Onderzoek naar effecten van het inzetten van Open Source Software binnen de provincie Groningen
versie 1.0 20 juni 2007
Inhoudsopgave 1
Inleiding ..................................................................................................3 Aanleiding ..........................................................................................3 Onderzoeksvraag ..............................................................................3 Opzet .................................................................................................3 Definities ............................................................................................4 Effecten en mogelijkheden .....................................................................6 2.1 Leveranciersonafhankelijkheid ..........................................................6 2.2 Gegevensuitwisseling en transparantie.............................................7 2.3 Digitale duurzaamheid.......................................................................7 2.4 Innovatie ............................................................................................8 2.5 Kwaliteit & veiligheid..........................................................................8 2.6 Juridische status ................................................................................8 2.7 Ondersteuning ...................................................................................9 2.8 Kosten................................................................................................9 2.8.1 Kostenbesparend ....................................................................9 2.8.2 Kostenneutraal ......................................................................10 2.8.3 Kostenverhogend ..................................................................10 2.8.4 Algemeen ..............................................................................10 2.9 Samenvatting...................................................................................11 Context .................................................................................................12 3.1 Europa .............................................................................................12 3.2 Nederland ........................................................................................13 3.3 Regionaal.........................................................................................14 3.4 Samenwerking.................................................................................15 3.5 Samenvatting...................................................................................16 Intern.....................................................................................................18 4.1 Grondig ............................................................................................18 4.1.1 Dienstverlening......................................................................18 4.1.2 Communicatie .......................................................................18 4.1.3 Samenwerking en ketenintegratie.........................................18 4.1.4 Kennis & informatie ...............................................................19 4.1.5 Architectuur ...........................................................................19 4.2 Projecten..........................................................................................19 4.2.1 Elektronische dienstverlening ...............................................19 4.2.2 Informatie- en procesarchitectuur & SOA .............................20 4.2.3 Werkplek ...............................................................................20 4.2.4 Doorontwikkeling website/intranet.........................................20 4.2.5 Servermigratie .......................................................................20 4.3 Applicatieportfolio ............................................................................20 4.4 Beheersorganisatie..........................................................................25 4.5 Samenvatting...................................................................................25 Conclusies en aanbevelingen...............................................................26 5.1 Aanbevelingen .................................................................................26 5.1.1 OpenOffice ............................................................................27 Bibliografie ............................................................................................28 6.1 Projectgroep ....................................................................................28 1.1 1.2 1.3 1.4
2
3
4
5 6
2
1
Inleiding
1.1
Aanleiding
In het Strategisch ICT-beleidsplan 2007 – 2009 van de provincie Groningen (‘GronDIG’) is een paragraaf gewijd aan Open Source Software. Naar aanleiding van vragen van de D66 statenfractie in oktober 2006 heeft Gedeputeerde Staten een meer genuanceerd standpunt ingenomen dan aanvankelijk in GronDIG verwoord. Dit standpunt komt er, kort weergegeven, op neer dat softwarekeuzes primair op bedrijfseconomische gronden worden genomen. Tevens is in de GronDIG projectenportefeuille een onderzoek opgenomen om te bepalen wat de inzet van Open Source Software betekent. Tijdens de vergadering van de statencommissie Bestuur en Financiën van 21 februari 2007 is naar aanleiding van vragen toegezegd dit onderzoek zo snel mogelijk uit te voeren, waarbij ook de maatschappelijke baten van het gebruik van Open Source Software meegenomen worden. Het resultaat van dit onderzoek ligt nu voor u.
1.2
Onderzoeksvraag
De onderzoeksvragen die dit onderzoek beoogt te beantwoorden zijn: 1. Wat zijn effecten van het aktief inzetten van Open Source Software op de bedrijfsvoering van de provincie Groningen? 2. Wat zijn regionale economische en maatschappelijke effecten van dit aktief inzetten? Vanwege het verkennende karakter van dit onderzoek en het beschikbare budget is het overwegend kwalitatief van aard. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van literatuurstudie, interviews met beleids- en beheersmedewerkers van de provincie Groningen en met de heren Paapst en Sleurink, insprekers van de commissievergadering B&F van 21 februari 2007 Een globale analyse van het applicatieportfolio van de ICT afdeling maakte deel uit van het onderzoek. Daarnaast werd een bezoek gebracht aan de gemeente Groningen om uit de eerste hand kennis te nemen van de ervaringen die zij op het gebied van Open Source Software heeft opgedaan.
1.3
Opzet
Na de inleiding met enkele definities vervolgt dit rapport in hoofdstuk 2met een beschrijving van effecten van toepassing van OSS. Hoofdstuk 3 geeft een schets van de context waarin de provincie Groningen zich beweegt met betrekking tot Open Source Software, en de rol hiervan in de regio. Hoofdstuk 3 gaat in op impact hiervan op de interne ICT organisatie, en hoofdstuk 5 bevat conclusies van dit rapport en de hieruit voortvloeiende aanbevelingen.
3
1.4
Definities
Er zijn verschillende alternatieve namen voor Open Source Software in gebruik, zoals Vrije Software en FLOSS (“Free/Libre/Open Source Software”). Om begripsverwarring en discussies over licentiedetails te vermijden wordt in dit stuk de afkorting OSS gebruikt, onder de volgende De broncode van een definitie: computerprogramma is de “Open source software is software met twee kenmerken: code die door de programmeur in een formele • De broncode van de software is vrij beschikbaar. programmeertaal is • In het licentiemodel is het intellectueel eigendom en geschreven. Dit staat het (her)gebruik van de software en bijbehorende tegenover de uitvoerbare code broncode dusdanig geregeld dat de licentienemer of machinetaal voor de de broncode mag inzien, gebruiken, verbeteren, 1 processor zoals die door een aanvullen en distribueren.” compiler of interpreter vanuit Het tegenovergestelde van Open Source software is "closed de broncode gegenereerd software" (gesloten software). Voorbeelden hiervan zijn de wordt. programma's Word en Excell. Bron: Wikipedia Naast het gebruik van de software (programma's) wordt ook vaak gesproken over de standaard waarmee een programma zijn output (documenten/gegevens) opslaat of doorgeeft aan een ander programma. Veel van de huidige output wordt opgeslagen door middel van een gesloten standaard. Tegenover de gesloten standaard staat de open standaard. “Onder een ‘open standaard’ verstaan we een standaard die voldoet aan de volgende eisen: 1. De standaard is goedgekeurd en zal worden gehandhaafd door een notfor-profit organisatie, en de lopende ontwikkeling gebeurt op basis van een open besluitvormingsprocedure die toegankelijk is voor alle belanghebbende partijen (consensus of meerderheidsbeschikking enz.); 2. De standaard is gepubliceerd en over het specificatie document van de standaard kan vrijelijk worden beschikt of het is te verkrijgen tegen een nominale bijdrage. Het moet voor een ieder mogelijk zijn om het te kopiëren, beschikbaar te stellen en te gebruiken om niet of tegen een nominale prijs; 3. Het intellectuele eigendom — m.b.t. mogelijk aanwezige patenten — van (delen van) de standaard is onherroepelijk ter beschikking gesteld op een royalty-free basis; 2 4. Er zijn geen beperkingen omtrent het hergebruik van de standaard.” In de praktijk betekent dit dat Open Source Software in de meeste gevallen gratis verkrijgbaar is, hoewel dit niet betekent dat hiermee totale kosten voor het gebruik nihil zijn. Hierop wordt later in dit rapport ingegaan. Daarnaast mag de software vrijelijk gekopieerd en aangepast worden, zowel binnen als buiten de eigen organisatie. De broncode is door iedereen te bestuderen. Hoewel slechts weinig gebruikers de kennis en kunde hebben om ook daadwerkelijk de broncode te bestuderen, laat staan hem zinvol aan te passen, heeft dit 1 2
bron: http://www.ososs.nl/wat_is_open_source_software bron: http://www.ososs.nl/wat_zijn_open_standaarden
4
toch positieve effecten op kwaliteit en flexibiliteit, zoals beschreven wordt in paragraaf 2.4 . Volgens deze definities is het goed mogelijk dat gesloten software een open standaard hanteert. Zo maakt bijvoorbeeld Microsoft Internet Explorer, een stuk gesloten software, gebruik van HTML als bestandsformaat, een open standaard. Ook het omgekeerde komt voor: lang niet alle bestandsformaten en protocollen die gebruikt worden door OSS voldoen aan bovenstaande definitie van een open standaard. Deze laatste zijn echter wel per definitie bestudeerbaar en (her)implementeerbaar. Dit betekent dat er altijd de principiële mogelijkheid is om OSS zodanig aan te passen dat er met een Open Standaard gecommuniceerd kan worden, hoewel dit in sommige gevallen duur zal blijken te zijn. Van de duizenden OSS programma’s die beschikbaar zijn willen we hier voor de beeldvorming enkele noemen. Als besturingssysteem voor servers worden GNU/Linux en FreeBSD veel gebruikt, met name op die serversystemen die het fundament vormen voor het internet. Op datzelfde internet 3 verzorgt de webserver Apache de meerderheid van alle websites op het internet , de meest 4 gebruikte mailservers zijn Sendmail en Postfix, beide OSS. Er zijn commerciële distributeurs van GNU/Linux, waarvan RedHat en SuSE/Novell wel de bekendste zijn. Daarnaast zijn er vele non-profit distributeurs zoals Debian. Allen bieden zij ook een desktopomgeving met de OSS kantoorapplicatie OpenOffice.org en de webbrowser Firefox.
3 4
http://news.netcraft.com/archives/web_server_survey.html http://www.oreillynet.com/pub/a/sysadmin/2007/01/05/fingerprinting-mail-servers.html
5
2
Effecten en mogelijkheden
Waarom is het breed inzetten van OSS een discussiepunt? Wat is mogelijk, onmogelijk, wenselijk? De Rijksoverheid heeft in de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur, v2.0 bepaald dat OSS belangrijk is voor de overheid omwille van: •
het verhogen van de toegankelijkheid van informatie doordat open source software meestal gebruik maakt van open standaarden voor informatieopslag en -uitwisseling;
•
het verbeteren van de transparantie van overheidshandelen doordat de werking van computertoepassingen volledig inzichtelijk is;
•
het verhogen van de informatieveiligheid doordat de broncode door iedereen beoordeeld kan worden;
•
het vergroten van de toekomstvastheid van de gekozen oplossingen doordat de code ook door derden onderhouden kan worden en achteraf inzichtelijk blijft (leveranciersonafhankelijk);
•
het vergroten van de concurrentiekracht van lokale softwareleveranciers doordat ook zij in staat gesteld kunnen worden toepassingen te onderhouden en uit te breiden;
•
het bevorderen van innovatie op de softwaremarkt doordat open source software derden de mogelijkheid biedt door te bouwen op eerdere ontwikkelingen;
•
het verlagen van de licentiekosten doordat open source software per definitie kosteloos wordt aangeboden In deze paragraaf schetsen we de effecten en mogelijkheden van het breed inzetten van OSS waarbij naar deze punten zal worden gerefereerd.
2.1
Leveranciersonafhankelijkheid
Een meerderheid van 67% van ICT-managers bij de overheid en verwante organisaties vindt 5 dat de afhankelijkheid van hun leveranciers te groot is. Bij het aanschaffen van Closed Source Software is de instelling afhankelijk van de specifieke leverancier van deze software voor upgrades, updates en ondersteuning. In een situatie van zogenoemde vendor lock-in kunnen dominante leveranciers de aanschaf van nieuwe versies van hun systemen afdwingen. Ten eerste moeten in de communicatie met andere partijen nieuwe versies van documentformaten ondersteund worden. Ten tweede kan de leverancier eenzijdig de ondersteuning voor oudere versies beëindigen. Vendor lock-in kost geld. Met nieuwe versies van closed source software is nieuwe aanschaf van licenties nodig, een tijdsinvestering voor het migreren van alle systemen, nieuwe opleiding en gewenning van gebruikers, en vaak ook nieuwe hardware. Daarnaast leidt vendor lock-in tot verminderde concurrentie, of zelfs monopolies. Bij een keus voor OSS wordt vendor lock-in vermeden. Natuurlijk zal er een afhankelijkheid zijn van leveranciers in het algemeen; een instelling zal altijd bepaalde werkzaamheden willen uitbesteden. De instelling is echter vrij zijn leverancier voor ondersteuning te kiezen en op ieder moment naar een andere partij over te gaan. Ook bij OSS zijn er bij upgrades kosten voor migratie, opleiding en gewenning, maar niet voor licenties, en in mindere mate voor hardware-upgrades. De mogelijkheden die OSS biedt voor 5 Kosten en baten van open standaarden en open source software in de Nederlandse publieke sector, Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam, 2004.
6
leveranciersonafhankelijk opereren kan de lokale concurretiekracht van it-bedrijven versterken en de innovatie verhogen. Daarnaast levert dit een bijdrage aan de toekomstvastheid van de oplossing voor de afnemer.
2.2
Gegevensuitwisseling en transparantie
Vanwege de steeds grotere rol die ICT speelt in de communicatie met burgers en bedrijven en tussen bestuursorganen onderling (ketenintegratie), is het van belang dat software van een overheidsorganisatie, naast samenwerking met andere software binnen dezelfde organisatie ook met software buiten de organisatie samenwerkt. Software moet dus een hoge mate van interoperabiliteit hebben. Grote gevestigde of zelfs dominante closed source software leveranciers zullen minder makkelijk geneigd zijn zich zuiver te conformeren aan open standaarden, omdat dit hun concurrentiepositie aantast; het is bijvoorbeeld in het belang van de firma Microsoft dat documenten opgeslagen met hun Office-pakket alleen geopend kunnen worden met andere Microsoft producten. Dit is een aan open standaarden en OSS tegengesteld belang. Daarnaast is het zo dat in voorkomende gevallen vanwege de vrijheid van aanpassing van de broncode OSS door verschillende partijen geschikt kan worden gemaakt voor koppeling met andere software. In veel gevallen zal op grond van strategische keuzes de gebruiker dit niet zelf doen, maar als zo’n koppeling in een gemeenschap eenmaal is gebouwd kan deze ter beschikking worden gesteld van diezelfde gemeenschap. ICT wordt meer en meer onmisbaar bij het uitvoeren van de primaire processen van een overheidsorgaan, tot aan beslissingsondersteunend niveau. Per definitie is de broncode van OSS vrij te bestuderen. Iedereen kan in detail de werking van deze software beoordelen, en experts kunnen toetsen of deze werking de beoogde is. Deze toetsing heeft daarmee een rechtstreeks positief effect op overheidstransparantie. Een voorbeeld hiervan zijn stemcomputers; als niet volledig duidelijk is hoe deze werken kan er nooit sprake zijn van volledige openheid. Het gebruik van OSS en in meerdere mate van open standaarden leveren een bijdrage aan de voor de overheid gewenste transparantie en toegankelijkheid.
2.3
Digitale duurzaamheid
Van groot belang, zeker voor overheden, is het borgen van de continuïteit van informatie. Het gebruik van open standaarden levert een bijdrage aan het ook in de toekomst kunnen raadplegen van informatie. In een situatie waar met leveranciers gewerkt wordt kan niet altijd uitgegaan worden van de continuïteit van deze leverancier of een specifiek product. Als een leverancier failliet gaat, of een strategische keus maakt het product niet meer te ondersteunen, moet er altijd een mogelijkheid zijn betrokken gegevens te kunnen blijven raadplegen. Open Standaarden zorgen zoals gezegd hiervoor, maar ook OSS kan hieraan bijdragen. Mocht in het geval van OSS een leverancier zijn ondersteuning intrekken, dan kan een andere leverancier, of de eigen organisatie, deze overnemen. In het uiterste geval kan een partij de broncode van de software bestuderen om de gegevens alsnog toegankelijk te maken. De toekomstvastheid van OSS is beter geborgd, omdat dit zonder additionele afspraken geregelld kan worden.
7
2.4
Innovatie
OSS werkt naar zijn aard innovatieverhogend. Omdat iedereen de broncode mag bekijken en aanpassen ontstaat er rond succesvolle OSS projecten een Community levendige community van gebruikers en ontwikkelaars die snel aanpassingen aan de software kunnen doen. Een virtuele gemeenschap, Bovendien kan de individuele ontwikkelaar de software internetgemeenschap die gratis downloaden, en hoeft dus geen initiële communiceert en/of investering te doen om te kunnen beginnen met samenwerkt, met behulp van ontwikkelen. Gebruikers ervaren dat kleine vooral het internet, in plaats van aanpassingen die specifiek voor hun nuttig zijn snel en elkaar in levende lijve te makkelijk gemaakt kunnen worden. Hierdoor zullen zij ontmoeten. ook sneller naar dit soort aanpassingen vragen. Dit heeft een positief effect op de innovatiegraad. Ook Bron: Wikipedia vanuit de ontwikkelaars zelf is er een stimulans om te innoveren. De ontwikkelaars willen het gebruik van de OSS bevorderen en komen dus vaak en snel met verbeteringen. Omdat de ontwikkelaars niks verdienen aan de verkoop van de software, zullen zij het ontwikkelen van de software met diensten hieromheen (trainingen, service) willen bevorderen. Dit leidt dus tot nieuwe ontwikkelingen en oplossingen Voor de ontwikkeling van OSS is het niet meer per definitie nodig om bij de grote bedrijven aan te kloppen, voor het beheer zal echter altijd een partij moeten worden gezocht die in staat is de continuiteit te garanderen. Het innovatieverhogende effect van OSS sluit aan op de beoogde concurrentiebevordering. In paragraaf 3.4 wordt bij het benoemen van de mogelijke regionale effecten van de inzet van OSS hier nader op in gegaan.
2.5
Kwaliteit & veiligheid
Over kwaliteit en veiligheid van OSS lopen de meningen uiteen. Dit heeft veel te maken met een definitie van deze termen. Enerzijds zijn er verschillende studies waaruit blijkt dat gevestigde OSS pakketten beter scoren dan hun equivalente closed source concurrenten op performance, stabiliteit, aantal functionele fouten, aantal veiligheidslekken, en de reparatietijd voor deze veiligheidslekken. Anderzijds is er voor veel closed source pakketten geen OSS alternatief, of blijft het alternatief achter op functionaliteit en/of gebruiksvriendelijkheid. Er is echter wel een toename waar te nemen van het aantal pakketten waar een volwassen OSS versie van beschikbaar is. De conclusie is dat er niet per definitie gesteld kan worden dat OSS beter scoort op veiligheid en kwaliteit, en ook niet dat OSS per definitie slechter scoort. Het is echter wel goed mogelijk dit per pakket en onafhankelijk vast te stellen. Overigens impliceert OSS openbaarheid van de broncode, hetgeen onafhankelijke kwaliteitsaudits vergemakkelijkt.
2.6
Juridische status
Er bestaat veel onduidelijkheid omtrent de juridische status van (het gebruik van) OSS. Alle gangbare OSS licenties sluiten aansprakelijkheid voor eventuele schade die voorkomt uit het gebruik volledig uit, waardoor het gevoel onder gebruikers leeft de leverancier nergens aan te kunnen houden. Dit is niet anders dan dat ook voor veel closed source licenties volgens het
8
Amerikaanse model deze aansprakelijkheid wordt uitgesloten. Ook komt deze uitsluiting ook voor in veel algemene voorwaarden van Nederlandse aanbieders van producten en diensten 6 op het gebied van software. Een mogelijk risico ligt daarnaast in het gebruik van OSS wanneer sprake is van patentschendingen. Er zijn in het verleden gevallen geweest, zoals dat van het Amerikaanse bedrijf SCO en meer recent Microsoft, waarin werd geclaimd dat delen van Linux inbreuk maakten op patenten in hun bezit. Tot op heden zijn er geen succesvolle zaken aangespannen, maar deze kwesties hebben wel tot onrust geleid. Overigens hebben Novell (o.a. Linux distributeur) en Microsoft een afspraak gemaakt om elkaars klanten juridisch met rust te laten. De kans op dergelijke claims bij gebruik van OSS door de provincie is verwaarloosbaar klein. Het blijft, net als bij gesloten software, belangrijk om goede afspraken te maken met partijen die worden ingehuurd ten behoeve van implementatie en beheer.
2.7
Ondersteuning
Er is voor OSS minder ondersteuning beschikbaar in de vorm van handleidingen, cursusmateriaal e.d. Daarnaast zijn er minder bedrijven die OSS ondersteuning kunnen bieden. Daartegenover staat dat er voor OSS veel meer ondersteuning beschikbaar is in communities op het internet, en dat het aantal bedrijven dat OSS ondersteuning kan bieden groeiende is. Bij de keuze voor OSS zijn bij de aanpak om tot een oplossing te komen de volgende afwegingen belangrijk: •
bestaat er voor het product een actieve community?
•
is er een betrouwbare partner die garanties geeft over de continuiteit?
De interne ondersteuning en het beheer van OSS vereist een andere werkwijze van de ICTafdeling. De onder de paragraaf Innovatie genoemde software-ontwikkelingen dien wel te worden getest en beoordeeld. De afdeling ICT moet haar releasemanagement (softwaredistributie en -onderhoud) hier op aanpassen. In algemene zin kan gesteld worden dat bij OSS het vrijgekomen licentiebudget in het beheer moet worden gestoken, omdat de verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen en bewaken van de broncode,bij de eigen organisatie komt te liggen. Wanneer dit niet wordt uitbesteed moet dit met formatieuitbreiding worden opgelost. Dit onderdeel van het kostenaspect komt ook in de volgende paragraaf aan de orde.
2.8
Kosten
OSS is niet gratis. Hoewel de aanschafkosten nul zijn, zijn licentiekosten maar een deel van de totale kosten van de hele ICT operatie. Een Total Cost of Ownership kent veel verschillende posten. Sommige van deze posten zullen dalen bij het overstappen naar OSS, sommige stijgen, en voor enkele posten is er geen structureel effect aan te wijzen. In onderstaande paragrafen worden kostenbesparende, -neutrale, en -verhogende aspecten 7 toegelicht.
2.8.1 Kostenbesparend licenties Aanschafkosten en lopende licentiekosten zijn nul of nihil. 6 7
Zie hiervoor bijvoorbeeld de FENIT branchevoorwaarden. gebaseerd op [1]
9
operationele kosten Bij OSS is er doorgaans minder ‘downtime’ en is de hersteltijd na een crash korter. Arbeidskosten voor herstelwerkzaamheden zijn daarmee lager en de organisatie lijdt minder verlies als gevolg van storingen. overstapkosten Als de instelling eenmaal OSS gebruikt zijn overstapkosten lager; kapitaalvernietiging doordat licenties en andere softwareinvesteringen nog niet zijn afgeschreven vindt niet plaats. licentiebeheer Doordat het licentiebeheer eenvoudiger wordt (OSS licenties vergen aanzienlijk minder administratie) worden hier kosten bespaard.
2.8.2 Kostenneutraal ondersteuningskosten Deze kunnen zowel lager als hoger worden; Als men zelf via internet op zoek gaat naar oplossingen in online communities kunnen de directe kosten lager zijn. Wanneer voor deze werkwijze wordt gekozen moet wel in kennis en/of personeel geïnvesteerd worden. Als men iemand inhuurt om problemen op te lossen vallen de directe kosten hoger uit, omdat ICT-ers die met OSS werken specialistischer opgeleid zijn, en daarom ook duurder. hardware Enerzijds vereist OSS in het algemeen minder recente en krachtige — en dus goedkopere — hardware, anderzijds moet er meer aandacht aan hardwareselectie besteed worden omdat bepaalde hardwareonderdelen niet altijd goed ondersteund worden.
2.8.3 Kostenverhogend pakketselectie De zoekkosten om het juiste product te vinden kunnen hoger zijn, en het koopgemak is veelal minder groot. Dit verhoogt de kosten voor pakketselecties. formatie Bij een overgang naar OSS zal met name in geval van organisatiebrede of bedrijfkritische programmatuur extra personeel nodig zijn om de migratie en de arbeidsintensievere wijze van beheer op te vangen. opleidingskosten De opleidings- of omscholingskosten voor het ICT-personeel zijn bij een overgang naar OSS waarschijnlijk hoger dan bij de overgang naar een nieuw closed source softwarepakket. Aanwezigheid van documentatie (ook als selectiecriterium) is hier een factor van betekenis. migratiekosten De overgang van closed source naar OSS brengt migratiekosten met zich mee; eenmalige kosten die met name betrekking hebben op het aanpassen van kennis, werkprocessen en beheer.
2.8.4 Algemeen Ten eerste gaat de kost voor de baat uit. Er zal in eerste instantie hoofdzakelijk geïnvesteerd moeten worden in (opleiding van) mensen in de ICT afdeling, er zullen 10
contacten gelegd moeten worden met nieuwe leveranciers, en er zal migratie van specifieke pakketten naar OSS versies plaatsvinden. Ten tweede staat tegenover het wegvallen van de licentiekosten een toename van implementatie- en beheersinspanningen. Deze kunnen zowel bij externe leveranciers worden belegd, als in de organisatie in de vorm van een toename van het aantal formatieplaatsen, in beide gevallen leidt dit tot een stijging van de beheerslast. Het beleggen van het beheer bij een externe partij strookt overigens niet met streven naar leveranciersonafhankelijkheid, een van de argumenten om OSS te gaan gebruiken.Er zijn meerdere studies naar Total Cost of Ownership beschikbaar die samen bovenstaande deelresultaten laten zien. Ze verschillen echter in hun kwantitatieve eindconclusie; veel hangt af van de specifieke situatie waarin de organisatie zich bevindt. Ze laten wel allemaal zien dat verschillende OSS producten zich op TCO gebied goed kunnen meten met hun gesloten tegenhangers.
2.9
Samenvatting
De door de rijksoverheid geformuleerde algemeen-inhoudelijke aspecten geven onzes inziens een positieve doorslag. Van deze genoemde punten hebben met name de concurrentiekracht en innovatie een stimulerend effect op de regionale economie (zie vanaf paragraaf 3.3). De na te streven transparantie en toegankelijkheid sluiten aan bij de doelstellingen van de electronische dienstverlening en het groeiende belang van informatiebeveiliging. Er kan uiteindelijk (op middellange en lange termijn) een licht kostenvoordeel verwacht worden bij het inzetten van OSS. Of dit voordeel in de praktijk ook gehaald wordt hangt af van een aantal factoren als flexibiliteit van de organisatie en dergelijke. Over het algemeen is de bevinding dat het voordeel voorafgegaan wordt door een kostenstijging vanwege de andere werkwijze en de aan de overgang verbonden kosten. Er zijn vele rapporten verschenen over het kostenaspect, de provincie kan alleen met eigen projecten vaststellen of dit voor onze organisatie geldt. Wel dient aandacht geschonken te worden aan het lopende ICT beleid: indien de voorkeur wordt uitgesproken voor OSS accepteren we tevens de daarvoor benodigde aanpassing van de budgetten en formatieruimte.
11
3
Context
De provincie Groningen bevindt zich niet in een vacuüm. De markt beweegt. Er zijn beleidsrichtlijnen op europees en rijksniveau. Het is verhelderend om in dit hoofdstuk de belangrijkste delen van deze context toe te lichten. Met name de voordelen die in voorgaand hoofdstuk geschetst werden hebben in Europa en Nederland aanleiding gegeven tot actief stimulerings- en faciliteringsbeleid.
3.1
Europa
In toenemende mate zijn er in de europese politiek bewegingen richting het stimuleren van gebruik van OSS. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de Europese commisie onder haar 8 eGovernment programma IDABC een “OSS Observatory” in het leven heeft geroepen. De achtergrond hiervoor wordt op de volgende manier geformuleerd: “IDA is all about the modernisation of the European public sector, and information technologies (IT) are an essential tool to this aim. Efficiency and serviceorientation is more than a question of internal organisation and local use of modern technologies. In the EU, a key aspect is that of interoperability, of the ability of public sector administrations to communicate easily with their counterparts and with the European citizen and business, not just across organisations but also across frontiers. Open source software presents an opportunity to encourage the uptake of costeffective IT solutions. It facilitates the sharing of applications between public sector organisations and thus promotes the spread of good practice. The eEurope action plan has introduced the term application templates to describe this capability, and releasing applications used by governments in the EU as open source software will allow other public bodies to modernise more quickly. Finally, open source software has a number of characteristics that lend it particularly well to the needs of the public sector. Aside from the low costs of replication and the possibilities it offers for continuous improvement and adaptations to local needs, open source software also presents a way of ensuring adherence to open standards and thus to improving interoperability and equal access to public sector information and services. Open source software often impresses through its reliability and security, and it can increase transparency and accountability.” Het europees parlement heeft zo onder andere Resolutie A5-0264/2001 aangenomen die “Calls on the Commission and Member States to promote software projects whose source text is made public (open-source software), as this is the only way of guaranteeing that no backdoors are built into programmes; Calls on the Commission to lay down a standard for the level of security of e-mail software packages, placing those packages whose source code has not been made public in the ‘least reliable’ category;”[3] Daarnaast onderzoeken en promoten verschillende lidstaten aktief het gebruik van OSS. Voorbeelden hiervan zijn het Franse parlement dat in de zomer van 2007 de desktop omgeving van alle parlementsleden en hun assisten naar de Ubuntu distributie van Linux
8
http://ec.europa.eu/idabc/en/chapter/452
12
9
migreert, gecombineerd met OpenOffice.org en de OSS webbrowser Firefox , het kiezen voor OSS beveiligings- , communicatie- en groupware oplossingen in Duitsland, en ondersteuning voor adoptie van OSS door bedrijven in de Spaanse Extremadura regio.[3] We vinden in de literatuur een in tabel 3.1 weergegeven beschrijving van OSS aktiviteit en adoptie in enkele europese landen:[4]
Developers activity
Implementation
Policy
Future Trends
France
High
Ministries, Public Administration, National Education
strong
Growing implementation, Stronger Policies
Germany
High
Parliament, Public Administration, Police
strong
Growing implementation, Stronger Policies
Spain
Middle
Ministries, Public Administration
starting
Growing Implementation, Developing Policies
United Kingdom
Middle
Public Health
increasing
Starting Implementation, Stronger Policies
Austria
Low
marginal
marginal
Implementation and Policy not expected in the near Future
Belgium
Low
National Army, Public Administration
starting
Growing Implementation, Developing Policies
Tabel 3.1: OSS aktiviteit en adoptie in europa Nog sterker is de toenemende promotie en eis van het gebruik van Open Standaarden, met als voorbeeld het verplicht stellen van het OpenDocument Format (ODF) door de Belgische overheid voor alle documentuitwisseling binnen die overheid per september 2008. Dit feit alleen maakt het gebruik van OpenOffice als kantoorapplicatie nog aantrekkelijker; dit pakket ondersteunt van nature ODF. Migratiekosten van Microsoft Office naar OpenOffice zullen in dit geval zeer sterk verminderen.
3.2
Nederland
Sinds in 2002 het programma OSOSS werd voorbereid en de motie-Vendrik werd aangenomen wordt het gebruik van Open Standaarden en Open Source Software in de publieke sector ook door de nationale overheid gestimuleerd. Hieraan wordt, zowel binnen de nationale als de gemeentelijke overheden steeds meer gehoor gegeven. Het 9
http://ec.europa.eu/idabc/en/document/6717/469
13
bestuursakkoord Rijk en gemeenten dat op 4 juni 2007 bereikt is bevat onder andere de volgende zinsnede over Open Standaarden en Open Source Software: “Overheden maken als onderdeel van hun ICT-strategie gebruik van open standaarden en bij voorkeur ook van open source software. Overheden dragen daarvoor zelf de verantwoordelijkheid. Met betrekking tot het gebruik van open standaarden moet verantwoording kunnen worden afgelegd volgens het principe ‘comply or explain’. Voorts worden bij aanbestedingen van software door overheden daadwerkelijk gelijke kansen gegeven aan leveranciers van open source software.” Het programma OSOSS loopt inmiddels door onder de (nieuwe) naam Open Source als Onderdeel van de Software Strategie, een voortzetting van het oude OSOSS programma dat liep tot 2006. “Het programma OSOSS biedt concrete ondersteuning in de vorm van voorlichting, kennisuitwisseling en instrumenten, waarmee elke overheidsorganisatie zelf open source software kan toepassen. Het programma wordt uitgevoerd door Stichting ICTU in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Economische Zaken.” Dat OSS in de vorm van pilots en concrete toepassingen in de publieke sector een steeds grotere rol inneemt blijkt onder andere uit het citaat van NORA in het voorgaande hoofdstuk, en het feit dat met name steeds meer gemeenten pilots met en migraties naar OSS uitvoeren. Uitgebreide documentatie over onder andere de gemeenten Haren, Noordenveld, Heerenveen is te vinden op de OSSOS website. Hoewel daadwerkelijke toepassing van OSS in de publieke sector achterblijft bij het bedrijfsleven ([1]), blijkt uit een enquete uit 2004 dat meer dan de helft (54%) van de overheidsorganisaties aangeeft ten minste één OSS pakket in te zetten. [5] Hierbij geeft het overgrote deel aan het aandeel OSS binnen de organisatie uit te willen breiden. Een nationale keuze voor ODF zoals in België zou drempelverlagend werken in de besluitvorming rond het gebruik van OSS in de kantoorautomatisering.
3.3
Regionaal
De tweede onderzoeksvraag van dit rapport luidt: “Wat zijn regionale economische en maatschappelijke effecten van inzetten van OSS?” Welke rol kan OSS spelen bij het stimuleren van de ICT sector in Noord-Nederland? Kan de provincie hier iets aan bijdragen? Een belangrijk effect bij het inzetten van OSS is dat er geen licentiekosten meer aan veelal buitenlandse ondernemingen worden betaald, en dat daartegenover een hogere uitgave aan implementatie en beheer staat. Deze laatste uitgave wordt meest binnenlands gedaan, en dit stimuleert de nationale economie. De vraag is of dit effect ook lokaal te verwachten is. We citeren [1]: “Als de [Nederlandse] overheid investeert en een Nederlands bedrijf opdracht verleent tot het ontwikkelen of aanpassen van OSS, levert dat werkgelegenheid op — niet zo maar werkgelegenheid, maar werkgelegenheid van hoge kwaliteit. (...) Het gebruik van OSS betekent niet dat per definitie de lokale economie wordt gestimuleerd, maar wel dat dat mogelijk is. Een keuze voor gesloten software betekent wel dat per definitie de met name Amerikaanse software industrie wordt gestimuleerd.” Zoals eerder geconstateerd, wordt bij het inzetten van OSS de kostenpost licenties lager, terwijl er meer afnamebehoefte ontstaat in implementatie, onderhoud en ondersteuning. Deze laatste kunnen in tegenstelling tot de eerste wel lokaal betrokken worden. Hoewel
14
cijfers hieromtrent ontbreken kan gesteld worden dat de regio Noord Nederland een goed aanbod van bedrijven kent die zich bezighouden met OSS. Allereerst zijn er lokale MKB partijen als • BuyWays • Datux • Dotit • Goldmund, Wyldebeast & Wunderliebe • Le Reseau • OSA • Stone-IT • Xenon-Systems Daarnaast hebben de grotere ondernemingen en multinationals inmiddels hun aanbod van producten en diensten afgestemd op de OSS ontwikkelingen in de markt. Onder deze zijn er met een noordelijke vestiging zoals • ICT Automatisering • Vertis • Atos • Ordina • LogicaCMG Op basis van de eis dat de continuiteit van de primaire bedrijfsprocessen op geen enkele manier in gevaar mag worden gebracht stelt de provincie hoge eisen aan haar leveranciers, en kiest zij in de praktijk voor de grote partijen. Deze kunnen echter samenwerken met lokale kennisleveranciers. Ook bestaat de mogelijkheid om clusters van kleinere bedrijven als leverancier te selecteren. Dit leidt ertoe dat de toegenomen behoefte aan OSS diensten niet in zijn geheel lokaal vervuld zal worden. Daarnaast is de provincie een relatief ‘kleine klant’. Dit alles betekent dat het directe regionaal-economische effect van een breed inzetten van OSS binnen de provincie Groningen zeer gering zal zijn. Er zijn echter wel indirecte effecten te verwachten; een belangrijk struikelblok bij de adoptie van OSS is “onbekend maakt onbemind.”
3.4
Samenwerking
Als de provincie duidelijk zichtbaar aktief aan de slag gaat met OSS, zal hier een belangrijk (regionaal) vertrouwenseffect van uitgaan. Het vergroten van interoperabiliteit zal een verdere drempel wegnemen, het wordt bijvoorbeeld mogelijk om OpenOffice.org documenten met de provincie uit te wisselen. Hierdoor zal de bereidheid van lokale overheden en (MKB) bedrijven OSS te gaan gebruiken toenemen, wat kan leiden tot een olievlek die veel groter is dan bovengenoemd direct effect. Dit effect kan versterkt worden door samenwerking met gemeenten en andere (overheids-)organisaties in de regio. De gemeente Haren is overgestapt op OSS, de gemeente Groningen voert aktief intern OSS beleid, doet een pilot met OpenOffice en neigt naar een OSS Content Management Systeem. Het in Groningen gevestigde Agentschap Telecom gebruikt het OSS Content Management Systeem Typo3, evenals de Regio Groningen-Assen 2030. Deze samenwerking kan op een aantal punten gestalte krijgen. Allereerst kunnen de organisaties leren van elkaars fouten en successen in implementatie en migratietrajecten. Daarnaast kan er gezamenlijk, en gevoed door deze lering, aan pakket-, en leverancierselectie worden gedaan, of kunnen de partijen OSS maatwerksoftware (laten) bouwen en deze delen. Als voorbeeld hiervan noemen we de 15
provincie Overijssel die een CMS heeft laten ontwikkelen op basis van de OSS applicatieserver Ariadne, en dit wil delen, in samenwerking met gemeenten Deventer, Enschede, Almelo en Hengelo in het project OSATO, Open Source Applicaties Twentse Overheden. De provincie Overijssel heeft hiervoor een bijdrage in de financiering van OSATO geleverd. Ook de Flamingo kaartviewer is een voorbeeld van zulke samenwerking. Om dit olievlekeffect optimaal te benutten is het van belang de OSS aktiviteiten, en de samenwerking op dit punt zo goed mogelijk zichtbaar te maken. Er kan hierbij gedacht worden aan (gezamenlijke) publicatie van onderzoeken en pilot- en implementatieresultaten bij OSOSS en HollandOpen, het stimuleren van ondertekening van het manifest van open 10 overheidsorganisaties Twee organisaties waar regionaal samenwerking mee kan worden gezocht zijn NN-Open en Mediaplaza. “NN-Open is een vereniging die zich inzet voor gebruik van Open Standaarden, Open Source en Open Content in Noord Nederland en het verbeteren van de begripsvorming omtrent deze termen. Meer openheid betekent meer marktwerking en meer ontwikkeling van kennis in de regio. Door bijvoorbeeld gebruik te maken van een open standaard bij het opslaan van electronische documenten, kunnen willekeurige bedrijven applicaties ontwikkelen om dit soort documenten te bewerken. Bij een gesloten formaat kan alleen de leverancier zelf verdere applicaties ontwikkelen. Een keuze voor gesloten systemen houdt dus 11 vaak in het onbewust weggeven van keuze vrijheid in een later stadium.” Leden van de vereniging (in oprichting) zijn voornamelijk OSS-gezinde lokale leveranciers en politici. Mediaplaza is een stichting, in 1997 opgericht door overheid en gezamenlijke aanbieders, om innovatie in Nederland te stimuleren. Deze stichting organiseert onder andere workshops “Aan de slag met Open Source Software” met als alliantiepartners het Ministerie van Economische Zaken, Syntens en SenterNovem. In 2007 worden deze workshops ook regionaal aangeboden. Als deelnemer maar ook als sponsor zouden de provincie en samenwerkende lokale overheden middels deze workshops een impuls kunnen geven aan gebruik van OSS in de regio. Met name het MKB, dat een belangrijke drijver is van innovatie in de kenniseconomie, heeft baat bij het breed inzetten van OSS. Door wegvallen van licentiekosten en daarmee een lagere voorinvestering kunnen MKB bedrijven op ICT gebied slagvaardiger opereren; er wordt een kortere time-to-market gerealiseerd, iets wat voor deze groep bij uitstek van belang is. Ook de aanpasbaarheid van OSS zorgt voor innovatiekansen voor het MKB; door op basis van een OSS nieuwe functionaliteit te bouwen en diensten om het totale pakket heen te vermarkten ontstaat met een relatief kleine investering grote potentie. ICT bedrijven moeten zich in de OSS markt onderscheiden door inventiviteit; het concurreren op prijs van het doorverkopen van licenties is niet mogelijk, de software zelf is immers gratis. In het verlengde van deze aanpasbaarheid wordt het integreren van bouwstenen met OSS eenvoudiger dan met closed source componenten. Zelfs als deze laatste gebruik maken van Open Standaarden kan er aan de werking van de bouwstenen zelf in het geval van closed source software niets veranderd worden. Bij OSS kunnen de bouwstenen zelf aangepast worden en daarmee precies 'pas' gemaakt worden.
3.5
Samenvatting
Op grond van bovenstaande concluderen wij dat OSS in de voor de provincie Groningen relevante context steeds sterker in opkomst is. Het inzetten van OSS door de provincie Groningen is onontkombaar. Hoewel de directe effecten van het inzetten van OSS door de 10 http://www.ossos.nl/feedback/manifest_open_overheidsorg 11 http://www.nn-open.nl/
16
provincie Groningen op de regio klein zijn kan de provincie door een zichtbare voorbeeldfunctie te vervullen in samenwerking met andere overheidsinstanties en ondernemingen een bijdrage leveren aan de regionale kenniseconomie, wat tevens aansluit bij de op rijksniveau na te streven innovatie-impuls.
17
4
Intern
Hoe verhoudt zich de huidige situatie van de ICT afdeling van de provincie tot het inzetten van OSS? De ICT afdeling heeft haar strategie geformuleerd in het ICT-beleidsplan 2007– 2009 GronDIG. In de nu volgende paragrafen worden achtereenvolgens de beleidsdoelstellingen en specifieke projecten uit GronDIG bekeken vanuit een OSS bril, en wordt verslag gedaan van een analyse van het huidige applicatieportfolio.
4.1
Grondig
In GronDIG zijn de volgende thema’s gedentificeerd voor de periode 2007 – 2009: dienstverlening, communicatie, samenwerking en integratie, bedrijfsvoering, kennis & informatie en architectuur. Onderstaand wordt per thema toegelicht hoe de relatie met OSS is of zou kunnen zijn.
4.1.1 Dienstverlening In het kader van het Actieprogramma Andere Overheid is afgesproken 65% van de dienstverlening van overheidsorganisaties digitaal te laten verlopen. Dit leidt tot de noodzaak een centraal systeem te implementeren voor document-, informatie- en procesmanagement dat een ruggengraat door de hele organisatie vormt. Na een grondig pakketselectietraject is voor dit systeem de keus gevallen op Filenet, een closed source oplossing met goede ondersteuning voor Open Standaarden. In de beschrijving van het applicatieportfolio van de provincie in paragraaf 4.3 wordt dieper ingegaan op de consequenties die dit heeft voor het al of niet inzetten van OSS.
4.1.2 Communicatie Het gebruik van de provinciale website zal de komende jaren onverminderd hoog op de agenda staan. Met name Geografische Informatie Systemen spelen hier een grote rol. Enkele van deze systemen worden al als OSS ingezet, voor andere zijn er naar verwachting groeiende alternatieven in de toekomst. Zo heeft Rijkswaterstaat gekozen voor een centrale 12 GIS architectuur op basis van open standaarden, met gebruik van OSS. In de interne communicatie kan OSS een positieve bijdrage leveren doordat mede op dit gebied zeer volwassen applicaties beschikbaar zijn, die met een korte doorlooptijd ingezet kunnen worden omdat hiervoor geen “out-of-pocket” investeringen nodig zijn. Uiteraard vereist dit wel bepaalde specifieke kennis en inrichting van de beheersorganisatie.
4.1.3 Samenwerking en ketenintegratie Voor het realiseren van het omgevingsloket is samenwerking/ketenintegratie een essentiële voorwaarde. Standaardisatie en het maken van goede onderlinge afspraken zijn hierbij de sleutelbegrippen. Voor ketenintegratie zijn open standaarden onontbeerlijk. Standaardisatie van applicaties betekent enerzijds minder pakketkeuzevrijheid voor de provincie zelf, anderzijds is te verwachten dat de voorkeur voor OSS vanuit andere overheden zal leiden tot meer inzet van OSS bij de provincie. Hiernaast delen de vier noordelijke provincies Groningen, Friesland, Drenthe en Overijssel in hun periodieke overleg kennis en ervaring op het gebied van OSS. 12 zie: http://www.ososs.nl/article.jsp?article=16015
18
4.1.4 Kennis & informatie De provincie heeft op het gebied van kennismanagement de ambitie geformuleerd zich nader te oriënteren op een ontwikkeling naar een netwerkorganisatie, en te komen tot een betrouwbaar systeem voor kennisbehoud bij uitstroom van medewerkers. Dit streven heeft aan twee zijden een relatie met OSS. Ten eerste zijn er op het gebied van electronische leeromgevingen, digitale archieven en andere kennisdelingsmechanismen uitstekende OSS 13 alternatieven, te denken valt bijvoorbeeld aan een wiki. Ten tweede is het fenomeen van een lerende organisatie een oplossing voor een eventuele remmende factor bij het gebruik van OSS; gebrek aan kennis en ervaring van de beheersorganisatie op dit punt.
4.1.5 Architectuur De provincie Groningen heeft binnen provincies in Nederland een koploperspositie op het gebied van architectuur opgebouwd. Deze wil zij de komende jaren behouden. Tevens wil de provincie een actieve rol spelen bij de aansluiting van haar eigen architectuur op de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA). Aansluiting op NORA pleit zeer sterk voor het gebruik van open standaarden, maar ook OSS kan hier een duidelijke rol in vervullen. Ten eerste is te verwachten dat ook via NORA het nationale beleid op OSS gebied voelbaar zal worden. Ten tweede zal ook binnen NORA als samenwerkingsverband een groeiende verzameling aan OSS alternatieven voor architectuur en procesautomatisering beschikbaar komen. Van ervaringen van anderen binnen NORA kan veel geleerd worden, en hergebruik van OSS oplossingen van anderen kan kostenbesparend zijn. Als voorbeeld kan genoemd worden dat de technische referentiearchitectuur voor Startpakket Gemeentelijke 14 BasisAdministratie geheel wordt ingevuld met OSS.
4.2
Projecten
In het kader van dit onderzoek is de projectenportefeuille behorend bij GronDIG op hoofdlijnen beoordeeld naar mogelijkheden om OSS effectief in te zetten. Om van genoemde projecten te beoordelen of een keuze voor OSS inderdaad per saldo leidt tot een (kosten)voordeel is uiteraard een diepgaander analyse nodig per project, met kennis van de gedetailleerde projectdoelstellingen en -randvoorwaarden en functionele omschrijvingen. Deze diepgaande analyse valt buiten de grens van dit onderzoek.
4.2.1 Elektronische dienstverlening Elektronische dienstverlening is een belangrijk onderwerp voor alle overheden. Hierdoor is te zien en te verwachten dat vele overheden in Nederland oplossingen gaan implementeren voor e-loket, e-formulieren en DigiD. Er bestaat hier een kans op kostenbesparing door samenwerking met andere overheden. Als overheden hier structureel zouden kiezen voor OSS oplossingen, zijn deze vervolgens zonder licentiekosten over te nemen door andere overheden. Andersom kan in huis ontwikkelde of door derden op maat gemaakt software, mits die onder een OSS licentie wordt verstrekt, vrij verspreid worden door andere overheden. Zo heeft de gemeente Den Haag zijn in-huis ontwikkelde DigiD gateway onder een Open Source licentie gepubliceerd.
13 zie bijvoorbeeld http://nl.wikipedia.org 14 zie http://www.e-overheid.nl/e-overheid/projecten/startpakketgba/archstartgba
19
4.2.2 Informatie- en procesarchitectuur & SOA Het aanbrengen van een SOA vergemakkelijkt het inzetten van OSS op verschillende punten in de informatieinfrastructuur; SOA’s maken over het algemeen gebruik van open standaarden, waardoor voor verschillende componenten onafhankelijke keuzes kunnen worden gemaakt. Bovendien zijn er uitstekende OSS componenten voor het Service-Oriented Architecture (SOA), is een realiseren van een SOA. De softwarearchitectuurmodel, en geen technologie op Apache Foundation biedt zich. Een volgens SOA opgebouwd systeem bestaat bijvoorbeeld een Web Services meestal uit 2 soorten componenten. Enerzijds de implementatie Axis 2, een componenten die een dienst aanbieden, de "services", Message Bus ActiveMQ, en een anderzijds de componenten die de uitwisseling van Enterprise Service Bus informatie tussen services regelen. ServiceMix. Bron: Wikipedia
4.2.3 Werkplek Het project werkplek heeft wellicht het meeste baat bij een diepgaand onderzoek naar mogelijkheden van inzet van OSS. Naar voorbeeld van onder andere de Gemeente Groningen kan gekeken worden naar het inzetten van Linux als besturingssysteem en/of OpenOffice als Officeomgeving. Naar verwachting wordt een kostenoptimum gevonden in een hybride oplossing van bijvoorbeeld Microsoft Windows met OpenOffice, een indeling in meerdere typen werkplekken, of een Thinclient scenario. In de aanbevelingen wordt verder ingegaan op dit project.
4.2.4 Doorontwikkeling website/intranet Web- en intranetsites zijn van oudsher het domein van OSS. In de projectbeschrijving worden onder andere blogs, rss, social software als trends en ontwikkelingen genoemd. Dit zijn karakteristieke voorbeelden van hoe de vrije beschikbaarheid van OSS heeft geleid tot innovatie en extreem snelle adoptie van deze nieuwe ontwikkelingen op het internet. Er zijn uitstekende, breed ondersteunde OSS implementatie hiervan.
4.2.5 Servermigratie De geplande upgrade van centrale servers naar Windows Server 2003, respectievelijk Windows Longhorn biedt de opening om te herinventariseren of OSS op dit gebied een alternatief kan zijn. De migratiekosten zijn immers al begroot, dus deze hoeven niet als additionele investeringen in een OSS alternatief te worden gebudgetteerd. Ook het onderzoek naar de afhankelijkheden van te ondersteunen applicaties zal zowel in het geval van een Windows upgrade als een OSS alternatief moeten worden uitgevoerd. Hierdoor is te verwachten dat een OSS alternatief bedrijfseconomisch gunstig uitpakt. Uiteraard gelden hier harde randvoorwaarden omtrent compatibiliteit met bestaande te ondersteunen software. Ook hier kan echter een hybride oplossing uitkomst bieden.
4.3
Applicatieportfolio
In het applicatieportfolio van de provincie Groningen bevinden zich zo’n 200 applicaties. Uit dit applicatieportfolio zijn de applicaties met een gerelateerd budget van meer dan € 10.000 beoordeeld op mogelijke geschiktheid voor het inzetten van OSS. Deze grens is vanwege de 20
overzichtelijkheid voor dit rapport nu bij dit bedrag getrokken maar zal in de toekomst niet strak gehanteerd worden. Bij aanschaf van kleinere applicaties is OSS soms een aantrekkelijke optie. In tabel 4.1 wordt dit overzicht weergegeven. Per applicatie wordt een toelichting gegeven.
Item
Functiegebied
Budget
OSS
(k€/jaar)
opportuun
297
Ja
omgevingen Desktop RDBMS
Database
53
Ja
Filenet
Document/workflow management
146
Nee
17
Nee
12
Ja
Rapportage tooling
27
Ja
Projectmanagement
15
Wellicht
Applicatieserver GIS omgeving
Geografische informatie systemen
applicaties cat 1 ProMIS Fundament
Document management
35
Nee
DOROS
Document management
61
nvt
CODA
Financieel
76
Nee
PIMS
Personeelsinformatie
87
Wellicht
Gronat
Intranet
74
Nee
Provincie Website
Website
12
Nee
Scope
CRM
41
Wellicht
SWING
Demografische informatie
15
Onbekend
Globis
Bodemsanering
15
Nee
VGI-Info/StraMIS
Vergunningsaanvragen
45
Nee
Nazca
Ruimtelijk
15
Onbekend
AutoDesk
GIS
24
Wellicht
MSD
ICT incidentmanagement
37
Ja
applicaties cat 2
Tabel 4.1: Overzicht applicatieportfolio
21
Desktop Op het gebied van omgevingen vormt de desktop omgeving de grootste kostenpost, ongeveer €250K per jaar, waarvan het grootste deel wordt gevormd door de site-licentie voor Microsoft producten. Hieronder vallen desktop- en serverbesturingssystemen en Office applicaties. Zoals bekend zijn hiervoor kwalitatief uitstekende OSS alternatieven, respectievelijk Linux en OpenOffice. Deze hebben ieder hun specifieke voor- en nadelen ten opzichte van de Microsoft omgevingen. Een specifieke TCO analyse van een overgang naar OSS alternatieven valt buiten het bereik van dit onderzoek. Uit de literatuur blijkt dat niet hard te stellen is dat OSS alternatieven altijd een lagere TCO hebben; ook hier worden besparingen op licenties “ingeruild” voor hogere beheersinspanningen en migratiekosten. Per geval zal geanalyseerd moeten worden of het op grond van harde randvoorwaarden mogelijk is om over te stappen, en of daarmee een kostenbesparing wordt gerealiseerd. Een overweging is om OSS als alternatief te beschouwen op een moment dat er toch al gemigreerd moet gaan worden, naar bijvoorbeeld een nieuwere versie van de Microsoft omgeving, om zo de migratiekosten te dempen. Zoals in voorgaande hoofdstukken is te lezen garandeert het inruilen van licentiekosten tegen beheer- en migratiekosten wel de mogelijkheid om de lokale, regionale en/of nationale economie te stimuleren. RDBMS Ook voor de Oracle RDBMS zijn uitstekende OSS alternatieven, bijvoorbeeld MySQL en PostgreSQL. Het hangt in grote mate af van de frontend applicaties die op dit moment van Oracle gebruik maken af of het inzetten van deze OSS software een optie is; hoewel veel frontend software Oracle als te prefereren database specificeert is met name voor MySQL inmiddels in ruime mate professionele ondersteuning beschikbaar. Om te bepalen of OSS databases voor een deel of geheel de RDBMS omgeving kunnen invullen zal per front-end applicatie geanalyseerd moeten worden of deze ook één van de twee genoemde alternatieven ondersteunt. Filenet Een belangrijk speerpunt voor de ICT afdeling is het automatiseren van document- en workflow/procesmanagement. Om dit te faciliteren is na een zorgvuldig pakketselectietraject gekozen voor het closed source systeem Filenet. Dit systeem wordt gefaseerd ingevoerd waarbij de eerste fase in de lente van 2007 is opgeleverd. In vervolgfasen wordt het systeem gekoppeld en/of uitgebreid met een groot aantal kernapplicaties binnen de provincie, waaronder StraMIS, Coda, PIMS, de provinciale website, en het intranet. De verwachting is dat Filenet tot tenminste 2015 de ruggegraat zal vormen van de informatieafwikkeling binnen de provincie. Mocht er al een OSS oplossing bestaan die dezelfde functionaliteit biedt als Filenet, dan zou het leiden tot enorme kapitaalvernietiging en desinvestering om Filenet op korte termijn hierdoor te vervangen. Filenet ondersteunt echter wel Open Standaarden. Zo kunnen koppelingen worden gerealiseerd door middel van Webservices. Ook wordt enigermate het ODF documentformaat ondersteund. Deze twee zaken leiden tot meer vrijheid in de keus van pakketten die gekoppeld moeten worden met Filenet. Applicatieserver De kernpositie van Filenet heeft mede geleid tot het kiezen, in 2005, voor de closed source applicatieserver BEA, in plaats van het OSS alternatief JBOSS. Deze specifieke keuze is gemaakt omdat JBOSS niet gecertificeerd is voor Filenet, en de provincie in een dergelijk complex en bedrijfskritisch systeem zoveel mogelijk risico’s wil vermijden. Het is raadzaam om over een jaar of 3 de JBOSS situatie opnieuw te beoordelen.
22
GIS Geografische Informatie Systemen zijn een belangrijk onderdeel van de provinciale automatisering, naar de aard van haar taken. Bovendien is GIS een gebied dat zich ontwikkelt in de richting van steeds verdergaande uitwisseling van gegevens met andere organisaties. Als voorbeeld hiervan kan de “Inspire” - richtlijn genoemd worden die in mei 2007 in werking is getreden. “INSPIRE staat voor ‘INfrastructure for SPatial InfoRmation in Europe’. De richtlijn biedt een wettelijk kader voor de oprichting en werking van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in Europa. De belangrijkste doelstelling van INSPIRE is om gebiedsdekkende, geharmoniseerde geografische informatie vlotter ter beschikking te stellen. Zo ondersteunt het de formulering, uitvoering en evaluatie van het Gemeenschappelijk beleid met een rechtstreekse of onrechtstreekse 15 impact op het milieu.” Dit leidt ertoe dat GIS applicaties een belangrijk toepassingsgebied van Open Standaarden zijn, en dat er bovendien veel OSS projecten in dit gebied aktief zijn. Voorbeelden van OSS projecten zijn de Mapservers Degree, de OpenGIS Minnesota Mapserver, GIS extensies van de OSS database PostgreSQL, en uiteraard de Flamingo viewer. AutoDesk heeft in 2006 een deel van zijn applicaties onder een OSS licentie uitgebracht. Zie hiervoor ook eerder genoemde op OSS gebaseerde GIS architectuur van Rijkswaterstaat.Aan de andere kant is er in de GIS wereld een de facto standaard in de vorm van de closed source producten van de firma Esri. Deze worden alom gezien als op kernpunten meer geavanceerd dan de OSS tegenhangers. Ook is de integratieinspanningen tussen verschillende componenten in een GIS omgeving bij gebruik van Esri producten lager omdat Esri een compleet integreerbare brede suite aanbiedt. De provincie verwacht niet op korte termijn een volwaardige vervanger van alle Esri producten in de vorm van OSS. De mensen die zich met GIS bezighouden binnen de provincie zijn goed bekend en blijven aktief op de hoogte van Open Standaarden en OSS oplossingen in hun werkveld. Samen met de groeiende OSS ontwikkelingen in dit gebied zal dit naar verwachting leiden tot een groeiende toepassing van OSS hiervan binnen de provincie Groningen op de langere termijn. Rapportage tooling Voor de door de provincie gebruikte rapportage tooling Crystal Reports bestaat een goed alternatief in de vorm van een combinatie tussen JasperReports en iReports, beide Java oplossingen. Ook hiervoor geldt uiteraard dat nader TCO onderzoek nodig is om een keuze te kunnen bepalen. Projectmanagement Op het moment van schrijven van dit rapport is de provincie bezig met een pakketselectietraject voor projectmanagement software. De typische keuze op dit gebied is Microsoft Project, maar afhankelijk van de precieze wensen en eisen zijn er OSS alternatieven beschikbaar in de vorm van bijvoorbeeld dotProject. Het verdient aanbeveling om OSS alternatieven mee te nemen in het pakketselectietraject. ProMIS Fundament ProMIS fundament is een onderdeel van Filenet, en komt dus niet voor inzet van OSS in aanmerking. Zie aldaar. DOROS DOROS wordt ten tijde van het schrijven van dit rapport uitgefaseerd. 15 http://web.gisvlaanderen.be/gis/nieuws/?artid=478
23
CODA Het financiële systeem CODA komt op dit moment vanwege een veelheid aan koppelingen met andere systemen niet in aanmerking voor vervanging door OSS. Het verdient aanbeveling om bij een vernieuwing van dit pakket opnieuw eventuele OSS alternatieven te gaan onderzoeken op functionaliteit en TCO. PIMS PIMS, het Personeels Informatie Management Systeem geleverd door Centric, is toe aan een upgrade in 2007/2008. Er bestaat een OSS alternatief voor Personeelsinformatie: OrangeHRM. Het verdient aanbeveling dit pakket te beoordelen op functionele eisen en TCO. Gron@t & Provincie website Het intranet en de website van de provincie zullen gerealiseerd worden met de module WebSiteManager van Filenet, en komen dus niet in aanmerking voor inzet van OSS. Scope Scope is een recent door de provincie aangeschaft closed source CRM pakket. Hoewel er voor CRM OSS toepassingen bestaan, zoals SugarCRM, is het niet opportuun om op korte termijn naar vervanging te streven in verband met de recente aanschaf en investeringen in kennis. Swing Swing is een applicatie die extern gehost wordt, ofwel een zogenaamde Application As A Service (AAAS). Het is onbekend of er OSS alternatieven voor deze applicatie bestaan. Globis Gebruik van Globis wordt dwingend voorgeschreven door de Rijksoverheid. In 2007/8 staat een vervanging gepland voor Globis, die echter opnieuw landelijk wordt voorgeschreven. De provincie heeft in dit pakket geen bewegingsvrijheid om te kiezen voor een OSS oplossing. VGI-Info & StraMIS Het systeem voor het verwerken van vergunningaanvragen VGI-Info wordt in de loop van 2007 uitgefaseerd ten gunste van StraMIS. Dit recent aangeschafte pakket zal worden gekoppeld met Filenet. Het is op korte termijn niet opportuun om op korte termijn naar vervanging te streven in verband met de recente aanschaf en investering in kennis en maatwerk ten behoeve van de koppeling. Nazca Nazca is de ruimtelijke variant van Globis en daarmee ook gekoppeld. In verband met de niche-functionaliteit van Nazca, en de koppeling met de nieuwe versie van Globis is hier geen realistisch OSS alternatief te verwachten. AutoDesk AutoDesk/AutoCad wordt gebruikt om kaarten te tekenen. CAD is een groot functiegebied, en de meeste CAD gebruikers gebruiken slechts een klein deel van de functionaliteit van een CAD pakket. Op dit moment is onduidelijk welk deel van de functionaliteit vereist wordt. Afhankelijk hiervan zou QCAD een OSS alternatief kunnen zijn.
24
MSD Voor het ICT incidentmanagementsysteem MSD zijn verschillende OSS alternatieven, elk met hun eigen voor- en nadelen, zoals bijvoorbeeld OTRS. Het verdient aanbeveling een analyse van gewenste functionaliteit en TCO te maken.
4.4
Beheersorganisatie
Uit algemene onderzoeken blijkt dat Nederlandse overheidsinstellingen gemiddeld 25% van hun ICT-budget aan licenties uitgeven. De provincie Groningen is hierop geen uitzondering: van het totaalbudget (inclusief loonkosten van de ICT afdeling) van ongeveer € 4 miljoen wordt € 1,2 miljoen aan aanschaf en onderhoud van software uitgegeven. Bij breed inzetten van OSS zal in eerste instantie een investering gedaan moeten worden in opleidingen, het intensiveren van pakketselecties door het inhuren van advies op OSS gebied. Financieel zal er een verplaatsing te zien zijn van uitgaven: licentiekosten dalen, beheerskosten, en ook ingehuurd advies en implementatie zullen stijgen.
4.5
Samenvatting
Het blijkt dat er op enkele gebieden binnen de provincie duidelijke kansen liggen om OSS in te zetten. Van de 21 bestudeerde omgevingen en applicaties zijn er vijf die dermate interessante kansen bieden dat ze nader onderzoek waard zijn. Van nog vier is nadere bestudering vereist om tot een uitspraak over kansen te komen, en de overige applicaties bieden op dit moment deze kansen niet. In het GIS gebied worden deze kansen al duidelijk in de gaten gehouden en waar mogelijk benut. De grootste kans voor het behalen van een kostenbesparing ligt op het gebied van de kantoorautomatisering. In de aanbeveling wordt uitgewerkt hoe deze kans op korte termijn nader te bestuderen en te benutten is.
25
5
Conclusies en aanbevelingen
In het algemeen kan worden geconcludeerd dat waar mogelijk invoering van OSS na een initiele kostenstijging op termijn een licht bedrijfseconomisch voordeel heeft. Hierbij dient opgemerkt te worden dat terwijl de licentiekosten dalen de kosten voor beheer toenemen. Omdat de manier van werken met OSS anders is zal ook in personeel geïnvesteerd moeten worden (formatie, opleiding). Er zijn duidelijke voordelen te behalen op inhoudelijke aspecten van onafhankelijkheid, interoperabiliteit en transparantie. Zoals we hebben gezien wordt ook door de Europese en Nederlandse overheid OSS meer gestimuleerd. De verwachting is dat dit beleid zich zal doorzetten en zelfs toenemen. Hoewel dit moment nu nog niet is aangebroken is het haast onvermijdelijk dat de provincie Groningen het zich op de langere termijn niet meer kan veroorloven om niet aktief met OSS bezig te zijn. Hoewel het directe effect van inzetten van OSS op de regionale economie klein is, kan de provincie door een voorbeeldfunctie te vervullen een impuls geven aan de regionale kenniseconomie. Op deze beide gronden verdient het aktief opdoen van kennis van en ervaring met OSS, en het beschouwen van OSS als een serieuze kandidaat in toekomstige pakketkeuzes een aanbeveling.
5.1
Aanbevelingen
De provincie realiseert zich dat er nooit sprake zal zijn van een 100% OSS ICT. Er zullen altijd pakketten zijn waar geen OSS oplossing voor bestaat die voldoet. Daarnaast staat continuiteit van de primaire bedrijfsprocessen voorop. Met die constatering, en met het doel om de maatschappelijke effecten voor zover beschreven in dit rapport te steunen, adviseren we het volgende: •
Kennisvergroting. Actieve samenwerking met andere overheden en organisaties op gebied van OSS om bewustzijn van voor- en nadelen van OSS te kweken.
•
Bij gelijke geschiktheid open source oplossingen de voorkeur te geven in softwareselectietrajecten.
•
In het kader van de verlenging van de Microsoft bedrijfslicentie een onderzoek te starten naar de inzet van OpenOffice (zie 5.1.1)
Een gebrek aan kennis van en ervaring met OSS is een belangrijk struikelblok voor het inzetten ervan. Met de vier noordelijke provincie wordt al overlegd over gebruik en informatieuitwisseling op gebied van OSS. Met de provincie Limburg zijn contacten gelegd op het gebied van GIS applicaties en er is een uitnodiging van de gemeente Groningen om samen meer ervaring op te doen met bijvoorbeeld OpenOffice op de desktop. Een 16 belangrijke bron van kennis vormt daarnaast het OSOSS. Bij dit programmabureau is veel relevante informatie beschikbaar, kunnen ervaringen met andere overheidsinstanties worden uitgewisseld en zijn lijsten met pakketten en een kenniscentrum beschikbaar. Ook het Open 17 Source Observatory van de IDABC heeft een Software Inventory. Ook rechtstreekse uitwisseling van ervaringen is een goede bron van kennis. Hoewel er binnen de ICT afdeling al mensen zijn met kennis en ervaring op OSS gebied adviseren wij de organisatie door het aanhalen van regionale en nationale bedrijfscontacten in de OSS markt, en het zich verwerven van een grondige en up-to-date kennis van ontwikkelingen in OSS, al dan niet 16 http://www.ososs.nl 17 http://ec.europa.eu/idabc/en/chapter/5649
26
bijgestaan door externe adviseurs. Er zijn goede modellen beschikbaar voor evaluatie van volwassenheid van specifieke OSS oplossingen die ons in staat stellen om de juiste afwegingen te maken om de geschiktheid van software-oplossingen te bepalen. De applicaties uit het portfolio waar de vraag naar een OSS alternatief met ‘Ja’ of ‘Wellicht’ wordt beantwoord kunnen functioneel en beheersmatig/financieel verder te onderzocht worden.
5.1.1 OpenOffice De bedrijfslicenties voor Microsoft producten lopen per 1 januari 2009 af. Het verlengen van deze zogenaamde Enterprise Agreement biedt de provincie een interessante casus om 'aan den lijve' te ondervinden wat de inzet van OSS voor de organisatie betekent. De voorgestelde aanpak is afgekeken van de gemeente Groningen en heeft als aantrekkelijke omstandigheid dat met de mogelijke besparing op het hoofdcontract de in dit rapport genoemde initiële hogere kosten waarschijnlijk kunnen worden gedekt. Kortgezegd wordt het onderdeel Office (kantoorautomatisering) niet verlengd. Het gebruiksrecht op deze software vervalt echter niet, met de laatste versie kan normaalgesproken zeker drie tot vier jaar worden gewerkt. Met maximaal de helft van het vrijgekomen budget kan gedurende deze looptijd het alternatief OpenOffice worden geïntroduceerd. De andere helft wordt gereserveerd om de nieuwe aanschaf van licenties te bekostigen in het geval er uiteindelijk besloten wordt om toch met de volgende Microsoft Office versie te gaan werken. Of deze manier van financieren ook bij de provincie Groningen kan worden toegepast zal mede afhankelijk zijn van de licentievoorwaarden die binnenkort worden gewijzigd. Ook het realiseren van flexibele huisvesting kan, vanwege de totaal andere opzet van de werkplek, van invloed zijn op de toepasbaarheid van het financieringsmodel. Het project zou moeten opleveren: • antwoord op de vraag: “Is het technisch mogelijk binnen de eisen en infrastructuur van de provincie Groningen een standaard desktop te leveren met OpenOffice? ”; • specifieke informatie over benodigde ondersteuning, om zo een grondige analyse te kunnen maken van beheerskosten, de personele en organisatorische consequenties; • evaluatie van gebruikerservaringen om gebruiksvriendelijkheid te kunnen beoordelen • inventarisatie van mate van succes bij het converteren van bestanden (Microsoft Office gebruikt .doc, OpenOffice gebruikt ODF; het is mogelijk maar onzeker of de Nederlandse overheid specifiek ODF als Open Standaard voor documentuitwisseling zal verplichten; • inventarisatie van mate van succes bij het omzetten of opnieuw (laten) ontwikkelen van gebruikte functionaliteiten om zo een betrouwbare inschatting te kunnen doen naar migratiekosten.
27
6
Bibliografie [1]
[2]
[3]
[4]
[5]
6.1
Barbara Baarsma, Kosten en baten van open standaarden en open source software in de Nederlandse publieke sector, Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam, 2004. Hans Strikwerda et al, Kosten en baten van een brede toepassingen van open standaarden en open source software in de Nederlandse publieke sector, Nolan Norton Institute/Atos Consulting N.V., 2004. Rishab A. Gosh et al, Study on the: Economic impact of open source software on innovation and the competitiveness of the Information and Communication Technologies (ICT) sector in the EU, UNU-MERIT, Nederland, 2006. Rishab A. Gosh et al, Free/Libre and Open Source Software: Survey and Study, Part 2B: Open source Software in the Public Sector: Policy within the European Union, International Institute of Infonomics, University of Maastricht, The Netherlands, June 2002. Rüdiger Glott, Rishab Ghosh, Open Standaarden en Open Source Software in Nederland Een kwantitatief onderzoek naar houding en gedrag van de Nederlandse overheid in 2004, MERIT, Universiteit Maastricht Maastricht, december 2004.
Projectgroep
De projectgroep voor dit onderzoek bestaat uit: F. Hassert, afdelingshoofd ICT, J. Janssens, afdelingshoofd Economische Zaken, R. Postma, medewerker Economische Zaken, P. Millenaar, beleidsmedewerker ICT, M. Ritsema, informatieanalist ICT, G. Klinkenberg, projectleider J. Bouma, extern adviseur, BuyWays BV
28
