Onderzoek naar de effecten van de fusies van waterschappen in de provincie Zuid-Holland

Onderzoek naar de effecten van de fusies van waterschappen in de provincie Zuid-Holland

Provincie Zuid-Holland

BMC 1 december 2010 drs. H. Slooijer MSM Correspondentienummer: AD-2511-44645

ONDERZOEK NAAR DE EFFECTEN VAN DE FUSIES VAN WATERSCHAPPEN IN DE PROVINCIE ZUID-HOLLAND

INHOUD SAMENVATTING HOOFDSTUK 1

HOOFDSTUK 2

HOOFDSTUK 3

HOOFDSTUK 4

HOOFDSTUK 5

2 INLEIDING

4

1.1

Aanleiding evaluatie

4

1.2

Vraagstelling evaluatie

5

1.3

Opbouw rapportage

6

VERANTWOORDING ONDERZOEK

7

2.1

Methode van onderzoek

7

2.2

Plan van aanpak

8

2.3

Bestuurlijke en ambtelijke begeleidingsgroep

8

RECONSTRUCTIE VAN HET FUSIEPROCES

10

3.1

Inleiding

10

3.2

Pre-fusiefase: periode voor 2003

10

3.3

Fusie-integratiefase: periode tussen 2003 en 2005

18

3.4

Post-fusiefase: periode na 2005 tot heden

23

ONTWIKKELING VAN RESULTATEN

28

4.1

Inleiding

28

4.2

All-in waterschappen

29

4.3

Effectiviteit

30

4.4

Efficiency en financieel-economische effecten

32

4.5

Samenwerking

34

TER AFSLUITING

38

5.1

Conclusies en leerervaringen

38

5.2

Aanbevelingen voor de toekomst

41

1/57


Samenvatting De reorganisatie van het waterschapsbestel in de provincie Zuid-Holland, gestart eind jaren negentig, leidde in het najaar van 2002 en het voorjaar van 2003 tot een aantal besluiten van Provinciale Staten over het fuseren van waterschappen. Het doel van de fusies is van meet af aan geweest om de positie van de waterschappen te versterken door de vorming van all-in waterschappen. Met de instelling van de nieuwe waterschappen per 1 januari 2005 werd aan dat doel tegemoet gekomen. Hiermee werd tegelijkertijd de voorwaarde gecreëerd voor de ontwikkeling van robuuste waterschapsorganisaties, die in staat zijn op een effectieve en efficiënte manier uitvoering te geven aan de wateropgaven in hun gebied. Voor de ontwikkeling van nieuwe waterschappen betekende dit in de eerste plaats dat zij hun beleid en uitvoering moesten harmoniseren. In het kader van integraal waterbeheer moesten alle waterschappen zich daarnaast ontwikkelen van taakgerichte- naar procesgerichte organisaties. Het harmonisatieproces heeft in eerste instantie geleid tot compromissen over de richting en inrichting van de nieuwe organisatie. De beweging naar procesgerichte organisaties is een geleidelijke ontwikkeling die voortduurt. Hoewel de ontwikkeling naar aanleiding van de fusies nog niet is afgerond, is de doelstelling van een effectieve uitvoering van de wateropgaven over het algemeen gerealiseerd. Materieel heeft de reorganisatie van het waterschapsbestel geleid tot bestuurlijk en organisatorisch professionele waterschappen, die integraal verantwoordelijkheid kunnen dragen voor de kwantiteit, kwaliteit en veiligheid binnen de gegeven waterstaatkundige grenzen. Het waterbeheer is, zeker in relatie tot de complexe en omvangrijke opgave in het gebied, op een efficiënte manier georganiseerd met relatief beperkte lasten voor burgers en bedrijven. De schaalvergroting en verdere samenwerking tussen de waterschappen leidt tot efficiencyverbetering op het gebied van indirecte kosten. De waterschappen tonen zich in toenemende mate een deskundige en betrouwbare partner voor medeoverheden en maatschappelijke organisaties. Het bestendigen en intensiveren van die relaties vraagt om aandacht van de waterschappen. De relatie tussen de waterschappen en de provincie is aan een herijking toe. De onderlinge rollen en verhoudingen bij met name beleidsontwikkeling en toezicht dienen tegen het licht te worden gehouden. Daarbij is ook het verbeteren van het onderlinge vertrouwen een punt van aandacht. Thans consolideren de waterschappen de grote veranderingen die zich sinds de fusie voltrokken hebben en kiezen voor een geleidelijke groei. Het beleid van de waterschappen richt zich op bundeling en versterking van kennis en ervaring, op het mitigeren van de stijging van de tarieven, op intensivering van samenwerking met andere partijen gericht op efficiëntie en effectiviteitsversterking en op het zijn van een aantrekkelijke werkgever.

2/57


Het evaluatieonderzoek naar de fusie van de waterschappen leidt tot de conclusie dat de fusie over het algemeen heeft opgeleverd wat ermee werd beoogd. De uitkomsten van het onderzoek leveren geen handvatten op voor het ter discussie stellen van het huidige waterschapsbestel in de provincie Zuid-Holland. Het is vooral aan te bevelen voldoende tijd en aandacht te besteden aan het maximaal mogelijk benutten van de mogelijkheden die de ‘nieuwe’ waterschappen hebben om de effectiviteit, efficiency en samenwerking te verbeteren. Daarbij dient tenslotte te worden opgemerkt, dat deze evaluatie één van de ontwikkelingen is in een complexe context, waarin veel onderzoek en discussie plaatsvindt over de inrichting van het waterbeheer. In deze context kan deze evaluatie bijdragen aan verdere ontwikkeling en verbetering van de organisatie van het waterbeheer in de provincie Zuid-Holland.

3/57


Hoofdstuk 1 1.1

Inleiding

Aanleiding evaluatie Waterschappen en hoogheemraadschappen weten niet beter of fuseren is hun lot. Vormde Nederland een halve eeuw geleden nog een lappendeken van ruwweg 2.500 ‘boerenrepubliekjes’, omstreeks 1980 was hun aantal al geslonken tot 250 en bij de overgang naar deze eeuw waren er nog maar een stuk of 50 over. In die trend passen ook de fusies in de provincie Zuid-Holland met als doel het bevorderen van samenwerking in de waterketen en een efficiënte organisatie van het waterbeheer. Alleen op die manier kunnen waterschappen werken aan integraal waterbeheer. Provinciale Staten van Zuid-Holland (hierna: PS) gaven in 1999 met de discussienotitie ‘Op weg naar de toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ de aanzet voor een grootscheepse verandering in de organisatie van het waterbeheer. Een ingrijpend veranderproces dat anno 2010 zijn sporen nalaat. Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland (hierna: GS) hebben op 6 juli 2010 besloten om een evaluatieonderzoek te doen naar de effecten van de schaalvergroting in het waterbeheer (fusies waterschappen). Dit besluit is een uitwerking van de toezegging van GS in januari 2003 aan PS om de effecten van de fusies te evalueren. Het doel van de evaluatie is om vast te stellen in hoeverre de fusies van de Zuid-Hollandse waterschappen hebben opgeleverd wat er destijds mee werd beoogd. Hierbij moet worden aangetekend dat bij het hoogheemraadschap van Delfland geen fusie heeft plaatsgevonden. Voor de volledigheid merken we op dat in de provincie Zuid-Holland momenteel zeven waterschappen zijn gelegen: het hoogheemraadschap van Rijnland (gelegen in de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland), het hoogheemraadschap van Delfland, het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard, het waterschap Hollandse Delta, het waterschap Rivierenland (gelegen in de provincies Gelderland, Zuid-Holland, Noord-Brabant en Utrecht), het hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden (gelegen in de provincies Utrecht en Zuid-Holland) en het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (gelegen in de provincies NoordHolland, Utrecht en Zuid-Holland). Het onderzoek richt zich op de eerste vijf waterschappen. De Stichtse Rijnlanden is wel bij het onderzoek betrokken geweest als lid van de bestuurlijke en ambtelijke begeleidingsgroep (zie hoofdstuk 2.3). Waterschap en hoogheemraadschap zijn synoniemen van elkaar. Hierna gebruiken we in het algemeen de term waterschap. Het onderzoek richt zich uitdrukkelijk niet op de bestuurskracht van de waterschappen. Noch worden in het onderzoek uitspraken gedaan over de taakverdeling tussen de provincie, waterschappen en gemeenten, over de toekomstige bestuurlijke organisatie, over de toekomstige schaal van gebiedsgericht werken, of andere thema’s die op dit moment in de landelijke discussies over het waterbeheer aan de orde zijn.

4/57


1.2

Vraagstelling evaluatie Met inachtneming van het voorgaande is de centrale vraagstelling van de evaluatie als volgt geformuleerd: Heeft de reorganisatie van het waterschapsbestel in Zuid-Holland opgeleverd wat destijds werd beoogd? Deze centrale vraag is onderverdeeld in vijf deelvragen: 1. Wat waren de doelen van de reorganisatie van het waterschapsbestel bij de start van het fusieproces in 1999? a) Hoe hebben die doelen zich ontwikkeld gedurende het fusieproces, met name in 2003? b) Op welke manier hebben exogene maatschappelijke ontwikkelingen hierop invloed gehad? c) Welke bepalende factoren en opgaven vormen elementen die in de toekomst een rol kunnen spelen? 2. In hoeverre zijn de doelen van de reorganisatie uit 1999 gehaald? Wat zijn de achterliggende redenen voor het wel/niet/gedeeltelijk halen van deze doelen? 3. Wat zijn de financiële gevolgen van de fusies voor wat betreft de uitgaven én de tariefontwikkeling? 4. In hoeverre hebben de fusies en het bevorderen van de samenwerking (in de waterketen) bijgedragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van huidige en toekomstige wateropgaven door de waterschappen? 5. Tot welke leerervaringen en aanbevelingen leidt deze evaluatie?

5/57


1.3

Opbouw rapportage In hoofdstuk twee verantwoorden we ons voor de wijze waarop we de evaluatie hebben aangepakt en uitgevoerd. In hoofdstuk drie reconstrueren we op hoofdlijnen de belangrijkste gebeurtenissen en ontwikkelingen in het fusieproces. We onderscheiden daarin drie fases: de prefusiefase, periode voor 2003; de fusie-integratiefase, periode tussen 2003 en 2005; en de post-fusiefase, periode na 2005 tot heden. De reconstructie in dit hoofdstuk leidt ons naar de beantwoording van deelvraag één en helpt ons bij de beantwoording van de andere deelvragen. In hoofdstuk vier beschrijven we wat er van de beoogde effecten van de reorganisatie van het waterschapsbestel (fusies waterschappen) is terechtgekomen. In termen van effectiviteit (all-in waterschappen, samenwerking, gebiedsgerichtheid) efficiency en financieel-economische effecten. Vervolgens zetten we uiteen in hoeverre er een causale relatie bestaat tussen de reorganisatie van het waterschapsbestel en de huidige effectiviteit en efficiency in het functioneren van de waterschappen (de effecten van de fusies). De uitkomsten van dit hoofdstuk leidt ons naar de beantwoording van de deelvragen twee, drie en vier. Ter afsluiting geven we in hoofdstuk vijf enkele leerervaringen uit het onderzoek weer en doen we enkele aanbevelingen in het licht van toekomstige opgaven van de waterschappen (beantwoording deelvraag één c en vijf).

6/57


Hoofdstuk 2 Verantwoording onderzoek 2.1

Methode van onderzoek In een evaluatie naar de fusies van de waterschappen in de provincie Zuid-Holland is logischerwijs de opdracht na te gaan en te beoordelen wat de effecten van de fusiemaatregelen zijn. In dit onderzoek zijn we echter niet alleen nagegaan wat de fusies hebben opgeleverd, maar ook op welke manier er resultaten zijn bereikt en of er een causaliteit is tussen de doeleinden van de fusies en de feitelijke effecten. De opdrachtgever heeft ervoor gekozen om het feitelijke onderzoek binnen een kort tijdsbestek (september-oktober 2010) uit te voeren. Om die reden is ervoor gekozen om de verschillende onderzoeksactiviteiten (documentenonderzoek, interviews) parallel aan elkaar in de tijd uit te voeren. Voordeel hiervan is dat bepaalde bevindingen uit meerdere onderzoeksdelen afzonderlijk naar voren kunnen komen, waardoor de resultaten elkaar kunnen bevestigen. Keerzijde is dat er door deze aanpak in mindere mate toetsing en verdieping kan ontstaan van eerder gevonden bevindingen. De lijst van documenten is opgenomen in bijlage 1, de lijst van geïnterviewden in bijlage 2. Bij de start van de nieuwe waterschappen is er geen nulmeting gehouden. Het is daardoor niet mogelijk geweest een vergelijking te maken tussen de waterschappen voor en na de fusies. Daarbij komen allerlei maatschappelijke ontwikkelingen die zich sinds 1998 hebben gemanifesteerd en direct hun invloed hebben gehad op de staat van de waterschappen van nu. Voorbeelden van dergelijke maatschappelijke ontwikkelingen zijn: de Nota WB21 (2000), het Nationaal Bestuursakkoord Water (2003), de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) en de herziening van de wetgeving (Waterwet, Waterschapswet, Wet gemeentelijke watertaken, Wet modernisering waterschapsbestel) en de daaruit voortvloeiende veranderingen in het waterschapsbestuur, de toepassing van de methode Delfland, de invoering van de Watertoets en het Deltaprogramma. Het achterhalen van de objectieve ‘waarheid’ over de effecten van de fusies op de huidige staat van de waterschappen is daarmee niet goed mogelijk. Wel is mogelijk om te streven naar intersubjectiviteit van het onderzoek (beleefde werkelijkheid). Intersubjectiviteit wil zeggen dat meningen of uitspraken over de werkelijkheid door meerdere personen worden gedeeld, zodat deze meningen of uitspraken voor waar kunnen worden gehouden.

7/57


We hebben aan de hand van een semi-gestructureerde vragenlijst een ruime verscheidenheid aan bestuurders en (ex)medewerker(s) van de provincie, waterschappen, gemeenten en maatschappelijke partners geïnterviewd.1 Op deze manier hebben we gestreefd naar intersubjectiviteit en geprobeerd valkuilen als overidentificatie en selectieve perceptie te vermijden. 2.2

Plan van aanpak Voor de evaluatie is in nauw overleg met de provincie en de waterschappen een plan van aanpak (PvA) opgesteld. Een samenvatting van het PvA is bijgevoegd in bijlage 3. Het plan biedt in de eerste plaats helderheid over de inhoud en intentie van het onderzoek. Daarnaast is het evaluatiekader in het plan opgenomen. In het evaluatiekader zijn de centrale vraag en deelvragen van het onderzoek geoperationaliseerd in subvragen met herkenbare criteria. De criteria in het rapport van Van Naem & Partners (2000), hebben als toetsingskader gediend voor het ontwerp van het nieuwe waterbestel in de provincie Zuid-Holland. Het is dan ook min of meer vanzelfsprekend dat dit toetsingskader bij deze evaluatie de criteria levert voor het ‘meten’ van de effecten van de fusies. Bij de uitvoering van het onderzoek is echter gebleken dat niet alle criteria even bruikbaar waren voor de evaluatie en dat een aantal criteria ontbraken om de effecten van de fusies te kunnen meten. Om deze redenen is het evaluatiekader in overleg met de ambtelijke en bestuurlijke begeleidingsgroep aangepast (zie hiervoor bijlage 3). Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling geweest het huidige presteren van de waterschappen te boordelen aan de hand van de criteria in het evaluatiekader. De criteria uit het toetsingskader zijn gebruikt om te bezien of deze verklaringen bieden voor het wel, niet of gedeeltelijk halen van de beoogde doelstellingen van de fusie en of er sprake is van een causale relatie tussen de fusie(proces) en het wel, niet of gedeeltelijk halen van die doelstellingen.

2.3

Bestuurlijke en ambtelijke begeleidingsgroep Voor het onderzoek is een ambtelijkeen bestuurlijke begeleidingsgroep opgericht. De provincie is in de bestuurlijke begeleidingscommissie vertegenwoordigd door de gedeputeerde Water (tevens voorzitter) en de gedeputeerde Interbestuurlijk toezicht. De waterschappen zijn in de bestuurlijke begeleidingscommissie vertegenwoordigd door een afvaardiging van dijkgraven (in wisselende samenstelling). Hun rol concentreerde zich op begeleiding van het onderzoek in termen van: • adviseren met betrekking tot de onderzoeksvragen, het evaluatiekader, (tussentijdse) vorderingen en rapportages; • voorwaarden creëren voor het kunnen verrichten van het onderzoek in de eigen organisatie.

1

Bij de vaststelling van het plan van aanpak door GS op 28 september 2010 is de lijst van respondenten nog

uitgebreid met vertegenwoordigers van belangenorganisaties en leden van het Algemeen Bestuur van de vijf waterschappen.

8/57


De ambtelijke begeleidingsgroep is samengesteld uit vertegenwoordigers van de provincie Zuid-Holland en de betrokken waterschappen. Hun rol concentreerde zich op begeleiding van het onderzoek in termen van: • uitwerken van de onderzoeksvragen en het evaluatiekader; • het aanwijzen en openstellen van informatiebronnen; • voorwaarden creëren voor het kunnen verrichten van het onderzoek in de eigen organisatie, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau; • het op feitelijke juistheid en relevante volledigheid toetsen van (tussentijdse) vorderingen en rapportages; • het voorbereiden van de bestuurlijke begeleidingscommissie door onder meer het informeren van de eigen bestuurders. Wij hebben tijdens dit onderzoek een positief kritische opstelling van de ambtelijkeen bestuurlijke begeleidingsgroep ervaren, die ons mede in staat stelde tot het voorliggende eindresultaat te komen. Ook onze gesprekspartners bij de provincie, de waterschappen, gemeenten en maatschappelijke partners, bleken bereid vanuit een open instelling hun verhaal te doen over het proces van schaalvergroting en wat de reorganisatie van het waterschapsbestel heeft opgeleverd. Wij danken al diegenen die aan de uitvoering van dit onderzoek hebben bijgedragen.

9/57


Hoofdstuk 3 Reconstructie van het fusieproces 3.1

Inleiding Het evaluatieonderzoek kijkt terug tot 1998. In het najaar van 1998 is met de vaststelling door GS van de provinciale nota ‘Op weg naar de Toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ een begin gemaakt met de versterking van de organisatiestructuur van het waterbeheer in Zuid-Holland. We maken in het onderzoek een onderscheid in drie verschillende fasen: • Pre-fusiefase, periode voor 2003. Deze fase begint met voornoemde nota uit 1998 en eindigt met het besluit van PS van 29 januari 2003/19 februari 2003 over de inwerkingtreding van de gehele nieuwe organisatiestructuur. • Fusie-integratiefase, periode tussen 2003 en 2005. • Post-fusiefase, periode na 2005 tot heden. Hierna reconstrueren we op hoofdlijnen de belangrijkste gebeurtenissen tijdens de drie fases. De reconstructie beschrijft het fusieproces en de belangrijkste veranderingen in de ontwikkeling van de waterschappen. Die reconstructie ziet er verschillend uit voor de vijf waterschappen. Immers, alle waterschappen zijn uniek in hun specifieke wateropgaven en hun keuze ten aanzien van inzet van middelen en resultaten. Na elke fase in het proces volgt een korte beschouwing over wat ons opvalt. Opvallende elementen die mogelijk een verklaring kunnen bieden voor het wel, niet of gedeeltelijk halen van de doelstellingen van de fusies.

3.2

Pre-fusiefase: periode voor 2003 Aanleiding en context van de verandering In het midden van de jaren tachtig heeft het beleidsconcept integraal waterbeheer zijn intrede gedaan (nota ‘Omgaan met water’, 1985, en de derde Nota Waterhuishouding, 1989). Alle beleid rond de verschillende facetten van de waterhuishouding en de functies van water moesten op elkaar worden afgestemd. Er zou één overkoepelend beleid moeten komen voor het reguleren van de hoeveelheid water, de zorg voor goede kwaliteit van het water en de belangrijke functies, zoals vaarwater, drinkwater, water voor landbouw en recreatie, industrieel proceswater en stedelijk water. Vanzelfsprekend strekte dat integraal werken zich ook uit tot de uitvoering van het beleid. De beoogde samenhang tussen de verschillende beleidsvelden maakte het waterbeheer overzichtelijker, maar aan de andere kant kreeg de gemiddelde waterbeheerder er flink wat opgaven bij. Die uitbreiding van opgaven was de opmaat naar een pleidooi van het Rijk (en later de provincies) voor opschaling van de waterschappen. Immers: die organisaties moesten wel zijn toegerust voor al die extra opgaven. Ze moesten tegelijkertijd sterke partners zijn in het samenspel met het Rijk, provincie, gemeenten en bedrijfsleven dat in de waterketen een interessante markt had gevonden.

10/57


Voor de feitelijke vormgeving van integraal waterbeheer werden waterschappen noodzakelijk geacht die zoveel mogelijk geïntegreerd zorgdragen voor het kwantiteits- en kwaliteitsbeheer (de zogenaamde all-in waterschappen). Voor het realiseren van integraal waterbeheer zijn verder volgens het Rijk afstemmingsbevorderende voorzieningen nodig in de bestuurlijk-juridische en financiële sfeer. Het gaat daarbij om al dan niet wettelijk geregelde instrumenten ter verbetering van het integraal waterbeheer. De vierde Nota Waterhuishouding, 1998, herbergt veel van de uitgangspunten van zijn voorganger. De voorgestelde aanpassingen betreffen 'fine tuning'. Het accent verschuift van een structuurdiscussie naar ‘optimalisatie van de uitvoering en verbreding en verdieping van het integraal waterbeheer’. Daarin komt de wens naar voren om de aandacht voor de omgeving te verbreden en de samenwerking tussen waterbeheerders, gemeenten en provincies te verbeteren. Daarnaast wordt het van belang geacht dat een klimaat wordt gecreëerd waarin het mogelijk is tijdig nieuwe probleemvelden en aandachtsgebieden te identificeren (versterken van het strategische vermogen). Veranderdoelen Met de discussienotitie ‘Op weg naar de toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ geven GS (1998) haar visie op de vraag of de huidige organisatie van het waterbeheer optimale kansen biedt voor een duurzaam beheer en voldoende is toegesneden op de eisen die de ordende functie van water in de toekomst stelt. GS nemen in haar visie een duidelijke tendens waar dat niet alleen de gecompliceerdheid van het waterbeheer als zodanig, maar ook verschillende maatschappelijke ontwikkelingen vragen om meer efficiency en samenwerking in de waterketen en om hernieuwde plaatsbepaling van elk van de actoren in de watersector. Ontwikkelingen die in de eerste plaats betekenis hebben voor de rol- en taakopvatting van de provincie zelf: • van toezicht vooraf naar beoordeling op afstand; • van ad-hocbeleid naar integraliteit; • probleemoplossend met gebruikmaking van gebiedsgerichte benadering; • samenwerking met partners in het maatschappelijke krachtenveld. De provincie verwacht daarnaast van haar partners dat zij hun verantwoordelijkheid nemen en dat het derhalve sterke, professionele organisaties moeten zijn. Om daaraan te voldoen schetst de provincie in de notitie een aantal basisvoorwaarden die in belangrijke mate bepalend zijn voor de toekomstige structuur van het waterbeheer. 1. Watersystemen dienen als één geheel te worden beschouwd en beheerd. Water en de mogelijkheden om dat kwantitatief en kwalitatief te beïnvloeden zijn een factor van betekenis bij de inrichting van de fysieke leefomgeving. 2. Integraal waterbeheer, dat wil zeggen kwantitatief en kwalitatief beheer van oppervlaktewater, inclusief het ondiepe grondwaterbeheer, dient optimale kansen te krijgen.

11/57


3. De waterschapsorganisatie moet zijn gebaseerd op het beheer van een of meer samenhangende watersystemen. 4. Efficiency en doelmatigheid gericht op de laagst maatschappelijke kosten zijn een vereiste. 5. De voordelen die optimalisatie van de waterketen drinkwater-riolering-zuivering biedt, dienen zoveel mogelijk te worden benut. In het vastgestelde besluit van PS van 22 januari 19992 worden als kernelementen van de toekomstige organisatie van het waterbeheer beschouwd: • Het bevorderen van samenwerking in de waterketen (drinkwater-rioleringzuivering); • Het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit een beperkt aantal all-in waterschappen. In hun reactie aan de provincie laten veel waterschappen weten niet overtuigd te zijn van de noodzaak tot schaalvergroting. De provincie merkt hierover op dat de aanleiding voor schaalvergroting ook niet is gelegen in tekortkomingen van de huidige waterschappen, maar in de mogelijkheden om het waterbeheer in organisatorische zin te versterken om zodoende beter gesteld te staan voor toekomstige ontwikkelingen in het waterbeheer. Om daaraan toe te voegen dat het de nadrukkelijke intentie van de provincie is om een nieuwe structuur van de waterschapsorganisatie in goed overleg met de betrokken waterschappen tot stand te brengen. Veranderstrategie De samenwerking met de waterschappen start in de zomer van 1999 met de instelling van de Stuurgroep organisatie waterbeheer Zuid-Holland. Alle waterpartners (bestuurders van de betrokken waterschappen, een vertegenwoordiger van het Rijk, vertegenwoordiger van de Vereniging van ZuidHollandse Gemeenten, directeur van een drinkwaterleidingbedrijf) waren vertegenwoordigd in de stuurgroep die onder leiding stond van de gedeputeerde Water. In opdracht van de stuurgroep zijn een tweetal onderzoeken verricht: • Verkennend onderzoek naar de taken en de ontwikkelingen bij de waterschappen (rapport adviesbureau Van Naem & Partners, mei 2000); • Onderzoek naar samenwerking in de waterketen (rapport adviesbureau Berenschot, april 2000).

2

Dit besluit draagt de kenmerken van gedachtevorming in algemene zin, uitmondend in voorstellen tot nader

onderzoek.

12/57


Naar aanleiding van beide onderzoeken heeft de stuurgroep in juli 2000 aan GS het volgende advies uitgebracht: 1. De stuurgroep onderschrijft de noodzaak tot herstructurering van het waterschapsbestel in Zuid-Holland. Daarbij is de vorming van all-in waterschappen, die de verantwoordelijkheid hebben voor integraal waterbeheer én de zorgplicht voor het zuiveringsbeheer, het eindbeeld. Met het onderbrengen van de zorgplicht voor het zuiveringsbeheer bij de waterschappen wordt afgeweken van het advies van Berenschot. 2. Een goed vertrekpunt voor vervolgoverleg over de aanpassing van de organisatiestructuur is een tweedeling van Zuid-Holland; het vasteland ten noorden van de Nieuwe Maas (met daarin gelegen Rijnland en drie inliggende waterschappen3, Delfland en Schieland) én het gebied ten zuiden daarvan (met daarin de zogenaamde W-7 waterschappen). 4 In augustus 2000 stemden GS in met het advies van de stuurgroep en werden als vervolgactie de Beleidsgroep Noord en de Beleidsgroep Zuid ingesteld. De waterschappen waren bestuurlijk vertegenwoordigd (i.c. dijkgraven) in beide beleidsgroepen. De twee beleidsgroepen hebben bij gelegenheid eerst een viertal uitgangspunten vastgesteld die zij bepalend achten voor een nieuwe organisatieindeling: 1. Vrij algemeen is de opvatting dat positieversterking van het waterbeheer geboden is, waarbij aan een zekere opschaling niet valt te ontkomen. 2. Integraal waterbeheer vraagt om de vorming van all-in waterschappen, die naast de taak van waterkeringszorg verantwoordelijk zijn voor alle taken van het watersysteembeheer (waterkwantiteitbeheer en waterkwaliteitsbeheer). De burger krijgt dus met één waterschap van doen. 3. De verschillende taken van het watersysteembeheer kunnen vragen om een verschillende schaal van uitvoering. De zuivering van afvalwater dient om redenen van efficiency een bepaalde schaal van uitvoering te hebben, terwijl het kwantiteitsbeheer kan vragen om een schaal van uitvoering die gebiedskennis vordert en korte lijnen tussen waterschap en ingeland waarborgt. 4. Herstructurering dient te leiden tot een duurzame constructie die maximaal scoort ten aanzien van de criteria in het rapport van Van Naem.

3

De drie in het gebied van Rijnland inliggende waterschappen waren: Groot Haarlemmermeer, De Oude

Rijnstromen en Wilck en Wiericke. 4

De zeven in het gebied van Zuid-Holland Zuid werkzame waterschappen waren: de Alblasserwaard, de

Vijfheerenlanden, de Brielse Dijkring, Goeree-Overflakkee, de Groote Waard, Krimpenerwaard, IJsselmonde en het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden.

13/57


Aan deze uitgangspunten heeft de stuurgroep er in haar advies van 3 juli 2001 nog een drietal toegevoegd: 5. Vermijd bij de herstructurering van het bestel grote faseverschillen en volg een in de tijd gezien zoveel mogelijk gelijkgeschakelde procedure. 6. Laat de voorbereiding van de structuurveranderingen plaatsvinden met de zittende algemene besturen. Dit impliceert dat de zittingsduur van de algemeen bestuursleden van de waterschappen, die afloopt in juni 2003, met maximaal twee jaren zal moeten worden verlengd. 7. Laat de tijd tussen besluitvorming en effectuering niet te lang duren. De Beleidsgroep Noord kreeg de opdracht om het advies van de stuurgroep uit te werken voor: • de Rijnlandse situatie; • de situatie Delfland/Schieland; • de meerwaarde van een integrale gebiedsbenadering van de drie waterschappen. De Beleidsgroep Zuid kreeg de opdracht om zich te richten op de herstructurering van het W-7 gebied als geheel, met als voorwaarde dat de eenheid van het operationeel zuiveringsbeheer in Zuid-Holland-Zuid gewaarborgd dient te blijven. In mei 2001 hebben beide beleidsgroepen hun rapport uitgebracht. De Beleidsgroep Noord adviseerde om voor het grondgebied van Rijnland één krachtig systeemwaterschap in te stellen. Delfland en Schieland voldeden volgens de beleidsgroep aan de gestelde criteria5 om zelfstandig te blijven. De beleidsgroep stelde wel dat verdergaande samenwerking tussen Rijnland, Delfland en Schieland gewenst is, waarbij een fusie tussen Delfland en Schieland, dan wel tussen Delfland, Rijnland en Schieland op den duur niet wordt uitgesloten. Tot slot adviseerde de beleidsgroep om te onderzoeken of er voordelen zijn te behalen bij het gemeenschappelijk organiseren en op afstand plaatsen van de zuivering van het afvalwater die Delfland, Rijnland en Schieland ieder voor zich verzorgden. De Beleidsgroep Zuid kwam met een verdeeld advies over de herstructurering van de organisatiestructuur. Vijf van de zeven waterschappen zagen kansrijke mogelijkheden in de vorming van twee systeemwaterschappen in het zuiden, die met elkaar – zo mogelijk in breder verband – de zuivering van het afvalwater gemeenschappelijk organiseren. Twee waterschappen bepleitten de vorming van één all-in waterschap voor het gehele beheersgebied ten zuiden van de Nieuwe Maas. De verdeeldheid tussen de waterschappen in het zuiden was vrij groot.

5

In het rapport van Adviesbureau Naem en Partners waren een dertiental criteria opgenomen waaraan nieuw te

vormen waterschappen moesten voldoen.

14/57


In augustus 2001 reageerde GS in het document ‘Beleidsvisie van GS inzake de organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ op de adviezen van de twee beleidsgroepen. In ‘wat vooraf ging’ merkt GS zijdelings op dat zij hebben moeten constateren dat samenwerking in de waterketen nog weinig leeft bij de actoren in de waterketen. GS onderstreept verder de zeven uitgangspunten zoals die door de stuurgroep zijn opgesteld. Uit het document blijkt dat GS als eindbeeld wilde streven naar de vorming van all-in waterschappen voor het noorden (het gebied van Rijnland), het midden (het gebied van Delfland en Schieland) en het zuiden (het gebied van de W-7 waterschappen). Om dit eindbeeld te bereiken werd door GS besluitvorming voorbereid gericht op: • de vorming van één waterschap voor het gebied van Rijnland; • de vorming van één waterschap voor het gebied van de W-7 waterschappen; • studie naar verdergaande samenwerking tussen Delfland en Schieland in het perspectief van fusie op middellange termijn. Op basis van dit voorstel werd in het najaar van 2001 en in de eerste helft van 2002 intensief overlegd met alle betrokken partijen (met name de dagelijkse besturen van de betrokken waterschappen) conform de artikelen 3 en 4 van de Waterschapswet. De inspraak van alle betrokkenen werd vastgelegd in een commentaarnota (oktober 2002) maar dit leidde niet tot een wezenlijke aanpassing van het eindbeeld waarnaar GS streefde. Voordracht GS aan PS (november 2002) In de voordracht voor PS stelden GS voor om vier all-in waterschappen in te stellen: 1. het hoogheemraadschap van Rijnland (fusie van vier waterschappen); 2. het hoogheemraadschap van Delfland (bestaande situatie handhaven); 6 3. het hoogheemraadschap van Schieland (bestaande situatie handhaven); 4. de vorming van een groot all-in waterschap voor het zuiden (fusie van zeven waterschappen). 7

6

Het bureau NovioConsult (2002) stelt op basis van onderzoek vast dat Delfland en Schieland elk apart hun

kerntaken ook op middellange termijn goed kunnen uitoefenen. 7

Waarbij moet worden opgemerkt dat vijf van de zeven betrokken waterschappen niet konden instemmen met dit

voorstel (‘een maat te groot’).

15/57


Bij de behandeling in PS werd een motie aangenomen waardoor bovenstaand voorstel van GS ingrijpend werd gewijzigd. PS dragen GS op om de voordracht als volgt te wijzigen: 1. vier waterschappen en het zuiveringsschap samen te voegen tot één all-in waterschap (dit wordt later het Waterschap Hollandse Delta); 8 2. samenvoeging van het hoogheemraadschap Krimpenerwaard met dat van Schieland tot het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard; 3. samenvoeging van het hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden met het waterschap Rivierenland (waterschap Rivierenland ligt grotendeels in Gelderland). Door PS werd wel ingestemd met: 4. de vorming van het hoogheemraadschap van Rijnland conform het voorstel van GS; 5. de instandhouding van het hoogheemraadschap van Delfland. Naar aanleiding van deze motie stellen GS een nieuwe voordracht op conform de door PS aangenomen motie. Aangezien de motie van PS sterk afweek van het oorspronkelijke voorstel van GS is het gewijzigde voorstel opnieuw ter visie gelegd. In het document Reorganisatie waterbeheer Zuid-Holland-Midden en -Zuid, het alternatief (14 januari 2003), werd door GS de eindbalans opgemaakt. Wat betreft de mogelijke samenvoeging van het hoogheemraadschap van Delfland en het Hoogheemraadschap van Schieland werd het volgende opgemerkt. Een fusie zou niet leiden tot substantiële besparingen en evenmin tot vergroting van de belastingcapaciteit. Gezien het voorgaande erkenden GS dat er onvoldoende aanknopingspunten waren voor een fusie op korte en middellange termijn. Dit werd dan ook niet meer nagestreefd. Afsluitend werd opgemerkt om in 2007/2008 de waterschapsfusies die dan zouden hebben plaatsgevonden, te evalueren en daarbij ook de positie van de waterschappen in het middengebied van Zuid-Holland in ogenschouw te nemen. Op 29 januari 2003 werd door PS de gewijzigde voordracht vastgesteld. Besloten wordt, dat de gehele nieuwe organisatiestructuur op 1 januari 2005 in werking zou treden. Beschouwing pre-fusiefase (periode voor 2003) De beschrijving laat zien dat de aanleiding en oorzaak voor de fusies voor een belangrijk deel in de omgeving van de waterschappen is gelegen; veranderende maatschappelijke eisen ten aanzien van het waterbeheer. Om tegemoet te komen aan die veranderende omstandigheden moet er volgens het Rijk een andere type organisatie ontstaan voor het waterbeheer: het zogenaamde all-in waterschap.

8

De inspraakreacties keren zich in overgrote meerderheid tegen het voornemen van PS en ondersteunen de optie

voor de vorming van een W7-waterschap. Voor de volledigheid merken we op dat het Zuiveringsschap is opgedeeld over de waterschappen Hollandse Delta, Rivierenland en Schieland en de Krimpenerwaard.

16/57


De provincie Zuid-Holland herkent zich in de visie van het Rijk en de wijze waarop aan het integraal waterbeheer invulling kan worden gegeven door de oprichting van all-in waterschappen. In de discussienotitie ‘Op weg naar de toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ geeft de provincie blijk van de veranderende maatschappelijke eisen ten aanzien van het waterbeheer en de betekenis daarvan voor haar eigen rol en die van de waterschappen in het gebied. In het vastgestelde besluit van PS (1999) worden als kernelementen van de toekomstige organisatie van het waterbeheer beschouwd: • Het bevorderen van samenwerking in de waterketen (drinkwater-rioleringzuivering); • Het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit een beperkt aantal all-in waterschappen. De rol van de provincie werd niet als een kernelement beschouwd. Het bevorderen van samenwerking in de waterketen gold daarentegen wel als een kernelement van de toekomstige organisatie van het waterbeheer. Een onderzoek (Van Naem & Partners, 2000) naar de toenmalige veertien waterschappen in Zuid-Holland levert op dat alleen de waterschappen van Delfland, Schieland en Rijnland aan de omschrijving van een all-in waterschap voldoen. Wat opvalt is dat de sterkten en zwakten van de veertien waterschappen niet in het onderzoek zijn betrokken. Opvallend omdat de provincie benadrukt dat de aanleiding voor schaalvergroting juist is gelegen in de mogelijkheden om het waterbeheer in organisatorische zin te versterken om zodoende beter gesteld te staan voor toekomstige ontwikkelingen in het waterbeheer. Verder blijkt uit onze gesprekken dat ook een aantal beperkingen van de waterschappen grond waren voor verandering (kleine kwetsbare organisaties; onvoldoende robuust; integraal waterbeheer kwam niet van de grond doordat de noodzaak van samenwerking niet werd gevoeld). Vrij algemeen is de opvatting onder waterschappen dat positieversterking van het waterbeheer geboden is, waarbij aan een zekere opschaling niet valt te ontkomen. Voor de waterschappen is voor een nieuwe organisatie-indeling voorts van belang dat die leidt tot een duurzame constructie. Een constructie die maximaal scoort ten aanzien van de criteria in het rapport van Van Naem. Met voornoemde uitgangspunten zijn de beleidsgroepen met het ontwerpen van de nieuwe structuur van all-in waterschappen aan de slag gegaan en hebben deze als pre-advies voorgelegd aan GS. Wat dan opvalt, maar nauwelijks wordt opgemerkt, is dat het bevorderen van samenwerking in de waterketen als beoogd kernelement, bij het ontwerpen van de nieuwe structuur geen rol van betekenis speelt (ook geen criterium in het rapport Van Naem).

17/57


GS presenteert in november 2002 haar eindbeeld aan PS. In de vergadering van PS zet het CDA echter een streep door dat eindbeeld. Voor een groot aantal betrokkenen komt dat als een verrassing, omdat er in de voorafgaande commissievergaderingen geen tegengeluiden van die zijde waren gehoord. ‘Insiders’ daarentegen hadden in de wandelgangen signalen opgevangen dat het wel eens anders zou kunnen gaan. Een en ander doet beseffen dat aan de fusies niet alleen rationele keuzes ten grondslag hebben gelegen, maar dat de fusies ook de resultaten zijn van een politiek proces, dat in de eindfase voor een groot aantal mensen onvoorspelbaar bleek. Niet zozeer argumenten als wel overtuigingen en drijfveren van (groepen) individuen blijken dan doorslaggevend te zijn voor de inrichting van het waterbeheer in de provincie Zuid-Holland. Als we de pre-fusiefase in zijn geheel overzien valt tenslotte op dat de reorganisatie van het waterschapsbestel in Zuid-Holland zich heeft verengd tot een discussie over fuseren. Er is vooral veel aandacht geweest voor het ontwerpen van de nieuwe structuur. Over hoe die nieuwe structuur zich in de praktijk moest gaan ontwikkelen conform het concept van integraal waterbeheer, is in deze fase niet of nauwelijks aandacht voor geweest. Die ontwikkeling en de inzet daarvoor (tijdsduur, middelen) is overgelaten aan de nieuw te vormen waterschappen.

3.3

Fusie-integratiefase: periode tussen 2003 en 2005 Een van de eerste acties na de besluitvorming door PS betrof het instellen van drie voorbereidingscommissies aan wie de voorbereiding van de fusies is opgedragen (Rijnland, Schieland en de Krimpenerwaard en Hollandse Delta). De voorbereidingscommissies werden samengesteld uit de dagelijkse besturen van de op te heffen waterschappen, elk onder leiding van een door GS benoemde voorzitter. Vanzelfsprekend geldt in deze fase voor Delfland een afwijkend beeld. Ook voor Rivierenland, dat in 2002 is ontstaan uit een fusie, zien we dat de integratie van Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden, afwijkt van het beeld van Rijnland, Schieland en de Krimpenerwaard en de Hollandse Delta. De voorbereidingscommissies voor de drie waterschappen zijn begonnen met het opstellen van een PvA, hebben een projectstructuur opgericht en hebben tal van zaken in gang gezet op weg naar de nieuwe waterschappen. De voorbereidingscommissies waren eindverantwoordelijkheid voor de samenvoeging van de waterschappen per 1 januari 2005. De besturen van de bestaande waterschappen hebben tot aan de samenvoeging hun eigen verantwoordelijkheid gehouden voor het doen en laten van de eigen huishouding. Verder werd besloten bij de start van de nieuwe waterschappen in 2005 een nieuw gekozen bestuur te laten aantreden, op wiens weg het lag het beleid voor het nieuwe waterschap vast te stellen.

18/57


Redenerend vanuit deze optiek lag het voor de drie waterschappen voor de hand hun projectorganisatie in deze fase primair te richten op de formalisering van het nieuwe waterschap en de beleidsvorming daarin slechts beperkt (voor zover het invloed heeft op de organisatiestructuur, -cultuur en de middelentoedeling) een rol te laten spelen. Als voorbeeld hiervan wordt genoemd de noodzaak van het ontwikkelen van een strategische visie in de voorbereidingsfase, die de basis vormt voor de gewenste bestuurlijke organisatie, structuur en cultuur. Ook de begrotingen 2005 zijn door de projectorganisatie voorbereid. Daarvoor is eveneens een zekere beleidsoriëntatie noodzakelijk geweest. Daarnaast is er de nodige beleidsafstemming ter eliminering van bestaande verschillen en het voorbereiden van direct noodzakelijk nieuw beleid geweest. Er is in deze fase ruim de tijd genomen om te wennen aan elkaar, te investeren in de relatie en kennis over het gebied en haar opgaven te verzamelen. Hierna beschrijven we op hoofdlijnen die ontwikkelingen in de fusie-integratiefase die specifiek zijn geweest voor de verschillende waterschappen. 1. Hoogheemraadschap van Rijnland Veranderaanpak De voorbereidingscommissie in Rijnland heeft zich in deze fase beperkt tot de integratie van bestaande taken en bestaande taakuitoefening. Binnen het toenmalige hoogheemraadschap Rijnland was de waterkwaliteitstaak reeds geïntegreerd met de overige taken. Bij de keuze van het organisatiemodel is besloten dat de bestaande wijze van organiseren van het waterkwaliteitsbeheer als uitgangspunt kon dienen. Bij de plaatsing van medewerkers is alles in het werk gesteld om onrust en problemen te voorkomen. In deze sfeer heeft zich in die periode een organisatie kunnen ontwikkelen met weinig ambities en aansprekende resultaten, bestaande uit meerdere culturen en werkzaam op verschillende locaties. Uit een doelmatigheidsonderzoek van het bureau Rijnconsult, uitgevoerd in het laatste kwartaal van 2005, blijkt dat een ieder binnen Rijnland naar eer en geweten bezig is ‘met zijn of haar eigen ding’. Het bureau beveelt Rijnland aan om de (her)ordening van de organisatie volgens het principe van de waardeketen vorm te geven. In dit concept worden de structuur en cultuur van de organisatie verregaand bepaald door een procesgerichte benadering van waardetoevoeging via opeenvolgende schakels in de keten. Voor Rijnland is daarmee een kanteling van de organisatie gemoeid, waarbij herinrichting geschiedt volgens de waardeketen ‘bepalen, vertalen en doen’. 2. Hoogheemraadschap van Delfland Veranderaanpak Het NovioConsult-rapport (2002) wijst uit dat er geen objectiveerbare redenen zijn aan te wijzen waarom Delfland en Schieland niet in staat zullen zijn hun taken zelfstandig te vervullen. Om tegemoet te komen aan het beeld van de robuuste, allin waterschappen zijn er echter wel een aantal punten die om aandacht vragen.

19/57


Zowel ten aanzien van kwaliteit van beleid en bestuur als kwaliteit en flexibiliteit van de organisatie, geldt dat alertheid is vereist om tijdig in te spelen op wijzigende behoeften. Bijvoorbeeld; de groeiende behoefte aan expertise en capaciteit op het gebied van de ruimtelijke planvorming vraagt om een tijdige reactie en aanpassing van de organisatie. Ook is er behoefte aan onderzoeksgegevens ten aanzien van de kwaliteit van het contact tussen de beide waterschappen (bestuurders, ambtenaren) en de ingezetenen. Ten aanzien van de onderhandelingspositie (zeggenschap) van de beide waterschappen is het een feit dat om hen heen wordt gefuseerd, een aandachtspunt omdat de relatieve schaalgrootte daardoor afneemt. Gezien de omvangrijke opgaven (ABC programma9, Harnasch Polder10) en daarmee verbonden investeringen stonden andere waterschappen ook niet te dringen om met Delfland te fuseren. Door het besluit niet te fuseren heeft Delfland haar aandacht volledig gericht op haar opgaven. Minder alert is Delfland geweest ten aanzien van de eigen organisatieontwikkeling. Voor het realiseren van de omvangrijke opgaven was het noodzakelijk een ontwikkelgerichte organisatie te bouwen, met de focus op uitvoeringskracht. Die ontwikkeling heeft zich pas in 2004 ingezet. Delfland heeft haar organisatie aangepast zodat beter en effectiever met de buitenwereld kon worden samengewerkt en er intern beter procesmatig kon worden samengewerkt. 3. Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard Veranderaanpak Het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard wordt per 1 januari 2005 gevormd door de huidige hoogheemraadschappen van Schieland en de Krimpenerwaard. Daarbij is tevens het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (ZHEW) betrokken. Omdat de waterkwaliteitstaak in het beheersgebied van de Krimpenerwaard aan het nieuwe hoogheemraadschap is opgedragen zijn dientengevolge ook medewerkers van ZHEW overgaan. Het hoogheemraadschap van de Krimpenerwaard heeft deze uitkomst aangevochten door de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat te verzoeken geen goedkeuring te hechten aan het besluit van PS. Liever had het schap gezien dat zijn tweede keus nu werkelijkheid werd: aansluiting bij het hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, maar staatssecretaris Schultz van Haegen liet weten in te stemmen met het oprichten van een hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard. Veel energie van de zijde van de Krimpenerwaard is in 2003 gaan zitten in het tegenhouden van de fusie. De pogingen van de Krimpenerwaard om de fusie tegen te houden heeft het integratieproces met haar fusiepartners met ongeveer een jaar vertraagd. 9

ABC staat voor 'Afvoer- en BergingsCapaciteit'. ABC Delfland bestaat uit twee deelprojecten die elkaar aanvullen

als communicerende vaten: ABC-Boezem en ABC-Polders. Onder ABC-Boezem vallen onder andere de uitbreidingen van de boezemgemalen, de verbreding van de boezem, het wegnemen van obstakels en de aanleg van tijdelijke waterbergingen. Onder ABC-Polders vallen de poldergemalen en waterwegen in de polder en maatregelen om wateroverlast zoveel mogelijk te voorkomen. 10

PPS-constructie voor het zuiveren van afvalwater.

20/57


In november 2003 heeft de voorbereidingscommissie niettemin het PvA vastgesteld voor de fusie. Daarbij was aangetekend dat het een plan op hoofdlijnen was, met een voortschrijdend karakter. In maart 2004 volgt een geactualiseerd PvA voor wat betreft de planning en de invulling van de nieuwe organisatie. Niet alleen de integratie van de twee organisaties loopt in deze periode vertraging op, ook ten aanzien van de voortgang in de verschillende thema's van het waterbeheerplan wordt geconstateerd dat de fusie zijn weerslag heeft gehad op de planning. 4. Waterschap Rivierenland Veranderaanpak Waterschap Rivierenland – ontstaan door de fusie van vier Gelderse waterschappen en een zuiveringsschap – ging op 1 januari 2002 officieel van start.11 Nauwelijks was waterschap Rivierenland een feit of vanuit Brabant kwam een verzoek tot aansluiting. Het hoogheemraadschap Alm en Biesbosch voelde zich meer verwant met het waterschap Rivierenland, dan met de Brabantse waterschappen van de hogere, drogere zandgebieden. Twee maanden na het besluit dat het Brabantse hoogheemraadschap erbij zou komen, kwamen ook het hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden en een deel van het Zuid-Hollandse Zuiveringsschap Zuid-Hollandse Eiland en Waarden (ZHEW) erbij. Door de snelle besluiten konden de nieuwe samenvoegingspartners nog invloed uitoefenen op het beleid en de inrichting van de nieuwe organisatie. Na de eerste vormingsronde (het Gelderse deel) is door het toenmalige bestuur de hoofdstructuur van de ambtelijke organisatie vastgesteld. Zo koos het bestuur er voor de directies rondom de kerntaken van het waterschap te formeren: watersystemen, zuivering en veiligheid. Een structuur die aansloot bij de inrichting van de oude waterschappen. Hier nog even mee doorgaan, zou de fusie en het neerzetten van een robuuste organisatie vergemakkelijken. Het gaf houvast, niet alles veranderde. Bij de tweede vormingsronde bleek de hoofdstructuur, met een verfijning naar afdelingen en clusters, te werken. De mensen en opgaven die het waterschap erbij kregen, bleken inpasbaar. Om de integratie te bespoedigen werd in 2004 een (beoogd) directielid – vanuit de drie integrerende organisaties – benoemd om de belangen te behartigen en soepel verloop van de integratie te bespoedigen. Het programma ‘Focus’ is in 2004 opgezet vanuit de gedachte om in een programmatische aanpak de werkprocessen in de organisatie te professionaliseren. Tot het programma werd ook besloten, omdat bij de start van waterschap Rivierenland vanuit de fusiepartners diverse manieren van werken, verschillende automatiseringssystemen en dergelijke bij elkaar kwamen. Het waterschap wilde daar eenheid in aanbrengen én tegelijk voor de professionalisering gebruikmaken van de mogelijkheden van nieuwe technologische ontwikkelingen.

11

Hele passages in de beschrijving hierna zijn ontleend aan de uitgave ‘Wonderlijk water, waardevol werk’, Zeven

jaar professionalisering in een nieuw waterschap, Waterschap Rivierenland, 2008.

21/57


Het Focus-programma heeft zich als eerste gericht op de werkprocessen die van belang zijn voor het halen van de strategische doelstellingen en het slagen van de nieuwe organisatie. Deze werkprocessen zijn benoemd, beschreven en vervolgens gestandaardiseerd. 5. Waterschap Hollandse Delta Veranderaanpak In maart 2004 heeft het nieuwe waterschap Hollandse Delta haar organisatieplan vastgesteld. Input voor het organisatieplan vormen de rapporten van een tiental werkgroepen, die zich in de tweede helft van 2003 actief hebben gebogen over zaken als visie, structuur, cultuur en taakuitvoering. Het leidend adagium voor de nieuwe organisatie luidt: ‘centraal wat kan en gebiedsgericht wat moet’. Als uitgangspunt voor de besturing van de organisatie is gekozen voor het principe van integraal management, met een procesgerichte hoofdindeling. Hiermee wordt beoogd om te komen tot eenheid en integraliteit van beleid en uitvoering, het zo snel mogelijk vormen van één hechte organisatie en realisatie van de belangrijke opgaven voor de komende jaren. Bij de vaststelling van de beleidsbegroting 2005 heeft de Verenigde Vergadering besloten tot een taakstellende kostenreductie van € 3,6 miljoen op het kostenniveau ad € 118,2 miljoen. Een deel van de kostenreductie is direct vertaald naar lagere belastingtarieven voor 2005. Naar aanleiding van deze taakstellende kostenreductie is bestuur en organisatie in 2005 op zoek geweest naar structurele bezuinigingsmogelijkheden in zowel de taakuitvoering als in organisatorische maatregelen. Hollandse Delta concludeert dat ze hier voor 2005 niet in zijn geslaagd. De oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat ze nog een organisatie in opbouw zijn, waarbij ze nog onvoldoende alle processen en activiteiten met bijbehorende noodzakelijke middelen hebben kunnen doorgronden.

Beschouwing fusie-integratiefase (periode tussen 2003 en 2005) Het fusiebesluit in 2003 is meer de afsluiting van een langdurig besluitvormingsproces geweest dan een startschot om de gewenste organisaties voor te bereiden. Rijnland, Schieland en de Krimpenerwaard, en de Hollandse Delta, hebben de tijd tot 1 januari 2005 voornamelijk gebruikt voor het ontwikkelen van draagvlak voor samenwerking tussen de te integreren organisaties. Daarnaast hebben de voorbereidingscommissies en projecten werkgroepen, bestaande uit medewerkers van de te integreren organisaties, zich gebogen over de formalisering van het nieuwe waterschap (hoofdstructuur, besturingsconcept, cultuur, et cetera). Tegelijkertijd zien we als gevolg van de fusieperikelen dat er vertragingen zijn ontstaan in de uitvoering van opgaven, medewerkers minder gemotiveerd raken en de interne organisatieontwikkeling (van taak- naar procesgericht) geen gelijke tred houdt met de maatschappelijke ontwikkelingen.

22/57


Delfland heeft in deze periode haar handen vol aan de complexe opgaven in het gebied. Het vizier is hier voornamelijk naar buiten gericht. In 2004 zien we de organisatie zich voorbereiden (onder andere processen beschrijven, externe relaties versterken, et cetera) op een beweging naar een procesgerichte organisatie. Bij het waterschap Rivierenland zien we in 2004 een vergelijkbare beweging ontstaan. 3.4

Post-fusiefase: periode na 2005 tot heden 1. Hoogheemraadschap van Rijnland Implementatie Bij de start van het WBP3 (1 maart 2006) is er een flinke achterstand in beheer en onderhoud van het gebied en verschillen in de geboden kwaliteit geconstateerd. Mede op aangeven van de nieuw aangetreden directie, kwam het bestuur tot het inzicht dat het zo niet verder kan gaan. Er is een ingrijpend verbetertraject op gang gebracht. De overheersende interne oriëntatie die leidden tot ‘geslotenheid’ moet plaatsmaken voor een externe oriëntatie op de omgeving. Het omgevingsbewustzijn van de totale organisatie moet worden versterkt. Om die ontwikkeling te stroomlijnen wordt een beweging ingezet van een taakgerichte organisatie naar een procesgerichte organisatie. Om dat te bereiken is een proces gestart gericht op het centraliseren, harmoniseren en standaardiseren van alle werkprocessen. De uniformiteit in processen zou Rijnland ook besparingen (efficiencywinst) moeten opleveren. Verder volgden er ingrepen in het eigen personeelsbestand, het aantal fte’s is fors teruggebracht. In juli 2007 zijn de districtskantoren gesloten. Deze laatsten stonden een optimale integratie van de verschillende organisaties in de weg. Het borgen van gebiedskennis in de organisatie is een van de belangrijkste thema’s in de opbouw van de nieuwe organisatie geworden. Gebiedsbeheerders zijn aangesteld als schakels tussen beleid en uitvoering. Er is ambtelijk georganiseerd in gebiedsgerichte accounts. Gemeenten vragen hierin om een bijzondere aandacht. Rijnland heeft 34 inliggende gemeenten. De bestuurlijke contacten met gemeenten worden op basis van maatwerk georganiseerd. Met een aantal gemeenten zijn er waterplannen opgesteld. In sommige gevallen gaat het om een onderling afgestemde inzet van werkzaamheden en budgetten. Andere voorbeelden van afstemming hebben betrekking op de inbreng van kennis van waterbeheer (proactief) in gemeentelijke planvorming. De blik naar buiten heeft verder in Rijnland geleid tot samenwerking met andere overheden op het gebied van belastingheffing en monsterneming en analyse (laboratoria). Andere vormen van samenwerking met andere partijen in de vorm van Shared Service Centers moet Rijnland in de toekomst nog meer besparingen opleveren. Het professionaliseren van de Rijnlandse organisatie is tot en met 2012 planmatig vastgesteld.

23/57


2. Hoogheemraadschap van Delfland Implementatie Door Delfland zijn in deze periode samenwerkingsverbanden actief opgepakt, zowel met waterschappen als met gemeenten, stadsregio Haaglanden en de provincie. Zo zijn met alle gemeenten (op één na) waterplannen gemaakt. Op het gebied van waterkwaliteit (KRW) wordt in het stroomgebied Rijn-West samengewerkt om stroomgebiedsbeheersplannen te maken en uit te voeren. Met Haaglanden wordt gewerkt aan innovatieve oplossingen binnen Waterkader Haaglanden. Ook is samenwerking gezocht met kennispartijen onder andere met de gemeente Delft en Delftse kennispartijen in Delft Blue Technologie. Delfland draagt zo nationaal en internationaal bij aan de oplossing van water(governance)vraagstukken. Met behulp van accountmanagement wordt geïnvesteerd in de relatie met samenwerkingspartners. In het teken van een efficiëntere bedrijfsvoering besloten de waterschappen van Schieland en de Krimpenerwaard en Delfland in 2006 tot een intensievere samenwerking. Een gezamenlijk verkenningsrondje leverde direct veelbelovende resultaten op, want beide waterschappen maken gebruik van dezelfde geautomatiseerde informatiesystemen. Op het gebied van heffen en invorderen van belastingen werken de waterschappen al samen. Andere resultaten zijn: een snelle glasvezelverbinding tussen beide waterschappen voor gezamenlijk gebruik van bepaalde ICT-toepassingen in 2007, een gemeenschappelijke keuze voor eenzelfde financieel informatiesysteem, en een gezamenlijke Europese aanbesteding van raamovereenkomsten voor technische adviezen. Het streven naar een efficiënte bedrijfsvoering en regie op de financiële huishouding zijn speerpunten van beleid voor de komende jaren. Een bezuinigingsoperatie moet de komende jaren leiden tot vermindering van het aantal fte’s. 3. Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard Implementatie Met de fusie in 2005 zijn voor Schieland en de Krimpenerwaard afzonderlijke beheerplannen voor de waterkeringen ingebracht (Schieland: 2004-2008, Krimpenerwaard: 2001-2005). In mei 2008 is door het dagelijks bestuur een gebiedsbreed dynamisch deel 2008 vastgesteld. Voor de wegen, een taak die uitsluitend in de Krimpenerwaard aan de orde is, was het Wegenbeheerplan 2003 - 2008 uitgangspunt van beleid. Hiervoor is eveneens in mei 2008 een dynamisch deel vastgesteld. Voor watersysteem, afvalwater en emissies is het beleid geïntegreerd in het Waterbeheerplan HHSK 2007 - 2010. Eind 2009 is het Waterbeheerplan HHSK 2010 - 2015 vastgesteld. Hierin is het beleid voor alle taken van HHSK (waterkeringen, watersysteem, afvalwater en emissies en wegen) alsmede een aantal ondersteunende processen integraal vastgelegd.

24/57


De organisatiestructuur na de fusie was in sterke mate geënt op de eerdere structuur van Schieland. In 2007 is van een sectorenmodel overgestapt naar een directiemodel. In 2009 zijn de beleidsafdelingen en operationele afdelingen per kerntaak geïntegreerd, waardoor het gehele werkproces binnen één afdeling valt. Daarnaast is de afdeling Projecten de afgelopen jaren sterk uitgebouwd en geprofessionaliseerd, om de verschillende opgaven te kunnen realiseren (HWBP, KRW, NBW, et cetera). In 2010 zijn de ondersteunende afdelingen gereorganiseerd om efficiënter en meer aan de vraag van de klant te kunnen voldoen. Met de diverse ontwikkelingen is het aantal afdelingshoofden vrijwel gehalveerd. Met het werken in integrale gebiedsprocessen heeft de organisatie een behoorlijke ontwikkeling doorgemaakt. Zo heeft het waterschap een vooraanstaande rol vervuld bij de ontwikkeling van het Zuidplasgebied. Die rol was overigens niet vanzelfsprekend. Het waterschap heeft moeite moeten doen om aan de voorkant van het proces aan tafel te kunnen zitten. Met gevoel voor verhoudingen heeft het waterschap in de tijd positie en gezag verworven voor haar specifieke inbreng in de ontwikkeling van het gebied. In het teken van een efficiëntere bedrijfsvoering besloten de waterschappen van Schieland en de Krimpenerwaard en Delfland in 2006 tot een intensievere samenwerking (zie beschrijving hiervoor bij Delfland). 4. Waterschap Rivierenland Implementatie Eén hoofdkantoor en geen twee (december 2006). Onder meer hierdoor kon een echte integratie tot stand komen. Naast het hoofdkantoor heeft het waterschap regionale locaties: zuiveringsinstallaties, werken opslagplaatsen en materiaalstalling. Bij de start van het waterschap in 2002 waren er 55 van dergelijke locaties. In 2005 en 2006 is bekeken hoe het aantal kon worden verminderd en waar functies waren te combineren. Uiteindelijk zijn er dertien locaties overgebleven. De taakgerichte organisatiestructuur heeft in Rivierenland jaren goed gewerkt. Het was flexibel genoeg om expansie en inkrimping van de organisatie op te vangen. Afdelingen gingen en kwamen erbij. In 2008 ging de ambtelijke organisatie op de schop onder de vlag van ‘De Versnelling’. Een organisatiestructuur gebaseerd op taken is een intern gerichte benadering. Het waterschap wil juist een klantgerichte, naar buiten gerichte organisatie zijn. Daarvoor is een andere structuur nodig. Daarbij werd geconcludeerd dat er nog een flinke efficiencywinst is te behalen. Op 1 januari 2009 is de nieuwe organisatiestructuur gericht op procesmatig werken en inhoudelijke programma’s geïntroduceerd. Ook moest er een nieuwe cultuur ontstaan waarbij klantgericht werken, transparantie, efficiency en professionaliteit de essenties vormen. Vooral markt- en klantgericht werken (de verzakelijking) was voor de organisatie nieuw.

25/57


Waterschap Rivierenland wil zonder ontslag uitkomen op een formatie die bij de organisatie past. Op 1 januari 2003 is gestart met een formatie van 758 fte. Zo’n 618 fte is richtinggevend voor het jaar 2012. De formatie per 1 januari 2008 bedroeg 654 fte. De compleet nieuwe en compactere organisatiestructuur vanaf 2009 telt 25% minder managers, minder afdelingen en minder medewerkers. 5. Waterschap Hollandse Delta Implementatie In de eerste jaren van Hollandse Delta werd het meerjarenbeleidsplan gekenmerkt door een hoog ambitieniveau. Onder het motto 'de buitenwacht mag niet merken, dat Hollandse Delta gefuseerd is' werden alle oude plannen van de rechtsvoorgangers doorgezet, terwijl de nieuwe ideeën en ambities werden afgestemd op de best practices. Daarnaast werd er ook voortvarend gewerkt aan de nieuwe opgaven, zoals de dijkversterkingen in het kader van het hoogwaterbeschermingsprogramma en de overdracht van het grondwaterbeheer. Al deze projecten werden opgestart en de daaruit voortvloeiende kosten werden meer als een uitkomst beschouwd, dan als een sturingsinstrument. Met de verkiezingen van het nieuwe waterschapsbestuur in 2008 kwam daarin een ommekeer. Duidelijk werd dat bij ongewijzigd beleid de financiële consequenties van de vele projecten tot een stijging van de tarieven met zo'n 50% in de daaropvolgende jaren zou leiden. Derhalve is in 2009 vooral aandacht gegeven aan de financiële aspecten in het Meerjaren Investering Programma (MIP) en de Meerjaren Exploitatie Raming (MER). Alle bestaande ideeën en plannen werden kritisch op hun nut en noodzaak beschouwd en geprioriteerd naar 'noodzakelijk', 'belangrijk' en 'nuttig'. Alleen de voorstellen in de eerste categorie werden gehonoreerd. In het beleidsplan 2011-2015 zijn dan ook niet of nauwelijks nieuwe ideeën en ambities te vinden. In het Meerjaren Beleidplan (MJBP) voor 2011-2015 is getracht om de balans tussen de ambitie voor de toekomst en de financiële en organisatorische consequenties te herstellen. Er is aandacht besteed aan de doelstellingen en de ambities, die leidend zijn voor de koers van het waterschap in de komende jaren. Maar vanwege de (inter)nationale financiële crisis is het duidelijk dat een duurzaam financiële huishouding ook één van de maatgevende ambities blijft. Beschouwing post-fusiefase (periode na 2005 tot heden) De realisering van de fusies en de uitrol van de all-in waterschappen is in verschillend tempo tot stand gekomen. Delfland bijvoorbeeld voldeed in beginsel al aan de nieuwe eisen. Het waterschap Rivierenland was al op een eerder moment aan de fusie begonnen. Voor de fusiewaterschappen Hollandse Delta, Rijnland en Schieland en de Krimpenerwaard begon de weg van fusieontwerp naar ontwikkeling in deze fase. De fusieschappen hebben de feitelijke fusie (implementatie) georganiseerd door centralisatie, harmonisatie en vervolgens integratie van beleid.

26/57


De rode draad in die ontwikkeling was de professionalisering van bestuur en organisatie. Kenmerkende kwaliteiten van die professionalisering zijn: 1) integraal denken en integraal handelen, 2) van buiten naar binnen denken in gevraagde output en prestaties, 3) ontwikkeling en onderhoud van relevante externe netwerken en 4) versterking van het vermogen om belangen te objectiveren, af te wegen en in plannen en uitvoering vorm te geven. Deze professionalisering was geen doel op zich, maar was en is noodzakelijk om de vele nieuwe opgaven in het kader van het Bestuursakkoord Water, de nieuwe Waterwet en de Kaderrichtlijn Water adequaat op te kunnen pakken. Na 2005 zien we bestuurlijke professionals hun intrede in de waterschapsbesturen doen en geleidelijk komt de hiervoor geschetste professionalisering op bestuurlijke niveau daadwerkelijk tot stand. Die ontwikkeling is niet uitsluitend te herleiden tot de fusies. Naast de schaalvergroting moet hier ook de invoering van het lijstenstelsel in 2008 worden genoemd. Daarnaast versterken het NBW en de KRW de ontwikkeling van planmatige output- en prestatiesturing. Het waren vooral de dagelijkse besturen en de nieuw benoemde directeuren die het initiatief namen voor de feitelijke integratie van de 'oude' organisaties in de nieuwe gebiedsgerichte all-in waterschappen. De veranderaanpak en interventies die daarvoor ontwikkeld werden, waren doorgaans een mix van structuur- en cultuurgerichte elementen met oog voor de externe doorwerking, variërend van vraaggerichte verbeterprogramma's waarin de klanten en belanghebbenden actief werden opgezocht tot ontwikkeltrajecten waarvan de klanten van het waterschap 'geen last of hinder mochten ondervinden'. De schaalvergroting en het all-in karakter van de nieuwe waterschappen hebben de mogelijkheden om specialistische kennis en passende managementkwaliteiten aan te trekken verruimd. De positie van de waterschappen als aantrekkelijke werkgever voor deze functies is versterkt.

27/57


Hoofdstuk 4 Ontwikkeling van resultaten 4.1

Inleiding Aan het begin van dit hoofdstuk herinneren we aan de centrale vraagstelling van het evaluatieonderzoek. Heeft de reorganisatie van het waterschapsbestel in Zuid-Holland opgeleverd wat destijds werd beoogd? In het vorige hoofdstuk hebben we het fusieproces beschreven en beschouwd dat één van de doelen van de reorganisatie van het waterschapsbestel, het bevorderen van samenwerking in de waterketen, geen rol heeft gespeeld bij de oprichting en de ontwikkeling van de nieuwe waterschappen. Het andere doel, het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit een beperkt aantal all-in waterschappen, is wel overeind gebleven. Zowel als uitgangspunt voor het ontwerp van de nieuwe structuur als uiteindelijk voor de ontwikkeling van de nieuwe organisaties. Duidelijk is dat die ontwikkeling nog voortduurt. Met de druk van buiten (een toenemend aantal wateropgaven met een complex karakter, ontstaan van netwerken rond wateropgaven, grenzen aan de belastingdruk, et cetera) en de druk van boven (diverse waterakkoorden, richtlijnen, weten regelgeving) heeft het belang van efficiënte, all-in waterschappen door de tijd enkel aan belang en aandacht van betrokkenen gewonnen. Hierna beschrijven we in hoeverre de huidige waterschappen tegemoet komen aan het toenmalige wensbeeld van een efficiënte organisatie, bestaande uit een beperkt aantal all-in waterschappen. Om efficiënt te kunnen zijn is effectiviteit een voorwaarde. De ontwikkeling in effectiviteit van de waterschappen is derhalve ook in het onderzoek betrokken. De criteria van Van Naem & Partners uit 2000 worden gebruikt om de ontwikkelingen in effectiviteit en efficiency te duiden. We laten daarnaast zien in hoeverre de reorganisatie van het waterschapsbestel (de fusies) heeft bijgedragen aan het ontstaan van effectieve en efficiënte all-in waterschappen. Is er een causale relatie waarneembaar tussen de fusies en de huidige staat van de waterschappen? We beantwoorden in dit hoofdstuk daarmee de volgende onderzoeksvragen: • In hoeverre zijn de doelen van de reorganisatie uit 1999 gehaald? Wat zijn de achterliggende redenen voor het wel/niet/gedeeltelijk halen van deze doelen? • Wat zijn de financiële gevolgen van de fusies voor wat betreft de uitgaven én de tariefontwikkeling? • In hoeverre hebben de fusies en het bevorderen van de samenwerking (in de waterketen) bijgedragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van de huidige en toekomstige wateropgaven door de waterschappen?

28/57


4.2

All-in waterschappen Een all-in waterschap heeft als kerntaken het beheer van: • de waterkwaliteit; • de waterkwantiteit; • de waterveiligheid. Als rechtstreeks gevolg van de uitvoering van de reorganisatie waartoe in 1999 werd besloten zijn er in Zuid-Holland in overeenstemming met het besluit van Provinciale Staten all-in waterschappen tot stand gekomen. We onderscheiden de volgende relevante bevindingen: • Het hoogheemraadschap van Delfland, het hoogheemraadschap van Schieland en het voormalige hoogheemraadschap Rijnland waren ten tijde van het reorganisatiebesluit reeds all-in waterschappen. Het besluit had voor Delfland geen gevolgen. Schieland ging een fusie aan met Krimpenerwaard en een gedeelte van het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden. Het Hoogheemraadschap van Rijnland werd na integratie van drie inliggende waterschappen het nieuwe hoogheemraadschap van Rijnland. • Het concept van het all-in waterschap wordt inmiddels in brede kring gedragen en gewaardeerd. • Uit onze analyse van de plan- en evaluatiedocumenten uit de periode direct na de fusie blijkt dat alle waterschappen de opgaven, die horen bij het profiel van een all-in waterschap, in beeld hebben en die verwerkt hebben in plannen. Bovendien blijkt dat het bestuur en het management structureel sturen op de uitvoering van die plannen, c.q. op het behalen van de beoogde resultaten. Deze analyse had ook tot doel een vergelijking te maken tussen de situatie voor de fusie en die daarna. Dat is om twee redenen niet gelukt. In de eerste plaats hebben we niet alle benodigde documenten van de waterschapsorganisatie van voor de fusie kunnen achterhalen. Daar waar dat wel lukte, bleken de opgavenprofielen van de all-in waterschappen na de fusie en die van hun rechtsvoorgangers van voor de fusie te sterk van elkaar te verschillen. • Het hoogheemraadschap van Rijnland ligt voor een belangrijk deel in de provincie Noord-Holland en drie van de zeven Zuid-Hollandse waterschappen hebben het grootste deel van hun werkgebied buiten de provincie Zuid-Holland. 12 • Waar nodig is gebiedsgrensoverschrijdende samenwerking ontstaan. Voorbeelden daarvan zijn te vinden in de samenwerking bij de uitvoering van de Europese Kaderrichtlijn Water, maar ook op het gebied van ondersteuning en bedrijfsvoering zoals de samenwerking tussen de waterschappen Rivierenland en Hollandse Delta. • Er is een directe relatie tussen het fysieke karakter van een gebied en het opgavenprofiel van het waterschap in dat gebied.

12

Het grootste deel van het werkgebied van het waterschap Rivierenland is gelegen in de provincie Gelderland, het

grootste deel van het waterschap hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden ligt in de provincie Utrecht, het grootste deel van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht ligt in de provincie Noord-Holland.

29/57


•

4.3

Het werkgebied van een waterschap bestaat uit één of meerdere opgavenprofielen. Daardoor zijn er verschillen tussen de waterschappen. Lokale gebiedskennis is van groot belang voor effectief en efficiënt waterbeheer. Zonder aanvullende maatregelen kan de schaalvergroting als gevolg van de fusie leiden tot het verloren gaan van lokale gebiedskennis. De fusiewaterschappen hebben maatregelen getroffen bij de inrichting van het fusieproces, bij de inrichting van hun organisatie en door het instellen van ambtelijke en bestuurlijke 'accounthouders' om het weglekken van lokale gebiedskennis te voorkomen en om de lokale gebiedskennis op niveau te houden.

Effectiviteit Een organisatie is effectief als de inspanningen van de organisatie daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van de beoogde doelen van de organisatie. De vorming van all-in waterschappen heeft geleid tot versterking van het vermogen van de waterschappen om effectief beleid te maken en uit te voeren. De volgende nadere bevindingen zijn van belang: • De beoogde versterking van de effectiviteit door fusies is pas na verloop van tijd tot stand gekomen. In de periode 2003 tot 2005 werden de formele besluiten genomen en gerealiseerd. De feitelijke centralisatie, harmonisatie en integratie startten in 2005. De vruchten daarvan voor de versterking van de effectiviteit worden sinds 2005 steeds beter zichtbaar. De waterschappen geven aan dat de mogelijkheden die de fusie biedt voor versterking van de effectiviteit nog niet optimaal zijn benut. • De effectiviteit van de gefuseerde all-in waterschappen neemt met name toe als de organisatorische en beleidsintegratie van taken in de nieuw gevormde waterschappen gestalte krijgt. Daarin is elk waterschap, binnen de kaders van weten regelgeving, zijn eigen weg gegaan. • Het tempo waarin die versterkte effectiviteit kon worden benut voor de nieuwe taken waarvoor die bedoeld was wordt in de fusiewaterschappen enigszins vertraagd doordat de harmonisatie en integratie van bestaande taken achterstanden in beleid en uitvoering aan het licht brachten. • De waterschappen hebben inmiddels hun opgaven in beeld en verankerd in beleid en uitvoering. De waterschappen sturen actief op de uitvoering van beleid. • Het organisatorische en het bestuurlijke vermogen van de waterschappen om (water)belangen te objectiveren, integraal af te wegen en vast te leggen in planvorming en -uitvoering is door de vorming van all-in gebiedsgerichte waterschappen toegenomen. • De schaalvergroting en integratie versterken de mogelijkheden van de fusiewaterschappen om vereiste specialistische en managementkwaliteiten te identificeren, aan te trekken en vast te houden. • De schaalvergroting in combinatie met het all-in karakter heeft het vermogen van de waterschappen om te acteren in bestuurlijke en directienetwerken met een hoger schaalniveau versterkt. De bestuurders van de all-in waterschappen zijn nu gesprekspartners op niveau voor bewindslieden, provincie- en gemeentebestuurders, alsmede departementale vertegenwoordigers.

30/57


•

•

•

•

31/57

De Zuid-Hollandse waterschappen zijn daarnaast goed vertegenwoordigd in de Unie van Waterschappen, in daaraan gelieerde organisaties als het Waterschapshuis en in internationale contacten. Managers en beleidsmedewerkers van de waterschappen hebben nu een herkenbare en geaccepteerde positie als kennis- en beleidsvoorbereidende partner. Niet congruente gebiedsindelingen (voorbeeld veiligheidsregio) blijken de samenwerking door de waterschappen soms te bemoeilijken doordat een waterschap meerdere veiligheidsregio’s zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau moet bedienen. Door de bundeling en integratie van kennis en deskundigheid ontwikkelen de (gefuseerde) waterschappen zich tot herkenbare en gezaghebbende kennispartners en adviseurs voor maatschappelijke organisaties en medeoverheden. De manier waarop dat gebeurt verschilt per waterschap. Delfland werkt onder andere samen met de TU Delft en in Delft gevestigde kennisinstituten. Ook wordt met de stadsregio Haaglanden, inliggende gemeenten en de provincie, binnen een kennis- en innovatieprogramma samengewerkt met kennisinstellingen en marktpartijen. Waterschappen met grotere gemeenten in hun midden vinden bij die gemeenten de expertise die hen in staat stelt om als counterpart en adviseur bij de voorbereiding van plannen op te treden. Kleinere gemeenten doen in de regel graag een beroep op de waterexpertise die ze in 'hun' waterschap aantreffen. Soms komt het voor dat er van een waterschap een breder georiënteerd advies wordt gevraagd omdat een gemeente bijvoorbeeld op het gebied van wateraspecten in de ruimtelijke ordening niet over voldoende deskundigheid beschikt. Het waterschap kan dan in een spagaat terechtkomen doordat beleidsadvisering dan niet op de weg van het waterschap ligt, terwijl datzelfde waterschap wel met de beheergevolgen van beleidsbeslissingen door die gemeente wordt geconfronteerd. (Coördinerende) waterschapsmedewerkers in het veld worden ervaren als deskundig en betrouwbaar. Dat geldt ook voor het optreden van medewerkers in het geval van calamiteiten. Zij geven er blijk van om te kunnen gaan met maatschappelijk en/of bestuurlijk gevoelige kwesties en staan open voor de opvattingen en zienswijzen van anderen. Uit de interviews met personen die zowel na als voor de fusie in de waterschappen actief zijn geweest blijkt dat alle betrokkenen van mening zijn dat de voormalige, niet geïntegreerde organisaties niet in staat zouden zijn geweest de huidige (en toekomstige) taken succesvol uit te voeren. Zij concluderen dat de effectiviteit van de all-in fusiewaterschappen aanmerkelijk beter is dan die welke de rechtsvoorgangers te bieden hadden. In dit onderzoek is niet in detail getoetst of die conclusie door feiten en bevindingen gestaafd wordt. De effectiviteit van de waterschappen anno 2010 kan tegen een stootje. De kwaliteit en betrouwbaarheid van de ambtelijke organisatie in relatie tot het opgavenprofiel van het werkgebied worden als voldoende robuust ervaren.


4.4

Efficiency en financieel-economische effecten Er is voor dit onderdeel een analyse gemaakt van relevante financiële ontwikkelingen bij de waterschappen en de samenhang met effecten van de fusie: • Ontwikkeling van de overhead; • Ontwikkeling van de gemiddelde personeelskosten; • Ontwikkeling van de exploitatielasten en investeringen; • Ontwikkeling van de belastingopbrengsten en tarieven. Overhead • De overhead (kosten voor bestuur, algemeen management, en middelenfuncties als percentage van de totale kosten) is bij de waterschappen na de fusie gemiddeld een paar procentpunten lager dan voor de fusie. Met name bij enkele kleinere waterschappen voor de fusie was de overhead aanzienlijk hoger dan als onderdeel van een groter waterschap na de fusie. • De overhead en de ontwikkeling daarvan is tussen de waterschappen onderling niet goed vergelijkbaar door het hanteren van definities die op onderdelen verschillen. Er zijn ook geen normen beschikbaar voor de overhead en ook geen vergelijkbare normen gevonden voor gemeenten en provincies, en geen eenduidige definitie van het begrip overhead. De overhead in absolute bedragen of percentages heeft daardoor geen relevante betekenis voor dit onderzoek. • De verdere samenwerking tussen de waterschappen, schaalvergroting in de vorm van Shared Services zoals bij belastingen, automatisering, inkoop en dergelijke, en andere ontwikkelingen in de bedrijfsvoering, leiden tot efficiencyverbetering op het gebied van indirecte kosten, die (nog) niet cijfermatig onderbouwd terug te vinden zijn in de overhead van de waterschappen. Alle betrokkenen geven aan, dat deze ontwikkeling aanmerkelijke voordelen heeft of gaat krijgen. Personeelskosten • De gemiddelde personeelkosten van de waterschappen zijn in de periode van 2004 tot 2010 gestegen met gemiddeld 3,6% per jaar. Dat is niet bovenmatig in vergelijking met andere overheden. • Ook ten aanzien van gemiddelde personeelskosten zijn er geen normen aangetroffen voor de hoogte en de ontwikkeling daarvan, ook niet voor gemeenten of provincies. • De ervaring van BMC bij fusies en schaalvergroting is dat de gemiddelde personeelskosten over het algemeen bovengemiddeld stijgen. De mogelijkheden van professionalisering leiden tot gemiddeld hogere inschaling van personeel en gemiddeld hogere kosten. Dit patroon doet zich bij de fusie van de waterschappen niet voor. Exploitatielasten en investeringen • De exploitatielasten van de waterschappen stijgen in de periode van 2004 tot 2010 in totaal met totaal ongeveer 30%. In het algemeen wordt aangegeven dat de ontwikkeling in weten regelgeving en de kwalitatieve en kwantitatieve opgaven leiden tot de stijging van de exploitatielasten.

32/57


•

•

•

•

Met name bij Rijnland en Delfland is het investeringsvolume sterk toegenomen. Dit heeft verband met de noodzaak om na de fusie forse investeringen te doen in ‘achterstallig onderhoud’ (Rijnland) dan wel de op dat moment al bekende investeringsplannen in Delfland. Dit leidt tot een sterkere stijging van de kapitaallasten en daarmee de totale exploitatielasten dan bij andere waterschappen het geval is. De relatie tussen de ontwikkeling van de exploitatielasten en de ontwikkeling van de wateropgaven kan in het kader van dit onderzoek niet objectief en meetbaar worden vastgesteld. Vastgesteld kan worden dat de exploitatielasten zijn gestegen door toename van de kwalitatieve en kwantitatieve opgaven. Ook is er sprake van forse investeringen, voor een deel als effect van ‘achterstallig onderhoud’ dat door de vorming van de all-in waterschappen aan het licht is gekomen en is aangepakt. Toename van de exploitatielasten is geen effect van de fusies, maar van de ontwikkeling van de opgaven. Kwalitatief is het beeld, dat het waterbeheer zeker in relatie tot de complexe en omvangrijke opgave in het gebied op een relatief efficiënte manier is georganiseerd met beperkte lasten voor burgers en bedrijven. Kwalitatief kan ook worden vastgesteld, dat de kleinere, niet all-in waterschappen voor de fusie niet goed in staat geweest zouden zijn de opgaven kwalitatief en kwantitatief op een efficiënte manier uit te voeren. De verwachting is dat de exploitatielasten van het waterbeheer zullen blijven stijgen in samenhang met de ontwikkeling van de opgaven. De omvangrijke investeringen in ‘achterstallig onderhoud’ respectievelijk door de omslag van ‘beheerorganisatie’ naar ‘ontwikkelings- en investeringsbedrijf’ hebben een tijdelijk effect en zullen naar verwachting de komende jaren afvlakken.

Belastingopbrengsten en tarieven • Er is sprake van stijging van de tarieven in samenhang met toename van de exploitatielasten in de periode van 2004 tot 2010. • De belastingtarieven verschillen op onderdelen sterk tussen de verschillende waterschappen. Als oorzaak daarvoor wordt aangegeven dat het werkgebied van de waterschappen zowel wat betreft de inhoudelijke opgave van het waterbeheer, als wat betreft inwoners, bedrijven, steden en landschap, sterk verschillen en onderling daardoor niet vergelijkbaar zijn. • Met name bij Delfland en Rijnland is in de jaren voor de fusie een zeer terughoudend beleid gevoerd ten aanzien van tarieven. In de jaren na de fusie is er sprake van een inhaalslag op dit punt, in samenhang met omvangrijke investeringen. • De totale belastingopbrengsten houden niet altijd gelijke tred met de ontwikkeling van de totale exploitatiekosten. De stijging van de tarieven wordt gedempt door het niet volledig doorberekenen van de stijging van de exploitatielasten in de tarieven. Op dit punt is het beeld per waterschap divers en zijn de beleidsmatige keuzes per waterschap verschillend.

33/57


Met name bij Delfland blijven de belastingopbrengsten achter bij de exploitatielasten. De dekking daarvoor wordt gevonden in een toename van de schuldpositie. Bij Delfland is dit een bewuste keuze om ‘maatschappelijk nietaanvaardbare tariefstijging’ te voorkomen. Bij verschillende waterschappen, het sterkst bij Rijnland en Hollandse Delta worden egalisatiereserves ingezet, waardoor sterkere tariefstijging kan worden voorkomen. Zowel het oplopen van de schuldpositie als het afbouwen van de reservepositie heeft een tijdelijk effect en werkt op langere termijn door in een sterkere stijging van tarieven. Er kan niet worden vastgesteld dat de stijging van tarieven een gevolg is van de fusies. Er is wel een causale relatie tussen de schaalgrootte en de gebiedsindeling waarvoor is gekozen, en de verschillen in kosten en tarieven tussen de waterschappen. De oorzaak daarvan is niet zozeer gelegen in de fusie als wel in de financiering van de waterschappen.

•

•

Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies ten aanzien van efficiency en financieel-economische effecten: Het effect van de fusie op de efficiency van de waterschappen is op grond van dit onderzoek in beperkte mate objectief vast te stellen. Kwalitatief is het beeld, dat het waterbeheer zeker in relatie tot de complexe en omvangrijke opgave in het gebied op een relatief efficiënte manier is georganiseerd met beperkte lasten voor burgers en bedrijven. Kwalitatief kan ook worden vastgesteld, dat de kleinere, niet all-in waterschappen voor de fusie niet goed in staat geweest zouden zijn de opgaven kwalitatief en kwantitatief op een efficiënte manier uit te voeren. De huidige mate van efficiency had niet gerealiseerd kunnen worden in de situatie voor de fusie. Toename van de exploitatiekosten en stijging van de belastingtarieven zijn geen effecten van de fusie, maar van de ontwikkeling van de opgaven.

• •

• 4.5

Samenwerking Een van de belangrijke redenen voor waterschappen om samen te werken is het opvangen van de stijgende kosten.13 De samenwerking richt zich hierbij op de onderlinge samenwerking tussen de waterschappen en door in de waterketen meer samen te werken. Door te investeren in samenwerking met gemeenten hebben waterschappen aanzienlijke bedragen bespaard op investeringen in de afvalwaterketen. Het is de ambitie van de waterschappen de samenwerking verder te versterken om zo te komen tot een forse reductie in de kosten. Met de afvalwaterketen wordt de riolering en de zuivering samen bedoeld. De waterketen omvat meer en is het geheel van diensten aan huishoudens en bedrijven dat te maken heeft met het gebruik en het afvoeren van water. De waterketen omvat het zuiveren en leveren van drinkwater, het inzamelen van afvalwater en het afvoeren daarvan via de riolering (samen met het overtollige hemelwater) en het transporteren en zuiveren van stedelijk afvalwater.

13

Waterschapspeil 2010, hoofdlijnen resultaten en ambities, pagina 5

34/57


De waterketen is ontwikkeld om de volksgezondheid te bevorderen en het milieu te beschermen en draagt bij aan het voorkomen van wateroverlast.14 Een belangrijk hulpmiddel in de samenwerking tussen waterschappen en gemeenten zijn de zogeheten optimalisatiestudies voor het afvalwatersysteem, ook wel OAS genoemd. Samenwerkingsafspraken worden vastgelegd in afvalwaterakkoorden en/of in (stedelijke) waterplannen. De volgende nadere bevindingen zijn van belang: • Het financieel voordeel dat de waterschappen behalen door besparingen in de waterketen door OAS is nog beperkt, aangezien deze zich richten op optimalisatiestudies. 15 • Informatie die van de geïnterviewden is verkregen bevestigen dit beeld. Waar sprake is van samenwerking met gemeenten betreft dat een OAS. In een enkel geval is er sprake van een pilot. Enkele waterschappen stimuleren het afkoppelen van hemelwaterafvoer door gemeenten met het verstrekken van een subsidie. • Op de website samenwerkenaanwater.nl zijn per provincie de initiatieven verzameld. Veel initiatieven betreffen onderzoek naar de mogelijkheden om investeringen af te stemmen. Daarnaast komt kennisuitwisseling voor met gemeenten. Een stap verder gaat de gezamenlijke beleidsvorming van het waterschap met diverse gemeenten in de planvorming voor dimensionering, ontwerp en uitvoering van aanleg van riolering in het buitengebied. Ook wordt onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om als waterschap het beheer en onderhoud van gemeentelijke rioolgemalen over te nemen. Incidenteel komt voor dat een waterschap tegelijkertijd met de aanleg van een rioolgemaal een bergbezinkbassin voor de gemeente aanlegt. • De gemeente Noordwijkerhout heeft het rioolbeheer uitbesteed aan het waterketenbedrijf DZH/Rijnland, een gemeenschappelijke regeling van de gemeente, het hoogheemraadschap van Rijnland en het waterleidingbedrijf Dunea. De verantwoordelijkheid blijft bij de gemeente, maar de zorg voor de gemalen en de systeemzorg zijn in handen van Rijnland. Het duinwaterbedrijf neemt op haar beurt de operationele taken op zich. • Delfland heeft de nieuwbouw van de zuiveringsinstallatie Harnaschpolder, de verbouw van de awzi Houtrust en de bedrijfsvoering van de beide zuiveringen en het transportstelsel gedurende 30 jaar uitbesteed aan Delfluent BV, een consortium van Evides, Veolia, Rabobank, Heijmans en Strukton, door middel van een DBFO-contract in de vorm van een PPS. • Dat de ketensamenwerking nog slecht van de grond komt heeft te maken met een aantal factoren, zoals terughoudendheid bij gemeenten en de financiering van gezamenlijke investeringen. Ook de provincie Zuid-Holland erkent dat dit onderwerp de afgelopen jaren onderbelicht is gebleven.

14

Bestuursakkoord Waterketen 2007, pagina 2

15

Waterschapspiegel 2010, pagina 49

35/57


•

•

•

•

36/57

Wat betreft andere onderwerpen, werken achttien gemeenten samen met waterschap Hollandse Delta in een gemeenschappelijke regeling voor de heffing en invordering van lokale belastingen, WOZ en de administratie van vastgoedinformatie. Schieland en de Krimpenerwaard en Delfland hebben een gezamenlijk belastingkantoor opgericht, de Regionale Belasting Groep (www.derbg.nl). Ook het waterschap Rivierenland laat de inning van de waterschapsbelasting verlopen via Belasting Samenwerking Rivierenland (BSR). BSR verzorgt de belastingen voor waterschap Rivierenland, de AVRI, Culemborg, Geldermalsen, Lingewaal, Maasdriel, Neerijnen, Tiel, en West Maas en Waal. Ook bepaalt BSR de hoogte van de WOZ-waarde voor alle onroerende zaken in de zeven gemeenten (www.bsr.nl). Vaak worden de kleinere gemeenten door het waterschap inhoudelijk ondersteund. Van deze gemeenten wordt van het waterschap ook gevraagd om op algemeen beleidsniveau (ruimtelijke ordening, recreatie, natuurontwikkeling) aanspreekbaar te zijn en van advies te dienen. Bij een aantal gemeenten waar het waterschap wegen in het buitengebied in beheer en onderhoud heeft, vindt op dat terrein afstemming plaats. Alle waterschappen onderhouden relaties met de inliggende gemeenten. Dat gebeurt via bestuurlijke en ambtelijke accounts of aan de hand van lopende projecten. De waterschappen hebben met deze houding een positie verworven. ‘Als er iets bij de gemeenten speelt op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling of gebiedsontwikkeling, zit het waterschap aan tafel’, merkte een van de dijkgraven op. De ambitie van de waterschappen is ‘werk met werk’ te maken, dat wil zeggen dat noodzakelijke investeringen zoveel mogelijk worden gecombineerd met investeringen door de gemeente. Waterschappen werken onderling steeds meer samen. Vaak betreft dit de ondersteunende taken, zoals op het terrein van ICT in het Waterschapshuis, administratieve processen voor de belastingheffing, de gezamenlijke aanleg van een glasvezelkabel. Een ander voorbeeld van samenwerking is de implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) binnen deelstroomgebied Rijn West. Naast (onder andere) de Zuid-Hollandse waterschappen onderling wordt hierbij nauw samengewerkt met provincies, gemeenten en ministeries. Incidenteel vindt harmonisatie van beleid plaats, bijvoorbeeld door gebruik te maken van de modelkeur, die is opgesteld door de Unie van Waterschappen. De waterschappen erkennen de onderlinge afhankelijkheden en voeren een gezamenlijke benchmark uit (Waterschapspeil) om de onderlinge prestaties te vergelijken. Ook op ander vlak wordt samengewerkt binnen de Unie van Waterschappen (landelijk) en de Vereniging van Zuid-Hollandse waterschappen. De wederzijdse relatie tussen de besturen van de waterschappen en de bestuurlijke vertegenwoordigers van Rijk, provincies, gemeenten en maatschappelijke organisaties vertoont een wisselend en genuanceerd beeld. Kern is dat de waterschappen allen een behoorlijke groei in professionaliteit hebben doorgemaakt en volwassen relaties willen onderhouden met medeoverheden. Tijdens de interviews wordt vooral aandacht gevraagd voor de relatie provincie Zuid-Holland versus waterschappen. Deze achten alle geïnterviewden voor verbetering vatbaar.


Het gaat hierbij om de verhouding tussen de rollen van toezichthouder, medeoverheid/partner, gebiedsregisseur en beslisser in geval van geschillen. Verduidelijking van deze wederzijdse rollen en afstemming op de verantwoordelijkheden van de waterschappen wordt toegejuicht. De rol van het waterschap in de veiligheidsketen is omschreven in de Beleidsnota Waterveiligheid16. Het waterveiligheidsbeleid is een onmisbare uitwerking van de nationale strategieën voor de veiligheid en het omgaan met klimaatverandering. Het waterveiligheidsbeleid sluit aan op de integrale aanpak volgens de veiligheidsketen en geeft uitwerking aan het ramptype overstromingen. Voor de invulling van dit beleid sluiten de waterschappen samenwerkingsovereenkomsten met de veiligheidsregio’s. Het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) is bij de waterschappen in uitvoering. Waterschappen met primaire keringen onderhouden contacten met Rijkswaterstaat, die verantwoordelijk is voor de hoofdwaterwegen. Er zijn waterakkoorden gesloten, er wordt samengewerkt bij projecten als ‘Ruimte voor de rivier’ en de verlening van vergunningen is op elkaar afgestemd. De waterschappen maken als professionele waterbeheerders deel uit van het nationaal wateroverleg. Ketensamenwerking met drinkwaterbedrijven voor de uitvoering van operationele taken komt niet voor. De waterschappen achten de operationele processen teveel verschillend van elkaar.

•

•

•

16

Nota van 22 december 2008, als onderdeel van het Nationaal Waterplan.

37/57


Hoofdstuk 5 Ter afsluiting 5.1

Conclusies en leerervaringen De centrale vraagstelling van de evaluatie is als volgt geformuleerd: Heeft de reorganisatie van het waterschapsbestel in Zuid-Holland opgeleverd wat destijds werd beoogd? Het evaluatieonderzoek leidt tot de conclusie, dat de reorganisatie over het algemeen heeft opgeleverd wat werd beoogd. Tegelijkertijd wordt vastgesteld dat de maximaal mogelijke effecten ten aanzien van effectiviteit, efficiency en samenwerkingsvoordelen nog niet gerealiseerd zijn. Om deze vraag te kunnen beantwoorden is deze uitgewerkt in deelvragen, die in de voorgaande hoofdstukken zijn toegelicht en beantwoord. 1. Wat waren de doelen van de reorganisatie van het waterschapsbestel bij de start van het fusieproces in 1999? a) Hoe hebben die doelen zich ontwikkeld gedurende het fusieproces, met name in 2003? b) Op welke manier hebben exogene maatschappelijke ontwikkelingen hierop invloed gehad? In hoofdstuk 3.1 zijn deze vragen uitvoerig beantwoord. In het vastgestelde besluit van PS van 22 januari 1999 worden als kernelementen van de toekomstige organisatie van het waterbeheer beschouwd: • Het bevorderen van samenwerking in de waterketen (drinkwater, riolering, zuivering); • Het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit een beperkt aantal all-in waterschappen. Gedurende het fusieproces is het accent komen te liggen op het vormen van een beperkt aantal all-in waterschappen, effectief en efficiënt. Het bevorderen van de samenwerking in de waterketen is naar de achtergrond gedreven. 2. In hoeverre zijn de doelen van de reorganisatie uit 1999 gehaald? Wat zijn de achterliggende redenen voor het wel/niet/gedeeltelijk halen van deze doelen? Deze vraag is in hoofdstuk 4 toegelicht en beantwoord.

38/57


Op 1 januari 2005 zijn vier nieuwe all-in waterschappen ontstaan. Hoogheemraadschap Delfland bleef buiten een fusie, maar was al een all-in waterschap. Daarmee is het beoogde doel formeel gerealiseerd. Materieel heeft de fusie geleid tot bestuurlijk en organisatorisch professionele waterschappen, die integraal verantwoordelijkheid kunnen dragen voor de kwantiteit, kwaliteit en veiligheid binnen de gegeven waterstaatkundige grenzen en die volwaardige samenwerkingspartners kunnen zijn in de waterketen. De resultaten van de waterschappen worden steeds beter zichtbaar, maar de ontwikkeling gaat nog door en kreeg de afgelopen jaren ook nieuwe impulsen door nieuwe weten regelgeving en toenemende maatschappelijke eisen. Thans consolideren de waterschappen de grote veranderingen die zich sinds de fusie voltrokken hebben en kiezen voor een geleidelijke groei. Het beleid van de waterschappen richt zich op bundeling en versterking van kennis en ervaring, op het mitigeren van de financiële stijging van de tarieven, op intensivering van samenwerking met andere partijen gericht op efficiëntie en effectiviteitsversterking en op het zijn van een aantrekkelijke werkgever. De effectiviteit van de waterschappen kan verder toenemen door ook relevante kennis en expertise ter beschikking te stellen van (kleinere) gemeenten bij beleidsen planontwikkeling op terreinen als ruimtelijke ordening, recreatie en natuur. De waterschappen tonen zich in toenemende mate een deskundige en betrouwbare partner voor medeoverheden en maatschappelijke organisaties. Het waterbeheer is, zeker in relatie tot de complexe en omvangrijke opgave in het gebied, op een efficiënte manier georganiseerd met relatief beperkte lasten voor burgers en bedrijven. De schaalvergroting en verdere samenwerking tussen de waterschappen leidt tot efficiencyverbetering op het gebied van indirecte kosten. 3. Wat zijn de financiële gevolgen van de fusies voor wat betreft de uitgaven én de tariefontwikkeling? Er is geen causale relatie gevonden tussen de fusies en de ontwikkeling van kosten en tarieven. De stijging van kosten en tarieven wordt veelal veroorzaakt door de ontwikkeling van wateropgaven, door incidentele investeringsprogramma’s en door het uitvoeren van ‘achterstallig onderhoud’. De verschillen tussen de kosten en tarieven van de verschillende waterschappen worden doorgaans veroorzaakt door de verschillen in gebiedskenmerken en -opgaven en door keuzes ten aanzien van de financiering. 4. In hoeverre hebben de fusies en het bevorderen van de samenwerking (in de waterketen) bijgedragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van huidige en toekomstige wateropgaven door de waterschappen? Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen in hoofdstuk 4 is bij elk element onderzocht welke relatie er bestaat tussen de resultaten en het fusieproces. Vastgesteld is, dat de kleinere, niet all-in waterschappen die voor de fusie bestonden, niet goed in staat geweest zouden zijn de kwalitatieve en kwantitatieve opgaven op een efficiënte manier uit te voeren.

39/57


De overhead bij de nieuwe waterschappen is aantoonbaar lager dan bij een aantal kleine waterschappen voor de fusie. De huidige mate van efficiency had niet gerealiseerd kunnen worden door de waterschapsorganisaties van voor de fusie. De fusies hebben daarmee bijgedragen aan een effectieve en efficiënte uitvoering van de huidige wateropgaven. In de voorbereiding van dit evaluatieonderzoek is uitdrukkelijk vastgesteld dat er geen onderzoek wordt gedaan naar de toekomst, niet naar de toekomstige opgaven en niet naar de mate waarin de waterschappen in staat zijn toekomstige opgaven uit te voeren. Daarover kunnen in dit onderzoek dan ook geen uitspraken gedaan worden. De evaluatie beperkt zich tot de in het verleden doorgevoerde fusie en de effecten daarvan. Op grond van de uitkomsten kan worden gesteld dat dit onderzoek geen handvatten of aanleidingen biedt om het huidige waterschapsbestel in ZuidHolland ter discussie te stellen. 5. Tot welke leerervaringen en aanbevelingen leidt deze evaluatie? Het reorganisatieproces biedt tal van leerervaringen voor soortgelijke processen elders en in de toekomst. Een belangrijke leerervaring is geweest, dat de discussie en besluitvorming over de reorganisatie in belangrijke mate een politiek-bestuurlijk proces is geweest. Daarnaast hebben beleidsinhoudelijke argumenten een rol gespeeld. Het resultaat van dit proces was een politiek-bestuurlijk compromis. Hoewel beleidsinhoudelijke argumenten daarbij niet doorslaggevend zijn geweest was het resultaat van de besluitvorming goed uitvoerbaar en voor alle partijen acceptabel. Het karakter van dit resultaat en de weg waarlangs dat tot stand gekomen is, is in het openbaar bestuur niet ongebruikelijk. Een andere belangrijke leerervaring is, dat de manier waarop de reorganisatie is voorbereid en tot stand is gekomen er mede oorzaak van is, dat vijf jaar na de formele fusie in 2005 de effecten van de reorganisatie nog niet geheel gerealiseerd zijn. De implementatie van dit type reorganisaties kost veel tijd en aandacht en het volledig benutten van de mogelijke effecten kan in veel gevallen zelfs na vijf jaar niet worden vastgesteld. Dit zou ervoor pleiten voldoende tijd en aandacht te nemen voor de ontwikkeling van de reorganisatie en voor het benutten van de effecten daarvan. In het verlengde daarvan ligt het voor de hand om niet te snel onderzoek en discussie te starten over een mogelijk volgende slag in de ontwikkeling van het waterschapsbestel in de provincie Zuid-Holland. Tenslotte kan een leerervaring geformuleerd worden over de verwachting van en de aanleiding voor de reorganisatie. Bij schaalvergroting bestaat vaak de verwachting dat deze zal leiden tot het terugdringen van de kosten. Ook bij dit fusieproces is de vraag gesteld wat de effecten van de fusie zijn op de ontwikkeling van kosten en tarieven. Deze verwachting, voor zover bij bestuur en management aanwezig, is echter veelal onterecht.

40/57


De aanleiding voor reorganisatie is gelegen in de ontwikkeling van de opgaven en de overtuiging dat reorganisatie noodzakelijk is om de toekomstige opgaven effectief en efficiënt te kunnen vervullen. Dat is ook in dit proces het geval. Als de reorganisatie slaagt en de organisaties inderdaad in staat blijken de nieuwe en complexere opgaven uit te voeren, dan kan dat desondanks tot stijging van kosten en tarieven leiden. De oorzaak daarvan is niet een mislukte organisatieontwikkeling maar de invoeging van nieuwe opgaven die nieuwe kosten noodzakelijk maken en die zonder reorganisatie niet of niet goed uitvoerbaar zouden zijn geweest. Het is van belang een duidelijk beeld te hebben van de aanleiding van de reorganisatie en de te verwachten financiële effecten. 5.2

Aanbevelingen voor de toekomst Bij het evaluatieonderzoek is de vraag gesteld welke bepalende factoren en opgaven elementen vormen die in de toekomst een rol kunnen spelen. Wij stellen vast, dat een aantal ontwikkelingen in het verlengde van de fusie nog niet zijn afgerond en nog niet tot het maximaal haalbare effect hebben geleid. Dat heeft betrekking op de effectiviteit, de efficiency en de samenwerkingsrelaties. De effectiviteit kan verder worden verbeterd door lopende professionaliseringsprogramma’s uit te voeren en af te ronden en de doorontwikkeling van de organisatie tot projecten ontwikkelorganisatie verder door te voeren. Het gebiedsgericht werken kan hiermee worden versterkt en de waterschappen kunnen zich hierdoor optimaal voorbereiden op toekomstige nieuwe ontwikkelingen in de wateropgaven. De efficiency kan worden verbeterd door het voortzetten en uitbouwen van de onderlinge samenwerking, de toepassing van Shared Services, de versterking van de oriëntatie op kerntaken en mogelijkheden voor outsourcing. Nu de fusie enige tijd achter ons ligt kan meer tijd en aandacht worden besteed aan het doorontwikkelen van de samenwerkingsrelaties, die geen gelijke tred hebben gehouden met de ontwikkelingen in de afgelopen jaren. Samenwerking is altijd een zaak van (tenminste) twee partijen en kan niet door alleen de waterschappen worden opgepakt. Het belang van goed waterbeheer voor burgers en bedrijven in de provincie vraagt om efficiënte en effectieve samenwerking. Met gemeenten kan de samenwerking bij beleid en uitvoering in met name de afvalwaterketen worden verbeterd door rollen en competenties te verduidelijken en te werken aan de optimale inrichting daarvan. Samen met de provincie kan en moet worden gewerkt aan het wederzijds herijken van de rollen en taken van management en bestuur en aan de manier waarop provincie en waterschappen met elkaar omgaan bij de ontwikkeling van beleid, bij de uitwerking van beleid naar uitvoering, en bij het toezicht van de provincie op de uitvoering door de waterschappen. Ook daarbij is het van belang te verduidelijken wie exact welke verantwoordelijkheid en bevoegdheid heeft en hoe de onderlinge rollen worden ingevuld.

41/57


Daarbij is herstel van onderling vertrouwen een randvoorwaarde voor effectieve samenwerking. Vertrouwen is een complex samengesteld begrip, dat ‘te voet komt en te paard gaat’. Het is aan te bevelen in de komende jaren voldoende tijd en aandacht te besteden aan het verder ontwikkelen van de effectiviteit, efficiency en aan de verbetering van de samenwerkingsrelaties gericht op het optimaal benutten van de mogelijke effecten van de reorganisatie. Wij verwachten dat de beoogde effecten niet groter zouden zijn geweest of groter kunnen zijn indien op een nog grotere schaal gereorganiseerd zou worden dan nu het geval is. Tenslotte bevelen wij aan de resultaten van dit evaluatieonderzoek te betrekken bij alle onderzoeken en discussies over de organisatie van het waterbeheer, die plaatsvinden of recent plaatsgevonden hebben. Het gesprek over de organisatie van het waterbeheer, en zeker ook het gesprek over de samenwerking en het onderling vertrouwen speelt zich af tegen de context van dit moment en de standpunten en meningen, die daarbij van verschillende kanten op tafel zijn gelegd. Wij hebben kennis genomen van deze context, die overigens geen onderdeel uit heeft gemaakt van ons onderzoek en van de aan ons gestelde onderzoeksvragen. Ook hebben wij geen onderzoek gedaan naar de toekomstige opgaven in het kader van het waterbeheer en de eisen die deze opgaven stellen aan de organisatie van het waterbeheer. Een verder gesprek over de huidige en toekomstige opgaven en organisatie is pas zinvol als de context waarin het waterbeheer zich afspeelt daarin een plaats kan krijgen.

42/57


Bijlage 1 Lijst van geraadpleegde documenten -

43/57

Omgaan met Water, 1985 Derde Nota Waterhuishouding III, Water voor nu en later, 1989 Derde Nota Waterhuishouding, Evaluatienota 21250, 1994 Vierde Nota Waterhuishouding, 1998 Bestuursakkoord Waterketen 2007 Watersysteemverkenningen Op weg naar de toekomstige organisatie van het Waterbeheer in Zuid Holland, GS Zuid Holland, 1999 Verkennend onderzoek naar de taken en de ontwikkelingen bij de waterschappen, Van Naem en Partners, 2000 Onderzoek naar samenwerking in de waterketen, Berenschot, 2000. Advies beleidsgroep Noord Advies Beleidsgroep Zuid Beleidsvisie van GS inzake de organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland Reorganisatie waterbeheer Zuid-Holland-Midden en -Zuid ‘Een kwart eeuw waterschap van kwaliteit’, zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden 1980 – 2005 Doelmatigheidsonderzoek van het bureau Rijnconsult, waterschap Rijnland NovioConsult rapport Delfland, 2002 ‘Wonderlijk water, waardevol werk’, Zeven jaar professionalisering in een nieuw waterschap, waterschap Rivierenland, 2008 Waterschapspeil 2009, Landelijke brancherapportage van de waterschappen, Unie van Waterschappen, 2009 Waterschapspeil 2010, landelijke trends en ontwikkelingen, Unie van Waterschappen, 2010 Waterschapsspiegel 2010, waterschappen onderling vergeleken, Unie van Waterschappen, 2010 Nationaal Bestuursakkoord Water 2003 Europese Kaderrichtlijn Water (KRW, richtlijn 2000/60/EC) Waterbeheerplan 2006 t/m 2009’ (Strategiedeel), waterschap Rijnland Evaluatie Waterbeheerplan 3 (2006-2009), waterschap Rijnland Waterbeheer in beweging - gezamenlijke evaluatie van het Waterbeheersplan 2000 (2000-2004), waterschap Rijnland 1e Bestuursrapportage 2010, waterschap Rijnland Van 4 naar 1 in 2005, plan van aanpak, 2003, waterschap Rijnland Presentatie doelmatigheidsonderzoek aan medewerkers, 2006, Rijnland Coalitieakkoord 2009-2012, waterschap Rijnland Collegeuitvoeringsprogramma, waterschap Rijnland Bestuursrapportage 2009 voortgang Waterbeheerplan 2006-2009, waterschap Delfland Waterbeheerplan 2005-2009, Realiseren en investeren, waterschap Delfland Delflandspeil, Jaarverslag 2003, waterschap Delfland


-

-

-

-

-

44/57

Jaarrekening 2004, waterschap Delfland Jaarrekening 2009, waterschap Delfland Waterbeheerplan 1999-2003, waterschap Delfland Slagvaardig werken aan veiligheid en kwaliteit, coalitieakkoord 2009 - 2012, waterschap Delfland Integraal Waterbeheersplan - Een visie op integraal waterbeheer in ZuidHolland-Zuid Partiële herziening Integraal Waterbeheersplan 2: 2004-2007, Hollandse Delta Waterbeheerplan 2009-2015, waterschap Hollandse Delta Jaarverslag en Jaarrekening 2009, waterschap Hollandse Delta Coalitieprogramma op hoofdlijnen 2009- 2013, waterschap Hollandse Delta Strategienota 2006-2009, waterschap Rivierenland 2e bestuursrapportage 2003, oud Rivierenland Samenvoeging van waterschap Rivierenland (inclusief Alm en Biesbosch), het hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden en het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (gedeeltelijk), De samenvoeging in toen hoofdpunten, 2003, waterschap Rivierenland Stappenplan voor de samenvoeging van waterschap Rivierenland (inclusief Hoogheemraadschap Alm en Biesbosch), hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden en Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (ged.), 2003, waterschap Rivierenland Samenvoeging van Waterschap Rivierenland (inclusief Alm en Biesbosch), hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden en een deel van het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden, Startnotitie, 2003, waterschap Rivierenland Planning samenvoeging WSRL/HAB-HHSAV-ZHEW (ged.), 2003, waterschap Rivierenland Voortgangsrapportage 31-12-2009, waterschap Rivierenland Het bestuur van waterschap Rivierenland 2009 – 2012, Samen werken aan een toekomstgericht waterschap, waterschap Rivierenland Jaarstukken 2009, waterschap Rivierenland Waterbeheerplan 2010-2015, waterschap Rivierenland Integraal Waterbeheersplan - Een visie op integraal waterbeheer in ZuidHolland Zuid (betreft Krimpenerwaard) Waterbeheersplan 1999-2003 (betreft Schieland) Jaarrekening 2004 hoogheemraadschap Krimpenerwaard Jaarrekening 2004 Schieland Bestuursrapportage januari tot en met september 2003’ Schieland Geactualiseerd plan van aanpak om te komen tot het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard 2004, waterschap Schieland en Krimpenerwaard Waterbeheerplan 2007-2010 waterschap Schieland en Krimpenerwaard Bestuursrapportage 2010-1, waterschap Schieland en Krimpenerwaard Jaarrekening 2009, waterschap Schieland en Krimpenerwaard Evaluatie Waterbeheersplan 2007-2010, bijlage 1, waterschap Schieland en Krimpenerwaard Waterbeheerplan HHSK 2010-2015


Bijlage 2 Lijst van geïnterviewden Voormalige projectleiders Provincie Zuid-Holland De heer J. Fioole De heer M. ten Brinke Provincie Zuid-Holland De heer J. Franssen Mevrouw H.M.C. Dwarshuis-van de Beek De heer J.L. Evertse De heer G. Veldhuijzen De heer J.H. Vroon De heer J. van Maas Mevrouw M.M. Laguzzi De heer J. van der Veen

Commissaris van de Koningin Gedeputeerde Gedeputeerde Gedeputeerde Hoofd Afdeling Water en Groen Bureauhoofd Afdeling Water en Groen Bureauhoofd Afdeling Water en Groen Beleidsadviseur Afdeling Water en Groen

Hollandse Delta De heer J.M. Geluk De heer A.A. van Vliet De heer J.M.J. Waals De heer P.J.J. Kome De heer L.A. van Gelder

Dijkgraaf Secretaris-directeur Afdelingshoofd Bestuurslid Bestuurslid

Schieland en de Krimpenerwaard De heer J.H. Oosters De heer A.J.B. van der Klugt Mevrouw M.J.H. van Kuijk De heer W. Werumeus Buning De heer P. Boesberg De heer J.C. Lemkes De heer T.P.M. Heemskerk De heer J. Baas

Dijkgraaf Hoogheemraad Secretaris-directeur Directeur Hoofd Afdeling Bedrijfsadvies en Ondersteuning Beleidsadviseur Bestuurslid Bestuurslid

Rijnland De heer G.J. Doornbos De heer A.G. Straathof De heer J.G.M. Schouffoer De heer A. Haitjema De heer P.G.W. Groen

Dijkgraaf Hoogheemraad Hoogheemraad Secretaris-directeur Bestuurslid

45/57


Delfland De heer M.A.P. van Haersma Buma Mevrouw A.W. Bom-Lemstra De heer E.F.M. Nieuwenhuis De heer B. van der Veer Mevrow M.P.M. Ruijgh-van der Ploeg De heer G.P.J. Dijkema

Dijkgraaf Hoogheemraad Secretaris-directeur a.i. Sectorhoofd Beleid en Onderzoek Bestuurslid Bestuurslid

Rivierenland Dhr. G.N. Kok Dhr. H.C. Jongmans Dhr. Z.C. Vonk Dhr. P. Aanen

Voormalig dijkgraaf Secretaris-directeur Directielid Bestuurslid

Stichtse Rijnlanden De heer P.J.M. Poelmann De heer C.J. Vos De heer G. van den Hoeven De heer J.M. Verheul

Dijkgraaf Hoofd Bestuursondersteuning Bestuurslid Bestuurslid

Vertegenwoordigers ondernemingsraad De heer T. van Manen De heer D. van Ree Mevrouw D. van de Wijnboom-Geboers De heer M. Bakker De heer W. Huisman De heer G. Zuijdveld

Rivierenland Rivierenland Schieland en de Krimpenerwaard Schieland en de Krimpenerwaard Rijnland Rijnland

Gemeenten De heer G.C. Kleingeld De heer Ph. van den Berg De heer D. Duijser De heer A. Prins De heer H. van der Smit De heer A.J. Rijsdijk De heer G.A.A. Verkerk

Wethouder Middelharnis Wethouder Middelharnis Beleidsmedewerker Middelharnis Wethouder Krimpen aan den IJssel Wethouder Reeuwijk Wethouder Gorinchem Burgemeester Delft

Overige Organisaties De heer A.R. Slijkhuis De heer J. Kuijpers De heer J.J. de Graeff De heer J. Bikker De heer K. Hoogendoorn De heer F. de Jongh De heer N. de Rooij

ISGO RWS Zuid-Holland Vereniging Natuurmonumenten LTO Noord LTO Glaskracht KvK Den Haag Milieufederatie Zuid-Holland

46/57

         


De heer A. Aartsen De heer B.R. Munneke

47/57

Zuid-Hollands Landschap Dunea Waterleidingbedrijf


Bijlage 3 Plan van aanpak Aanleiding, doelstelling en reikwijdte van het evaluatieonderzoek Aanleiding van het evaluatieonderzoek Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie Zuid-Holland hebben op 6 juli 2010 besloten om een evaluatieonderzoek te doen naar de effecten van schaalvergroting in het waterbeheer (fusies waterschappen) die op 1 januari 2005 in werking is getreden. Dit besluit is een uitwerking van de toezegging van GS in januari 2003 aan Provinciale Staten (PS) om de effecten van de fusies te zullen evalueren in 2007/2008. Omdat er in 2008 waterschapsverkiezingen hebben plaatsgevonden en in 2009 als gevolg van de Wet modernisering waterschapsbestel een gewijzigde bestuurssamenstelling bij de waterschappen is geïntroduceerd, is de evaluatie uitgesteld tot 2010. Doelstelling en reikwijdte onderzoek Het doel van het evaluatieonderzoek is om vast te stellen in hoeverre de fusies van de Zuid-Hollandse waterschappen in 2005 hebben opgeleverd wat er destijds mee werd beoogd. Hierbij moet worden opgemerkt dat bij het hoogheemraadschap van Delfland geen fusie heeft plaatsgevonden. De evaluatie moet met andere woorden inzicht bieden in de mate waarin de fusies de waterschappen beter in staat hebben gesteld om hun huidige en toekomstige opgaven in het kader van het waterbeleid effectief en efficiënt uit te voeren. De huidige resultaten worden vergeleken met de doelen van de fusies. In het onderzoek wordt uitgegaan van terugkijken en evalueren. Tijdens het onderzoek zal blijken welke waarde deze leerervaringen biedt voor de organisatieontwikkeling in de toekomst. Het onderzoek dient niet om één of meerdere toekomstbeelden op te stellen. Wel kan worden geïnventariseerd welke bepaalde factoren en opgaven elementen vormen die in de toekomst een rol kunnen spelen. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling in dit onderzoek de waterschappen ‘de maat te nemen’. Uitspraken in beoordelende zin over de prestaties van de waterschappen vallen buiten de onderzoeksopdracht. Het is ook niet de bedoeling uitspraken te doen over de taakverdeling tussen de provincie, waterschappen en gemeenten, noch over de toekomstige bestuurlijke organisatie, noch over de toekomstige schaal van gebiedsgericht werken, of andere thema’s die op dit moment in de landelijke discussies over het waterbeheer aan de orde zijn. Omdat er indertijd geen nulmeting is gehouden, zal de causale relatie tussen de huidige situatie en de gerealiseerde fusie niet altijd objectief vast te stellen zijn. Het onderzoek wordt dan ook kwalitatief uitgevoerd naar de historie van het fusieproces en de do’s en dont’s die deze historie aan leerervaringen oplevert.

48/57


Het onderzoeksmodel tracht op zoveel mogelijk punten objectief meetbare indicatoren te hanteren, waar nodig aangevuld met kwalitatieve en intersubjectieve indicatoren. Tijdens het onderzoek zal worden vastgesteld in welke mate dit haalbaar en uitvoerbaar is, en in welke mate een kwalitatieve beoordeling het best haalbaar is. Uitwerking van het evaluatieonderzoek Het evaluatieonderzoek kijkt terug tot 1998. In het najaar van 1998 is met de vaststelling door GS van de provinciale nota Op weg naar de Toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland een begin gemaakt met de versterking van de organisatiestructuur van het waterbeheer in Zuid-Holland. We maken in het onderzoek een onderscheid in drie verschillende fasen: • Pre-fusiefase, periode voor 2003. Deze fase begint met voornoemde nota uit 1998 en eindigt met het besluit van PS van 29 januari 2003/19 februari 2003 over de inwerkingtreding van de gehele nieuwe organisatiestructuur. • Fusie-integratieproces, periode tussen 2003 en 2005. • Post-fusiefase, periode na 2005 tot heden. De evaluatie reconstrueert op hoofdlijnen de belangrijkste gebeurtenissen tijdens de drie fases. Daarnaast maakt de evaluatie inzichtelijk (kwalitatief en kwantitatief) wat de belangrijkste veranderingen (bestuurlijk, organisatorisch, uitvoeringstechnisch en financieel) zijn geweest in de ontwikkeling van de waterschappen tot op heden. Ook de rol van de provincie Zuid-Holland en de relatie tussen de provincie en de waterschappen gedurende de verschillende fusiefasen zijn onderwerp van onderzoek. We realiseren ons daarbij dat die ontwikkeling in het ene waterschap tot andere resultaten geleid kan hebben dan bij het andere waterschap. We zullen de overeenkomsten en verschillen in ontwikkeling tussen waterschappen onderzoeken, omdat deze een mogelijke verklaring kunnen bieden voor de effecten van de fusies. Daarbij zijn wij ons ervan bewust, dat alle waterschappen uniek zijn in hun specifieke wateropgaven, de keuze voor inzet van middelen en resultaten. Tenslotte onderzoeken we de causale relaties en patronen tussen de huidige staat van de waterschappen (bestuurlijke, organisatorische, uitvoeringstechnische en financiële aspecten) en de fusies van de waterschappen. Wat hebben de fusies de waterschappen en de ingezetenen, agrariërs en bedrijven aan meerwaarde opgeleverd? Deze relaties en patronen worden enerzijds ‘objectief’ zichtbaar door kwantitatieve en kwalitatieve gegevens te verzamelen en te analyseren en anderzijds ‘intersubjectief’ door de waterschappen en haar partners daarover te bevragen (zie hoofdstuk 5). Voor alles geldt echter het besef dat de huidige staat van de waterschappen niet alleen het gevolg is van de fusies.

49/57


De wereld is sterk veranderd sinds 1998. Bij de presentatie van de onderzoeksresultaten dient dan ook volstrekte helderheid gegeven te worden over welke maatschappelijke ontwikkelingen wel van invloed zijn geweest op het behalen van de doelstellingen van de fusies maar niet veroorzaakt zijn door het fusieproces. Voorbeelden van dergelijke maatschappelijke ontwikkelingen zijn: de Nota WB21 (2000), het Nationaal Bestuursakkoord Water (2003), de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) en de herziening van de wetgeving (Waterwet, Waterschapswet, Wet gemeentelijke watertaken) en de daaruit voortvloeiende veranderingen in het waterschapsbestuur, de toepassing van de methode Delfland, de invoering van de Watertoets en tot slot het Deltaprogramma. Probleemstelling en vraagstelling Probleemstelling In de provinciale nota ‘Op weg naar de Toekomstige organisatie van het waterbeheer in Zuid-Holland’ (1998) wordt een aantal tendensen beschreven die niet alleen de gecompliceerdheid van het waterbeheer als zodanig aangeven, maar ook verschillende maatschappelijke ontwikkelingen schetsen die vragen om meer efficiency en samenwerking in de waterketen en om hernieuwde plaatsbepaling van elk van de actoren in de watersector. Om de grote wateropgaven van de 21e eeuw aan te kunnen was het in de visie van GS noodzakelijk om te komen tot een bundeling van krachten door de vorming van een beperkt aantal waterschappen in Zuid-Holland die elk voor hun eigen gebied alle waterschapstaken vervullen, zogenoemde all-in waterschappen. GS voegde daaraan toe dat niet aan de orde is dat een of meer waterschappen vanwege tekortkomingen in een groter verband zou moeten worden ondergebracht. Integendeel, GS meende dat alle waterschappen hun taken naar behoren verrichtten. Waar het om ging, was dat de mogelijkheden zouden worden gezocht en benut om het waterbeheer in organisatorische zin te versterken om zodoende beter gesteld te staan voor toekomstige ontwikkelingen/wateropgaven. Bundeling van krachten, samenwerking met andere wateractoren en efficiencyverbetering waren daarbij de sleutelwoorden. Dat leidde volgens GS onvermijdelijk tot schaalvergroting. De visie van GS werd op 22 januari 1999 door PS onderschreven met een tweedelig besluit: • Het bevorderen van samenwerking in de waterketen (drinkwater-rioleringzuivering); • Het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit een beperkt aantal all-in waterschappen.

50/57


Aanleiding om over te gaan tot een reorganisatie van het waterbeheer in ZuidHolland was de implementatie van het concept integraal waterbeheer. In dit concept is het uitgangspunt dat een watersysteem voor al zijn aspecten (waterkwantiteit, waterkwaliteit, waterveiligheid) door één organisatie (de zogenaamde all-in waterschappen) wordt beheerd, omdat daardoor de steeds complexer wordende wateropgaven beter kunnen worden vervuld (vandaar dat in Nederland alle waterschappen met maar één taak in de jaren negentig zijn opgeheven). Dit leidde – in nauwe samenwerking met de waterschappen – in een aantal opeenvolgende stappen tot de vorming van vijf (interprovinciale) all-in waterschappen per 1 januari 2005. Het evaluatieonderzoek richt zich op de vraag wat de effecten zijn van de doelen onder 1 en 2 voor de uitvoering van huidige en toekomstige wateropgaven door de waterschappen. Ook de gevolgen van alles wat na 1999 tot stand is gekomen zullen worden meegewogen als verklarende factor. Vraagstelling De centrale vraag van het onderzoek luidt: Heeft de reorganisatie van het waterschapsbestel in Zuid-Holland opgeleverd wat destijds werd beoogd? Deze centrale vraag is onderverdeeld in de volgende vijf subvragen: 1. a) Wat waren de doelen van de reorganisatie van het waterschapsbestel bij de start van het fusieproces in 1999? b) Hoe hebben die doelen zich ontwikkeld gedurende het fusieproces, met name in 2003? Op welke manier hebben exogene maatschappelijke ontwikkelingen hierop invloed gehad? c) Welke bepalende factoren en opgaven vormen elementen die in de toekomst een rol kunnen spelen? Zoals hierboven beschreven had de reorganisatie van het waterschapsbestel bij de start van het fusieproces in 1999 tot doel: • het bevorderen van samenwerking in de waterketen (drinkwater-rioleringzuivering); • het vormen van een efficiënte organisatie van het waterbeheer, bestaande uit een beperkt aantal all-inn waterschappen. 2. a) In hoeverre zijn de doelen van de reorganisatie uit 1999 gehaald? b) Wat zijn de achterliggende redenen voor het wel/niet/gedeeltelijk halen van deze doelen?

51/57


3. Wat zijn de financiële gevolgen van de fusies voor wat betreft de uitgaven én de tariefontwikkeling? 4. In hoeverre hebben de fusies en het bevorderen van de samenwerking (in de waterketen) bijgedragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van huidige en toekomstige wateropgaven door de waterschappen? Het is met name van belang te onderzoeken of er een causale relatie gelegd kan worden tussen het realiseren van de doelen (vraag 2) en de fusie/het fusieproces. 5. Tot welke leerervaringen en aanbevelingen leidt deze evaluatie? De leerervaringen en aanbevelingen zullen betrekking hebben op de elementen in de geformuleerde operationele onderzoeksvragen. Geoperationaliseerde onderzoeksvragen en evaluatiekader Het normenkader, dat in 2000 is vastgesteld in het rapport van Van Naem & Partners, is een belangrijk vertrekpunt geweest voor het fusieproces. Het is dan ook vanzelfsprekend dat bij de evaluatie achteraf dit normenkader in belangrijke mate de indicatoren biedt voor het ‘meten’ van de effecten van de fusie. In het PvA voor het evaluatieonderzoek wordt dit aangeduid als het evaluatiekader voor het onderzoek. Dit evaluatiekader wordt voor de uitvoering van het onderzoek in verbinding gebracht met de onderzoeksvragen, geclusterd, op onderdelen aangevuld en vertaald naar (objectief of intersubjectief) meetbare indicatoren per onderzoeksvraag. Dat leidt tot de volgende opzet van operationele onderzoeksvragen en indicatoren: Uitwerking onderzoeksvraag (1 en) 2: Operationalisering: In hoeverre is de samenwerking (in de waterketen) bevorderd? Waarom wel/niet/ gedeeltelijk gelukt? Waar blijkt dat uit? Indicatoren, wat meten we?: • De behaalde resultaten met de samenwerking (in de waterketen). • Het draagvlak voor samenwerking (in de waterketen) (politieke wil en bestuurlijke relatie). • De relatie tussen de besturen van de waterschappen onderling en met de bestuurlijke vertegenwoordigers van rijk, provincies, gemeenten en maatschappelijke organisaties (het bouwen aan relaties is de sleutel tot duurzame en succesvolle samenwerking). • De mate waarin het benutten van gezamenlijke kwaliteiten en belangen van de samenwerkingspartners heeft bijgedragen aan de behaalde resultaten.

52/57


Deze indicatoren zullen in belangrijke mate kwalitatief zijn en intersubjectief gebaseerd worden op de expertise, ervaring en beleving van vertegenwoordigers van de samenwerkingspartners. Uitwerking onderzoeksvraag 2 en de verbinding met vraag 4: Operationalisering: In hoeverre zijn er vijf effectieve, efficiënte, all-in waterschappen ontstaan? Waarom wel/niet/gedeeltelijk gelukt? Waar blijkt dat uit? Indicatoren, wat meten we?: • De behaalde resultaten in relatie tot plan en doel. • De mate waarin all-in waterschappen zijn ontstaan conform de verwachtingen daarover bij de start en de besluitvorming over de fusies. • De factoren, die van invloed zijn geweest op het wel/niet/gedeeltelijk behalen van de resultaten, conform het normenkader uit de ‘Verkenning organisatie waterbeheer Zuid-Holland, mei 2000, Van Naem & Partners (zie bijlage 2). • De mate waarin de behaalde resultaten en de achterliggende factoren zijn beïnvloed door de fusie. Uitwerking onderzoeksvraag 3: Operationalisering: Is er sprake van een stijging of daling van de tarieven voor en na de fusies? Wat is de verklaring daarvoor? In hoeverre is er een relatie tussen de reorganisatie van het waterschapsbestel en een stijging of daling van de tarieven voor ingezeten? Waar blijkt dat uit? Indicatoren, wat meten we? • De ontwikkeling van de tarieven; • Aantoonbare kostenbesparingen (of -stijgingen) als gevolg van de fusies (personeel, huisvesting, ICT, et cetera); • Doelmatige heffing (door samenwerking). Uitwerking onderzoeksvraag 4 Operationalisering: Is er een causale relatie tussen de schaalvergroting en een betere uitvoering van opgaven door de waterschappen? Indicatoren, wat meten we? • Dienstverlening aan ingezetenen, agrariërs en bedrijven (ontwikkeling klanttevredenheid); • Ontwikkeling tevredenheid en betrokkenheid van medewerkers;

53/57


•

Vergelijking met de effecten van soortgelijke schaalvergrotingsoperaties in het openbaar bestuur, in het bijzonder binnen het waterschapsbestel, in de afgelopen decennia.

Verantwoording evaluatiekader a)

Criteria en normen uit het kader Van Naem en Partners (2000).

Het normenkader noemt een aantal indicatoren en normen, die ook bij de evaluatie relevant zijn als factoren voor het al dan niet realiseren van de effecten van de fusie. Dit geldt voor de onderstaande onderdelen: Criterium Beleid en bestuur Proces en kwaliteit van besluitvorming

Gebiedsgerichtheid

Bestuurlijke en beleidsmatige slagvaardigheid

Waterketen Ambtelijke organisatie Kwaliteit van de ambtelijke organisatie

Norm Transparante afweging van belangen; Duidelijke verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden; • Voldoende innovatief vermogen. • Voldoende gebiedsgerichte kennis over het watersysteem; • Gebiedsgerichte samenwerking (indien nodig over de waterschapsgrenzen heen); • Systemen en procedures maken gebiedsgerichte aanpak mogelijk. • Snelle, duidelijke en zorgvuldige besluitvorming; • Adequate vertaling van ontwikkelingen naar besluiten en uitvoering; • Relatie tussen de besturen van de waterschappen onderling en met de bestuurlijke vertegenwoordigers van rijk, provincies, gemeenten en maatschappelijke organisaties; • Direct handelen en communiceren bij calamiteiten. Samenwerking in de waterketen met drinkwaterbedrijven en gemeenten. • •

•

•

54/57

Kennis en kunde op het gebied van natuur, milieu en ruimtelijke ordening voor het maken van integrale afwegingen. Ambtelijke interactie met belanghebbenden met het oog op


draagvlak voor besluitvorming. De normen bij deze criteria zijn met name kwalitatief (‘duidelijk’, ‘voldoende’, ‘adequaat’). De indicatoren daarvoor zijn met name de interviews met bestuur en ambtelijk management van de waterschappen, bestuurders en managers van de provincie, en bestuurlijke vertegenwoordigers van samenwerkingspartners van de waterschappen. Bij ‘samenwerking in de waterketen’ gaat het ten aanzien van de gemeenten primair om de samenwerking in de afvalwaterketen en zien we de drinkwaterbedrijven vooral als samenwerkingspartner van de waterschappen. b)

Aanvullende criteria en normen.

Het normenkader bevat geen criteria en normen om vast te stellen of de waterschappen effectief zijn, dat wil zeggen of de waterschappen de gestelde doelen realiseren en de opgaven op het gebied van het waterbeheer adequaat uitvoeren. Voor dat doel worden de volgende criteria aan het evaluatiekader toegevoegd: • Mate van functioneren als all-in waterschap: samenhangend geheel van taken op het gebied van waterbeheer. • Mate van gebiedsgericht functioneren: all-in waterschap voor een samenhangend (waterstaatkundig) gebied. • Mate van realiseren van de doelstellingen en opgaven op het gebied van waterkwaliteit, waterkwantiteit en waterveiligheid. De criteria zijn vastgelegd in waterplannen en waterbeheerplannen. De indicatoren voor de evaluatie zijn de eigen evaluaties, jaarverslagen en verantwoordingsrapportages van de waterschappen, en de kwalitatieve informatie uit de interviews met bestuur en ambtelijk management van de waterschappen, bestuurders en managers van de provincie, en bestuurlijke vertegenwoordigers van samenwerkingspartners van de waterschappen. c) zijn.

Criteria en normen ‘van Naem’ die niet of in een andere vorm toepasbaar

Kwaliteit van de ambtelijke organisatie

Toepassing van moderne management en besturingsconcepten; • Expertise van de uitvoering. Flexibiliteit van de ambtelijke organisatie Flexibiliteit en een proactieve houding van de medewerkers met het oog op dienstverlening aan de burger, samenwerking met andere waterschappen, interactief optreden, omgaan met tegenstrijdige belangen en

55/57

•


Robuustheid van de ambtelijke organisatie

externe gerichtheid. Voldoende capaciteit ambtelijk apparaat.

Deze criteria en normen zijn in deze vorm voor het evaluatieonderzoek niet goed toepasbaar. Het onderzoek is gericht op de resultaten en de relatie daarvan met de effecten van de fusie. Factoren die betrekking hebben op het intern functioneren van de waterschappen vormen geen onderdeel van het onderzoek. Het is in het kader van dit onderzoek niet mogelijk en ook niet de bedoeling de expertise van de ambtelijke organisatie, de houding en gedrag van de ambtelijke organisatie of de capaciteit van de ambtelijke organisatie te beoordelen. De kwaliteit, flexibiliteit en robuustheid van de organisatie zijn wel van belang voor zover deze zichtbaar worden in de externe resultaten van de waterschappen. Voor zover kwalitatieve waardering met betrekking tot kwaliteit, flexibiliteit en robuustheid en verschillen hierbij tussen waterschappen onderling hier aanleiding voor geven zullen deze factoren als mogelijke verklaring hiervoor bij het onderzoek worden betrokken. d)

Criteria, normen en indicatoren op het gebied van efficiency.

Het evaluatiekader ‘Van Naem’ uit 2000 bevat de volgende indicatoren op het gebied van efficiency: Waterketen Ambtelijke organisatie Kwaliteit van de ambtelijke organisatie

Efficiënte uitvoering van de afvalwaterzuiveringstaak Doelmatige en efficiënte inrichting van de primaire processen.

De ‘efficiency van de afvalwaterzuiveringstaak’ is door de besluitvorming na 2000 over de fusie geen bruikbare norm voor dit onderzoek. ‘Doelmatige en efficiënte inrichting van de primaire processen’ is niet bruikbaar als norm voor de evaluatie van de resultaten en de effecten van de fusie, omdat het betrekking heeft op het interne functioneren van het waterschap en niet op de resultaten en effecten. Normen die voor het evaluatieonderzoek relevant kunnen zijn: • De ontwikkeling van de totale kosten in relatie tot de opgaven en prestatie: kwalitatief, in relatie tot de normen op het gebied van de effectiviteit. • Indirecte kosten, management en bestuurskosten (aangeduid als ‘overhead’) in verhouding tot totale kosten, de ontwikkeling daarvan, en mogelijk de vergelijking met daarvoor bestaande normen of referenties bij andere waterschappen, gemeenten, provincies.

56/57


•

Gemiddelde personeelskosten per fte, de ontwikkeling daarvan, en de vergelijking met de ontwikkeling van gemiddelde personeelskosten bij andere organisaties in het openbaar bestuur.

De indicatoren voor deze normen kunnen gevonden worden in begrotingen en jaarrekeningen (objectief, kwantitatief) en kwalitatief aan de hand van interviews in relatie gebracht worden met de ontwikkeling van de opgaven en het fusieproces. e)

Criteria, normen en indicatoren op het gebied van financiële effecten van de fusie.

Het normenkader ‘van Naem’ bevat op het gebied van financiële effecten de volgende norm: Financieel draagvlak

Mogelijkheid om kostendekking van de taakuitoefening te effectueren door middel van omslagen en heffingen.

Deze norm is voor het evaluatieonderzoek niet bruikbaar omdat dit een algemeen geldend principe is voor de begroting en financiering van de waterschappen. Met andere woorden: deze indicator geldt altijd. Normen die voor het evaluatieonderzoek relevant kunnen zijn: • De ontwikkeling van de belastinginkomsten en tarieven, in relatie tot de ontwikkeling van tarieven in het openbaar bestuur (gemeenten en provincies), en kwalitatief in relatie tot de opgaven en prestaties. • De ontwikkeling van de financiële positie van de waterschappen: investeringsvolume, kapitaallasten, reserveringen, voorzieningen, en schuldpositie in relatie tot de ontwikkeling van de opgaven en taken, exploitatielasten en tarieven. De indicatoren voor deze normen kunnen worden gevonden in de begrotingen en jaarrekeningen van de waterschappen (objectief, kwantitatief) en kwalitatief aan de hand van interviews in relatie gebracht worden met de ontwikkeling van de opgaven en het fusieproces.

57/57

Onderzoek naar de effecten van de fusies van waterschappen in de provincie Zuid-Holland

Recommend Documents