___________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________ Bestuurlijke Projectgroep Good Governance Waterschap Noorderzijlvest versie, 22-06-2011
Notitie Good Governance
Pagina
Inhoudsopgave en leeswijzer
3
Samenstelling bestuurlijke projectgroep good governance
4
Hoofdstuk I
5
1.1 1.2 1.3 1.4
Aanleiding Doel projectgroep Aanpak en verantwoording werkwijze Levend document
Hoofdstuk II 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
7
Good governance
10
Begripsbepaling en afbakening Code goed openbaar bestuur Good governance: transparantie en verantwoording
Hoofdstuk IV 4.1 4.2 4.3
Positie waterschappen in Nederland
Functioneel bestuur Bestuurlijke organisatie Bestuurscoalitie Monisme – dualisme Veranderende bestuurlijke omgeving
Hoofdstuk III 3.1 3.2 3.3
Inleiding
Invulling en uitwerking Bestuurlijke antenne en good governance
13
Bestuurlijke antenne (terugblik) Taak- en rolopvatting Bestuurlijk proces/beleidscyclus
Hoofdstuk V
Samenvatting conclusies en voorstellen/acties
Bijlage(n) I Werkwijze bestuur II Overlegvormen, instrumenten/onderzoeken en overige (hulp)middelen
19
21 24 2
Inhoudsopgave en leeswijzer In deze notitie wordt het onderwerp governance uitgewerkt voor het waterschap Noorderzijlvest, een onderwerp met een breed karakter. Deze leeswijzer geeft in het kort per hoofdstuk de essentie aan van wat er aan de orde wordt gesteld in de notitie. In hoofdstuk I wordt aandacht besteed aan het achterliggende doel waarom deze notitie is geschreven. Met andere woorden vanuit welke achtergrond is hier behoefte aan. Ook wordt inzicht gegeven en verantwoording afgelegd over de gevolgde aanpak en werkwijze. Hoofdstuk II beschrijft de positie van de waterschappen in het Nederlandse staatsbestel en verduidelijkt een aantal verschillen met bijvoorbeeld gemeenten en provincies. Er wordt stilgestaan bij het onderscheid tussen algemeen bestuur en functioneel bestuur, dualisme en monisme, het bestuursakkoord bij Noorderzijlvest en de veranderende bestuurlijke omgeving. De introductie van governance wordt behandeld in hoofdstuk III. Wat is governance, van waaruit is governance ontstaan en wat is de betekenis daarvan voor ons waterschap? De 7 beginselen van goed overheidsbestuur die zijn opgenomen in de ‘Nederlandse code voor goed openbaar bestuur’ voor rijk, provincies, gemeenten en waterschappen worden nader toegelicht. Hoofdstuk IV vormt de verbinding tussen governance en de praktijk van ons waterschap. Met andere woorden hoe geven we governance vorm en inhoud in het bestuurlijke handelen! De verschillende fases in het bestuurlijke besluitvormingsproces worden uitgebreid belicht. Tenslotte hebben de belangrijkste conclusies en aanbevelingen samengevat een plek gekregen in hoofdstuk V. Bijlage I schetst in het kort de werkwijze van het Dagelijks en Algemeen Bestuur zoals die is afgesproken. De besluitvormingscyclus zoals verwoord in hoofdstuk IV is hierin verwerkt. Bijlage II geeft een overzicht van de overlegvormen die bij Noorderzijlvest worden gehanteerd en benoemt de belangrijkste instrumenten/onderzoeken die het bestuur en ambtelijke dienst kunnen helpen bij het verankeren van good governance. Daarnaast is nog een aantal hulpmiddelen beschikbaar die in de diverse fases van het bestuurlijke proces een bijdrage leveren aan goed openbaar bestuur. Deze laatste opsomming dient als illustratie. De ‘Nederlandse code voor goed openbaar bestuur’ zelf en de begeleidende brochure is ter inzage bij het bestuurssecretariaat en kan worden geraadpleegd op de website van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties via: www:rijksoverheid.nl/ministeries/bzk/documenten-en-publicaties/nederlandse code voor goed openbaar bestuur.
3
Samenstelling bestuurlijke projectgroep good governance: • • • • • • • • • •
Henk van ’t Land (voorzitter) Bob van Zanten Peter van Mombergen Wouter Schep Joke Wouda Henk Hut Wim Huisman Yvonne Morsselt Remt Meijer Tineke van der Schoor
4
Hoofdstuk I
Inleiding
Paragraaf 1.1 Aanleiding Bij de bespreking in de informatieve en de reguliere vergadering van het Algemeen Bestuur in oktober 2009 is afgesproken om te komen tot een uitwerking van het 2e aandachtsveld Bestuurlijk Antenne: namelijk de verhouding Algemeen Bestuur, Dagelijks Bestuur en organisatie. Deze uitwerking wordt tevens de invulling van de conclusie van het Munthoff rapport m.b.t. de nieuwe besturingfilosofie van Noorderzijlvest: Good governance (goed openbaar bestuur). De dijkgraaf heeft het op zich genomen om de verdere uitwerking van het traject te initiëren en heeft de fracties in het Algemeen Bestuur uitgenodigd om deel te nemen aan het traject good governance. De fracties hebben ieder een vertegenwoordiger afgevaardigd in de bestuurlijke projectgroep good governance. De projectgroep is in maart 2010 ingesteld en gestart met de werkzaamheden.
Paragraaf 1.2 Doel projectgroep Het doel van de projectgroep is om te komen tot een eigentijdse besturingsfilosofie van Noorderzijlvest. Deze besturingsfilosofie omvat de gezamenlijke voornemens van het bestuur (Dagelijks Bestuur en Algemeen Bestuur) om de komende jaren samen hard te werken aan de ontwikkeling van Noorderzijlvest tot (h)erkende waterpartner/deskundige (waterautoriteit). In deze besturingsfilosofie zal o.a. aandacht worden besteed aan: o invulling en uitwerking van goed openbaar bestuur (good governance); o de uitwerking bestuurlijke antenne; (aandachtsveld verhouding AB-DB en organisatie); o de eigen visie op besturen; de invulling van de conclusies uit de procesanalyse evaluatie Garmerwolde (heldere rolverdeling tussen de bestuurslagen, SMART geformuleerde afspraken en doelen, inbouwen evaluatiemomenten, risicoanalyse).
Paragraaf 1.3 Aanpak en verantwoording werkwijze De projectgroepleden hebben in de eerste verkennende bijeenkomsten beelden uitgewisseld over wat good governance nu inhoudt. Daarnaast heeft één van de leden van de projectgroep vanuit eigen ervaring een presentatie verzorgd over opzet, werkwijze en implementatie van good governance binnen het Universitair Medisch Centrum Groningen1. In deze verkennende besprekingen zijn de volgende beelden en begrippen met betrekking tot good governance de revue gepasseerd: - Integriteit - Betrouwbaarheid - ‘Goed voorbereid’ - Controleerbaar - Afrekenbaar - Transparant - Verantwoording afleggen - Het spel spelen zoals het gespeeld moet worden - Rol Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur - Rol Algemeen Bestuur en ambtenaren - Kwaliteit en deskundigheid - Maatschappelijke herkenbaarheid
1
De heer F. Jaspers. Per 1 september 2010 als projectgroeplid opgevolgd door de heer W. Schep
5
Daarnaast heeft een kennisinstituut/adviesbureau een presentatie verzorgd om de projectgroep te voorzien van externe informatie waarmee de eigen discussie op een goede manier kon worden gevoerd.2 In deze presentatie is good governance in een bredere context belicht en is een overzicht gegeven van de achtergronden en betekenis van een aantal beginselen van good governance. De projectgroep heeft in de bijeenkomsten gebruik gemaakt van de code ‘goed openbaar bestuur’ van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninrijksrelaties (BZK) waarover later meer. Deze code voor goed openbaar bestuur geldt als leidraad voor de provincies, gemeenten en waterschappen in Nederland en is op initiatief van het Ministerie van BZK en onder andere de gezamenlijke koepels (IPO, VNG en UvW) tot stand gekomen. Gezien de omvang van het vraagstuk bleek het noodzakelijk om een structuur te hanteren waarlangs de behandeling kon plaatsvinden. De projectgroep is daarbij als volgt te werk gegaan: • Voorlichting en kennisuitwisseling: wat houdt het onderwerp in, (eventueel) hoe gaan andere organisaties om met dit vraagstuk en het benoemen van concrete vraagpunten. • Dialoog: vragen en discussie, wat betekent dit onderwerp voor Noorderzijlvest? • Uitvoeren/vervolg: acties die leiden tot concreet resultaat. De projectgroep is op basis van de bijeenkomsten en presentaties tot de conclusie gekomen dat good governance een bestuurlijk belangwekkend onderwerp betreft, maar ook een breed en moeilijk grijpbaar karakter heeft. Paragraaf 1.4 Levend document Deze notitie wordt door de projectgroep beschouwd als een ‘levend document’ en wel in tweeledige zin. Ten eerste dient het onderwerp levend te worden gehouden door bewustwording en er actief mee bezig te zijn. Ten tweede kunnen veranderingen in de omgeving ertoe leiden dat andere accenten of invullingen worden gegeven aan het begrip good governance, Er dient ruimte te zijn voor nadere uitwerking, in die zin is het ook een groeidocument.3 De projectgroep is van oordeel dat good governance voortdurend de aandacht zal blijven vergen en als onderdeel van het dagelijks handelen van bestuur en de organisatie van Noorderzijlvest jaarlijks dient te worden geëvalueerd. In hoofdstuk IV en V worden hiertoe concrete voorstellen gedaan. In de volgende hoofdstukken wordt geprobeerd om good governance te vertalen en te verankeren binnen de organisatie van het waterschap.
2
De heer T. (Theo) Schraven; verbonden aan de Governance University te Doorn Vanuit de Unie van Waterschappen is aangegeven dat er begeleiding zal komen bij de (verdere) implementatie van good governance binnen de waterschappen. 3
6
Hoofdstuk II
Het waterschap en zijn omgeving
Voordat wordt ingezoomd op het onderwerp good governance wordt eerst stilgestaan bij de context en de omgeving waarin het waterschap zijn werkzaamheden verricht. Dit is medebepalend hoe invulling kan worden gegeven aan de beginselen van goed openbaar bestuur. In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op het onderscheid tussen functioneel en algemeen bestuur, de bestuurlijke organisatie van het waterschap, de vorming van een bestuurscoalitie, monisme versus dualisme en de veranderende bestuurlijke omgeving.
Paragraaf 2.1 Functioneel bestuur In de Waterschapswet is in artikel 1, eerste lid bepaald dat de waterschappen openbare lichamen zijn die de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. Vanwege deze ‘beperkte’ taak, namelijk de zorg voor de waterstaat, is het waterschap een openbaar lichaam van functioneel bestuur. Ten opzichte van het Rijk, gemeenten en provincies vormt dit een belangrijk onderscheid aangezien deze overheden een in beginsel onbepaalde taak hebben. Dit laatste wordt ook wel aangeduid met de zogenaamde ‘open huishouding’. De omvang van het waterschap, de bevoegdheden (en ten dele het takenpakket) zijn toegenomen en de waterschapsactiviteiten raken aan diverse beleidsterreinen waarop het Rijk, provincies, gemeenten en overige publiekrechtelijke lichamen actief zijn. De zorg voor de waterstaat gaat verder dan het aanleggen en onderhouden van dijken en het bouwen van gemalen. De belangenafweging bij de uitvoering van de taak van het waterschap is verbreed. Er bestaan nu meer dan ooit raakvlakken met het omgevingsbeleid: ruimtelijke ordening, natuur- en milieubeheer, recreatie, stedelijk water, diverse Europese richtlijnen, zoals Habitatrichtlijn, Kaderrichtlijn Water et cetera. Het waterschap staat voor de taak de verschillende - soms tegenstrijdige - belangen binnen het waterbeheer op elkaar af te stemmen. Het waterschap doet dat in samenspraak met het Rijk, provincies, gemeenten en andere belangenorganisaties. Bij de drie overheidslagen is er op verschillende niveaus dan ook sprake van samenwerking en beïnvloeding. Dit vormt voor een belangrijk deel de externe overheidsomgeving waarmee het waterschap te maken heeft.
Paragraaf 2.2 Bestuurlijke organisatie De organisatie van het waterschap is gebaseerd op de Waterschapswet. De Waterschapswet geeft een aantal algemene regels voor de samenstelling van het waterschapsbestuur. Zo heeft het waterschap net als een gemeente en provincie; een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter (dat is vergelijkbaar met respectievelijk gemeenteraad, college van B&W en burgemeester). Het waterschap is dus op dezelfde wijze georganiseerd als de provincies en gemeenten met een deels direct gekozen, vertegenwoordigend lichaam: het Algemeen Bestuur. Het Algemeen Bestuur is het hoogste orgaan binnen het waterschap en heeft dezelfde rol als een gemeenteraad of Provinciale Staten. Vanuit het Algemeen Bestuur wordt een Dagelijks Bestuur gekozen. Het Dagelijks Bestuur is verantwoordelijk voor ‘de dagelijks gang van zaken’ binnen het waterschap. De dijkgraaf is de voorzitter van het Algemeen en Dagelijks Bestuur. De dijkgraaf maakt deel uit van het Dagelijks Bestuur en heeft stemrecht in deze vergaderingen (niet in het Algemeen Bestuur). De dijkgraaf wordt op aanbeveling van het Algemeen Bestuur voor de duur van zes jaar benoemd door de Kroon.
7
Het Dagelijks en het Algemeen Bestuur wordt gevormd door vertegenwoordigers van groepen die belang hebben bij het werk van het waterschap. In het door de provincies Groningen, Drenthe en Friesland vastgestelde reglement van het waterschap Noorderzijlvest is bepaald hoe het bestuur van het waterschap is samengesteld en hoeveel zetels per groep beschikbaar zijn.
Paragraaf 2.3 Bestuurscoalitie Na de verkiezingen in 2008 hebben onder leiding van een van de zittende bestuursleden besprekingen plaatsgevonden met verschillende fracties om te komen tot een samenhangend coalitieakkoord. Dit heeft geresulteerd in een coalitieakkoord voor de huidige bestuursperiode. De Waterschapswet en het Kiesbesluit maken het mogelijk dat er lijstverbindingen worden aangegaan. Daarnaast kan er worden samengewerkt in fracties (ook door lijsten in combinatie met geborgde zetels). Deze fractievorming kan ook over de grenzen van de lijsten plaatsvinden zoals in de huidige situatie bij Noorderzijlvest is gebeurd. Vervolgens is er een Dagelijks Bestuur verkozen dat kan rekenen op een meerderheid binnen het Algemeen Bestuur.
Paragraaf 2.4 Monisme - dualisme Met de introductie van de gewijzigde Waterschapswet en de uitvoeringsvoorschriften in 2008 zijn ruimere mogelijkheden ontstaan voor het vormgeven van de relatie bestuur en maatschappij en voor de wijze waarop de organisatie kan worden bestuurd. Instrumenten en begrippen als een programmabegroting, transparantie en verantwoording, rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid, en rekenkamer/rekenkamercommissie hebben hun intrede gedaan. Belangrijk aandachtspunt is dat een deel van de hiervoor genoemde instrumenten zijn ontwikkeld en getransponeerd vanuit een duale/dualistische omgeving (gemeenten provincies) naar het monistische systeem van het waterschap. Informatief in dit verband is onderstaande tekst uit een advies van de heer prof. mr. D.J. Elzinga aan de Unie van Waterschappen: ‘….Bij de dualiseringsoperatie, die in 2002 en 2003 gemeente en provincie heeft voorzien van een soort „parlementair stelsel‟ met het oogmerk om het politieke profiel van provinciale staten en gemeenteraden op te poetsen en minder bleek te maken, is het waterschapsbestuur uitdrukkelijk uitgezonderd. Dualisering van het waterschapsbestuur zou hebben geleid tot het aanwakkeren van politieke tegenstellingen die niet bestaan of niet zouden moeten bestaan. Om die reden kent het waterschap niet allerlei conflictregelingen die bij uitstek zijn toegesneden op de functionerende partijpolitieke arena‟s op het niveau van het rijk, de provincie en de gemeente. Indien in de praktijk met regelmaat bestuurders „vallen‟ is het noodzakelijk daarvoor procedures en instrumenten te hebben in de regelgeving. Bij enigszins scherpe verhoudingen tussen meerderheid en minderheid zijn tal van institutionele en wettelijke voorzieningen nodig om deze verhouding te matigen en in goede procedurele banen te leiden. Bij de vormgeving van scherpe instrumenten van politieke controle – zoals enquête, rekenkamers – speelt het politieke karakter van het algemeen bestuur een dominante rol. In de waterschapswereld is de organieke organisatie nogal andersoortig. 4.…’
4
Advies prof. mr. D.J. Elzinga, als bijlage gevoegd bij de brief van de Unie van Waterschappen aan de Staatsecretaris van Infrastructuur en Milieu d.d. 7 april 2011, bladzijde 5 en 6.
8
In het monistische stelsel zijn mede met het oog op het functionele karakter van de waterschappen de belangentegenstellingen minder scherp dan in een dualistische omgeving. In dit licht moet ook de vraag worden beantwoord naar nut, noodzaak en meerwaarde van bijvoorbeeld een rekenkamer of rekenkamercommissie. In een dualistische omgeving zijn dit meer voor de hand liggende instrumenten die passen bij de rollen en scherpere verhoudingen die in een algemene democratie nu eenmaal meer (politiek) zijn ingekleurd. Het waterschap is en blijft vooral functioneel bestuur met focus op taken en doelen, partijpolitieke opvattingen en tegenstellingen zijn er zeker wel maar klinken in die zin minder scherp door.
Paragraaf 2.5 Veranderende bestuurlijke omgeving Van bijzondere betekenis zijn de gezamenlijke inspanningen die door de waterschappen (onder leiding van de Unie van Waterschappen) zijn gepleegd om een gedragen Bestuursakkoord Water te realiseren. Dit Bestuurakkoord is een onderdeel van het Bestuursakkoord 2011-2015 dat wordt gesloten tussen de koepels van het IPO, VNG, UvW, VEWIN en het Rijk. Het is nieuw dat de waterschappen als bestuurlijke partner aan tafel zitten. De bestuurlijke omgeving is aan verandering onderhevig. Er is namens de waterschappen een algemeen Bestuursakkoord en een Bestuursakkoord Water gesloten door de Unie van Waterschappen. De waterschappen bepalen mee, maar zijn hieraan ook gebonden! Het sluiten van dergelijke akkoorden heeft niet alleen betekenis voor de waterschappen onderling maar is ook van betekenis voor de relatie met de Unie van Waterschappen. De verhouding met de provincie als toezichthouder krijgt in lijn met de afspraken uit het Bestuursakkoord Water een andere inkleuring. De rol van de provincie in het toetsingsproces voor de primaire waterkeringen vervalt (2-lagenstructuur voor toezicht). In het kader van het terugdringen van de interbestuurlijke toezichtlasten wordt ook de provinciale goedkeuring van de kostentoedelingsverordening ten behoeve van de watersysteemheffing (artikel 120, vijfde lid, Waterschapswet) geschrapt.5 De omgeving kent dus een bredere context dan voorheen en wordt complexer. Dit vergt zowel bestuurlijk als ambtelijk een heroriëntering op met name het maatschappelijke veld, de verantwoording en de relatie met de UvW, gemeenten, provincies en het Rijk. Het bestuur zal met andere woorden moeten ‘meegroeien’ en zich anders dienen te positioneren. Conclusie Gezien de hiervoor genoemde ontwikkelingen is er met ingang van de zittingsperiode van het Algemeen Bestuur (per 1 januari 2009) het nodige veranderd. De omgeving, de instrumenten maar ook de relaties met mede-overheden zijn veranderd. In het volgende hoofdstuk wordt aandacht gegeven aan wat dit betekent voor het eigen handelen, de positionering en de werkwijze van de verschillende bestuursorganen in relatie tot good governance.
5
Bestuursakkoord Water, (april 2011), pagina 40.
9
Hoofdstuk III
Good governance
Paragraaf 3.1 Begripsbepalingen afbakening Wat is de betekenis van goed openbaar bestuur ofwel good governance? Een algemeen aanvaarde definitie in de literatuur van goed openbaar bestuur is: “het uitvoeren van een bestuurstaak op een wijze waarbij enerzijds de beoogde doelstellingen worden nagestreefd en anderzijds rekening wordt gehouden met de belangen van individuele burgers en bedrijven”. Bij good governance gaat het om het behartigen van het publieke belang. Het is van belang om good governance te onderscheiden van de zogenaamde corporate governance. Corporate governance Bij corporate governance gaat het om het private bedrijfsbelang. De Nederlandse corporate governancecode is een gedragscode voor beursgenoteerde ondernemingen met als doel verbeterde transparantie in de jaarrekening, betere verantwoording aan de raad van commissarissen en versterking van de zeggenschap en bescherming van aandeelhouders. Inmiddels zijn ook - in navolging van de Code Tabaksblat - in diverse sectoren zoals de zorg, het onderwijs en de sociale woningbouw soortgelijke codes ontwikkeld en vastgesteld.6 In de publieke en private sector is er sprake van verschillende taken, bevoegdheden, instrumenten en eisen die worden gesteld aan het gebruik maken van die instrumenten. Good governance Openbaar bestuur als overheidsmonopolie kent als zodanig een andere disciplinering. Voor alle geledingen van de publieke sector zijn er diverse wetten en regels die het funtioneren van het openbaar bestuur regelen. Regels voor waterschappen op het gebied van bijvoorbeeld transparantie, de jaarrekening en de verantwoording zijn opgenomen in onder andere de Waterschapswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten.7 Aanvullend op deze bestaande wet- en regelgeving is er op initiatief van het Ministerie van BZK voor de publieke sector een gedragscode goed openbaar bestuur tot stand gekomen. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de inhoud van deze code.
Paragraaf 3.2 Code Goed Openbaar Bestuur Er is een algemene code verschenen voor de publieke sector: het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen (openbaar bestuur). Het Ministerie van BZK heeft in 2009 de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur opgesteld.8 De code bevat de uitwerking van de belangrijkste beginselen van deugdelijk overheidsbestuur en daarmee de uitgangspunten voor het professioneel functioneren van de besturen van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk. De code kent een informeel karakter en nodigt uit tot zelfreflectie op het eigen handelen en de vertaling daarvan naar de dagelijkse bestuurspraktijk. In de aanbiedingsbrief bij de code is door de Minister van BZK speciale aandacht gevraagd voor integriteit in het openbaar bestuur.
6
Prof. Dr. G.H. Addink: Goed Bestuur, Kluwer 2010, pagina 5 en verder. Waterschapsbesluit, hoofdstuk 4: ‘De beleidsvoorbereiding en de verantwoording’. 8 Ministerie van BZK: Nederlandse code voor goed openbaar bestuur, beginselen van deugdelijk overheidsbestuur, juni 2009. 7
10
Samenvattend bevat de code de volgende 7 beginselen: 1. Openheid en integriteit Het bestuur is open en integer en maakt duidelijk wat het daaronder verstaat. Het bestuur geeft in zijn gedrag het goede voorbeeld, zowel binnen de organisatie als daarbuiten. 2. Participatie Het bestuur weet wat er leeft in de maatschappij en laat zien wat het daarmee doet. 3. Behoorlijke contacten met burgers Het bestuur zorgt ervoor dat hijzelf en de organisatie zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers. 4. Doelgerichtheid en doelmatigheid Het bestuur maakt de doelen van de organisatie bekend en neemt de beslissingen en maatregelen die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen. 5. Legitimiteit Het bestuur neemt de beslissingen en maatregelen die het mag nemen en die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving. De beslissingen zijn te rechtvaardigen. 6. Lerend en zelfreinigend vermogen Het bestuur verbetert zijn prestaties en die van de organisatie, en richt de organisatie hier op in. 7. Verantwoording Het bestuur is bereid zich regelmatig en ruimhartig jegens de omgeving te verantwoorden.
Onder het motto ‘Laat open en actief zien wat je doet’ vertalen we good governance in een notendop naar de bestuurspraktijk van het waterschap. In de volgende paragraaf worden transparantie (openheid) en verantwoording - twee belangrijke aspecten van good governance - nader verklaard.
Paragraaf 3.3
Good governance: transparantie en verantwoording
Transparantie Goed openbaar bestuur betekent dat er sprake is van transparantie (openheid) in beleid en uitvoering. Het bestuur is op de omgeving gericht en stelt zich verantwoordelijk op. De burger is kritisch en wenst inzicht in het overheidsbestuur. Goed openbaar bestuur betekent ook rekenschap afleggen over het beleid en de realisatie daarvan. Deze vereisten gelden voor alle bestuursorganen, dus ook voor waterschappen. Verantwoording De verantwoording binnen de waterschappen is voor een groot gedeelte intern gericht. Er wordt door de accountant gecontroleerd op getrouwheid en rechtmatigheid, maar een (externe) controle op doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid ontbreekt. Het Dagelijks Bestuur streeft doelen na met belastingmiddelen, die de organisatie ter beschikking staan en legt verantwoording af aan het Algemeen Bestuur. Belanghebbenden bij waterschappen hebben hun vertrouwen gegeven aan vertegenwoordigers van wie zij verwachten dat die de belangen kunnen behartigen. De vertegenwoordigers willen weten of de middelen worden ingezet zoals is toegestaan (rechtmatigheidsvraag), of de doelen worden bereikt doeltreffendheidsvraag) en hoe de middelen ingezet worden om de doelen te bereiken (doelmatigheidsvraag). Dit kan achteraf worden beoordeeld. 11
De projectgroep is van mening dat de diverse beginselen van goed openbaar bestuur (good governance) pas gaan leven als ze worden verbonden met de inhoud van het beleid, de missie en de doelstellingen van het waterschap. Deze verbinding dient tot stand te worden gebracht door de individuele en collectieve inspanningen van de leden van het Dagelijks en Algemeen Bestuur en de medewerkers van de ambtelijke organisatie. In de volgende hoofdstukken en paragrafen wordt aangegeven hoe deze verbinding tot stand kan worden gebracht. Conclusie Good governance vraagt op alle onderdelen van de beleidscyclus en in alle onderdelen van het werk openheid. Met andere woorden ’Laat open en actief zien wat je doet’. De verbinding tussen de beginselen van goed openbaar bestuur en de inhoud van beleid, missie en doelstellingen dient te worden georganiseerd op inhoud maar ook via structuur.
12
Hoofdstuk IV
Invulling en uitwerking Bestuurlijke Antenne en good governance
Paragraaf 4.1 Bestuurlijke Antenne (terugblik) In dit hoofdstuk wordt een nadere invulling en uitwerking gegeven aan de Bestuurlijke Antenne, good governance en de conclusies uit de procesanalyse Garmerwolde. In 2009 is het project Bestuurlijke Antenne gestart met bestuur en medewerkers. Doel van het bestuur was om meer begrip te krijgen voor de inhoud van de organisatie waar specifiek op wordt gestuurd; het waterschap als doelorganisatie. Dit is van belang om elkaar te begrijpen. Voor medewerkers was het van belang om meer zicht te krijgen op wat het bestuur belangrijk vindt, en de bestuurlijke sensitiviteit voor wat speelt en wat belangrijk wordt gevonden aan te scherpen. Bestuur en medewerkers zijn met elkaar in gesprek gegaan onder andere door middel van interviews. Terugkijkend op dit project en de interviews blijkt dat er ook sprake was van verwachtingspatronen bij de bestuursleden. Men had voorafgaand aan het lidmaatschap van het Algemeen Bestuur verwachtingen over de aanpak en discussies met betrekking tot grote thema’s en dossiers (KRW, klimaatontwikkelingen, energie, inbreng in het Waterbeheerplan). Deze ambities blijken door de praktijk te worden bijgesteld. In het project Bestuurlijke Antenne is gediscussieerd over onder meer de: • taak- en rolopvatting van het bestuur; • verhouding Algemeen Bestuur – maatschappij; • verhouding Algemeen Bestuur - Dagelijks Bestuur; • verhouding Algemeen Bestuur en organisatie. Als sluitstuk van het project zijn de bevindingen door de portefeuillehouders gepresenteerd in een vergadering van het Algemeen Bestuur. Het project heeft als zodanig geen concreet vervolg gekregen. In de verdere uitwerking van deze notitie wordt zoveel mogelijk ook aandacht besteed aan diverse aspecten die in het project Bestuurlijke Antenne naar voren zijn gebracht.
Paragraaf 4.2 Taak- en rolopvatting Vanuit de discussies en presentaties in de projectgroep good governance is nagedacht over op welke wijze de bestuursorganen zich bewuster kunnen worden van de verschillende rollen die ze in verschillende situaties kunnen hebben en hoe dat hun onderlinge verhoudingen en verwachtingen bepaalt. Van belang is de bewustwording dat het Dagelijks en het Algemeen Bestuur verschillende taken hebben en in het bestuurlijke proces in verschillende rollen en identiteiten opereren. Om dit te verhelderen wordt in de navolgende paragraaf het bestuurlijke proces verduidelijkt. Daarnaast worden conclusies getrokken en worden er concrete voorstellen tot verbetering/acties gedaan.
13
Paragraaf 4.3 Bestuurlijk proces/beleidscyclus Het bestuurlijke proces kent idealiter vier verschillende fases: Fase I: Fase II: Fase III: Fase IV:
Voorbereiding, (beeld- en meningsvorming) Besluitvorming Uitvoering Evaluatie.
De vier fases worden in onderstaande figuur weergegeven. De DB-cyclus is apart benoemd omdat deze cyclus fungeert als permanente voorbereiding voor de vergaderingen van het Algemeen Bestuur. Ook de DB-cyclus zelf doorloopt deze vier fases. Leden van het Dagelijks Bestuur, het Directieteam, overige leden van het management (proceseigenaren, unitmanagers en programma-managers) en diverse medewerkers leveren daar een bijdrage aan.
AB Cyclus
Toelichting/leeswijzer De vier fases in het bestuurlijke proces worden hierna voor de AB-cyclus verder uitgewerkt en de samenhang met governance wordt verduidelijkt. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: wat kenmerkt de betreffende fase, wat is de rol van de bestuursleden en welke beginselen van goed openbaar bestuur zijn in deze fase van belang.
14
Fase I: Voorbereiding (beeld- en meningsvorming) De voorbereiding van belangwekkende en/of beleidsmatige onderwerpen die in een vergadering van het Algemeen Bestuur worden behandeld vindt normaal gesproken als volgt plaats. Het Dagelijks Bestuur bespreekt en benoemt in de regel de te behandelen onderwerpen en fungeert als aanjager daarvan. Vervolgens wordt via informatieve vergaderingen een thema c.q. beleidsontwikkeling toegelicht door de ambtelijke dienst en de betrokken portefeuillehouder. De bijeenkomsten kennen een informatief en minder formeel karakter. In de informatieve vergaderingen wordt bestuurlijk door het Dagelijks Bestuur in samenwerking met de ambtelijke dienst aangegeven waarom dit onderwerp van belang is en wat met de bijeenkomst wordt beoogd. Met andere woorden wat wordt er van het Algemeen Bestuur gevraagd: - kennis nemen van informatie; - uitwisselen van informatie; - een eerste gedachtevorming; - een voorlopige visie. Het doel is om ieder op hetzelfde informatieniveau te brengen en te toetsen waar je als bestuur staat! Formele meningsvorming vindt overigens plaats - naast de meningsvorming binnen de fracties - in de openbare vergaderingen van het Algemeen Bestuur aan de hand van informatie uit de bestuursvoorstellen. De fase wordt vooral gekenmerkt door sonderen, vragen, debat, participatie en diversiteit, met andere woorden beeldvorming. De rol van de bestuursleden kan worden gekenschetst als ‘vertegenwoordiger’. In deze eerste fase zijn de contacten met de omgeving, de eigen fractie, de vertegenwoordigde achterban en de toets aan het eigen programma en uitgangspunten van belang. Op basis van deze informatie zal via de eigen lijst/fractie in een later stadium een standpunt worden bepaald. De beginselen van goed openbaar bestuur/governance die in deze fase van belang zijn betreffen met name: participatie en contacten met burgers. Fase II: Besluitvorming Het is dus van belang dat over belangwekkende ontwikkelingen meningsvorming heeft plaatsgevonden. In de fase van de besluitvorming dienen te maken keuzes en afwegingen vooraf helder te zijn en met argumenten onderbouwd. De door het Dagelijks Bestuur voorgelegde voorstellen mogen geen verrassing meer vormen voor het Algemeen Bestuur. Deze fase in de beleidscyclus wordt gekenmerkt door het uitdragen en onderbouwen van standpunten, steun zoeken voor eigen opvattingen, uitgangspunten en kaders stellen en ultimo het nemen van een besluit. Het bestuur richt zich aldus op een van zijn belangrijkste taken namelijk het nemen van besluiten in overeenstemming met wet- en regelgeving en beleid. De rol van de bestuursleden kan worden gekenschetst als ‘beleidsbepaler’. De beginselen van goed openbaar bestuur/governance die in deze fase van belang zijn betreffen met name: legitimiteit, doelgerichtheid en doelmatigheid. In deze fase van de besluitvormingscyclus behoren voorstellen tot het nemen van besluiten te worden geplaatst en beoordeeld in hun context. Hiermee wordt onder meer bedoeld: - het plaatsen van het voorstel in ‘tijd en ruimte’ (wat is de voorgeschiedenis?); - toetsing aan conformiteit met het beleid (Waterbeheerplan en overige plannen en beleidsregels); 15
-
de wijze waarop externe afstemming/oriëntatie heeft plaatsgevonden: bijvoorbeeld ‘benchmarks’, afstemming met de ‘buren’/collega waterschappen; welke mogelijke alternatieven zijn beschikbaar (en wat zijn de financiële gevolgen daarvan); aandacht voor de laatste stand van zaken/inzichten (bijvoorbeeld vanuit de STOWA op het gebied van zuiveringstechnieken); de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de voorstellen; bestuurlijke consistentie en betrouwbaarheid; de uitstraling, wat het betekent dit voorstel voor ons als waterschap richting de omgeving?
Het plaatsen in de context geeft een gestructureerd en overzichtelijk beeld van het te nemen besluit. Van belang is dat de kwaliteit van de bestuursvoorstellen goed is met daarbij aandacht voor en toetsing op bijvoorbeeld overeenstemming met het vastgestelde Beleidsjaarplan. Voorstel/actie: In 2011 zullen de formats - zoals die nu worden gehanteerd - voor de bestuursvoorstellen worden aangepast. Bovendien zal een ‘handleiding’ worden opgesteld voor de ambtelijke dienst die als richtsnoer kan dienen voor de vraag waar een goed bestuursvoorstel in ieder geval aan moet voldoen. Bovenstaande opmerkingen worden hierin meegenomen. Fase III: Uitvoering De huidige wet- en regelgeving biedt ruime mogelijkheden voor het vormgeven van de relatie bestuur en maatschappij en voor de wijze waarop het Algemeen en het Dagelijks Bestuur de organisatie wensen te sturen. Er is meer aandacht voor en focus op de voortgang en uitvoering van besluiten. De planning- en controlcyclus en de daarbij behorende documenten leveren een bijdrage aan de beheersing van de uitvoering. De begroting is verplicht ingedeeld naar programma’s en de jaarrekening en het jaarverslag sluiten hierop aan. Nieuwe begrippen zoals rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid hebben hun intrede gedaan. Deze onderwerpen en instrumenten leveren een bijdrage aan transparantie (openheid) en verantwoording en leveren aldus een bijdrage aan good governance. Deze fase in de beleidscyclus kenmerkt zich door het kritisch volgen, bevragen en beoordelen. Er is sprake van toezicht en verantwoording op uitgangspunten en afspraken zoals neergelegd in diverse beleidsdocumenten, bijvoorbeeld de planning en realisatie van de maatregelen en doelen die zijn afgesproken in het Beleidsjaarplan en het Waterbeheerplan. De rol van de bestuursleden kan worden gekenschetst als ’toezichthouder’. De beginselen van goed openbaar bestuur/governance die in deze fase van belang zijn betreffen met name: doelgerichtheid en doelmatigheid. Voorstel/actie: Bij de voor- en najaarsrapportage wordt per programma een onderwerp gekozen waarvan de procesgang wordt beschreven en het project bestuurlijk wordt gevolgd. Voorbeelden van dergelijke projecten zijn: renovatie rioolgemalen, dijkschouw, stedelijk water.
16
Fase IV: Evaluatie In de evaluatiefase wordt geleerd van doorlopen trajecten. Wat zijn de goede dingen geweest, waar liggen verbeterpunten, wat zijn de risico’s geweest. Om de cyclus beter in de vingers te krijgen en het proces van begin tot eind te doorlopen, zal aandacht worden besteed aan de evaluatie als sluitstuk (en nieuw begin) van het besluitvormingsproces. De afronding van de cyclus is essentieel. Deze fase in de beleidscyclus kenmerkt zich door positiefkritische beoordeling: terugkijken, zelfreflectie, open oog en oor voor verbeterpunten en lerend vermogen om knelpunten om te buigen naar verbeteringen voor de toekomst. De rol van de bestuursleden kan worden gekenschetst als ’verantwoorder’. De beginselen van goed openbaar bestuur/governance die in deze fase van belang zijn betreffen met name: lerend en zelfreinigend vermogen en verantwoording. Voorstel/actie: Eén tot twee keer per jaar wordt in de vorm van een themabijeenkomst een reflectiemoment ingebouwd en zal de evaluatiefase specifiek worden belicht. Voor de themabijeenkomst worden één of twee onderwerpen/pilots geselecteerd. De totstandkoming van de Perspectiefnota zou een mogelijk onderwerp kunnen zijn, waarbij de organisatie en het bestuur aan elkaar worden ‘gespiegeld’. In de discussie kunnen de volgende zaken worden besproken: - check bestuurlijke proces; - open discussie: hoe hebben we het beleefd, wat is niet goed gegaan en waarvan kunnen we leren?; - kwaliteitsborging; - van buiten naar binnen kijken, leren van de manier van werken van anderen.
Paragraaf 4.4 Samenvatting, rolbesef en acties Samenvattend is het advies om bij de behandeling van onderwerpen, thema’s en bestuursvoorstellen alert en consequent te zijn op: - fasebesef; - rolbesef; - het doorlopen van de fases en de afronding daarvan in de verantwoordingscyclus; Daarop kan vervolgens het eigen handelen (van AB, DB en ambtelijke dienst) beter worden afgestemd en de verbinding tot stand worden gebracht met de beginselen van goed openbaar bestuur/good governance. Dit zal worden begeleid door toegesneden formats voor bestuursvoorstellen waarbij (ambtelijk) aandacht zal zijn voor de bestuurlijke context van het handelen. Je kunt alleen open en actief laten zien wat je doet als je in alle fases van het bestuurlijke proces transparant bent zodat ieder zich kan positioneren in de rol die bij die fase hoort. Fasebesef en rolbesef zijn hierbij sleutelwoorden!
17
In het navolgende schema is zichtbaar gemaakt welke beleidsfase correspondeert met welke rol en met welke beginselen van goed openbaar bestuur je als bestuurder in algemene zin dient te rekenen. 9
Beleidsfase
Rol AB (lid)
Beginsel
Fase I: Voorbereiding (Beeld- en meningsvorming)
Vertegenwoordiger
Participatie Contacten burgers
Fase II: Besluitvorming
Beleidsbepaler
Doelgerichtheid, doelmatigheid, legitimiteit
Fase III: Uitvoering
‘Toezichthouder’
Doelgerichtheid en doelmatigheid
Fase IV: Evaluatie
Verantwoorder
Lerend en zelfreinigend vermogen Verantwoording
9
Overzicht uit presentatie van de heer T. (Theo) Schraven van de Governance University.
18
Hoofdstuk V
Samenvatting conclusies en voorstellen/acties
De projectgroep is op basis van de bijeenkomsten en presentaties tot de conclusie gekomen dat good governance een bestuurlijk belangwekkend onderwerp betreft, maar een breed en moeilijk grijpbaar karakter heeft. In dit hoofdstuk worden daarom de belangrijkste conclusies en aanbevelingen samengevat weergegeven en voorzien van een voorstel/actiepunt. 1. Het onderwerp good governance dient levend te worden gehouden door bewustwording en er actief mee bezig te zijn. Good governance zal voortdurend de aandacht blijven vergen in het dagelijks handelen van bestuur en de organisatie van Noorderzijlvest. Voorstel/actie: Na afronding van de werkzaamheden van de bestuurlijke projectgroep good governance wordt voorgesteld de volgende onderwerpen in handen te geven van het fractievoorzittersoverleg (als platform): • aandachtsveld verhouding AB-DB en organisatie • rolverdeling en rolbesef tussen de bestuurslagen • vergadercultuur (ethiek) en overige zaken met betrekking tot good governance Gezien de onderwerpen geeft de projectgroep in overweging om de frequentie te bepalen op 2 tot 3 keer per jaar. 2. In het monistische stelsel zijn mede met het oog op het functionele karakter van de waterschappen de belangentegenstellingen vaak minder scherp dan in een dualistische omgeving. In dit licht moet ook de vraag worden beantwoord naar nut, noodzaak en meerwaarde van bijvoorbeeld een rekenkamer of rekenkamercommissie. Voorstel/actie: Afzien van het instellen van een rekenkamer(commissie). 3. De omgeving kent een bredere context dan voorheen en wordt complexer. Dit vergt zowel bestuurlijk als ambtelijk een heroriëntering op het maatschappelijke veld, de verantwoording en de relatie met de UvW, gemeenten en het Rijk. Voorstel/actie: Organiseren van een open dag en Gast van het waterschap. In het Dagelijks Bestuur zal de relatie met en de opstelling naar de UvW, gemeenten en het Rijk als bespreekpunt aan de orde worden gesteld. 4. De Nederlandse code voor goed openbaar bestuur kent een informeel karakter en nodigt uit tot zelfreflectie op het eigen handelen en de vertaling daarvan naar de dagelijkse bestuurspraktijk. In de aanbiedingsbrief bij de code is door de Minister van BZK speciale aandacht gevraagd voor integriteit in het openbaar bestuur. Voorstel/actie: o In fractieoverleg stilstaan bij het onderwerp integriteit. o Jaarlijks actualiseren van nevenfuncties van bestuursleden o Bestuurders in de gelegenheid stellen deel te nemen aan landelijke bijeenkomsten in het kader van integriteit; o Organiseren themabijeenkomst/info-AB (eens per 1-2 jaar). 19
5. Voorstellen tot het nemen van besluiten in bestuursvergaderingen dienen te worden geplaatst en beoordeeld in hun context. Voorstel/actie: o Aanpassen van de formats voor de bestuursvoorstellen in 2011. o Opstellen van een handleiding voor de ambtelijke dienst die als richtsnoer kan dienen voor de vraag waar een goed bestuursvoorstel in ieder geval aan moet voldoen. 6. Bestuurlijke aandacht voor de uitvoeringsfase (III). Voorstel/actie: o Bij de voor- en najaarsrapportage wordt per programma een onderwerp gekozen waarvan de procesgang wordt beschreven en het project bestuurlijk wordt gevolgd. Voorbeelden van dergelijke projecten zijn : renovatie rioolgemalen, dijkschouw, stedelijk water. 7. Bij de behandeling van onderwerpen, thema’s en bestuursvoorstellen alert en consequent zijn op: - fasebesef; - rolbesef; - het doorlopen van de fases en de afronding daarvan in de verantwoordingscyclus om de verbinding tot stand te brengen met de beginselen van goed openbaar bestuur. Voorstel/actie: o Eén tot twee keer per jaar in de vorm van een themabijeenkomst een reflectiemoment inbouwen om alle vier fases en in het bijzonder de evaluatiefase te belichten. o Voor de themabijeenkomst worden één of twee onderwerpen/pilots geselecteerd. De aandacht voor de betreffende voorstellen en actiepunten is een groepsproces maar de voortgang dient wel uitdrukkelijk te worden geborgd. De dijkgraaf en secretaris-directeur nemen het op zich om gezamenlijk de actiepunten voor te bereiden, te agenderen en de voortgang te bewaken. Onder het motto ‘Laat open en actief zien wat je doet’ kan good governance in een notendop worden vertaald naar de bestuurspraktijk van het waterschap. Je kunt alleen open en actief laten zien wat je doet als je in alle fases van het bestuurlijke proces transparant bent zodat ieder zich kan positioneren in de rol die bij die fase hoort. Fasebesef en rolbesef zijn hierbij sleutelwoorden! Tot slot Bij deze notitie is een tweetal bijlagen ter kennisneming toegevoegd. Bijlage I schetst de werkwijze van het Dagelijks en Algemeen Bestuur zoals die is afgesproken. De besluitvormingscyclus zoals verwoord in hoofdstuk IV is hierin verwerkt. Bijlage II geeft een overzicht van de overlegvormen die bij Noorderzijlvest worden gehanteerd en benoemt de belangrijkste instrumenten/onderzoeken en overige hulpmiddelen die het bestuur en ambtelijke dienst kunnen helpen bij het verankeren van good governance.
20
Bijlage I
Werkwijze bestuur
Filosofie, taakverdeling en werkwijze Dagelijks Bestuur Voortbouwend op afspraken en ervaringen in voorgaande bestuursperiodes zijn er voor de bestuursperiode 2009-2012 afspraken gemaakt over de filosofie, werkwijze en de taakverdeling van zowel het Dagelijks als het Algemeen Bestuur. In deze bijlage is gebruik gemaakt van de ‘notitie werkwijze en taakverdeling Dagelijks Bestuur NZV bestuursperiode 2009-2012’. De ‘code’ voor samenwerking binnen het Dagelijks Bestuur is collegiaal bestuur. De vergaderingen van het Dagelijks Bestuur vinden eens per drie weken plaats op woensdagmorgen. Het directieteam (DT) is daarbij aanwezig. De stukken voor het Dagelijks Bestuur worden onder verantwoordelijkheid van het DT opgesteld. De portefeuillehouder zal – waarnodig - bij de voorbereiding zijn betrokken zonder dat dit leidt tot bestuurlijke dictaten. De indeling van de begroting naar programma’s en de nieuwe werkwijze van de organisatie (met een indeling naar processen en units) maakt dat er andersoortige relaties ontstaan met de ambtelijke organisatie. De portefeuillehouders hebben direct contact met de betrokken proceseigenaren en de programmamanagers en brainstormen periodiek met het DT over belangrijke issues. In de vergadering van het Dagelijks Bestuur blijft ruimte voor open discussie en besluitvorming. Bij de besluitvorming wordt unanimiteit nagestreefd, maar minderheidsstandpunten zijn mogelijk en daarover zal transparant worden gecommuniceerd bij de behandeling in het Algemeen Bestuur. Na behandeling in het Dagelijks Bestuur is de betreffende portefeuillehouder verantwoordelijk voor de behandeling in het Algemeen Bestuur. Het uit te dragen bestuurlijk standpunt zal het DB- en AB-standpunt zijn. De besluitenlijst van het Dagelijks Bestuur wordt ter kennisneming aan het Algemeen Bestuur ter beschikking gesteld. De taakverdeling is erop gericht om persoonlijke kwaliteiten te benutten en om naast specifieke regionale taken ook gebiedsdekkend integraal actief te zijn. Dat vergt afstemming en consistentie. In goed overleg zijn de taakvelden van het waterschap verdeeld over de dijkgraaf en de vier DB-leden. De taakverdeling volgt op hoofdlijnen de programmastructuur van de begroting. De uitgangspunten bij de verdeling van benoemde taken zijn geweest: - Evenwichtige / gelijkwaardige taakbelasting; - Aansluiting bij kennis / ervaring / ambitie; - Spreiding van belangrijke wateritems en strategische projecten; - Regionale vertegenwoordiging; - Clustering waar mogelijk tot herkenbare eenheden (o.a. programma’s). De dijkgraaf vertegenwoordigt op grond van zijn wettelijke taak het waterschap in en buiten rechte en kan op onderdelen mandaat verlenen aan de overige DB-leden. De ‘bundel met taken’ van een DB-lid wordt inhoudelijk beschouwd als een portefeuille en de portefeuillehouder behartigt deze taken met inachtneming van de bestuurlijke processen en protocollen. Onderwerpen behorend tot de portefeuille zullen door de portefeuillehouder in het Algemeen Bestuur worden toegelicht en verdedigd. Daarnaast doen portefeuillehouders regelmatig verslag in het Algemeen Bestuur van de ontwikkelingen binnen hun werkterrein.
21
T.b.v. interne en externe oriëntatie worden DB-excursies en werkbezoeken georganiseerd. Ook worden voor het optimaal functioneren van het Dagelijks Bestuur diverse middelen ingezet, bijvoorbeeld: coaching / begeleiding bij bespreking van speciale items, maar ook mediatraining, en presentatie- en discussietechnieken. De werkwijze van het Dagelijks Bestuur wordt door het Dagelijks Bestuur zelf jaarlijks geëvalueerd. Jaarlijks heeft de dijkgraaf een functioneringsgesprek met de DB-leden. De loco-dijkgraaf heeft een functioneringsgesprek / beoordelingsgesprek met de dijkgraaf. De dijkgraaf heeft een functioneringsgesprek / beoordelingsgesprek met de secretaris-directeur. Aan het einde van de bestuursperiode volgt een algehele eindevaluatie. M.b.t. de ‘taken’ wordt aan het eind van de bestuursperiode een overdrachtsdossier gemaakt. Na verdeling van de taken aan een nieuw Dagelijks Bestuur wordt per takenpakket door het DT een overdrachtsdag georganiseerd. De voorzitter vervult in dit geheel een ‘boegbeeldfunctie’ en zorgt voor actieve interactie binnen het Dagelijks Bestuur. Filosofie en werkwijze Algemeen Bestuur De vergaderingen van het Algemeen Bestuur vinden om de zes weken plaats. Één week voor de vergadering van het Algemeen Bestuur is er een informatieve AB-vergadering belegd. Onder leiding van de portefeuillehouder en met ambtelijke ondersteuning worden onderwerpen besproken die in een volgende vergadering van het Algemeen Bestuur aan de orde komen. Het gaat bij voorkeur over zaken die in ontwikkeling zijn, zodat in een vroeg stadium informatie en inzichten worden gedeeld. Ten aanzien van de begripsvorming wordt de volgende werkwijze gehanteerd. Na ambtelijke voorbereiding komt het beleidsonderwerp in het Dagelijks Bestuur. Na eerste behandeling in het Dagelijks Bestuur is het beleidsstuk als regel beschikbaar voor de info-AB. Deze wordt een week voor de reguliere vergadering van het Algemeen Bestuur gehouden. Deze info-AB heeft een openbaar karakter en kent een agenda (geen verslag) die vooraf wordt toegezonden. Het te bespreken onderwerp wordt behandeld onder voorzitterschap van de verantwoordelijke portefeuillehouder; het hoofddoel van de bespreking is ‘begripsvorming’. Na dit info-AB zal het onderwerp geagendeerd staan/worden voor het reguliere Algemeen Bestuur. Voor fracties is er gelegenheid om op maandagavond, voorafgaand aan het Algemeen Bestuur in het waterschapshuis bijeen te komen. Tijdens het fractieoverleg is het mogelijk dat eventuele woordvoerders onderling afstemming zoeken. De agendaopbouw is globaal als volgt: - Mededelingen / verslag; - Besluitvorming: Is nog niet het geval: ambitie!! ∗ Hamerstukken; ∗ Bespreekstukken; - Ter kennisname stukken; - Rondvraag Voorafgaand aan de vergadering bestaat de mogelijkheid tot het stellen van schriftelijke vragen, zo mogelijk worden deze vragen voorafgaand aan de vergadering beantwoord en verspreid dan wel ter vergadering uitgereikt. De voorstellen worden ter vergadering – zonodig – door het betreffende DB-lid voorzien van een functionele introductie. Na maximaal twee discussieronden (informerend / oordeelsvormend) rondt de voorzitter de besluitvorming af.
22
Het besluitvormingsproces verloopt langs vier fases: a. Voorbereiding; beeld- en meningsvorming : info-AB b. Besluitvorming : reguliere vergadering van het Algemeen Bestuur c. Uitvoering: reguliere vergadering van het Algemeen Bestuur d. Evaluatie: thematisch één tot twee keer per jaar! De discussie kent samengevat 2 fases: • oordeelsvorming (uitwisseling van standpunten en reactie van de portefeuillehouder); • besluitvorming onder leiding van de dijkgraaf Om de discussie helder en overzichtelijk te houden is aan de fracties in het Algemeen Bestuur gevraagd om zoveel mogelijk met één woordvoerder te werken in deze fases.
23
Bijlage II Overlegvormen, instrumenten/onderzoeken en overige (hulp)middelen Deze bijlage geeft de overlegvormen weer die bij Noorderzijlvest worden gehanteerd en benoemt de belangrijkste instrumenten/onderzoeken die het bestuur en ambtelijke dienst kunnen helpen bij het verankeren van good governance. Daarnaast is nog een aantal hulpmiddelen beschikbaar die in de diverse fases van het bestuurlijke proces een bijdrage leveren aan goed openbaar bestuur. Deze laatste opsomming dient als illustratie. Overlegvormen • Algemeen Bestuur De beleids- en besluitvormingscyclus krijgt zijn beslag binnen het afgesproken vergaderritme zoals ieder jaar wordt vastgesteld voor zowel het Algemeen als het Dagelijks Bestuur. In het Algemeen Bestuur wordt niet gewerkt met commissies. De keuze is gemaakt om te werken met informatieve vergaderingen voorafgaand aan de formele vergaderingen van het Algemeen Bestuur. De formele en informatieve vergaderingen zijn openbaar. Het Algemeen Bestuur komt circa 8 keer per jaar in vergadering bijeen. • Dagelijks Bestuur Het Dagelijks Bestuur vergadert 3-wekelijks. De vergaderingen van het Dagelijks Bestuur zijn besloten. Een besluitenlijst van deze vergaderingen wordt aan het Algemeen Bestuur verstrekt. Het Dagelijks Bestuur evalueert de eigen werkwijze jaarlijks. • Bestuurlijke projectgroep(en) Afhankelijk van het onderwerp en de noodzaak daartoe wordt ad hoc bepaald of dergelijke bestuurlijke projectgroepen of commissies worden ingesteld. In 2009 is vanuit het Algemeen en Dagelijks Bestuur de bestuurlijke projectgroep good governance samengesteld. • Fractievoorzittersoverleg Op grond van het Reglement van orde is er een fractievoorzittersoverleg ingesteld. Dit overleg is in 2009 een tweetal keren bijeen geweest en heeft zich gebogen over onder meer het actualiseren van het Reglement van orde. Het fractievoorzittersoverleg kent geen vast vergaderritme. Na afronding van de werkzaamheden van de bestuurlijke projectgroep good governance wordt voorgesteld om een aantal onderwerpen in handen te geven van het fractievoorzittersoverleg. Het fractievoorzittersoverleg kan als platform worden benut om blijvend aandacht te schenken aan onder meer: o aandachtsveld verhouding AB-DB en organisatie o rolverdeling en rolbesef tussen de bestuurslagen o vergadercultuur (ethiek) en overige zaken met betrekking tot good governance Gezien de onderwerpen geeft de projectgroep in overweging om de frequentie te bepalen op 2 tot 3 keer per jaar. • Portefeuillehoudersoverleg In dit overleg dat eind 2010 is ingesteld worden portefeuillehouder, programmamanager en eventueel proceseigenaar bijeen gebracht om op programmaniveau de belangrijkste ontwikkelingen te bespreken. Van belang is dat er naast de formele vergaderingen van het Dagelijks Bestuur ook een verbinding op inhoud tussen Dagelijks Bestuur en ambtelijke organisatie tot stand wordt gebracht. Er zijn geen nadere afspraken over afbakening en structuur gemaakt, er wordt bezien hoe dit concept zich in de praktijk ontwikkelt. 24
Instrumenten en onderzoeken Hierna volgt een overzicht van de belangrijkste instrumenten en onderzoeken die op dit moment door Noorderzijlvest worden ingezet, door wie ze worden uitgevoerd en op welk terrein ze betrekking hebben. • Accountant Rapporteert aan het Algemeen Bestuur over de getrouwheid en de financiële rechtmatigheid van de jaarrekening. Rechtmatigheid beperkt zich tot een oordeel over nakoming van externe wet- en regelgeving. Voert eventueel aanvullende onderzoeken uit in opdracht van het Algemeen Bestuur. • Auditcommittee Ingesteld door het Algemeen Bestuur. Voert zelfstandig geen onderzoeken uit. Kan wel de accountant opdracht geven tot specifieke onderzoeken (aandachtsgebieden) bij de interimcontrole. • Controller Voert interne onderzoeken uit naar financiële rechtmatigheid (mede in relatie tot accountantsonderzoek). Daarnaast onderzoeken naar niet-financiële rechtmatigheid zoals nakoming interne regelgeving. Daarnaast voert de controller in opdracht van bestuur of directie c.q. op eigen initiatief audits uit. Deze audits kunnen betrekking hebben op diverse onderwerpen. • Onderzoeksplan Dagelijks bestuur Het Dagelijks Bestuur is wettelijk verplicht onderzoeken te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur en legt hierover verantwoording af aan het Algemeen Bestuur (artikel 109a Waterschapswet). Door het Dagelijks Bestuur is in 2011 een meerjarig onderzoeksplan vastgesteld. Over de aard van de voorgenomen onderzoeken en de uitkomsten wordt het Algemeen Bestuur geïnformeerd. • Benchmark/Waterschapspeil/Jaarverslag/Bestuurskrachtmeting: Dit zijn kort gezegd instrumenten die het bestuur inzicht geven in hoe we ‘ervoor’ staan als organisatie. De Bestuurskrachtmeting wordt nog niet door Noorderzijlvest ingezet en is ook nog geen gemeengoed bij de waterschappen. Wel wordt een pilot uitgevoerd bij één van de collega waterschappen, dit gebeurt in afstemming met de Unie van Waterschappen.
25
Overige (hulp)middelen Daarnaast zijn er nog diverse andere hulpmiddelen beschikbaar die worden gebruikt of nog in ontwikkeling zijn en die in de diverse fases van het bestuurlijke proces een bijdrage kunnen leveren aan goed openbaar bestuur. De opsomming is niet volledig maar dient als illustratie. • Reglement van Orde Zowel het Dagelijks als het Algemeen Bestuur heeft in 2009 een Reglement van orde vastgesteld. Het Reglement van orde regelt kort gezegd de huishoudelijke gang van zaken en bevat allerlei bepalingen omtrent vergaderingen, spreekrecht, stemmingen et cetera. • Planning & Control (P&C) en Waterbeheerplan De planning en control documenten en het Waterbeheerplan kennen sinds enkele jaren een andere opzet. De p&c documenten betreffen de Perspectiefnota (PPN), het Beleidsjaarplan en de bestuurlijke rapportages (voorjaar-, najaar- en jaarrapportage). De documenten kennen een indeling naar programma’s. Middels deze documenten wordt systematisch in kaart gebracht wat de ontwikkelingen en opgaven zijn en wat er is gerealiseerd. De opzet van de p&c documenten sluit op hoofdlijnen aan bij de thema’s uit het Waterbeheerplan. Bij de voorbereidingen voor de PPN worden uitgangspunten meegegeven door het Dagelijks Bestuur (in samenspraak met DT en programmamanagers). Ook het Algemeen Bestuur wordt actiever betrokken bij de discussies over uitgangspunten en eventueel te maken keuzes vooraf. Dit is met name in de voorbereidingsfase van belang. In de eerste schijf van de PPN kan op een redelijk concreet niveau worden bepaald welke doelen, maatregelen en activiteiten het eerstvolgende jaar kunnen worden gerealiseerd. Dit vertaalt zich in een Beleidsjaarplan en middels de rapportages wordt tussentijds de uitvoering op programmaniveau door het Algemeen Bestuur gevolgd en bijgestuurd. Als sluitstuk van de p&c cyclus is er meer aandacht voor heldere en expliciete verantwoording zowel intern naar het Algemeen Bestuur als ook de verantwoording naar de omgeving. De nieuwe opzet voor de rapportages en het jaarverslag draagt hieraan bij. • Communicatie en Media Een nieuw communicatiebeleidsplan is eind 2010 door het Dagelijks Bestuur vastgesteld en in april 2011 gepresenteerd aan het Algemeen Bestuur. Bij bijzondere besluitvorming maar zeker ook in de dagelijkse uitvoering wordt actiever en bewuster gecommuniceerd. De in te zetten middelen en communicatiestijl worden afgestemd op de verschillende doelgroepen. De ‘stakeholders’ die voor het waterschap van belang zijn, zijn in kaart gebracht. Er is meer aandacht voor de relatie met de omgeving en met de media, hiervoor is specifiek persbeleid ontwikkeld. De website wordt verder uitgebouwd hetgeen resulteert in een inter-actievere dienstverlening. Ook hier geldt dat er sprake is van bewuste aandacht voor transparantie en verantwoording naar de omgeving. • Kennis opdoen, ervaringen delen en met elkaar bespreken Er worden werkbezoeken en excursies georganiseerd voor zowel het Dagelijks als het Algemeen Bestuur. Deze werkbezoeken zijn van belang om bijvoorbeeld kennis op te doen van specifieke onderwerpen, maar ook om de uitvoering en voortgang van bepaalde werken te kunnen zien en met elkaar te bespreken. Ook worden ervaringen gedeeld met andere overheidsorganisaties (van buiten naar binnen). Het is de bedoeling dat het Algemeen Bestuur in 2012 een tweedaags werkbezoek plant, zoals in 2010 ook is gedaan.
26
• Bestuursagenda Met ingang van 2011 is er op basis van het Beleidsjaarplan 2011 een eerste bestuursagenda ontworpen met daarop een planning van de besluiten die in dat jaar in de vergaderingen van het Algemeen en het Dagelijks Bestuur aan de orde zullen komen. De onderwerpen zijn voorzien van een korte omschrijving met de vermelding wie, wanneer waarover beslist. Door het opstellen van een bestuursagenda wordt jaarlijks inzichtelijk gemaakt welke onderwerpen op welke datum aan bod komen in de vergaderingen van het Dagelijks en Algemeen Bestuur. Tevens wordt hierbij aangegeven binnen welk programma het onderwerp valt, wie de verantwoordelijke portefeuillehouder en de manager is, en staan de aanleverdata en vergaderdata van zowel het Algemeen en het Dagelijks Bestuur vermeld. Betrokkenen weten op deze wijze gemakkelijk wie verantwoordelijk is voor welk agendapunt en wanneer dit aan bod komt. De bestuursagenda geeft een overzichtelijk en transparant beeld van de praktische vertaling van het eerder opgestelde Beleidsjaarplan voor het komende jaar. Het geeft inzicht wat er qua besluitvorming komt kijken om als Dagelijks Bestuur de vijf programma’s op bestuurlijk niveau te kunnen realiseren. De ambtelijke dienst plant de uitvoering van de maatregelen en zal moeten sturen om de ‘bestuurlijke afspraken’ waar te gaan maken. Door nu concreter hierover na te denken en bewuster te plannen wordt in ieder geval een beroep gedaan op de bestuurlijke sensitiviteit. De bestuursagenda stelt de programmamanagers beter in staat te sturen op de realisatie van de doelen van de programma’s. Voor het DT is het een praktisch hulpmiddel om (zowel langs de lijn van de bedrijfsplanning als) via de programma’s een vinger aan de pols te houden. Op termijn kunnen met deze agenda de verschillende fases in de besluitvormingscyclus beter in beeld worden gebracht. Verwachtingen over en weer tussen met name Dagelijks Bestuur en ambtelijke dienst worden expliciet(er) gemaakt. Betrokkenen zijn aanspreekbaar op het resultaat en zo kan er beter worden gestuurd. Deze agenda wordt in 2011 voor het eerst door ambtelijke dienst en portefeuillehouders benut als hulpmiddel en is nog in ontwikkeling.
27
