PARLAMENT ČESKÉ REPUBLIKY Poslanecká sněmovna 2003 IV. volební období ___________________________________________________________
484
návrh zastupitelstva hlavního města Prahy na vydání
zákona, kterým se mění zákon č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů
-2-
Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky: Čl. I V zákoně č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se za § 11 vkládá nový § 11a, který včetně nadpisu hlavy a paragrafu a poznámky pod čarou č. 14 zní: „Hlava III § 11a Průvodcovská činnost Obec, na jejímž území se nachází objekt zapsaný na Seznamu světového dědictví14), může obecně závaznou vyhláškou stanovit jako podmínku provozování průvodcovské činnosti v oblasti cestovního ruchu povinnost prokázat zkouškou znalosti historie a dějin umění i současnosti obce, jejího místopisu z hlediska umístění památkových objektů v ní i znalosti jednotlivých památkových a přírodních objektů v obci a způsob provádění zkoušky. Obecně závazná vyhláška rovněž stanoví, čím a jak budou osoby, které zkoušku vykonaly, tuto skutečnost prokazovat. --------------------14) Čl. 11 odst. 2 Úmluvy o ochraně světového kulturního a přírodního dědictví vyhlášené pod č. 159/1991 Sb.“. Čl. II Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. března 2004.
-3Důvodová
zpráva
Obecná část Průvodcovská činnost je v současné době upravena zákonem č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen živnostenský zákon) v jeho příloze č. 2 jako živnost vázaná, zahrnující průvodcovskou činnost za a) horskou, b) tělovýchovnou a sportovní a za c) v oblasti cestovního ruchu. Odborná způsobilost je vymezena ve sloupci 2 přílohy s přihlédnutím k charakteru činnosti dle písm. a,b,c. Vymezení obsahové náplně tak, jak je dále uvedeno, je obsaženo v nařízení vlády č. 469/2000 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně jednotlivých živností. Zákon č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se přes původní předpoklady, touto problematikou nezabýval. Dlouhodobě se situace v oblasti průvodcovských služeb jeví jako nepřehledná, umožňující především cizím cestovním kancelářím využívat tuzemskou nedostatečnou právní úpravu a poskytovat i služby v živnosti vázané vlastními pracovníky, popř. jinými osobami, provázejícími zájezdy, které v České republice nemají pro tuto činnost příslušné živnostenské oprávnění ani potřebnou odbornou způsobilost. Jako doprovod zájezdů a skupin tedy přijíždějí do ČR osoby, které zde vykonávají průvodcovskou činnost často bez dostatečných odborných znalostí. Navíc tím dochází k nemalým daňovým únikům. Nejen na území Prahy, ale i v jiných turistických lokalitách působí tyto osoby, které lze s trochou nadsázky označit za tzv. „černé průvodce“. Jsou to osoby nemající k této činnosti potřebné živnostenské oprávnění, pracovní povolení, mnohdy ani odborné znalosti. Jedná se především o cizí státní příslušníky. Přicestují se skupinou zahraničních turistů jako doprovodný personál a posléze suplují činnost odborného místního průvodce a podávají rádoby odborný výklad o historii, umění, pamětihodnostech a aktuá1ní společensko-politické situaci naší země. Řádný držitel živnostenského oprávnění a odborně vyškolený průvodce není státem chráněn vůči této nekalé konkurenci. Stávající živnostenský zákon neumožňuje účinný postih těchto nelegá1ních průvodců působících na našem území. Velmi často tudíž zahraniční firmy a zahraniční cestovní kanceláře zneužívají legislativních nedostatků v oblasti cestovního ruchu a průvodcovské činnosti. Bohaté kulturní dědictví naší země je tím pádem využíváno jako nezákonný zdroj příjmu pro „černé průvodce“. Stávající zákon neumožňuje operativně udělit pokutu pro takto činné osoby, jak je tomu v jiných turisticky vyspělých zemích, ale i v mnohých exotických státech. Nelegálním průvodcům tam hrozí nejen vysoká finanční pokuta na místě (kontroly provádí městská policie, tzv. turistická policie aj.) , ale mnohdy i vyhoštění ze země a zákaz vstupu na dobu několika let. Kromě toho zahraniční turisté dostávají od těchto neodborných průvodců zcela mylné informace o naší historii a kultuře a naše země je tak nesprávně prezentována světu, což může mít dalekosáhlé důsledky pro postavení našeho státu ve světovém společenství. To je samozřejmě neméně závažná skutečnost ve srovnání s úbytkem pracovních příležitostí a daňovými úniky vzniklými v souvislosti s činností „černých průvodců“ na našem území ve funkci odborného průvodce. Nezbytná novela zákona o cestovním ruchu a průvodcovské službě by měla řešit i další problém: povinnost i nadále skládat odborné zkoušky jakožto předpoklad k výkonu
-4průvodcovské činnosti a k získání živnostenského listu pro průvodcovskou činnost v oblasti cestovního ruchu. Pokud se chvíli pozastavíme u průvodců - občanů ČR, musíme s lítostí konstatovat, že v současné době může živnostenské oprávnění získat téměř každý bez větší odborné znalosti historie, historie umění, pamětihodnosti té které lokality apod. Zásadní úpravou, ještě rozšiřující problematický současný stav se může stát tzv. euronovela živnostenského zákona, rozlišující dva způsoby podnikání: a) zakládání podniků (trvalá, opakovaná podnikatelská činnost) vyžadující povolení k činnosti dle legislativy jednotlivých členských států , b) svobodný pohyb služeb a jejich poskytování - možnost poskytování služeb nemajících charakter trvalé podnikatelské činnosti. Tato činnost nevyžaduje příslušné povolení k podnikání na území jiného členského státu (aplikace např. u průvodců), nicméně návrh novely předpokládá, že pokud jsou pro výkon podnikatelské činnosti stanoveny zákonem podmínky (požadavky), měl by je splnit i podnikatel z členského státu Evropské unie. Se shora uvedeným členěním a vlastním výkonem průvodcovské činnosti úzce souvisejí otázky spojené s definováním a se vzájemným uznáváním kvalifikace pro činnosti v oblasti cestovního ruchu. Obecný systém uznávání odborné kvalifikace, který nastolily směrnice 89/48 CEE a 92/51CEE, předpokládá, že má-li někdo odbornou kvalifikaci požadovanou k vykonávání daného povolání v jednom členském státu, mělo by mu to dát právo k vykonávání stejné profese i v druhém členském státě. V případě výkonu služeb turistického průvodce členský stát tedy nemůže požadovat na průvodcích z jiného členského státu, aby absolvovali „národní“ vzdělání k získání „národní“ licence, zde tedy živnostenského oprávnění. Tato úprava však neplatí bezvýjimečně, neboť rozsudky Evropského soudního dvora připomněly, že svobodné poskytování služeb, jako základní zásada smlouvy, může být omezeno pouze právními úpravami z naléhavých důvodů spojených s obecným zájmem. Proto je třeba při implementaci aplikovat nejen znění příslušných směrnic pro uznávání odborné kvalifikace, ale též rozsudky Evropského soudního dvora, kdy soudní dvůr odsoudil 4 země - Itálii (1987), Francii, Řecko (v r. 1991) a Španělsko (rozsudek ze dne 22. 3. 1994). Rozsudek proti Španělsku byl vynesen po přijetí zmíněných směrnic, kdy soud rozhodl, že Španělsko nedostatečně splnilo své povinnosti na základě článků 48 a 52 Smlouvy tím, že jako turistický průvodce mohla být ve Španělsku pouze osoba, která složila příslušnou zkoušku u Ministerstva informací a cestovního ruchu. K této zkoušce však byli připouštěni pouze španělští státní příslušníci. Turistické skupiny z jiných členských států směly být sice doprovázeny vlastním průvodcem, avšak pouze za účasti španělského průvodce - tlumočníka, který musel mít shora uvedenou zkoušku. Dále Evropský soudní dvůr stanovil, že jako jeden ze základních principů Smlouvy smí být svobodné poskytování služeb omezeno pouze na základě opatření, která jsou ospravedlnitelná z důvodu obecných zájmů a že tento zájem není zaručen pravidly, kterými se poskytovatel takových služeb řídí v členském státě, kde obdržel oprávnění k činnosti. Kromě toho taková opatření musí být ospravedlnitelná i z hlediska jejich potřeby tak, aby zajišťovala, že zájmy, pro které jsou taková pravidla zamýšlena, je skutečně potřeba chránit. Odvolávaje se na poskytování služeb turistickými průvodci, vyjádřil soudní dvůr názor, že "obecný zájem spočívá v řádném posouzení míst a věcí historického zájmu a v co nejširší možnosti šíření poznání o uměleckém a kulturním dědictví země, jež může stanovit jasný cíl, jež by ospravedlnil restrikce v rámci svobodného poskytování služeb". Požadavek odborné kvalifikace nebo licence vydané po získání zvláštního školení tedy zakládá omezení svobodného poskytování služeb pouze tehdy, jestliže je toto omezení požadováno i v jiných místech než jsou muzea a historické objekty a které mohou být navštíveny pouze se specializovaným odborným průvodcem.
-5Z toho vyplývá, že turistickému průvodci z jiného členského státu, který si přeje buď získat pro sebe oprávnění k výkonu jeho profese anebo k doprovodu zájezdu z jeho země původu a provádět v hostitelské zemi skupiny turistů v muzeích a objektech, které smí být navštíveny pouze se specializovaným odborným průvodcem, může být nařízeno, aby splnil požadavky hostitelské země z pohledu odborné kvalifikace. Uvedené zásady jsou aplikovány v nařízení vlády č. 469/2000 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně jednotlivých živností takto: v rámci vymezení obsahové náplně živnosti "poskytování služeb osobního charakteru“, do které jsou též zahrnuty i doprovodné služby v oblasti cestovního ruchu, je v souladu s uvedeným názorem Evropského soudního dvora stanoveno: "Doprovodné služby (hostesky, společnice apod.) a doprovodné služby v oblasti cestovního ruchu, jimiž se rozumí doprovod skupiny osob nebo jednotlivců, zejména vedení a kontrola itineráře, zajištění programu, obstarání základních informací během cesty, včetně praktických informací vztahujících se k místu pobytu, a poskytování základní pomoci doprovázeným osobám. Obsahem živnosti není poskytování výkladu o kulturním a přírodním dědictví země…". Uvedená živnost je zařazena do režimu živností ohlašovacích volných, to znamená, že není požadována odborná způsobilost, a to ani pro zahraniční doprovodné průvodce (tour escort, tour manager). Naopak v rámci vymezení obsahové náplně živnosti "průvodcovská činnost v oblasti cestovního ruchu" je stanoveno, že: "Průvodcovskou činností v oblasti cestovního ruchu je doprovázení skupiny osob nebo jednotlivců, při němž je v jazyku dle jejich výběru poskytován výklad o kulturním a přírodním dědictví země. Výklad obsahuje zejména informace o kultuře (historické, umělecké, archeologické, folkloristické, etnologické, gastronomické atd.), životním prostředí (geologické, přírodní, klimatické atd.), místech (muzea, kostely atd.) a oblastech (turistických regionech, krajích atd.) a s ním spojené zajištění dalších nezbytných činností spojených s doprovodem skupiny osob nebo jednotlivců, vedením a kontrolou itineráře. zajištěním programu, obstaráním základních informací během cesty, včetně praktických informací vztahujících se k místu pobytu, a poskytování základní pomoci doprovázeným osobám. Právě této činnosti, resp. těchto osob by se mělo týkat uvedené zmocnění a případně na jeho základě vydané závazné právní předpisy obcí. Toto sleduje i rozsah návrhu daného zmocnění, který nepojímá povinnost zvláštní kvalifikace jako podmínku pro veškerou výše popsanou průvodcovskou činnost, ale vztahuje ji pouze na historické objekty, resp. kulturní a přírodní bohatství zapsané v seznamu UNESCO, tedy 12 lokalit, kde zájem na poskytnutí informací na úrovni je bezesporu nesporný. Při zpracování předkládaného návrhu úpravy průvodcovské činnosti byly kromě zmíněných materiálů využity i poznatky o úpravě této problematiky v některých dalších evropských zemích. Ze získaných poznatků je nesporné, že průvodcovská činnost a vymezení podmínek pro její výkon je „horkým bramborem“ i v rámci EU a že jednotlivé státy i sousední Slovensko si chrání z tohoto hlediska prezentaci svých památek před špatným, často nepravdivým výkladem. Dle dostupných informací např. Francie a Portugalsko v 90. letech přijaly úpravu, která je svým charakterem téměř identická s předkládaným návrhem. Zatímco Paříž upravuje zvláštní požadavky kladené pouze na průvodce v muzeích a historických památkách (k jejímuž záměru se zdejší poněkud přibližuje), portugalská úprava, obdobně jako předkládaný návrh, předpokládá vyšší odborné požadavky prokázané zkouškou pro průvodce ve městech či objektech zařazených jako dědictví lidstva a národních památek či historických vesnic do národní sítě chráněných oblastí tvořících přílohu vyhlášky. Rakouská právní úprava
-6pro výkon činnosti turistického průvodce kromě vzdělání stanoví požadavek zkoušky způsobilosti. Rovněž Slovensko, Polsko i Maďarsko jako země, které by měly vstoupit do Evropské unie ke stejnému dni jako ČR, vyžadují (nebo úpravu připravují Maďarsko) kromě obecné odborné způsobilosti i způsobilost další, spočívající v odborné zkoušce. Polsko, obdobně jako předkládaný návrh, přímo stanoví, že pro určitá města je pro činnost průvodců nezbytná zvláštní odborná zkouška. Při přípravě novely citovaného zákona vycházelo hlavní město Praha též z obdobného institutu zkoušek potřebných pro výkon určité činnosti, jejichž složení může jako podmínku pro výkon určité činnosti na svém území stanovit obec. Jedná o zkoušku řidiče taxislužby, kterou se prokazuje znalost zákonem stanovených právních předpisů a též praktických dovedností (obsluha taxametru, znalost místopisu…). Provádění těchto zkoušek se v praxi velmi osvědčilo. Proto hlavní město Praha i v případě činnosti průvodců zvolilo obdobný institut. Návrh zákona je podle návrhu předkladatele v souladu s ústavním pořádkem ČR a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Navrhovaný zákon nevyvolá dodatečné nároky na státní rozpočet. Zvláštní část. K čl. I.: Je navrhováno, aby obce, na jejichž území se nachází objekt zapsaný v seznamu světového dědictví, byly zmocněny stanovit obecně závaznou vyhláškou obce jako podmínku provozování průvodcovské činnosti v oblasti cestovního ruchu povinnost prokázat zkouškou znalosti místopisu obce z hlediska umístění památkových objektů v ní i znalosti jednotlivých památkových a přírodních objektů v obci. Zmocnění by se týkalo pouze obcí, na jejichž území se nachází objekt zapsaný v Seznamu světového dědictví (čl. 11 odst. 2 Úmluvy o ochraně světového kulturního a přírodního dědictví) a povinnost prokázat zvláštní kvalifikaci je vztahována pouze k historickým objektům, resp. kulturnímu a přírodnímu bohatství zapsanému v seznamu UNESCO, tedy takových lokalit, kde zájem na poskytnutí informací na úrovni je bezesporný. Seznam zahrnuje historické centrum Prahy, Českého Krumlova, Telče, poutní kostel sv. Jana Nepomuckého ve Zďáru nad Sázavou, historické centrum Kutné Hory s chrámem sv. Barbory a katedrálou Panny Marie v Sedlci, Lednicko-Valtický areál, Holašovice-vesnickou rezervaci, Kroměříž-zahrady a zámek, Litomyšl – zámek, Olomouc – sloup Nejsvětější trojice, Brno-vilu Tugendhat, Třebíč – bazilika a židovská čtvrť. K čl.II.: Účinnost zákona je navrhována k 1. březnu 2004, aby obce byly schopny vydat obecně závaznou vyhlášku a alespoň první osoby provozující průvodcovskou činnost v oblasti cestovního ruchu byly schopny tuto zkoušku vykonat v době letní turistické sezóny v České republice r. 2004.
v z. Rudolf Blažek v.r. náměstek primátora hl. m. Prahy
-7Text zákona č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů v platném znění, s vyznačením navrhovaných změn Hlava III § 11a Průvodcovská činnost Obec, na jejímž území se nachází objekt zapsaný na Seznamu světového dědictví14), může obecně závaznou vyhláškou stanovit jako podmínku provozování průvodcovské činnosti v oblasti cestovního ruchu povinnost prokázat zkouškou znalosti historie a dějin umění i současnosti obce, jejího místopisu z hlediska umístění památkových objektů v ní i znalosti jednotlivých památkových a přírodních objektů v obci a způsob provádění zkoušky. Obecně závazná vyhláška rovněž stanoví, čím a jak budou osoby, které zkoušku vykonaly, tuto skutečnost prokazovat. --------------------14) Čl. 11 odst. 2 Úmluvy o ochraně světového kulturního a přírodního dědictví vyhlášené pod č. 159/1991 Sb.
