Opzetten van een actiekader voor
financiële di€nsten
Mededeling van de Commissie
Samenvatting
t ra n s p a rantie vo rmen belangrij ke belemmeringen voor de voltooiing van de interne m a r kt en helpen ve rk l a ren wa a r om de c o n s u m e n ten nog altijd van een zeke r wa n t ro u wen ten aanzien van gre n s ove rschrijdende transacties blijk geven.
Financiële diensten1 nemen ongeveer 6% van het BBP en 2,45% van de werkgelegenheid van de EU voor hun re kening. Vo l gens het werkgelegenheidsverslag van de Commissie (COM(98) 572) is de financiële dienstverlening één van de sectoren in Europa waarvoor de mogelijkheden qua werkgelegenheidsgroei het grootst zijn. De integratie van de financiële markten zal de financiële dienstensector nieuwe c o m m e rciële moge l ijkheden bieden en de consumenten in staat stellen meer waar voor hun geld te krijgen. Deze zullen immers over een ru i m e re keuze aan financiële diensten en producten zoals hypotheken, pensioenfondsen en verzekeringen kunnen beschikken.
Bijgevolg moeten pragmatische oplossingen worden gevonden om het consumente nve rt ro u wen te vergroten door de volledige integratie van de financiële markten in de hand te werken en tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen. In deze mededeling staan de volgende twee belangrijke aspecten van de voltooiing van de interne markt voor financiële diensten centraal, een interne markt waarvan het potentieel door de euro nog wordt versterkt:
Efficiënte en transparante financiële markten d ra gen eveneens bij tot een opt i m a l e ka p i taalallocatie. Door aandelen- en ri s i c o ka p i taal ge m a k ke l ij ker to e ga n ke l ijk te maken, zullen zij het MKB en de startende ondernemingen de kans bieden hun groei- en we r kge l e ge n h e i d s p otentieel maximaal te benutten.
•
•
De financiële dienstensector in de EU loopt evenwel nog steeds achterop bij die in andere industrielanden. Hoewel reeds aanzienlijke vo r d e ri n gen zijn gemaakt, dient Europa nog een lange weg af te leggen voordat het van de potentiële voordelen van een interne markt voor financiële diensten kan profiteren. Door de invoering van de euro valt één van de voornaamste oorzaken van de m a rk t s e g m e n tatie – ve rs chillende munteenheden – weg en zijn de potentiële voordelen van een interne markt voor financiële diensten alleen maar groter geworden. De eenheidsmunt vormt bovendien een belangrijke katalysator voor veranderingen.
diepe en liquide Europese kapitaalmarkten die de belangen van zowel emittenten als beleggers beter dienen; opheffing van de res terende belemmeringen voor de grensoverschrijdende verstrekking van op particulieren afgestemde financiële d i e n sten teneinde de consument een ruimere keuze te bieden en tegelijkertijd het consumentenvertrouwen op peil te houden en een hoog niveau van consumentenbescherming te bieden.
De internationale financiële onrust is geen reden om van deze strategie af te zien. De structurele verbeteringen die een echte financiële interne markt voor de Europese economie met zich mee zal brengen, zullen zowel de directe als de indirecte bij d ra ge tot een duurzame groei, c o n c u r re n t i e k ra cht en we rkge l e ge n h e i d m a x i m a l i s e ren. Gezien de vo o rt s ch rij d e n d e integratie van de mondiale kapitaalmarkt moet een Europese financiële interne markt evenwel vergezeld gaan van een doelmatiger prudentiële regelgeving en bedrijfseconomisch toezicht op zowel Europees als wereldniveau. Dit dient te worden bewerkstelligd door de coördinatie tussen re ge l geve rs en to e z i ch th o u d e rs te intensiveren, een streven waarbij de Commissie een belangrijke rol te vervullen heeft.
O n d a n ks de vo o ru i t gang die bij de tot sta n d b renging van een eenge m a a k te financiële reta i l m a rkt is geboekt, blij ve n grensoverschrijdende verkopen van traditionele financiële pro d u c ten aan individuele consumenten een uitzondering. Met name een o n to e re i kende fiscale harm o n i s a t i e , a d m i n i st ra t i eve lasten en enig gebrek aan
1
1
Bank- en verzekeringssector.
De Commissie verheugt zich over het verzoek van de Europese Raad van Cardiff om een "actiekader" voor financiële diensten uit te werken, omdat het net op het gepaste moment komt. In de voorliggende mededeling belicht de Commissie een aantal punten waarop actie moet worden ondernomen om de EU met financiële markten toe te rusten die bij machte z ijn het concurre n t i eve rm o gen in stand te houden en perioden van financiële instabiliteit te doorstaan. De conclusies van de Commissie zijn gebaseerd op de resultaten van een uitgebreide raadpleging van deskundigen van de lidstaten, a f n e m e rs van financiële diensten en marktdeelnemers.
verslaglegging, alsook de op de aanbieders van b e l e g g i n g s d i e n sten van toepassing zij n d e voorschriften aan te passen. Alleen als acties in die zin worden ondernomen, zal de door de eenheidsmunt mogelijk gemaakte vermindering van de ko sten van EU-ka p i taal zich ook daadwerkelijk voordoen. De Commissie dringt er bij de lidstaten op aan zo spoedig mogelijk een reeks prioritaire maatregelen uit te werken en door te voeren ter bevordering van de efficiënte integratie van de financiële wholesalemarkten. Wat de financiële reta i l m a rk te n b et re ft , neemt de grote vooruitgang die bij de voltooiing van de financiële interne markt is geboekt niet weg dat grensove rs ch rijdende verkopen van traditionele financiële producten aan gewone c o n s u m e n ten een uitzondering blij ven. De Commissie zal haar inspanningen intensiveren om stapsgewijze de voltooiing van een interne markt voor op de particulieren afgestemde financiële producten te bewerkstelligen. In de e e rste plaats zal zij de f o rm u l e ri n g a a n m o e d i gen van een ondubbelzinnig en eensluidend standpunt ten aanzien van het o n d e rs cheid tussen professionele en niet professionele afnemers van financiële diensten. Overeenkomstig de relevante bepalingen van het internationaal privaatrecht en het EU-recht zal ernaar worden gestreefd het opleggen van aanvullende verplichtingen door het land van ontvangst aan niet voor beroepsdoeleinden handelende consumenten te beperken. Ten t weede zal de Commissie de substa n t i ë l e ve rs chillen tussen wettelijke bepalingen die thans de toepassing van de regels van het land van ontvangst lijken te rechtvaardigen, opsporen en inventariseren. Dit zal niet alleen tot een grotere transparantie leiden, maar ook het waarborgen van een evenredige implementatie van de regels van het land van ontvangst vergemakkelijken. Ten derde zal de Commissie de convergentie van de nationale praktijken naar een hoog niveau va n consumentenbescherming blijven st i m u l e re n waar dit noodzakelijk en evenredig is om aan de eisen van de consumenten tegemoet te komen. De Raad en het Parlement wordt verzocht zo intensief mogelijk met de Commissie samen te werken om deze stapsgewijze aanpak in praktijk te brengen.
De Commissie komt tot de slotsom dat het prudentiële regelgevingskader van de EU geen ingrijpende veranderingen hoeft te ondergaan. Wel is nood aan een gestroomlijnder en moderner wetgevend apparaat in het licht van de snel veranderende omgeving waarin financiële diensten worden verstrekt. Zij verzoekt de Raad en het Parlement derhalve na te gaan hoe tot een meer gestroomlijnde, flexibelere en s n e l l e re wet gev i n g s p ro c e d u re kan wo r d e n gekomen. De to e z i ch thoudende auto ri te i te n kunnen hun steentje bij d ra gen door de s a m e nwe rking te inte n s i ve ren, zodat een uniforme uitleg aan de prudentiële regels wordt gegeven. Tevens dienen mechanismen te worden opgezet om de collectieve discipline bij de tenuitvoerlegging en handhaving van de EUwet geving in de sector van de fi n a n c i ë l e dienstverlening te versterken. Het vooruitzicht van de eenheidsmunt werkt een m a rk t ge d r even modern i s e ring van de wholesalemarkten van de EU in de hand. De eenheidsmunt op zich volstaat echter niet om een optimaal functionerende eenge m a a k te w h o l e s a l e m a rkt tot stand te bre n gen. Een s a m e n h a n gend actiepro gramma om de re ste rende wet gevende, administ ra t i eve en fiscale belemmeri n g en voor gre n s ove rschrijdende beursnote ri n gen en beleggingsa c t i v i te i ten uit de weg te r uimen, ka n aanzienlijke economische dividenden opleveren. Deze voordelen kunnen zonder ingrijpende veranderingen tot stand worden gebracht door de huidige re ge l i n gen voor pro s p e c t u s s e n , o p e n b a re aanbiedingen en fi n a n c i ë l e 2
Samenwerking tussen toezichthouders en re ge l g eve rs binnen de EU en op i n te r nationaal nive a u. Na a rm a te het regelgevingskader voor een financiële interne m a rkt va ste re vo rm aanneemt, krij gen de breuklijnen op het gebied van het toezicht een steeds meer uitge s p ro ken ka ra k te r. De Commissie acht een ge st ru c t u re e r d e samenwerking tussen nationale toezichthouders - veeleer dan het treffen van nieuwe regelingen op EU-niveau - toereikend om de financiële stabiliteit te waarborgen. Deze samenwerking vindt momenteel op een ad hoc basis plaats en moet derhalve beter worden georganiseerd. Met name op het gebied van het toezicht op de e ff e c te n m a rk ten sch i eten de besta a n d e re ge l i n gen te ko rt om met de plot s e l i n ge versnelling van de marktintegratie gelijke tred te kunnen houden. De Commissie acht het daarom ten zeerste aangewezen een duidelij ke b l a u w d ruk op te stellen wa a r in de ve ra n t wo o r d e l ijkheden van en de coördinatieprocedures tussen de verschillende financiële toezichthouders op nationaal en EUniveau worden omschreven.
e ff e c te n a f w i k ke l i n g s s ystemen te wo r d e n bewerkstelligd, maar ook te worden gezorgd voor passende instrumenten om fraude en het witwassen van geld tegen te gaan. De ve rwe z e n l ijking van ge l ij k wa a r d i g e c o n c u rre n t i eve rh o u d i n gen voor fi n a n c i ë l e actoren is een van de sleutelelementen van een geïntegreerde interne markt voor financiële d i e n sten. De inte gratie van de fi n a n c i ë l e markten moet bijgevolg in de hand worden gewerkt door strikt de hand te houden aan de Ve r d ra g s re gels op het gebied va n mededinging en st a a t s s te u n . De inspanningen op dit terrein moeten worden opgevoerd omdat de concurrentie in de sector van de financiële dienst ve rlening na de i nvo e r ing van de euro naar alle wa a rs ch ij n l ijkheid nog in hevigheid zal toenemen. Belastingheffing: Nu het wisselko e rs ri s i c o werkelijk pan-Europese beleggingsstrategieën niet meer in de weg staat, begint van de verschillen in de fiscale behandeling reeds een a a n z i e n l ijk ve rsto rend effect op de middelenallocatie uit te gaan. Er is politieke overeenstemming bereikt over het feit dat de sterkste fiscale verstoringen van de inte rn e markt – namelijk fiscale verstoringen van de allocatie van spaargelden en sch a d e l ij ke belastingconcurrentie tussen financiële centra – m o eten worden aangepakt. Tevens moet vooruitgang worden geboekt op het gebied van essentiële financiële pro d u c ten, zoals l eve n s ve rz e ke ri n gen en pensioenfo n d s e n , wa a r van de fiscale behandeling de grensoverschrijdende afzet in de weg staat.
De mogelijkheden en uitdagingen voor het handhaven van de financiële stabiliteit reiken verder dan de grenzen van de Unie. De EU is niet immuun voor de thans op de internationale financiële markten heersende beroering. De Commissie en de lidsta ten moeten actief b ij d ra gen tot de uitvaardiging van een i n te r nationaal minimump a k ket va n fundamentele prudentiële voorschriften en tot de zo wijd mogelijke verbreiding van de beste praktijken op toezichtgebied. De EU dient er in h et bijzonder op toe te zien dat deze doelstellingen in de kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-Europa worden gerealiseerd.
Werken aan een consensus:
Voor de to t st a n d b renging van de algemene voorwaarden om in de EU een volledig geïntegreerde financiële interne m a rkt in het leven te ro e p e n, is het noodzakelijk dat op de volgende gebieden actie wordt ondernomen:
Het is nu aan de Raad en het Parlement om, samen met de Commissie, de discussie voort te zetten. Om de politieke dynamiek in stand te houden, stelt de Commissie voor dat de lidstaten persoonlijke vertegenwoordigers van de ministers van financiën aanwijzen en dat deze vertegenwoordigers bijeenkomen in het kader van een door de Commissie voorgezeten werkgroep voor het beleid ten aanzien van de financiële dienstverlening.
Er moet een geïntegreerde infrastructuur worden opgezet. Er dient niet alleen een betere interactie tussen de nationale betalings- en
3
De onmiddellijke doelstellingen van deze groep zijn tweeledig. In eerste instantie dient de groep tegen juni 1999 een reeks prioritaire acties te identificeren om aan de Raad voor te stellen.
De Commissie is voornemens regelmatig verslag uit te brengen aan de ECOFIN-Raad. De Commissie zal tevens een procedure voor raadpleging op hoog niveau instellen om zowel marktdeelnemers als afnemers van financiële diensten in staat te stellen een volwaardige bijdrage tot de formulering van het beleid terzake te leveren.
De tweede taak die de groep vóór juni 1999 dient te vervullen, is een aantal prioriteiten van onmiddellijk belang te definiëren teneinde het proces gaande te houden. De groep zal de Commissie tevens bijstaan bij de uitoefening van het collectieve toezicht op de te n u i t vo e rlegging en handhaving van de wet geving ten aanzien van de fi n a n c i ë l e diensten.
4
Inleiding
4. De Europese Raad van Cardiff erkende dat ve r d e re ve r b ete ri n gen moeten wo r d e n nagestreefd en heeft de Commissie daarom opdracht gegeven een "actiekader" voor de verbetering van de interne markt voor financiële diensten in te dienen, waarbij in het bijzonder de doeltreffendheid van de toepassing van de huidige wetgeving moet worden getoetst en de gebreken moeten worden aangegeven die mogelijkerwijs een wijziging van de wetgeving vereisen. Gevolg gevend aan dit verzoek stelt de Commissie h et in het vo o rl i g gende document beschreven kader voor, waarmee wordt beoogd:
1. Een eengemaakte diepe en liquide financiële markt die groei, werkgelegenheid en een groter concurr e n t i eve rm o gen van de Europese economie in de hand kan werken, ligt binnen bereik 2. De invoering van de euro is het logische sluitstuk van de interne markt en biedt een historische kans om optimaal van open en geïntegreerde markten te p ro fi te ren. Het we g vallen van het wisselkoersrisico en het in de eurozone gevoerde gemeenschappelijke monetaire beleid zullen de inte gratie van ge l d - , kapitaal- en aandelenmarkten een krachtige impuls geven.
• 2. De afnemers van financiële diensten zullen hun voordeel kunnen doen met concurrerender en innovatieve traditionele financiële diensten die met hoge niveaus van consumente n b e s ch e rming ge p a a r d gaan. Voor de sector van de financiële d i e n st ve rlening bieden de ru i m e re en dieper e ka p i ta a l m a rk ten nieuwe commerciële mogelijkheden. Voorts zal de i n te gratie van de ka p i ta a l m a rk ten het a a n t re k ken van ka p i taal door het bedrijfsleven goedkoper maken doordat, e n e rz ijds, lage re re n teta ri even wo r d e n geboden en, anderz ijds, aandelen- en risicokapitaal gemakkelijker toegankelijk zijn. Dit is met name van belang voor het MKB en startende ondernemingen, waarvoor meer mogelijkheden zullen openstaan dan de dure en inflexibele schuldfinanciering waarop zij momenteel zijn aangewezen3.
•
•
•
•
•
de EU van een wetgevend apparaat te vo o r zien dat op de huidige en toekomstige uitdagingen is berekend; de re ste rende fra g m e n tatie van de ka p i ta a l m a rk ten weg te we rke n teneinde de ko sten om op de EUmarkten kapitaal aan te trekken tot een minimum te beperken; zowel afnemers als aanbieders van financiële diensten van de voordelen van open markten te laten profiteren; n a u we re samenwe rking tussen de toezichthoudende autoriteiten aan te moedigen; de tot sta n d koming van een geïntegreerde infra st ructuur op EUniveau te bevorderen; de door belast i n g ve rs ch i l l e n opgeworpen belemmeringen voor de interne markt af te bouwen.
Bij de onderstaande analyse is uitgegaan van de re s u l ta t en van een bre d e raadpleging van Europese representatieve organisaties van afnemers van financiële diensten en van de sector, alsook van marktdeelnemers en nationale diensten.
3. De invoering van de euro en de bestaande i n te rn e - m a rk t re ge l geving zijn we l i s wa a r onontbeerlijk, maar op zich ontoereikend om in de EU een volledig operationele interne markt voor financiële diensten tot stand te brengen. Ook de huidige opzet moeten worden herzien, wil de financiële sector van de EU bij machte zijn de uit de mondialisering van de financiële markten vo o rt vloeiende scherpere concurrentie te weerstaan.
5
2
Volgens het werkgelegenheidsverslag van de Commissie (COM(98) 572) is de financiële dienstverlening één van de sectoren in Europa die de grootste mogelijkheden qua werkgelegenheidsgroei te bieden heeft.
3
De mate wa a rin het bedrij fs l even een beroep op schuldfinanciering doet, varieert van 50% in Nederland tot ruim 70% in Frankrijk, Duitsland en Italië en 80% in Spanje, tegen 20% in de Verenigde Staten.
5. Om aan de bovenbeschreven uitdagingen het hoofd te bieden, behoeft de bestaande re ge l geving niet volledig te wo r d e n h e rwe rkt, maar moet pra g m a t i s ch en doortastend worden opgetreden teneinde zoveel mogelijk voordeel uit de geboden n i e u we moge l ijkheden te halen. De
verslechterende internationale economische vooruitzichten mogen geen reden zijn om de noodzakelijke aanpassing uit te stellen, maar moeten daare n te gen een ex t ra b ewe e greden zijn om doeltr e ff e n d e maatregelen te nemen.
Een gestroomlijnder en doeltreffender wetgevend apparaat I. Met zijn tijd meegaan wet gev i n g s p r oces veelal op de marktveranderingen achterop. Bovendien nemen het vo o rstellen, bespre ken en aannemen van ri ch t l ijnen zoveel tijd in beslag, dat deze soms in gedetailleerde oplossingen voorzien voor problemen die niet langer aan de orde zijn. Vertragingen in de modernisering van de EU-voorschriften om deze aan de internationaal aanvaarde o ptimale we rk w ijzen te confo rm e re n , bemoeilijken de taak van de toezichthouders en regelgevers om de stabiliteit van het financiële stelsel te handhaven. Dit heeft reeds een hoge tol geëist op het gebied van het concurrentievermogen, omdat financiële a c to ren het voordeel van een met de a l l e rl a a t s te ontwikke l i n gen re ke n i n g houdende re ge l geving en een sneller reagerend toezicht werd ontzegd (voorbeeld 1). De aan de gang zijnde herziening van essentiële onderdelen van de EUsolvabiliteitsregeling voor banken verloopt parallel met de werkzaamheden in het Bazelse Comité van bankentoezichthouders. Het is daarbij van essentieel belang dat de eindresultaten in Brussel en Bazel niet alleen gelijklopend zijn, maar ook gelijktijdig in regelgeving worden omgezet (in alinea 39 wordt uitgelegd wa a rom het absoluut noodzakelijk is dat de EU haar rol in het Bazelse proces kan vervullen).
6. De prudentiële regelgeving om tot een eengemaakte financiële markt te komen, dient permanent te worden getoetst om erover te waken dat zij een doeltreffend bolwerk tegen financiële instabiliteit vormt. Het is immers mede dankzij de gedegen p rudentiële ve i l i g h e i d s m a a t re gelen, het st ri k te to e z i cht en de daadwe rke l ij ke transparantie die in de Unie bestaan, dat Europa de ergste gevolgen van de thans op de inte rnationale financiële mark te n heersende onrust heeft weten te ontlopen. De wetgeving dient echter voortdurend te worden bijgestuurd, enerzijds, om gelijke t red te kunnen houden met de o n t w i k ke l i n gen die zich zowel op de financiële markten als in de instrumenten en producten voordoen en, anderzijds, om de uit de toenemende verwevenheid van de financiële mark ten vo o rt vl o e i e n d e systeemrisico's te beheersen. De prudentiële regels moeten eveneens regelmatig worden bijgewerkt om er zorg voor te dragen dat zij zo efficiënt moge l ijk bij d ra gen tot de s chepping van we rkge l e genheid en de bevordering van het concurrentievermogen. Ter verwezenlijking van deze doelstellingen, dient op twee fronten actie te worden ondernomen: • snellere aanpassing van de wetgeving; • een gestroomlijnde benadering voor de vaststelling van prudentiële regelgeving.
➤ Voorbeeld 1: In 1996 werd het de VS-banken toegestaan voor de berekening van hun " m a rk t r isico's" ge ava n c e e rd e c o mp u te rmodellen te hante ren. Teve n s k re gen deze banken nauwke u ri ger (en lagere) vermogensvereisten opgelegd. In de EU heeft het ongeveer 21/2 jaar geduurd vo o rdat de nodige wij z i g i n gen in de
7. Snellere reactietijden zijn van cruciaal b e l a n g . N i et alle problemen ku n n e n evenwel met minder en betere wetgeving worden opgelost. De wetgeving moet ook sneller worden uitgevaardigd. Als gevolg van een voortschrijdende technologie en een toenemende mark t i n te gratie loopt het 6
ri ch t l ijnen wa ren aange b ra cht om de banken in staat te stellen hun activiteiten onder ge l ij k wa a rd i ge concurre n t i eve r houdingen te ontplooien.
10. Men dient zich te beraden over een pragmatischer aanpak voor de regelgeving ten aanzien van de financiële diensten, waarbij het accent veeleer op kwaliteit dan op kwantiteit dient komen te liggen. Eén van de mogelijkheden bestaat erin in de nieuwe wet geving met bet rekking tot d i e n st ve rl e n e rs of pro d u c ten louter de f u n d a m e n tele ve re i sten en de met de wetgeving beoogde basisnormen aan te geven. Deze "kader wetgeving" behoeft geen al te diepgaande en/of kwa n t i ta t i eve s p e c i ficatie te beva t ten van de beste methode om deze doelstellingen te bereiken. Waar ge d etailleerde ri ch t s n o e re n noodzakelijk blijken, kunnen deze in een s o e p e l e r, aanvullende vo rm wo r d e n verstrekt. Hiertoe kan onder meer van mededelingen, aanbevelingen of besluiten van de Commissie gebruik worden gemaakt (bij de uitvaardiging waarvan passende c o m i té p ro c e d u res dienen te wo r d e n gevolgd). De keuze van het wetgevend instrument zou worden bepaald door de m a te van re ch t s z e ke rheid en/of beschikbaarheid van pasklare technische oplossingen. De Commissie zal zich verder in een dergelijke benadering verdiepen om deze de komende maanden met de lidstaten en het Europees Pa rlement te ku n n e n bespreken.
8. Een bespoediging van het wetgevingsproces is bijgevolg dringend noodzakelijk. Daarbij moet echter ook rekening worden gehouden met de bredere discussie over de toepassing van comité p ro c e d u res bij de EGbesluitvorming. In samenwerking met de a n d e re inste l l i n gen zal de Commissie n a gaan in hoeve rre met vo l l e d i ge inachtneming van de bepalingen van het EG-Verdrag op dergelijke terreinen versnelde procedures kunnen worden ingevoerd en in overeenstemming met het voorstel van de Commissie voor een herziening van de comitologieprocedures. 9. St ro o m l ijnen van de we t gev i n g ste ch n i e ke n. De Commissie zal onderzoeken hoe een juister evenwicht kan worden gevonden tussen het definiëren van doelstellingen en de effectieve uitwerking e rvan in wet geving. De besta a n d e wetgeving bevat onnodig veel details; dit is vaak te wij ten aan de ge d eta i l l e e r d e w ij z i g i n gen die in het oors p ro n ke l ij ke voorstel van de Commissie zijn aangebracht (voorbeeld 2). Om de uitvaardiging van al te complexe regelgeving in de toekomst te vermijden, dienen de institutionele partners en de Commissie zelf een zekere mate van zelfdiscipline te betrachten.
II. De bestaande regels optimaal benutten 11. Voorts kunnen de door de bestaande regels geboden commerciële mogelijkheden beter worden benut. Tekortkomingen in de huidige wetgeving kunnen worden verholpen door een betere omzetting van de EG-wetgeving door de lidsta ten, door een st re n ge re handhaving van deze wetgeving door de Commissie en door een ondubbelzinniger en eensluidender inte rp r etatie van de betrokken wetgeving.
➤ Voorbeeld 2: Hoe zeker NIET te werk mag worden gegaan bij de regulering van een financiële interne markt: H et oor s p ro n ke l ij ke vo o rstel van de Commissie voor een Rich t l ij n Kapitaaltoereikendheid was 26 bladzijden lang. De versie die na het doorlopen van het wet gev i n g s p roces door de Raad we rd aangenomen, nam echter 79 bladzijden in beslag en omvatte 42 bladzijden bijlagen m et ge d eta i l l e e rde cij f e rm a t i ge beschrijvingen van onder meer complexe wiskundige modellen voor de berekening van de vermogensvereisten. Vier jaar later werd een wijzigingsrichtlijn van nog eens 28 bladzijden lang aangenomen.
12. Een spoedige en doelmatige omzetting van de bestaande wetgeving. Het heeft lang geduurd, maar de lidstaten hebben de richtlijnen betreffende de financiële diensten thans vrijwel volledig in nationaal recht omgezet. Laattijdige (of vaak onvolledige en 7
onjuiste) omzetting heeft tot aanzienlijke kosten voor de marktdeelnemers geleid en distorsies en inefficiënties op de interne markt teweeggebracht die de goede werking ervan hebben verstoord4. Bijna vijf jaar nadat het grootste deel van de wetgeving ten aanzien van de financiële diensten in werking is getreden, kan de stand van zaken met betrekking tot de omzetting van de richtlijnen betreffende de financiële diens ten als vrij bevredigend worden bestempeld. 12 lidstaten hebben stappen ondernomen om het volledige corpus van bank-, verzekeringsen effectenwetgeving in nationaal recht om te zet ten. Het gemiddelde omzet t i n g sp e rc e n ta ge voor de EU-15 bedra a g t 9 8 , 94%. In de tussenliggende peri o d e hebben zich ech ter aanzienlij ke gecumuleerde vertragingen bij de omzetting van de overeengekomen regels voorgedaan. Het komt erop aan eventuele vertragingen bij de omzetting in het vervolg tot een minimum te beperken. Tevens dient erop te worden to e gezien dat de nationale u i t vo e ri n g s b e p a l i n gen ove ral in de EU daadwerkelijk afdwingbaar zijn. Dit proces vereist de volledige en vastberaden inzet van alle lidstaten, die eventueel kan worden gestimuleerd door een of andere vorm van z e l f c o n t role ter ve rste rking van de collectieve discipline. De Commissie zal samen met de lidstaten nagaan hoe dit het best kan worden bewerkstelligd.
i n te rp reta t i eve mededelingen van de Commissie op basis van jurisprudentie van het Hof van Justitie. Ook niet-wetgevende en op zelfregulering gebaseerde regelingen tussen toezichthouders kunnen bijdragen tot een brede ove re e n stemming ove r operationele concepten die nodig zijn om een efficiënte interne markt gestalte te geven. Uiteenlopende benaderingen bij de toepassing van gemeenschappelijke regels moeten worden geanalyseerd, de kosten ervan moeten terdege worden beseft en een systeem van "benchmarking" op basis van de beste toezichtmethode moet worden ontwikkeld om deze ve rs chillen weg te we rken. Een derge l ij ke vo r m va n samenwerking tussen de toezichthouders zal aan belang winnen naar m a te beleggingsdiensten en grensoverschrijdende e ff e c tenhandel verder ingang vinden o n d e rl i n ge ove re e n stemming en transparantie zullen daarbij van essentieel belang zijn; dit geldt vooral voor de regels betreffende de bedrijfsuitoefening. Deze p rocessen moeten worden ve r d i e pt en versterkt: in dit verband kan de onlangs o p ge ri ch t e FESCO 5 een centrale ro l ve rvullen. De Commissie zal zulke ontwikkelingen ten zeerste aanmoedigen.
13. Een ondubbelzinnige en eensluidende interpretatie van de regels. De door de l i d s ta ten to e ge p a ste re gels moete n ondubbelzinnig zijn en overal in de Unie op a n a l o ge wijze worden ge ï n te rp rete e r d . Afwijkende interpretaties kunnen worden ge l ij kget ro k ken door middel va n
8
4
De laattij d i ge omzetting van de R ich t l ij n Beleggingsdiensten heeft marktrigiditeiten veroorzaakt vanwege een gebrek aan concurrentie en een moeilijke m a rk t to e gang. Dit heeft een rem ge z et op de marktinnovatie en de beleggingsondernemingen belet zich optimaal voor te bereiden op de omwenteling en de scherpere concurrentie waartoe de euro aanleiding zal geven.
5
FESCO is de organisatie van Europese beursmakelaars [Forum of European Securities Commissions].
ACTIEPUNTEN De Commissie ✔ zal verder de hand houden aan de spoedige en doeltreffende omzetting van de richtlijnen en zal nagaan hoe op dit gebied vorderingen kunnen worden gemaakt ✔ zal inte rp reta t i eve mededelingen publiceren met ri ch t s n o e ren voor de lidsta ten en marktdeelnemers ✔ zal gedetailleerde voorstellen doen voor het op gang brengen van een discussie over een betere benadering voor toekomstige wetgeving inzake financiële diensten De Raad en het Europees Parlement ✔ wordt verzocht samen met de Commissie te werken aan een eventuele interinstitutionele overeenkomst waarin de voorwaarden zijn neergelegd om tot een gestroomlijnde, flexibele en sneller uitgevaardigde wetgeving ten aanzien van de interne markt voor financiële diensten te komen ✔ dienen bij het wetgevingsproces een zekere mate van zelfdiscipline te betrachten om de uitvaardiging van al te complexe wetgeving te vermijden De lidstaten ✔ dienen er bij hun toezichthoudende autoriteiten op aan te dringen hun zelfregulerende rol beter tot haar recht te doen komen door de processen ter verbetering van de regelgevingsnormen en van de werkwijzen met het oog op de totstandbrenging van een doelmatige interne markt te verdiepen en te versterken ✔ dienen zich ertoe te verbinden de richtlijnen doeltreffend en zo snel mogelijk toe te passen.
9
Geïntegreerde wholesalemarkten liggen binnen bereik I. Wat de vraagzijde betreft, moeten de emittenten zich gemakkelijk en tegen concurrerende voorwaarden toegang tot de pan-Europese kapitaalmarkten kunnen verschaffen.
14. De invo e ring van de euro zal de ontwikkeling van een grote en liquide panEuropese kapitaalmarkt in de hand werken, maar zal op zichzelf niet tot geïntegreerde kapitaalmarkten leiden. De markten zullen ve rsnipperd blij ven als gevolg va n resterende regelgevende, administratieve en fiscale belemmeri n gen. Samen met d i sto rsies elders in het financiële en "corporate governance"-systeem leidt een d e rge l ij ke ve rs n i p p e ring ertoe dat de kapitaalmarkten in een aantal lidsta te n sterk onderontwikkeld blijven6. Dit eist een hoge tol in die zin dat in vele EU-landen de o n d e rn e m i n gen bepaalde fi n a n c i e ri n g smechanismen, zoals aandelen- en obligatieemissies, onderbenutten. Ook de fi n a n c i e ring van innove rende sta rte n d e o n d e rn e m i n gen met behulp va n ri s i c o ka p i taal is duidelijk minder ve r gevorderd dan in de VS7.
17. Efficiënte en geïntegreerde markten voor p rofessionele par t ijen bieden alle o n d e rn e m i n gen de moge l ijkheid ex te rn aandelenkapitaal aan te trekken. In de huidige omstandigheden is een beursgang voor vele ondernemingen echter onmogelijk - dit geldt met name voor kleine innoverende sta r tende ondern e m i n gen die een beursnotering wensen, maar momenteel geen toegang hebben tot de beurs. Op de volgende gebieden zijn verdere maatregelen vereist om de gewenste eengemaakte, diepe en liquide kapitaalmarkt ook daadwerkelijk te bewerkstelligen.
15. De markten zelf maken zich reeds op voor een pan-Europese handel in effecten. De e e rste st ra te g i s che allianties tussen effectenbeurzen effenen het pad voor de o p ko m st van een pan-Euro p e s e e ff e c tenhandel. Oplossingen wo r d e n a a n ge d ra g en om de te ch n i s ch e compatibiliteit van de systemen voor het verhandelen van effecten en de coördinatie van de marktusances te verzekeren.
•
16. De ra a d p l e g i n gen van de Commissie hebben een aantal problemen aan het licht ge b ra cht die betrekking hebben op de toegankelijkheid van de kapitaalmarkten, beperkingen ten aanzien van beleggingen van bepaalde activa en restricties op de a c t i v i te i ten van aanbieders va n b e l e g g i n g s d i e n s ten. Deze pro b l e m e n worden hieronder besproken uit het oogpunt van de vraag naar en het aanbod van kapitaal (sommige vraagstukken hebben op beide zijden van het spectrum betrekking).
10
We d e rz ijdse erkenning va n prospectussen: Bij emissies leggen de nationale auto ri te i ten doorga a n s st re n ge en veelal uite e n l o p e n d e informatievereisten op. Dit weerhoudt emittenten en tussenpersonen ervan effecten, zoals aandelen en obligaties, over de grenzen heen te plaatsen, waardoor beleggers de keuze uit een b reder scala aan pro d u c ten wo r d t onthouden. De in 1989 aangenomen
6
De kapitalisatie van de aandelenmarkten in de EU (met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Nederland) zinkt in het niet in vergelijking met die in de Verenigde Staten (32% van het BBP in de EU, tegenover meer dan 100% in de VS).
7
70% van de emissies in de EU komt voor rekening van veiliger activa (met een kredietwaardigheidsbeoordeling van Aa2 en hoger), terwijl dit percentage in de Verenigde Staten slechts 30% bedraagt. De totstandbrenging van een diepe en liquide markt voor bedrijfsobligaties in de EU zal de ontwikkeling van een segment met een hoger rendement mogelijk maken.
ri ch t l ijn bet re f fende het bij een openbare aanbieding van effecten te p u b l i c e ren prospectus heeft deze belemmeringen niet kunnen wegnemen. De Commissie zal hierin verbetering trachten te brengen door wijzigingen in de wetgeving en een intensivering van de samenwe r king tussen de toezichthouders voor te stellen. •
•
b e d rij ven hinderen. Belangrij ke h a rm o n i s a t i evo o rstellen wa a ra ch te r vaart dient te worden gezet, zijn onder meer de vereiste rechtsvorm van de vennootschap voor de verplaatsing van z etels (ve e r tiende ri ch t l ij n vennootschapsrecht) en, in de Raad, de overnameprocedures en het statuut van de Europese vennootschap (SEV). De goedkeuring van een SEV, zelf één van de prioriteiten van het actieplan voor de i n te rne markt, zou ste rk tot de verwezenlijking van de interne markt bijdragen. Het is echter van belang dat een eventueel SEV-model niet te strak en onbuigzaam is.
Fi n a n c i e ring van nie t b e u rs ge n ot e e rde sta r t e n d e ondernemingen: Er dienen efficiënte gespecialiseerde aandelenmarkten te worden opgezet voor en ten dienste worden gesteld van snelgroeiende, nietbeursgenoteerde innoverende startende ondernemingen. In samenwerking met het Europees Investeringsfonds heeft de Commissie onlangs een inst ru m e n t i n gevoerd om ge s p e c i a l i s e e r d e durfkapitaalfondsen bij te staan bij het m o b i l i s e ren van ka p i ta a l 8 . De Commissie onderzoekt tevens of verdere wet gevende initiatieven ge s p e c i aliseerde durf ka p i ta a l fondsen kunnen helpen op pan-Europese schaal kapitaal ter financiering van nieuwe starters te mobiliseren9.
II. Wat de aanbodzijde betreft, moeten beleggers hun activa vrijelijk kunnen uitzetten zonder op wettelijke, administratieve of informatiebarrières te stuiten.
18. In dit verband worden drie specifi e ke aspecten behandeld: verschillen in de regels voor de verslaglegging en informatieverst rekking; beleggingsbeperk i n gen vo o rtvloeiende uit voorschriften ten aanzien van de congruentie per muntsoort; en ge l ij k wa a r d i ge concurrentieve rh o u d i n ge n voor vergelijkbare financiële producten.
“Corporate governance”: Er bestaat geen uniek model voor een goed ondernemingsbestuur dat een sterkere integratie van de wholesalemarkten zou kunnen ver gemakkelijken. Er tekent zich evenwel een consensus af over een aantal gemeenschappelijke beginselen die een goed ondernemingsbestuur in de hand kunnen werken, zoals onder meer een billijke behandeling van de aandeelhouders en een transparant bestuursproces. De Commissie zal steun blijven verlenen aan de inspanningen van particuliere en overheidsorganen om tot een beter regelgevingskader voor " c o rp o ra te gove rnance" te ko m e n . Verschillen in stijl en vorm van bestuur kunnen niettemin een rem zetten op grensoverschrijdende investeringen en de opri chting van supra - E u ro p e s e
•
11
Informatieverstrekking: Vanaf 1999 zullen vele ondern e m i n gen hun jaarrekening in euro publiceren. Deze jaarrekeningen zullen echter niet op basis van dezelfde re gels voor de verslaglegging zijn opgesteld (voorbeeld 3). De invoering van de euro doet derhalve de vraag rijzen of het niet wenselijk is de verslaglegging binnen de EU verder te harmoniseren.
8
Bekendmaking betreffende de tenuitvoerlegging van de EIF-startersregeling en de MKB-garantiefaciliteit in het kader van het Groei- en werkgelegenheidsinitiatief (PB C 302 van 1.10.1998, blz. 8).
9
SEC 98 (552) def. van 31.3.1998: "Risicokapitaal: sleutel voor de schepping van werkgelegenheid in de Europese Unie".
➤ Voorbeeld 3: Het aantal Euro p e s e ondernemingen met NYSE- en NASDAQnoteringen in de Verenigde Staten is sedert 1990 vrijwel vervijfvoudigd tot bijna 250 in 1998, wa a r b ij spra ke is van een gecumuleerde marktkapitalisatie van circa 300 miljard $. De druk neemt bijgevolg toe om de EU-richtlijnen met de internationale sta n d a a rden voor de ve rs l a glegging in overeenstemming te brengen teneinde te vermijden dat verschillende standaarden moeten worden toegepast om afwijkende jaarrekeningen op te stellen.
verhouding tussen risico en rendement kunnen voor houders va n pensioenplannen aanzienlijke voordelen opleveren en voor enige verlichting zorgen van de door de demografische o n t w i k ke l i n gen tewe e g ge b ra ch te financieringsdruk van de pensioenen. Er is behoef te aan we l ove rwo ge n prudentiële regels die pensioenfondsen toestaan hun portefeuille op optimale w ijze over pan-Europese aandelen, i n te rnationale aandelen, onro e re n d goed en va st re n tende activa te spreiden. In het kader van de follow-up van het Groenboek over aanvullende pensioenen in de interne markt gaat de Commissie na we l ke moge l ij k h e d e n openstaan om de druk van de op dit gebied heersende beperk i n gen te ve rl i ch ten zonder de pr u d e n t i ë l e s o l i d i teit van de fondsen te o n d e rm ijnen. Dit kan bij vo o r b e e l d geschieden door de hand te houden aan een adequate spreiding van de activa, door te wa ken over vo l d o e n d e t ra n s p a rantie jegens houders va n pensioenplannen en door de nadruk te leggen op een streng toezicht12. Dit kan u i te i n d e l ijk aan de schepping va n arbeidsplaatsen en de werkgelegenheid ten goede komen en tegelijkertijd in een betere bescherming van de besparingen voor oudedagsvoorzieningen resulteren.
H et is de bedoeling gre n s ove rs ch r ijdende beleggingen aan te m o e d i gen door de jaarre ke n i n ge n transparanter en beter vergelijkbaar te maken. De Commissie zal onderzoeken of de EU-jaarrekeningenrichtlijnen geen ke u z e m o ge l ijkheden bieden die niet langer nodig of wenselijk zijn. Voorts zal de Commissie nagaan of het a a n gewezen is beurs ge n ote e r d e o n d e rn e m i n gen te ve rp l i ch ten hun j a a rre ke n i n gen ove re e n ko m stig een sterker geharmoniseerd kader (zoals bijvoorbeeld de IAS) op te stellen. Tevens zal worden gewe rkt aan een gelijkluidend EU-standpunt ten aanzien van de rol van de met de wettelijke c o n t role belaste accountant bij de informatieverstrekking aan beleggers en kapitaalmarkten. • •
O p h e ffen van beleggingsbeperkingen: Managers van pensioen- en levensverzekeringsfondsen beheren een groeiend aandeel van de enorm e s p a a rre s e r ves van de EU 10. Vo o rs ch ri f ten ten aanzien van de congruentie per muntsoort verplichten de meeste onder hen ertoe overwegend in activa in de lokale munteenheid te b e l e g gen. Daarn a a st bestaan ook k wa n t i ta t i eve beperk i n g en die voorschrijven in welk type activa mag worden belegd. Dergelijke beperkingen resulteren in ernstige verstoringen in de structuur van de portefeuilles van de i n stitutionele belegg e rs 11. Zelfs m a rginale ve r b e te ri n gen in de 12
G e l ij k wa a rd i ge concurre n t i eve rh o u d i n gen voor ve rge l ij k b a re financiële pro d u c te n: Grotendeels onderling substitueerbare producten
10
H et ve rm o gen van de pensioenfondsen zal naar verwachting toenemen van 630 miljard $ in 1996 tot 1 800 miljard $ in 2001. Aangenomen wordt dat de activa van verzekeringsmaatschappijen tijdens dezelfde periode zullen oplopen van 2 600 miljard $ tot 6 300 miljard $. De activa van de beleggingsfondsen zullen in 2001 naar schatting 3 230 miljard $ bedragen, tegen 1 680 miljard $ in 1996. (Bank of England, 1998).
11
Het percentage aandelen in deze portefeuilles loopt uiteen van 71% in het Verenigd Koninkrijk tot 14% in Frankrijk en 15% in Duitsland.
12
In het Groenboek van de Commissie over "Aanvullende pensioenen in de interne markt" (COM(97) 283) wordt nader ingegaan op aspecten die van cruciaal belang zijn voor "tweede-pijler"-pensioenfondsen en "derde-pijler"levensverzekeringsregelingen.
zoals pensioenfondsen, leve n s ve rzekeringen en ICBE's, vallen onder van l i d staat tot lidstaat ve rs ch i l l e n d e toezicht- en belastingregelingen. Dit kan tot arbitra i re ve rs chillen tussen producten leiden, waardoor sommige a c t i va b e h e e r d e rs een onge re ch tvaardigd voordeel ge n i eten. De Commissie zal een sterkere samenhang van het beleid nastreven en tegelijk een grote re tra n s p a rantie voor de consumenten en een daadwerkelijke mededinging tra ch t en te bewe rkstelligen.
Artikel 11 van de richtlijn verleent de lokale toezichthouders verregaande vrijheid bij de toepassing van de plaatselijke regels voor de bedrij fs u i toefening. Vo o r ts zijn er verschillen ten aanzien van fundamentele concepten zoals "bekwaam en zorgvuldig" ("fit and proper"). Nauwere samenwerking tussen eff e c te n to e z i ch th o u d e rs kan hier u i t ko m st bieden. Hare rz ijds zal de Commissie proberen de met de toepassing van de ri ch t l ijn verband houdende moeilijkheden te verhelpen door een betere onderlinge afstemming van de nationale opvattingen ten aanzien van de regels voor de bedrijfsuitoefening te bevorderen13.
III. De aanbieders van beleggingsdiensten moeten hun werkzaamheden overal in de EU kunnen uitoefenen zonder met elkaar overlappende wettelijke en administratieve formaliteiten te worden geconfronteerd.
20. Het opleggen van beleggingsbeperkingen aan een professionele belegger of een grote cliënt valt moeilijk te rechtvaardigen omdat zij in een betere positie verkeren dan de gewone consument om de gegrondheid van complexe beleggingen in te schatten. De Commissie is derhalve van oordeel dat grensoverschrijdende activiteiten niet aan onnodige handelsregels van het land van ontvangst mogen worden onderworpen. De door het land van herkomst ve rl e e n d e ve rgunning en het op de inste l l i n ge n u i t geoefende to e z i cht bieden de p r ofessionele belegger immers alle garanties die hij nodig heeft.
19. H et feit dat onder de RBD st rikt en o nvo o r wa a r d e l ijk aan plaatselij ke handelsregels wordt vastgehouden, heeft ertoe geleid dat thans een veelheid van ste rk uiteenlopende vo o rs ch ri ften va n toepassing is en dat de aanbieders van beleggingsdiensten moeilijk toegang kunnen krijgen tot of effectief kunnen concurreren op de "ge re gl e m e n teerde markten" van andere lidstaten. (Bij de raadplegingen werden dergelijke problemen het vaakst door de mark t d e e l n e m e rs en hun re p re s e n ta t i eve organisaties ve rm e l d ) .
13
13
Zie alinea 7.
ACTIEPUNTEN De Commissie ✔ zal verbeteringen in de richtlijn betreffende het prospectus voor een openbare aanbieding van effecten en de richtlijn betreffende het prospectus voor een notering aan een effectenbeurs voorstellen om inconsistente nationale voorschriften te elimineren en wederzijdse erkenning mogelijk te maken ✔ zal nagaan of wetgevende initiatieven gespecialiseerde durfkapitaalfondsen kunnen helpen bij het op pan-Europese schaal mobiliseren van kapitaal ter financiering van startende kleine ondernemingen ✔ zal onderzoeken of sommige van de keuzemogelijkheden die ondernemingen in het kader van de jaarrekeningenrichtlijnen worden geboden, ongerechtvaardigd zijn gezien de noodzaak van een verdere harmonisatie van de financiële verslaglegging ✔ zal op grond van een mededeling een richtlijn opstellen voor de afschaffing van niet met munteenheden verband houdende beleggingsbeperkingen voor aanvullende pensioenfondsen ✔ zal werken aan een gemeenschappelijk standpunt ten aanzien van de rol van de met de wettelijke controle belaste accountant bij de informatieverstrekking aan beleggers en kapitaalmarkten ✔ zal parallel met particuliere en overheidsorganen blijven werken aan een verbetering van het kader voor het ondernemingsbestuur ("corporate governance") ✔ zal alles in het werk stellen om de samenhang tussen het in de EU bestaande kader voor de financiële verslaglegging en de door de IASC ontwikkelde internationale standaarden voor de verslaglegging te handhaven door onder meer de verslaglegging op basis van de waarde in het economisch verkeer in het EU-kader op te nemen ✔ zal nagaan welke het meest geschikte (wetgevende of niet-wetgevende) instrument is om de RBD doeltreffender te maken door de noodzakelijke onderlinge afstemming van de nationale opvattingen ten aanzien van de regels voor de bedrijfsuitoefening in de hand te werken De Raad en het Europees Parlement ✔ wordt dringend verzocht vaart te zetten achter de goedkeuring van de voorstellen voor richtlijnen betreffende overnameprocedures en het statuut van de Europese vennootschap (SEV) ✔ wordt verzocht te streven naar de spoedige aanneming van wetgeving gebaseerd op de Commissievoorstellen inzake ICBE's
14
De retailmarkten van de lidstaten zijn nog verre van open 21. De inspanningen ter voltooiing van de interne markt waren tot dusver overwegend op traditionele financiële dienste n to e ge s p i t st. De prudentiële basisre ge l s stellen de voor waarden vast waaronder aan financiële dienstverleners een vergunning wordt toegekend om een aantal financiële d i e n sten aan te bieden. Zodra de dienstverleners over een vergunning van de toezichthouders van hun land van vestiging beschikken, staat het hun vrij op grond van het "ene Europese paspoort" overal in de EU activiteiten uit te oefenen. Tot nog toe geschiedde deze inte rp e n et ratie van de markten hoofdzakelijk door zich ter plaatse te vestigen, veelal door bestaande actoren over te nemen. De dire c te gre n s ove rschrijdende dienstverlening van aanbieder aan consument is nog niet echt van de grond ge komen. Op de markt vo o r levensverzekeringen bijvoorbeeld vallen voor de ve rz e ke ri n g s m a a t s ch a p p ijen uit de meeste lidstaten geen grensoverschrijdende ve rkopen te note ren. Het hoogste verkoopcijfer is 0,14% en komt voor rekening van Deense maatsch a p p ijen. In het s ch a d eve rz e ke ri n g s b e d rijf is de situatie i et wat bete r: het aandeel va n grensoverschrijdende verkopen in de omzet varieert van 0,13% in Duitsland tot 4,13% in België .
voor financiële producten teweeggebracht. Uit voorbeeld 4 blijkt dat de kosten voor het ve rk rij gen van een kre d i et ka a rt in de duurste lidstaat drie keer hoger zijn dan in de goedkoopste. De verschillen in de vaste provisies die voor particuliere aandelentransacties worden aangerekend, zijn nog groter: de provisies liggen niet minder dan 17 keer hoger in de duurste lidstaat dan in de goedko o p s te. Het uitblij ven va n p rij s c o nve rgentie op de eenge m a a k te bancaire markt werd toegeschreven aan he t ontbreken van een eengemaakte geldmarkt en het voortbestaan van verschillen in het c u l t u rele, juri d i s che en to e z i ch t ka d e r. O n d a n ks deze ve rs c hillen heef t het p ro gramma voor de inte rne mark t gaandeweg tot een ruimere keuze voor de consumenten en een algemene verbetering van de kwa l i teit van de fi n a n c i ë l e intermediatie geleid .
14
Het aandeel van de omzet dat voor rekening van d o ch te ro n d e rn e m i n gen in andere lidsta ten ko m t , s chommelt tussen 0 en 4% voor het levensverzekeringsbedrijf en bereikt ten hoogs te 34% voor h et sch a d eve rz e ke ri n g s b e d rijf (bij Belgisch e ondernemingen). Luxemburg is een geval apart: de grensoverschrijdende omzet is er telkens veel hoger.
15
In de verzekeringssector is tevens sprake van een beperkte c o nve rgentie van de premies. De premies vo o r autoverzekeringen kunnen uiteenlopen van 346 ECU (Portugal) tot 1 391 ECU (Duitsland) als gevolg van verschillen in zowel contractvoorwaarden en dekking als in de omvang van de door de nationale rechtbanken to e ge kende sch a d eve rgoeding. Het feit dat deze verschillen op uiteenlopende juridische tradities terug te voeren zijn, neemt niet weg dat zij een geduchte barrière voor de grensoverschrijdende verhandelbaarheid van financiële producten vormen.
22. De inspanningen om tot een op de p a rt i c u l i e ren afge stemde eenge m a a k te financiële markt te komen, hebben tot dusver nog geen convergentie van de prijzen
Voorbeeld 4: Prijsverschillen voor financiële producten in de interne markt (1996). UK
F
D
B
NL
I
E
7500
3885
2114
3755
2741
4843
6976
Kredietkaart
35
33
32
71
27
40
43
Hypotheek
475
626
245
408
180
552
540
18
51
20
13
13
3
13
Product16 Handelslening
Particuliere aandelentransactie
Alle prijzen in ECU. % verschil = maximum in verhouding tot minimum. Bron: Commissie (1997). 16
Definitie van de in de tabel opgenomen producten: (1). Handelslening: door een middelgrote onderneming te betalen kosten (incl. provisies en lasten) voor een handelslening van 250 000 ECU. (2). Kredietkaart: jaarlijkse kosten uitgaande van een debetstand van 500 ECU. (3). Jaarlijkse kosten van een hypothecaire lening van 25 000 ECU. (4). Te betalen provisies voor een contante transactie van 1 440 ECU.
15
Afwegen van doelstellingen
een grensoverschrijdende expansie werkelijk de keuze te hebben tussen de vestiging van bijkantoren of dochterondernemingen, dan wel het verlenen van diensten vanuit hun land van herkomst.
23. Teneinde een werkelijk eengemaakte markt voor op particulieren afgestemde financiële diensten tot stand te brengen, dient een evenwicht te worden gevonden tussen twee soms concurre rende doelste l l i n gen. Te n eerste moeten de consumenten in staat zijn een weloverwogen keuze te maken in het volste vertrouwen dat hun belangen door afdoende waarborgen zijn veilig gesteld. Financiële diensten zijn vaak complex. Zowel de verhouding tussen de veiligheid en het rendement van de pro d u c ten als de betrouwbaarheid van de dienstverlener zijn voor een leek dan ook vaak moeilijk in te s ch a t ten. Tra n s p a ra n te en doelmatige waarborgen moeten het voor het floreren van de financiële mark ten benodigde vertrouwen wekken. Het EU-kader voor het b e d rij fs e c o n o m i s ch to e z i cht vo rmt een ste rke eerste verdedigingslinie voor de c o n s u m e n te n b e l a n gen en biedt de consumenten afdoende bescherming bij hun transacties met financiële instellingen die op basis van het "ene paspoort" actief zijn. In het recente Groenboek van de Commissie en de fo l l ow-up-mededeling "Fi n a n c i ë l e diensten: het vertrouwen van de consument versterken" zijn flankerende maatregelen op EU-niveau aangegeven om te waarborgen dat de belangen van de consument op de voorgrond blijven wanneer de interne markt voor financiële diensten gestalte kr ijgt17. De Commissie is vastbesloten een vervolg te geven aan de in dit Gro e n b o e k aangekondigde acties.
25. De lidstaten willen hun consumenten zo veel m o ge l ijk te gen financiële ri s i c o ' s b e s ch e rmen. Het Ve r d rag is derw ij z e geïnterpreteerd dat geen afbreuk wordt gedaan aan het prerogatief van de lidstaten om lokale bepalingen toe te passen, mits dit een noodzakelijk en evenredig middel is om de consumentenbelangen veilig te stellen ("algemeen belang"). De Overeenkomsten van Rome en Br ussel bieden de consumenten tevens de gelegenheid zich naar eigen inzicht op het rechtssysteem en het contractrecht van hun eigen land te beroepen. 26. H et st reven naar een hoge mate va n c o n s u m e n te n b e s ch e r ming moet op proportionele wijze geschieden en mag niet als vo o r wendsel worden ge b ruikt om grensoverschrijdende bedrijfsuitoefening te belemmeren. Anders gaan de voordelen in de vorm van ruimere keuzemogelijkheden voor de consument en ef f e c t i eve besparingen verloren. Na de invoering van de euro zullen de consumenten wellicht steeds minder begrip kunnen opbrengen voor het feit dat financiële diensten niet gemakkelijk over de grenzen heen kunnen worden gekocht en verkocht. 27. De ve rs chillen die tussen de wet te l ij ke b e p a l i n gen van de lidsta ten inzake faillissementen, waarborgen en toepasselijk re cht heersen, maken ech ter dat deze moeilijkheden zullen blijven voortbestaan. De ontwikkeling van pan-Euro p e s e p ro d u c ten zoals hy p oth e ke n , levensverzekeringen en pensioenfondsen is pas moge l ijk nadat de fundamente l e verschillen tussen deze nationale bepalingen gecoördineerd en/of we d e rz ijds erkend
24. Een tweede doelstelling bestaat erin de c o n c u rrentie te inte n s i ve ren en de consument een ruimere keuze te bieden door de financiële instellingen toe te staan met cliënten van overal in de EU zaken te doen op basis van een vergunning van de toezichthouder van hun land van herkomst. O ver het algemeen zien de fi n a n c i ë l e instellingen zich momenteel om juridische, fiscale of administratieve redenen verplicht dochterondernemingen in andere lidstaten op te richten. In een waarlijk eengemaakte markt dienen de financiële instellingen bij
17
16
Mededeling van de Commissie "Financiële diensten: het vertrouwen van de consument versterken" (COM(97) 309 def.).
worden. Een cliënt is momenteel niet in staat een gewone bankre kening vo o r verschillende Europese landen te openen. Om uiteenlopende juri d i s ch e , administratieve en fiscale redenen zal dit zo blijven, ondanks de invoering van de euro (voorbeeld 5).
28. De op essentiële terreinen van het nationale recht noodzakelijke convergentie zal wellicht nog enige tijd op zich laten wa ch te n . Bijgevolg moet op pragmatische methoden worden vertrouwd om het streven naar een volledig geïntegreerde financiële markt in overeenstemming te brengen met een hoog niveau van consumentenbescherming en consumentenvertrouwen. In samenwerking met de lidstaten zal de Commissie dan ook de inspanningen inte n s i ve ren om stapsgewijze een interne markt voor op de p a rt i c u l i e ren afge stemde fi n a n c i ë l e producten tot stand te brengen. • In de eerste plaats zal de Commissie de fo rm u l e ring aanmoedigen van een ondubbelzinnig en eensluidend standpunt ten aanzien van het onderscheid tussen professionele en n i et - p rofessionele afnemers va n financiële diensten. Overeenkomstig de re l eva n te bepalingen van het internationaal privaatrecht en het EUrecht zal ernaar worden gestreefd het o p l e g gen van aanv u l l e n d e ve rp l i ch t i n gen door het land va n o n t va n g s t aan niet vo o r b e roepsdoeleinden handelende consumenten te beperken. • Ten tweede zal de Commissie de substantiële verschillen tussen wettelijke bepalingen die thans de toepassing van de regels van het land van ontvangst lijken te rechtvaardigen, opsporen en inventariseren. Dit zal niet alleen tot een grotere transparantie leiden, maar de EU-autoriteiten tevens in staat stellen op de evenredige toepassing van de regels van het land van ontvangst toe te zien. • Ten derde zal de Commissie de c o nve rgentie van de nationale praktijken naar een hoog niveau van c o n s u m e n te n b e s ch e rming blij ve n st i m u l e ren waar dit nodig en gerechtvaardigd is om te waarborgen dat de voordelen van een daadwerkelijke interne retailmarkt hand in hand gaan met de consumentenbelangen. • Ten vierde kunnen tevens waardevolle p ra k t i s che initiatieven wo r d e n
➤ Voorbeeld 5: waarom financiële cliënten in de eurozone niet over één enke l e bankrekening zullen kunnen beschikken. Voor cliënten die in verschillende lidstaten actief zijn, zou het interessant zijn mochten z ij hun over de gehele EU uitsta a n d e kassaldi in euro kunnen samenvoegen. Dit zou een theoretische verrekening van de in e u ro en/of nationale munte e n h e d e n luidende credit- en debetsaldi van de rekeninghouder mogelijk maken, waardoor deze in staat wordt gesteld zijn re n te i n ko m sten te maximaliseren. Het bijeenbrengen van gelden in een enkele rekening zou de rekeninghouder tevens de m o ge l ijkheid bieden zijn ka s st ro m e n soepeler te beheren. Dit alles wo rd t momenteel verhinderd door een veelheid van factoren, zoals onder meer het feit dat geen enkel mechanisme voorhanden om l e n i n gen of deposito's in een ge geve n re ch t s gebied met die in een ander rechtsgebied te verrekenen. Voorts is er s p ra ke van complicaties die te make n hebben met de uiteenlopende nationale re gels voor de afhandeling va n betalingsopdrachten, de bescherming van beleggers/crediteuren bij faillissementen, de zekerheidstelling, en de vraagstukken op het gebied van de aanspra ke l ijkheid va n moederondernemingen bij het faillissement van een dochteronderneming. Daarnaast zijn er tal van administratieve problemen die met de herroeping van opdrachten en de vo o r wa a rden voor de bere kening en b etaling van zege l re cht samenhange n . Tenslotte heeft de overheveling van gelden van rekeningen in de ene lidstaat naar rekeningen in een andere lidstaat gevolgen voor de belast i n g o n t va n g sten. Deze combinatie van factoren zal ook na de invoering van de euro de opening van één bankrekening blijven beletten.
17
ondernomen met het oog op een betere coördinatie van de nationale ve rh a a l s p ro c e d u res om oneerl ij ke h a n d e l s p ra k t ij ken op gr e n s ove rschrijdend niveau tegen te gaan.
d e rh a lve worden opgespoord en geïnventariseerd. Het verdient overweging de toepassing van de regels van het land van ontvangst tot deze gevallen te beperken. Gezien het huidige ge b rek aan transparantie wat de toepassing van de re gels op het gebied van de c o n s u m e n te n b e s ch e rming bet re ft, zij n procedures vereist aan de hand waarvan de G e m e e n s ch a p s i n ste l l i n gen zich een samenhangend beeld kunnen vormen van de mate wa a rin de lidsta ten loka l e voorschriften opleggen.
In het volgende deel wordt dieper ingegaan op de praktische uitvoering van deze acties om tot een inte rne markt voor op p a rt i c u l i e ren afge stemde fi n a n c i ë l e producten te komen die een hoog niveau van consumentenbescherming biedt.
Vooruitgang boeken door pragmatische maatregelen te treffen
31. Ten derde kunnen doors l a g geve n d e objectieve argumenten worden aangevoerd ten gunste van een grotere differentiatie tussen de cate g o rieën afnemers va n financiële diensten, aangezien professionele b e l e g ge rs minder besch e rming nodig hebben dan gewone consumenten18. De bepalingen van het land van ontvangst dienen derh a lve te zijn ge ri cht op de b e l a n grij kste pr i o ri teit, namelijk het waarborgen van een veilige omgeving voor de consumente n 19 . Bij gevolg zal de Commissie conform de terzake vigerende wetgeving een beleid blijven voeren dat een onders cheid maakt tussen consumenten en voor beroepsdoeleinden handelende actoren.
29. Ten eerste moeten op een ge d e ge n bescherming van de consument gerichte acties worden opgezet om convergentie van de nationale praktijken in de richting van een hoog niveau van consumente nbescherming te bewerkstelligen. Er zal werk worden gemaakt van het transparanter maken van de markt en met name van een b ete re info rm a t i eve rst rekking aan de consument om deze in staat te stellen weloverwogen keuzes te maken. Ook het nemen van de maatre gelen die in de mededeling van de Commissie betreffende het versterken van het vertrouwen van de consument in de financiële markten worden ve rmeld, zal bij d ra gen tot een bete r f u n c t i o n e rende inte rne markt die de belangen van de consumenten dient. Met name de inspanningen tot coördinatie van de nationale praktijken ten aanzien van verzekeringstussenpersonen kunnen zowel de consumentenbescherming als de grotere ve rh a n d e l b a a rheid van ve rz e ke ri n g sproducten sterk bevorderen. In de loop van 1999 zal de Commissie met specifieke voorstellen komen.
32. Ten vierde moet een benadering worden o n t w i k keld die consumenten te ge n agressieve en oneerlijke handelspraktijken beschermt, maar hun tegelijkertijd toestaat
30. Een tweede punt is dat de nationale stelsels weliswaar verschillend lijken, maar dat deze situatie niet wegneemt dat de lidstaten in vele gevallen toch gelijkwaardige niveaus van consumentenbescherming bieden. De s u b s tantiële ve rs chillen tussen de nationale regelingen ter bescherming van de rechten van de consument moeten
18
18
H et st reven naar een ge d i ff e rentieerd niveau va n consumentenbescherming is uiteraard niet nieuw. Dit beginsel werd reeds meer dan tien jaar geleden ing evoerd door het Hof van Justitie, dat erkende dat de redenen voor de consumentenbescherming "niet in (...) (elke) sector hetzelfde gewicht hebben en dat er zelfs gevallen kunnen zijn waarin het, wegens de aard van (de dienst) en de persoon (die de dienst wenst), niet nodig is deze te b e s ch e rmen door toepassing van de dwinge n d e bepalingen van zijn nationaal recht". De Commissie heeft dit beginsel reeds toegepast op de verzekerings- en beleggingsdiensten. (Arrest van het Hof van Justitie, zaak 205/84 1986, Jurisprudentie 3755).
19
De definitie van "consument" is reeds in de vigerende wetgeving ten aanzien van de consumentenbescherming opgenomen; het betreft "een natuurlijke persoon die handelt voor doeleinden die buiten zijn/haar beroeps- of bedrijfsactiviteit vallen".
hun voordeel te zoeken. De obstakels voor grensoverschrijdende verkopen van op de p a rt i c u l i e ren afge stemde fi n a n c i ë l e producten zullen sterker aan het licht treden n a a rm a te de nieuwe elektro n i s ch e te chnologieën de voor par t i c u l i e re n bestemde financiële producten en diensten onder de aandacht van elke consument met een Internet-aansluiting brengen. Met de recentelijk door de Commissie voorgestelde richtlijn inzake afstandsverkoop (en het binnenkor t verwachte voorstel voor een richtlijn inzake elektronische handel) wordt beoogd klaarheid over vra a g st u k ken in verband met eerlijke handelspraktijken te ve rs ch a ffen omdat deze wa a rs ch ij n l ij k steeds vaker aan de orde zullen komen naarmate grensoverschrijdend elektronisch w i n kelen ge b ru i ke l ij ker wo r d t 2 0. Als c o n s u m e n ten ech ter op eigen initiatief Internet-websites van in een andere lidstaat geve stigde financiële diens t ve rl e n e rs ra a d p l e gen, moeten zij bereid zijn te aanvaarden dat de website overeenkomstig de wetgeving van dat land geconfigureerd is
en geëxploiteerd wordt. Dit doet echter niets af aan het op contractuele verplichtingen toepasselijk recht en aan de bevoegdheden van de fora voor de regeling van geschillen die onder de Overeenkomsten van Brussel en Rome vallen. 33. Ten vijfde dienen doelmatige gre n s ove rs ch rijdende ve rh a a l s m o ge l ij kheden te worden geboden. Er is behoefte aan actie op het gebied van de buitengerechtelijke regeling van geschillen en de afhandeling van klachten die uit gre n s ove rs ch rijdende activite i te n voortvloeien. De consumentenorganisaties wordt verzocht passende voorstellen te doen om deze vraagstukken aan te pakken.
20
Met het voorstel voor een richtlijn inzake afstandsverkoop wordt beoogd dat wanneer financiële inste l l i n ge n financiële diensten (zowel on line als off line) actief promoten en verkopen, alle consumenten een even hoog niveau van bescherming genieten met betrekking tot de vóór de sluiting van het contract toe te stane bedenktijd en het recht het contract onder bepaalde voorwaarden te herroepen.
ACTIEPUNTEN De Commissie ✔ zal een ver volg geven aan de in haar Groenboek over het vertrouwen van de consumenten in de financiële diensten aangekondigde acties ✔ zal voorstellen doen voor adequate verhaals- en klachtenprocedures voor afnemers van financiële diensten, waarbij de consumentenorganisaties wordt verzocht een bijdrage te leveren ✔ zal de verschillen tussen de regels van "algemeen belang" van de lidstaten tot bescherming van de afnemers van financiële diensten opsporen en inventariseren om op basis daarvan tot gecoördineerde, gerichte en evenredige beleidsreacties te komen ✔ zal een beleid voeren waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen grote professionele partijen en gewone consumenten zodat, enerzijds, de inspanningen op regelgevingsgebied op de terreinen worden gericht waar zij het dringendst noodzakelijk zijn en, anderzijds, overdreven hoge kosten van naleving worden vermeden ✔ zal zich beraden over verregaande nieuwe voorstellen die ervoor moeten zorgen dat de verzekeringstussenpersonen zich aan de strenge professionele en andere veiligheidsnormen houden, hetgeen aan de bescherming van de consument en de werking van de interne verzekeringsmarkt ten goede moet komen ✔ zal bij het aanpakken van de fundamentele juridische belemmeringen voor financiële producten een stapsgewijze strategie volgen, gezien de diepgewortelde verschillen in de juridische tradities De Raad en het Europees Parlement ✔ dienen het voorstel inzake e-geld zo spoedig mogelijk aan te nemen ✔ dienen het voorstel voor een richtlijn over afstandsverkoop, waarmee de convergentie van nationale marketing- en verkooptechnieken wordt beoogd, zonder dralen goed te keuren
19
Samenwerking tussen regelgevers en toezichthouders ter bevordering van de financiële stabiliteit Samenwerking tussen toezichthouders binnen de Unie
s a m e nwe rking tussen secto ra l e toezichthouders moet parallel met de in het Joint Forum gemaakte vorderingen worden geïntensiveerd. De taak van de toezichthouders om het gedrag van de financiële a c to ren in ka a r t te br e n gen en te beoordelen, wordt eveneens bemoeilijkt door de neiging sommige fi n a n c i ë l e werkzaamheden aan externe instanties uit te besteden.
34. De samenwe rking tussen de nationale toezichthouders is uit noodzaak tot stand ge komen teneinde, enerz ijds, beter op grensoverschrijdende problemen te kunnen reageren (bijvoorbeeld BCCI) en, anderzijds, ge m e e n s ch a p p e l ij ke methoden voor het toezicht op nieuwe vormen van prudentieel risico op bancaire, ve rz e ke rings- en effectenmarkten te ontwikkelen. De comités die de Commissie bij de tenuitvoerlegging van de interne-marktwetgeving bijstaan, hebben zich ontpopt tot fo ra vo o r samenwerking op toezichtgebied21. Andere initiatieven van toezichthouders, zoals de oprichting van FESCO en de instelling van het Comité voor bankentoezicht van het E u ropees Stelsel van Centrale Banke n , kunnen de samenwerking op dit gebied eveneens helpen bevo r d e ren. Een i n te n s i eve re samenwe rking tussen de to e z i ch thoudende auto ri te i ten is va n essentieel belang voor de beheersing van het institutionele/prudentiële risico.
36. Het is absoluut noodzakelijk dat de EUtoezichthouders dergelijke vraagstukken op consistente wijze aanpakken teneinde de stabiliteit van het financiële stelsel in de e u rozone te wa a r b o rgen. De to e z i ch thoudende autoriteiten moeten niet alleen onderling samenwerken, maar ook met de monetaire autoriteit die voor het beheer van de liqu i d i teit binnen het syste e m verantwoordelijk is. Dit zal een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheden m o ge l ijk maken, zodat snel op iedere crisissituatie kan worden gereageerd. 37. Daar to e z i ch th o u d e rs bij de gre n sove rs ch r ijdende beheersing van het i n stitutionele en het syste e m risico een steeds belangrijker rol vervullen, is een doordachte aanpak van de coördinatie van essentieel belang. De Commissie acht het d a a rom zinvol een "handve st voor de samenwerking tussen toezichthouders" op te stellen, waarin de verantwoordelijkheid voor de uitvo e r ing van de ve rs ch i l l e n d e to e z i ch thoudende ta ken op gre n s ove rschrijdende basis zou worden geregeld en te ge l ij ke rt ijd procedures zouden worden n e e rgelegd voor het aanp a k ken va n p roblemen wa a r b ij ve rs ch i l l e n d e toezichtaspecten komen kijken.
35. Naarmate de financiële instellingen zich steeds meer tot gre n s ove rs ch rij d e n d e o rganisaties omvo rmen, valt alsmaar moeilijker uit te maken welke nationaliteit zij bezitten, waardoor moeilijkheden kunnen rijzen bij het bepalen welke toezichthouder ve ra n t wo o r d e l ijk is in geval van een solvabiliteitscrisis. Ook hier is intensieve samenwerking tussen toezichthouders bij het opsporen en in de kiem smoren van p roblemen een eerste ve re i ste. Om rechtszekerheid op dit gebied te scheppen, is het onder meer van vitaal belang dat de Raad vorderingen maakt bij de aanneming van de richtlijnen betreffende de sanering en liquidatie van bank- en verzekeringsinstellingen. Ook de tendens tot vorming van financiële congl o m e ra ten doet de scheidingslijnen tussen de ve rs ch i l l e n d e financiële activite i ten en tussen het d e s b et re ffende to e z i cht ve r va gen. De
21
20
Raadgevend Comité voor het Bankwezen, Comité voor het Ve rz e ke ri n g s wezen, Comité op hoog niveau va n effectentoezichthouders, Contactcomité Jaarrekeningenrichtlijnen en ICBE-contactcomité.
De externe dimensie van internationale samenwerking tussen regelgevers en toezichthouders
zitting hebben22. De EU dient het voortouw te nemen om de problemen bij het handhaven van gelijkwaardige concurrentieverhoudingen aan te pakken (gezien de heterogene structuur van de banksector in de EU). De Unie dient eveneens stappen te ondernemen om haar wetgeving even snel te kunnen aanpassen als de regelgevers van de Canadese, Japanse en VS-banken (zie alinea 7).
38. Ook de ontwikkelingen op het internationale front vereisen een intensievere coördinatie tussen de financiële autoriteiten van de EU. Als gevolg van de mondialisering vormen b e s m et t i n g s e ff e c ten een van de vo o rn a a m ste bezorgdheden va n toezichthouders en regelgevers. De recente ontwikkelingen hebben de internationale s a m e nwe r king tussen re ge l geve rs en toezichthouders nieuw leven ingeblazen. De overtuiging wint veld dat de in de jaren ve e r tig ontwo rpen en ingevo e r d e i n te rnationale financiële st ructuur aan herziening toe is. Alleen met een collectieve a a npak kunnen de EU-lidsta ten ervo o r zorgen dat de toezichtregelingen worden getroffen die het best geschikt zijn voor de Unie. i) I n te rnationale regelgevers
samenwe rking
ii) I n te rnationale toezichthouders
samenwe rking
tussen
40. In een steeds ste rker ge ï n te gre e r d e wereldomspannende financiële markt zijn de internationale toezichtregels van cruciaal belang. De recente gebeurtenissen tonen aan dat de EU zich geen zelfge n o e gzaamheid ten aanzien van haar toezicht- en regelgevingssystemen kan veroorloven. Deze systemen moeten continu aan een kritisch onderzoek worden onderworpen en waar nodig worden bijgestuurd en bijgeschaafd. De EU-inspanningen moeten echter deel uitmaken van een op internationaal niveau gecoördineerde inspanning om tot doelmatiger financiële systemen te komen. In de context van de aanstaande GATSb e s p re k i n gen zal de EU een kra ch t i g pleidooi houden voor een beter toezicht en meer transparantie op administratief en regelgevingsgebied, parallel met minder restrictieve regels voor buitenlandse directe investe ri n gen in de financiële dienstensector. Dit alles zou tot solide mondiale kapitaalmarkten moeten bijdragen23. Dit thema zal wellicht ook centraal staan tijdens de vo l gende ronde van de GATS b e s p re k i n gen. Bij het to e kennen va n structurele bijstand begint de Wereldbank ove ri gens steeds meer aandacht te
tussen
39. De Commissie zal een toonaangevende en a c t i eve rol blij ven spelen bij de totstandbrenging van een internationale consensus over en het bewerkstelligen van een wijdverbreide toepassing van de beste praktijken op het gebied van de financiële re ge l geving. Zij zal haar steun blij ve n verlenen aan de werkzaamheden van de IASC om tot een we re l d w ijd aanva a r d geheel van standaarden voor de financiële ve rs l a glegging te komen. Deze zullen i m m e rs de financiële tra n s p a ra n t i e bevorderen en de taak van de financiële to e z i ch th o u d e r s ve rge m a k ke l ij ke n . Momenteel is een herziening van essentiële onderdelen van de bestaande ka p i ta a lvereisten voor EU-banken aan de gang om deze ve re i sten met de huidige toezichtpraktijken en ontwikkelingen in het bankwezen in overeenstemming te brengen. Dit proces verloopt parallel met analoge discussies binnen het Bazelse Comité van b a n ke n to e z i ch th o u d e rs, wa a r in de r e ge l geve rs van de belangrij kste concurrenten van de EU op bankgebied
21
22
De volgende 8 lidstaten van de EU zijn ook lid van het Bazelse Comité: België, Fra n k rij k, Duitsland, Ita l i ë , Lu xe m b u rg, Ne d e rland, Zweden en het Ve re n i g d Koninkrijk. De Commissie en de ECB hebben de status van waarnemer.
23
De Aziatische financiële crisis heeft het gebrek aan ervaring met de verslaglegging, het faillissement en de liquidatie van instellingen, alsook met de financiële accountantscontrole blootgelegd.
s ch e n ken aan institutionele opbouw en toezichtinfrastructuur. De toezichthouders van de lidstaten worden opgeroepen aan deze werkzaamheden bij te dragen door zich in te zetten voor het welslagen van de onlangs ingestelde regeling (EFEX) voor het m o b i l i s e ren van deskundigheid in de financiële sector met het oog op de integratie ervan in de technische bijstand aan landen die door een crisis werden getroffen.
van financiële diensten. De reeds geboekte vooruitgang heeft deze landen tot op zekere h o o g te geholpen aan de sch a d e l ij kste gevolgen van de internationale financiële crisis te ontsnappen. Dit regelgevingskader moet echter door doelmatige toezicht- en controlemechanismen worden ondersteund. In het kader van de vo o r b e re i d e n d e werkzaamheden voor de toetreding wordt daarom steeds sterker de nadruk gelegd op institutionele opbouw en het verlenen van bijstand bij de uitoefening van het toezicht. De Commissie best u d e e rt momente e l n i e u we mog e l ijkheden om met de toezichthouders van de lidstaten en de ka n d i d a a t - l i d sta ten samen te we rke n teneinde meer va a r t ach ter deze werkzaamheden te zetten.
41. Veruit het belangrijkste initiatief dat de Gemeenschap heeft genomen, is de export van haar op financiële stabiliteit gerichte regelgevingstelsel naar Oost-Europa. De toetredingskandidaten boeken gestage, zij h et onge l ij k m a t i ge vo o ru i t gang bij de invoering van de EU-wetgeving ten aanzien
ACTIEPUNTEN De Commissie ✔ zal bijdragen tot de opstelling van een "handvest voor toezichthouders", waarin op EU-niveau de respectieve verantwoordelijkheden worden vastgelegd en regelingen worden getroffen voor de coördinatie tussen de verschillende lichamen met een toezichthoudende taak ✔ zal in samenwe rking met de lidsta ten en parallel met het Bazelse Comité va n bankentoezichthouders de vermogensvereisten voor EU-banken actualiseren ✔ zal zich buigen over de prudentiële vraagstukken die in verband met financiële conglomeraten kunnen rijzen en daarbij rekening houden met de vorderingen die in het kader van het Joint Forum worden gemaakt De Raad en het Europees Parlement ✔ dienen de voorgestelde richtlijnen betreffende de sanering en liquidatie van bank- en verzekeringsinstellingen aan te nemen ✔ zouden ermee moeten instemmen dat de EU het voortouw neemt bij het waarborgen van de samenhang en het handhaven van gelijkwaardige concurrentieverhoudingen in het kader van de herziening van de vermogensvereisten voor banken parallel met het Bazelse proces De lidstaten ✔ dienen er bij hun toezichthoudende autoriteiten op aan te dringen zo veel mogelijk bij te dragen tot de verbetering van de mondiale toezichtinfrastructuur ✔ zouden concreet deskundigheid beschikbaar moeten stellen waarop in het kader van de EFEXregeling een beroep kan worden gedaan
22
Algemene voorwaarden voor een volledig geïntegreerde financiële markt in de EU 42. Een regelgevingskader mag nog zo soepel en bijdetijds zijn, op zich volstaat het niet om een optimaal functionerende financiële i n te rne markt tot stand te bre n ge n . Daarnaast moet ook nog aan een aantal algemenere voorwaarden worden voldaan die een gecoördineerde respons van de nationale autoriteiten in hun functie van re ge l geve r, to e z i ch thouder en mededingingsautoriteit vereisen.
s yste e m risico's kunnen wo r d e n beheerst. De invoering van de euro zal het aantal transacties met grensoverschrijdend gebruik van onderpand sterk doen toenemen. Er moet dan ook worden toegezien op de onderlinge c o mp a t i b i l i teit van de zeke rh e i dstellingen om ongewenste verstoringen op de financiële markten en potentiële n e ga t i eve gevo l gen voor de EUeconomie als geheel te ve rm ij d e n . Werkbare oplossingen op EU-niveau, zoals de voorgenomen bevordering van de conta c ten tussen de eff e c te nbewaarinstellingen van de EU, zullen ook de markten aanmoedigen tot het boeken van vooruitgang in de richting van een geïntegreerde infrastructuur. Het systeem moet bovendien solide en veilig genoeg zijn, alsook garanties bieden tegen het witwassen van geld en op het gebied van fraudepreventie. In dit verband wordt gewerkt aan een uitbreiding van het toepassingsgebied van de Wi t wa s ri ch t l ijn tot andere actoren uit de economische sector.
Infrastructuur 43. Er kan pas van een volledig operationele financiële interne markt sprake zijn als de nodige technische en praktische regelingen z ijn get ro ffen om de afwikkeling va n gre n s ove rs ch rijdende transacties eve n soepel en efficiënt te laten verlopen als op het nationale grondgebied. De opkomst, in het kader van de RBD, van de handel op a f stand beve stigt dat de te ch n i s ch e middelen voor grensoverschrijdende handel a a nwezig zijn. De eff e c te n b e u rzen en d e ri va te n m a rk ten ondernemen re e d s stappen om van deze te chnologie te profiteren. De strategische toenaderingen tussen de mark ten re s u l te ren in een ve rsnelling van het te mpo van de veranderingen die verevening en vereffening van aandelentransacties mogelijk moeten maken. Dergelijke toenaderingen dienen verder van de mark ten zelf te blij ve n u i t ga a n 24. Het is ech ter op zich niet voldoende de technische gateways op te zetten opdat de beurzen zich tot een enkele beursvloer aaneensluiten. Tevens moet een heel scala van juridische en administratieve problemen worden aangepakt. •
•
We g we r ken van jur i d i s ch e onvolkomenheden in betalings- en effectenafwikkelingssystemen: De R i ch t l ijn bet re ffende het defi n i t i eve karakter van de afwikkeling vormt een essentieel onderdeel van een degelijk juridisch en operationeel kader met behulp wa a rvan de desbet re ff e n d e
24
23
Systemen voor kleine betalingen: De te ch n i s che capaciteit voor het verwerken van kleine betalingen van particulieren is nog steeds minder ver gevorderd dan die voor het afhandelen van grote transacties. Deze situatie zal aanleiding geven tot felle kritiek van de gewone consumenten, tenzij binnen de e u rozone te gen lage ko ste n grensoverschrijdende betalingen kunnen worden ve rri cht. Een deel van de oplossing bestaat erin de uit de statistische rapportage voortvloeiende belemmeringen af te bouwen. De voor binnenkort geplande bijsturing van de sta t i st i s che methoden biedt de ge l e genheid passende vrij ste l l i n g s-
De ervaring met de op de euro m a rk ten gangbare marktusances heeft uitg ewezen dat de markten heel goed in staat zijn zelf oplossingen te verzinnen.
d re mpels in te vo e ren om deze m o e i l ijkheden te ve rhelpen. De Commissie zal tevens prioriteit blijven verlenen aan het aansporen van de banksector om grensove rs ch rijdende verbindingen tussen de automatische c l e a ri n g i n s te l l i n gen van de binnenlandse systemen voor kleine betalingen tot stand te brengen.
rechtvaardigen vallen door een bijzonder zwaarwegend Gemeenschapsbelang. In de komende jaren dient de Commissie zich derhalve nog meer moeite te getroosten om via een st ri k te toepassing van de Ve r d ra g s re gels voor de toekenning van sta a t s s teun ge l ij k wa a r d i ge concurrentieverhoudingen te handhaven. 47. In de pra k t ijk heeft de Commissie de afgelopen jaren met steeds meer gevallen van staatssteun aan ondernemingen uit de sector van de financiële dienstverlening te maken gekregen. Een aantal gevallen van de to e kenning van sta a t steun aan o n d e rn e m i n gen uit de sector van de financiële diensten wordt momente e l o n d e rz o cht. Bij de goedke u ring va n sta a t s steun voor de sanering van een financiële instelling zal de Commissie een of andere te ge np re statie (bijvoorbeeld een vermindering van de bedrijvigheid van de ondersteunde onderneming) blijven eisen ter compensatie van het door de staatssteun teweeggebrachte verstorende effect.
Mededingingsbeleid en toepassing van de voorschriften voor steunmaatregelen van de staten 44. Met de invoering van de euro zal de reeds felle concurrentie in de sector van de financiële dienstverlening ongetwijfeld nog in hevigheid toenemen. Dit ve re i st een strikte toepassing van de Verdragsregels die voorzien in de uitoefening van toezicht op misbruik van machtsposities, samenwerking tussen ondernemingen, concentraties en steunmaatregelen van de staten. 45. De Commissie erkent dat samenwerking tussen banken en andere instellingen voor financiële dienst ve rlening tot hoge re e fficiëntie leidt doordat onder meer ge ï n te greerde handelsplatfo r men en afwikkelings- en betalingssystemen tot stand worden gebracht. De Commissie zal er echter ten strengste op toe blijven zien dat d e rg e l ij ke ove re e n ko m s ten ge e n concurrentiebeperkende effecten sorteren door de bedrijvigheid en de prijzen aan banden te leggen of barrières voor het vrije ve rkeer van financiële diensten op te we rpen. Derge l ij ke barr i è res zullen ove ri g ens bijzonder s t rikt wo r d e n behandeld. De Commissie hecht tevens groot belang aan de transparantie van de regels voor de toegang tot de dive rs e netwerken waarvan vele financiële diensten afhankelijk zijn.
48. Op verzoek van de Europese Raad, bijeen te Amsterdam in 1997, heeft de Commissie een verslag opgesteld over "diensten van a l gemeen economisch belang in de banksector". In dit verslag, dat te gepasten t ijde aan de ECO F I N - Raad zal wo r d e n vo o rgelegd, wordt nage gaan of de k re d i et i n ste l l i n gen in de ve rs ch i l l e n d e l i d s ta ten diensten van alge m e e n e c o n o m i s ch belang aanbieden, of de ve rst rekking van een uitge b reide en efficiënte financiële infrastructuur als een dergelijke dienst moet worden aangemerkt, of voor één of meer van deze diensten op een onthef fing uit hoofde van artikel 90, lid 2, van het EG-Ve r d rag aanspraak ka n worden gemaakt, en of de situaties in de ve rs chillende lidsta t en al dan niet vergelijkbaar zijn. In de toekomst zal de Commissie zich op dit verslag baseren om artikel 90, lid 2, van het EG-Verdrag op de banksector toe te passen, waarbij zij elk geval afzonderlijk zal onderzoeken.
46. In het licht van de alsmaar sch e rp e r wordende concurrentie zij erop gewezen dat elke ingreep van de lidstaten in de vorm van staatsteun ernstige verstoringen dreigt te ve ro o rz a ken die alleen maar te
24
Belastingheffing
belastingmaatregelen nadat in december 1997 overeenstemming werd bereikt over een ge d ragscode voor de heffing va n belasting op ondernemingen. De code is gericht op het tegengaan van schadelijke belastingconcurrentie die de locatie van de bedrijfsactiviteiten in de Gemeenschap op significante wijze kan beïnvloeden.
49. Het belastingbeleid moet zodanig worden opgevat en gevoerd dat met het algemeen belang van een efficiënt en ongestoord functionerende financiële interne markt re kening wordt gehouden. Nu het w i s s e l ko e rs risico we rke l ijk pan-Euro p e s e beleggingsstrategieën niet meer in de weg staat, begint van de verschillen in de fiscale behandeling reeds een aanzienlij k verstorend effect op de middelenallocatie uit te gaan. Zowel de grensoverschrijdende dienstverlening als de vestigingsplaats van financiële instellingen worden sterk door het belastingklimaat beïnvloed.
52. Belastingheffing op financiële diensten (levensverzekeringen en pensioenfondsen). Aa n z i e n l ij ke ve rs chillen tussen de belastingstelsels brengen hogere directe kosten voor financiële dienstverleners met zich mee. Zo moeten levensverzekerings- en andere spaarproducten worden aangepast opdat zij de vereiste kenmerken hebben om in de lidstaat van ontva n g st belastingvermindering te genieten. Tevens moet daarbij aan diverse belastinghef fingen en info rm a t i eve rp l i ch t i n gen wo r d e n voldaan. Een dergelijke situatie biedt de dienstverleners geenszins de gelegenheid van schaalvoordelen te profiteren, maar drijft daarentegen de kosten op en kan een belemmering (of zelfs een onoverkomelijke h i n d e rnis) voor gre n s ove rs ch r ij d e n d e b e d r ij fs u i toefening blij ken. Derge l ij ke vereisten nopen dienstverleners ertoe de aan een land eigen infra st ructuur te ko p i ë ren, het geen de we rk i n g s ko ste n opdrijft en de concurrentie aan banden legt. Daarnaast is er sprake van duidelijk als zodanig herkenbare belemmeringen, die voor de part i c u l i e re begunstigden een groter risico op dubbele belastingheffing inhouden en de consumenten er va n we e rhouden gre n s ove rs ch r ij d e n d e contracten te sluiten. Bij hypothecair krediet en levensverzekeringen bijvoorbeeld komen d o o rgaans uitsluitend de aan een binnenlandse instelling betaalde premies voor een gunstige fiscale behandeling (in de vo rm van fiscale af t re k b a a r heid) in aanmerking25.
50. Op fiscale gronden terug te voeren ve rsto ri n gen in de uitzetting va n spaargelden: Het is weinig zinvol alle obstakels voor het vrije kapitaalverkeer uit de weg te ruimen als het eindresultaat is dat de uitzetting en bestemming va n particuliere spaargelden door verschillen in de fiscale behandeling van inkomsten uit vermogen wordt bepaald. De particuliere besparingen van belastingplichtigen zijn bijzonder gevoelig voor verschillen in de fiscale behandeling van vermogenswinsten: de op spaargelden van toepassing zijnde b e l a st i n g ta ri even worden dan ook laag gehouden ten nadele van de nationale schatkist. Ook treden er verstoringen op ten aanzien van de plaats waar de economische bedrijvigheid met betrekking tot het beheer van de particuliere besparingen plaatsvindt. Het voorstel van de Commissie inzake de b e l a st i n g h e ffing op spaargelden is een doelgerichte maatregel waarmee in het bijzonder wordt beoogd deze verstoringen tegen te gaan door erop toe te zien dat daadwerkelijk een minimale belasting op i n ko m sten uit over de grens uitge z et te spaargelden wordt geheven. 51. S ch a d e l ij ke belast i n g c o n c u r re n t i e tussen financiële centra: De groep belast met de opstelling van een gedragscode is m o m e n teel intensief bezig met het b e st u d e ren van potentieel sch a d e l ij ke
25
25
Er zij op gewezen dat voor de f i n a n c i e ring va n aanvullende pensioenregelingen verschillende methoden b e staan (ka p i taaldekking, omslagste l s e l , boekhoudkundige reserve).
53. Fiscale belemmer i n gen voor panEuropese ondernemingsstructuren en m o b i l i teit van pers o n e n : In een geïntegreerde economische en monetaire zone kan arbeidsmobiliteit voor de nodige a a npassing zorgen ingeval zich a s y m m et ri s che economische sch o k ke n voordoen. Wanneer de belemmeringen voor de arbeidsmobiliteit worden weggenomen, zal dit een extra stabiliserende factor voor de goede werking van de eurozone vormen. B ij ste l l i n gen in de belast i n g h e ffing op p e n s i o e n fondsen kunnen tot de ve rwe z e n l ijking van deze doelste l l i n g b ij d ra gen. In de eerste plaats zou we d e rz ijdse erkenning van de nationale belastingstelsels tot een vereenvoudiging van de pan-Europese st ru c t u ren vo o r pensioenfondsen leiden. Momenteel zien o n d e rn e m i n gen die in ve rs ch e i d e n e lidstaten actief zijn, zich immers verplicht in elk land een specifiek fonds op te zetten met alle negatieve gevolgen vandien voor de arbeidskosten. Voorts moet een particulier in staat zijn grensoverschrijdende bijdragen aan één enkel pensioenfonds te blij ve n betalen zonder de opgebouwde rechten te ve rliezen of belastingnadelen te ondervinden. Particulieren (en met name ko rt stondig in het buitenland actieve werknemers) zouden zo hun recht op werk kunnen doen gelden en in andere lidstaten kunnen verblijven. Dit probleem is reeds ge d e e l te l ijk opge l o st met behulp va n Gemeenschapswetgeving26.
54. Aa np a k ken van de uite e n l o p e n d e fiscale behandeling van schuld en aandelenkapitaal: De inspanningen om tot beter functionerende financiële markten in de EU te komen, zullen vruchteloos b l ij ken als het belas t i n g ste l s e l s ch u l d fi n a n c i e ring ku n stmatig blij f t bevoordelen. Rente-inkomsten uit schulden (spaarrekeningen en obligaties) worden in de regel tegen een lager tarief belast dan de d i v i d e n d i n ko m sten die het bezit va n aandelen in ondern e m i n gen opleve re n . O n d a n ks de comp l e xe st r uctuur va n bilaterale belast i n g ve r d ra gen tussen de lidstaten worden buitenlandse dividenden bovendien nog steeds aan een andere fiscale behandeling onderwo rpen dan binnenlandse dividenden. De Commissie zal blijven aandringen op verandering in een situatie die verkeerde prijssignalen aan beleggers afgeeft: deze worden immers b e st ra ft in plaats van beloond om in risicovoller activa te beleggen, waardoor emittenten uit het bedrijfsleven (en dan vo o ral kleine beurs ge n ote e r d e ondernemingen) de toegang tot financiering via aandelenkapitaal wordt ontzegd.
26
26
Zie Richtlijn 98/49/EG betreffende de bescherming van de rechten op aanvullend pensioen van werknemers en z e l fsta n d i gen die zich binnen de Gemeensch a p verplaatsen. De fiscale aspecten zullen in een afzonderlijk voorstel worden geregeld.
ACTIEPUNTEN De Commissie ✔ zal voorstellen doen om tot een grotere rechtszekerheid van het grensoverschrijdende gebruik van onderpand te komen ✔ zal de statistische belemmeringen voor de verwerking van kleine betalingen van particulieren afbouwen ✔ zal bij de ECOFIN-Raad een verslag indienen over de diens ten van algemeen economisch belang in de banksector en de toepassing van de in artikel 90, lid 2, neergelegde concurrentieregels ✔ zal voorstellen doen om de fiscale belemmeringen voor grensoverschrijdende deelneming in pensioenfondsen weg te werken om langs deze weg de ontwikkeling van pan-Europese ondernemingsstructuren te vergemakkelijken en de arbeidsmobiliteit te bevorderen De Raad en het Europees Parlement ✔
wordt verzocht het voorstel voor een richtlijn inzake de belasting van spaargelden goed te keuren
De Raad en de lidstaten ✔ dienen toe te zien op de implementatie van de gedragscode voor de heffing van belasting op ondernemingen
27
Werken aan een consensus 55. Dit antwoord op het ve rzoek van de Europese Raad om een actiekader voor de financiële dienstverlening uit te werken, is gebaseerd op de resultaten van een kort maar diepgaand ove rleg met alle belanghebbenden. Tijdens de raadpleging werd een aantal essentiële te rre i n e n ge ï d e n t i f iceerd wa a r op op ko r te , middellange of langere termijn actie dient te worden ondernomen. Tevens werd de euro als een belangrij ke ka ta l ys a tor vo o r veranderingen bestempeld. De prudentiële grondslagen voor het in goede banen leiden van de uit de eenheidsmunt resulterende veranderingen zijn van degelijke aard. Een veel sterker geïntegreerde financiële markt in de EU ligt binnen bereik. Een aantal k l e i n e re ingrepen – op met name de w h o l e s a l e m a rk ten – zal de EU de ge l e genheid bieden optimaal van de eenheidsmunt te profiteren. De voordelen ervan zijn onmiskenbaar en aanzienlijk – een mondiaal concurrerende sector die beter in staat is aan de behoeften van beleggers, bedrijfsleven en consumenten tegemoet te komen zonder afbreuk te doen aan het hoge niveau va n consumentenbescherming en het vermogen van de markt om perioden van instabiliteit te doorstaan, en die uite i n d e l ijk een krachtiger groei in de hand zal werken.
57. Het is nu aan de Raad en het Europees Parlement om, samen met de Commissie, de discussie voort te zetten. Om de politieke dynamiek in stand te houden, stelt de Commissie voor dat de lidst a te n p e rs o o n l ij ke verte ge nwoordigers van de ministers van financiën aanwijzen en dat deze vertegenwoordigers bijeenkomen in het kader van een door de Commissie voorgezeten werkgroep voor het beleid ten aanzien van de financiële dienstverlening. 58. De onmiddellijke doelstellingen van deze groep zijn tweeledig. In eerste instantie dient de groep tegen juni 1999 een reeks prioritaire acties te identificeren om aan de Raad voor te stellen. 59. De tweede taak die de groep vóór juni 1999 dient te vervullen, is een aantal prioriteiten van onmiddellijk belang te defi n i ë re n teneinde het proces gaande te houden. 60. De groep zal de Commissie tevens bijstaan b ij de uitoefening van het collectieve to e z i cht op de te n u i t vo e rlegging en handhaving van de wetgeving ten aanzien van de financiële diensten. 61. De Commissie is voornemens regelmatig verslag uit te brengen aan de ECOFIN-Raad.
56. Door de in deze mededeling aangegeven acties te ondernemen, kan de basis worden gelegd om duidelij ke pri o ri te i ten vo o r toekomstige werkzaamheden vast te stellen met het oog op de totstandbrenging van een kader voor de financiële dienstverlening waarbinnen de voltooiing van sommige acties meerdere jaren in beslag kan nemen.
62. De Commissie zal tevens een procedure voor raadpleging op hoog niveau instellen om zowel marktdeelnemers als afnemers van financiële diensten in staat te stellen een volwaardige bijdrage tot de formulering van het beleid terzake te leveren.
28
