COLLEGE VAN DIJKGRAAF EN HOOGHEEMRADEN COMMISSIE BMZ ALGEMEEN BESTUUR Agendapunt 3A
Nummer: 609961
Onderwerp: Evaluatie Tax-i In D&H: In Cie:
22-01-2013 BMZ 29-01-2013 SKK
In AB: Portefeuillehouder:
27-02-2013 Beugelink
Steller: Telefoonnummer: Afdeling:
drs. M.J.W. Brederoo (030) 634 59 38 Informatiecentrum Automatisering
Dit onderwerp wordt geagendeerd ter kennisneming ter consultering ter advisering
Korte inhoudelijke omschrijving: In de periode 2007-2012 is een landelijk ICT project uitgevoerd bij Het Waterschapshuis om te komen tot een nieuw Belastingsysteem en een Overheids Database. In 2011 is dit project zonder succes beëindigd. Vervolgens is naar de gang van zaken rond dit project een onderzoek ingesteld. In zijn vergadering van 22 januari jl. heeft het college besloten de rapportage naar aanleiding van dit onderzoek te agenderen voor het informerende deel van de commissie BMZ van 29 januari 2013, Bijlage: Evaluatierapport Tax-i, zoals besproken in de Ledenvergadering van de Unie van Waterschappen d.d. 14 december 2012 (DM 610378).
609961
-1-
Bijlage
LV 12-40a
Oplegnotitie
Agendapunt
4
Onderwerp Evaluatie TAX-i
Bijlagen LV 12-40a t/m c
Portefeuillehouder mr.drs. P.C.G. Glas
Opsteller mr. W.J. Wensink
Datum behandeling 14 december 2012
Doel behandeling 1. Aanbieden van het evaluatierapport tezamen met de bevinden van de ad hoc commissie TAX-i aan het Stichtingsbestuur van Het Waterschapshuis. 2. Mogelijkheid voor de leden-waterschappen tot het geven van een eerste reactie naar aanleiding van het uitgevoerde evaluatieonderzoek en de bevindingen van de ad hoc commissie Evaluatie TAX-i.
Samenvatting Het Stichtingsbestuur van Het Waterschapshuis heeft het bestuur van de Unie van Waterschappen gevraagd een evaluatie uit te voeren naar het project TAX-i. Daar heeft het Uniebestuur mee ingestemd. Voor deze evaluatie heeft het Uniebestuur de ad hoc commissie Evaluatie TAX-i (hierna: commissie) in het leven geroepen. Het doel van deze evaluatie is tweeledig. Enerzijds is de evaluatie er op gericht om op een open wijze verantwoording af te leggen en anderzijds om te leren van de opgedane ervaringen voor de toekomst. Voor de feitelijke uitvoering van de evaluatie is Twynstra Gudde ingeschakeld. Op basis van een plan van aanpak is deze evaluatie aangevangen. Bijgaand treft u het onderzoeksrapport aan (bijlage LV 12-40b). De commissie onderschrijft de conclusies en aanbevelingen van het onderzoeksrapport. Op basis van het onderzoeksrapport heeft de commissie enkele bevindingen op papier gezet, die u eveneens bijgevoegd aantreft (bijlage LV 12-40c). Op 9 november 2012 heeft de commissie genoemde documenten aangeboden aan een afvaardiging van het Uniebestuur. Standpunt Uniebestuur Het bestuur onderschrijft de conclusies en aanbevelingen. Daarnaast beveelt het bestuur het Stichtingsbestuur aan in haar besprekingen over de uitkomsten van de evaluatie breder te kijken dan het proces rond TAX-i zelf. Ga ook terug naar de basisvraag waarom we Het Waterschaphuis hebben opgericht. Verder benadrukt het bestuur het belang dat de gekozen organisatiestructuren (gemeenschappelijke regelingen) zowel een goede ambtelijke als bestuurlijke betrokkenheid vereisen. In de ledenvergadering van 14 december worden de waterschappen in de gelegenheid gesteld een eerste reactie te geven op de uitkomsten van uitgevoerde evaluatie.
Pagina 2 van 2
Bestuurlijke aandachtspunten Het ligt voor de hand dat het onderzoeksrapport en de bevindingen van de commissie met de waterschappen worden besproken. Aangezien het Stichtingsbestuur opdrachtgever is van de evaluatie, is het aan haar om deze documenten ter bespreking van de te formuleren vervolgacties binnen haar geledingen te bespreken. Om toch zo spoedig mogelijk de waterschappen op de hoogte te stellen van de uitkomsten van de evaluatie is in overleg met het Stichtingsbestuur onderstaande vervolgprocedure bedacht.
Vervolgprocedure/Planning In de ledenvergadering van 14 december 2012 zal de commissie (namens deze Jan Schrijen) het rapport en haar bevindingen toelichten. Vervolgens zal het Uniebestuur (namens deze Peter Glas) melden wat zij van de uitkomsten van de evaluatie vindt. Aansluitend is het woord aan de leden-waterschappen om een eerste reactie te geven op het rapport en de bevindingen van de commissie en eventueel suggesties te doen over het vervolg. Ten slotte zal het Uniebestuur (namens deze Peter Glas) het evaluatierapport en de bevindingen van de commissie aanbieden aan het Stichtingsbestuur van Het Waterschapshuis (namens deze Joseph Vos). Het Stichtingsbestuur zal dan aangeven hoe de vervolgprocedure er uit ziet. De waterschappen hebben daarmee enige tijd om de documenten ook in eigen huis (met het AB) te bespreken.
Financiële gevolgen De financiële afwikkeling van het project TAX-i heeft reeds plaatsgevonden. Het voorstel van de bestuurlijke commissie TAX-i (bestaande uit de heren Van Haersma Buma, Dijk en Poppelaars) tot verdeling van de kosten is aangenomen (met meerderheid van stemmen) in de Ledenvergadering van 29 juni 2012.
Gewenste communicatieacties Op het moment dat het evaluatierapport en de bevindingen van de commissie naar de ledenwaterschappen wordt verstuurd, zal een bericht op de site van Het Waterschapshuis en de Unie van Waterschappen worden geplaatst. Voor beantwoording van vragen door de pers is Public Matters ingeschakeld (ook betrokken in een eerder stadium). Tezamen met de voorzitter van de commissie zal de woordvoering worden opgepakt. Public Matters zorgt voor het informeren van de afdelingen communicatie van de waterschappen in geval van vragen van derden.
%LMODJH/9E
Evaluatieonderzoek TAX-i Unie van Waterschappen 6 november 2012
Evaluatieonderzoek TAX-i Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon 033 4677777 www.twynstragudde.nl
Unie van Waterschappen
drs. M. Blekemolen ir. P.G. Schwarz drs. J.W. Westerweel Amersfoort, 6 november 2012
Inhoudsopgave
1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
Inleiding Aanleiding evaluatie Opdracht aan Twynstra Gudde Aanpak en verantwoording Leeswijzer Bijdragen
1 1 1 2 3 3
2 2.1 2.2 2.3
TAX-i: projectverloop op hoofdlijnen Voorgeschiedenis Project TAX-i Beëindiging TAX-i
4 4 5 6
3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.4 4 4.1 4.2 4.3
Analyse en conclusies Doelen stellen Organiseren Strategie Bestuurlijke aansturing Projectorganisatie TAX-i Projectorganisatie opdrachtnemer Realiseren Conclusies
8 8 9 10 13 14 17 20 21
Aanbevelingen voor ICT-samenwerking Reflectie op samenwerkingsverbanden waterschappen Aanbevelingen voor samenwerking op ICT-gebied Aanbevelingen aanpak grote ICT-projecten
24 24 25 27
Bijlagen 1. Analysekader en onderzoeksvragen 2. Geïnterviewden en bij verificatie betrokkenen 3. Tijdlijn TAX-i 4. Lijst van afkortingen
1
1.1
Inleiding
Aanleiding evaluatie Stichting Het Waterschapshuis (HWH) startte in 2007 het project TAX-i, gericht op het realiseren van een gemeenschappelijk informatiesysteem voor belastingen. Het project TAX-i heeft niet geleid tot een werkend systeem. Ondanks herhaalde bijsturing en het herhaald naar achteren schuiven van de opleverdatum werd het doel, een werkend informatiesysteem voor belastingen als beoogd niet bereikt. In november 2011 is daarom uiteindelijk door HWH het project onverrichter zake beëindigd. Het bestuur van de stichting Het Waterschapshuis heeft aan het Uniebestuur gevraagd het project TAX-i te evalueren. Het Uniebestuur is op dat verzoek ingegaan.
1.2
Opdracht aan Twynstra Gudde Twynstra Gudde is gevraagd een evaluatie uit te voeren naar het verloop van het project TAX-i. De evaluatie is niet gericht op het in detail reconstrueren van de geschiedenis van TAX-i, maar op het verloop op hoofdlijnen en op de organisatie en governance (bestuur) in het bijzonder. De hoofdvragen van de evaluatie zijn: - Hoe is het project TAX-i georganiseerd en op hoofdlijnen verlopen? - Welke factoren (met focus op organisatorische en bestuurlijke/governance factoren) zijn bepalend geweest voor de uitkomsten van TAX-i? - Welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor toekomstige samenwerkingsprojecten van waterschappen? Doel van de evaluatie is tweeledig - Een leerdoel: leren van de opgedane ervaringen om bij nieuwe samenwerkingsopgaven van de waterschappen tot een doeltreffender governance en organisatie van de samenwerking te kunnen komen. - Een verantwoordingsdoel: verantwoording afleggen over het verloop van het project TAX-i Voor de evaluatie van het project TAX-i is een bestuurlijke ad hoc commissie ingesteld, onder leiding van dr. J.J. Schrijen (voorzitter Waterschap Roer en Overmaas), ir. P.A.E. van Erkelens (dijkgraaf Wetterskip Fryslân), A. Fernhout RA (dagelijks bestuurslid Waterschap Rivierenland), mr. J.H. Oosters (dijkgraaf Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard), W. Stegeman (dagelijks bestuurslid Waterschap Regge en Dinkel) en mr. W.J. Wensink (Unie van Waterschappen - secretaris).
1/28
De commissie had als taak zorg te dragen voor de bewaking van de voortgang en kwaliteit van het evaluatieproces. Verder heeft de commissie als taak om, op basis van de door Twynstra Gudde onafhankelijk uitgevoerde evaluatie, een eigen bestuurlijk advies op te stellen met conclusies en aanbevelingen. Dit bestuurlijk advies is een verantwoordelijkheid van de commissie, niet van Twynstra Gudde. 1.3
Aanpak en verantwoording De evaluatie TAX-i is uitgevoerd op basis van de volgende stappen. Stap 1: Opstellen onderzoeksvragen en analysekader Bij het opstellen van de onderzoeksvragen en het analysemodel is gebruik gemaakt van het DOR-model. Dit model onderscheidt drie met elkaar samenhangende hoofdprocessen in een organisatie: Doelen stellen, Organiseren en Realiseren. Zo kunnen de aspecten van organiseren systematisch in samenhang in beeld gebracht worden. Op basis van het DOR-model, het onderzoek ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’ van de Algemene Rekenkamer en het beleidskader voor grote ICT-projecten dat het Rijk mede in reactie hierop heeft geformuleerd, is een analysekader uitgewerkt. Op basis hiervan zijn onderzoeksvragen geformuleerd. Het analysekader en de onderzoeksvragen zijn vastgesteld door de commissie en opgenomen in bijlage 1. Stap 2: Documentenanalyse Vanuit HWH zijn alle relevante documenten gedeeld met het projectteam. Op basis van een analyse van deze documenten is het verloop van TAX-i op hoofdlijnen gereconstrueerd. Verschillende uitgebreide reconstructies die reeds verricht waren zijn als basis gebruikt. Vervolgens zijn documenten geraadpleegd om de door HWH opgestelde reconstructie te verifiëren en meer inzicht te krijgen in bepaalde details. Stap 3: interviews Vervolgens, en deels parallel aan de documentenanalyse, zijn interviews gehouden met direct bij TAX-i betrokkenen, zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau. Ook opdrachtnemer Logica CMG is geïnterviewd. Een lijst van geïnterviewden is opgenomen in bijlage 2. Van de interviews zijn verslagen opgesteld, welke ter verificatie zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. Stap 4: Analyse en formuleren conclusies en aanbevelingen Aan de hand van het analysekader is de verzamelde informatie geanalyseerd en zijn voorlopige conclusies en aanbevelingen geformuleerd. De voorlopige bevindingen en conclusies zijn besproken met de commissie. Stap 5: Verificatie bevindingen De bevindingen op basis van documentanalyse en de interviews zijn in de vorm van een concepteindrapportage besproken met de commissie en bovendien ter
2/28
verificatie besproken met direct bij het project TAX-i betrokkenen. Het doel daarvan was tweeledig: 1. het controleren van de bevindingen en analyse op feitelijke onjuistheden 2. het vergroten van het draagvlak voor de resultaten van het onderzoek. In de verificatiegesprekken kan toegelicht worden op basis waarvan de onderzoekers bepaalde conclusies verbinden aan hun bevindingen. De conclusies van het onderzoek blijven daarbij de verantwoordelijkheid van de onafhankelijke onderzoekers. De verificatie vond plaats met direct betrokkenen van HWH op ambtelijk niveau, met direct betrokken bestuurders van HWH en met Logica. De bij de verificatie betrokkenen zijn opgenomen in bijlage 2. Stap 6: eindrapport Op basis van stap 4 en 5 is een eindconcept van het rapport opgesteld. Dit finale concept is in laatste ronde voorgelegd aan de ad hoc commissie Evaluatie TAX-i. Na verwerking van opmerkingen heeft Twynstra Gudde het rapport definitief vastgesteld. 1.4
Leeswijzer Deze rapportage kent de volgende opbouw: Hoofdstuk 2 beschrijft het verloop van het project TAX-i op hoofdlijnen. Hiermee wordt de eerste hoofdvraag van het onderzoek beantwoord. Hoofdstuk 3 bevat een analyse van het project, alsmede de conclusies. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de tweede hoofdvraag, welke factoren (met focus op organisatorische en bestuurlijke/governance factoren) bepalend zijn geweest voor de uitkomsten van TAX-i. Hoofdstuk 4 bevat de aanbevelingen die uit deze evaluatie voortvloeien. De focus ligt op de vraag welke lessen voor toekomstige samenwerkingsprojecten van waterschappen uit de evaluatie van het project TAX-i kunnen worden getrokken, de derde hoofdvraag.
1.5
Bijdragen Ing. E.J. van Capelleveen heeft advies uitgebracht met betrekking tot de ICTdimensie van dit rapport en dr. E.A.P. Kaats heeft advies uitgebracht over de aanbevelingen met betrekking tot samenwerking tussen waterschappen.
3/28
2
TAX-i: projectverloop op hoofdlijnen
In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens de voorgeschiedenis, het projectverloop en de beëindiging van het project TAX-i op hoofdlijnen beschreven. Een uitgebreide tijdlijn is opgenomen in bijlage 3. 2.1
Voorgeschiedenis Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Bekostiging van het regionale waterbeheer (IBO-Water) uit 2004 concludeerde dat door samenwerking en stroomlijning van processen en informatiesystemen aanzienlijke kostenbesparingen mogelijk waren. Dit vormde begin 2005 voor de Unie van Waterschappen (UvW) de aanleiding voor de instelling van een werkgroep voor het doen van aanbevelingen voor verdere samenwerking op belastinggebied. Uit een business case Belastingen (2005) bleek een gezamenlijk belastingsysteem tot een jaarlijkse besparing van bijna € 6 miljoen voor de waterschappen te kunnen leiden.1 Het Waterschapshuis (HWH) werd eind 2005 opgericht als regie-, beheer- en uitvoeringsorganisatie op het gebied van digitale informatievoorziening van de waterschappen. Begin 2006 besloten de waterschappen dat binnen HWH ook op het gebied van belastingen voortvarend gewerkt moest worden aan de samenwerking van de waterschappen. Op basis van een analyse van een expertgroep belastingen gaven de waterschappen in september 2006 aan mee te willen werken aan het initiatief m.b.t. een belastingapplicatie en de aansluiting op de basisregistraties. Het gezamenlijke systeem zou allereerst kostenbesparend zijn voor de waterschappen. De ambitie was dat het systeem in de toekomst vanuit de waterschappen ook voor andere overheden gebruikt zou kunnen worden. Zo zouden bijvoorbeeld gemeenten binnen samenwerkingsverbanden met waterschappen gebruik kunnen maken van het systeem. Daarnaast hadden de waterschappen met de ontwikkeling van een dergelijk systeem de ambitie om de afhankelijkheid van de grote softwareleveranciers te verminderen.
1
Softwarekosten per jaar bij het consolideren van de bestaande situatie waren berekend op M€ 10,4 per jaar en M€ 1,3 eenmalig. Softwarekosten voor een nieuw belastingsysteem via HWH werden geraamd op M€ 4,6 per jaar en M€ 2 eenmalig.
4/28
Doelstelling was dat het systeem op 1 januari 2009 in gebruik genomen kon worden door de eerste waterschappen. In totaal besloten 24 van de 26 waterschappen om deel te nemen aan het totale project.2 2.2
Project TAX-i De instelling van de projectorganisatie en stuurgroepen (later de begeleidingscommissie) in januari 2007 vormde de daadwerkelijke start van het project TAX-i. Via een Europese aanbesteding is een gemeenschappelijk informatiesysteem voor het heffen en innen van belastingen (UBS), een gemeenschappelijke waterschapsdatabase (WDB) voor het ontsluiten, opslaan en verrijken van relevante gegevens uit de basisregistraties en een tool voor de communicatie tussen deze twee deelsystemen (ESB) aanbesteed. Logica won de aanbesteding, met Ordina als onderaannemer. De winnende inschrijving kwam 4,4 miljoen euro hoger uit dan de raming uit de (in 2006 bijgestelde) business case. Ondanks de fors tegenvallende aanbesteding werd de opdracht in november 2007 definitief door het bestuur van HWH gegund. ‘De prijs waartoe wordt aangeboden blijkt te leiden tot een aanzienlijke reductie van de kosten in vergelijking met de indertijd bij de start van HWH opgestelde business case Belastingen’, zo meldt de interim-directeur van HWH op 7 september 2007 in een brief aan de besturen van de waterschappen. Bij de projectaanvang is gestart met een blauwdrukfase met intensieve samenwerking in workshops met ‘padvinders’ (gemandateerde gebruikers) vanuit de waterschappen. De workshops voor het UBS verliepen goed, maar over de WDB ontstonden discussies tussen padvinders en onderaannemer Ordina. Opdrachtgever en opdrachtnemer werden het niet eens over de wijzigingen op een standaardproduct3. Dit resulteerde in stopzetting van betalingen door HWH en discussie over het op te leveren product. Halverwege 2008 werd na veel discussie meerwerk toegekend en een eerste uitloop op de planning vastgesteld. In de loop van 2008 bleek dat ingebruikname per januari 2009 niet haalbaar was en dat Logica als hoofdaannemer meer tijd nodig had om het systeem te bouwen. De blauwdruk voor de WDB was nog niet vastgesteld. In januari 2009 gaf HWH Logica aan dat er sprake was van verzuim, stelde Logica in gebreke en schortte verdere betalingen op. Het project stond vervolgens stil tot maart 2009. Logica nam na een eigen
2
Hollandse Delta en Rivierenland namen vanwege regionale samenwerking met gemeenten niet deel aan het ontwikkelen van UBS, maar wel aan de ontwikkeling van de WDB.
3
BAS NG, waarop de WDB gebaseerd zou worden.
5/28
audit4 op de WDB afscheid van Ordina, die als onderaannemer werkte aan de WDB. Na de ingebrekestelling is in onderling overleg tussen HWH en Logica besloten het project door te zetten waarbij de pakketoplossing WDB vervangen zou worden door een maatwerkoplossing, de overheidsdatabase (ODB). Opleverdata zijn diverse malen verder naar achteren geschoven (mei 2009, januari 2010, medio 2010 en vervolgens begin 2011). Er is diverse keren geëscaleerd, in gebreke gesteld en op bestuurlijk niveau gesproken tussen HWH en opdrachtnemer. In december 2010 is Logica niet op het verzoek van HWH ingegaan om de broncodes van UBS en ODB te delen vanuit zijn behoefte een kwaliteitscontrole te laten verrichten door een derde partij. HWH had onvoldoende vertrouwen in de kwaliteit van de broncodes (met name in die van het UBS). Logica wilde wel inzage geven in de broncodes, maar wilde deze niet uit handen geven, omdat het onvoldoende vertrouwen had in de wijze waarop HWH daarmee om zou kunnen gaan. Uiteindelijk bleek dat oplevering in het voorjaar 2011 niet meer haalbaar was. In april 2011 heeft het bestuur van HWH op basis van de analyse van een ‘scenariogroep’ besloten een externe verkenner aan te stellen met de opdracht ‘te bekijken wat mogelijk is en of daar een deal op te sluiten is’.5 Ondertussen is er steeds minder draagvlak voor het project onder de waterschappen. De verkenner concludeert dat ‘een herstart van UBS en ODB mogelijk lijkt onder voorwaarden.’6 Het komt najaar 2011 ook tot een doorstart op basis van een door HWH en Logica gezamenlijk opgesteld herstartdocument. Kort daarop wordt het project echter definitief beëindigd, omdat er geen vertrouwen meer was dat Logica op een redelijke termijn conform contract zou kunnen leveren en er geen draagvlak meer was bij de waterschappen. De transitie van de stichting HWH naar de GR HWH wordt aangehouden tot er helderheid is over de afwikkeling van TAX-i. 2.3
Beëindiging TAX-i Het project TAX-i is op advies van de Ledenvergadering UvW in november 2011 beëindigd door het bestuur van de stichting HWH. De beëindigingovereenkomst met Logica is in maart 2012 getekend. Het project TAX-i heeft uiteindelijk geen van de beoogde producten opgeleverd. De schade voor de waterschappen bedraagt in totaal 17,2 miljoen euro. Dit bedrag bestaat uit drie componenten:
4
Op de broncodes van de WDB en de onderhoudbaarheid daarvan door Logica.
5
Feitenrelaas TAX-i, HWH, augustus 2011.
6
Notulen Algemeen Bestuur GR HWH, 23 maart 2011.
6/28
- 6,6 miljoen voor de werkzaamheden door Logica - 4,4 miljoen euro voor de projectkosten van Het Waterschapshuis (dit is exclusief de personele inzet vanuit de waterschappen; hiervan is geen overzicht bijgehouden) - 6,2 miljoen euro voor specifiek voor TAX-i gekochte licenties die overigens niet rechtstreeks ten laste kwamen van het project, maar van de exploitatierekening van HWH.7
7
Met ORACLE is een mantelcontract voor licenties afgesloten vanuit HWH. Het mantelcontract is niet volledig ten behoeve van het project TAX-i afgesloten en vormde daarom geen onderdeel van het project. Het onderdeel applicaties (App’s) van de licentieovereenkomst was wel randvoorwaardelijk voor TAX-i en is niet voor andere applicaties gebruikt door de waterschappen. De kosten voor dit onderdeel bedroegen voor 5 jaar in totaal 6,2 miljoen euro.
7/28
3
Analyse en conclusies
Zoals te verwachten, bleek bij de interviews dat er veel verschillende belevingen en meningen bestaan met betrekking tot het project TAX-i en de oorzaken van het verloop daarvan. Dit hoofdstuk bevat het beeld dat uit het totaal van de bestudeerde documenten en de interviews oprijst. De analyse van de verzamelde documenten en de interviews is uitgevoerd met behulp van het DOR-model: Doelen stellen, Organiseren en Realiseren.
Figuur 1. Het DOR-model 3.1
Doelen stellen Een project begint met het stellen van de doelen. Uit de analyse blijkt dat de doelen van het project TAX-i helder en eenduidig waren: - besparing op de perceptiekosten van de waterschappen door verdergaande samenwerking en automatisering van de werkprocessen voor de heffing en inning van belastingen - het reduceren van de afhankelijkheid van de commerciële leveranciers van verschillende bij de waterschappen in gebruik zijnde softwarepakketten hiervoor (beperken van vendor lock-in) - het kunnen benutten van verdere besparingsmogelijkheden op de heffing en inning van belastingen door samenwerking en integratie van processen met gemeenten en drinkwaterbedrijven - efficiënt en effectief kunnen voldoen aan de nieuwe regelgeving op het gebied van de basisregistraties.
8/28
Het project raakte impliciet in toenemende mate belast met nevendoelen, het aantonen van succesvolle samenwerking tussen de waterschappen en het bestaansrecht van HWH. TAX-i was hét beeldbepalende project van de nieuwe, pas gestarte organisatie HWH die zich nog moest bewijzen. Betrokkenen waren bevreesd dat een mislukking van TAX-i tevens het einde van HWH zou kunnen inluiden, terwijl HWH door hen juist werd gezien als een belangrijke sprong in de samenwerking van de waterschappen. Deze ambitie verklaart mede waarom kritische geluiden tijdens het project TAX-i bij stichtingsbestuur en projectorganisatie niet altijd voldoende aandacht kregen en waarom na elke impasse in het project er toch op voortgang werd gestuurd. TAX-i moest en zou een succes worden. Twijfel die aanleiding had kunnen geven tot een grondiger heroverweging, werd systematisch te snel terzijde geschoven. 3.2
Organiseren Doelen worden bereikt door te organiseren en vervolgens met de gevormde organisatie te realiseren. Organiseren kent de aspecten strategie, structuur, managementstijl, systemen, personeel en cultuur. Al deze aspecten zijn van belang voor een goede organisatie. In ons onderzoek hebben wij deze aspecten systematisch onderzocht. Deze rapportage geeft de resultaten daarvan echter niet per aspect weer, omdat dat zou leiden tot een gefragmenteerd beeld en ‘het grotere plaatje’ met overzicht over aspecten in samenhang onduidelijk blijft. Wij hebben daarom gekozen voor de volgende wijze van presenteren: Strategie Hier komt aan de orde welke strategische keuzes zijn gemaakt bij de aanpak van het project en welke gevolgen die hebben gehad (zie 3.2.1). Het gaat hier onder meer om de samenwerkingsstrategie en de strategische keuzes bij ontwerp en aanbesteding op het ICT-vlak. Bestuurlijke aansturing Met de bestuurlijke aansturing bedoelen wij de aansturing van het project op bestuurlijk niveau. Hier komt met name de structuur van de besturing van het project aan de orde en welke gevolgen dit had (zie 3.2.2). Projectorganisatie HWH Hier komen in samenhang de inrichting van de projectorganisatie TAX-i (structuur) en de aspecten managementstijl, systemen, personeel en cultuur aan opdrachtgeverzijde aan bod (zie 3.2.3). Projectorganisatie opdrachtnemer Op eenzelfde wijze als bij HWH worden deze aspecten aan opdrachtnemerzijde geanalyseerd (zie 3.2.4).
9/28
3.2.1
Strategie Bij de start van het project is een drietal, deels impliciete, strategische keuzes gemaakt, die van grote invloed zijn geweest op het verloop van het project: 1. Samenwerkingsstrategie De drijvende kracht achter een nieuw, gezamenlijk belastingsysteem, dat uitmondde in het project TAX-i, kwam vooral van de zogenaamde ‘first movers’. De first movers waren de waterschappen die gezamenlijk de belastingorganisatie Lococensus hadden opgericht8 en het waterschap Brabantse Delta. Dit zestal waterschappen had zich aangemeld om als eerste het systeem te implementeren. Deze waterschappen hechtten groot belang aan een nieuw belastingsysteem en zouden het nieuwe systeem als eerste (1 januari 2009) in gebruik nemen. De besturen van de andere waterschappen, de zogenaamde volgers, hielden echter met verschillende redenen afstand. Het bestuur van HWH kreeg voorafgaand aan de daadwerkelijke start van het project TAX-i, niet van alle waterschappen een officiële reactie op de brief met de vraag om medewerking aan het project. Sommige reacties bleven uit en veel waterschappen stelden voorwaarden aan deelname. Daarbij werd het voorbehoud gemaakt dat ieder waterschap zelf kon bepalen wanneer er werd ingestapt. Een deel van de volgers liet het initiatief aan de first movers en heeft bestuurlijk op afstand het project gevolgd om te zijner tijd af te kunnen wegen of en wanneer er ingestapt zou worden. De optelsom over de waterschappen leverde daarmee in werkelijkheid op bestuurlijk niveau een halfhartig commitment aan het project op. Deelname aan een gemeenschappelijk systeem betekent tot op zekere hoogte inleveren van autonomie. De bereidheid daartoe was onvoldoende aanwezig. Invoering van een gemeenschappelijk nieuw belastingsysteem zou grote invloed hebben op de inrichting en afstemming van de werkprocessen en op de organisatie daarvan bij de waterschappen. Een groot, nieuw informatiesysteem vergt uniformering en standaardisering van gegevensdefinities, informatie- en systeemarchitectuur, werkprocessen en uiteindelijk ook de inrichting van een (deel van de) organisatie. Omdat door de waterschappen op bestuurlijk niveau daartoe niet was besloten en HWH daarover zelf niet kon besluiten, werd binnen het project TAX-i op uitvoerend niveau de oplossing gezocht in het zodanig specificeren van het systeem dat aan de uiteenlopende en soms zelfs conflicterende eisen van elk waterschap tegemoet werd gekomen. Daardoor werd het ontwerp van het belastingsysteem al in de besteksfase onnodig complex en in de blauwdrukfase na aanbesteding nog complexer.
8
De in Lococensus deelnemende waterschappen zijn Groot Salland, Reest en Wieden, Rijn en IJssel, Regge en Dinkel en Velt en Vecht.
10/28
2. Inhoudelijke, informatietechnische strategie In de aanloop naar het project TAX-i werd een switch gemaakt van de ontwikkeling van een nieuw systeem voor belastingen volgens een beproefde systeemarchitectuur (een belastingapplicatie met een applicatiespecifieke gegevensopslag), naar een nieuwe ‘service oriented’ architectuur (SOA). Dit was geïnspireerd op een lange termijn visie van een informele contactgroep van de hoofden ICT van de waterschappen (de KRICHIA) die vastgesteld was door de Vereniging Directeuren Waterschappen (VDW) en door de stuurgroep WIA9 van HWH. In deze visie, gericht op meervoudig gebruik van data, dient data te worden ontkoppeld van applicaties. Deze switch werd ingegeven door de wens om ‘voorop de golf’ te zitten en flexibel en toekomstgericht te ontwikkelen. Met verschillende, decentrale applicaties zou dan via een enterprise service bus (ESB) de in een generieke database functionaliteit (WDB) verzamelde gesynchroniseerde data van alle overheidsbasisregistraties via berichtenverkeer over het web gebruikt kunnen worden. Zeker is dat door deze overgang de complexiteit van het project TAX-i veel groter werd. Ontwikkelprojecten met SOA gelden als zeer complex, onder meer omdat een fundamenteel andere denkwijze bij het ontwikkelen gehanteerd moet worden en omdat de wensen van veel stakeholders geïntegreerd moeten worden. Zeker als het systeem niet alleen de waterschappen, maar naar de wens van de waterschappen, ook nog (mede-)gebruik door gemeenten en drinkwaterbedrijven moest kunnen ondersteunen. De SOA-benadering kwam in 2005 op en serieus aanbod van leveranciers was er vanaf 2008. De keuze voor de SOA-architectuur heeft de publicatie van het bestek vertraagd van maart naar mei 2007. Bovendien was de ambitie van een WDB met daarin alle overheidsbasisregistraties, zeker in die tijd toen de beheerders van die registraties (o.a. het Kadaster, de Kamers van Koophandel en 400 gemeenten) er zelf nog mee worstelden om die op orde te krijgen, bepaald niet gering. Het tot stand brengen van een stelsel van basisregistraties was in 2007 in volle ontwikkeling. Pas in 2011 is sprake van een echt stelsel met stelselafspraken die in 2007 nog niet bekend waren. Voorts vormden de concepten van een service oriented architecture en van een generieke WDB anno 2007, zeker op de beoogde schaal, geen ‘proven technology’.10 De inhoudelijke, informatietechnische strategie was met recht ‘een sprong in het diepe’.
9
De stuurgroep Waterschaps Informatie Architectuur.
10
Het voorafgaand aan gunning leveren en delen van een ‘proof of concept’ door de aanbieder, zoals gewenst door het projectteam, werd juridisch niet mogelijk geacht met het oog op behoud van een level playing field.
11/28
3. Opleggen tijdsdruk Van meet af aan werd aan het project een grote tijdsdruk opgelegd. De first movers wilden het nieuwe belastingsysteem uiterlijk 1 januari 2009 in gebruik nemen. Voor het ontwikkelen van de specificaties van het systeem waren slechts enkele maanden beschikbaar. Dit leidde al in de besteksfase tot twee maanden vertraging ten opzichte van de oorspronkelijke planning. Het leidde bovendien tot niet helemaal voldragen specificaties en onvoldoende samenhang tussen de contractdocumenten. De aanbestedingsprocedure nam vervolgens wegens een kortgeding met twee inschrijvers nog eens drie maanden meer tijd dan gepland. De vertraging op de oorspronkelijke planning betrof inmiddels in totaal zes maanden, maar leidde onder druk van de first movers niet tot aanpassing van de einddatum voor oplevering van opdrachtnemer. De feitelijke start van de ontwikkel- en bouwfase vond plaats in november 2007. Handhaving van de einddatum van 1 januari 2009 betekende dat de opdrachtnemer slechts 8 maanden ter beschikking had om een testversie van het complete systeem te ontwikkelen. Gesteld kan worden dat deze planning, hoewel ook door opdrachtnemer geaccepteerd, niet realistisch was. Nog voordat de blauwdrukfase (de fase waarin functionele specificaties worden vertaald naar technische specificaties) was afgerond werd begonnen met de bouw van onderdelen van het systeem, overigens met toestemming van de opdrachtgever. En er was geen tijd voor reflectie en heroverweging toen zich al in de eerste maanden van 2008 in toenemende mate problemen bij de ontwikkeling en bouw van het systeem bleken voor te doen. Bovendien werd de relatie tussen HWH en de achterban al snel belast door schadeclaims van de first movers (vanaf begin 2009). Ook in een latere fase van het traject, bij het besluit om over te stappen van het inmiddels mislukte WDB naar de volledig nieuw te bouwen ‘overheidsdatabase’ (ODB), zorgde de opgelegde tijdsdruk bij de start daarvan opnieuw voor een op voorhand niet-realistische planning. De strategie om door het opleggen van tijdsdruk te verzekeren dat het belastingsysteem tijdig zou worden opgeleverd heeft per saldo averechts gewerkt. Door de tijdsdruk zijn er bij aanvang van TAX-i geen eenduidige afspraken gemaakt over first mover vergoedingen. De first movers zijn nauw betrokken geweest bij de ontwikkeling van het system en hebben kosten gemaakt voor problemen die zich bij een nieuw systeem voordoen. Deze kosten zijn gemaakt voor het product, waarvan de aanname was dat deze door alle waterschappen afgenomen zou worden. Gedurende het project is veel discussie ontstaan over welke first mover kosten in welke mate vergoed moesten worden door de waterschappen.
12/28
3.2.2
Bestuurlijke aansturing Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Bekostiging van het regionale waterbeheer (IBO-Water) uit 2004 concludeerde dat door samenwerking en stroomlijning van processen en informatiesystemen aanzienlijke kostenbesparingen mogelijk waren. Het voorstel om daarvoor een gemeenschappelijke organisatie op te richten kreeg, mede daarom, brede steun van de Ledenvergadering van de Unie. Eind 2005 werd HWH opgericht in de vorm van een stichting. De keuze voor de stichtingsvorm werd vooral ingegeven door de behoefte aan tempo (een stichting is snel opgericht) en daadkracht (een stichting kan relatief zelfstandig opereren). De keuze voor de stichtingsvorm heeft echter in de praktijk tevens geleid tot een situatie waarin onhelder bleef wat het commitment van de waterschappen aan HWH feitelijk was, ook financieel, en wat het mandaat van HWH precies inhield. Bestuursleden werden voorgedragen door de Ledenvergadering van de Unie, maar bestuurders hebben zitting in een stichtingsbestuur op persoonlijke titel. De Ledenvergadering had formeel geen zeggenschap over de stichting HWH. Bestuurders van de stichting waren formeel geen verantwoording verschuldigd aan de Ledenvergadering en ook niet aan de eigen Algemeen Besturen van hun waterschap. In feite konden de waterschappen formeel alleen invloed uitoefenen op de gang van zaken bij HWH bij de jaarlijkse goedkeuring van de begroting van HWH in hun Algemeen Bestuur met het oog op de door HWH gevraagde bijdrage in de financiering van HWH. De keuze voor de stichtingsvorm had daarmee tot gevolg dat de besturen van de waterschappen maar zeer beperkt aangehaakt waren aan HWH. Bij de start van HWH werd er door het stichtingsbestuur op vertrouwd dat dit gecompenseerd zou worden door de ambtelijke vertegenwoordigers van de waterschappen in de projecten van HWH. Zij zouden hun bestuur intern goed op de hoogte moeten houden. Voor het project TAX-i ging het om de vertegenwoordigers in de projectorganisatie (incl. werkgroepen) en de begeleidingscommissie. Maar de terugkoppeling naar de waterschapsbesturen langs deze lijn gebeurde in de praktijk onvoldoende. Dit alles heeft het in 3.2.1 gesignaleerde gebrek aan betrokkenheid en commitment op bestuurlijk niveau van de waterschappen versterkt en daarmee tevens de daar benoemde gevolgen daarvan voor het project TAX-i. Het was er ook de oorzaak van dat het bestuur van HWH, toen zich bij de uitvoering van het project TAX-i in toenemende mate problemen voordeden, daarmee verder alleen kwam te staan in haar ambitie. Mede naar aanleiding van een onderzoek van Berenschot (een initiatief van waterschap Rijn en IJssel) hebben de waterschappen het gebrek aan bestuurlijke betrokkenheid, maar daarmee tevens ook het gebrek aan grip op HWH onderkend en een bestuurlijke commissie (commissie Vos I) ingesteld om hiervoor een oplossing te bedenken. Deze commissie bracht in december 2008
13/28
advies uit aan de Ledenvergadering. De commissie adviseerde transitie van de Stichting HWH naar een gemeenschappelijke regeling (GR), omdat deze juridische vorm aan alle waterschappen een plaats zou bieden in een algemeen bestuur. De betrokkenheid van de waterschappen zou daardoor worden vergroot en deze vorm zou de waterschappen meer grip geven. Er werd per 1 juli 2010 een GR- in oprichting (i.o.) ingesteld, met een eigen bestuur. De feitelijke overgang naar de GR werd echter telkens uitgesteld, omdat een aantal waterschappen zich hiertegen verzette zolang de financiële risico’s van met name het project TAX-i onhelder bleven. Daardoor bleef het bestuur van de Stichting in functie en verantwoordelijk voor de uitvoering van het project TAX-i. Het probleem van de stichtingsvorm bleef daarmee bestaan. Tot op zekere hoogte werd de onduidelijkheid in de bestuurlijke aansturing juist verder vergroot, doordat naast de bestuursstructuur van de Stichting HWH ook de bestuursstructuur van de GR HWH actief werd. 3.2.3
Projectorganisatie TAX-i In deze paragraaf wordt ingegaan op de projectorganisatie voor het project TAX-i aan opdrachtgeverzijde, waarbij in samenhang wordt ingegaan op de aspecten structuur (interne sturing), personeel, systemen (afspraken en procedures), managementstijl en cultuur. Het bestuur van de stichting HWH bestond bij de start uit drie bestuurders en vier secretarissen-directeur. De secretarissen-directeur waren leidend geweest in de oprichting van HWH. Opvallend is dat de lange termijn visie, met de keuze voor een SOA-architectuur als gevolg, vastgesteld was door de vereniging van secretarissen-directeur en niet door het stichtingsbestuur van HWH. Mogelijk was dit het gevolg van de overlap in bezetting tussen beide gremia, maar hierbij moet in ogenschouw gehouden worden dat alleen het stichtingsbestuur HWH beslissingsbevoegd was voor een dergelijk ingrijpend besluit voor het project TAX-i. De drie bestuurders waren in het stichtingsbestuur benoemd om ook de bestuurlijke betrokkenheid vanuit de waterschappen te organiseren. HWH was als uitvoerende organisatie bij de start van het project TAX-i een organisatie in opbouw, er waren slechts vier vaste medewerkers in dienst. Vanaf de start in december 2005 tot juni 2008 stond HWH onder leiding van een interimdirecteur. De interne sturing van het project was van meet af aan niet eenduidig. Het stichtingsbestuur droeg de inhoudelijke sturing bij de start op aan twee stuurgroepen, de stuurgroep Belastingen en de stuurgroep WIA (Waterschaps Informatie Architectuur). Vanwege de grote samenhang van deze onderwerpen werden deze twee stuurgroepen in december 2007 samengevoegd tot één begeleidingscommissie (BC) Belastingen. De facto werd aan het project TAX-i niet door de interim-directeur leiding gegeven, maar door de programmamanager, één van de vier vaste medewerkers
14/28
van het eerste uur. Er werd een mandaatregeling opgesteld en door het bestuur van de stichting vastgesteld, waarin de programmamanager met voorbijgaan van de interim-directeur werd gemandateerd als opdrachtgever (gesproken werd van ‘gedelegeerd’ opdrachtgever) voor besluiten die de scope van het project te buiten gingen11 en de BC gemandateerd werd voor de sturing van het project binnen de scope. De BC kreeg te taak om: ‘(..)regelmatig te toetsen of het project nog aan de uitgangspunten voldoet. Daarbij wordt zowel de projectbegroting als de voortgang bewaakt. De begeleidingscommissie (…) heeft de bevoegdheid om het project bij te sturen binnen de scope van de oorspronkelijke opdracht’. Door deze constructie kwam het stichtingsbestuur zelf relatief ver van de inhoud af te staan. Opeenvolgende plannen van aanpak van het project bijvoorbeeld, zijn als zodanig nooit in het stichtingsbestuur expliciet aan de orde geweest. In de besteks- en blauwdrukfase had het stichtingsbestuur, net als andere direct betrokkenen, nog onvoldoende besef van de omvang en complexiteit van het project. Op uitvoerend niveau werd onder de verantwoordelijkheid van de programmamanager vanaf januari 2007 een projectorganisatie opgericht met een projectleider, een projectteam en daaronder een groot aantal werkgroepen. Het projectteam, als ‘voorportaal’ van de BC, bestond uit de afdelingshoofden Belastingen en ICT van de waterschappen, in totaal ongeveer 50 leden.12 De BC en de werkgroepen werden ‘gevuld’ met vertegenwoordigers van de waterschappen met deskundigheden op het gebied van ICT en/of belastingen. HWH was een virtuele organisatie, een platform. Het projectteam vanuit HWH zelf was ook gedurende het project zeer klein en leunde zwaar op ingehuurde expertise. De projectleider, de deelprojectleider, de projectadvocaat, de inkoopspecialist, twee informatiearchitecten, de testcoördinator en een tiental professionele testspecialisten gedurende de testfase waren externen. De waterschappen Hollands Noorderkwartier en later De Dommel verzorgden de financiële administratie voor HWH. Veel brieven van waterschappen zijn onbeantwoord gebleven, er was in het begin geen projectsecretariaat en geen centrale archivering. Cruciaal in de besteks- en blauwdrukfase was de rol van de ingehuurde experts op het gebied van service oriented architecture, de architecten. Zij waren de enige deskundigen binnen HWH en binnen de waterschappen op dit gebied. Vanwege de gekozen inhoudelijke strategie was dit het belangrijkste terrein (zie 3.2.1) en was de rol van de architecten hierin van groot belang. Er was
11
In de praktijk zijn besluiten met financiële consequenties buiten de scope echter door het stichtingsbestuur HWH genomen.
12
Bij aanvang was er sprake van twee projectteams onder resp. de stuurgroep Belastingen en de stuurgroep WIA. Deze werden met de vorming van de begeleidingscommissie in december 2007 ook samengevoegd.
15/28
verder niemand aan opdrachtgeverzijde die hun inbreng voldoende kon overzien of toetsen. Geconcludeerd wordt dat HWH als uitvoeringsorganisatie in feite niet geëquipeerd was om inhoudelijk voldoende sturing te geven aan een ICT-project van deze omvang. Vanaf 1 juni 2008 trad een nieuwe directeur van HWH aan. Deze koos voor een nauwe betrokkenheid bij het project TAX-i. Dit leidde aanvankelijk tot onduidelijkheid in de taakverdeling en -invulling tussen de nieuwe directeur en de programmamanager. Na enkele maanden werd een werkbare rolverdeling gevonden en vond er regelmatig overleg plaats tussen de programmamanager en de directeur, die op zijn beurt het stichtingsbestuur informeerde. De mandaatregeling is evenwel formeel niet aangepast. Mede daardoor bleef uiteindelijk onduidelijk welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij stichtingsbestuur, directeur, programmamanager dan wel de BC berustten. De BC meende aanvankelijk als stuurgroep te zijn aangesteld, maar moest zich in toenemende mate schikken in de rol van adviesorgaan ten behoeve van het stichtingsbestuur. Dit werd manifest toen de BC besloot in september 2008 geen meerwerk aan opdrachtnemer toe te kennen voor het WDB-deel, terwijl het bestuur van HWH daartoe wel besloot. Omdat het stichtingsbestuur mede onder druk van de achterban bij de waterschappen vooral sterk stuurde op voortgang, voelde de begeleidingscommissie zich machteloos: ’Je kunt er niets aan doen omdat niemand wil stoppen met het project. Algemeen vindt men dat de BC vast zit, geen keuze heeft; het point of no return zijn we voorbij.’13 De begeleidingscommissie voelde zich regelmatig machteloos en gepasseerd. Vanaf dat moment worstelde de BC met haar rol en positie, hoewel zij uit loyaliteit wel in functie bleef. De (deel)projectleiders voelden zich gedurende het gehele project gesteund door de directie en de programmamanager. Ondanks de groeiende druk op het project, heeft de directie consequent een ondersteunende managementstijl naar het projectteam gehanteerd. Dit is mede oorzaak geweest van de structurele bezetting van het projectteam bij HWH. Dit in tegenstelling tot personeel en projectleiders vanuit de opdrachtnemer, die zeer regelmatig zijn gewisseld. Het moeizame verloop en de uitloop van het project heeft het commitment en de personele bijdragen vanuit de waterschappen in toenemende mate onder druk gezet. Bij de start van het project was er voldoende personeel vanuit de waterschappen beschikbaar, maar in de testfase was er sprake van capaciteitsgebrek onder de toekomstige gebruikers. Hierdoor moest in toenemende mate op inhuur worden teruggevallen. In de werkgroepen binnen de projectorganisatie werd zoveel mogelijk geparticipeerd vanuit alle waterschappen. Het project moest van en voor de gebruikers
13
Notulen begeleidingscommissie d.d. 27 augustus 2009.
16/28
zijn. In de besteksfase was het hun taak om bij te dragen aan de functionele specificaties van het belastingsysteem (UBS, WDB en ESB) ten behoeve van de aanbesteding. In de blauwdrukfase was het hun taak om de doorvertaling te maken naar de technische specificaties als basis voor de daadwerkelijke bouw van het systeem door opdrachtnemer. Kenmerkend voor deze fasen was dat de waterschappen niet wezenlijk bereid waren om te uniformeren en te standaardiseren (zie 3.2.1). Met het oog op draagvlak koos de projectorganisatie er voor om zoveel mogelijk alle uiteenlopende en soms ook conflicterende eisen van de waterschappen te accommoderen. Deze keuze zorgde in die fasen voor een aanzienlijk grotere complexiteit van het systeem dan bij uniformering en standaardisering nodig was geweest. Het stichtingsbestuur voelde: ‘wij hebben een project te realiseren en gaan dat realiseren’. De verantwoording vond plaats in de vorm van de begroting en jaarrekeningen van HWH. Deze werden besproken in de Ledenvergadering UvW en voorgesproken in de commissie BCF. De jaarrekeningen over 2008 en 2009 verschenen echter pas in 2010, waardoor de informatievoorziening aan de achterban onvoldoende was. Op basis van een expliciet besluit van het stichtingsbestuur zijn de ambtelijk en bestuurlijke achterbannen niet altijd meteen actueel geïnformeerd over de financiële ontwikkelingen en nieuwe afspraken met Logica. Dit had te maken met het feit dat het verspreiden van nog vertrouwelijke informatie risico’s met zich meebracht voor ontijdige openbaarmaking. Extra voorzichtigheid werd in de laatste fasen betracht vanwege het feit dat één van de vertrouwelijke documenten via een waterschap naar buiten was gebracht. Naarmate het project vorderde heeft HWH meer ingezet op bestuurlijke betrokkenheid, zoals een tweetal bijeenkomsten voor bestuurders van waterschappen georganiseerd in 2009, om de financiële perikelen van het project te bespreken. Achteraf kan gesteld worden dat dit niet expliciet genoeg bleek om helder te communiceren over de financiële voortgang naar de waterschappen en draagvlak en betrokkenheid bij het project te behouden. 3.2.4
Projectorganisatie opdrachtnemer Logica schreef in combinatie met onderaannemer Ordina in op de aanbesteding voor het belastingsysteem en was zich er daarbij van bewust dat de specificaties van het systeem nog onvoldragen waren. Er was bovendien sprake van een zwakke integratie van de aanbestedingsstukken. De afzonderlijke besteksdocumenten voor UBS, WDB en EBS met daarnaast een afzonderlijk document met een visie op de informatiearchitectuur, waren niet optimaal op elkaar afgestemd. Logica taxeerde dit gegeven op grond van zijn ervaring als iets dat inherent is aan opdrachten waarbij een groot aantal overheidsdiensten betrokken is. Het bedrijf rekende erop dat het in overleg met de opdrachtgever zou gelukken om in de eerste fase van het project (de blauwdrukfase) te ‘trechteren’, dat wil zeggen: te komen tot een afgebakende set van heldere functionele
17/28
en daaruit af te leiden technische specificaties. Logica gaf bij aanvang van de opdracht dan ook aan de voorkeur te hebben voor ‘padvinders’ vanuit één belastingsorganisatie bij de waterschappen, maar deze wens werd door HWH, dat stuurde op het creëren van draagvlak bij alle waterschappen, niet gehonoreerd omdat geen enkele belastingorganisatie bereid was de verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke keuzes alleen te nemen. Zoals eerder beschreven, kwam er van het trechteren weinig terecht. Logica en onderaannemer Ordina werden deel van een proces waarin een steeds ingewikkelder wordend ontwerp moest voldoen aan de specifieke eisen van alle afzonderlijke waterschappen. Spanningen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer deden zich in feite vanaf
het moment van voorlopige gunning al vanaf dag 1 voor. Logica won de aanbesteding voor alle drie de afzonderlijk aanbestede percelen en claimde na voorlopige gunning meerwerk voor het overall projectmanagement ten behoeve van de integratie van de systeemcomponenten UBS, WDB en ESB, omdat dit volgens Logica niet in de aanbiedingen voor de afzonderlijke deelsystemen was voorzien.14 Een onderhandelingsrelatie is gedurende het hele traject kenmerkend geweest voor de verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. HWH stuurde vanuit een cultuur gericht op samenwerking, flexibiliteit en co-creatie. De opdrachtnemer stuurde vanuit een zakelijker cultuur op uitvoering volgens contract en meerwerk ingeval van additionele eisen. De onduidelijkheden in het contract zorgden daarbij voor extra wrijving. Een van de betrokkenen vanuit de waterschappen typeerde dit als volgt: ’De verhoudingen waren zodanig dat voor alles wat niet 100% duidelijk gecontracteerd was, er extra betaald moest worden.’ Tegelijkertijd kan het Logica niet verweten worden dat het meerwerk claimde als meerwerk gevraagd werd. Een probleem was dat niet eenduidig was vast te stellen wanneer sprake was van meerwerk en wanneer niet, een probleem dat groter werd naarmate gaandeweg het accent verder verschoof van pakketoplossing naar maatwerkoplossing. Achteraf kan gesteld worden dat er sprake is geweest van onderschatting van de omvang en complexiteit van de opdracht, niet alleen door de opdrachtgever zelf, ook door de opdrachtnemer. Voor het belastingsysteem (UBS) had de opdrachtnemer zijn aanbod gebaseerd op een systeem dat in Portugal door een dochterorganisatie werd toegepast. De aanname was dat dit systeem relatief eenvoudig aangepast (‘geparametriseerd’) kon worden naar de eisen van de Nederlandse opdrachtgever. Dit bleek niet het geval. Zo bleek de Portugese basis voor het UBS op Linux gebaseerd te zijn terwijl voor het UBS een Microsoft-omgeving werd geëist. Voorts bleek het veel moeilijker dan verwacht om dat Portugese basissysteem aan te passen aan de specificaties van het UBS. Ook de aan de aanbieding ten grondslag liggende aanname dat het 14
Het overall projectmanagement ten behoeve van de integratie van de deelsystemen werd aan het contract toegevoegd.
18/28
standaard databasepakket van onderaannemer Ordina relatief eenvoudig geschikt gemaakt kon worden voor de WDB-component werd niet bewaarheid. Zoals eerder beschreven, is het niet gelukt tot vastgestelde blauwdrukken voor de WDB te komen. De opdrachtgever ervoer een afwijzende houding van Ordina op de behoefte om de noodzakelijke aanpassingen aan het standaardsysteem aan te brengen. De workshops voor de blauwdrukken van de WDB kwamen niet van de grond en de onderaannemer is tegen de wens van de opdrachtgever gestart met de bouwfase zonder dat de blauwdrukken waren vastgesteld. Logica als hoofdaannemer heeft hier onvoldoende vat op gehad en is onvoldoende in staat geweest om de onderaannemer te sturen. Dit blijkt mede uit het feit dat een meerwerkovereenkomst met HWH uit 2008 door de onderaannemer getekend werd. Hier had Logica als hoofdaannemer partij moeten zijn, om op zijn verantwoordelijkheid aangesproken te kunnen worden. Testversies van (delen van) de WDB bleken niet te werken. Daarop heeft Logica ingegrepen en de intussen door Ordina ontwikkelde software onderworpen aan een audit op de broncodes. Het product werd als onvoldoende beoordeeld, waarop Logica afscheid nam van Ordina als onderaannemer. Opdrachtgever en opdrachtnemer kwamen daarop overeen dat Logica de databasecomponent, vanaf dat moment ODB (overheidsdatabase) geheten, van de grond af aan zou ontwikkelen. De specificaties daarvoor waren in beginsel dezelfde als voor het WDB en werden in een ‘Kaderdocument ODB’ overeengekomen. Hieruit blijkt dat Logica mislukking van het project niet wenste te accepteren en vastbesloten was het project ondanks geleden projectverliezen tot een goed einde te brengen. Opnieuw bleek de ontwikkeling van de databasecomponent echter veel moeilijker dan voorzien. De bouw van het ODB liep vertraging na vertraging op. In mei 2010 gaf opdrachtnemer zelf per brief aan dat de ODB veel complexer was dan hij verwacht had. Logica kon op dat moment geen harde planning meer afgeven en legde tevens een claim voor meerwerk neer.15 In het voorjaar van 2011 is door HWH een requirements analyse uitgevoerd die aangaf, dat een groot deel van de ontwikkelde producten (UBS, ODB, ESB) niet aan de requirements uit het contract voldeed. Dit leidde opnieuw tot een ingebrekestelling door HWH van Logica. De opdrachtnemer gaf in reactie 15
In reactie op deze meerwerkclaim van de opdrachtnemer, omdat er sprake zou zijn van fors meer functionaliteiten, heeft HWH aan BDO gevraagd de rechtmatigheid in een second opinion te onderzoeken. In het rapport van BDO van juni 2010 werd gesteld dat op basis van het overeengekomen kaderdocument (basis voor de ODB) er sprake was van minder functionaliteiten dan gecontracteeerd bij aanvang (voor de WDB). Daarmee werd de meerwerkclaim voor wat betreft de functionaliteiten niet (h)erkend. In de visie van Logica vloeiden de verschillen vooral voort uit de overgang van pakketoplossing naar maatwerkoplossing, waarvoor partijen samen gekozen hadden.
19/28
hierop aan tot in vergevorderd stadium van het project last te hebben van ‘vage en abstracte eisen’: ‘Logica kan geen realistische planning opstellen wanneer Het Waterschapshuis zelf geen heldere en volledige specificaties, performanceeisen en acceptatie scripts formuleert’.16 Logica stelde zich enorm te hebben ingespannen om tot een werkend systeem te komen. Logica legde het project daarop stil. Op basis van het advies van de door HWH aangestelde verkenner was Logica ondanks fors toegenomen projectverliezen bereid tot een herstart van het project in september 2011. Kort daarop nam HWH echter op voorstel van de Ledenvergadering van de UvW het besluit het project definitief te stoppen, omdat er geen vertrouwen meer was dat Logica op een redelijke termijn conform contract zou kunnen leveren en er geen draagvlak meer was bij de waterschappen. Opmerkelijk is dat Logica gedurende het traject steeds weer instemde met te optimistische planningseisen van de opdrachtgever. Ook dit wijst op een systematische onderschatting, ook door Logica, van de omvang en complexiteit van de opdracht. Na de herstart in het najaar van 2011 weigerde Logica echter zich opnieuw vast te leggen op een harde planning. Opmerkelijk is voorts dat er veel wisselingen in de projectleiding van de projectorganisatie van Logica zijn geweest. In totaal zijn 7 projectleiders bij de opdrachtnemer gedurende het project betrokken geweest. Daarnaast had de opdrachtgever bedenkingen bij het grote aantal medewerkers dat bij de opdrachtnemer ingeschakeld was voor dit project. Opdrachtnemer had tijdens de bouwfase 105 mensen op het project werkzaam. Ontwerp, bouw en procestest waren georganiseerd in 7 multidisciplinaire teams. Een dergelijk groot bouwteam vraagt een goede aansturing, scherp inzicht in de voortgang en onderlinge consistentie tussen de teams. De wisseling in samenstelling en hoeveelheid van betrokkenen maakte de sturing ook aan opdrachtnemerzijde complex. 3.3
Realiseren Bij realiseren gaat het om de uitvoering van de taken die moeten leiden tot het beoogde resultaat. Geconstateerd wordt dat het beoogde resultaat, een werkend belastingsysteem voor de waterschappen, niet is geleverd. Oorzaken daarvoor zijn in het voorgaande geïdentificeerd en toegelicht. De eerste producten die het project had moeten opleveren waren de blauwdrukken, waarin de functionele specificaties waren doorvertaald naar techni-
16
Brief Logica d.d. 20 juli 2010 als reactie op de ingebrekestelling en vraag van HWH een realistische planning op te stellen.
20/28
sche specificaties. De blauwdrukken voor het UBS kwamen met moeite tot stand, blauwdrukken voor de WDB zijn nooit vastgesteld. De bouwfase ging gepaard met grote vertragingen ten opzichte van de planning. Testversies van het UBS, WDB en ESB bleken niet aan de eisen te voldoen. Nadat geconcludeerd werd dat het WDB-deel nooit aan de eisen zou kunnen gaan voldoen, werd afscheid genomen van de WDB en van de onderaannemer/ontwikkelaar daarvoor. Besloten werd dat opdrachtnemer in plaats van de WDB een nieuw database systeem zou ontwikkelen, de ODB. Ook dit is niet gelukt. Er werd steeds weer uitgelopen op de oorspronkelijke en herhaaldelijk bijgestelde planningen. Testen van opgeleverde deelsystemen toonden steeds aan dat deze niet voldeden aan de eisen. Het project is uiteindelijk zonder resultaat eind 2011 beëindigd. 3.4
Conclusies Eind november 2007 bracht de Algemene Rekenkamer het rapport ‘Lessen uit ICT-projecten van de overheid’ op basis van een analyse van geheel of gedeeltelijk mislukte ICT-projecten van de overheid. Geconcludeerd werd dat vrijwel altijd sprake was van een te grote politieke (bestuurlijke), organisatorische en technische complexiteit. Kijkend naar deze drie facetten van het project TAX-i, kan geconcludeerd worden dat het project TAX-i typisch ‘een kind was van zijn tijd’. Hoewel de specifieke context van de waterschapswereld inhoudelijk haar eigen specifieke voorwaarden, mogelijkheden en beperkingen met zich meebracht, blijken ook hier de te grote bestuurlijke, organisatorische en technische complexiteit de oorzaken van het mislukken. Dit ondanks het gegeven dat HWH en de deelnemende waterschappen evenals Logica zich maximaal hebben ingespannen om het project tot een succes te maken. Daarbij moet bedacht worden dat alle, achteraf ongelukkige, strategische keuzes met betrekking tot bestuur, organisatie en technologie bij de opzet van het project al gemaakt waren en dat het project een jaar onderweg was toen het rapport van de Algemene Rekenkamer uitkwam. Bestuurlijk 1. Op bestuurlijk niveau was sprake van een halfhartig commitment aan het project. Gevolg was dat het mandaat van HWH onduidelijk bleef, ook financieel. Gevolg was ook dat de voor de ontwikkeling en invoering van een gemeenschappelijk belastingsysteem vereiste harmonisatie van werkprocessen niet tot stand kwam. Er was onvoldoende bereidheid voor het tot op zekere hoogte inleveren van autonomie daarvoor. Daardoor moest in de uitvoering aan alle eisen van afzonderlijke waterschappen tegemoet worden gekomen, waardoor het ontwerp van het systeem al in de besteksfase en daarna in de blauwdrukfase complexer werd dan nodig.
21/28
2. De gekozen structuur van HWH, een op zichzelf staande stichting, heeft deze situatie ongewild verder in de hand gewerkt. 3. In een poging de bestuurlijke randvoorwaarden voor HWH en daarmee ook voor het project TAX-i te verbeteren werd halverwege de uitvoering van het project besloten tot een transitie van stichting naar gemeenschappelijke regeling. Omdat deze transitie niet werd voltooid, kreeg HWH en daarmee tot op zekere hoogte ook het project TAX-i te maken met parallelle aansturingstructuren, waarmee de bestuurlijke complexiteit, anders dan bedoeld, per saldo nog verder werd vergroot. Organisatorisch 4. Er was vanaf het begin en in toenemende mate sprake van een onheldere verantwoordelijkheidsverdeling over stichtingsbestuur, directie, programmamanagement en begeleidingscommissie. 5. Met het oog op draagvlak werd gestuurd op vertegenwoordiging van zoveel mogelijk waterschappen in de begeleidingscommissie en in een groot aantal werkgroepen binnen de projectorganisatie. Vertegenwoordigers die meewerkten in het gezamenlijk project, maar zich deels ook als vertegenwoordiger van hun eigen waterschap opstelden. Al met al was sprake van een zeer complexe projectorganisatie. 6. HWH was niet geëquipeerd om inhoudelijk voldoende sturing te geven aan een ICT-project van deze omvang. HWH was in grote mate afhankelijk van de expertise van ingehuurde projectmedewerkers op sleutelposities. 7. De strategie om het project onder grote tijdsdruk te zetten, mede onder druk van de first movers, heeft averechts gewerkt. Hoewel de opdrachtnemer daarmee telkens instemde, waren de planningen niet realistisch en in feite op voorhand onhaalbaar. Technisch 8. De keuze voor een service oriented architectuur van het systeem, met een UBS, WDB en ESB werd gemaakt op een moment dat deze technologie op deze schaal in de praktijk nog niet ‘proven’ was. 9. Het idee van een eigen waterschapsdatabase die alle basisregistraties toegankelijk zou moeten maken op een moment dat het stelsel van basisregistraties als zodanig nog volop in ontwikkeling was, was hoog gegrepen. 10. Zowel opdrachtgever als opdrachtnemer hebben de technische complexiteit die uit deze keuzes voortvloeiden onderschat. Het bleek allemaal te hoog gegrepen. Betwijfeld moet worden of het systeem langs de lijnen van de gemaakte keuzes (zie 8. en 9.) überhaupt gemaakt had kunnen worden.
22/28
Waarom niet eerder gestopt? 11. Er is te lang doorgemodderd. Direct na het voornemen tot gunning was er sprake van compromissen op basis van interpretatieverschillen en serieuze problemen deden zich al vanaf voorjaar 2008 voor. Zowel opdrachtgever als opdrachtnemer besloten telkens weer ondanks alles door te gaan. Geloof in ‘dat zoiets toch moest kunnen’ bleef lang de boventoon voeren. Bovendien was er zorg voor schade voor de reputatie van de waterschappen en zorg om het voortbestaan van HWH. Ook aan opdrachtnemerzijde was er zorg voor reputatieschade. Aanvankelijk hielden partijen vast aan hun geloof in de onderneming en verderop in het traject was geen van partijen bereid als eerste ‘de stekker eruit te trekken’, mede vanwege de te verwachten juridische en financiële consequenties. Zelfs najaar 2011 vond nog een herstart plaats, op basis van een gezamenlijk opgesteld herstartdocument. Pal daarop (eind 2011) werd het project echter door het bestuur van HWH beëindigd omdat er geen vertrouwen meer was dat Logica op een redelijke termijn conform contract zou kunnen leveren en er geen draagvlak meer was bij de waterschappen. 12. Tenminste op drie momenten had de gang van zaken het bestuur van HWH aanleiding kunnen geven tot een onafhankelijke review op de (technische) haalbaarheid en een fundamentele heroverweging. Het betreft het moment van gunning toen de raming fors overschreden bleek, het moment waarop de WDB niet haalbaar bleek, en het moment waarop geconstateerd werd dat ook de ODB niet volgens plan geleverd werd. Financiële gevolgen 13. Het besluit van het bestuur van HWH om na de eerste ingebrekestelling betalingen aan Logica op te schorten, heeft de positie van HWH bij de onderhandelingen over de beëindiging van het project versterkt. 14. Het project TAX-i heeft uiteindelijk geen van de beoogde producten opgeleverd. De schade bedraagt voor de waterschappen in totaal 17,2 miljoen euro. Dit bedrag bestaat uit drie componenten: - 6,6 miljoen voor de werkzaamheden door Logica - 4,4 miljoen euro voor de projectkosten van Het Waterschapshuis (dit is exclusief de personele inzet vanuit de waterschappen; hiervan is geen overzicht bijgehouden) - 6,2 miljoen euro voor specifiek voor TAX-i gekochte licenties die overigens niet rechtstreeks ten laste kwamen van het project, maar van de exploitatierekening van HWH.
23/28
4
4.1
Aanbevelingen voor ICT-samenwerking
Reflectie op samenwerkingsverbanden waterschappen De waterschapswereld kent tal van succesvolle samenwerkingsverbanden, onderling, maar ook met provincies, gemeenten en drinkwaterbedrijven. Voorbeelden zijn: - de Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer (STOWA), waarin waterschappen en provincies samenwerken bij kennisontwikkeling en –deling - het Informatiehuis Water (IHW), een samenwerking (geen instituut) tussen IPO, RWS en HWH voor standaardisatie en uitwisseling van gegevens tussen waterbeheerders - gemeenschappelijke belastingkantoren van waterschappen onderling en van waterschappen met gemeenten - gemeenschappelijke laboratoria voor meting van waterkwaliteit - gemeenschappelijke afvalwaterzuiveringsbedrijven - gemeenschappelijke bedrijven voor de verwerking van zuiveringsslib. Wat maakt die samenwerkingsverbanden succesvol? Wat opvalt, is dat het STOWA en IHW uitgezonderd - steeds om initiatieven gaat, waarin regionale clusters van een overzichtelijk aantal (tot een achttal) waterschappen en/of gemeenten directe voordelen van samenwerking zien. Regionaal zijn de lijnen kort. Mensen leren elkaar gemakkelijk kennen, zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau. Er is bereidheid om in te grijpen in de eigen werkprocessen en organisatie. De samenwerkingsverbanden komen, meestal in de vorm van gemeenschappelijke regelingen, tot stand met groot bestuurlijk en ambtelijk commitment. De STOWA, IHW zijn landelijke initiatieven. De basis voor deze initiatieven is telkens de overtuiging dat samenwerking van alle waterschappen uiteindelijk alle waterschappen voordelen biedt. De bestuurlijke betrokkenheid van de afzonderlijke waterschappen bij deze initiatieven is beperkt. Dat heeft in deze gevallen niet tot problemen geleid, omdat de impact op de autonomie van de waterschappen beperkt is. Dat ligt anders in het geval van HWH met ICT als kerntaak en in het bijzonder met betrekking tot het project TAX-i. Samenwerking op ICT-gebied en zeker op het terrein van belastingen, stelt eisen aan en randvoorwaarden voor de informatiearchitectuur en –infrastructuur en aan de inrichting van werkprocessen en de organisatie. Dit betekent onherroepelijk het inleveren van een deel van de autonomie. Het commitment hiervoor was in het geval van HWH en in het bijzonder van het project TAX-i landelijk bezien beperkt. Overigens was dat beperkte commitment niet per se irrationeel: waarom zou een waterschap zich moeten binden aan landelijke eisen en
24/28
randvoorwaarden als door samenwerking op regionale schaal met niet alleen waterschappen maar ook gemeenten grotere voordelen verwacht worden? De vraag ten principale is of landelijke samenwerking volgens het aan HWH ten grondslag liggende concept – HWH als de regie- en uitvoeringsorganisatie op het gebied van ICT voor de (nu) 25 autonome waterschappen – in die breedte een haalbaar concept is. Zelfs in een centraal geleide organisatie roept de voor het behalen van schaalvoordelen benodigde uniformering en standaardisatie op ICT-gebied kritiek, weerstand en ontwijkend gedrag op en is het afspreken en handhaven van standaards daarvoor een ondankbare taak. Het verloop van het project TAX-i bevat dan ook niet alleen lessen voor de aanpak van dergelijke projecten, het bevat ook lessen met betrekking tot het onderliggende concept van samenwerking op ICT-gebied. In het navolgende formuleren wij eerst aanbevelingen op het gebied van de ICT-samenwerking in algemene zin. Vervolgens formuleren wij aanbevelingen ten behoeve van de aanpak van grote ICT-projecten. 4.2
Aanbevelingen voor samenwerking op ICT-gebied Aanbeveling 1: herdefinieer ambitie, rollen en taken HWH De huidige ambitie, rollen en taken van HWH (de regie- en uitvoeringsorganisatie op het gebied van ICT) zijn ons inziens in de context van 25 autonome waterschappen te hoog gegrepen. Het huidige concept van HWH gaat uit van een te grote ‘maakbaarheid’ op ICT-gebied binnen een systeem van autonome organisaties en van een eenvormigheid in de uitvoering van werkprocessen die er in de prakrijk maar in beperkte mate is. Daarbij zouden bovendien de voordelen die in regionale samenwerkingsverbanden, zeker ook samen met gemeenten, te behalen zijn, wel eens groter kunnen zijn dan de voordelen van uniformering en standaardisatie over alle waterschappen heen (als dat laatste al haalbaar zou zijn). Het stimuleren en faciliteren van veelbelovende ideeën van clusters van waterschappen of van waterschappen en gemeenten moet voorrang krijgen boven de vaak onhaalbare idee van landelijke uniformiteit. Aanbeveling 2: maak onderscheid tussen de beheer-, ontwikkel- en sturende en kaderstellende functie Bij de herdefiniëring van ambitie, rollen en taken van HWH dient onderscheid gemaakt te worden tussen de beheer-, de ontwikkel- en de sturende en kaderstellende functie op het gebied van ICT. Beheerfunctie Voor zover waterschappen zelfde ICT-systemen gebruiken of willen gaan gebruiken, kunnen doelmatigheidswinsten worden geboekt door bundeling van inkoop en beheer, ondersteuning en onderhoud, zonder dat dit voor de deelnemende waterschappen wezenlijke beperkingen oplegt. HWH als uitvoeringsorganisatie leent zich uitstekend om reguliere en herhalende activiteiten voor de
25/28
waterschappen in te vullen, bijvoorbeeld de inkoop en het beheer van licenties. Harmonisatie in beheer hoeft niet per se 100% standaardisatie in te luiden. Ontwikkelfunctie De ontwikkelfunctie vraagt om een andere aanpak, omdat voor een succesvolle samenwerking bij ontwikkeling van nieuwe ICT-systemen de deelnemende waterschappen bereid moeten zijn een deel van de eigen autonomie op te geven, in het vertrouwen er meer voor terug te krijgen. Dat vertrouwen ontstaat door het gezamenlijk definiëren van een expliciete gedeelde ambitie met bijbehorende condities bij aanvang van de samenwerking rond een ontwikkelingsidee. Er ontstaat dan bijvoorbeeld commitment aan een gezamenlijk procesmodel dat ten grondslag ligt aan de ontwikkeling van een ICT systeem waarvoor deelnemende waterschappen bereid zijn hun eigen procesvoering aan te passen. Wanneer de samenwerking verplicht wordt (bijvoorbeeld in geval van gedwongen winkelnering), vindt het gesprek over de gedeelde ambities tussen de samenwerkingspartners onvoldoende plaats. Sturing en kaderstelling op de informatiefunctie krijgt dan snel een verstikkend karakter. Gevolg is dan onvoldoende commitment. Het is voor HWH niet doenlijk om echte betrokkenheid en commitment te organiseren als de bereidheid om de bijbehorende condities te aanvaarden bij een deel van de waterschappen ontbreekt, zoals bij het project TAX-i gebleken. HWH kan de benodigde samenwerking daarom niet regisseren. HWH kan samenwerking wel stimuleren en faciliteren. Hierbij kan gedacht worden aan een kleine, hoogwaardige ‘vliegende brigade’ van ICTdeskundigen die verkennen, verbinden en ondersteunen. De facilitator wordt dan uitdrukkelijk niet de eigenaar, maar aanjager van samenwerking door ambities in beeld te brengen en te koppelen aan ontwikkelmogelijkheden. Er zal een diversiteit aan samenwerkingsverbanden zijn – zoals overigens in de praktijk nu al het geval is. Succesvolle oplossingen zullen nieuwe volgers winnen. In dit scenario wordt HWH een platform van waaruit gecommitteerde samenwerkende waterschappen worden verbonden rondom een gemeenschappelijke ambitie in een vorm (een tijdelijk programma) die maximaal recht doet aan het eigenaarschap van de betrokken samenwerkende partijen die HWH kan faciliteren. Naast haar beheertaak ondersteunt HWH dan groepen van samenwerkende waterschappen die elkaar regionaal en/of functioneel hebben gevonden op een ICT toepassing. Sturende en kaderstellende functie Tegelijk zal voor zover daaraan behoefte bestaat een sturende en kaderstellende rol binnen de samenwerking van waterschappen op het gebied van ICT een plek dienen te krijgen. HWH als uitvoeringsorganisatie kan hierin op basis van deskundigheid een adviserende rol vervullen. Sturende en kaderstellende afspraken moeten evenwel expliciet op bestuurlijk niveau door de samenwerkende waterschappen worden vastgesteld.
26/28
Aanbeveling 3: gemeenschappelijke regeling doorzetten Aanbevolen wordt de transitie van de huidige stichting HWH naar een gemeenschappelijke regeling door te zetten, maar dan wel naar een ‘HWH 2.0’ volgens lijnen als aangegeven in de aanbevelingen 1 en 2. De gemeenschappelijke regeling is een beproefd model voor samenwerking tussen overheden, dat bestuurlijke betrokkenheid en invloed (grip) van alle waterschappen helder regelt. Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling HWH 2.0 dient bij nieuwe ICT-projecten aan de voorkant grondig te toetsen of er een positieve business case ligt, of er voldoende en expliciet commitment bij de deelnemers is en of er voldoende deskundigheid/countervailing power is om de markt op te gaan. Daarbij moet bedacht worden, dat een gemeenschappelijke regeling wel gunstiger voorwaarden voor samenwerking creëert dan een stichting, maar dat deze structuur als zodanig een onvoldoende krachtig instrument is om naderhand voldoende commitment te bewerkstelligen als dat er bij aanvang onvoldoende is. Het nieuwe concept voor een HWH 2.0 zal nader uitgewerkt moeten worden. Daarbij zullen ook de benodigde capaciteit en benodigde competenties voor de beheer- resp. de ontwikkelfunctie en de sturende en kaderstellende functie moeten worden bepaald. 4.3
Aanbevelingen aanpak grote ICT-projecten Aanbeveling 4: Sluit aan bij het rijksbeleid voor grote ICT-projecten Het huidige rijksbeleid heeft mede vorm gekregen op basis van de (regelmatig ook teleurstellende) ervaringen met en evaluaties van grote ICT-projecten. Door hierbij aan te sluiten worden die ‘lessons learned’ meegenomen. Het gaat daarbij onder meer om: Start nieuwe projecten alleen op basis van een degelijke, positieve business case Een projectidee dat wordt omarmd door een samenwerkingsverband van een aantal waterschappen (en gemeenten) wordt alleen in uitvoering genomen als een degelijke business case positief is bij het aantal daadwerkelijk deelnemende waterschappen (en gemeenten). Daadwerkelijke deelname betekent in ieder geval expliciet schriftelijk commitment op bestuurlijk niveau. Ook de financiële participatie maakt hiervan deel uit. Grote projecten opsplitsen in deelprojecten Het opsplitsen van grote ambities in deeltrajecten waar elk traject een tastbaar en bruikbaar resultaat levert is gewenst. Elke toegevoegde ontwikkelstap vraagt om hercontractering op basis van in een positieve (bijgestelde) business case zichtbaar gemaakte toegevoegde waarde. Met een voorbeeld: In het project TAX-i hadden fases van ontwerp en bouw gesplitst kunnen worden, zodat het systeem incrementeel per basisregistratie opgebouwd zou worden.
27/28
Maak gebruik van het instrument ‘Gatewayreview’ De door OCG UK ontwikkelde methode van de Gateway Review ™ introduceert bij elke faseovergang van een project een zorgvuldige afweging van de faal- en succesfactoren en bijbehorende besluitvorming. De Gatewayreview wordt intercollegiaal afgenomen en borgt aandacht voor de verschillende invalshoeken bij het ontwikkelen van informatiesystemen en een zorgvuldige afweging om door te gaan of niet. Aanbeveling 5: Omgaan met onzekerheden in relatie tot het aanbestedingsrechtelijk kader Grote complexe ICT-projecten brengen veel onzekerheden met zich mee voor opdrachtgevers. Hoe kan een opdrachtgever de inschrijving van opdrachtnemers goed beoordelen op haalbaarheid en ‘strategische inschrijvers’ uitsluiten? Natuurlijk zijn niet alle onzekerheden uit te sluiten en wordt het succes van een project met name bepaald door goed opdrachtgever- en opdrachtnemerschap. Wel kan er voor en bij aanbesteding meer zekerheid verkregen worden over de mate van haalbaarheid, bijvoorbeeld op basis van een concurrentiegerichte dialoog, het opvragen van referentieprojecten (geslaagd en niet geslaagd) en het kiezen voor het leveren van een ‘proof of concept’. Aanbeveling 6: Aanvullende opleiding voor bestuurders en ambtelijke top In eerdere onderzoeken binnen de rijksoverheid is gebleken dat de kennis bij bestuurders en ambtelijke top inzake grote complexe ICT-trajecten met een grote verandercomponent en harmonisatie doelstellingen vaak te kort schiet. In reactie hierop is onder meer de ‘iBestuur academie’ als onderdeel van IMAC Overheidsacademie voor Informatiemanagement opgericht. Deze academie is onderdeel van Het Expertisecentrum (HEC). Ook de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering kent programma’s gericht op ICT. Aanbevolen wordt aansluiting te zoeken bij dergelijke initiatieven en een programma te ontwikkelen voor aanvullende opleiding op het gebied van informatievoorziening/ICT voor bestuurders en ambtelijke top van waterschappen.
28/28
Bijlagen
Analysekader en onderzoeksvragen
Inhoud en doel van deze notitie Deze notitie bevat een voorstel voor de nadere definiëring van de scope van de evaluatie van TAX-i. Dit door: - een uitwerking van de hoofdvragen (paragraaf 2) - een uitwerking van het analyse- en beoordelingskader (paragraaf 3) - een concretisering van de onderzoeksvragen (paragraaf 4) In paragraaf 5 staan wij kort stil bij de wijze waarop wij tot een beantwoording van de onderzoeksvragen komen (ter verduidelijking van de omvang/diepgang van de evaluatie). Doel van dit alles is om vooraf helderheid te scheppen en overeenstemming te bereiken over de focus van het onderzoek en de wijze waarop de resultaten worden geanalyseerd en beoordeeld. Doel en hoofdvragen evaluatie Zoals in de offerte aangegeven, is de evaluatie erop gericht om, terugkijkend, inzicht te krijgen in het verloop van het project, met een focus op de organisatie en governance en voor zover relevant ICT, en om op basis hiervan, vooruitkijkend, lessen te formuleren om bij nieuwe samenwerkingsopgaven van de waterschappen tot een doeltreffender governance en organisatie van de samenwerking te kunnen komen. Hieruit leiden wij de volgende hoofdvragen voor deze evaluatie af: Tabel 1. Hoofdvragen evaluatie TAX-i - Hoe is het project TAX-i georganiseerd en op hoofdlijnen verlopen? - Welke factoren (met name organisatorische en bestuurlijke/governance factoren) zijn bepalend geweest voor de uitkomsten van TAX-i? - En welke lessen kunnen we hieruit trekken voor toekomstige samenwerkingsprojecten van waterschappen?
Doel van de evaluatie is tweeledig: verantwoording afleggen over TAX-i alsmede leren van het project voor de toekomst. Analyse- en beoordelingskader Met name vanwege het feit dat de evaluatie mede bedoeld is om verantwoording af te leggen over TAX-i, is een helder beoordelingskader van essentieel belang. Dit schept namelijk duidelijkheid op welke aspecten het project beoordeeld wordt.
Bijlage 1
blad 1
Het DOR-model als analyse- en beoordelingskader Op basis van onze ruime ervaring met het evalueren van projecten en programma’s, stellen wij voor om het zogenaamde DOR-model als analyse- en beoordelingskader te gebruiken. Dit zogenaamde DOR-model onderscheidt drie met elkaar samenhangende hoofdprocessen van een project: doelen stellen, organiseren en realiseren (zie figuur 1). Het stellen van doelen heeft betrekking op het waarom van het project, het organiseren op het ‘hoe’. Bij het realiseren gaat het om de wijze waarop het project in de praktijk is verlopen en tot welke resultaten dit heeft geleid.
Figuur 1. DOR-model Per onderdeel van het DOR-model benoemen wij hieronder een aantal indicatoren. Dit zijn de aandachtspunten op basis waarvan wij ons een oordeel over TAX-i zullen vormen. Indicatoren ‘doelen stellen’: - Heldere missie - Expliciete doelstellingen, inclusief business case - Draagvlak voor missie en doelstellingen onder de waterschappen Indicatoren ‘organiseren’: Strategie - helder plan van aanpak aanwezig - passende aanbestedingsstrategie/wijze contractering Managementstijl - invloed van de stijl op verloop TAX-i
Bijlage 1
blad 2
Systemen (procedures) - heldere werkafspraken binnen projectteam en tussen projectteam en aannemer - afspraken over wijze escalatie Personeel - voldoende capaciteit en juiste capaciteiten aanwezig in projectorganisatie Cultuur: - wijze van samenwerken - communicatie/elkaar (durven) aanspreken - aandacht voor reflectie Structuur (governance) - rol- en verantwoordelijkheidsverdeling (intern en tussen waterschappen en aannemer) duidelijk vastgelegd en helder voor betrokkenen - besluitvormingsprocedures geëxpliciteerd Indicatoren ‘realiseren’: - daadwerkelijk verloop (vs. beoogd) - resultaten TAX-i (gewenst/ongewenst) Bijzondere aandachtspunten Naast bovenstaande indicatoren stellen wij voor om in bijzondere aandacht te besteden aan een aantal lessen dat naar voren is gekomen uit het onderzoek ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’ van de Algemene Rekenkamer uit 2007. De conclusies van dit onderzoek kunnen namelijk behulpzaam zijn bij het zoeken naar verklaringen waarom TAX-i niet heeft opgeleverd wat ermee werd beoogd. Belangrijkste oorzaak van het mislukken van een groot aantal ICT-projecten bij de overheid is, zo toonde dit onderzoek aan, dat dergelijke projecten vaak te ambitieus en te complex worden door een combinatie van politieke, organisatorische en technische factoren. Hierdoor is, zo concludeert de Algemene Rekenkamer, geen balans tussen ambitie, beschikbare mensen en middelen en tijd. Achterliggende oorzaak zoekt de Algemene Rekenkamer in het feit dat bestuurders geneigd zijn daadkracht te willen tonen (door ambitieus project met nabije deadline), en de leveranciers niet geneigd zijn hier tegenwicht aan te bieden. Dit omdat zij voor hun voortbestaan immers opdrachten nodig hebben. Vraag is of deze factoren en dit achterliggende mechanisme ook bij TAX-i een rol heeft gespeeld. Als dit het geval is, kunnen de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer wellicht bruikbaar zijn voor toekomstige (ICT-) projecten van de waterschappen.
Bijlage 1
blad 3
In dit kader stellen wij voor om eveneens aandacht te besteden aan de maatregelen uit het ‘Agility beleidskader’, dat het Rijk in 2008 heeft geformuleerd voor grote ICT-projecten. Namelijk het aanbrengen van fasering in het project en de besluitvorming en het mogelijk maken van tussentijdse heroverweging op basis van reviews. In hoeverre was hier bij TAX-i sprake van en zo niet, had dit bij kunnen dragen aan een beter resultaat? Onderzoeksvragen Op basis van bovenstaand beoordelingskader komen wij tot de volgende onderzoeksvragen. Omdat organiseren en realiseren qua onderwerpen sterk samenhangen (beoogd vs. praktijk), hebben wij deze voor de leesbaarheid/overzichtelijkheid samengenomen. Tabel 2. Onderzoeksvragen Onderzoeksvragen: ‘doelen stellen’
- Is er voorafgaand aan het project een heldere missie geformuleerd (waarom TAX-i)? - Zijn er heldere doelen gesteld? - Wie hebben missie en doelen geformuleerd? Was hier bij aanvang van TAX-i voldoende overeenstemming over en draagvlak voor? - Is er vooraf een voldoende scherpe business case opgesteld?
Onderzoeksvragen: ‘organiseren (beoogd)’ en ‘realiseren’ (praktijk)
Strategie - Is er bij de start van TAX-i een helder plan van aanpak opgesteld, met aandacht voor het gewenste eindresultaat, de fasering, risicomanagement, de planning en de begroting? - Was er sprake van een realistische planning en begroting? - Is dit plan van aanpak vastgesteld door de opdrachtgever, in de praktijk gevolgd en, zo nodig, tussentijds bijgesteld? - Voor welke aanbestedingsstrategie en wijze van contratering is gekozen, waarom en was deze passend bij deze ICT-opgave? Managementstijl - Hoe is de wijze waarop het project is gemanaged volgens betrokkenen te typeren? - In hoeverre heeft de wijze van managen het realiseren van het gewenste resultaat bevorderd dan wel belemmerd?
Bijlage 1
blad 4
Systemen - Wat waren werkafspraken inzake communicatie, informatiedeling, afstemming ed. binnen de projectorganisatie (teamoverleg etc.)? - En welke afspraken zijn er gemaakt met de aannemer? - Hoe functioneerde dit in de praktijk? - Zijn er vooraf afspraken gemaakt over opschaling/escalatie en zijn deze afspraken ook nageleefd? Personeel - Beschikte de projectorganisatie over de benodigde capaciteit en capaciteiten (zoals kennis van ICT) om TAX-i uit te voeren en de aannemer aan te sturen? Cultuur - In hoeverre heeft de cultuur binnen de waterschappen (wijze van samenwerken, autonomie vs. gezamenlijkheid, aanspreken, reflectie) volgens betrokkenen geholpen dan wel belemmerd bij het bereiken van het gewenste resultaat? Waarom? Was er sprake van politieke druk? Structuur (governance) - Waren de rollen en verantwoordelijkheden belegd/vastgelegd en ook voor iedereen duidelijk? - Is er vooraf geëxpliciteerd wie optrad als de opdrachtgever en wie als de opdrachtnemer van TAX-i? - Hoe was de sturing (governance) door de opdrachtgever vormgegeven (besluitvormingsprocedures)? Hoe functioneerde dit in de praktijk? - Vond de besluitvorming gefaseerd plaats? Zo ja, was deze fasering logisch/goed doordacht? - Was heroverweging mogelijk? Heeft er ook tussentijdse heroverweging plaatsgevonden (zoals voor grote ICT - projecten wordt aanbevolen) en op welke wijze is men tot besluit gekomen door te gaan dan wel te stoppen? Zijn er reviews uitgevoerd?
Vooruitkijkend - Welke resultaten heeft TAX-i uiteindelijk opgeleverd en welke (bestuurlijke, organisatorische dan wel technische) factoren zijn hierbij bepalend geweest? - Zijn er aanwijzigen dat er in het geval van TAX-i, net als bij andere door de Algemene Rekenkamer bestudeerde ICT-projecten, sprake is geweest van een combinatie van een te hoge ambitie en een te grote (technische) complexiteit? - Wat leren we hiervan, in het bijzonder voor de organisatie en de governance van toekomstige projecten?
Bijlage 1
blad 5
Geïnterviewden en bij verificatie betrokkenen
Geïnterviewde personen en hun betrokkenheid bij het project TAX: Drs. J.H.M. Boukens RE RA CGEIT Ir. G.W. Broens Ir. S. van Deelen Drs. J. van Enst Ing. J. Geluk Mr. M.A.P. van Haersma Buma G. Hagenbeek P. Hartog R. IJpelaar RE CISA Mr. M.C. Korpershoek Ir. H. van ’t Land Ing. P. Reijers Ir. H. Schuurman P. van der Star MBA Dr. ir. A.W. Veenman Drs. Th. Vervaat Drs. R. Viergever J.A.M. Vos
Ir. B.J. Veurman
17
BDO, extern adviseur TAX-i Lid AB Lococensus-Tricijn, lid bestuur GR HWH Testcoördinator TAX-i Secretaris-directeur HWH (vanaf 1 juni 2008) Lid bestuur Stichting HWH (tot eind 2011) Vz. bestuurlijke commissie t.b.v. beëindiging TAX-i Lid BC Belastingen Vice President Commercial Logica CGI17 Projectmanager TAX-i Louwers Advocaten, extern adviseur TAX-i Vz. bestuur Stichting HWH (tot 1 januari 2012) Programmamanager TAX-i Vz. BC Belastingen Lid werkgroep UBS van TAX-i Onafhankelijk verkenner Boer & Croon, extern adviseur commissie beëindiging TAX-i Lid bestuur Stichting HWH Vz. bestuur GR HWH, vz. bestuur Stichting HWH (sinds 1 januari 2012) Lid BC Belastingen
Andere direct betrokken kernspelers van Logica zijn niet meer bij Logica wekzaam.
Bijlage 2
blad 1
Hoor- en wederhoorgesprekken zijn gevoerd met vertegenwoordigingen van: - Directie en management van HWH - Het stichtingsbestuur van HWH - Logica CGI
Bijlage 2
blad 2
Tijdlijn TAX-i
Voorgeschiedenis Ø
begin 2005 - Instelling werkgroep "Samenwerking Belastingen" door UvW
Ø
september 2005 - Business case Belastingen (eerste versie)
Ø
december 2005 - Oprichting Stichting Het Waterschapshuis (HWH)
Ø
begin 2006 - Inventarisatie draagvlak gezamenlijk belastingsysteem
Ø
maart 2006 - besluit commissie BCF van de Unie van Waterschappen dat op het gebied van belastingen voortvarend samengewerkt moet worden
Ø
medio 2006 - Instelling Expertgroep Belastingen door bestuur HWH - Bijstelling Business case op basis input Expertgroep
Ø
september 2006 - Waterschappen verlenen medewerking aan initiatief (belastingapplicatie en aansluiting op basisregistraties)
Project TAX-i Ø
januari 2007 e - Oprichting projectorganisatie, 1 concept PvA, en start project. Deelname door 24 (UBS) resp. 26 waterschappen (WDB) - Instelling Stuurgroep Belastingen en Stuurgroep WIA - Beoogde datum ingebruikname belastingsysteem 1-1-2009
Ø
mei 2007 - Publicatie bestekken
Bijlage 3
blad 1
Ø
augustus-november 2007 - Inschrijfbedragen vallen hoger uit - Voorlopige gunning project, onderaannemer voor WDB - Rechtszaak, definitieve gunning na vertraging 4 maanden - Programmaplan opdrachtnemer gereed - Side letter over op te richten gebruikersvereniging en de prijzen voor het medegebruik
Ø
december 2007 - Instelling Begeleidingscommissie Belastingen, bestaande uit stuurgroepleden van de samengevoegde stuurgroepen - Start ‘Blauwdrukfase’ - Via mandaatregeling wordt programmamanager gedelegeerd opdrachtgever en krijgt deze namens het bestuur van HWH de bevoegdheid om het project bij te sturen ‘op die aandachtsgebieden c.q. verdiepingen die buiten de scope van de oorspronkelijke projectopdracht liggen’
Ø
januari 2008 - Vaststelling projectplan door BC Belastingen
Ø
juni 2008 - aantreden nieuwe directeur HWH
Ø
april 2008 - Na discussies over WDB besluit bestuur HWH i.o.m. BC Belastingen betalingen aan opdrachtnemer stop te zetten
Ø
juni - september 2008 - Discussie HWH en opdrachtnemer over meerwerk WDB, overleg op directieniveau - Besluit bestuur HWH, in afwijking van advies BC Belastingen, meerwerk te honoreren en uitloop van 2 maanden te accepteren
Ø
oktober 2008 - Voorbereiding acceptatietesten, geleverde software niet voldragen
Ø
eind 2008 - HWH acht kwaliteit software WDB onvoldoende
Ø
januari 2009 HWH stelt opdrachtnemer in gebreke en schort betalingen op. Rechtszaak dreigt. Project komt tot stilstand.
Ø
februari 2009 - BC Belastingen bespreekt onhelderheid bevoegdheden - Afspraak in BC Belastingen dat projectleiding HWH externe audit op de haalbaarheid laat uitvoeren - Opdrachtnemer stelt voor WDB zelf te realiseren - Lococensus dient claim bij HWH in vanwege vertraagde levering
Bijlage 3
blad 2
Ø
april 2009 - Besluit directie HWH dat opdrachtnemer WDB (nu ODB) bouwt, project wordt hervat. - Claims HWH uitgesteld tot afronding project. - Vaststelling kaderdocument ODB. Oplevering ODB: 1 september 2009.
Ø
mei 2009 Brief aan dijkgraven en secretarissen-directeur over ontwikkelingen en vertraging, nieuwe opleverdatum 1 januari 2010
Ø
mei-juni 2009 - Geleverde kwaliteit niet toereikend, gesprek bestuursvoorzitter met opdrachtnemer - Nieuwe opleverdatum: 1 januari 2010, voorafgegaan door incrementele levering - Schademeldingen ‘first movers’ Lococensus en Brabantse Delta
Ø
augustus 2009 - Opdrachtnemer meldt niet halen opleverdatum in BC Belastingen
Ø
september-oktober 2009 - BC Belastingen vraagt om een demonstratie van het systeem
Ø
november 2009 - Nieuwe planning (ingebruikname januari 2011), BC Belastingen stemt niet in
Ø
november-maart 2009 - Incrementele oplevering, gebrek aan testcapaciteit waterschappen
Ø
april/mei 2010 - Bespreking bestuurders waterschappen over financiële afwikkeling, m.n. schademeldingen Lococensus en Brabantse Delta (‘first movers’) - Advies bestuurders aan HWH: inspanning op halen planning 1 januari 2011
Ø
mei 2010 - Geleverde kwaliteit wordt niet toereikend geacht, tweede gesprek bestuursvoorzitter opdrachtnemer. Meerwerkeis. HWH wil discussie uitstellen tot na oplevering
Bijlage 3
blad 3
Ø
juni 2010 - Onderzoek BDO naar rechtmatigheid meerwerkeis opdrachtnemer - Opdrachtnemer wordt door HWH per brief opnieuw in gebreke gesteld
Ø
juli 2010 - HWH vraagt opdrachtnemer om nieuwe, realistische planning
Ø
juli 2010 - Brief opdrachtnemer aan BC Belastingen: bestrijdt juistheid voortgangsrapportage - Brief opdrachtnemer aan HWH: incrementele oplevering systeem mogelijk per 1 januari 2011. HWH vindt planning onrealistisch
Ø
augustus 2010 - Opdrachtnemer vindt ‘ingebrekestelling’ ongerechtvaardigd en meldt project op te schorten totdat aan een aantal voorwaarden wordt voldaan: contractuele voorwaarden, concretisering ‘inhoudelijke/technische kanten’ en overeenstemming over aansturing en planning - Voorzitter HWH maakt nieuwe afspraken met opdrachtnemer o.a. over leveringsdatum, meerwerk en snelle hervatting project
Ø
september-december 2010 - Extra vergadering bestuur HWH, met aanwezigheid vz. BC Belastingen, vertegenwoordiger bestuur GR HWH, directies ‘first movers’, directeur en projectmedewerkers HWH t.b.v. afstemming - Workshops HWW en Logica om tot nadere invulling afspraken te komen die gemeenschappelijk worden vastgesteld
Ø
december 2010 - Opdrachtnemer meldt dat UBS vrijwel gereed is, maar dat ODB fundamentele aanpassingen behoeft waardoor planning verschuift - Voorzitter Dagelijks Bestuur GR HWH informeert Leden AB Gr HWH dat Logica planning 1 jan 2012 niet gaat halen - Directeur HWH adviseert Stichtingsbestuur HWH ’dat er serieus moet worden nagedacht over een ‘go- no go moment’ - Directeur meldt opdrachtnemer dat bestuur HWH heeft besloten tot onafhankelijk onderzoek (BDO) naar planning (hoe realistisch) en ‘huidige kwaliteit van de op dit moment reeds gerealiseerde producten’
-
Opdrachtnemer meldt bereid te zijn mee te werken aan onafhankelijk onderzoek naar planning
Bijlage 3
blad 4
Ø
januari 2011: - Werkgroep van aantal secretarissen-directeur onderzoekt drie scenario’s: a. doorgaan, b. gedeeltelijk doorgaan en c. stoppen - Advies ‘Scenariogroep’: doorgaan en onderhandelaar op hoog niveau instellen - Opdrachtnemer geeft aan niet bereid zijn mee te werken aan broncodeinspecties (onderzoek kwaliteit) omdat zij niet formeel heeft geleverd en HWH zich daarom niet kan beroepen op controlerecht en stelt voor op bestuurlijk niveau vervolgafspraken te maken
Ø
februari 2011 - Opdrachtnemer legt project stil. Bereid tot doorstart, maar niet akkoord met voorwaarden audits
Ø
maart 2011 - Presentatie advies Scenariogroep aan algemeen bestuur GR. Uitkomst: ‘verkenner’ instellen die ‘op pad moet om te bekijken wat mogelijk is en of daar een deal op te sluiten is. Als daar geen mogelijkheden voor zijn moeten de procedures worden opgestart’
Ø
april 2011 - Besluit Stichtingsbestuur en bestuur a.i. GR: verkenner zal de opdracht krijgen om: 1. Met Logica te gaan praten en terug te koppelen wat mogelijk is. 2. Een gesprek te voeren met HWH 3. De conclusies verwerken en presenteren tijdens de oploop - Overleg opdrachtnemer over broncode inspectie
Ø
mei 2011 - Gesprekken ‘verkenner’
Ø
juni 2011 - Presentatie advies verkenner aan Algemeen Bestuur GR: ‘Een herstart van UBS en ODB lijkt mogelijk onder voorwaarden.’ - Besluit: eerst helderheid TAX-i, dan transitie GR HWH - HWH meldt kosten TAX-i aan waterschappen
Bijlage 3
blad 5
Ø
juli 2011 - Verzoek bestuur Gemeenschappelijk Belastingkantoor van Lococensus – Tricijn schriftelijke bevestiging schademeldingen aan HWH - Voorstel directie HWH aan leden Algemeen Bestuur HWH te besluiten tot overdragen projecten HWH aan Gr HWH, inclusief besluitvorming over TAX-i en te besluiten dat ieder waterschap in de GR zelf kan beslissen over doorgaan of uitstappen
Ø
September 2011 - Opdrachtnemer stelt op verzoek verkenner voorstel op voor doorstart project (voorstel 2 september 2011)
Ø
Oktober 2011 - Voorzitter Stichting HWH vraagt besturen waterschappen schriftelijk te reageren op voorstel te stoppen
Ø
November 2011 - maart 2012 - Formele afwikkeling TAX-i onder leiding ‘Driemanschap’
Ø
Maart 2012 - Beëindigingovereenkomst HWH en Logica - Start onderzoek ‘Driemanschap’ kostenverdeling
Ø
Mei 2012 - Informatiebijeenkomst ter bespreking conclusies Driemanschap - Ledenvergadering Unie over voorstel verdeling kosten
Bijlage 3
blad 6
Lijst van afkortingen
AB BC BCF DOR ESB GR HEC HWH IBO ICT IHW IMAC IPO KRICHIA PvA ODB RWS SOA UBS UvW VDW WIA WDB
Algemeen Bestuur BegeleidingsCommissie Belastingen Commissie Bestuurszaken, Communicatie en Financiën (UvW) Doelen stellen, Organiseren, Realiseren Enterprise Service Bus Gemeenschappelijke Regeling Het Experstisecentrum Het Waterschapshuis Interdepartementaal Beleidsonderzoek Informatie- en CommunicatieTechnologie InformatieHuis Water Overheidsacademie voor Informatiemanagement InterProvinciaal Overleg KRing van Coördinatoren en Hoofden Informatievoorziening en Automatisering Plan van Aanpak OverheidsDataBase Rijkswaterstaat Service Oriented Architecture Universeel BelastingSysteem Unie van Waterschappen Vereniging van Directeuren van Waterschappen Waterschaps Informatie Architectuur WaterschapsDataBase
Bijlage 4
%LMODJH/9F Aan het bestuur van de Unie van Waterschappen Ter attentie van de heer mr. drs. P.C.G. Glas Koningskade 40 2596 AA DEN HAAG
Den Haag, 7 november 2012
Betreft: Evaluatie TAX-i
Geacht bestuur, In mei 2012 heeft u een ad hoc commissie Evaluatie TAX-i (hierna: de commissie) ingesteld om de gang van zaken met betrekking tot het TAX-i dossier in de periode 2005-2012 te evalueren. Het doel van deze evaluatie is tweeledig. Enerzijds is de evaluatie er op gericht om op een open wijze verantwoording af te leggen en anderzijds om te leren van de opgedane ervaringen voor de toekomst. Voor de feitelijke uitvoering van een onafhankelijk evaluatieonderzoek is adviesbureau Twynstra Gudde ingeschakeld. De desbetreffende offerte, met een plan van aanpak, is in de Ledenvergadering van de Unie van Waterschappen van 29 juni 2012 aan de orde geweest. Onderzoeksrapport Op basis van een aanzienlijke hoeveelheid documenten en het interviewen van een aantal betrokkenen heeft Twynstra Gudde zich een goed beeld kunnen vormen van de gang van zaken. Het onderzoeksrapport van Twynstra Gudde is als bijlage bij deze brief bijgesloten. De commissie is van oordeel dat het leesbare rapport op hoofdlijnen een goed inzicht geeft in de gang van zaken en een afdoende antwoord geeft op de gestelde vragen. De conclusies en aanbevelingen treft u aan in paragraaf 3.4 respectievelijk de paragrafen 4.2 en 4.3 van het onderzoeksrapport. De commissie onderschrijft deze conclusies en aanbevelingen. Met Twynstra Gudde is de commissie van mening dat er sprake is geweest van een groot aantal tekortkomingen. Deze tekortkomingen hebben uiteindelijk geleid tot het mislukken van het project TAX-i. Voor het overgrote deel zijn de conclusies in lijn met de waarnemingen van de bestuurlijke commissie TAX-i, bestaande uit de heren Dijk, Van Haersma Buma en Poppelaars, die belast was met de afwikkeling van het project TAX-i. In november 2007 verscheen het rapport ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’ van de Algemene Rekenkamer. Uit dit rapport wordt duidelijk dat de belangrijkste oorzaak voor het mislukken van ICTprojecten bij de overheid is dat dergelijke projecten vaak te ambitieus en te complex worden door een combinatie van politieke, organisatorische en technische factoren. Het onderzoeksrapport van Twynstra Gudde maakt duidelijk dat dergelijke ‘klassieke’ faalfactoren zich ook bij het project TAX-i hebben voorgedaan. In dat kader refereert de commissie aan de opmerking van Twynstra Gudde in het onderzoeksrapport dat het project TAX-i “een kind was van zijn tijd”. Verantwoording afleggen De commissie stelt op basis van het onderzoeksrapport vast dat er bij de aanvang van het project TAX-i in de periode 2005-2007 al sprake is geweest van feiten en omstandigheden die een succesvolle uitvoering van het project op termijn zouden gaan belemmeren. Achteraf is het te betreuren dat de ambitie en dadendrang het zicht op een realistisch ontwikkelingstraject heeft ontnomen.
Terugkijkend constateert de commissie dat er op vele fronten sprake is geweest van collectief falen. Het Waterschapshuis was als uitvoeringsorganisatie niet geëquipeerd om inhoudelijk voldoende sturing te kunnen geven aan een ICT-project van deze omvang. Het stichtingsbestuur van Het Waterschapshuis is formeel eerstverantwoordelijke voor de gang van zaken. Daar doet het gegeven dat directie en projectmanagement ontegenzeggelijk steken hebben laten vallen, niet aan af. Hoewel het onderzoeksrapport verscheidene momenten laat zien waarop door het stichtingsbestuur een heroverweging had kunnen worden gemaakt, heeft de vrees voor juridische consequenties steeds de overhand gehad. Ook de waterschappen moeten volgens de commissie de hand in eigen boezem steken. Er is onvoldoende bereidheid geweest tot inleveren van autonomie, waardoor op bestuurlijk en ambtelijk niveau sprake was van een “halfhartig commitment” aan het project. Veel van de in het onderzoeksrapport geconstateerde problemen op uitvoeringsniveau zijn hierop terug te voeren. In het kader van het evaluatieonderzoek is gebleken dat de zgn. Oraclelicenties specifiek voor het project TAX-i zijn aangeschaft. De kosten (ad. € 6,2 mln. voor een periode van vijf jaar) hiervan moeten bovenop de kosten voor de werkzaamheden van Logica (ad. € 6,6 mln.) en de projectkosten van Het Waterschapshuis (ad. € 4,4 mln.) aan het project TAX-i worden toegerekend. Overigens zijn deze licentiekosten reeds verrekend via de exploitatierekening van Het Waterschapshuis. Leren van ervaringen voor de toekomst Op basis van de opgedane ervaringen ziet de commissie in algemeenheid een belangrijke les voor de toekomst ten aanzien van samenwerkingsprojecten. Bij het aangaan van samenwerkingsprojecten moeten de gezamenlijke waterschappen vooraf kritisch(er) kijken naar de te verwachten opbrengsten van de samenwerking. Daarnaast is van belang dat vooraf wordt bezien over welke competenties bestuurders en ambtenaren van waterschappen dienen te beschikken om aan dergelijke projecten succesvol sturing en leiding te kunnen geven. Meer specifiek onderkent de commissie het belang niet opnieuw in de knel te komen bij ICTprojecten. In dat verband is het zaak om voor de toekomst randvoorwaarden te creëren en uitgangspunten te formuleren waaraan ICT-projecten moeten voldoen. Twynstra Gudde heeft in haar onderzoeksrapport een aantal aanbevelingen gedaan, die naar de mening van de commissie met de nodige urgentie moeten worden opgepakt. De commissie wil nut en noodzaak van het oppakken van deze aanbevelingen in deze brief nog eens onderstrepen. 1. Definieer Het Waterschapshuis 2.0 De transitie van Het Waterschapshuis van een stichting naar een gemeenschappelijke regeling dient naar de mening van de commissie te worden doorgezet. Echter niet nadat een herdefiniëring van doelstelling, ambitie, rollen en taken van Het Waterschapshuis heeft plaatsgevonden. Herdefiniëring is in de visie van de commissie noodzakelijk om het vertrouwen van de waterschappen te herwinnen en ook in de toekomst het samenwerkingsverband van de waterschappen op ICT-gebied te zijn. 2. Zorg voor een duidelijke rol en taakafbakening van Het Waterschapshuis Bij de herdefiniëring van doelstelling, ambitie, rollen en taken dient onderscheid te worden gemaakt tussen beheer-, ontwikkel- en sturende en kaderstellende functie op het gebied van ICT. Het maken van een dergelijk onderscheid is noodzakelijk voor een heldere, ondubbelzinnige rol- en taakafbakening van ‘Het Waterschapshuis 2.0’. In dit verband verwijst de commissie nadrukkelijk naar het advies van de commissie Aansturing en bestuurlijke borging Het Waterschapshuis (commissie Vos I) uit 2008. In haar advies schrijft deze commissie dat zij “uitdrukkelijk van oordeel is dat Het Waterschapshuis er in de toekomst van moet afzien om leverancier te zijn van producten die kapitaalintensief en risicovol zijn. In dat licht bezien dient Het Waterschapshuis dan ook niet de eigendom te hebben of te verkrijgen van aan de waterschappen te leveren producten die kapitaalintensief en risicovol zijn. Die eigendom dient ofwel bij marktpartijen ofwel bij waterschappen zelf te berusten.”
3. Bouw extra waarborgen in bij eventuele toekomstige gezamenlijke projecten In het onderzoeksrapport van Twynstra Gudde wordt aangegeven dat bij toekomstige ICT-projecten, waar meerdere waterschappen bij betrokken zijn, een zgn. proof of concept toetsing dient plaats te vinden, naast een opdeling in achtereenvolgende projectonderdelen. Ook dienen vooraf momenten te worden bepaald, waarop door middel van een systeem van externe reviews en audits de te bereiken mijlpalen getoetst worden. Daardoor is het mogelijk op bestuurlijk niveau in de loop van de tijd go/no go besluiten te nemen. 4. Vergroot kennis bestuurders van complexe ICT-trajecten Het ICT-domein vereist naar de mening van de commissie ook van bestuurders dat zij nadrukkelijk betrokken zijn. Bestuurders moeten zich inspannen ook ICT projecten vanuit de geëigende ‘normale’ bestuurlijke kaders te beoordelen. Door de vaak technische complexiteit moeten zij zich het bestuurlijke zicht niet laten vertroebelen. Anders dreigt de bestuurlijke verantwoordelijkheid op te grote afstand te worden uitgeoefend. Op basis van het voorgaande beveelt de commissie concreet aan dat het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling Het Waterschapshuis met voorrang een plan van aanpak opstelt voor herdefiniëring van Het Waterschapshuis. Dit moet er toe leiden dat ‘Het Waterschapshuis 2.0’ op korte termijn gedefinieerd en gepresenteerd kan worden. Daarnaast acht de commissie opleiden en bijspijkeren van bestuurders noodzakelijk om kennis van complexe ICT-trajecten te vergroten. De commissie geeft in overweging daarbij gebruik te maken van de bij de rijksoverheid ontwikkelde studiefaciliteiten. Vervolg Het bestuur van de stichting Het Waterschapshuis heeft het bestuur van de Unie van Waterschappen gevraagd een evaluatie uit te voeren. De commissie adviseert u met het oog op het vervolg het uitgevoerde evaluatieonderzoek van Twynstra Gudde met conclusies en aanbevelingen over te nemen en tezamen met onze bevindingen aan het bestuur van de stichting Het Waterschapshuis aan te bieden. Daarnaast adviseren wij u met het oog op een goede bespreking met de waterschappen het bestuur van de stichting Het Waterschapshuis te vragen de aanbevelingen te vertalen in een concrete lijst met actiepunten. Deze actiepunten moeten vervolgens op een zo kort mogelijke termijn tot - waar nodig - besluitvorming en uitvoering worden gebracht. Naar de mening van de commissie is dit noodzakelijk voor een succesvolle doorstart van de gemeenschappelijke regeling Het Waterschapshuis. Hoogachtend, de ad hoc commissie Evaluatie TAX-i, dr. J.J. Schrijen, voorzitter ir. P.A.E. van Erkelens A. Fernhout RA mr. J.H. Oosters W. Stegeman mr. W.J. Wensink, secretaris
