Good Governance Inleiding Toelichting van bepaalde mode begrippen De website waar ons bedrijf onder zal vallen heet Good Governance. Wat wordt er verstaan onder Good Governance of te wel goed bestuur (in brede zin). Om inzicht te krijgen op welk gebied ons bedrijf actief moet worden is het van belang dat wij inzicht krijgen in de verschillende niveaus waarop Good Governance zich afspeelt. Het volgende schema kan duidelijkheid geven in een aantal mode termen die ontstaan zijn rondom het begrip Governance. Hieruit blijkt eigenlijk dat goed bestuur op verschillende niveaus onder de loep wordt genomen.
Governance
Good Governance
Corporate Governance
Public Governance
Healthcare Governance Government Governance
Figuur 1: Governance op verschillende niveaus
Wat te verstaan onder Governance? Het geven van een goede afbakening voor het begrip governance is tot op heden niet goed mogelijk gebleken. Uit veel publicaties kan wel worden afgeleid waar governance over gaat (J. Bossert, 2004). Volgens van Montfort (2001) heeft Governance betrekking op de manier waarop de interdependentie en interactie tussen de verschillende actoren in het beleidsproces vorm krijgen.
Bossert (2004) geeft de volgende beschrijving van Governance. Governance richt zich op belanghebbenden van de organisatie, de daarmee samenhangende doelstellingen van deze organisatie, en de verantwoordelijkheid van de leiding van deze organisatie om de doelstellingen te verwezenlijken. Een organisatie bestaat immers om ten behoeve van belanghebbenden bepaalde doelen te verwezenlijken. Het doel van governance is het scheppen van waarborgen voor realisatie van die doelstellingen. Dit vanwege de verantwoordelijkheid die de leiding van de organisatie hiervoor heeft. De organisatie dient daartoe gestuurd en beheerst te worden en over die activiteiten dient verantwoording aan de belanghebbenden te worden afgelegd, in veel gevallen via een formele of informele toezichthouder die namens die belanghebbenden opereert. Daarmee omvat governance de activiteiten van sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. (J. Bossert, 2004) Volgens de commissie van Health Care Governance (1999) staat het begrip governance voor een samenhangend geheel van het besturen van een organisatie, het toezicht daarop en de verantwoording over het beleid, het bestuur en het toezicht. De governance richtte zich in eerste instantie vooral op het afleggen van verantwoording aan de eigenaren van de onderneming (de aandeelhouders/shareholders. Al snel is het begrip verbreed naar verantwoording aan meerdere belanghebbenden (stakeholders) en naar bredere verantwoording, die niet alleen gaat over de gerealiseerde financiële doelen, maar ook over visie, missie en maatschappelijke positie van de onderneming. Daarmee krijgt het begrip governance ook grote waarde voor andere organisaties dan ondernemingen. Bossert (2004) geeft de volgende afbakening c.q. definitie van het begrip Governance: “Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van organisaties, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden.” Governance (Bossert, 2004)
Extern
Toezicht
Verantwoorden Governance
Intern
Sturen
Lange Termijn Figuur 2: Governance model van Bossert, 2004
Beheersen
Korte Termijn
In toenemende mate worden ondernemingen niet alleen gezien als organisaties met winstoogmerk gericht op eigen continuïteit. Zij hebben ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid waarover zij rekening en verantwoording moeten afleggen. Door internationalisering en schaalvergroting in het bedrijfsleven neemt de invloed van grote ondernemingen op het maatschappelijke leven toe. Een aantal incidenten in de afgelopen jaren heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van normen voor goed bestuur, adequaat toezicht, en interne en externe verantwoording. Die norm ontwikkeling is niet alleen van maatschappelijk belang maar is ook in het belang van de organisaties en van bestuurders en toezichthouders zelf. Hierbij ontstaan duidelijkheid en houvast voor de wijze waarop zij hun werk moeten doen en waarover zij verantwoording hebben af te leggen. Governance van non-profit organisatie wijkt af van die van ondernemingen. Nonprofitorganisaties kennen immers geen aandeelhouders, zodat de vraag is aan wie hun bestuurders en toezichthouders verantwoording afleggen. De maatschappelijke taak van non-profitorganisaties, en in het bijzonder zorgorganisaties, stelt bovendien extra eisen aan goed bestuur van en adequaat toezicht op die organisaties en vraagt om wegen voor het afleggen van maatschappelijke verantwoording aan de belanghebbenden (stakeholders). De overeenkomst van governance als begrip is dat governance zowel in de private als in de publieke sector een belangrijk doel dient: Borging van de effectiviteit van de organisatie. Inmiddels is duidelijk geworden dat de meerwaarde van het governance model vooral ligt op de samenhang van de elementen gericht op realisatie van de doelstellingen, en de daarbij benodigde transparantie. Doel: Efficient + Effectief doelstellingen verwezelijken
De Leiding (Raad van bestuur) is verantwoordelijk
Besturen en beheersen
Verantwoorden aan belanghebbenden
Vaak toezichthouders van belanghebbenden
Figuur 3: Proces Governance
Wat te verstaan onder Good Governance? Nu we inzicht hebben gekregen in het begrip Governance kunnen we ook een poging wagen om een uitspraak te doen wat er nu eigenlijk onder good governance moet worden verstaan. Good governance is eigenlijk een container begrip. Wanneer is er sprake van goed bestuur. Zoals we hebben gezien wordt dit op verschillende niveaus bekeken. Volgens van Montfort (2001) is er sprake van goed bestuur als de wisselwerking een zodanige institutionele invulling krijgt dat daarmee belangrijke maatschappelijke belangen en morele waarden het best worden gediend. Goed bestuur in deze betekenis richt zich dus op het creëren van voorwaarden waaronder samenwerkingsverbanden, interactieve processen of beleidsnetwerken, gegeven de eigen verantwoordelijkheden en doelstellingen van de verschillende partijen en gegeven maatschappelijke doelen en waarden goed kunnen functioneren. Wanneer we good governance wat specifieker willen benoemen kunnen we gebruik maken van de hoofdbegrippen die in dit stuk gehanteerd zullen worden. Wanneer we kijken naar het begrip governance dat wordt gehanteerd door de commissie Health Care Governance (1999) staat Good governance voor een goed samenhangend geheel van het besturen van een organisatie, het toezicht daarop en de verantwoording over het beleid, het bestuur en het toezicht. Naar het oordeel van de commissie begint goede gezondheidszorg echter niet bij toename van controle en toezicht, maar juist aan de andere kant, bij openheid, inzichtelijkheid en het afleggen van verantwoording. Het ware dan ook beter te spreken van ‘ een keten van verantwoording’ dan van een keten van toezicht’ Gezien de definitie van Bossert (2004) zou aan good governance nog een dimensie worden toegevoegd, namelijk beheersen. Good governance zou dan inhouden dat het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van organisaties, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden op een goede manier gebeurd.” Wat te verstaan onder Corporate Governance? Corporate Governance is een moeilijk te vertalen begrip en heeft een Angelsaksische oorsprong (Engeland, Australië, Verenigde staten). Het begrip wordt wel geduid als het geheel van structuren, regelingen en conventies dat bepalend is voor de wijze waarop en de effectiviteit waarmee, een vennootschap- d.m.v. en door prikkels en tucht geregeerde interactie tussen stakeholders- wordt bestuurd en gecontroleerd (Moerland, MAB, 1997). Er zijn echter vele definities en omschrijvingen. Dikwijls hebben ze gemeen dat de volgende elementen worden genoemd: “ besturen en beheersen, toezichthouden en verantwoording afleggen. Bossert (2004) geeft de volgende afbakening c.q. definitie
van het begrip Governance: “Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van organisaties, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden.” Deze elementen zijn onder andere terug te vinden in het rapport van de commissie Peters. Zij hebben in 1997 40 aanbevelingen gedaan voor wat zij verstaan onder goed corporate governance. In 2002 is onderzoek gedaan naar de naleving van die 40 aanbevelingen. Deze bleken onvoldoende nageleefd te zijn. De tegenvallende naleving van deze aanbevelingen hebben in 2003 geleid tot de totstandkoming van de code van de commissie Tabaksblat. Deze code is minder vrijblijvend doordat wettelijk wordt geregeld wat beursgenoteerde bedrijven in hun jaarverslag moeten aangeven. Om inzicht te krijgen in Corporate Governance is het van belang dit in een breder perspectief te zien. Governance is namelijk een onderdeel van een gedachtegoed dat enkele tientallen jaren met name in de verenigde staten is opgekomen onder de noemer Corporate Governance. In die tijd speelde waren vooral zaken als continuïteit, rendementsontwikkeling, doch ook de plaats van de onderneming in het maatschappelijk verkeer onderwerpen van discussie. Deze discussie vond zijn beslag in een systeem van ‘corporate governance’, waarbij een krachtigere rol voor de commissarissen, andere c.q. meer inzichtelijke verantwoordingsinformatie alsmede ook zwaardere/ andere eisen aan de sturing (transparantie en integriteit) worden bepleit. Bij deze gedachtegang is de stakeholder benadering van groot belang. De belangrijkste stakeholder in de private sector is de aandeelhouder. In dit licht worden uitspraken en aanbevelingen gedaan omtrent: management en gezag, Verantwoordelijkheid en invloed, accountability en supervisie. Corporate governance wordt gezien als borgstelling voor de kwaliteit van bestuur en management van ondernemingen. Feit tot op heden is echter wel geeft Bossert (2004) aan, dat als men kijkt naar de toezichtmaatregelen, zoals die vorm hebben gekregen er een aantal zaken bijzonder opvallen. De aandacht gaat er vooral naar uit of er toezicht wordt gehouden en niet zozeer hoe er toezicht wordt gehouden. Als men vervolgens beziet wat toezicht werkelijk inhoudt, dan ziet men dat toezicht gericht is op feiten en constateringen, kortom zaken die al verleden tijd zijn! Een derde punt is dat toezicht met name gericht is op optimale prestaties van een onderneming, verantwoord in jaarverslag en begroting. Veel incidenten zijn juist veroorzaakt door de drang om op korte termijn de prestaties van de onderneming op te stuwen. Goed toezicht zou volgens Bossert als het gaat om verbetering van het management van grote ondernemingen zich vooral moeten richten op: •
Hoe management invulling geeft aan haar taken;
•
Sterk pro-actief en gericht op strategie en strategische risico’s;
•
Kwaliteit van besluitvorming van bestuur en management.
Dr. R.H van het Kaar (2004) geeft aan dat Corporate governance kort door de bocht gaat om de manier waarop kapitaalverschaffers controle kunnen uitoefenen op het management. Dat kan op verschillenden manieren. De uiteenlopende controlevarianten worden in de regel aangeduid met disciplineringsmechanismen. Werknemers en hun vertegenwoordigers, in het bijzonder ondernemingsraden, zijn op uiteenlopende manieren en in wisselende mate partij bij bovenstaande mechanismen. Wat te verstaan onder Public Governance? In de publieke sector is er een stijgende belangstelling voor governance, niet in de laatste plaats door de ontwikkelingen die een andere invalshoek bieden op het effectief bestuur en management. De publieke sector kent van oudsher formele structuren voor toezicht en verantwoording. De laatste jaren zijn er verschillende incidenten geweest die vraagtekens hebben geplaatst bij deze meer traditionelevormen van (formele) governance. Niet in alle gevallen lijken deze vormen van meer traditionele governance (met name toezicht en verantwoording) nog even effectief. De oorzaken hiervan moeten worden onderzocht in een veranderende kijk op organisaties ( en het management van deze organisaties). In de publieke sector. Daarbij speelt tevens dat de steeds meer informele vormen van governance door bijvoorbeeld media, belangengroeperingen, de mondiger wordende burger en de toenemende managerial aanpak van de organisaties in de publieke sector, governance in ander perspectief doen staan. Veel meer gaat het om management vraagstukken in relatie tot governance in de publieke sector. Organisaties in de publieke sector kennen vaak geen shareholders en veelal meer dan een stakeholders en bovendien kennen deze verschillende stakeholders vaak niet overeenkomstige belangen en/of doelstellingen. Governance in de publieke sector zal zich mede hierdoor in tegenstelling tot corporate governance niet alleen richten op de structuren van toezicht en verantwoording, doch ook in sterkere mate op vraagstukken op het gebied van de interne sturing als gevolg van de diversiteit en dynamiek van de specifieke stakeholder in deze sector. Corporate governance heeft geleid tot visies die bruikbaar zijn in de publieke sector. Echter het algehele kader waarin deze worden gepresenteerd is als zodanig minder bruikbaar in de publieke sector. Er zijn immers belangrijke verschillen tussen de publieke en private sector. Dit betreft zowel de structuur als de processen die zich hierin af spelen. De definitie van public governance luidt: “het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van organisaties in de publieke sector, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden.” In de praktijk blijkt uit onderzoek van Bossert dat de meeste voorbeelden betrekking hebben op de deelprocessen: toezicht en verantwoorden. Daarna volgt sturen en beheersen blijft enigszins achter. Dit beeld is herkenbaar en heeft te maken met de
staatkundige traditie, die teruggaat tot de trias politica. Een sterk accent ligt daarbij van oudsher op toezicht en verantwoorden en annex beleidsvraagstukken (sturen). Opvallend is dat het deelproces ‘beheersen’ in de praktische uitwerking van governance achterblijft. Terwijl dat gebied als proces-bepalend mag worden beschouwd. Het is daarom ook aardig om te zien dat de kernthema’s c.q. ‘vragen te stellen’ vanuit de governance-optiek redelijk uitgekristalliseerd zijn voor de deelprocessen: toezicht, verantwoorden en sturing. Vanuit governance optiek mag implementatie als zwakste schakel in de beleidscyclus worden beschouwd. In toenemende mate is er aandacht voor implementatievraagstukken van beleid en bestuur. Management, d.w.z beheersing is daarbij een essentiële schakel. Transparantie van deze functie is echter een duidelijk punt van aandacht. Governance op dit gebied vraagt duidelijk om verdere uitwerking en nadere aandacht. De kernconcepten van Public Governance: •
Besturingsmodellen voor activiteiten die het algemeen belang dienen;
•
Bestuurlijke en management integriteit;
•
Transparantie in handelen en besluitvorming;
•
Informatievoorziening;
•
Meting van realisatie van beleid en afgeleide doelstellingen. Meestal geen shareholders
Meestal meer stakeholders
Stakeholders vaak met verschillende belangen/ doelstellingen Kan zich niet alleen richten op toezicht en verantwoording Sterke mate van interne sturing als gevolg van diversiteit van de stakeholders en dynamiek van ontwikkelingen
Figuur 4: kenmerken Public Governance
Wat te verstaan onder Health care Governance? Onder Public Governance vallen ook Health care governance en Government Governance. Deze zullen hieronder ook worden uit gewerkt. Health care governance heeft betrekking op het besturen van de gezondheidszorg, het toezicht daarop en de verantwoording daarover. De commissie hanteert de volgende definitie: “Health care governance is een stelsel van spelregels en omgangsvormen voor goed bestuur van en goed toezicht op zorgorganisaties, en van adequate verantwoording aan en beïnvloeding door belanghebbenden van de wijze waarop de zorgorganisatie haar doelen realiseert en kwalitatief verantwoorde en doelmatige zorg levert.” De Governance gedachte is van groot belang voor de Nederlandse gezondheidszorg. In de gezondheidszorg gaat het zowel om de verhoudingen tussen raad van toezicht en de raad van bestuur, als om de relatie met de overheid en aan de overheid gelieerde organen. De rijksoverheid kan niet als eigenaar en evenmin als belangrijkste stakeholder. Cliënten, medewerkers, zorgverzekeraars, patiëntenorganisaties, de werkgevers in de regio, lokale overheden en vele anderen hebben direct belang bij het goed functioneren van zorgorganisaties en de vervulling van hun specifieke maatschappelijke taak in hun verzorgingsgebied. Health care governance moet dus de middelen aanreiken om verantwoording aan en beïnvloeding door deze belanghebbenden mogelijk te maken. Bijna alle organisaties die hun bestuursvorm gewijzigd hebben naar het raad-vantoezichtmodel, zoeken naar vormen om het toezicht en het samenspel tussen bestuur en toezicht op goede wijze vorm te geven. Ook de overheid heeft belang bij duidelijkheid over de besturing, toezicht en verantwoording. De zorg wordt voor een groot deel gefinancierd met wettelijk geheven premies, met premies van ziekenfonds- en particulier verzekerden en (voor een klein deel) met algemene middelen uit de rijksbegroting. Doordat een groot deel van deze premies zijn aangemerkt als publieke taak en financiering uit de collectieve middelen, lijkt het erop dat de zorg wordt verleend door private organisaties met een publieke taak en financiering uit de collectieve middelen. De toenemende roep om controle op collectief gefinancierde organisaties geldt ook in de zorg. Naar het oordeel van de commissie begint goede gezondheidszorg echter niet bij toename van controle en toezicht, maar juist aan de andere kant, bij openheid, inzichtelijkheid en het afleggen van verantwoording. Het ware dan ook beter om te spreken van ‘ een keten van verantwoording’ dan van ‘een keten van toezicht’. Wat te verstaan onder Government Governance? Ook bij overheden is governance van belang. Deze moeten zich immers verantwoorden tegenover de politieke toezichthouders: de tweede kamer, de provinciale staten, of de gemeenteraad. Bij de overheid moet men de vastgestelde beleidsdoelstellingen waarborgen. Het bestuur is verantwoordelijk en ook aanspreekbaar voor het realiseren van deze doelstellingen. Het gaat derhalve om het primaat van de politiek.
