Nr. EKI 2004-0236 Risicodracht Evaluatie 2004 Exportkredietverzekering
Mei 2004 Ministerie van Financiën Ministerie van Economische Zaken
Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 Aanleiding van de Evaluatie 1.2 Doels telling 1.3 Methode van de Evaluatie 2 Risicodracht 2001 3 Evaluatie Risicodracht 3.1 Inleiding 3.2 Exportkredietverzekering in Nederland 3.3 Financiële consequenties 4 Landensystematiek 5 Internationaal Perspectief 5.1 Internationale Regelgeving 5.2 Exportkredietverzekering in het Buitenland 6 Conclusies en Aanbevelingen 6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen
3 3 3 3 5 7 7 8 13 16 17 17 18 19 19 20
2
1 Inleiding
1.1 Aanleiding van de Evaluatie In 2001 is de verdeling van risico’s tussen de Staat en Atradius aangepast. Deze wijziging van de risicodracht was verdergaand dan voorgeschreven door de regels van de EU over overheidsparticipatie in de markt voor exportkredietverzekering. Het uitgangspunt bij deze wijzigingen was dat de risico’s marktbaar waren. De mogelijkheden voor het Nederlandse bedrijfsleven om polissen te krijgen tegen voorwaarden die vergelijkbaar zijn met wat gebruikelijk is in andere lidstaten van de Europese Unie zouden hierbij niet in het geding mogen komen. Om te toetsen of de mogelijkheden voor het bedrijfsleven inderdaad niet zijn afgenomen is toegezegd dat er binnen drie jaar een evaluatie van de risicodracht zou plaatsvinden.
1.2 Doelstelling Het doel van deze evaluatie is tweeledig. In de eerste plaats moet worden nagegaan wat de effecten van de wijziging in de risicodracht zijn. Daarnaast moet, gegeven deze effecten, worden bezien hoe potentiële knelpunten die aan het licht zijn gekomen opgelost kunnen worden. Hierbij is niet uitsluitend gekeken naar de risico’s die zijn afgestoten naar de markt, maar meer naar de eventuele gaten die bestaan in de markt voor kredietverzekering. De effecten op de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven, maar ook de aanvullendheid op de markt en de effecten op de kostendekkendheid van de Staat zullen in aanmerking worden genomen bij deze evaluatie.
1.3 Methode van de Evaluatie De Nederlandse Staat is bereid om onder bepaalde voorwaarden risico’s, die niet door de markt kunnen worden gedragen over te nemen teneinde een gezonde concurrentiepositie van het nationale bedrijfsleven te bevorderen. Dit houdt concreet in dat de mogelijkheden voor Nederlandse exporteurs om exportkredietverzekering tegen internationaal vergelijkbare voorwaarden te verkrijgen door de risicodrachtswijziging niet in het geding mogen zijn gekomen.
3
Om hiervan een beeld te krijgen, heeft als beginpunt een onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen inzicht gegeven in de mogelijkheden van de markt voor exportkredietverzekering. Daarnaast is door middel van een enquête aan exporteurs en banken, informatie verstrekt door Atradius en gesprekken met andere kredietverzekeraars gekeken naar ‘gaten’ in deze markt die zijn opgetreden door de wijziging in de risicodracht. De resultaten van deze evaluatie zullen in hoofdstuk 3 worden besproken.
Risico’s worden mede verdeeld tussen de Staat en Atradius op basis van het land waarnaar wordt geëxporteerd. Momenteel worden alle landen in drie categorieën ingedeeld. Deze indeling wordt in hoofdstuk 4 besproken.
In hoofdstuk 5 wordt gekeken naar internationale regels en voorwaarden waartegen publieke exportkredietverzekering in het buitenland beschikbaar is. Internationale afspraken dienen ter beperking en harmonisatie van overheidsinterventie in de markt voor exportkredietverzekering en stellen dus limieten aan de participatie van de overheid. Om een goede concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven te waarborgen moet wel worden bekeken of ook na de wijziging de mogelijkheden en voorwaarden in Nederland internationaal vergelijkbaar zijn.
Ten slotte is er de randvoorwaarde van kostendekkendheid. Het is vanuit de Wereld Handels Organisatie verboden om een niet-kostendekkende faciliteit te draaien. De effecten van de wijziging in de risicodracht op de premie- inkomsten van de Staat en de spreiding van de portefeuille worden dan ook, voor zover mogelijk meegewogen. Het is echter moeilijk om een duidelijk beeld van deze effecten te krijgen gebaseerd op slechts een aantal jaren ervaring, vooral omdat verzekeringen een gemiddelde risicoduur van zes jaar hebben. In het algemeen valt echter te zeggen dat de wijziging van de risicodracht in 2001 een reductie betrof van relatief goede risico’s in de portefeuille van de Staat en een minder goede spreiding binnen de portefeuille opleverde. Bij de beleidsadviezen voor een nieuwe wijziging in de risicodracht wordt dit aspect dan ook meegenomen.
4
2 Risicodracht 2001
Zoals vermeld is de risicodracht tussen de Staat en Atradius in 2001 aangepast. In dit hoofdstuk wordt deze wijziging toegelicht.
Per 1 januari 2001 geldt dat kortlopende omzetpolissen waaronder risico’s worden geaccepteerd met een maximale looptijd van 24 maanden kredietrisico of 36 totale risicotermijn, geheel voor rekening en risico van Atradius komen.
De nieuwe risicodrachtregeling voor ééntransactiepolissen is ingegaan per 1 juli 2001. Voor de verdeling van risico’s wordt ten eerste een onderscheid gemaakt tussen kortlopende en middellange polissen. Een transactie is in dit perspectief kortlopend als de kredietrisicotermijn niet langer is dan twee jaar en de totale risicoduur niet langer is dan drie jaar. De totale risicoduur wordt bepaald door het fabricatie- en kredietrisico.
Ten tweede vindt verdeling van risico’s plaats op basis van landencategorieën. De landen zijn als volgt verdeeld in drie categorieën: Categorie I: de EU mededeling landen. Per 11 december 2001 zijn dit alle EUlanden, Noorwegen, Zwitserland, IJsland, de Verenigde Staten, Canada, Australië, Nieuw-Zeeland en Japan Categorie II: Andorra, Aruba, Azoren, Bouvet Eiland, Canarische eilanden, Christmas Eiland, Cocos (Keeling) eilanden, Faeröer eilanden, Gibraltar, Goeam, Groenland, Guaedaloupe, Guyana-Frans, Heard eiland en McDonald eilanden, Hongarije, Israël, Liechtenstein, Madeira, Malta (inclusief Gozo), Marokko-Spaans (Cueta), Martinique, Monaco, Nederlandse Antillen, Norfolk, Polen, Porto Rico, Réunion, Samoa-Amerikaans, San Marino, Singapore, Svalbard en Jan Mayen, Taiwan, Tokela u, Tsjechië, Vaticaanstad, Zuid-Afrika. Categorie III: Alle overige landen.
5
Per categorie is vervolgens een risicodracht afgesproken, onderverdeeld naar kortlopende en middellange transacties: Kortlopend
Middellang
Categorie I
Risico Atradius
Risico Atradius
Categorie II
Risico Atradius
Risico Staat
Categorie III
Risico Atradius tenzij één van de volgende grenzen wordt
Risico Staat
overschreden a) maximum schadevergoeding ééntransactiepolis is € 4.500.000. b) maximum schadevergoeding per debiteur per jaar is voor rekening van Atradius maximaal € 11.500.000. in dat geval komt het totale risico voor rekening van de Staat De voornaamste voordelen van deze methode zijn dat de Staat en Atradius niet samen in één risico participeren en dat er duidelijkhe id bestaat over welke risico’s voor rekening van de Staat komen.
Vergeleken met de situatie voor 2001 hebben de voornaamste veranderingen zich voorgedaan in de vorm van het terugtrekken van participatie van de Staat in kortlopende politieke risico’s en middellange risico’s op categorie I landen. Dit zijn relatief goede risico’s en werden om die reden ook gezien als marktbaar. Voor kortlopende exportkredietrisico’s is er een goed ontwikkelde private verzekeringsmarkt en zijn er ook andere mogelijkheden om risico’s af te dekken. Ditzelfde geldt niet voor middellange risico’s en risico’s op categorie III landen. De rol van de overheid in het afdekken van deze risico’s is dan ook duidelijk.
Deze wijziging impliceert echter wel een nadelig effect op de kostendekkendheid van de Staat. Immers goede risico’s zijn afgestoten en de premiebasis wordt verkleind. Daarnaast zijn de mogelijkheden voor diversificatie van risico’s verminderd. Daar staat tegenover dat de Staat zich onthoudt van activiteiten die ook in de markt kunnen worden gedaan.
6
3 Evaluatie Risicodracht
3.1 Inleiding In deze sectie zal de huidige risicodracht worden besproken. Er moet worden bepaald of onder de huidige risicodracht de doelen die zijn gesteld voor overheidsparticipatie worden bereikt. In de eerste plaats moet worden gekeken of de Nederlandse exporteur tegen concurrerende voorwaarden exportkredietverzekering wordt geboden, hetzij door de markt, hetzij door de Nederlandse overheid, waarbij de overheid als visie heeft om aanvullend aan de markt te opereren. Daarnaast moet ook worden voldaan aan de randvoorwaarde van kostendekkendheid.
Om te bezien of er een ‘level playing field’ voor de Nederlandse exporteur bestaat, wordt gekeken of na de wijziging van de risicodracht kredietverzekering tegen vergelijkbare condities verkrijgbaar is in Nederland als internationaal. Er wordt gekeken of door de wijziging in de risicodracht geen gaten in de markt voor exportkredietverzekering zijn ontstaan. Met andere woorden, of risico’s die zijn afgestoten door de Staat nu door de private markt verzekerd worden. Om hierover een correct beeld te krijgen, wordt naast de ervaringen van de Staat en Atradius DSB als uitvoerder, ook de enquêtes voor exporteurs en gesprekken met andere kredietverzekeraars gebruikt. Ook wordt gekeken naar internationale trends; wat zijn de ontwikkelingen op het gebied van internationale regelgeving, de private (her) verzekeringsmarkt, en de betrokkenheid van buitenlandse ECA’s op het gebied van exportfinanciering. Om een algemeen beeld te krijgen van de mogelijkheden in de markt voor exportkredietverzekering, wordt gekeken naar het rapport van de Rijksuniversiteit van Groningen inzake de verzekerbaarheid van exportkredietrisico’s.
Ten slotte moet het kostendekkendheidsaspect in aanmerking worden genomen.
7
3.2 Exportkredietverzekering in Nederland Zoals hierboven aangegeven moet worden bezien of door de wijziging in de risicodracht er geen gaten zijn gevallen in de markt voor exportkredietverzekering in Nederland. Om te achterhalen of de risico’s die door de Staat zijn afgestoten door Atradius of andere marktpartijen zijn opgepakt, is geput uit een aantal bronnen. Per bron zal worden besproken wat de bevindingen zijn. Ervaringen van de Uitvoerder1 Onder de huidige risicodracht heeft de Staat zich verder teruggetrokken dan zij verplicht is volgens de regels van de EU. Uitgangspunt bij de wijziging van de risicodracht was echter dat polissen met vergelijkbare voorwaarden zouden worden afgegeven. Dit houdt concreet in dat de private markt in Nederland een grotere rol heeft dan in de gemiddelde EU lidstaat. Er is gebleken dat op een aantal vlakken de dekking van de private markt onvoldoende de ECA-dekking heeft kunnen vervangen. In 2002 2 is een twintigtal zaken die voorheen voor rekening en risico voor de Staat kwam door Atradius voor eigen rekening in verzekering genomen. Daarnaast zijn vijftien zaken die voor rekening van Atradius zouden zijn gekomen afgewezen en voor nog 25 zaken is wel onderzoek gedaan, maar hebben niet tot follow- up door de klant geleid. De 20 zaken die zijn aangenomen door Atradius zijn vrijwel zonder uitzondering kortlopend en bevinden zich voor het overgrote deel in categorie III. De afwijzingen worden vooral gemotiveerd door onaanvaardbaar debiteurenrisico. Deze zaken zouden ook voor herverzekering door de Staat zijn afgewezen.
Problemen die zich voordoen spelen zich volgens de uitvoerder vooral af in het feit dat Atradius bepaalde middellange financieringsproducten niet kan bieden en dat grote transacties met een lange risicohorizon in OESO landen niet gedekt kunnen worden. Wat betreft de financieringsproducten is het probleem tweeledig. In de eerste plaats is er een aantal producten, zoals de directe garantie, alsmede de financieringspolis en het verzekeren van leasingcontracten die niet door Atradius 1 2
Bron: notitie Atradius Voor 2003 zijn deze gegevens niet beschikbaar
8
worden aangeboden. Ook doen banken bij lange krediettermijnen in verband met solvabiliteitsbeslag liever zaken met een ECA dan met een particuliere verzekeraar.
Op categorie I landen biedt de Staat momenteel helemaal geen herverzekeringsmogelijkheden. Atradius signaleert dat op landen in categorie I zaken met een lange risico termijn en/of een hoog transactiebedrag niet door de private markt kunnen worden gedekt, ondanks dat het risicoprofiel van deze transacties goed is. Op categorie II landen biedt de Staat alleen herverzekering voor middellange transacties aan. Ook hier is sprake van een risico zonder omvangslimiet op kortlopende transacties.
De problemen die worden gesignaleerd met betrekking tot de risicodracht zijn vooral gerelateerd aan het feit dat er ‘ open einde’ risico’s zijn op de veiligere landen. Een oplossing hiervoor die door Atradius wordt voorgesteld is het instellen van een risicoduurlimiet voor categorie I en het instellen van een transactielimiet voor categorie I en II.
Voor de verzekerde zijn er ook bepaalde voordelen verbonden aan het feit dat Atradius meer risico’s voor eigen rekening verzekert. Zo zijn de doorlooptijden korter dan voor transacties die zijn herverzekerd door de Staat en kan Atradius meer flexibel zijn in de voorwaarden waartegen en vormen waarin dekking wordt aangeboden.
Enquête Resultaten De mening van het Nederlandse bedrijfsleven is van groot belang voor dit onderzoek als afnemer van het product. Middels een enquête is informatie ingewonnen bij exporteurs en banken die financiering verlenen voor exporttransacties.
De respons van de uitgestuurde enquêtes was laag. Slechts negen van de circa 50 aangeschreven bedrijven heeft de enquête geretourneerd. De uitslagen dienen in
9
dat perspectief bezien te worden .Geen enkele bank heeft de enquête teruggestuurd.
Een opmerking kwam naar voren uit de enquêtes. De rol van de overheid zou groter moeten worden, en niet kleiner. Er werd aangedrongen op gedeeltelijke terugdraaiing van de vorige risicodrachtswijziging. Door een aantal exporteurs werd aangegeven dat de mogelijkheden om ééntransactiepolissen op de private markt af te sluiten nagenoeg nihil zijn. Dit is vooral van toepassing op ontwikkelingslanden, maar niet specifiek op middellange zaken. Ook voor kortlopende zaken op niet-ontwikkelde landen lijken de mogelijkheden te zijn verminderd. Exporteurs geven aan dat er in de private markt een sterke voorkeur is voor omzetpolissen en dat voor ééntransactiepolissen weinig interesse in de markt is. Eén exporteur geeft aan dat voor een enkele transactie niet op redelijke condities dekking kan worden verkregen voor kortlopende fabricatierisico’s in categorie II landen. Maar ook het gat op de betere landen dat wordt veroorzaakt door het feit dat de particuliere markt minder mogelijkheden biedt voor wat betreft zaken met een langere risicotermijn wordt gesignaleerd.
Verder wordt door exporteurs gesignaleerd dat financierende banken een voorkeur hebben voor een polis afgegeven door de Staat. De voorwaarden waartegen financiering wordt aangeboden zijn minder gunstig wanneer een zaak wordt gedekt door een verzekeringspolis afgegeven door een marktpartij.
Soms bestaat er verwarring over wanneer een zaak voor herverzekering bij de Staat in aanmerking komt. Een exporteur gaf aan dat een verbetering van het risico, door additionele betalingszekerheid, tot niet-verzekering heeft geleid.
Rijksuniversiteit Groningen In 2003 is in opdracht van het Ministerie van Financiën een onafhankelijk onderzoek uitgevoerd door een onderzoeksteam van de Rijksuniversiteit Groningen. Het onderwerp van dit onderzoek was de verzekerbaarheid van exportkredietrisico’s. Twee vragen kwamen aan bod: ten eerste wat de
10
determinanten zijn van de verzekerbaarheid van exportkredietrisico’s en ten tweede welke risico’s door de markt kunnen worden gedekt. De tweede vraag is zeer interessant voor het voorliggende vraagstuk. Wat kan de private markt voor exportkrediet(her)verzekering aan? Dit rapport concludeert dat de private markt voor exportkredietverzekering alleen is gelimiteerd wat betreft risicotermijn (middellange termijn is moeilijk verzekerbaar) en wat betreft doelgroep (het MKB heeft minder mogelijkheden). Private verzekeraars zijn slechts bereid om risico’s tot 12 maanden te dekken. De geïnterviewde herverzekeraars zijn bereid een maximum risicoduur van tussen de 1 en 2 jaar te accepteren. De onderzoekers concluderen dat de private verzekeraars in de Nederlandse markt dus in ieder geval risico’s tot 2 jaar zouden moeten kunnen accepteren. De onderzoekers concluderen dat een gebrek aan concurrentie in de markt wellicht een oorzaak is voor deze discrepantie. Verder benadrukken ze dat in Nederland verzekering van risico’s met een termijn van meer dan twee jaar wel problematisch blijft. De mogelijkheden lijken internationaal groter te zijn. Hier kan de private markt zaken met een risicoduur tot 10 jaar dekken.
Een andere conclusie is dat de mogelijkheden voor herverzekering van exportkredietrisico’s op de private markt sterk zijn afgenomen. In economisch slechte tijden vermindert de risico appetijt van de private sector sterk. De voorkeur van de herverzekeraars gaat dan uit naar andere, vermoedelijk meer winstgevende vormen van verzekering.
Voor wat betreft de mogelijkheden voor Nederlandse exporteurs om op internationale markten kredietverzekering te krijgen, maken de onderzoekers een onderscheid in de grootte van het bedrijf dat kredietverzekering wil verkrijgen. Beschikbaarheid van overheidsgesteunde exportkredietverzekering is gelimiteerd door het maximum buitenlandsbestanddeel. Indien exportkredietverzekering van een buitenlandse ECA tegen gunstigere voorwaarden beschikbaar is, kunnen grote multinationale ondernemingen een deel van de productie overhevelen naar het buitenland om toch in aanmerking te komen voor dekking van de buitenlandse ECA.
11
Voor middelgrote bedrijven, de gemiddelde gebruikers van het product, zijn deze opties zeer gelimiteerd. Als deze bedrijven niet kunnen voldoen aan het binnenlandsbestanddeel criterium, neigen ze te kiezen voor een multisourcing oplossing. 3
Verder stelt het onderzoek dat voor het MKB de mogelijkheden in de private markt voor kredietverzekering zeer gelimiteerd zijn.
Interviews met Exportkredietverzekeraars De Nederlandse Staat heeft momenteel alleen een herverzekeringscontract met Atradius. Er zijn echter ook andere kredietverzekeraars actief op de Nederlandse markt. Een deel van dit onderzoek is het bezien wat de mogelijkheden op het gebied van kredietverzekering en herverzekering zijn. Zoals al eerder vermeld worden ook de mogelijkheden in het buitenland meegenomen in deze evaluatie.
Om inzicht te krijgen in de mogelijkheden in de markt, zowel in Nederland als in het buitenland, zijn gesprekken gevoerd met kredietverzekeraars die actief zijn in Nederland.
Een eerste conclusie die uit deze gesprekken kan worden getrokken is dat de private markt eigenlijk uitsluitend dekking aanbiedt voor kortlopende zaken. Kortlopend in dit geval betekent zaken met een maximum risicoduur van 12 maanden. Tot 24 of zelf 36 maanden zijn er wel mogelijkheden, maar dan vooral op ontwikkelde economieën.
In tijden van economische tegenslag, wanneer de vraag naar verzekeringsproducten toeneemt, hebben zowel de verzekeraars als de herverzekeraars minder ‘appetijt’ voor risico. In deze verzekeringswereld draait het vooral om het voorkomen van schade. Ook de ratings van kredietverzekeraars
3
multisourcing houdt in dat meerdere partijen uit verschillende landen betrokken zijn in een project. Het project wordt als het ware opgesplitst in meerdere subprojecten. De partijen verzorgen individueel verzekering voor hun subproject
12
zijn zeer belangrijk voor het verkrijgen van goede herverzekeringscontracten. Een aantal producten dat wel door de Staat voor middellange transacties wordt aangeboden, is slechts in beperkte mate verkrijgbaar in de markt. Hierbij betreft het dan vooral producten zoals protracted default dekking, fabricatierisico dekking en financieringspolissen.
Verder lijkt ‘risk sharing’ de norm te zijn in de private markt voor herverzekering. (Financiële) betrokkenheid van de verzekeringmaatschappij is gebruikelijk en wenselijk. Dit geldt ook voor de relatie tussen verzekeraar en verzekerde. Dit was ook een van de observaties uit het onderzoeksrapport van de Rijksuniversiteit Groningen.
Er lijkt geen reden te zijn om te zeggen dat er ondercapaciteit is voor wat betreft kortetermijn kredietrisico’s. De mening van de kredietverzekeraars is dat alles te koop is zolang er maar een goede prijs wordt geboden.
3.3 Financiële Consequenties Onder de huidige risicodracht, herverzekert de Staat minder risico’s. Het beginsel bij het transfereren van risico’s naar de private markt was dat deze risico’s marktbaar waren; goede risico’s me t andere woorden. Het ligt in de lijn der verwachting dat door het afstoten van deze risico’s de kwaliteit van de portefeuille van de Staat is afgenomen en de netto inkomsten zijn gedaald. Dit heeft waarschijnlijk een negatief effect op de kostendekkendheid van de faciliteit. Bij een verdere wijziging in de risicodracht is dit meegenomen. Indien de Staat steeds minder goede risico’s herverzekert, zal het op den duur onmogelijk zijn om nog kostendekkend te opereren tenzij de premie’s van de overblijvende risico’s worden verhoogd. Dit aspect van de risicodracht is meegenomen in de beleidsadviezen. Het is echter zeer moeilijk om op basis van een aantal jaar inzicht te krijgen in de precieze effecten op de portefeuille en inkomsten van de Staat.
13
Hieronder is een aantal gestileerde feiten over de exportkredietverzekering voor rekening van de Staat opgenomen die een indicatie kunnen geven over het effect van de risicodrachtswijziging.
Figuur 3.1 Obligoverloop 2000-2003
Obligostand in mln eur
Obligostand per jaar 12000 10000 8000 6000
Obligo Middellang Obligo Kortlopend
4000
Obligo Totaal
2000 0 2000
2001
2002
2003
Jaar
Figuur 3.1 reflecteert de stand van de verplichtingen van de Staat per jaar. Dit aangepaste obligo is uitgesplitst naar verzekeringen van middellange en kortlopende transacties. Hieruit blijkt dat de Staat geen kortlopende omzetpolissen meer in herverzekering neemt. Het middellange obligo is toegenomen in 2003 en heeft het niveau van 2000 bereikt. De vraag naar Staatsgesteunde exportkredietverzekering is toegenomen in de afgelopen jaren. Figuur 3.2 Obligo uitgesplitst naar landenklasse in 2000 en 2003 4 2001
2000
6%
3% 11% 11%
26%
I
27%
4
23%
II
IV
37% 13%
V VI VII
II III
III IV
16%
I
8% 2%
7%
10%
V VI VII
Voor deze grafieken is de indeling gemaakt aan de hand van de huidige landenklasse.
14
2002
15%
2003
1%
I 23%
8%
II
0%
I 21%
II
III
III 29%
IV
IV
V
9%
21%
VI 38%
4%
VII
8%
V VI
17%
VII
6%
Bovenstaande figuren geven de verzekeringsportefeuille van de Staat weer, uitgesplitst naar OESO premieklasse. De OESO klasse reflecteert het politieke risico van een land, waarbij een score van 1 wordt toegekend aan zeer veilige landen (Westerse economieën) en een 7 aan zeer risicovolle landen.
Uit dit figuur blijkt ook duidelijk dat de samenstelling van de portefeuille van de Staat is veranderd. De Staat neemt geen risico’s op landenklasse 1 landen meer in herverzekering, en met name risico’s op landenklasse 6 nemen toe in grootte. Dit blijkt ook uit figuur 3.3. In deze grafiek wordt per landenklasse aangegeven wat de verplichtingen van de Staat zijn. Op Categorie III en IV zijn in 2003 grote transacties in verzekering genomen.
Figuur 3.3 Obligo per Jaar, uitgesplitst naar Landenklasse
Obligostand (mln eur)
3000 2500
I
2000
II III
1500
IV
1000
V VI
500
VII
0 2000
2001
2002
2003
Jaar
15
4 Landensystematiek
Of een risico voor rekening van de Staat of Atradius komt, hang af van zowel de risicoduur van de transactie als het land waarop risico wordt gelopen. De indeling van landen in de drie categorieën is vastgesteld bij het wijzigen van de risicodracht in 2001. Deze verdeling was gebaseerd op het risicoprofiel van de landen. Het risicoprofiel van een land is echter variabel in de tijd. Economische en politieke situaties zijn veranderd, maar de plaats van de landen in de drie categorieën is niet veranderd. Een aantal landen dat momenteel in categorie III is geplaatst heeft een dusdanig positieve verandering doorgemaakt dat verplaatsing naar categorie II logisch zou zijn. De private markt heeft de capaciteit om meer risico’s op deze landen af te dekken. Voor andere landen geldt dat de economische en/of politieke situatie is verslechterd of dat de onzekerheid is toegenomen. Dekkingsmogelijkheden op de private markt voor risico’s op deze landen zijn daardoor afgenomen, en de risico’s zouden beter bij de Staat geplaatst kunnen worden.
Om deze situatie te rectificeren zijn er verscheidene mogelijkheden. Het uitgangspunt bij deze oplossingen is wel dat de verdeling in categorieën moet worden behouden. Onzes inziens moeten risico’s op landen met een verschillend risicoprofiel, ook gedifferentieerd worden behandeld. Om het een en ander wel overzichtelijk te houden, gaat de voorkeur uit naar behoud van drie categorieën. Een verdere uitsplitsing naar een groter aantal categorieën lijkt niet prudent omdat dan het risico bestaat dat landen snel van de ene categorie naar de andere zouden verplaatsen in geval van relatief kleine wijzigingen in het risicoprofiel.
Een simpele verdeling in twee categorieën lijkt ons ook niet wenselijk, daar dit een gedifferentieerde aanpak van emerging markets en minder ontwikkelde landen niet toe zou laten.
De voorkeur gaat uit naar een benadering waarbij er een objectieve maatstaf is die bepaalt wanneer een land in een bepaalde categorie komt. Hierbij zou gekozen
16
voor een methodiek waarbij de OESO premieklasse leidend is: Landen met OESO klasse 0 en 1 komen in categorie I, met OESO klasse 2 in categorie II, en met OESO klasse gelijk aan of groter dan 3 vallen landen in categorie III.
Wel zou er de mogelijkheid moeten bestaan om uitzonderingen op de regel te maken. Hierbij moet het uitgangspunt zijn dat een verschuiving van een land naar een lagere categorie wel mogelijk is, maar het omgekeerde in beginsel niet totdat de OESO landenklasse ook is aangepast. Dit om te voorkomen dat er alsnog gaten in de markt vallen.
5 Internationale Perspectief
5.1 Internationale Regelgeving Er is een aantal internationale regels waaraan de Staat moet voldoen. De meest van deze regels vormen een raamwerk voor de voorwaarden waartegen de Staat exportkredietverzekering kan aanbieden. Deze internationale verplichtingen hebben als doel het minimaliseren van concurrentieverstoring door overheidsinterventie. Voor de risicodracht is eigenlijk alleen de EU Mededeling Kort relevant. Deze mededeling bepaalt welke risico’s marktbaar zijn en dus niet door de Staat gedekt mogen worden.
EU Mededeling Kort De Mededeling van 1997 inzake kortlopende exportkredietrisico’s van de Europese Commissie heeft als doel “om de distorsies op te heffen, die het gevolg zijn van staatssteun in de sector van het exportkredietverzekeringsbedrijf waar openbare of door de overheid gesteunde exportkredietverzekeraars en particuliere exportkredietverzekeraars met elkaar concurreren.”
5
De mededeling verbiedt
5
Mededeling van de commissie aan de lidstaten ingevolge artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag inzake de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag op kortlopende exportkredietverzekering (97/C 281/03) en Mededeling van de commissie aan lidstaten tot wijziging van de mededeling ingevolge artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag inzake de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag op kortlopende exportkredietverzekering (2001/C 217/02)
17
overheidssteun met betrekking tot marktbare risico’s. Oorspronkelijk werden marktbare risico’s gedefinieerd als commerciële risico’s op particuliere debiteuren gevestigd in 23 OESO-landen (de EU landen, Australië, Canada, IJsland, Japan, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, de Verenigde Staten en Zwitserland) met een maximum risicoperiode van twee jaar. In de mededeling is ook aangegeven dat de capaciteit van de particuliere herverzekeringsmarkt flexibel is en dat de definitie van verhandelbare risico’s niet constant is. In 2001 zijn de regels in EU verband aangepast en omvatten nu ‘commerciële en politieke risico’s met betrekking tot openbare en niet-openbare debiteuren’ die zich in de bovengenoemde 23 landen bevinden (per 1 mei 2004 zijn hier automatisch ook de nieuwe toetreders tot de EU bijgekomen). Feitelijk houdt dit in dat op Categorie I landen, de Staat geen exportkredietrisico’s met een risicotermijn van minder dan 2 jaar in herverzekering mag nemen. De Nederlandse Staat gaat verder dan dit. Ook risico’s langer dan 2 jaar (tot 3 jaar) komen momenteel niet voor herverzekering in aanmerking.
5.2 Exportkredietverzekering in het Buitenland Het doel van dit rapport is om de gewijzigde risicodracht te evalueren. In het beschrijven van de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven wordt hier dan ook slechts gekeken naar de effecten van deze wijziging op de concurrentiepositie. Het is voor het doel van dit rapport te vergaand om alle internationale verschillen op het gebied van exportkredieten te verkennen. Dit neemt niet weg dat er in de beleidsaanbevelingen wel rekening is gehouden met opmerkingen vanuit het bedrijfsleven dat verzekering in Nederland niet altijd beschikbaar is, waar dit in het buitenland wel het geval is.
In het algemeen geldt dat de Nederlandse Staat (samen met Frankrijk) een minder grote rol heeft in de voorziening van exportkredietverzekering dan de gemiddelde EU lidstaat.
18
6 Conclusies en Aanbevelingen
6.1 Conclusies Ten behoeve van deze evaluatie is gebruik gemaakt van verschillende bronnen van informatie en is gekeken vanuit verschillende perspectieven naar de risicodracht zoals deze bestaat sinds 2001. Wat het sterkst naar voren komt met betrekking tot de rol van de overheid in de voorziening van exportkredietverzekering, is dat deze niet verder moet worden teruggedrongen. Het transfereren van risico’s van de Staat naar de markt werd gemotiveerd door zowel het idee dat de markt meer risico’s zou kunnen dragen als dat de internationale trend zich in deze richting voortzette.
Drie jaar verder blijkt echter dat niet alle overgehevelde risico’s door de private markt gedragen kunnen worden en dat er gaten zijn gevallen in de markt voor exportkredietverzekering. De Staat heeft als visie om deze gaten te dichten teneinde een gezonde concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven te bevorderen. De risicodracht zou dan ook moeten worden aangepast om meer aan te sluiten op de markt en internationaal gebruik. Er is niet uitsluitend gekeken naar de risico’s die zijn overgeheveld naar de markt in de risicodrachtswijziging van 2001, maar ook naar problemen die naar voren zijn gekomen in deze evaluatie.
Een andere conclusie die kan worden getrokken uit bovenstaande evaluatie is dat er (nog steeds) grote verschillen zijn tussen de mogelijkheden voor verzekering van kortlopende transacties en voor middellange of lange transacties op de markt. Kortlopend wordt doorgaans gedefinieerd als zijnde 24 maanden totale risicoduur, waarvan ten hoogste 12 maanden kredietrisico. De private markt biedt voornamelijk kortlopende omzetpolissen aan. Ook zijn er alternatieven voor exportkredietverzekering verkrijgbaar voor kortlopende transacties, zoals letters of credit en bank garanties. Uit de enquêtes blijkt echter niet dat deze frequent gebruikt worden als alternatief. Kortlopende ééntransactiepolissen zijn niet erg populair bij verzekeraars op de Nederlandse markt. Op landen met een goed
19
risicoprofiel worden nog wel mogelijkheden geboden, maar op meer risicovolle landen zijn de mogelijkheden beperkt.
De capaciteit van de (her)verzekeringsmarkt is voldoende, maar de risicoappetite ligt laag en verzekeraars focussen sterk op de traditionele kortlopende omzetpolis. Dit is logisch vanuit het oogpunt van risicospreiding en biedt verder het voordeel dat administratieve lasten over de gehele omzet kunnen worden gespreid. Wel is er een trend dat private verzekeraars zich meer beginnen te richten op ééntransactie polissen.
De private markt biedt nagenoeg geen verzekering van middellange kredietrisico’s aan. Alleen risico’s op OESO landen komen in aanmerking voor dekking en dan nog zijn de mogelijkheden voor wat betreft risicoduur en risicoomvang beperkt. Ook zijn er weinig tot geen alternatieven beschikbaar voor middellange kredietrisico’s. In het buitenland worden middellange kredietrisico’s eigenlijk altijd gedekt door publieke exportkredietverzekering of een variant daarop.
Het algemene beeld blijft dat de Nederlandse Staat minder kredietrisico’s dekt dan internationaal toegestaan is. De Nederlandse markt is niet gepositioneerd om al de risico’s die de Staat niet langer herverzekert, tegen concurrerende voorwaarden te dekken. Ook is het moeilijker voor de Staat om de faciliteit kostendekkend te draaien. De combinatie van deze feiten leidt tot de algemene aanbeveling dat de Staat niet verder gaat met het afstoten van risico’s naar de markt, zolang dit niet internationaal de trend wordt.
6.2 Aanbevelingen Deze conclusie leidt tot een aantal specifieke aanbevelingen. In de eerste plaats zouden er meer limieten moeten worden gesteld op de risico’s die voor rekening van Atradius komen. Transacties met een lange risicoduur en/of een grote omvang zijn vooral problematisch.
20
Daarnaast zou de Staat ook weer een aantal kortere termijn risico’s op minder ontwikkelde landen moeten dekken. Vooral op landenklasse 3 zijn de mogelijkheden om risico’s tot 36 maanden ook nog erg beperkt. Private kredietverzekeraars geven aan dat voor meer risicovolle landen, polissen met een risicoduur van meer dan 24 maanden erg zeldzaam zijn en dat mogelijkheden op de private herverzekeringsmarkt om hiervoor dekking in te kopen gering zijn.
Daarnaast zou er een landensystematiek moeten worden ingevoerd. Het risicoprofiel van landen is onderhevig aan verandering en de indeling van landen in wat feitelijk risicocategorieën zijn, zou moeten veranderen. De OESO landenklasse zou als maatstaf voor de indeling kunnen worden gehanteerd.
Een laatste aanbeveling betreft het zoeken van mogelijkheden voor het Midden en Kleinbedrijf. Hieraan is in deze evaluatie weinig aandacht besteedt, omdat het buiten het bereik van deze evaluatie valt. De problemen van he t MKB kunnen niet door een aanpassing van het algemene beleid worden opgelost. Er zal naar een specifieke oplossing moeten worden gezocht om de toegang tot exportfinanciering voor het MKB te verbeteren. Een belangrijk aspect is hierbij het verbeteren van de informatievoorziening aan het MKB op dit punt. Hieraan wordt op dit moment gewerkt.
21
