Onderzoeksplan februari 2011

Onderzoeksplan 2011

7 februari 2011

Inhoud INHOUD ....................................................................................................................................................................... 2

INLEIDING.................................................................................................................................................................. 3

1.

VOORSTEL ONDERZOEKOBJECTEN 2011............................................................................................... 6

2.

HET KADER .................................................................................................................................................... 11

3.

UITWERKING VAN DE SOORTEN ONDERZOEKEN ............................................................................ 13

4.

SELECTIEMETHODE ONDERZOEKSOBJECTEN ................................................................................. 16

BIJLAGE I:

BEGRIPPEN EN DEFINITIES .................................................................................................. 18

BIJLAGE II:

ONDERZOEKSPROTOCOL ...................................................................................................... 19

BIJLAGE II:

ONDERZOEKSPROTOCOL ...................................................................................................... 19

d.d. 07-02-11 definitieve versie Pagina 2 van 21

Inleiding Aanleiding Dualisering van het gemeentebestuur brengt een verplichting met zich mee voor het College van Burgemeester en Wethouders om periodiek onderzoek te verrichten naar doelmatigheid en doeltreffendheid (ingevolge artikel 213a van de Gemeentewet) en getrouw beeld en rechtmatigheid (ingevolge artikel 212 van de Gemeentewet). In dit onderzoeksplan wordt ingegaan op de uit te voeren onderzoeken op grond van de door de raad vastgestelde ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Emmen’ gebaseerd op artikel 213a Gemeentewet. Dit worden de periodieke onderzoeken genoemd, gericht op een organisatieonderdeel en daarom ook wel organisatieonderzoek genoemd. Daarnaast wordt in dit onderzoeksplan tevens aandacht geschonken aan de geplande themaonderzoeken voor 2011. Dit zijn onderzoeken die incidenteel plaatsvinden op basis van een actueel onderwerp. Tenslotte is er in beginsel binnen de onderzoekscapaciteit van het team Concerncontrol nog ruimte voor twee adhoc-onderzoeken. De onderzoeksonderwerpen van deze onderzoeken zullen in 2011 aan de hand van de actualiteit worden bepaald. Kern van de onderzoeken is om als organisatie te willen leren. In de Controlvisie van de gemeente Emmen staat verwoord dat control het beste gedijt in een lerende organisatie. Vanuit dit perspectief worden de onderzoeken gehouden ter stimulering van het leervermogen van de organisatie en om als organisatie continue door te ontwikkelen. Periodiek onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid (ex artikel 213a Gemeentewet) en de toetsing van rechtmatigheid en getrouw beeld (ex artikel 212 Gemeentewet) vallen onder de verantwoordelijkheid van het College van Burgemeester en Wethouders. Verantwoording van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid vindt plaats via de gemeentesecretaris aan het College. Het College informeert de Raad door het onderzoek via het Presidium aan te bieden aan de Auditcommissie. Sinds 2006 vinden de periodieke onderzoeken naar getrouw beeld en rechtmatigheid zoals benoemd in de Financiële verordening Gemeente Emmen, ex art 212 Ggemeentewet, separaat plaats. Dit gebeurt door middel van audits die 2 keer per jaar onder verantwoordelijkheid van de dienstdirecteuren worden uitgevoerd en waarover wordt gerapporteerd aan de Concerncontroller. De Concerncontroller stemt de resultaten van deze audits af met de Accountant voor de verantwoording van de jaarrekening.


In formele zin vallen alleen de periodieke onderzoeken onder art. 213a Gemeentewet. Sinds 2008 worden de thema-onderzoeken echter eveneens aangeboden aan de Auditcommissie. Deze werkwijze gaat verder dan wat de verordening vraagt maar past in het streven van het college in het voeren van een transparant bestuur. Voor de adhoc onderzoeken die aangeboden worden aan het College geldt dat het college besluit of deze ook aangeboden worden aan de Auditcommissie.

Uitvoering onderzoeken De ambtelijk opdrachtgever van alle onderzoeken is de gemeentesecretaris. De uitvoering van de onderzoeken vindt plaats onder regie van de Concerncontroller. Naast de twee controllers van het team Concerncontrol zal evenals voorgaande jaren additionele capaciteit worden ingezet. In 2010 zijn twee periodieke onderzoeken uitgevoerd op basis van het INK managementmodel. In dit Onderzoeksplan is voor 2011 gekozen voor een herijking van de 213a onderzoeken. Tot op heden worden jaarlijks twee organisatiegerichte onderzoeken uitgevoerd. De laatste jaren aan de hand van het INK-managementmodel, d.w.z. een positiebepaling met een afvaardiging van de te onderzoeken organisatie-eenheid (aangevuld met ketenpartners) en rapportage o.b.v. het INKmodel. Voor 2011 zal worden afgeweken van deze aanpak als het gaat om de positiebepaling en wordt gekozen voor een aanpak waarin jaarlijks circa 10 afdelingen worden onderzocht vanuit de invalshoeken: kaderstelling, risicomanagement, procesmanagement, informatievoorziening, interne controle en voortgangs –en controlrapportages. In onderzoeken met een korte doorlooptijd zal gekeken worden naar de onderlinge samenhang tussen deze “invalshoeken”, steeds vanuit opzet, bestaan en werking en gebruik makende van de omgeving van de afdeling. Het INK-managementmodel blijft een hulpmiddel voor de onderzoeken. De wijze van positionering van het INK-managementmodel in de aanpak zal nog nader worden uitgewerkt. Een mogelijk gedachtenspoor is om de afdelingen door middel van self-assesment met het model aan de slag te laten gaan en dit mee te nemen als één van de invalshoeken bij het 213a-ondezoek. Dit is in lijn met de gedachte dat control het beste gedijt in een lerende organisatie, een organisatie die zich zelf de vraag stelt ‘ben ik in control?’. In 2011 zullen in het licht van een INK 2-meting in de 2e helft van 2012 de vernieuwingen in het model vertaald worden in de Emmense ambities. Dit zal naar alle waarschijnlijkheid ingebed worden in een beleidsnotitie over de toepassing van het INK-managementmodel concernbreed. De uitwerking voor de onderzoeken zal ingepast worden in die concernbrede toepassing. Met deze wijziging in de aanpak van 213a-onderzoeken is de verwachting dat enerzijds de ervaren meerwaarde kan worden gecontinueerd en dat kan worden voorzien in een behoefte. Ook binnen de doorontwikkeling van de organisatie kan deze aanpak van toegevoegde waarde zijn. De (nieuwe) afdelingsmanager kan gebruik maken van de uitkomsten van het onderzoek bij het inrichten van zijn/haar afdeling.


Leeswijzer In hoofdstuk 1 is een voorstel voor de selectie van de onderzoeken 2011 aangegeven. De selectie van de onderzoeksobjecten is gedaan op een wijze (methodiek) die in hoofdstuk 4 uitgebreid staat beschreven. Hoofdstuk 2 beschrijft het kader en de positionering van de onderzoeken. Daarmee krijgen de onderzoeken een plek naast andere beheersmaatregelen van de organisatie. Hoofdstuk 3 behandelt de soorten uit te voeren onderzoeken en gaat in op de onderzoeksmethodieken, in het bijzonder de gewijzigde opzet voor de 213a onderzoeken. Hoofdstuk 4 gaat in op de selectiemethode van de onderzoeksobjecten zoals die in hoofdstuk 1 concreet zijn benoemd. Bijlage I zet de begrippen en definities uiteen, waaronder de termen doeltreffendheid en doelmatigheid. Bijlage II beschrijft het onderzoeksprotocol wat inzicht geeft in het onderzoeksproces.


1. Voorstel onderzoekobjecten 2011 Periodieke onderzoeken 2011 Op basis van het meerjaren onderzoeksprogramma is vast te stellen welke periodieke onderzoeken voor 2011 op basis van de ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Emmen’ (ex art 213a Gemeentewet) van toepassing zijn. In principe is het schema altijd zodanig opgebouwd geweest dat iedere dienst eens in de 4 jaar object van onderzoek is. Door de nieuwe aanpak zal elke afdeling gemiddeld één keer per 2 jaar object van onderzoek zijn. Met de planning voor 2011 wordt daarmee een nieuwe cyclus opgestart. De afdelingen die hieronder voorgesteld worden als onderzoeksobject voor 2011 zijn dus in die zin in 2013 weer aan de beurt. Uiteraard speelt hierbij mee dat in het kader van de doorontwikkeling van de organisatie mogelijk sprake zal zijn van een andere indeling van afdelingen. Concreet wordt voor 2011 voorgesteld om de periodieke onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid te richten op de volgende afdelingen:

Dienst Ondersteuning

Afdeling Services & Middelen Informatisering & Infrastructuur

Publiek

Maatschappelijke Zaken en Zorg Belastingen & Burgerzaken

Beleid

Projectmanagement Fysiek Ruimtelijke Ontwikkeling

Gebied

Emmen-Stad Emmen-Buiten

Bedrijven

Sport Brandweer

De keuze voor deze afdelingen is gebaseerd op twee uitgangspunten. De eerste is dat de afdeling nog niet eerder onderwerp van een 213a onderzoek geweest is. De tweede is een actuele bestuurlijke relevantie.


Uitvoering periodieke (organisatie) onderzoeken 2011 Zoals hiervoor eerder al aangegeven worden10 afdelingen onderzocht vanuit de invalshoeken: kaderstelling, risicomanagement, procesmanagement, informatievoorziening, interne controle en voortgangs –en controlrapportages. In onderzoeken zal gekeken worden naar de onderlinge samenhang tussen deze “invalshoeken”, steeds vanuit opzet, bestaan en werking en gebruik makende van de omgeving van de afdeling, zowel intern als extern. Het INK blijft het hulpmiddel voor de organisatie onderzoeken. Dat betekent dat de genoemde invalshoeken telkens belicht worden vanuit het perspectief wat de verschillende stakeholders van belang vinden (burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven, politiek & bestuur en ook medewerkers) en wat de organisatie daarvoor moet doen op verschillende vlakken (visie, strategie, personeel, middelen en bedrijfsprocessen). Op hoofdlijnen is de opzet van de onderzoeken dat er interviews gehouden zullen worden en dat dossieronderzoek gedaan zal worden. Telkens staat de vraag centraal of de afdeling ‘in control’ is. Om de doeltreffendheidsvraag te kunnen beantwoorden blijft het van belang om nadrukkelijk de ambitie en de externe omgeving mee te nemen in het onderzoek. Om de kracht van de eerdere INK positiebepalingen als onderdeel van de 213a onderzoeken te behouden, zullen afdeling gefaciliteerd worden om die positiebepaling zelf uit te voeren. Die kracht bestaat uit: - het gezamenlijk als afdeling betekenis geven aan waar de afdeling staat en naar toe moet; - de aanwezigheid van ketenpartners versterkt het bewust zijn van noodzakelijke samenwerking feedback op eigen handelen. Voor 2011 zal nog niet in alle gevallen de positiebepaling al zelf uitgevoerd kunnen worden omdat de organisatie als geheel te maken zal krijgen met een organisatieaanpassing. Per onderzoek zal bekeken worden wat mogelijk is. De onderzoeken zullen deels door Concerncontrol zelf uitgevoerd worden en deels samen met anderen. Er zal gezocht worden naar medewerkers die in staat zijn en/of gesteld kunnen worden om mee te helpen.


Thema-onderzoeken 2011 In 2011 zullen 2 thema onderzoeken uitgevoerd worden: Beleidsprocessen In 2010 is begonnen met een thema-onderzoek naar interactieve beleidsvorming. Dit onderzoek zal in 2011 doorlopen. Voorgesteld wordt dit onderzoek als zodanig mee te nemen In het onderzoeksopdracht uit 2010 staan de volgende onderzoeksvragen:

A. Hoe ziet een gemeenschappelijk Emmens raamwerk 1 voor (complexe) interactieve beleidsprocessen eruit op het vlak van de externe- en interne interactiviteit, wat betreft zowel ‘harde’ als ‘zachte’ aspecten, waar de Emmen Revisited aanpak in ieder geval onderdeel van uitmaakt? En welke voorwaarden zijn nodig voor invoering, (door)werking en borging van het raamwerk? B. In welke mate voldoet de beleidscyclus rondom de milieu agenda, de ruimtelijke ontwikkeling en het arbeidsmarktbeleid aan het gemeenschappelijk Emmens raamwerk voor (complexe) interactieve beleidsprocessen? En welke lessen zijn daaruit te leren voor het Emmense interactieve beleidsproces in het algemeen en in het bijzonder voor beleidscyclus rondom de milieu agenda, de ruimtelijke ontwikkeling en het arbeidsmarktbeleid. In 2010 is al geconstateerd dan het onderzoek meer ontwikkelend van karakter is dan toetsend, maar daarmee zeker niet minder passend bij de opgave van Concerncontrol. Het onderzoek beleidsprocessen wordt uitgevoerd door Concerncontrol en 3 medewerkers die betrokken zijn bij de leergang senior beleidsmedewerker. HRM-instrumenten Het onderzoek HRM-instrumenten beoogd een bijdrage te leveren aan de behoefte van de ambtelijke leiding om daadwerkelijk invulling te kunnen geven aan de voorgenomen doorontwikkeling van de organisatie. De feitelijke doorontwikkeling in termen van ‘hard’ én ‘zacht’ zal plaats moeten vinden door de medewerkers. Dat vraagt ondermeer om kwalitatief hoogstaande dialoog tussen leiding en medewerker (de focus van het onderzoek ligt daarmee op het 1-op-1. gesprek). Het onderzoek richt zich op de genoemde kwaliteitsvraag; wat is de huidige kwaliteit van de dialoog en welke kwaliteit is gewenst en vereist gezien de ambitie van het bestuur en ambtelijke organisatie. Concreet zal onderzoek gedaan worden naar plannings-, voortgangs- en functioneringsgesprekken. De actuele ontwikkelingen op HRM gebied zoals het MD-programma, het loopbaanadvies centrum, diverse bestaande nota’s op het vlak van HRM en de ontwikkeling van een nieuwe nota HRM beleid, zullen betrokken worden bij het onderzoek. Het onderzoek HRM-instrumenten wordt uitgevoerd door Concerncontrol en een nog nader te bepalen 2e onderzoeker vanuit de eigen organisatie. 1

Enerzijs het beoordelingskader c.q. bril waarmee naar ‘de werkelijkheid’ van de betreffende processen wordt gekeken t.b.v. het onderzoek. Anderzijds het handelings- en afwegingskader voor uitvoering van de beleidscyclus in situaties waarin sprake is van veel verschillende partijen en uiteenlopende belangen, om een geagendeerd maatschappelijk probleem aan te pakken.


Ad-hoc onderzoeken Ad-hoc onderzoek kenmerkt zich, nog meer dan een thema-onderzoek, door actualiteit en zijn dus niet altijd te plannen. In het teamplan 2010 van het team Concerncontrol is rekening gehouden met het uitvoeren van ad-hoc onderzoeken. Echter welke onderzoeken dit gaan worden is nog niet bekend. In het gesprek met de ambtelijk opdrachtgever is wagenparkbeheer als eerste optie genoemd. Daarnaast loopt op dit moment een ad-hoc onderzoek naar de aanbesteding van de tunnel Hondsrugweg. En tot slot is vanuit de stuurgroep Emmen Revisited de vraag gekomen om een Emmen Revisited programma te evalueren2.

Samenvattend overzicht van de onderzoeken (meerjaren beeld) De periodieke (organisatie) onderzoeken worden hieronder in meerjarig beeld geschetst. De themaonderzoeken voor het eerste komende jaar zijn in de onderstaande overzicht opgenomen: Periodieke onderzoeken 2010 Dienst Bedrijven Organisatieonderdeel Muzeval van de afdeling Beeldende Kunsten en Muzeval (BKM) Concernstaf Team Concerncontrol

2011 Dienst Ondersteuning afdeling Services & Middelen afdeling Informatisering & Infrastructuur Dienst Publiek afdeling Maatschappelijke Zaken en Zorg afdeling Belastingen & Burgerzaken Dienst Beleid afdeling Projectmanagement afdeling Fysiek Ruimtelijke Ontwikkeling Dienst Gebied afdeling Emmen-Stad afdeling Emmen-Buiten

2012 Keuze in afwachting van de nieuwe afdelingsstructuur in het kader van de doorontwikkeling.

2013 In afwachting van de nieuwe afdelingsstructuur in het kader van de doorontwikkeling In principe zoveel mogelijk aansluiten op de processen op basis van de onderzochte afdelingen in 2011.

Dienst Bedrijven afdeling Sport Brandweer

2

Het gaat om een programma die niet door één van de gemeentelijke programmamanagers is opgesteld. De gedachte is om als controllers van de 4 dragende partners van Emmen Revisited gezamenlijk op te trekken als het gaat om de opzet van de evaluatie.


Thema-onderzoeken 2010 Interactieve beleidsprocessen

2011 Interactieve beleidsprocessen

2012 Actualiteit

2013 Actualiteit

Contractmanagement AREA

HRM-instrumenten

Actualiteit

Actualiteit

Ad hoc onderzoeken 2010 Evenementen

2011 Actualiteit

2012 Actualiteit

2013 Actualiteit

BAG

Actualiteit

Actualiteit

Actualiteit

Onderzoekscapaciteit Uitgangspunt is dat er jaarlijks kwantitatief en kwalitatief hoogwaardige onderzoeken worden uitgevoerd. Voor het uitvoeren van de onderzoeken is capaciteit aanwezig binnen Concerncontrol. De capaciteit binnen Concerncontrol is echter te beperkt om dergelijke onderzoeken uit te voeren zonder ondersteuning van anderen. Concreet zal de onderzoekscapaciteit in 2011 als volgt worden gevormd: a. Inzet 1-4 onderzoekers vanuit de eigen organisatie t.b.v. zes 213a onderzoeken en het thema onderzoek HRM –instrumenten. Voorzover afdelingen via een self-assessment een INK-posititiebepaling willen doen zal gezocht worden naar mogelijkheden om gebruik te maken van de eigen INK auditoren. b. Inzet onderzoekers vanuit de 2e leergang “Senior Beleidsmedewerker” Voor het onderzoek Beleidsprocessen zullen drie interne medewerkers ingezet worden vanuit de leergangen Senior Beleidsmedewerker (naast een onderzoeker van Concerncontrol zelf).

Budget in relatie tot beschikbare onderzoekscapaciteit De beschikbare onderzoekscapaciteit voor alle onderzoeken (zowel ad-hoc-,thema-onderzoek als de periodieke onderzoeken) wordt geraamd op 1.450 uur per jaar binnen het team Concerncontrol. Verder is reeds aangegeven dat verwacht wordt dat ook andere medewerkers binnen de gemeente Emmen meewerken aan het uitvoeren van de onderzoeken. Externe onderzoekscapaciteit vanuit het NAP en de intergemeentelijke samenwerking vindt plaats op basis uitwisselen van capaciteit. Dit heeft verder geen financiële consequenties. Het financiële budget wordt bepaald door de beschikbare financiële middelen voor de capaciteitsinzet. Daarnaast is er een financieel budget vastgesteld voor communicatie, rapportage en drukwerk. Daarom wordt er vooralsnog van uitgegaan dat gebruik gemaakt wordt van regulier beschikbare budgetten binnen de gemeente aangaande logistieke - en administratieve zaken.


2. Het kader In de Gemeentewet wordt gesproken over het doen van onderzoek, om precies te zijn periodiek onderzoek door het College van Burgemeester en Wethouders. ‘Audit’ wordt in terzake doende literatuur synoniem gezien aan ‘onderzoek’. In het Onderzoeksplan wordt het begrip ‘onderzoek’ gezien als synoniem van ‘audit’. Om onderscheid te maken tussen het onderzoek zoals bedoeld in artikel 213a van de Gemeentewet wordt in dit verband gesproken van periodiek onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid.

Positionering van de onderzoeken Model 1: een plaatsbepaling van onderzoek ondersteuning van besturing

b e h e e r

interne beheersmaatregelen gericht op

interne– en externe regelgeving

directeuren overleg

o n d e rz o e k

i n

doeltreffendheid doelmatigheid rechtmatigheid getrouw beeld

College van Burgemeester en Wethouders Rekenkamer commissie Emmen

directeuren overleg

concernstaf ex art 212, 213a GW

accountant ex art 213 GW

c o n b tr o l ?

onderzoeksplan: periodiek & thema (actualiteit) onderzoeksprotocol

Toelichting: Voor de bovenstaande modellering is het volgende van belang. De relatie tussen het dagelijkse beheer van de organisatie en de onderzoeksfunctie van Concerncontrol is duidelijk gemaakt in het model aan de hand van de begrippen ‘beheer’ en ‘onderzoek’. ‘Onderzoek’ is een additioneel instrument ten opzichte van het dagelijks beheer. In het dagelijkse beheer van de organisatie wordt externe – en interne regelgeving vertaald in de interne beheersmaatregelen die opgenomen worden in de bedrijfsprocessen. De interne beheersmaatregelen zijn gebaseerd op de aspecten: doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid en getrouw beeld. De in de bedrijfsprocessen opgenomen beheersmaatregelen (die dan vooral gericht zijn op rechtmatigheid en getrouw beeld) noemen we administratieve organisatie en interne controle (AO/IC). De beheersmaatregelen zijn gewaarborgd in de procesbeschrijvingen van de diensten. Vanaf 2009 is de organisatorische functie die deze maatregelen periodiek toetst ondergebracht in het cluster AO/IC binnen het bedrijfsbureau van de dienst Ondersteuning. Concerncontrol is eindverantwoordelijk voor de opzet, bestaan en werking van het systeem van Interne Controle, Verbijzonderde Interne Controle en Administratieve Organisatie en heeft functioneel de bevoedheid op dit systeem te sturen via het cluster AO/IC. Ter illustratie: in de bedrijfsprocessen van de dienst Beleid zijn beheersmaatregelen opgenomen die het rechtmatig handelen waarborgen. De namens de directeur dienst Beleid door het cluster AO/IC uitgevoerde periodieke controles noemen we verbijzonderde interne controle.


De controlfunctie (waaronder de onderzoeksfunctie) richt zich hoofdzakelijk op het volgende: - de opzet, het bestaan en de werking van de bedrijfsprocessen; - het onderzoeken en toetsen van de output van de bedrijfsprocessen (de producten); - de outcome (de maatschappelijke effecten); - de afgesproken prestaties en de inzet van financiële middelen (budgetten). De periodieke-, thema- en ad-hoc onderzoeken zoals in dit onderzoeksplan zijn beschreven, worden formeel uitgevoerd door de Concerncontroller, en door ad-hoc in te schakelen medewerkers (van binnen of buiten de gemeente Emmen). Daarnaast worden er door de Rekenkamercommissie Emmen onderzoeken uitgevoerd in opdracht van de gemeenteraad. De accountant geeft een verklaring af over de aspecten rechtmatigheid en getrouw beeld van de jaarrekening en doet daarvoor onderzoek of maakt gebruik van interne controle, verbijzonderde interne controle of onderzoeken die door de Rekenkamercommissie Emmen en de Concerncontroller zijn uitgevoerd. Afstemmen van de verschillende onderzoeken zal gebeuren in de door de Raad ingestelde Auditcommissie waarin een aantal raadsleden zitting hebben en waar de portefeuillehouder Financiën, de concerncontroller vaste adviseurs zijn, evenals de accountant. Het hoofd Concernstaf is adviseur op afroep.

De organisatie van de onderzoeksfunctie De onderzoeksfunctie is gepositioneerd binnen de eenheid Concerncontrol. De regie van de onderzoeken is ondergebracht bij de Concerncontroller, ten behoeve van de uitoefening van zijn adviestaak. De Concerncontroller rapporteert en adviseert rechtstreeks aan de gemeentesecretaris en kan met medeweten van de gemeentesecretaris rechtstreeks rapporteren aan het college aangaande uitkomsten van onderzoek zoals in deze notitie bedoeld. Het spreekt voorzich, dat van deze bevoegdheid alleen in zwaarwegende omstandigheden en met terughoudendheid gebruik gemaakt wordt. De organisatie van de onderzoekfunctie is conform de organisatieregeling uit 2008.

Single audit De gemeente Emmen hanteert het begrip ‘single audit’. Dit houdt in dat er naar gestreefd wordt dat onderzoeken slechts éénmaal plaatsvinden. Ter illustratie: de organisatie velt een oordeel over de genoemde aspecten doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid en getrouw beeld. De accountant neemt kennis van dit oordeel en onderzoekt de wijze waarop het oordeel tot stand kwam; voldoet de wijze waarop het oordeel tot stand kwam aan daartoe te stellen eisen. Het onderzoek op zichzelf wordt aldus niet over gedaan.


3. Uitwerking van de soorten onderzoeken Doel van de uit te voeren onderzoeken Het doel van de uit te voeren onderzoeken is het verschaffen van additionele zekerheid aan de opdrachtgever(s) over de aspecten doeltreffendheid en doelmatigheid van de organisatie. Additioneel houdt in dat de opdrachtgever al over kennis beschikt maar redenen ziet om aan de onderzoeksfunctie een oordeel te vragen dat gebaseerd is op gedegen onderzoek. Redenen kunnen voortkomen uit de wens om een onafhankelijk oordeel van een derde te verkrijgen of om informatie te verkrijgen die de reguliere informatievoorziening niet levert. Relevant is dat de onderzoeksfunctie onafhankelijk gepositioneerd is.

Soorten opdrachten Zoals reeds in het kader is aangegeven worden de volgende opdrachten uitgevoerd: - Periodiek onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid in het kader van de ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Emmen’ (ex artikel 213a Gemeentewet). - Thema-onderzoeken (gepland) op basis van een actueel onderwerp. - Ad-hoc onderzoeken (incidenteel) op basis van een actueel onderwerp. Hieronder worden de uit te voeren opdrachten puntsgewijs behandeld.

Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid, ex artikel 213a GW De ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Emmen’ (ex art. 213a Gemeentewet) vermeldt dat het college jaarlijks minimaal 2 onderzoeken laat uitvoeren naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. In artikel 2 van deze verordening is opgenomen dat de onderzoeken zich richten op de organisatieonderdelen(eenheden) van de gemeente Emmen. Een tweede ingang die in dit artikel genoemd wordt is de procesgang. De onderzoeksdoelstellingen ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid zijn: - Doelmatigheid: onderzoeken dat de vastgestelde prestaties gerealiseerd zijn met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen; - Doeltreffendheid: onderzoek verrichten naar de mate waarin het geformuleerde resultaat van de beleidsuitvoering daadwerkelijk wordt behaald. Het tijdvak van het onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid betreft (over het algemeen) het kalenderjaar voorafgaande aan het betreffende onderzoekjaar. Het is de verantwoordelijkheid van de Concerncontroller om het periodieke onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid uit te voeren. De voor 2011 voorgestelde nieuwe opzet past binnen de reikwijdte van de verordening.


Thema-onderzoek De thema-onderzoeken kennen een vergelijkbaar object van onderzoek als een ad-hoc onderzoek (zie hierna) met die aanvulling dat de thema-onderzoeken reeds in het jaar t-1 richting gevend worden bepaald en opgenomen in het Onderzoeksplan.

Ad-hoc onderzoek Het object van een ad-hoc onderzoek kan een probleem of een risico in de organisatie zijn. Kenmerkend is dat er een probleem of “een gevoelen” bij een opdrachtgever (de gemeentesecretaris of een directeur van een dienst) is, die vraagt om gericht onderzoek. Bijvoorbeeld: het ex ante onderzoek naar de opzet van het Financieel Administratie Kantoor en het onderzoek naar investeringsplanning en - monitoring. Er is als het ware een probleem, een diagnose of een oplossing waarop een additionele toets (onderzoek) gevraagd wordt. Het uit te voeren onderzoek levert dan een bijdrage aan besluitvorming terzake van de opdrachtgever en aan de kwaliteitsverbetering in algemene zin. De directeur van de dienst geeft het probleem aan bij de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris beslist of er vervolgens een onderzoek plaatsvindt, gehoord hebbende het directieteam. De directeur kan daarbij fungeren als gedelegeerd ambtelijk opdrachtgever (zie ook de controlvisie). Het is de verantwoordelijkheid van de concerncontroller om de ad hoc onderzoeken uit te voeren.

Verantwoording en rapportage De concerncontroller legt verantwoording af richting de gemeentesecretaris. Er wordt gerapporteerd aan het College. In het onderzoeksprotocol (zie bijlage II) wordt de verantwoording en rapportage nader omschreven.

Welke onderzoeksmethoden kunnen worden gebruikt? De volgende onderzoeksmethoden zouden door het team concerncontrol ingezet kunnen worden bij het uitvoeren van onderzoeken: - INK-managementmodel - Self-assessment - Benchmarking - Beleidseffectmeting - Beleidsevaluatie - Kwaliteitsonderzoek - Formatie analyse - Kostprijscalculatie - Begrotingsanalyse - Overhead Value Analysis - COSO-managementmodel - Softcontrol


Deze opstelling is niet bedoeld uitputtend te zijn, maar dient als illustratie om aan te geven dat er vele methoden en technieken zijn. Meer en minder geavanceerd. Bij de start van een gestructureerde onderzoeksfunctie moet bedacht worden dat onderzoek adequaat gedaan moet worden, maar dat tegelijkertijd ook aandacht mag zijn voor de ontwikkeling. Bij de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid (ex artikel 213aGW) zal dus gekeken worden naar de volgende invalshoeken. kaderstelling, risicomanagement, procesmanagement, informatievoorziening, interne controle en voortgangs –en controlrapportages. Op basis van de invalshoeken bij de doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoeken en de vraagstukken binnen de thema- en ad hoc onderzoeken, zal een passende methodiek gezocht worden.

INK-managementmodel Het INK-managementmodel blijft een hulpmiddel voor de (organisatie) onderzoeken. De wijze van positionering van het INK-managementmodel in de aanpak zal nog nader worden uitgewerkt. Een mogelijk gedachtenspoor is om de afdelingen door middel van self-assesment met het model aan de slag te laten gaan en dit mee te nemen als één van de invalshoeken bij het 213a-ondezoek. Dit is in lijn met de gedachte dat control het beste gedijt in een lerende organisatie, een organisatie die zich zelf de vraag stelt ‘ben ik in control?’. In 2011 zullen in het licht van een INK 2-meting in de 2e helft van 2012 de vernieuwingen in het model vertaald worden in de Emmense ambities. Dit zal naar alle waarschijnlijkheid ingebed worden in een beleidsnotitie over de toepassing van het INK-managementmodel concernbreed. De uitwerking voor de onderzoeken zal ingepast worden in die concernbrede toepassing.

Kwaliteit van onderzoeken (evaluatie en bijstelling) De onderzoeksfunctie binnen de gemeente Emmen is continu in ontwikkeling. Streven voor 2011 is om te komen tot een verdere verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van de onderzoeken en de onderzoeksrapportages. Hiervoor zal gebruik gemaakt worden van het 213a onderzoek naar Concerncontrol zelf op basis van het onderzoeksplan 2010. En zoals eerder is aangegeven zal de ‘vinger aan de pols’ gehouden worden wat betreft de uitvoering en rapportage van de korte 213a onderzoeken zoals die in 2011 zullen plaatsvinden. Via tussen evaluaties van reeds afgeronde onderzoek zal waar mogelijk geleerd worden ten behoeve van de nog uit te voren onderzoeken in 2011.


4. Selectiemethode onderzoeksobjecten Wat is het object van onderzoek In het voorgaande is vastgesteld dat voor periodieke onderzoeken organisatie onderdelen onderzocht worden. Dat betekent concreet dat elk jaar een tweetal organisatie onderdelen (lees diensten) of delen daarvan, onderzocht worden op de aspecten doeltreffendheid en doelmatigheid. De te onderzoeken organisatieonderdelen (lees diensten) zijn in het meerjarenbeeld (tabel 1) zodanig ingedeeld dat ieder organisatieonderdeel (lees dienst) minimaal eens in de 4 jaar object van ondezoek is. Het uitvoeren van onderzoek in de volle breedte, zoals geïnterpreteerd zou kunnen worden uit de tekst in de verordening ex artikel 213a kost veel tijd. Van belang is daarom om het object goed te kiezen en prioriteiten te zetten, niet alles kan onderzocht worden (in de beperking toont zich de meester !). Daarnaast wordt ook de reikwijdte van het onderzoeksobject nagegaan.

Op welke wijze wordt een object gekozen? De eerste stap is een lijst met mogelijke onderzoeksobjecten vast te stellen. Dat zijn de verschillende organisatie onderdelen. Uitgaande van de resultaten van het Organisatie Ontwikkelings Traject zijn dat de volgende organisatie onderdelen: Publiek, Beleid, Gebied, Bedrijven, Ondersteuning en Concernstaf. De tweede stap is de ontstane lijst met onderzoeksobjecten te rangschikken zodanig dat duidelijk wordt welk object in welk jaar onderzocht wordt (het meerjarenbeeld; tabel 1). Er kan een benadering gekozen worden waarbij in meer of mindere mate de keuze voor de rangschikking wordt geobjectiveerd. Hier wordt gekozen voor een meer pragmatische benadering. De selectie criteria voor de rangschikking zijn: - Belang (maatschappelijk- en financieel); - Twijfel (mate van beheersbaarheid w.o. open einde regelingen); - Risico (kans en impact voor politieke afbreuk op basis maatschappelijke- en financiele ‘rekeningen’). Deze selectie wordt jaarlijks in het onderzoekplan op genomen. Jaarlijks wordt in ieder geval en nieuw jaar toegevoegd. Het resultaat is opgenomen in de tabel 1 dit onderzoeksplan. In de derde stap worden de (kritische) bedrijfsprocessen en/of thema’s waarmee het organisatie onderdeel (of organisatiebreed) van doen heeft bepaald. De (kritische) bedrijfsprocessen voor de organisatie van de gemeente Emmen zijn gebaseerd op de uitgangspunten van het Organisatie Ontwikkelings Traject. Het resultaat van deze stap is dat duidelijk is welke objecten (bedrijfsprocessen) onderzocht worden. In de vierde stap wordt aan de hand van de (kritische) bedrijfsprocessen nagegaan welke producten (productgroepen) geleverd worden. Daarmee is tevens de relatie inzichtelijk naar de programma’s waaraan een bijdrage geleverd wordt.


Het resultaat van deze stap is een overzicht van productgroepen en programma’s waaraan door het betreffende organisatie onderdeel via bedrijfsprocessen en producten een bijdrage geleverd wordt (doeltreffendheid). In de vijfde stap ten slotte wordt het resultaat van stap vier voorzien van een prioritering waar nodig. De criteria voor het prioriteren van programma’s en productgroepen wordt weer gevonden in: - Belang (maatschappelijk- en financieel); - Twijfel (mate van beheersbaarheid w.o. open einde regelingen); - Risico (kans en impact voor politieke afbreuk op basis maatschappelijke- en financiele ‘rekeningen’). Het resultaat van het doorlopen van deze vijf stappen is een overzicht van een afgebakend onderzoeksobject bestaande uit een organisatie eenheid, kritische bedrijfsprocessen, productgroepen en programma’s en gericht op doeltreffendheid en doelmatigheid. Een mogelijke prioritering maakt deel uit van de afbakening.

Reikwijdte van het periodiek onderzoek De reikwijdte van het onderzoek in termen van het tijdvak is een (over het algemeen) kalenderjaar.


Bijlage I:

Begrippen en definities

Inleiding In dit onderzoeksplan worden diverse definities en begrippen gebruikt. Om voor een ieder die dit plan leest helder te maken wat deze definities en begrippen betekenen volgt hieronder een overzicht.

Onderzoeksfrequentie. periodiek: onderzoek herhaalt zich in de tijd. Ter illustratie: eens per vier jaar wordt een organisatie onderdeel onderzocht op doeltreffendheid en doelmatigheid. thema: onderzoek vindt incidenteel plaats op basis van een actueel onderwerp dat bij het opstellen van het Onderzoeksplan kan worden benoemd. ad hoc: onderzoek vindt incidenteel plaats op basis van een actueel onderwerp dat zich lopende het jaar voordoet.

Onderzoeksvraagstelling probleemstellen: opdrachtgever wenst meer zekerheid over een mogelijk probleem. Wat is het probleem? wat is de omvang ervan? Bijvoorbeeld: op welke wijze wordt opdrachtgever zekerheid geboden dat in bedrijfsprocessen in voldoende mate waarborgen zijn getroffen voor doelmatig handelen (probleemsignalerend onderzoek). diagnose: opdrachtgever kent het probleem. Wellicht kent opdrachtgever mogelijke oorzaken en vraagt hij aan de onderzoeker een onderzoek te doen naar oorzaken van het probleem. (diagnostisch onderzoek). oplossingsgericht: opdrachtgever kent het probleem en de oorzaken. Verwacht van onderzoek meer zekerheid omtrent de mogelijke oplossingen. Opdrachtgever vraagt aan concerncontroller te onderzoeken - om bij opdrachtgever bekende oplossingen te toetsen. (ontwerp – of oplossingsgericht onderzoek).

Object van periodiek onderzoek doeltreffendheid: de mate waarin het geformuleerde resultaat van de beleidsuitvoering daadwerkelijk wordt behaald (uit: vastgestelde verordening ex art 213a GW); doelmatigheid: het realiseren van vastgestelde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen (uit: vastgestelde verordening ex art. 213a GW);


Bijlage II:

Onderzoeksprotocol

Inleiding Dit deel van het onderzoeksplan beschrijft de relatie tussen de opdrachtgever, de opdrachtnemer (onderzoekers) en diegenen die verantwoordelijk zijn voor het object van onderzoek (de verantwoordelijke functionarissen).

De start van een onderzoek Bij de start van een onderzoek wordt door de opdrachtnemer (de Concerncontroller) een onderzoeksopdracht opgesteld. Het duidelijk afbakenen van de opdracht is van groot belang, wederzijdse verwachtingen worden daarmee expliciet gemaakt. De opdracht omschrijving wordt door de opdrachtgever (Gemeentesecretaris) vastgesteld. Ter illustratie: De gemeentesecretaris kan de concerncontroller opdracht geven c.q. verzoeken een onderzoek uit te voeren, dit zal in de praktijk een ad hoc onderzoek zijn. De in het onderzoeksplan vastgestelde periodieke onderzoeken worden door de concerncontroller uitgewerkt in een opdracht formulering. De opdrachtformulering komt tot stand met betrokkenheid van het Bedijfsvoeringsoverleg en het Directieteamoverleg. De gemeentesecretaris neemt een besluit over de opdrachtformulering.

De Gemeentesecretaris brengt het aanstaande onderzoek (inclusief de opdracht omschrijving) tijdig onder de aandacht van de Concerncontroller voor het te onderzoeken object en de Directeur van de dienst die te maken krijgt met een opgelegd onderzoek. De Concerncontroller is verantwoordelijk voor de medewerking van de verantwoordelijke(n) voor het te onderzoeken object.

De uitvoering van het onderzoek De Concerncontroller (team concerncontrol) rapporteert tussentijds, afhankelijk van gemaakte afspraken, aan de opdrachtgever (Gemeentesecretaris) over de voortgang van het onderzoek. De Concerncontroller handelt in lijn met de gemeentelijk vastgelegde afspraken omtrent ‘integriteit van handelen’. De Concerncontroller (team concerncontrol) en eventueel ingehuurde externe deskundigheid hebben onbeperkt toegang tot, in het kader van de onderzoeksopdracht, alle informatie en informatiesystemen. De Concerncontroller (team concerncontrol) stelt zich onafhankelijk op en heeft een geheimhoudingsplicht ten aanzien van verkregen informatie uit het onderzoek.


De rapportage van het onderzoek Er wordt op de volgende wijze gerapporteerd, een en ander wordt opgenomen in een rapport van bevindingen: - analyse van onderzoeksresultaten - aanbevelingen voor verbeteringen - eventueel plan van verbetering (op te stellen door het onderzochte organisatieonderdeel en/of een organisatieonderdeel waar een aanbeveling betrekking op heeft). De onderzoeker past ‘hoor en wederhoor’ toe. Dat wil zeggen dat in het rapport van bevindingen (waarin voornoemde wijzen van rapportage ondergebracht is) ruimte is voor de verantwoordelijke voor het object van onderzoek om zijn opvattingen terzake op de analyse, de aanbevelingen en mogelijke verbeteringen te beschrijven. Aan dit principe van hoor en wederhoor wordt veel waarde toegekend. Het is de verantwoordelijkheid van de Concerncontroller (team concerncontrol) dit goed te organiseren. Ook het verantwoordelijk College wordt bij het proces hoor en wederhoor betrokken. De rapportages zijn geanonimiseerd. De Concerncontroller heeft de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid om zich met het rapport van bevindingen te wenden tot de Gemeentesecretaris in die omstandigheden waarin de onderzoeker dat nodig acht. In de praktijk zal de Concerncontroller met deze verantwoordelijkheid zorgvuldig omgaan omdat bij het veelvuldige gebruik van deze verantwoordelijkheid de effectiviteit afneemt.

Verantwoording en rapportage periodieke onderzoeken en thema-onderzoeken Verantwoording en rapportage van de periodieke onderzoeken vindt door de Concerncontroller plaats aan de Gemeentesecretaris. De periodieke onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid (ex. artikel 213a Ggemeentewet) en de plannen van verbetering worden gerapporteerd aan het College van Burgemeester en Wethouders en ter kennisgeving aangeboden aan de Raad, dat wil zeggen via het Presidium aan de Auditcommissie (en daarmee ook aan de accountant). De rapportages en de plannen van verbetering worden tevens ter kennisgeving aangeboden aan de rekenkamercommissie Emmen. De thema-onderzoeken en de plannen van verbetering worden gerapporteerd aan het College van Burgemeester en wethouders. Ondanks het feit dat formeel gezien alleen de periodieke onderzoeken naar de Raad gaan, worden ook de thema-onderzoeken via het Presidium aangeboden aan de Auditcommissie (en daarmee ook aan de accountant). De rapportages en de plannen van verbetering worden tevens ter kennisgeving aangeboden aan de rekenkamercommissie Emmen.


Verantwoording en rapportage ad-hoc onderzoeken De ad-hoc onderzoeken en de plannen van verbetering worden door de Concerncontroller gerapporteerd aan de Gemeentesecretaris (eventueel de directeur van de dienst) danwel aan het College, dit ter beoordeling van de Gemeentesecretaris. Voor de adhoc onderzoeken die aangeboden worden aan het College geldt dat het College besluit of deze ook aangeboden worden aan de Auditcommissie via het Presidium (en daarmee ook aan de accountant). De rapportages en de plannen van verbetering worden tevens ter kennisgeving aangeboden aan de rekenkamercommissie Emmen, op basis van het besluit van het College.

Overige In de paragraaf bedrijfsvoering van de programmabegroting en de programmajaarrekening wordt door de Concerncontroller verantwoording afgelegd over de onderhanden zijnde periodieke onderzoeken en de plannen van verbetering.


Onderzoeksplan februari 2011

Recommend Documents