NOODZAAK EN KANS VOOR GROEN INDUSTRIEBELEID IN DE NEDERLANDSE ECONOMIE
Albert Faber
WEBPUBLICATIE NR. 75
Den Haag, oktober 2013
2 De serie Webpublicaties omvat studies die in het kader van de werkzaamheden van de WRR tot stand zijn gekomen. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs. Een overzicht van alle webpublicaties is te vinden op de website van de WRR (www.wrr.nl).
INHOUD
Inleiding ............................................................................................................ 5 1
De uitdaging: waarom vergroening? ............................................................ 7 1.1
Ecologische opgaven ............................................................................................... 7
1.2
Grondstoffen: schaarste en kwetsbaarheid ........................................................... 10
1.3
Duurzaamheidsopgaven hangen samen met voor Nederland belangrijke sectoren .................................................................................................................. 15
1.4 2
Omgaan met risico’s ...............................................................................................21
Vergroening van de economie .................................................................... 25 2.1
Ontkoppeling en vergroening................................................................................ 25
2.2
De analytische casus voor groene groei................................................................. 30
2.3
De empirische casus voor groene groei ................................................................. 33
2.3.1 Empirie (1): ‘groene banen’ ................................................................................... 33 2.3.2 Empirie (2): milieubeleid, innovatie en productiviteit ......................................... 38 2.3.3 Empirie (3): concurrentievoordelen en marktkansen .......................................... 40
3
2.4
Indicatoren voor groene groei ............................................................................... 46
2.5
Groene groei: scepsis en bedenkingen ................................................................... 51
Beleid voor economische vergroening ....................................................... 59 3.1
Generiek beleid voor vergroening ......................................................................... 59
3.2
Specifiek beleid voor vergroening: groen industriebeleid .................................... 65
3.2.1 Rationale voor groen industriebeleid .................................................................... 65 3.2.2 Vormgeving van groen industriebeleid ................................................................. 68 3.2.3 Andere vormen van specifiek groen beleid ........................................................... 72 3.2.4 De casus van zonnepanelen ................................................................................... 73 3.2.5 Groen industriebeleid en de internationale context ............................................. 77 4
Concluderend: noodzaak en kans voor groen industriebeleid in Nederland .................................................................................................. 78 Literatuur.......................................................................................................................... 81
INLEIDING
In deze studie gaat het erom de kansen, opgaven en mogelijkheden te verkennen om de productieve kant van de Nederlandse economie te vergroenen. Vergroening van de economie raakt aan de opgave om in te spelen op actuele ecologische uitdagingen, terwijl tegelijkertijd recht wordt gedaan aan de bijkomende economische kansen. De achterliggende redenering is dus sterk een verhaal van win-win: zowel economie als milieu worden er beter van. In de praktijk lijkt er echter vooral sprake van een keuze: milieu of economie. In hoofdstuk 1 verkennen we de belangrijkste mondiale ecologische opgaven, de samenhang ervan met enkele cruciale sectoren van de Nederlandse economie, en de argumenten om de noodzaak tot actie om te zetten in economische kansen. In hoofdstuk 2 werken we het betoog voor vergroening van de economie analytisch en empirisch verder uit, waarbij ook enkele bedenkingen aan de orde komen. Hoofdstuk 3 gaat over een mogelijk beleid voor economische vergroening, waarbij we in het bijzonder het perspectief voor groen industriebeleid uitwerken. Hoofdstuk 4 bevat enkele conclusies.
1
DE UITDAGING: WAAROM VERGROENING?
1.1
Ecologische opgaven
Druk op natuurlijke hulpbronnen neem toe In de komende decennia wordt de mondiale vraag naar materialen, energie en voedsel steeds groter, doordat zowel de wereldbevolking als de economie groeien. De wereldbevolking neemt toe van 7 miljard mensen nu tot ruim 9 miljard in 2050; het grootste deel van die 9 miljard mensen zal bovendien tot de mondiale middenklasse behoren. Projecties van de OESO laten voor diezelfde periode een verviervoudiging zien van de omvang van de wereldeconomie. Dit alles vertaalt zich in een grotere vraag naar elektrische apparaten, auto’s, en een meer gevarieerd dieet met meer vlees. Deze groei is dus niet vanzelfsprekend groen: “Continued degradation and erosion of natural environmental capital are expected to 2050 and beyond, with the risk of irreversible changes that could endanger two centuries of rising living standards” (OESO 2011a: 20). Zonder aanvullend beleid neemt het wereldwijde energieverbruik tot 2050 met 60 tot 80 procent toe, waarbij de jaarlijkse broeikasgasemissies met circa 60 procent zullen stijgen. De mondiale watervraag neemt met 55 procent toe, en intensivering van de landbouw, stijgende vervuiling en uitbreiding van de infrastructuur leiden tot een afname van de biodiversiteit op land met nog eens 10 procent (Hanemaaijer et al. 2012; OESO 2011a). Mondiale opgaven voor duurzaamheid: klimaatverandering, biodiversiteit en grondstoffen Mondiaal zijn twee weerbarstige en urgente ecologische opgaven prominent: klimaatverandering en verlies aan biodiversiteit (PBL 2009; 2012a). Deze opgaven worden gekenmerkt door minder zichtbare en meer verspreide effecten, met effecten op de langere termijn, en met een grote verwevenheid met de huidige sociale, technologische en economische dynamiek. Beide problemen hangen sterk samen met de vraag naar grondstoffen en voedsel. De vraag naar grondstoffen is in theorie beperkt door schaarste en door ecologische grenzen, maar in de praktijk is niet goed te zeggen waar knelpunten ontstaan. Al in 1798 betoogde Thomas Malthus dat de voedselproductie de bevolkingsgroei niet bij zou kunnen houden en tot rampzalige gevolgen zou leiden, maar het beeld van massale sterfte door hongersnood bleek te pessimistisch. In The limits to growth, het fameuze rapport aan de Club van Rome, werd al gewezen op de grenzen aan de grondstofvoorraden in de wereld (Meadows et al. 1972). De onheilspellende boodschappen van de Club van Rome zijn vooralsnog gepareerd door technologische ontwikkelingen en beleid (PBL 2009; Turner
8 2008), maar welvaart en bevolkingsgroei blijven belangrijke aanjagers in de vraag naar grondstoffen. Grondstoffen die zowel motor zijn voor economische groei als blijvende drukfactoren op het milieu (Heinberg 2011; OESO 2011a; PBL 2009; Wijkman en Rockström 2012; zie ook latere rapporten aan de Club van Rome, zoals Meadows et al. 1991, 2004). Risico’s en effecten van klimaatverandering De mondiale ecologische opgaven zijn niet zonder risico voor Nederland. Het klimaat is in Nederland in de afgelopen honderd jaar al meetbaar veranderd, vooral na 1970: de gemiddelde temperatuur steeg met 1,7oC (dat is hoger dan het wereldgemiddelde van 0,9oC), het jaarlijks aantal zomerse dagen (meer dan 25oC) steeg met twintig, en de jaarlijkse neerslag nam met ruim 20 procent toe, waarbij ook de frequentie van hevige buien sterk toenam. Deze klimaatveranderingen zullen naar verwachting doorzetten, hoewel de directe effecten in Nederland met het huidige tempo van verandering in beginsel beheersbaar zijn (PBL 2011a, 2012c). Voor de landbouw zijn de effecten vooralsnog zelfs positief, met vooral een zeer significante verlenging van het groeiseizoen (vijf weken) ten opzichte van honderd jaar geleden. Rond de mogelijke toename van ziektes en plagen is nog veel onzeker, zowel voor de landbouw als voor humane infectieziektes. Lange periodes van droogte hebben niet alleen effect op de landbouw, maar ook op de vervoerssector: het droge voorjaar van 2011 leidde tot lage waterstanden in de grote rivieren, waardoor binnenvaartschepen niet maximaal konden worden geladen en aanzienlijk meer vaartuigkilometers moesten maken om een gelijke hoeveelheid goederen te kunnen vervoeren (CBS 2012a). De directe ecologische risico’s binnen Nederland zijn vooralsnog relatief beperkt: burgers, bedrijven en overheid kunnen zich in het rijke Nederland in principe goed aanpassen aan de relatief gestage veranderingen (PBL 2012c). Op mondiale schaal kunnen de gevolgen van klimaatverandering echter wel degelijk groot zijn, met ook reële kansen op terugkoppelingseffecten voor Nederland: extreem weer wordt steeds nadrukkelijker aan klimaatverandering gekoppeld (Hansen et al. 2012), vooralsnog onbekende omslagpunten in het klimaatsysteem – zoals het smelten van het ijs op Groenland, of de afnemende regenval in de Amazone – lijken steeds realistischer, en trendanalyses van huidige emissieniveaus van broeikasgassen stevenen eerder af op een mondiale temperatuurstijging van 3,6 à 5,3oC (per 2050) dan de geanticipeerde (en door veel klimaatwetenschappers al als hoog ingeschatte) 2oC (IEA 2013a).
9 Meinshausen et al. (2009) berekenden voor de periode van 2000-2050 een totaal emissiebudget van 1.000 Gt CO2-eq. om met 75 procent zekerheid beneden een mondiale temperatuurstijging van 2oC te blijven (1.440 Gt voor 50 procent zekerheid). In de periode 2000-2006 is van dit budget al 234 Gt verbruikt, wat betekent dat van alle economisch beschikbare voorraden fossiele brandstof (olie, gas, kolen) minder dan de helft kan worden gebruikt. Als in 2020 de mondiale CO2-emissies nog meer dan 25 procent hoger zijn dan in 2000, is de kans zeer groot (53-87 procent) dat het tweegradendoel voor 2050 niet gehaald wordt. Dit is van grote betekenis. Hoewel de mensheid sinds de laatste ijstijd te maken heeft gehad met een tamelijk stabiel klimaat, leidden ook relatief kleine veranderingen, in de orde van 1oC, in het verleden al tot grote druk op de voedselvoorziening en tot ontwrichting van beschavingen (Diamond 2004; Morris 2011). De nu voorziene klimaatveranderingen zijn fors groter dan die in het verleden en de structurele effecten ervan zijn dan ook nauwelijks in te schatten. Dit geldt temeer omdat, onder condities van een steeds grotere vraag naar voedsel, energie en grondstoffen, de maatschappelijke complexiteit en kwetsbaarheid vele malen groter zijn dan ooit tevoren. Drijfveren voor behoud van biodiversiteit De effecten van biodiversiteitsverlies zijn moeilijker aan te geven, en daarmee ook de drijfveren om de biodiversiteit te behouden. Eén reden om de biodiversiteit te beschermen is dat soorten en ecosystemen (economisch) nut hebben voor mensen doordat zij ecosysteemdiensten leveren. Het kan hierbij gaan om grondstoffen als voedsel, hout en kleding, maar ook om regulerende diensten zoals natuurlijke waterzuivering. Diversiteit van soorten en ecosystemen leidt tot een lagere kwetsbaarheid, bijvoorbeeld doordat hierdoor in geval van ziekten (bijvoorbeeld bij landbouwgewassen) mogelijkheden voor alternatieven ontstaan. Een andere drijfveer om de biodiversiteit te behouden ligt besloten in de ‘intrinsieke waarde’ ervan, uitmondend in de morele plicht om als mens geen onherroepelijke schade aan de natuur aan te richten (PBL 2011c). Behoud van natuur en landschap kan dan ook betrekking hebben op een scala aan maatschappelijke opgaven: behoud van biodiversiteit als intrinsieke waarde, als waarborging van essentiële levensbehoeften, als zorg voor een aantrekkelijke leefomgeving, of als drager van economische kansen en mogelijkheden (PBL 2011d). Dit vertaalt zich in verschillende handelingsperspectieven voor een duurzame ontwikkeling van natuur en biodiversiteit, enerzijds gericht op de economische waarde van natuur versus de intrinsieke waarde van de vrije natuur, anderzijds gericht op de ruimte die aan natuur en biodiversiteit wordt toegekend ten opzichte van andere functies van landgebruik (WRR 1994).
10 1.2
Grondstoffen: schaarste en kwetsbaarheid
De toenemende vraag naar grondstoffen vanuit de opkomende economieën leidt tot een steeds grotere schaarste, waardoor de prijzen voor verschillende grondstoffen in het afgelopen decennium sterk zijn sterk gestegen. De zogenoemde mondiale ecologische voetafdruk – een maat voor het vermogen van de aarde om in de totale consumptie van de mensheid te kunnen voorzien – is nu al 50 procent meer dan de beschikbare capaciteit. Met andere woorden: er is sprake van een forse uitputting van de aarde (WWF 2012). Als het consumptieniveau in China gelijk zou zijn aan dat van de Verenigde Staten, dan zou dit een verdubbeling betekenen van de mondiale vraag naar natuurlijke hulpbronnen (Wijkman en Rockström 2012). Niemand wil nieuwe consumenten in opkomende landen het recht ontzeggen om ook te profiteren van de goederen en diensten die de wereld te bieden heeft, maar de ecologische, economische en geopolitieke implicaties van deze ontwikkelingen zijn enorm. De schaarste aan grondstoffen kan leiden tot prijsschommelingen, protectionisme en geopolitieke spanningen. Ook ontstaan er nieuwe verdelingsvragen en potentiële risico’s: de kans op geschillen en conflicten over eigendomsrechten van grondstoffen en materialen neemt toe. Schaarste aan grondstoffen is overigens bepaald geen nieuw vraagstuk: sturing op de beschikbaarheid en de schaarste aan voedsel is één van de oudste instrumenten in de politiek. Het risico op schaarste lijkt echter wel toe te nemen. Dit komt doordat het aanbod ervan niet gegarandeerd is, door hoge of sterk fluctuerende prijzen of door een sterke concentratie van het aanbod in een beperkt aantal landen, terwijl de vraag naar de meeste grondstoffen op de wereldmarkt sterk blijft toenemen. Door de ontwikkeling van technologieën voor de winning van non-conventionele gas- en olievoorraden neemt de druk op de energiemarkt weliswaar iets af, maar de milieurisico’s die met de winning gepaard gaan zijn bijzonder groot. Voor andere grondstoffen is de wereldwijde druk op de markt echter onverminderd hoog: “In the case of food, the world remains only one or two bad harvests away from another global crisis” (Chatham House 2012: 11). Ook de vraag naar grondstoffen voor industriële toepassingen blijft structureel hoog, doordat de opkomende economieën zich steeds verder ontwikkelen. Door de toenemende verwevenheid van economieën kan de schaarste aan grondstoffen tot onvoorspelbare effecten leiden. Zo was de scherpe piek in de prijs van voedingsmiddelen in 2008-2009 het gevolg van een optelsom aan schaarste-effecten: een toenemende vraag, een vertraagde groei in de landbouwproductie, en afnemende voorraden gingen toen samen met een devaluatie van de
11 dollar, een stijging van de olieprijs, meer landbouwgrond voor biobrandstoffen, weereffecten, speculatie en protectionistische beleidsmaatregelen (PBL 2011a). Dit alles samen leidde tot hoge voedselprijzen, en vervolgens tot grote sociale onrust: in onder meer Mexico, Tunesië en Egypte zijn opstanden gerelateerd aan de hoge prijzen van voedingsmiddelen. Ook meer structurele effecten spelen een rol: de productie van voedsel is direct afhankelijk van de beschikbaarheid van water en landbouwgrond, die beide onder druk staan van klimaatverandering, met name door het smelten van gletsjers – waardoor de stabiliteit van watertoevoer door de rivieren onder druk staat –, door veranderingen in neerslagpatronen en door een toename van extreme weersomstandigheden. De industrie zal daarnaast steeds meer te maken krijgen met een schaarste aan minerale grondstoffen. Zo is de productie van lithium(ion)batterijen direct en specifiek afhankelijk van de beschikbaarheid van lithium. Deze batterijen worden gebruikt als oplaadbare batterijen voor de consumentenelektronica, maar een grootschaliger toepassing wordt voorzien voor elektrische auto’s. Lithium wordt nu vooral nog gewonnen op de zouthoogvlaktes van Chili en in Argentinië. De grootste voorraden bevinden zich echter in Bolivia, waar de winning net op gang komt. Hoewel de reserves aan lithium op zich voldoende zijn om gedurende enkele eeuwen in de vraag te kunnen voorzien (PBL 2011a), kan een al te grote afhankelijkheid van een beperkt aantal wingebieden de toevoer ervan naar de industrie kwetsbaar maken. Dit geldt in nog sterkere mate voor de zogenoemde zeldzame aardmetalen: een groep van zeventien elementen met vaak unieke toepassingen in de hightechindustrie. Zo wordt europium in LCD-schermen gebruikt voor roodkleuring; hiervoor bestaat geen alternatief. Spaarlampen bevatten elementen als lanthanium en yttrium. Een klein aantal elementen is ook cruciaal voor de vervaardiging van permanente magneten, die weer nodig zijn voor windturbines. Veel van dit soort toepassingen zijn zeer specifiek en vaak (nog) zonder alternatief. Echt zeldzaam zijn de ‘zeldzame aardmetalen’ overigens lang niet altijd. Ze komen weliswaar zeer geconcentreerd voor – circa 95 procent van de mondiale productie vindt plaats in China –, maar er is in beginsel nog voor eeuwen voorraad. Hun specifieke toepassingen in combinatie met de grote afhankelijkheid van China maken deze zeldzame aardmetalen echter tot zeer strategische producten. De Chinese overheid stelde ten behoeve van de eigen industrie enkele jaren geleden al eens exportrestricties in, die later overigens weer werden teruggedraaid. Voor andere grondstoffen is China zelf weer afhankelijk van andere landen. Zo komt ijzererts voor het overgrote deel uit Brazilië en Australië, waar de mijnbouw in handen is van een beperkt aantal grote bedrijven als BHP Biliton, Rio Tinto en Vale. Voor andere min of meer reguliere metalen als tin, koper, goud en zink zijn, met het huidige tempo van
12 ontginning, de mondiale fysieke reserves beperkt tot een voorraad voor soms nog slechts enkele decennia. Een vergelijkbare zorg geldt voor fosfaat, een onmisbaar en niet-hernieuwbaar bestanddeel van kunstmest, dat essentieel is voor de landbouwproductie. Fosfaatgesteenten bevinden zich vooral in Marokko, China, Zuid-Afrika en de Verenigde Staten, waardoor schaarste en een beperkte toegang tot de voorraden ook hier op termijn een geopolitieke rol kunnen gaan spelen. Toenemende schaarste en eindige voorraden Schaarste aan grondstoffen is niet alleen een probleem van absolute tekorten aan fysieke voorraden, maar vooral een zaak van economische en politieke toegang (PBL 2011a). Deze dimensies staan niet los van elkaar: fysieke tekorten leiden doorgaans tot hogere en sterker fluctuerende prijzen, waardoor de economische beschikbaarheid afneemt. Het is dan ook niet eenvoudig om een adequaat antwoord te vinden op de schaarste aan grondstoffen in de wereld. Hierbij staan twee benaderingen tegenover elkaar: aan de ene kant een visie die uitgaat van een toenemende schaarste aan eindige voorraden, aan de andere kant een visie die een groot vertrouwen heeft in het oplossend vermogen van de mensheid en in technologische ontwikkelingen. De eindigheid van grondstoffen betekent dat de productie ervan op een gegeven moment niet (langer) zal kunnen voldoen aan de steeds verder toenemende vraag. Deze visie hangt samen met het begrip ‘peak oil’: een begrip geïntroduceerd door de geograaf Hubbert, die in de jaren vijftig voorspelde dat de ontdekking van nieuwe olievelden op een gegeven moment een piek zou bereiken en vervolgens weer zou dalen. Het gaat hierbij om een redenering van laaghangend fruit: nadat eerst de grote en makkelijk bereikbare velden allemaal in productie zijn gekomen, zouden de navolgende velden steeds kleiner en technisch lastiger zijn aan te boren. Hubbert trok deze gedachte door naar de continentale olieproductie in de Verenigde Staten, waar de voorspelde piek in de olieproductie rond 1970 inderdaad werd gesignaleerd. Na een lange geschiedenis van relatief gemakkelijke olieproductie, vergt de winning tegenwoordig een veel grotere inspanning. De peak oil-gedachte is ook toegepast op wereldschaal, waar volgens aanhangers van de theorie de olieproductie piekte in 2005. Deze stelling wordt echter hevig bediscussieerd. De principiële consequentie van de Hubbertpiek is dat deze een indicator is van structurele schaarste, die op termijn het einde inluidt van het olietijdperk. Ook de doorgaans conservatieve International Energy Agency (IEA) signaleert deze trend in de World Energy Outlook van 2011:
13
“The cost of incremental production tends to rise as more easily accessed resources are depleted, and development moves to more difficult resources with less favorable geology or in more remote locations. Developing such resources often requires more complex and energyintensive processes, and sometimes new infrastructure, either to reach the resource or to extract and export oil to market, while the volumes of oil extracted per well tend to be lower” (IEA 2011: 138).
Een uitgebreide Engelse overzichtsstudie naar de mate van uitputting in de olievoorraden benadrukt de grote onzekerheden in beschikbare data, maar constateert ook dat de productie steeds sneller afneemt en dat het zeer waarschijnlijk is dat de conventionele olieproductie voor 2030 en mogelijk al voor 2020 zal pieken, terwijl onconventionele olie relatief duur en lastig te ontginnen is (UK ERC 2009). Technologische ontwikkeling en oplossend vermogen Tegenover deze visie van schaarste en eindigheid staan de hoop en de verwachting dat nieuwe reserves, technologische ontwikkelingen en onconventionele voorraden de aanvoer van brandstoffen nog voor vele decennia of zelfs eeuwen veilig kunnen stellen (Diamandis en Kotler 2012). Zo heeft de ontwikkeling van onconventionele gas- en olievoorraden de laatste jaren een enorme vlucht genomen. In met name Canada en Venezuela bevinden zich grote voorraden olie- en teerzanden: een soort natuurlijke afzetting van bitumen, waaruit olie gewonnen kan worden. De geschatte wereldoliereserve uit teerzanden is groter dan de conventionele voorraden, maar de winning is zeer kostbaar, energie-intensief en erg milieuvervuilend. Met de huidige hoge olieprijs zijn de productiekosten van 30 tot 40 dollar per vat echter rendabel. Een vergelijkbare overweging van kosten en baten geldt voor oliewinning in de diepzee. In 2 kilometer diepe zoutlagen, op een diepte van 2 tot 3 kilometer en 250 kilometer uit de kusten van Brazilië en Angola zijn in het afgelopen decennium enorme olie- en aardgasvelden ontdekt. De technologische en economische uitdaging om deze olie ook daadwerkelijk te winnen, is echter fenomenaal: de door de Braziliaanse oliegigant Petrobras geplande investeringen in alleen al de periode 2010-2015 – bedoeld om de huidige Braziliaanse productie van 2,1 miljoen vaten per dag op te schroeven tot 4,4 miljoen vaten per dag in 2020 (IEA 2011) – bedragen niet minder dan 128 miljard dollar. Ook deze ontwikkeling is slechts mogelijk bij een structureel hoge olieprijs. De laatste jaren richt de blik zich ook steeds meer op het Arctisch gebied. In dit gebied liggen mogelijk grote oliereserves, die door het afsmeltende ijs als gevolg van de klimaatverandering binnen bereik komen voor exploitatie. De barre omstandigheden maken oliewinning hier echter bijzonder lastig en duur, met zeer grote milieurisico’s voor dit ecologisch kwetsbare
14 gebied. Verder heeft door de winning van schaliegas in vooral de Verenigde Staten ook de ontwikkeling van onconventioneel gas een enorme vlucht genomen. Schaliegas wordt gewonnen uit leisteenlagen. Door het ‘kraken’ (fracking) van de gesteenten met grote hoeveelheden water en chemicaliën, komt ingesloten gas vrij dat vervolgens kan worden gewonnen. Deze winning gaat echter ook gepaard met milieuproblemen. In Europa is vooral Polen een voortrekker met de winning van schaliegas. Ook in Nederland zijn voorraden schaliegas ontdekt, maar er bestaat nog grote onduidelijkheid over de omvang van de voorraden en over de milieu- en gezondheidsrisico’s van de winning. Afhankelijkheden Voor zowel de visie van eindigheid als de visie van technologische oplossingen is het nodige te zeggen, en de toekomst zal leren of het glas halfvol of halfleeg is. Een belangrijk bijkomend economisch argument om het grondstoffenverbruik te verlagen hangt samen met de kwetsbaarheid die ontstaat door de schaarste aan grondstoffen enerzijds en een hoge importafhankelijkheid van vaak instabiele landen anderzijds (Europese Commissie 2011; PBL 2011a). Met name op het gebied van energie is niet alleen Nederland maar de hele Europese Unie zeer afhankelijk van importen. De Europese importafhankelijkheid voor olie is 84 procent en voor gas 64 procent (per 2009; Eurostat). Het grootste deel van de importen komt uit Rusland, dat ruim 30 procent van de kolen levert, 33 procent van de olie en 34 procent van het gas (figuur 1.1). Nederland is nu nog een netto-exporteur van gas, maar op de middellange termijn komen de grenzen van de eigen voorraden in zicht. Dit betekent dat Nederland uiteindelijk ook voor gas afhankelijker zal zijn van toeleverende landen. Ook voor industriële minerale grondstoffen speelt de importafhankelijkheid een belangrijke rol, doordat veel grondstoffen in soms een zeer beperkt aantal landen worden gewonnen. Zo zagen we al dat de zeldzame aardmetalen voor ruim 95 procent uit China komen.
15 Figuur 1.1
Importafhankelijkheid EU27 voor energiegrondstoffen
Bron: PBL (2011a), op basis van cijfers Eurostat.
1.3
Duurzaamheidsopgaven hangen samen met voor Nederland belangrijke sectoren
Naast directe en indirecte ecologische risico’s zijn er ook economische effecten. Deze zijn voor Nederland in het bijzonder van belang, omdat de complexe duurzaamheidsproblemen sterk samenhangen met de voor Nederland belangrijke sectoren: energie, transport, voeding/agro, en de gebouwde omgeving (Tabel .1). De sterke sectoren van de Nederlandse economie zijn relatief materiaal- en energie-intensief. Dit is slechts deels (10 procent) een structuureffect, bijvoorbeeld door het hoge aandeel tuinbouw in de agrofoodsector. In het algemeen lopen sectorale verbeteringen in de energie- en grondstofintensiteit in Nederland echter achter op andere OESO-landen. Bovendien zijn veel verbeteringen in de industriële energie-intensiteit weer teniet gedaan door verschuivingen naar energie-intensievere sectoren, waardoor de ontwikkeling van de energieproductiviteit in de Nederlandse industrie onder het OESO-gemiddelde ligt (PBL 2013). Daarnaast zijn met name de Nederlandse exportsectoren sterk grondstofafhankelijk, doordat Nederland een relatief hoog aandeel basisindustrie heeft, die zeer grondstofintensief produceert voor verwerkende industrieën elders. De complexe duurzaamheidsproblemen hebben voor Nederland zo een specifieke en mogelijk grote economische impact. De sectoren die belangrijk zijn voor onze concurrentiepositie – energie, transport en distributie, voeding/agro, en de gebouwde omgeving – zijn dan ook relatief kwetsbaar voor prijsfluctuaties in en toegang tot energie en materialen.
16 Tabel 1.1
Klimaatprobleem hangt samen met voor Nederland belangrijke sectoren
Sector CO2
mln kg
bruto toegevoegde waarde (basisprijzen)
Banen
mln euro
x 1000
Aandelen CO2 bruto toegevoegde waarde (basisprijzen)
%
%
Landbouw 8 590 9 297 106 5 2 Industrie 32 500 93 071 1 151 18 18 Energiesector 64 700 12 385 22 36 2 Transport/ 38 200 22 817 377 21 4 vervoer Overig 37 700 386 298 6 210 21 74 Totaal 181 700 526 176 7 866 100 100 Bronnen: Compendium voor de Leefomgeving, CBS Statline. Cijfers voor 2010.
Banen
%
Efficiëntie CO2/BTW CO2/baan
kg/euro
ton/baan
1 15 0,3 5
0,92 0,35 5,22 1,67
81 28 2 941 101
79 100
0,10 0,35
6 23
Duurzaamheid en energiesector De (fossiele) energiesector is in Nederland vanouds sterk aanwezig. Aardgas is sinds de vondst van het Slochterenveld (1959) een cruciale onderligger van het Nederlandse energiesysteem: Nederland behoort nog altijd tot de top 10 van gas producerende landen in de wereld. Het grootste deel is voor binnenlands verbruik: via een fijn vertakt netwerk van meer dan 130.000 kilometer aan gasleidingen zijn vrijwel alle Nederlandse huishoudens en industrieën op aardgas aangesloten. Daarnaast voert Nederland via de havens van Rotterdam en Amsterdam op grote schaal steenkool, aardolie, uranium en ook biomassa in. In 1890 werd Koninklijke Olie opgericht om in te spelen op de toen nog jonge en spectaculair groeiende oliemarkt, en vanaf 1907 werkte het bedrijf intensief samen met Shell Co; de definitieve formele fusie volgt pas in 2005. Al snel werd Koninklijke/Shell Groep één van de grootste private ondernemingen ter wereld, en dat bleef ze tot op de dag van vandaag. Hierdoor – en met name door de wereldhaven Rotterdam – heeft Nederland een belangrijke positie in de wereldoliehandel, en is het een belangrijke vestigingsplaats voor energieintensieve industrie, petrochemie en grootschalige opslag en overslag. In samenhang hiermee kent de Nederlandse economie ook een relatief groot aandeel energie-intensieve bedrijfstakken, zoals de chemie, het goederenvervoer, de glastuinbouw en de voedingsmiddelenindustrie. De samenstelling van de economie brengt met zich mee dat de gemiddelde CO2-emissie per hoofd van de bevolking in Nederland relatief hoog is: 11,2 ton CO2 ten opzichte van 7,2 ton CO2 per hoofd van de bevolking per jaar gemiddeld in de EU-27 (IEA 2012a). Zonder specifieke actie blijft Nederland – net als veel andere landen – sterk afhankelijk van fossiele energiebronnen en andere grondstoffen. Bij de huidige olieprijs van ongeveer 90 dollar per
17 vat (circa 70 euro) bedragen de kosten hiervan ongeveer 2,3 procent van Nederlandse bruto binnenlands product (bbp). Daartegenover staat de waarde van de aardgasreserves: 147 miljard euro, ongeveer een kwart van het huidige Nederlandse bbp en een belangrijk onderdeel van het niet-financiële vermogen van de overheid (CBS 2012a). Het inkomen voor de staat uit dat vermogen (de aardgasbaten) bedroeg in 2011 12,4 miljard euro; zonder deze inkomsten zou het overheidstekort 2 procentpunt meer zijn, in termen van bbp (CBS 2012b). Deze inkomsten zijn overigens niet alleen afhankelijk van de fysieke winning, maar vooral ook van de prijsfluctuaties op de wereldmarkt. De aardgasreserves van Nederland nemen echter steeds verder af. Er worden nauwelijks nog nieuwe vondsten gedaan: in 2011 slechts 6 miljard kubieke meter, bij een totale geschatte reserve van 1.230 miljard kubieke meter. Op basis van de netto jaarproductie in 2011 (74 miljard kubieke meter) resteerde aan het eind van 2011 dus voor nog ruim zestien jaar aardgasvoorraad in de Nederlandse bodem (CBS 2012a). Ook als de voorraden met terughoudendheid worden opgepompt, betekend dit dat Nederland rond 2030 van gasexporteur een gasimporteur wordt. Duurzaamheid en transportsector De Nederlandse havens zijn ook cruciaal voor de rol van Nederland als distributieland, gericht op het transport van goederen naar het Europese achterland. De distributiefunctie van Nederland is sterk geografisch bepaald, als de ‘aanlegsteiger van Europa’. Zo fungeert Rotterdam sterk als intercontinentale hub voor het containervervoer naar kleinere Europese havens. Terwijl het personenvervoer (en dan met name het autoverkeer) in Nederland – net als in veel andere landen – sinds ongeveer 2005 steeds verder afvlakt, fluctueert het goederenvervoer met het economisch tij, met een dip die vooral terug te voeren is op de huidige crisis (KiM 2012). De langjarige trend is echter dat het goederenvervoer plaatsvindt over steeds langere afstanden, en dat dematerialisatie en verdienstelijking weliswaar leiden tot verschuivingen, maar dat deze verschuivingen meer dan gecompenseerd worden door steeds verdergaande internationalisering en verlenging van de productieketens. Per saldo stegen de goederenstromen in Nederland in het afgelopen decennium dan ook met 17 procent, van 1.486 miljoen ton in 2000 tot 1.736 miljoen ton in 2011 (KiM 2012). De Rotterdamse haven verwacht tot 2030 een verdere toename van de goederenstromen van 40 tot 80 procent, afhankelijk van het gehanteerde scenario (Havenvisie 2030, Rotterdam). Het distributiemodel heeft grote economische consequenties. Nederland importeerde in 2011 voor 364 miljard euro aan goederen. De totale export bedroeg 409 miljard euro, waarvan 193
18 miljard als wederuitvoer (CBS Statline). Voor verschillende grondstoffen speelt Nederland een belangrijke rol op de wereldmarkt, met name voor biotische grondstoffen als cacao (vooral in de Amsterdamse haven), soja, pulp/papier en vleesproducten, en voor de verwerking van abiotische grondstoffen tot halffabricaten (HCSS et al. 2011). Het belang van transport voor bedrijven in Nederland wordt geschat op minimaal 54 miljard euro (KiM 2012). De gevolgen voor milieu en leefomgeving zijn echter navenant: goederenvervoer en personenvervoer zijn samen ook verantwoordelijk voor 23 procent van de totale uitstoot van CO2 in Nederland, voor 62 procent van de stikstofoxiden (NOx) en voor 31 procent van het fijn stof (dit is exclusief internationale scheepvaart en luchtvaart) (PBL 2012b). De totale maatschappelijke kosten van CO2-uitstoot en luchtverontreiniging werden voor 2011 geschat op circa 5,2 miljard euro, terwijl de maatschappelijke kosten van verkeersongevallen jaarlijks nog eens circa 12,5 miljard euro bedroegen (KiM 2012). Zowel de economische waarde als de impact op de leefomgeving is dus groot, en Nederland als handelsnatie – met een kenmerkende grote afhankelijkheid van import en export – is hierdoor kwetsbaar. Duurzaamheid en landbouw agro-/foodsector Van een andere orde is de Nederlandse agro-/foodsector. De toegevoegde waarde van de brede sector (incl. retail, horeca en andere distributie) is ruim 52 miljard euro (LEI 2012). De sector is via de voedselvoorziening nauw verweven met ons dagelijks leven, maar is ook een exportmotor van formaat: Nederland is na de Verenigde Staten de tweede exporteur van landbouwproducten ter wereld – zij het dat ook hier een flink aandeel bestaat uit wederuitvoer. De sector kent enkele van de grootste en bekendste ondernemingen in Nederland, waaronder Unilever, Heineken, Campina en Albert Heijn. De landbouwsector heeft een sterke koppeling met de mondiale duurzaamheidsopgaven, die nog wordt versterkt door het vooruitzicht dat de mondiale vraag naar voedsel in 2030 ongeveer 20 procent hoger zal zijn dan nu. Deze vraag zal deels ingelost worden door een uitbreiding van het landbouwareaal, of door een verhoging van de landbouwproductiviteit. Veranderingen in landgebruik kunnen tot zeer significante emissies van broeikasgassen leiden: naar schatting 20-30 procent van de huidige wereldwijde broeikasgasemissies komt van de landbouw (PBL 2010). Daar komt bij dat tegelijkertijd de vraag naar biobrandstoffen toeneemt, om de klimaatverandering tegen te gaan. De Nederlandse agrosector legt door zijn grote omvang een relatief grote druk op het landgebruik elders in de wereld, met name voor de productie van grondstoffen als hout, veevoer en landbouwproducten: in totaal is het ruimtebeslag door de Nederlandse landbouwproductie mondiaal gezien vijf maal de oppervlakte van Nederland. Het totale landoppervlak dat nodig is voor de productie van
19 consumptiegoederen voor Nederlanders bedraagt ruim drie maal de oppervlakte van Nederland (PBL 2010; 2012b). De geavanceerde Nederlandse agrosector is in beginsel dus goed gepositioneerd om een innovatieve voortrekkersrol te spelen bij de aanpak van de grote mondiale vraagstukken rond voedselvoorziening, klimaatverandering en verlies aan biodiversiteit (PBL 2010). Duurzaamheid en gebouwde omgeving De gebouwde omgeving van Nederland is als economische sector vooral belangrijk voor de bouwnijverheid, die vaak dient als aanjager van andere sectoren in de consumentenmarkt. Andersom geldt dat ook: de vastlopende woningmarkt in de huidige crisis kent forse secundaire effecten door de wegvallende consumentenvraag in andere sectoren. De gebouwde omgeving heeft echter ook een enorm potentieel om bij te dragen aan de reductie van CO2-emissies: ongeveer 30 procent van het fossiele energieverbruik in Nederland kan aan de gebouwde omgeving worden toegerekend. Dit hangt direct samen met de gasgestookte verwarming van huizen en kantoren, en indirect met het gebruik van vele elektrische apparaten in en om de gebouwde omgeving (CE Delft 2010a). Voor een verduurzaming van de sector is het zinvol een onderscheid te maken tussen utiliteitsbouw, bestaande woningen en nieuwbouwwoningen. Utiliteitsbouw omvat een heterogene hoeveelheid kantoren, hotels, ziekenhuizen, zwembaden en dergelijke: een zeer diverse groep grootverbruikers. Gebouwen hebben in het algemeen een zeer lange levensduur. Wat nu wordt gebouwd, zal dus nog decennialang een rol spelen in de energiehuishouding van Nederland. De snelheid van vernieuwing is beperkt: nieuwbouw vervangt ook in goede tijden op de woningmarkt slechts ongeveer 1 procent van het huizenbestand. Niettemin is hier veel technisch perspectief voor verregaande maatregelen tot energiebesparing, tot netto-nulverbruik (‘passiefbouw’) aan toe. De bestaande woningen kennen een groot potentieel voor rendabele energiebesparing, of anders gezegd: veel kosteneffectieve mogelijkheden om via energiebesparing of duurzame energievoorziening te komen tot een lager energieverbruik zijn nog onbenut. In alle subsectoren is de trend echter dat het gasverbruik daalt en het elektriciteitsverbruik stijgt. De daling van het gasverbruik heeft vooral te maken met allerlei isolatiemaatregelen en met de toepassing van hoogrendementsketels, waarvoor in de afgelopen decennia allerlei beleidsmaatregelen van belang zijn geweest (CE Delft 2010a). De elektrische apparaten in ons huis worden weliswaar steeds zuiniger, maar de voortdurende toename van het aantal apparaten overstijgt het effect van de efficiëntieverbetering. De toepassing van duurzame energieopwekking is nog niet groot. De laatste jaren is het aantal geplaatste zonnepanelen in
20 absolute zin niettemin sterk toegenomen, al is het aandeel van 0,1 procent in het totale elektriciteitsverbruik nog zeer beperkt: dit is gelijk aan het jaarlijkse elektriciteitsverbruik van 28.000 huishoudens. In vergelijking met andere landen zit Nederland daarmee in de Europese achterhoede (CBS 2012d). In de praktijk blijkt verduurzaming van de gebouwde omgeving dan ook nog een lastige opgave (CE Delft 2010a; Faber en Hoppe 2013). Soms spelen praktische belemmeringen een rol, zoals onvoldoende inzicht in mogelijke kostenvoordelen of verbouwingsoverlast bij isolatiemaatregelen. Vaker nog spelen economische belangen een rol, die sterk samenhangen met het eigenaarschap van de woning. Van de 7,2 miljoen woningen in Nederland is 55 procent eigen woning, 31 procent is in bezit van woningcorporaties en 13 procent is in bezit van particuliere verhuurders. Dit is met name van belang voor de verdeling van de kosten en baten van de investeringen in verduurzamingsmaatregelen. Voor eigenwoningbezitters geldt bijvoorbeeld dat ze zowel de kosten als de baten dragen, maar niet altijd (toegang tot) het kapitaal hebben om de investering ook te doen. In een huursituatie draagt de verhuurder doorgaans de kosten, terwijl de huurder de baten heeft: een lagere energierekening. Deze split incentive werkt vaak blokkerend, waardoor investeringen niet van de grond komen. Ook komt het vanzelfsprekend voor dat investeringen in zichzelf niet rendabel zijn, ongeacht het eigenaarschap. De economische terugverdientijd is dan te hoog. Meestal echter kunnen eerst relatief goedkope, kosteneffectieve oplossingen genomen worden (het ‘laaghangend fruit’), voordat de duurdere opties in beeld komen. De effecten van dergelijke investeringen zijn via lange ketens van toeleveranciers voelbaar in grote delen van de economie: een extra investering van 2,5 miljard euro per jaar in energiebesparingsmaatregelen in de sector leidt via dergelijke secundaire effecten tot een berekende omzetimpuls van 3,8 miljard euro per jaar in de Nederlandse economie (SEO en CE Delft 2012). Het is echter niet alleen een kwestie van onvermogen aan de vraagkant. De nadruk op lage kosten in de bouw belemmert vooralsnog ook een meer aanbod-gestuurde kwaliteitsslag in de gebouwde omgeving, waarbij het projectmatig werken ook niet echt bijdraagt aan het sectorbrede leervermogen. Het economisch belang van de bouwsector staat buiten kijf, maar de sectorale vormgeving van dit belang is van oudsher sterk vormgegeven in termen van economies of scale: grootschalige projecten, waarbij het business-model vooral gericht is op kostenreductie en veel minder op kwaliteitsverhoging. Dit heeft zijn weerslag op de gebrekkige ontwikkeling in Nederland van meer duurzame bouwconcepten, zoals passiefbouw of de renovatie tot nul-energiewoning.
21 Aanpak duurzaamheidsproblemen is dan ook een strategie van welbegrepen eigenbelang De bijzondere Nederlandse combinatie van een landbouwgrootmacht in een verstedelijkte samenleving legt een hoge druk op het milieu (PBL 2012b). De grote verwevenheid van belangrijke Nederlandse sectoren met de mondiale duurzaamheidsproblemen betekent enerzijds dat deze problemen zich op termijn hoe dan ook zullen laten gelden in de Nederlandse economie. Anderzijds betekent het dat Nederland vanuit welbegrepen eigenbelang een belangrijke rol kan spelen in de aanpak van de klimaatverandering, het verlies aan biodiversiteit, de waterschaarste en de schaarste aan grondstoffen. Inzet op vergroening kan dan ook een harde botsing met de natuurlijke grenzen helpen voorkomen (Hanemaaijer et al. 2012), vooral voor de voor Nederland belangrijke sectoren. 1.4
Omgaan met risico’s
Ecologische grenswaarden: wetenschappelijk en politiek lastig te bepalen Een belangrijke vraag is of het mogelijk is een indicatie te geven van de ecologische grenzen, en daarmee van de milieugebruiksruimte die ons vergund is. Er bestaan wel pogingen om de ecologische grenswaarden te bepalen tot een safe operating space for humanity (Rockström et al. 2009), maar dergelijke analyses in termen van planetary boundaries zijn nog niet erg hard en in elk geval stevig bekritiseerd (Nordhaus et al. 2012). Bovendien valt er veel af te dingen op deze benadering: het idee van een ‘milieugebruiksruimte’ lijkt aantrekkelijk, omdat het in theorie objectief en wetenschappelijk kan worden vastgesteld, zonder tussenkomst van de politiek, maar in de praktijk is dit lastig. Ten eerste doet dit geen recht aan het dynamische karakter van de wetenschap, dat te maken heeft met onbekendheid over doelen, mechanismen en parameters in complexe systemen. Bovendien is er in complexe systemen sprake van inherente onzekerheid over de relatie tussen menselijk handelen en milieueffecten. Ten tweede doet een objectivering van milieugebruiksruimte geen recht aan het handelingsperspectief van de politiek. Wat betekent bijvoorbeeld een kans van 50 procent op een opwarming van de aarde met 2OC? Is dit een acceptabel risico, of niet? Dit oordeel is bij uitstek politiek, afhankelijk van het achterliggende wereldbeeld en de mate van vertrouwen in de veerkracht of juist van zorg over de kwetsbaarheid van de natuur (WRR 1994). Pragmatische benadering vergt omgaan met risico’s In de praktijk zijn harde ecologische grenzen dus niet eenvoudig te geven. Wel is het mogelijk om op basis van wetenschappelijke risicoanalyses, economische kosten-batenanalyses en subjectieve politieke weging grenswaarden en onzekerheidsmarges te bepalen voor het
22 beleid. Zo wordt een temperatuurverhoging van 2OC in vergelijking met pre-industriële niveaus gehanteerd als richtlijn voor internationaal klimaatbeleid. Deze grens is niet hard, maar een compromis tussen enerzijds de risico’s van klimaatverandering en anderzijds de kosten van de inspanning om de broeikasgasemissies te reduceren (PBL 2009). De economische rationale voor klimaatbeleid is dat investeringen nú de (veel) hogere kosten van klimaatverandering in de komende decennia kunnen helpen voorkomen (Stern 2007). Voor biodiversiteit is de redenering dat een breder beschermingsperspectief – door het meenemen van infrastructuur, landgebruik en waterinrichting – meer recht doet aan de bijkomende ecosysteemdiensten en daardoor op langere termijn kan leiden tot lagere kosten (TEEB 2009). Dit is dus een pragmatische benadering om het duurzaamheidsbegrip te operationaliseren: een benadering die zich rekenschap moet geven van verschillen in waardenoriëntaties over de vraag hoe de verantwoordelijkheid voor de komende generaties inhoud te geven. In feite is deze strategie er vooral op gericht om aan de hand van het voorzorgbeginsel binnen bepaalde onzekerheidsmarges te blijven. De rode draad in deze benadering is het expliciteren van eindigheid: er zit een grens aan de ecologische draagkracht van de aarde, ook al weten we niet precies waar die grens ligt. Dit betekent dat het mondiale natuurlijk kapitaal steeds meer beperkend kan zijn voor de economische groei, en hierdoor steeds explicieter een rol zal spelen in de reguliere economische overwegingen en investeringsbeslissingen. Dit betekent ook dat een absolute ontkoppeling van economische groei en milieudruk niet voldoende is. Een duurzame ontwikkeling vergt ook dat het natuurlijk kapitaal niet tot onder de (vooralsnog onbekende) ondergrens wordt uitgeput (Hanemaaijer et al. 2012). Aanpassingsvermogen als kans Een benadering die uitgaat van planetary opportunities neemt niet de vermeende ecologische grenzen als uitgangspunt, maar sluit juist aan op de aanname dat samenlevingen ook aanpassingsvermogen hebben en van daaruit specifieke oplossingsrichtingen zullen zoeken (DeFries et al. 2012). Dat betekent wel dat dit aanpassingsvermogen ook aangesproken moet worden. Dit pleit voor een meer interactieve dynamiek tussen beleidsmakers en wetenschappers op verschillende schaalniveaus, waarbij maatschappelijke vraagstukken een nieuw ‘sociaal contract’ kunnen bieden als leidraad voor beide domeinen. In veel gevallen gaat het dan om een meer integrale benadering: “For global science to fulfill its part of the social contract, a vision of planetary boundaries needs to become a focal point for global change research, with sophisticated exploration of the synergies and tradeoffs between human and biophysical systems” (DeFries et al. 2012: 605).
23 Tussen noodzaak en kans ligt een benadering gericht op economische vergroening. De samenhang tussen de genoemde duurzaamheidsopgaven en de structuur van de Nederlandse economie is indicatief voor de economische en ecologische risico’s, maar ook voor de mogelijkheden en kansen voor de Nederlandse economie. Waar we in dit hoofdstuk vooral zijn ingegaan op vergroening als noodzaak, werken we in het volgende hoofdstuk ‘vergroening als kans’ verder uit.
2
VERGROENING VAN DE ECONOMIE
2.1
Ontkoppeling en vergroening
Grondstoffenproductiviteit en ontkoppeling Het gebruik van energie en materialen is in Nederland in de loop der jaren al veel efficiënter geworden (CBS 2011): de energie-intensiteit van de Nederlandse economie nam sinds 1990 af met 21 procent, en de materiaalintensiteit nam sinds 1996 af met bijna 25 procent. Door efficiënter om te gaan met energie en materialen worden bedrijven in beginsel minder gevoelig voor prijsschommelingen en verstoringen in het aanbod van energie en kritische grondstoffen (Hanemaaijer et al. 2012). Ook op het gebied van afvalverbruik zijn er grote vorderingen geboekt. Terwijl de Nederlandse economie in de periode 1990-2010 met ruim 55 procent groeide, nam de hoeveelheid gestort afval af met meer dan 85 procent. Bovendien stabiliseert de totale hoeveelheid afval zich al sinds ongeveer 2000 (zij het niet voor huishoudelijk afval). Terwijl in de rest van Europa circa 40 procent wordt gerecycled, wordt in Nederland inmiddels ongeveer 85 procent hergebruikt (CBS 2011; CLO 2013). De milieu-efficiëntie van de productie in Nederland is dus op veel fronten aanzienlijk verbeterd. In veel gevallen komt dit door een strenger milieubeleid en hogere minimumstandaarden. In het geval van gestort afval is er zelfs sprake van een absolute ontkoppeling, maar in veel gevallen is de ontkoppeling relatief: voor broeikasgasemissies, energieverbruik en materiaalverbruik was de toename lager dan de bbp-groei, maar er was nog geen sprake van afname in absolute zin (figuur 2.1). Daarbij komt dat de toename in milieu-efficiëntie deels te verklaren valt door een substitutie-effect via importen, waardoor de bijkomende milieudruk elders plaatsvindt. Op mondiale schaal is er dan ook zeker nog geen sprake van ontkoppeling (CBS 2011). De verduurzaming van de economie vergt meer dan een verbetering van de efficiëntie van het productieproces: namelijk een absolute verlaging van de milieudruk, ook bij economische groei. Daarbij komt dat een absolute ontkoppeling ook op voorhand niet voldoende is: verduurzaming vergt ook dat natuurlijke kapitalen niet worden uitgeput (CBS et al. 2011; Hanemaaijer et al. 2012).
26 Figuur 2.1
Veranderingen in energiegerelateerde CO2-emissies (links) en in niet-energiegerelateerd materiaalverbruik (rechts) ten opzichte van veranderingen in bbp (2000-2008), als indicatie voor ontkoppeling 100
ZONE 1: Geen ontkoppeling
Verandering in niet-energiegerelateerd materiaalverbruik (%, 2000-2008)
Verandering in energiegerelateerde CO2 emissies (%, 2000-2008)
100
80
60
40
CHL LUX TUR KOR MEX AUS SVN AUT NZL ISR NOR ESP GRC IRL NLD ITA CHE CAN FIN ISL OECD POL FRAUSA JPN HUN DNK DEU GBR CZE BEL
20
0
PRT
ZONE 2: Relatieve ontkoppeling EST
SVK
SWE
-20
ZONE 3: Absolute ontkoppeling 20
40 60 Verandering bbp (%, 2000-2008)
80
80
60 IRL
40 TUR CHL SVN
PRT
SWEESP DNK MEX CZE FINISR ISL FRANOR POLKOR AUT BEL NZL DEUCHECAN AUS GRC OECD USA HUN GBR NLD
20
0
-20
SVK
ZONE 2: Relatieve ontkoppeling
ZONE 3: Absolute ontkoppeling
ITA JPN
-40
-40 0
ZONE 1: Geen ontkoppeling
100
0
20
40 60 Verandering bbp (%, 2000-2008)
80
100
Bron: OESO.
Waarom is ontkoppeling moeilijk? Dat de absolute ontkoppeling tussen economische groei en milieudruk in de praktijk moeilijk is, heeft verschillende oorzaken. Ten eerste is het huidige model voor economische groei sterk gebaseerd op winning en gebruik van (uitputbare) hulpbronnen, zoals land, fossiele brandstoffen en natuurlijke grondstoffen. Uitputting en degradatie zijn echter niet adequaat opgenomen in het economische groeimodel. Ten tweede wordt de collectieve druk op natuurlijke hulpbronnen niet verdisconteerd in kosten (tragedy of the commons), en de aantasting van publieke goederen als luchtkwaliteit worden niet of onvoldoende doorberekend in de prijzen (‘negatieve externaliteit’). Er is dus sprake van marktfalen. Ten derde worden ongrijpbare, op grote schaal verspreide en op lange termijn pas zichtbare milieuproblemen vaak gekenmerkt door lange ketens van oorzaak en gevolg. Het is nu eenmaal moeilijk voorstelbaar dat het aanzetten van de stofzuiger thuis – door de emissie van broeikasgassen als gevolg van de elders met kolen opgewekte stroom – op termijn kan leiden tot een broeikasgaseffect, met stijgende temperaturen en mondiale veranderingen in klimaat als uiteindelijk gevolg. Ten vierde is er vaak sprake van zogenoemde lock-in-effecten: insluiting van bestaande structuren en patronen. Vaak hangen deze effecten samen met gevestigde belangen en lange
27 terugverdientijden: een kolencentrale die nu gebouwd wordt, zal zeker vier decennia functioneel blijven om de investering te rechtvaardigen. De praktijk is echter complexer: lock-in hangt vaak samen met het feit dat verschillende onderdelen van onze maatschappij zó zijn ingesteld op het gebruik van fossiele brandstoffen, dat ze het gebruik ervan bestendigen. Een voorbeeld is de vormgeving van nieuwe woonbouwwijken, die de laatste decennia vaak op maat zijn gesneden voor autogebruik en veel minder voor voetgangers of fietsers. Auto’s en infrastructuur ontwikkelen zich dus in co-evolutie met elkaar, waardoor een wederzijds versterkend effect ontstaat waaruit het lastig ontsnappen is. Overal in de maatschappij zijn dergelijke lock-ins zichtbaar: de chemische industrie is afhankelijk van olie als basisgrondstof, elektriciteitsnetwerken zijn op maat gesneden voor grootschalige, centrale elektriciteitsproductie, de auto-infrastructuur wordt geschraagd door tankstations, enzovoorts. Ten slotte kenmerken milieueffecten zich vaak door de aanwezigheid van terugkoppelingen die op voorhand niet te voorspellen zijn, doordat er sprake is van systeeminherente tipping points: de druk op een ecologisch systeem kan lang opbouwen, maar het systeem stort pas in als een bepaalde kritische grens wordt gepasseerd. Een bekend voorbeeld is de eutrofiëring van stilstaande wateren. Deze treedt op een gegeven moment vrij plotseling op als de concentratie fosfaten in het water een kantelpunt passeert. Waar aanvankelijk nauwelijks urgentie tot actie wordt gevoeld, kan het opeens te laat kan zijn als die urgentie wel ontstaat. Bovendien leidt vroege actie vaak tot weinig zichtbare effecten: preventie is nu eenmaal minder zichtbaar dan de actie van het oplossen van een probleem dat zich al manifesteert. Vergroening als perspectief Een absolute ontkoppeling tussen milieudruk en economische groei is dus lastig tot stand te brengen. Niettemin wordt de noodzaak om te komen tot een vergroening van de economie inmiddels breed onderkend (OESO 2011b; UNEP 2011; Wereldbank 2012). Het achterliggende perspectief op een verduurzaming van de economie, zodanig dat er rekenschap wordt gegeven van de eerder geschetste duurzaamheidsuitdagingen, wordt hier vervat in het concept ‘groene groei’. Groene groei sluit aan op vijf, vaak impliciet gegeven, aannames van driving forces voor economische vergroening (Jänicke 2012). Ten eerste gaat het om het economisch potentieel van verbetering van de grondstoffenproductiviteit. Het productieproces wordt efficiënter, wat leidt tot een kosteneffectieve verlaging van de milieudruk. Ten tweede is er het Keynesiaanse uitgangspunt dat publieke investeringen direct of indirect (via verschuiving van private
28 investeringen) kunnen leiden tot een proces om de productiestructuur ecologisch te moderniseren. In sommige gevallen wordt hier ook gewezen op de korte termijneffecten van een dergelijke investering, bijvoorbeeld in termen van werkgelegenheid. Ten derde wordt vergroening gedreven door een versnelling van het tempo van innovatie in de richting van een geringer grondstoffenverbruik, anticiperend op verwachtte hogere milieukosten als gevolg van toenemende schaarste of een strenger milieubeleid (de zgn. Porterhypothese, zie ook par. 2.3.2). Ten vierde veronderstelt economische vergroening een groot potentieel voor de dynamiek van (toekomstige) groene markten. Niet de ecologische race to the bottom maar het potentieel voor eco-innovatie geldt dan als driver voor economische ontwikkeling. Een vijfde aanname stelt dat vergroening kan bijdragen aan het voorkomen van hoge kosten en groeivertraging, bijvoorbeeld via latere adaptatiemaatregelen in het kader van de klimaatverandering. Twee motieven voor een groene-groeistrategie ‘Groene groei’ is een conceptueel model dat het proces van economische groei efficiënter wil maken ten aanzien van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, schoner ten aanzien van vervuiling, en minder kwetsbaar ten opzichte van plotselinge systeemeffecten. De motivatie voor een groene economische beleidsstrategie kent twee primaire aanvliegroutes. De eerste motivatie omschrijft vergroening als noodzaak. Dit omvat een integrale strategie om economische ontwikkeling beter in te bedden binnen ecologische randvoorwaarden, omdat de rebound-effecten van klimaatverandering en biodiversiteitsverlies fundamenteel ontwrichtend kunnen zijn. Bovendien signaleerden we in hoofdstuk 1 al een economische noodzaak: de voorraad grondstoffen is schaars en eindig. Terwijl steeds meer landen aanspraak maken op de beperkte hoeveelheid grondstoffen, wordt de toegang tot die grondstoffen steeds kwetsbaarder. Hierdoor kunnen grote volatiliteiten en scherpe prijsschommelingen ontstaan. Dit creëert bijvoorbeeld de noodzaak om toegang tot de grondstoffen zeker te stellen en het gebruik ervan efficiënter te organiseren (Europese Commissie 2011). Een tweede motief voor een groene groeistrategie omschrijft vergroening als kans. Innovatie, nieuwe markten en ‘groene banen’ kunnen in deze benadering de alternatieve motoren voor economische groei zijn, die draaiende wordt gehouden door maatschappelijke vraagstukken als klimaatverandering, verduurzaming van de voedselvoorziening, en het in stand houden van natuurlijke hulpbronnen. In deze benadering gaat ‘groen’ niet slechts samen met economische ontwikkeling, maar kan het ook dienen als economische motor (OESO 2011b: 17).
29 Beide motieven – groene groei als noodzaak en groene groei als kans – staan niet los van elkaar: “The world [thus] faces twin challenges: expanding economic opportunities for a growing global population; and addressing environmental pressures that, if left unadressed, could undermine our ability to seize these opportunities. Green growth is where these two challenges meet and about exploiting the opportunities which lie within” ( OESO 2011b: 18).
Beide motieven worden bovendien versterkt door hun eigen crisis. De ecologische crisis omvat (vaak mondiale) problemen als klimaatverandering, biodiversiteitsverlies, vervuiling en schaarste aan grondstoffen: problemen die de noodzaak tot ontkoppeling tussen milieudruk en economische groei benadrukken. De huidige financieel-economische crisis lijkt te benadrukken dat de reële, fysieke economie en de financiële economie van elkaar zijn losgezongen, wat de opvatting versterkt dat het zinvol is te zoeken naar groeimotoren die beter in balans zijn met de fysieke randvoorwaarden. Economische perspectieven op vergroening Het narratief voor vergroening van de economie raakt aan verschillende tradities in het economisch denken (Bowen en Fankhauser 2011). Vanuit een Keynesiaans perspectief ligt de nadruk op een groene-investeringsagenda, om zo de economische crisis te lijf te gaan. Dit was met name in de eerste crisisjaren (2008-2010) een belangrijk argument. Een meer algemeen argument raakt aan het denkkader van Pigou, met systematische nadruk op correcties van marktfalen via gerichte heffingen op milieuvervuilende activiteiten, ten gunste van investeringen in milieuvriendelijke activiteiten. Deze benadering raakt dus aan ideeën over vergroening van het belastingstelsel. Vanuit Schumpeteriaans perspectief ligt de nadruk meer op de structurele veranderingen in de economie via processen van creatieve destructie en herstructurering. Dit proces kan in theorie beleidsmatig gestimuleerd worden, bijvoorbeeld door met hoge CO2-belastingen de concurrentieverhoudingen tussen nieuwe schone productiemethoden te stimuleren ten koste van oude vervuilende productiemethoden. Met name in de eerste jaren van de economische crisis werd de samenkomst van de economische en ecologische crises aangegrepen als een unieke kans voor herstructurering tot ‘een sterkere, schonere en meer gelijkwaardige economie’ (zie bijvoorbeeld OESO 2009). Ten slotte kan vergroening ook beschouwd worden in termen van grondstoffenschaarste, in lijn met de eerder genoemde Thomas Malthus en de Club van Rome. Hier speelt een weging tussen enerzijds de wal die het schip keert doordat schaarste aan grondstoffen de economische productie fnuikt, en anderzijds het vertrouwen dat technologische innovatie en substitutie tot alternatieven leiden (zie paragraaf 1.2).
30 Het vergroeningsperspectief wordt inmiddels breed onderkend; zo hebben op dit moment 138 landen in de wereld enige vorm van beleid gericht op hernieuwbare energie (REN21 2013). Dat wil niet zeggen dat hier sprake is van een universeel en onontkoombaar economisch kader: niet-duurzaam verbruik van natuurlijke hulpbronnen is immers voor de meeste landen het model voor groei en industrialisatie geweest. In dit model werden natuurlijke kapitalen vervangen door andere kapitaalgoederen, zoals infrastructuur en industrie. Dit exploitatiemodel ging weliswaar gepaard met een hoge milieudruk, maar leidde ook tot een sterke groei in welvaart (Jacobs 2012). De vraag is nu of de politieke, enigszins ideologische motivaties voor een groene-groeistrategie analytisch en empirisch onderbouwd kunnen worden. 2.2
De analytische casus voor groene groei
Milieu in de productiefunctie Maatregelen voor een vergroening van de economie leiden enerzijds weliswaar tot een afnemende milieudruk, maar anderzijds zijn de economische effecten meestal minder eenduidig. Het is denkbaar dat vergroeningsmaatregelen bijdragen aan een hogere economische output. Er zijn drie theoretische hoofdlijnen voor het creëren van een dergelijke win-winsituatie van groene groei (Hallegatte et al. 2011). Ten eerste kan beleid gericht op vergroening ertoe leiden dat de productiviteit van kapitaal, arbeid of natuurlijke hulpbronnen toeneemt. Voor natuurlijke hulpbronnen is dit logisch: zij zijn immers het object van beleid. De productiviteit van arbeid kan hoger worden doordat bijvoorbeeld water- en luchtkwaliteit leiden tot een verbeterde gezondheid van werknemers. De productiviteit van kapitaal kan hoger zijn doordat het risico voor verlies van kapitaalgoederen afneemt naarmate de natuurlijke extremen minder worden. Ten tweede kan beleid voor vergroening leiden tot een verhoging van de algehele economische productiviteit door correcties op marktfalen (Jacobs 2012), zoals het toepassen van technieken met positieve maatschappelijke baten, door het incorporeren van negatieve externaliteiten als vervuiling in prijzen, of door het verbeteren van marktefficiëntie door het wegnemen van informatietekorten. Met name in de gebouwde omgeving is er in dit opzicht nog een hoog economisch potentieel (Faber en Hoppe 2013). Ten derde kan beleid gericht op vergroening leiden tot een verhoging van het economisch groeipotentieel via specifieke investeringen in kennis en innovatie. Verbetering van de productiviteit is een belangrijke factor bij de ontwikkeling van technologie: innovatie is doorgaans gericht op het verhogen van de productiviteit van een technologie of van de
31 bestaande kennisbasis. Deze factor staat echter niet op zichzelf, maar speelt in samenhang met een prijseffect (meer innovatie in de sector met de hoogste prijzen) en het effect van marktomvang (meer innovatie in de sector met de grootste marktvraag) (Acemoglu et al. 2012). Het kan dan ook vruchtbaar zijn specifieke belemmerende functies in het bredere innovatiesysteem te versterken: denk aan het versterken van kennisnetwerken of het aanjagen van ondernemerschap (zie Hekkert et al. 2007). Het is echter geen vanzelfsprekend gegeven dat, bij een beleid gericht op een lagere milieudruk, de economische productiviteit toeneemt. Er zijn wederom drie theoretische redeneringen die aangeven dat de economische productiviteit juist lager wordt. Ten eerste kan beleid gericht op vergroening leiden tot het gebruik van duurdere technieken, zoals (veel) duurzame energietechnologieën ten opzichte van de goedkopere stroomproductie met kolencentrales. Ten tweede kan beleid gericht op vergroening leiden tot een versnelde afschrijving van vervuilende kapitaalgoederen. Ten derde kan beleid gericht op vergroening leiden tot een verschuiving of verhoging van de relatieve prijzen van diensten of producten, waardoor de aansluiting tussen vraag en aanbod afneemt en de algehele efficiëntie van de economie lager wordt. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn (maar dat hoeft niet) bij een grootschalige omslag van individueel naar openbaar vervoer. Een breder welvaartsbegrip In een breder welvaartsbegrip is ook denkbaar dat er een meer intrinsieke waarde verbonden is aan het behoud van landschap, milieu, natuur en natuurlijke hulpbronnen. Deze waarde is – binnen bepaalde grenzen – publiek: als ik in het bos wandel, dan belet dit niemand anders om hetzelfde te doen. Brede welvaart is niet alleen een functie van de consumptie (verbruik) van een goed, maar ook van de intrinsieke waarde die ligt besloten in het behoud van datzelfde goed. Op de lange termijn wordt deze laatste functie steeds belangrijker. Verbruik is doorgaans immers een eenmalige actie, terwijl behoud per definitie blijvend is. Daar komt bij dat behoud niet alleen bijdraagt aan een intrinsieke gevoelswaarde, maar ook aan de optiewaarde: een bos kan op een later moment, met nieuwe technieken en andere inzichten, wellicht op productievere wijze te gelde worden gemaakt dan op dit moment door bijvoorbeeld het kappen van bomen. Dit argument wordt vaak gebruikt om de tropische regenwouden te behouden, die een nog haast onontgonnen bron kunnen zijn van natuurlijke grondstoffen voor de farmacie.
32 Beleid voor vergroening kan op twee manieren effect hebben op brede en specifieke welvaart (Hallegatte et al. 2011). Ten eerste kan de internalisering van milieukosten een distributieeffect hebben. Het wegnemen van fiscale voordelen voor energieverbruik bij grootverbruikers zou bij deze partijen tot een lager welvaartsniveau leiden, terwijl de collectieve welvaart toeneemt omdat deze uitgaven op een andere manier besteed kunnen worden. Een verhoging van bijvoorbeeld accijnzen op brandstof zal in absolute zin vooral diegenen raken die veel rijden, maar in relatieve zin vooral de armere bevolkingsgroepen, voor wie een inkomensonafhankelijke heffing nu eenmaal een relatief grotere last is. Ook in termen van inkomenszekerheid kan het internaliseren van milieukosten tot distributie-effecten leiden: bestaande banen in vervuilende industrieën kunnen verloren gaan, maar in nieuwe industrieën kunnen mogelijk banen gecreëerd worden. Tussen arme en rijke landen kan internationaal milieubeleid als distributiemechanisme dienen, bijvoorbeeld door mechanismen voor technologieoverdracht (zoals het clean development mechanism onder het Kyoto Protocol tegen klimaatverandering). Ten tweede kan beleid gericht op vergroening effect hebben op de volatiliteit van economische productiviteit. Ook dit werkt twee kanten op: plotseling geïmplementeerd en streng milieubeleid kan een ontwrichtend effect hebben in specifieke sectoren, maar kan op de langere termijn juist bijdragen aan het versterken van de economische weerbaarheid doordat risico’s en kwetsbaarheden afnemen. Veerkracht is daarmee ook een legitiem publiek doel: “It is important to note that resilience is a public good, i.e. something in whose benefits everyone shares, whether or not they pay for it. As with any public good, if the government does not intervene, everyone tends for someone else to pay” (Homer-Dixon 2006: 176).
Een veel gebruikt voorbeeld is de inzet op niet-fossiele energiebronnen, waardoor de afhankelijkheid van olie afneemt en de kwetsbaarheid voor schommelingen in prijs en toevoer kleiner wordt. Op deze manier kan beleid bijdragen aan de weerbaarheid van de brede economie. Afruil: de waarde van weging In deze gevallen is er feitelijk sprake van een uitruil: verlaging van de milieudruk wordt bereikt tegen bepaalde kosten. Vergroeningsbeleid vergt dus een afweging: enerzijds kan er bijvoorbeeld sprake zijn van nieuwe kennis, werkgelegenheid en de ontwikkeling van nieuwe sectoren, anderzijds is er mogelijk ook sprake van kapitaalvernietiging, faillissementen en sectorale afname van de werkgelegenheid (CPB 2011). Het benoemen van kosten en met name
33 de baten is echter niet eenvoudig: monetariseren voor een adequate vergelijking van kosten en baten is praktisch én principieel vaak lastig, terwijl de afbakening van de analyse in beginsel subjectief is, maar ook zeer bepalend voor de uitkomst. Zo zal in een beperkte kostenbatenanalyse het effect van maatregelen anders zijn dan in een brede, maatschappelijke kostenbatenanalyse, waarin bijvoorbeeld ook ruimte is voor baten in termen van ecosysteemdiensten, ‘groene banen’, verhoging van de leefomgevingskwaliteit enzovoorts. In theorie kunnen de directe en indirecte effecten van deze maatregelen op de economische groei afzonderlijk van elkaar berekend worden (Hallegatte et al. 2011). In de praktijk echter is de weging van de maatschappelijke kosten en baten van het vergroeningsbeleid doorgaans een kwestie van politieke smaak (zie ook WRR 1994). 2.3
De empirische casus voor groene groei
In theoretische zin is er dus een goede casus te maken voor beleid gericht op groene groei, maar de vraag is of deze argumentatie ook in de praktijk op gaat. Het CPB (2011) is bijzonder sceptisch. De negatieve milieudruktrends en een gebrek aan ontkoppeling met de economische groei in Nederland in de afgelopen jaren geeft het CPB reden om te concluderen dat “het ideaal van groene groei nog ver verwijderd is” (CPB 2011: 15). Goede empirische analyses van groene groei zijn echter, om verschillende redenen nog slechts beperkt beschikbaar, het is lastig om goede indicatoren te benoemen (dataprobleem); het is lastig om effecten direct of indirect te koppelen aan beleid (attributieprobleem); en er zijn nauwelijks studies die rekening houden met dynamische effecten en traagheid tussen beleid en innovatie-effect (gebrek aan longitudinale studies). De belangrijkste indicatoren in het politieke discours rond groene groei zijn de creatie van ‘groene banen’, verhoging van de productiviteit als gevolg van strenger milieubeleid (Porterhypothese), en grotere concurrentiekracht van duurzamere bedrijven, sectoren en landen ten opzichte van ‘achterblijvers’. In deze paragraaf lopen we de empirie en het belang van deze drie indicatoren langs. 2.3.1
Empirie (1): ‘groene banen’
Werkgelegenheid is een belangrijk argument in het debat over de groene economie. Sommigen beargumenteren dat een streng klimaatbeleid tot hoge (frictie)werkloosheid zal leiden als gevolg van sectorale arbeidsmark-trigiditeiten en een gebrek aan arbeidsmobiliteit, waardoor een flankerend arbeidsmarktbeleid nodig zal zijn om structureel baanverlies te voorkomen (Babiker en Eckaus 2007). Anderen stellen juist dat een vergroening bijdraagt
34 aan het creëren van nieuwe, ‘groene banen’ (Jones 2009). De vraag is dan ook hoe een vergroening van de economie per saldo uit zal pakken voor de werkgelegenheid. Een lastig punt in deze discussie is dat het nog niet zo eenvoudig is om het begrip ‘groene banen’ adequaat af te bakenen. Er bestaat geen brede, alom geaccepteerde definitie. In sommige studies wordt alleen gekeken naar banen die specifiek bijdragen aan milieuverbeteringen, maar zelfs die zijn nog niet eenvoudig af te bakenen: gaat het alleen om installateurs van zonnepanelen, of ook om de administrateur die de energielevering regelt? En heeft de installateur die zowel zonnepanelen als HR-ketels installeert, nu wel of geen groene baan? In algemene zin kan worden gesteld dat het gaat om banen die leiden tot productie of toegevoegde waarde van producten of diensten met een milieuvoordeel, zoals de reductie van vervuiling of uitputting van grondstoffen (Brookings Institute 2011). Het is dan van belang om een onderscheid te maken tussen directe banen als gevolg van nieuwe vraag – bijvoorbeeld door een specifieke subsidie – en indirecte werkgelegenheidseffecten – bijvoorbeeld extra havenarbeid ten behoeve van windparken op zee. Door dergelijke conceptuele lastigheden is het moeilijk om vergelijkingen te maken tussen verschillende bronnen en schattingen over werkgelegenheid en banen. Niettemin is het voor het beeld van ordegrootte wel zinvol om enkele bronnen op een rij te zetten. Op wereldschaal werken naar schatting 5,7 miljoen mensen (direct of indirect) in de hernieuwbareenergiesector, waarvan bijna een kwart in de biobrandstoffenketen, inclusief seizoensarbeid in oogst en productie. Met name de Braziliaanse suiker- en ethanolindustrie is een relatief grote sector, met ongeveer 580.000 banen (REN21 2013). Een analyse van Brookings Institute geeft voor de Verenigde Staten aan dat het in de groene-energiesector gaat om ongeveer 3,4 miljoen banen, circa 2,6 procent van de werkgelegenheid. Dit aantal oogt bescheiden, maar is groter dan de werkgelegenheid in de meest vervuilende sectoren. Bovendien is de groei ongeveer vier maal zo groot als gemiddeld in de Amerikaanse arbeidsmarkt. Daarbij dient wel aangetekend te worden dat ongeveer een kwart van de groene banen in de publieke sector zijn gecreëerd, via technische diensten, advisering en monitoring (Brookings Institute 2011). Een analyse van de milieugerichte elementen in het Keynesiaanse stimuleringspakket aan het begin van de economische crisis (2008-2010) heeft mogelijk tot een half miljoen extra ‘groene banen’ geleid (Barbier 2010). Hiermee zou de werkgelegenheidsgroei in de groene sectoren hoger zijn dan de groei als gevolg van meer conventionele investeringen. Daar staat tegenover dat anderen wijzen op crowding out-effecten van private investeringen en van verschuivingen in de werkgelegenheid, in plaats van het creëren van nieuwe banen. Beide argumentatielijnen hangen sterk samen met de tijdshorizon. Critici wijzen erop dat
35 werkgelegenheidseffecten van investeringen tijdelijk zijn, terwijl voorstanders aangeven dat dit juist de bedoeling is en dat Keynesiaanse investeringen een vorm van anticyclisch begrotingsbeleid zijn, met investeringen op het moment dat een economie in recessie is, terwijl op lange termijn wordt geïnvesteerd in nieuwe groeimotoren (Jacobs 2012). In Groot-Brittannië bedraagt de werkgelegenheid in de breed gedefinieerde sector low carbon and environmental goods and services per 2010 ruim 900.000 banen, ofwel 3 procent van de totale werkgelegenheid; dit is inclusief de sector ‘nucleaire energie’ en een snel groeiende financiële subsector carbon finance (UK BIS 2011). In Duitsland werken inmiddels ruim 380.000 mensen in de (veel specifiekere) duurzame-energiesector. Met name de biogasindustrie groeit snel, met inmiddels al meer dan 50.000 banen (Energiebusiness 2012). Maar ook in Duitsland is het aandeel van de werkgelegenheid in deze sector nog maar 0,9 procent van de totale werkgelegenheid. In Nederland staat de duurzame-energiesector nog meer in de kinderschoenen: met iets meer dan 17.000 banen bedraagt het aandeel in de totale directe werkgelegenheid nog slechts ongeveer een kwart procent; dit aandeel verandert de laatste jaren ook nauwelijks (CBS 2012c). Ook in vergelijking met andere landen is de werkgelegenheid in de Nederlandse duurzameenergiesector laag (EmployRES 2009). Daarnaast zijn er verschillende analyses die inschattingen maken van mogelijke beleidseffecten in de toekomst. Een breed opgezette Europese modelstudie berekent dat een scherp beleid voor hernieuwbare energie in de Europese Unie per 2020 een netto-effect kan hebben van ruim 400.000 banen, bovenop de al aanwezige (en vrij scherp afgebakende) 1,4 miljoen banen (0,64 procent van het totaal) in 2005 (EmployRES 2009). Een studie in opdracht van het Duitse ministerie voor Milieu beargumenteert dat een streng klimaatbeleid door de hogere investeringen kan bijdragen aan de vorming van een nieuw groeimodel: het verhogen van de Europese klimaatdoelstelling van 20 naar 30 procent emissiereductie per 2020 zou zo kunnen leiden tot een verhoging van de investeringsquote van 18 tot 22 procent van het bbp, en vervolgens tot een groeivoetverhoging van 0,6 procent per jaar en 6 miljoen extra banen in Europa. De kerngedachte achter deze inschattingen is dat ambitieuze doelstellingen kunnen dienen als basis voor een stabiel investeringsklimaat (Jaeger et al. 2011). Het kabinet-Rutte II stelde zich in zijn regeerakkoord ten doel om het aandeel duurzame energie te verhogen van circa vier procent nu tot 16 procent in 2020. Een analyse van de werkgelegenheidseffecten van dit doel leidt tot een inschatting van circa 36.000 nieuwe
36 banen. Een verhoging van het tempo van de energiebesparing van 1,2 procent tot twee procent per jaar creëert mogelijk nog eens 26.200 banen extra. Dit zijn bruto-effecten, dus zonder rekening te houden met substitutie vanuit andere sectoren (Ecorys 2013). SEO heeft samen met CE Delft een studie gemaakt van de werkgelegenheidseffecten van het energiebesparingsbeleid in de gebouwde omgeving (SEO en CE Delft 2012). Een scenario van extra investeringen van 2,5 miljard euro per jaar in energiebesparing zou volgens de onderzoekers leiden tot een netto-werkgelegenheidseffect van circa 67.000 extra arbeidsjaren in de periode 2013-2020, waarvan 50.000 in de bouwsector. Bij een hogere investering kan dit effect navenant oplopen. Op de langere termijn zal via het loonprijsmechanisme de impuls langzaam afnemen, omdat dan sprake is van volledige verdringing. Met andere woorden: er is dan geen sprake meer van nieuwe banen, maar van een verschuiving van banen vanuit andere sectoren. Per saldo is er dan dus niet zozeer sprake van extra banen, maar veeleer van een verduurzaming van de werkgelegenheid als geheel. Al deze cijfers laten zich door verschillen in afbakening en rekenmethodiek zeer lastig met elkaar vergelijken. In algemene zin kan wel geconcludeerd worden dat de duurzame (energie)sector in alle landen nog relatief beperkt in omvang is, maar in veel gevallen – met enige vertekening door de huidige crisis – wel flink groeit. Inschattingen van toekomstige werkgelegenheid zijn echter vaak lastig, omdat hierbij vaak voorbij gegaan wordt aan de verplaatsing van banen uit traditionele industrieën of tussen landen. Het is dus niet noodzakelijkerwijs zo dat er sprake is van nieuwe banen en werkgelegenheid (PBL 2009). Zo is de werkgelegenheid als gevolg van de exploitatie van duurzame energie in Nederland zeer lastig te ramen, omdat hier vaak sprake is van vervanging van werkgelegenheid bij conventionele technieken (CBS 2011: 34). Er is arbeidsmarktbeleid nodig om een dergelijke transitie in goede banen te leiden: “labour market policies should focus on preserving employment, not jobs” (OESO 2011b: 13). Naast de geuite onzekerheden zijn er vier belangrijke bedenkingen tegen groene banen als primaire doelstelling voor een vergroeningsbeleid (Bowen 2012; Fankhauser et al. 2008). Ten eerste is de arbeidsproductiviteit in de hernieuwbare-energiesector laag ten opzichte van de conventionele-energiesector, met name het gebied van constructie, bouw en installatie (Bowen et al. 2009). Dit kan arbeidsmarktoverschotten helpen tegengaan, en is met name in stagnerende economieën met hoge werkloosheid een serieus argument om te investeren in economische vergroening (zie bijv. Jackson en Victor 2011). Aan de andere kant betekent dit voor de private sector ook een verhoging van de totale arbeidskosten, die per saldo weer tot banenverlies kan leiden.
37 Ten tweede is arbeid op korte termijn relatief immobiel, dus groene beleidsmaatregelen leiden waarschijnlijk tot een hogere frictiewerkloosheid in het transitieproces. Ten derde is het bijzonder lastig in te schatten wat de macro-economische effecten zijn van hogere reële energieprijzen op het aanbod en de productiviteit van arbeid. Ten vierde richten veel studies voor alternatieve energiescenario’s zich vrij beperkt op duurzame alternatieven, zonder te kijken naar beleidsacties die in bredere zin een veel groter effect hebben op de arbeidsmarkt. Met andere woorden: een positief arbeidsmarkteffect is mooi meegenomen, maar milieumaatregelen zijn doorgaans zelden de meest effectieve of efficiënte manier om deze arbeidseffecten als doel op zich na te streven. Een vruchtbare insteek in dit debat kan zijn om het beleid niet direct te richten op ‘groene banen’, maar op de vaardigheden die nodig zijn om in de groene economie productief te kunnen zijn. In 2010 verscheen het rapport Skills for the Green Economy van de International Labour Organisation (ILO) en de European Centre for the Development of Vocational Training (CEDEFOP). Dit rapport stelt dat de transitie naar een groene economie op drie manieren de vraag naar benodigde vaardigheden in de arbeidsmarkt beïnvloedt. Ten eerste is er sprake van een grote heterogeniteit van banen in de groene economie, zowel high-skilled als low-skilled. Zo zal het technologisch management van smart grids vragen om hooggekwalificeerd personeel, terwijl herbebossings- en isolatieprogramma’s meer laaggekwalificeerd personeel vragen. In het niveau van vaardigheden hoeft dit geen fundamentele verandering te betekenen ten opzichte van de huidige verdeling van kwalificaties in banen. Ten tweede zullen ook heel nieuwe banen ontstaan, zoals controleurs van PV-systemen, auditeurs van CO2-footprints, en de eerder genoemde ontwikkelaars en beheerders van smart grid-systemen. Ten derde zal de aard van veel reguliere werkzaamheden veranderen, zonder dat de baan zelf hoeft te veranderen. In de bouw zal meer nadruk komen te liggen op energieefficiëntie en op duurzame bouwmethoden. In de energiesector zal meer nadruk komen te liggen op het management van fluctuerende energiebronnen; en in de landbouw zal meer nadruk komen te liggen op verminderd kunstmestgebruik en geavanceerde methoden van agrarisch natuurbeheer. Deze omslag vergt niet per definitie meer of andere mensen, maar wel andere vaardigheden en kwalificaties. Dit is geen triviale omslag. Zo wijzen verschillende rapporten erop dat een gebrek aan dergelijke vaardigheden een belangrijke beperking is voor de transitie naar een groene economie (ILO/CEDEFOP 2010; OESO 2011; Bowen 2011).
38 2.3.2
Empirie (2): milieubeleid, innovatie en productiviteit
Porter hypothese Een regelmatig getoetste variant op groene groei is de Porter hypothese. De klassieke economische uitleg van de effecten van milieubeleid zegt dat het beleid tot hogere kosten leidt, en dus tot hogere productiekosten en duurdere producten. Bedrijven worden zo minder concurrerend. Michael Porter van de Harvard Business School draait de redenering om. Hij stelt dat bij adequaat vormgegeven milieubeleid de strengere normen innovatie uitlokken en daardoor juist zullen leiden tot hogere productiviteit en concurrentievoordelen. Porter en zijn collega Claas van der Linde onderbouwen deze stelling vooral met casestudies, waaruit ze drie uitgangspunten destilleren voor de adequate vormgeving van milieubeleid (Porter en Van der Linde 1995). Ten eerste moet het beleid maximaal gelegenheid bieden aan innovatie in de markt, zonder dat de overheid zelf specifieke innovaties initieert. Ten tweede is het van belang dat regulering gericht is op dynamische vooruitgang, en niet leidt tot lock-in van specifieke technieken. Ten derde is het van belang dat het proces van regulering gericht is op het zo veel mogelijk wegnemen van onzekerheden voor de innovatoren. De vraag is of deze hypothese ook in de praktijk zo werkt. Het verband tussen regulering en bedrijfsprestatie veronderstelt twee causale verbanden: ten eerste een causaal verband tussen strenge regulering en innovatie bij bedrijven, ten tweede een causaal verband van innovatie naar zowel verlaging van de milieudruk als verhoging van de bedrijfsprestatie. Uit empirische studies blijkt dat de eerste stap positief kan worden onderbouwd: er is een sterk aantoonbaar verband tussen milieubeleid en innovatie (Ambec et al. 2013; Van Leeuwen en Mohnen 2013). Voor specifieke milieu-technologische innovatie betekent dit zelfs een aanmerkelijke daling van de kosten voor emissiereductie: in tegenstelling tot de klassieke notie dat eerst het laaghangende fruit wordt geplukt en daarna steeds duurdere opties nodig zijn om milieuvervuiling te reduceren, suggereert dit verband juist dat de reductiekosten per eenheid milieuvervuiling dalen. Anders gezegd: de kostenverlagende technologische vooruitgang lijkt sterker dan de kosten-opdrijvende werking van de toenemende emissiereductie (Krozer en Nentjes 2007). Het is hier wel van belang om een onderscheid te maken naar type instrument, waarbij niet alleen strengheid van beleid van belang is, maar ook flexibiliteit en stabiliteit van het instrument (Johnstone et al. 2010).
39 Ook internationale verdragen kunnen helpen om onzekerheden in het investeringsklimaat voor innovatieve bedrijven te verlagen en zo nieuwe marktkansen te scheppen voor innovaties. De onderhandelingen voor het Helsinki (1985) en het Oslo Protocol (1994) om grensoverschrijdende luchtvervuiling terug te brengen leidden al tot een scherpe toename in het aantal patenten voor technologieën ter reductie van de industriële emissie van zwaveldioxide (Dekker et al. 2012). Bovendien is het interessant om te zien dat ook marktdruk, via bijvoorbeeld stijgende energieprijzen, milieugerichte innovatie, procesinnovatie en productinnovatie kan aanjagen (Van Leeuwen en Mohnen 2013). In de duurzame-energiesector in Nederland zien we hier ook wel iets van terug. Deze sector heeft een sterk innovatief karakter – zoals verwacht mag worden van een relatief nieuwe sector –, met een R&D-investering van 3,9 procent van de productiewaarde; dit is bijna vier maal de gemiddelde investering van circa 1 procent door Nederlandse bedrijven (CBS 2011). Het verband tussen milieubeleid en bedrijfsprestatie is lastiger. In directe zin leidt strenger milieubeleid tot hogere kosten als gevolg van verhoogde investeringen, maar indirect is er een positief effect doordat de inzet van milieu-innovaties leidt tot procesverbeteringen en een lagere inzet van grondstoffen. De kosten gaan echter voor de baten uit: de investeringen moeten direct worden gemaakt, terwijl de baten pas na enkele jaren zichtbaar zijn. Bovendien blijven de kosten in veel gevallen ook op langere termijn hoger dan de baten (Ambec et al. 2013). Aan de hand van microdata op basis van enquêtes bij Nederlandse bedrijven over milieukosten, energiegebruik, innovatie en productie concluderen Van Leeuwen en Mohnen (2013) dat er niet direct een verband kan worden gelegd tussen enerzijds milieuregulering en anderzijds bedrijfsprestaties in termen van (arbeids)productiviteit. Mogelijk treedt dit effect wel op over langere tijd – zoals Porter ook suggereert –, maar vooralsnog is daar geen empirische onderbouwing voor. Dit betekent echter niet dat er ook sprake is van negatieve effecten. Een brede metastudie uit de Verenigde Staten over het verband tussen maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) en bedrijfsprestatie toont in overgrote meerderheid een mild positief effect op het bedrijfsresultaat: “companies can do good and do well, even if companies do not always do well by doing good” (Margolis et al. 2007: 23). De auteurs concluderen hier dat MVO in beginsel geen negatief effect heeft op de bedrijfsresultaten, maar ook zelden een adequate rationale biedt om die resultaten te verhogen. Bovendien suggereert deze studie dat de causaliteit mogelijk andersom werkt: een sterk bedrijfsresultaat leidt tot een hogere kans op het doorvoeren van MVO-maatregelen. Iets vergelijkbaars geldt mogelijk ook meer specifiek voor milieuzorg in de bedrijfsvoering: er is
40 weliswaar een aantoonbaar verband tussen emissiereductie en bedrijfsresultaat, maar het is niet duidelijk hoe de causaliteit loopt. Het is goed mogelijk dat ook andere bedrijfsspecificaties hier een rol spelen (King en Lenox 2001), waardoor de effectiviteit van specifieke milieumaatregelen afhankelijk zal zijn van het type bedrijf dat er uitvoering aan moet geven (Ambec en Lanoie 2008). Bovendien spelen – naast de bedrijfsspecificaties – ook de sectorale taxonomie, het technologisch regime en de levenscyclus van een markt een rol bij het succes van het milieubeleid (Malerba en Orsenigo 1997; Kemp 1997; Malerba 2002; Faber en Frenken 2009; Oltra en Saint-Jean 2009; Faber en Hoppe 2013). Het effect van bepaalde beleidsinstrumenten hangt in de praktijk dus in hoge mate samen met de context waarin de instrumenten actief zijn, wat empirische analyses op dit punt buitengewoon complex maakt. Een overzichtsstudie van verschillende analytische benaderingen ten aanzien van het effect van milieubeleid op innovatie bevestigt het beeld dat een econometrische analyse alleen geen afdoende antwoord kan geven. Een goed overzicht van de effectiviteit van milieubeleidsinstrumenten vergt een synthese van verschillende methoden, inclusief theoretische modellen, casestudies en enquêtes (Kemp en Pontoglio 2011). 2.3.3
Empirie (3): concurrentievoordelen en marktkansen
De invloed van milieubeleid op de nationale concurrentiekracht De empirische vraag die nu overblijft, is of strenger milieubeleid en groene innovatiekracht een concurrentievoordeel bieden ten opzichte van andere bedrijven, sectoren of landen. Deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden, maar het spiegelbeeld ervan is wel vaker onderzocht: biedt de afwezigheid van een streng milieubeleid een concurrentievoordeel in de vorm van pollution havens? Deze vraag is voor Nederland onderzocht door verschuivingen in emissiecijfers voor een reeks aan luchtvervuilende stoffen in de Nederlandse industrie te relateren aan verschuivingen in de handelspatronen. De kernvraag is of er in Nederland sprake is van een toename in de import van ‘vuile’ goederen of van een toename in de export van ‘schone’ goederen. Immers, in die situatie toont zich een pollution haven-effect, omdat vervuilende bedrijven blijkbaar zijn geëmigreerd. Onderzoek met behulp van een structurele decompositieanalyse voor de periode 1990-2004 toont aan dat er voor methaan, stikstofoxiden, distikstofoxide, zwaveldioxide en ammoniak geen netto-verschuivingen optreden van emissies naar het buitenland. Voor CO2 is wel een kleine verschuiving zichtbaar, maar deze is nauwelijks significant (Wilting et al. 2006). Ook in andere landen zijn maar zeer beperkt aanwijzingen gevonden voor bedrijfsverplaatsingen vanwege strenger milieubeleid. Dit heeft er doorgaans
41 mee te maken dat de kosten om vervuiling te voorkomen en te beperken maar een beperkt aandeel van de operationele kosten van een bedrijf omvatten (Eskeland en Harrison 2003). Dat wil niet zeggen dat er geen empirische grond is voor de suggestie dat vervuilende bedrijven zich verplaatsen naar plekken met een minder ambitieus milieubeleid, maar meestal is een dergelijke verplaatsing ingebed in een reeks van overwegingen: het milieubeleid is zelden de primaire verhuisreden (Wilting et al. 2006; Ambec et al. 2013). Het succes van groene innovatiekracht in sectoren Op sectoraal niveau kan meer nuance worden aangebracht in de vraag of strenger milieubeleid en groene innovatiekracht een concurrentievoordeel bieden ten opzichte van andere bedrijven, sectoren of landen. Dit doen we door drie succesfactoren voor ‘groene concurrentiekracht’ te verkennen: de huidige mate van ‘groene output’, de mate van groene innovatie, en de mate waarin een sector op wereldschaal zijn marktaandeel kan vergroten (Fankhauser et al. 2013). Uitgangspunt is dus dat het toekomstig potentieel van een sector in een land gebaseerd is op bestaande capabilities en het huidige comparatieve voordeel van die sector (Hausmann et al. 2011; Hidalgo et al. 2007; Hidalgo en Hausmann 2009). Fankhauser et al. (2013) identificeren voor acht landen sectoren die een comparatief voordeel (in termen van export) koppelen aan een hoge mate van groene innovatiekracht (een index op basis van ‘groene patenten’). Dan blijkt dat met name industriële sectoren in Japan en in iets mindere mate Duitsland het best gepositioneerd zijn voor een verdere vergroening van de economie. Twee derde van de Japanse sectoren scoort bovengemiddeld goed in termen van groene innovatiekracht; in de andere landen is dit 40 procent of (veel) minder, terwijl in Italië in liefst 30 procent van de sectoren niet of nauwelijks sprake is van groene innovatie. Ook voor het Verenigd Koninkrijk zijn deze cijfers laag. De auteurs signaleren daarnaast een zwakke en soms zelfs negatieve correlatie tussen sterke sectoren en groene sectoren. Dat betekent dat een verdere vergroening van de economie waarschijnlijk leidt tot verschuivingen in bestaande concurrentievoordelen. Een aanvullende analyse voor Nederland laat zien dat hier met name de chemiesector onder druk kan komen te staan: deze grote sector heeft een hoog comparatief voordeel, maar een lage groene concurrentiekracht. Andersom geldt dat de Nederlandse voedingsmiddelenindustrie sterk gepositioneerd is, met een sterke exportpositie én een hoge groene concurrentiekracht (PBL 2013).
42 De markt voor vergroening: omvang, groei, turbulentie en kansen Ten slotte is het van belang te identificeren in hoeverre een economische vergroening voldoende marktperspectief biedt. Op mondiale schaal wordt 1,9 procent van de energievraag gedekt door duurzame energiebronnen op basis van wind, zon, geothermie en biomassa. Deze omvang is dus nog beperkt, maar groeit wel razendsnel, met name voor de productie van elektriciteit: in 2012 nam de capaciteit met bijna 22 procent toe ten opzichte van het voorgaande jaar, tot een totaal geïnstalleerd vermogen van ruim 480 GW. Daarmee is de helft van de groei in stroomopwekkingscapaciteit gedekt met hernieuwbare bronnen. In de periode 2008-2012 nam de capaciteit van fotovoltaïsche stroomproductie (PV, zonnepanelen) jaarlijks met 60 procent toe, terwijl de capaciteit aan windenergie jaarlijks met 25 procent groeide (REN21 2013). Deze ontwikkeling zet door, en in de periode tot 2018 is naar verwachting 60 procent van de toename van de energieproductiecapaciteit in de OESO-landen hernieuwbaar. In steeds meer gebieden zijn hernieuwbare productiemiddelen concurrerend geworden ten opzichte van fossiele opwekking, niet alleen door spectaculaire kostendalingen, maar ook door middel van langetermijncontracten voor stroomlevering (IEA 2013b). De doorbraak van duurzame-energietechnologie is een mondiaal fenomeen: in de EU was 70 procent van de groei in elektrische productie toe te schrijven aan hernieuwbare energie (met name wind en zon), in Duitsland dekt hernieuwbare energie inmiddels bijna 23 procent van de totale elektriciteitsvraag, in de Verenigde Staten is meer dan de helft van alle nieuw geïnstalleerde capaciteit voor stroomopwekking duurzaam, en in China nam het vermogen aan windenergie meer toe dan het kolengestookte vermogen, waarmee het aandeel wind in de nationale energiemix inmiddels groter is dan kernenergie (REN21 2013). Ook in Nederland neemt de hernieuwbare elektriciteitsproductie toe, zij het dat het aandeel ten opzichte van de fossielestroomproductie nog beperkt is (figuur 2.2).
43 Elektriciteitsproductie met verschillende energiedragers in Nederland. Links zonder het aandeel fossiel, rechts met het aandeel fossiel
60000
elektriciteitsproductie (TJ)
elektriciteitsproductie (TJ)
Figuur 2.2
50000 40000 30000 20000 10000
700000 600000
Totaal fossiele brandstoffen
500000
Kernenergie
400000 Overige energiedragers
300000 200000
Totaal hernieuwbare energie
100000
0 1998 2000 2005 2010 2011 2012*
0 1998 2000 2005 2010 2011 2012*
Bron: CBS Statline.
De totale mondiale investeringen in nieuwe hernieuwbare-energieproductie (inclusief waterkracht, biomassa en biobrandstoffen) bedroeg in 2012 circa 244 miljard dollar. Dit is minder dan het voorgaande jaar (279 miljard dollar), omdat veel landen in crisistijd hun ondersteuningsbeleid voor hernieuwbare energie versoberen, maar nog steeds (en voor het derde achtereenvolgende jaar) hoger dan de mondiale investeringen in fossieleenergieproductie. Een belangrijke drukfactor in de verschillende markten voor hernieuwbare energie is de wereldwijde beleidsonzekerheid (IEA 2013b; REN21 2013). Stimuleringsmaatregelen voor duurzame energie komen in veel landen onder druk te staan, niet alleen door de economische crisis maar onder andere ook door een moeizame anticipatie op snelle marktontwikkelingen, door de discussie over duurzaamheid rond biobrandstoffen, of (in Nederland) door de discussie over de inpasbaarheid van windparken. De werkelijke concurrentiekracht van hernieuwbare energie is dan ook onderhevig aan verschillende risico’s: “policy, market and technology risk can undermine project viability even when resources are good and technology costs are favourable. Policy uncertainty is chief among these risks” (IEA 2013b: 17). De wereldwijde productiewaarde van de hernieuwbare-technologiesector wordt per 2011 op bijna 200 miljard euro geschat, vergelijkbaar met de sector consumentenelektronica. De productiewaarde stijgt door dalende prijzen minder snel dan de geïnstalleerde capaciteit, maar nog altijd wel met een gezonde 10 procent per jaar (2011). Een groot deel van die groei vindt plaats in China. In de EU is echter sprake van een daling in de verkoopcijfers: van 50 miljard euro in 2010 tot 47 miljard euro in 2011. In Nederland is de daling met 14 procent nog sterker, van 1,4 miljard euro in 2010 tot 1,2 miljard euro in 2011; met name voor
44 windenergie is de daling sterk. Voor Europa wordt verwacht dat de groei weer aantrekt, met in 2012-2015 een veronderstelde groei voor de cleantech-sector in de EU van 19 tot 31 miljard euro (Van der Slot en Van der Berg 2012). Door de onstuimige groei zijn de markten voor producenten van duurzameenergietechnologieën zeer turbulent en concurrerend geworden, met name voor zonnepanelen en voor wind op land. Als gevolg van zware stimuleringsprogramma’s in China heeft de mondiale markt voor zonnepanelen inmiddels een overschot aan productiecapaciteit die de jaarlijkse vraag (2012) overstijgt. Door extreme concurrentie, prijsdalingen en zeer smalle marges zijn veel producenten in de verdrukking gekomen, niet alleen in Europa maar ook in China (zie ook paragraaf 3.2.4). Veel producenten van zonnepanelen hebben in deze turbulente markt dan ook te maken met faillissementen of met een terug schakeling van de productiecapaciteit, terwijl andere zich richten op strategische herijking, bijvoorbeeld door het betreden van nieuwe markten, door specialisatie, via strategische partnerschappen of door nieuwe business-modellen, zoals projectontwikkeling of via leaseconstructies. De industrie voor windturbines staat eveneens onder druk van de toenemende concurrentie in de markt, maar ook de competitie met andere technologieën zoals met name schaliegas speelt hier een rol. Bovendien stonden producenten onder hoge druk door hoge materiaalkosten en overcapaciteit, waardoor zij failliet gingen of hun productiecapaciteit hebben moeten reduceren. In reactie hierop richten veel producenten zich op schaalvergroting en op innovatie, door het gebruik van nieuwe materialen en door bijvoorbeeld een tendens om in steeds diepere zee offshore-windparken te kunnen bouwen (REN21 2013). In absolute zin spelen Nederlandse bedrijven geen grote rol in de wereldwijde sector van hernieuwbare energie, en ook het aandeel van deze sector in de nationale economie is zeer beperkt. Met name Denemarken speelt hier een belangrijke rol, als vestigingsplaats voor windturbineproducent Vestas en als thuisbasis voor veel van de duurzame activiteiten van Siemens en Rockwool. Ook Duitsland is sterk aanwezig op veel plaatsen in de keten, terwijl China en in iets mindere mate Zuid Korea zich sterk ontwikkelen als producent van verschillende cleantech-technieken (Van der Slot en Van der Berg 2012). Niettemin haakt Nederland wel degelijk aan bij de productieketens. Er zijn steeds meer installateurs van zonnepanelen, die zich ook steeds vaker richten op totaalconcepten, om huishoudens of bedrijven als klant veel zorg uit handen te nemen.
45 Aan de andere kant van de keten zijn er bedrijven die zich specialiseren op omvormers of op de (hoogtechnologische) productie van machines voor het vervaardigen van zonnepanelen. In de windindustrie ligt een belangrijke kracht bij de ontwikkeling van wind op zee, waar Nederland een sterke positie heeft in projectontwikkeling, installatie en onderhoud, in de voorziening van elektrische infrastructuur, en via de traditionele offshore-industrie. Nederland heeft met name een sterke positie op de markt voor biomassa. Hier profiteert Nederland sterk van de positie van de Rotterdamse haven, in combinatie met de energiecentrales op de Maasvlakte. De internationale handel van biomassa loopt voornamelijk in de vorm van houtpellets. Terwijl Europa nu nog grotendeels zelfvoorzienend is, neemt het aandeel import van houtpellets tot 2030 volgens inschatting van een studie in opdracht van de Rotterdamse haven sterk toe (Port of Rotterdam 2011). Europa zal steeds meer importeren vanuit landen als Canada, Brazilië, Oekraïne en de Verenigde Staten. Dit biedt grote mogelijkheden voor de haven van Rotterdam, die dan ook de ambitie heeft om uit te groeien tot ‘biomassahub’ van Europa. Daarnaast wordt via de Rotterdamse haven elk jaar vier à vijf miljoen ton aan vloeibare biobrandstoffen overgeslagen. Ook zijn er investeringen in de productiecapaciteit (raffinage) voor biodiesel en bio-ethanol, waarmee tegemoet wordt gekomen aan een gestaag groeiende markt. Hier ligt bovendien een belangrijke aansluiting met de chemiesector, die ook in het topsectorenbeleid inzet op de ambitie om op termijn wereldwijd leidend te zijn op het gebied van ‘groene chemie’. Een andere aansluiting op het punt van grondstoffen betreft de besparing en het hergebruik van afval. Nederland heeft op dit punt een sterke uitgangspositie: hier wordt ruim twee keer zo veel afval hergebruikt als het Europese gemiddelde (zie paragraaf 2.1). De circulaire economie is een mogelijk productiemodel voor verdergaande efficiëntieverbeteringen. Hierin wordt al in de organisatie en het ontwerp van een product nagedacht over hergebruik, als onderdeel van de levenscyclus van het product. Afval van het ene bedrijf kan dan een nuttige input blijken te zijn voor het andere bedrijf (Ellen MacArthur Foundation 2012; RLI 2013). Dit is niet slechts een ideaaltype, maar een praktisch haalbaar en al veelvuldig toegepast concept, niet alleen in termen van nieuwe technologische innovaties, maar ook in het opzetten van nieuwe business- en organisatiemodellen (McDonough en Braungart 2002; Weterings et al. 2013b). Ten slotte geldt ook de Nederlandse watersector als een sterk groen cluster, met een zeer sterke exportgerichtheid en een sterke positie op het gebied van waterzuivering (EIO 2011).
46 Het is echter goed om te benoemen dat marktomvang en marktgroei weliswaar van belang zijn, maar niet allesbepalend voor de ontwikkeling van hernieuwbare-energietechnologieën. Marktomvang en (potentiële) groei kunnen een belangrijke drijvende factor zijn bij het bepalen van de richting van innovatie. Daarnaast speelt ook het prijseffect een rol: als de prijs van een productiefactor toeneemt, zal dit een stimulans zijn voor de ontwikkeling van alternatieven. Zo kan een hogere olieprijs een technologische stimulans betekenen voor onderzoek naar alternatieve productiemethoden, zoals hernieuwbaar of nucleair (substitutieeffect). Een derde belangrijke factor voor de richting van technologische ontwikkeling is het productiviteitseffect: innovatie zal zich richten op het versterken van de technologische productiviteit of van de bestaande kennisbasis. Dit is met name een stimulans voor onderzoek naar de verbetering van de fossiele productiemiddelen (efficiëntie-effect) (Acemoglu et al. 2012; Noailly en Smeets 2013). 2.4
Indicatoren voor groene groei
Voortgang in de groene economie laat zich niet slechts meten in termen van bbp als maat voor de economische vooruitgang, maar vergt tevens informatie over natuurlijke hulpbronnen, welzijn en gezondheid (OESO 2011b: 10). De OESO stelt een pragmatische en kleine set van indicatoren voor, als “markers or milestones on a path of greening growth and of seizing new economic opportunities” (OESO 2011c: 9). Dit leidt tot vier groepen van in totaal 30 indicatoren (OESO 2011c): indicatoren die de milieu- en grondstoffenproductiviteit van productie en consumptie meten (i.e. milieu-efficiëntie), indicatoren die de basis aan natuurlijke hulpbronnen beschrijven, indicatoren die de milieudimensie van de kwaliteit van leven monitoren, en indicatoren die beleidsrespons en economische mogelijkheden beschrijven. Deze classificatie is ook overgenomen door het CBS voor een specifiek overzicht van groene groei-indicatoren voor Nederland. De monitoring van de vergroening in Nederland geeft op basis van deze indicatoren een gemengd beeld (CBS 2011; OESO Statistics 2013). Indicatoren die milieu- en grondstoffenproductiviteit van productie en consumptie meten De CO2-intensiteit van Nederland is met 10,8 ton CO2 per capita vrij hoog. Dit komt door het hoge aandeel fossiele energieproductie en energie-intensieve industrie, al komt deze nog niet in de buurt van de inefficiëntie van de Verenigde Staten (18,3). Omringende landen als België (10,3), Groot-Brittannië (8,3), Denemarken (8,8) en Duitsland (9,8) zijn iets minder CO2intensief dan Nederland, terwijl een land als Zweden (5,0) buitengewoon efficiënt scoort. De energie-intensiteit van de Nederlandse economie (GJ/euro) is sinds 1990 met 21 procent gedaald. Deze vooruitgang kwam pas na 1995 echt op gang, zij het dat Nederland ten opzichte van andere OESO-landen ook in deze periode relatief slecht presteert in het verbeteren van de
47 energieprestatie van de nationale economie. Zo was de Nederlandse energieproductiviteit (de inverse van energie-intensiteit) in 1987 voor de meeste sectoren nog flink hoger dan het OESO-gemiddelde, maar blijkt deze aanvankelijke voorsprong in 2005
aanzienlijk te zijn
geslonken. De daling van de energie-intensiteit op macroniveau is voor bijna de helft een structuureffect en voor iets meer dan de helft een efficiëntie-effect. Het structuureffect verandert wel over de tijd: was er voor 1995 vooral sprake van een verschuiving naar energieintensieve sectoren, na 1995 was er juist sprake van een verschuiving naar minder energieintensieve sectoren. In de praktijk zien we hier een verdere verdienstelijking van de economie. Binnen de industriesectoren is het beeld echter anders: tussen 1987-2005 worden de efficiëntieverbeteringen teniet gedaan door structurele verschuivingen, met name in de richting van een toenemend belang van de energie-intensieve chemische industrie. In een internationale vergelijking lopen zowel industrie als diensten steeds verder achter bij de ontwikkeling van de energie-intensiteit (De Groot en Mulder 2011). Het aandeel duurzame-energieproductie in Nederland neemt al een aantal jaar nauwelijks toe, terwijl Nederland op deze indicator met een aandeel in totaal energieverbruik van 4,3 procent (2011) toch al bij de achterblijvers in Europa behoort. Het complement van CO2intensiteit is de CO2-productiviteit: voor Nederland is deze ongeveer 3,4 dollar per kilo CO2: iets beter dan het OESO-gemiddelde van ongeveer 3,0 dollar per kilo CO2, maar veel lager dan de CO2-productiviteit van landen als Zweden, Zwitserland, Noorwegen en Frankrijk, die hun economieën in veel hogere mate draaiende houden met (vooral) kernenergie en waterkracht. Ook hier echter stokt het tempo van verbetering voor Nederland over de laatste jaren. Voor de indicator ‘materiaalintensiteit’ scoorde Nederland lange tijd prima, met name door een fase van absolute ontkoppeling in de jaren negentig. In de jaren hierna nam het tempo van dematerialisatie echter wat af en is er nog sprake van relatieve ontkoppeling (CBS 2011). De productie van afval stabiliseert echter in Nederland, terwijl een steeds groter aandeel daarvan wordt gerecycled. Ook de deposities van stikstof en fosfaat in de landbouw zijn sterk gedaald, al stagneert de afname van de milieudruk in de laatste jaren wel (PBL 2012a). Indicatoren die de basis aan natuurlijke hulpbronnen beschrijven De basis aan natuurlijke hulpbronnen in Nederland blijft onder druk staan. Wat betreft natuur is de biodiversiteit in Nederland in de afgelopen eeuwen sterk afgenomen, en de diversiteit aan natuurlijke ecosystemen heeft plaats gemaakt voor cultuurlandschap. Dat levert op zichzelf niet direct grote risico’s op: de Nederlandse landbouw is zeer intensief, maar ook vrij robuust (Hanemaaijer et al. 2012). Het huidige beeld is enigszins dubbel. Enerzijds gaat het vrij goed met de biodiversiteit, door uitbreidingen in het natuurareaal in
48 de afgelopen decennia en door adequaat natuurbeheer in de Nederlandse natuurgebieden. Anderzijds daalt de biodiversiteit buiten de natuurgebieden zeer snel. Per saldo daalt de Nederlandse biodiversiteit dan ook nog steeds, terwijl de druk op de natuurgebieden blijft bestaan onder invloed van (met name) de intensieve landbouw (PBL 2012a). De ecologische kwaliteit van oppervlaktewater voldoet nog bijna nergens aan de doelen van de Kaderrichtlijn Water. Indicatoren die de milieudimensie van kwaliteit van leven monitoren ‘Kwaliteit van leven’ is een zeer brede dimensie. De OESO hanteert hier indicatoren als ‘aansluiting op riolering’, indicatoren waar Nederland in internationale vergelijkingen zeer goed op scoort. Voor Nederland is het daarom zinvoller om ook te kijken naar een aantal andere volksgezondheidsindicatoren in relatie tot milieuvervuiling. Zo is de ziektelast door blootstelling aan luchtverontreiniging in de periode 1980-2000 fors afgenomen, met name door de afname van fijn stof in de lucht (figuur 2.3). Figuur 2.3
Gezondheidseffecten door milieufactoren in Nederland
Bron: Compendium voor de Leefomgeving (CLO 2013)
Vergeleken met 1990 zijn de emissies van verzurende stoffen (stikstofoxiden, zwaveldioxide) naar de lucht fors gedaald. Omdat dit niet alleen geldt voor Nederland maar voor heel WestEuropa, zijn ook de concentraties in de lucht sterk gedaald. De emissie en de concentratie van ammoniak vanuit de landbouw – ongeveer de helft van de verzurende emissie in Nederland – daalde in de periode tot ongeveer 2000, en stabiliseerde zich daarna. Ook de emissie van fijn stof daalde fors sinds 1990. Overschrijdingen van de normwaarden doen zich nog slechts voor langs een paar drukke binnenstedelijke wegen (CLO 2013). Dat betekent niet dat de luchtkwaliteit al op orde is. Door de hoge dichtheden van verkeer, industrie en vee behoren
49 de verzurende emissies in Nederland tot de hoogste van Europa, en door de hoge bevolkingsdichtheid zijn de gezondheidseffecten hier ook relatief groot, wat zich uit in een hogere ziektelast en vroegtijdige sterfte (CLO 2013; EEA 2010). De belasting van de bodem in Nederland is in de laatste decennia eveneens sterk afgenomen, met name door gericht beleid op de aanvoer van stikstof en fosfaat vanuit dierlijke mest. Ook de bodembelasting door zware metalen is sterk gedaald. Niettemin is de bemesting van de Nederlandse bodems als gevolg van de enorme veedichtheid nog steeds de hoogste in Europa, en zijn de bodems nergens anders zo sterk verzadigd met stikstof of fosfor. Dit heeft ook gevolgen voor de waterkwaliteit: vrijwel alle oppervlaktewateren in Nederland voldoen nog niet aan de Europese Kaderrichtlijn Water, met name vanwege de slechte ecologische kwaliteit. Deels is dit een erfenis van vervuiling uit het verleden, deels ook leidt vermesting nog steeds tot een hoge belasting van het water met nutriënten, en daardoor tot een hoge algengroei en een afname van de aquatische biodiversiteit. Ook de vaak kunstmatige inrichting van waterlichamen beperkt de natuurlijke ecologische dynamiek (CLO 2013). Indicatoren die de beleidsrespons en economische mogelijkheden beschrijven Indicatoren voor beleidsrespons en economische mogelijkheden bieden een overzicht van de mate waarin de milieudruk actief wordt aangepakt, en waar mogelijk wordt vertaald in economische kansen. Aan de beleidskant heeft in de loop der jaren een stille vergroening plaatsgevonden van de Nederlandse belastingen. De opbrengsten van de milieubelastingen in Nederland bedroegen in 2011 ruim 19 miljard euro (figuur 2.4). Deze opbrengsten zijn sinds eind jaren tachtig ruim verdubbeld (overigens evenals de reguliere belastingen), maar sinds 2008 blijft de opbrengst min of meer gelijk. In relatieve zin is het aandeel groene belastingen al sinds 1995 vrij stabiel, op ongeveer 14 procent van de totale belastingopbrengst, ofwel: 3 à 3,5 procent van het bbp (CE Delft 2010b). Na Denemarken heeft Nederland het hoogste aandeel groene belastingen in Europa.
50 Figuur 2.4
Opbrengst milieubelastingen
Noot: de opbrengsten uit mineralenheffingen zijn zo laag dat ze in de figuur niet terug te zien zijn. Bron: Compendium voor de Leefomgeving (CLO 2013)
De ‘belastingen op milieugrondslag’ in figuur 3.4 omvat grondwaterheffingen, rioolheffingen, afvalstoffenheffingen en dergelijke; de opbrengsten hiervan bedragen ongeveer 4 miljard euro (CLO 2013). Het grootste deel van de milieubelastingen bestaat uit belastingen in het domein energie en transport: in 2011 was de opbrengst van brandstofbelastingen 7,7 miljard euro, die van de motorrijtuigenbelasting 5,2 miljard euro, en die van de energiebelastingen 4,1 miljard euro. Bijna de helft van de energiebelasting wordt opgebracht door huishoudens, die onder een hoger tarief vallen dan de industriële grootverbruikers. De opbrengst van de motorrijtuigenbelastingen daalde ten opzichte van voorgaande jaren: in 2008 (voor de maatregel) leverde de motorrijtuigenbelasting bijna 40 procent meer op voor de schatkist dan in 2011 (CBS 2012e). Deze daling heeft te maken met de populariteit van zuinige auto’s, die onder een lager belastingtarief vielen. Een tweede categorie indicatoren binnen dit domein hangt samen met milieu-investeringen. Milieu-investeringen omvatten investeringen in kapitaalgoederen die bedoeld zijn om het milieu te beschermen, te herstellen of te verbeteren. In de jaren negentig investeerden bedrijven veel in het milieu, met name doordat de regelgeving was aangescherpt. Vanaf 1998 namen deze investeringen scherp af, waarna rond 2007 een nieuwe piek ontstond, aangejaagd door maatregelen voor onder andere milieuvriendelijke kassen, windturbines en roetfilters. Na 2009 daalden de bedrijfsinvesteringen voor milieudoeleinden echter weer scherp: de investeringen in windturbines door industrie en energiebedrijven daalde in 2010 met bijna 80 procent. Het aandeel van de milieu-uitgaven in de totale uitgaven door de Rijksoverheid is in de periode 1990-2007 toegenomen van 1,3 procent (1,5 miljard euro) tot 1,9 procent (3 miljard euro). In 2002 piekte dit percentage tot 2,7 procent (3,9 miljard euro),
51 doordat een groot beroep werd gedaan op stimuleringsregelingen voor energiebesparing en duurzame energie (met name via de REB-regeling). Door beleidswijzigingen nam dit aandeel in navolgende jaren weer af (CLO 2013). Figuur 2.5
Milieu-uitgaven Rijk naar thema (1990-2007)
Bron: Compendium voor de Leefomgeving (CLO 2013)
De indicatoren voor het bredere ‘groene innovatiesysteem’ in Nederland zijn in het algemeen vrij gemiddeld ten opzichte van de andere EU-27 landen. Kijken we echter naar specifieke indicatoren, dan blijken de verschillen soms groot te zijn (EIO 2011). Ten aanzien van investeringen in milieugericht onderzoek scoort Nederland bijzonder laag: slechts 0,4 procent van de totale publieke R&D-investeringen zijn milieugericht (2009), ten opzichte van 2,7 procent gemiddeld in de OESO. Nederland scoort hier het laagst van alle EU-landen. Dit is niet altijd zo geweest: tot 2007 was het percentage voor Nederland altijd boven de een procent, en in de jaren negentig steevast rond de 3,5 procent. Aan de output-kant geldt dat het aantal ‘groene patenten’ in de gehele OESO sinds 1990 enorm is toegenomen, evenals de reguliere patenten; de geïndexeerde toenames ontlopen elkaar niet veel. Voor specifieke categorieën als verlichting scoort Nederland buitengewoon goed, niet verwonderlijk met een grote partij als Philips binnen de grenzen. Niettemin staat Nederland in termen van aantallen milieugerichte patenten in geen enkele andere categorie bij de top 15 van OESO-landen. 2.5
Groene groei: scepsis en bedenkingen
Waarom niet nu groeien en later opruimen? Vergroening van de economie levert vaak pas op termijn voordelen op: de kost gaat voor de baat uit. Bovendien zijn de baten vaak lastig te duiden. Immers: wat zijn nu werkelijk de
52 wensen en behoeften van toekomstige generaties, en wat zijn de voorwaarden hiervoor? Kosten en baten van grootschalige ingrepen als klimaatverandering en klimaatbeleid zijn bovendien lastig te kwantificeren, omdat ze beide afhankelijk zijn van een zogeheten referentiepad: kosten en baten ten opzichte van wat? Verschillende argumenten spelen in deze discussie een rol. Zo kan de investering in klimaatmaatregelen gewogen worden tegen andere mogelijke investeringen met verondersteld hogere maatschappelijke baten, zoals voor sanitatieprojecten of onderwijs in ontwikkelingslanden, het tegengaan van malaria en ondervoeding, of volksgezondheidsprojecten (Lomborg 2004). Daarnaast wordt soms verwezen naar wetenschappelijke en economische onzekerheden als argument om actie uit te stellen totdat er meer zekerheid bestaat over de voor- en nadelen van politieke actie. Fundamenteler is de stelling dat toekomstige generaties waarschijnlijk rijker zijn dan wij, en dus meer mogelijkheden hebben om met klimaatverandering om te gaan. En ten slotte spelen ook verdelingsvraagstukken een rol: sommige landen hebben ronduit baat bij klimaatverandering – Groenland draait daar ook niet omheen en ziet het ijs boven zijn grondstoffen graag wegsmelten –, terwijl laaggelegen eilandstaten als de Maldiven of Kiribati al bij een beperkte zeespiegelstijging te maken zullen krijgen met het overstromen van grote delen van hun land. Aan de kostenkant geldt al sinds het Klimaatverdrag (1992) een hardnekkige discussie over wie de last moet dragen voor actie: voor de Verenigde Staten is het belangrijk dat snelle groeiers als China hun emissies beperken, terwijl China wijst op de huidige en de historische last van de Verenigde Staten en Europa ten aanzien van klimaatverandering. Het eigenbelang in deze posities is wel duidelijk, en in de praktijk leidt dit vaak tot vertragingen in (internationale) actie. Dergelijke bedenkingen leiden soms tot het idee dat het verstandiger is om eerst een onversneden groeiagenda te volgen, en later eventuele milieuschade op te lossen. Er zijn echter verschillende argumenten waarom dit geen verstandige insteek is. Het eerste argument is economisch: preventie kan veel goedkoper zijn dan het later opruimen van of omgaan met de schade. Het IPCC schat de mondiale macro-economische kosten voor streng klimaatbeleid op een cumulatieve groeivertraging van maximaal drie procent in 2030: een schatting die aanmerkelijk lager uit kan vallen als rekening wordt gehouden met technologische ontwikkeling, met huidige marktinefficiënties, of met bijvoorbeeld herinvestering van een mogelijke CO2-belasting (IPCC 2007). Voor de mondiale energiesystemen komt dit neer op een jaarlijkse meerinvestering van 1.200 miljard dollar per jaar, bovenop de circa 1.400 miljard dollar die trendmatig al nodig zal zijn. Dat is een forse investering, terwijl de schattingen over de opbrengsten uiteen lopen. Uit sommige studies komt een verhoogde economische groei naar voren, door de hogere investeringen in R&D en
53 werkgelegenheid (Stern 2007; ECF 2010; Jaeger et al. 2011). Bovendien tellen de kosten van milieudruk steeds verder op zolang er geen actie wordt ondernomen. Feitelijk is er sprake van uitgestelde kosten, hetgeen ten koste gaat van de welvaart op enig moment, omdat deze niet alleen een functie is van consumptie maar ook van milieukwaliteit. Daarnaast kan uitgestelde beleidsinterventie betekenen dat (m.n. kapitaalintensieve) vervuilende technologie langer gebruikt wordt, waardoor de vervangingsopgave te zijner tijd veel groter is (Acemoglu et al. 2012; Hallegatte et al. 2011; Jaccard en Rivers 2007). Beleidsactie op grond van bewezen technologieën of uitstel van beleidsinterventie kan bovendien betekenen dat alternatieve en schonere technologieën niet (voldoende) tot ontwikkeling kunnen komen. Dit betekent niet dat het a priori economisch helder is wanneer een investering voor vergroening zou moeten worden gemaakt: verschillende studies wijzen op de afschrijvingskosten van productiemiddelen (Färe et al. 2012) en op de onkenbaarheid van preferenties in de toekomst (Nordhaus 2007), waardoor het soms economisch verstandiger kan zijn om investeringen nog even uit te stellen. Dit punt raakt aan een tweede argument om beleidsingrijpen toch zoveel mogelijk naar voren te halen: keuzes die nu worden gemaakt, kunnen een zeer lange nasleep hebben. Dit insluitingseffect (lock-in) is met name sterk bij de fossiele productie van energie: de kolencentrales die nu in Nederland worden gebouwd, staan er in principe over veertig jaar nog steeds. Dat betekent dat het bijzonder lastig wordt om klimaatdoelstellingen te halen zonder ambitieuze extra investeringen in alternatieve en duurzame energieproductie, zonder aanvullende investeringen voor de afvang en opslag van CO2, of zonder vervroegde afschrijving van de kolencentrales. Bovendien kan de verdere technologische ontwikkeling op het pad van fossiele-energieproductie leiden tot een versterking van het institutionele kader (Unruh 2000), bijvoorbeeld omdat grootschalige productie de kleinschalige opwekking van stroom met lage stroomprijzen uit de markt drukt. Infrastructuren en grootschalige technologische systemen kunnen dus leiden tot een hoge mate van inertie. Zo zal de bestaande, op fossiele energie gebaseerde infrastructuur in de wereld in de komende halve eeuw op zichzelf al bijdragen aan een mondiale opwarming van 1,3oC (Davis et al. 2010). Dit betreft alleen directe emissies van alleen CO2. Een bredere analyse, waarin ook andere broeikasgassen en indirecte emissies van bestaande infrastructuur – zoals wegen – zijn meegenomen, leidt zelfs tot een geschatte bijdrage aan de mondiale opwarming van circa 1,7oC (Guivarch en Hallegatte 2011). Dit betekent dat de doelstelling om de mondiale temperatuurverandering niet te laten oplopen tot boven de 2oC feitelijk alleen haalbaar is als alle nieuwe infrastructuur wordt geïnstalleerd met rekenschap van klimaateffecten. Het
54 betekent ook dat voor een groot deel van de bestaande infrastructuur aanpassingen of versnelde afschrijvingen nodig zijn. Het vierde argument om juist nu tot actie over te gaan hangt samen met de onomkeerbaarheid van de ecologische veranderingen. Ecologische systemen kunnen lange tijd veerkracht vertonen als zich verstoringen in het systeem voordoen, maar op een gegeven moment wordt een drempelwaarde overschreden, waardoor abrupte, niet-lineaire veranderingen kunnen optreden. Deze veranderingen kunnen zelfversterkend zijn, of er kan een vertraging zijn in de tijd tussen de activiteiten die de omslag veroorzaken en het omslagpunt zelf (PBL 2010). Voorbeelden van dergelijke omslagpunten zijn de massale degradatie van de koraalriffen als gevolg van overbevissing, de verstoring van meren door eutrofiëring, vegetatieveranderingen als gevolg van veranderende neerslagpatronen, en in het verleden waarschijnlijk de vorming van de Saharawoestijn (Scheffer 2009). Klimaatverandering kan worden gezien als een drukfactor die uiteindelijk leidt tot omslagpunten in bijvoorbeeld het smelten van poolijs, het veranderen van moessonpatronen, of de degradatie van de Amazone, maar mogelijk ook tot het terugdringen van de verwoestijning in Afrika (Lenton et al. 2008; figuur 2.6). De beleidsmatige betekenis hiervan is dat het van tevoren niet duidelijk is wanneer omslagpunten overschreden worden, dat het overschrijden van omslagpunten tot vaak onkenbare en niet te voorspellen effecten kan leiden, en dat het terugdraaien van dergelijke systeemveranderingen zeer moeilijk is. Figuur 2.6
Potentiële omslagpunten in het klimaatsysteem
Bron: Lenton et al. (2008).
55 Het derde argument om juist nu tot actie over te gaan hangt samen met de vaak indirecte en diffuse effecten van milieukwaliteit. Het is vaak lastig om zaken als waterkwaliteit of luchtkwaliteit te relateren aan zaken als gezondheid en economische kansen. Lokale, zichtbare problemen hebben nog wel een duidelijk welvaartseffect: voor afval op straat of schuim op de sloten is het vaak goed mogelijk om directe actie te ontwikkelen. Voor mondiale problemen, die vaak pas zichtbaar worden door wetenschappelijke metingen, is dit vele malen lastiger: het is voor veel mensen nauwelijks te bevatten dat het hoger zetten van de verwarming – door het extra gasverbruik – leidt tot meer uitstoot van gassen die bijdragen aan een broeikaseffect en tot gemiddeld hogere temperaturen op mondiaal niveau en op de langere termijn, maar met grote verschillen in regionale uitwerking. Bijdragen aan klimaatverandering is zelden een doel op zich, maar het is wel bijzonder lastig om het handelen in de huidige tijd te relateren aan mondiale effecten op de (zeer) lange termijn. Dat vergt voor veel mensen niet zozeer een inschatting van het disconto van welvaartseffecten, maar veel meer nog een aanspraak op morele overwegingen om toekomstige en vaak onzekere effecten in het huidige handelen mee te nemen. Dat betekent dat mondiale milieuproblemen als klimaatverandering en biodiversiteitsverlies zonder interventie niet vanzelf worden opgelost. Ten slotte geldt het aloude argument dat wie op tijd begint, rustiger kan werken. Een doelstelling van 80 tot 90 procent emissiereductie per 2050 is een forse opgave, die lastiger wordt naarmate later tot actie wordt overgegaan (figuur 2.7). De Engelse econoom Tim Jackson rekent het probleem helder voor: als we per 2050 met 9 miljard mensen en met een trendmatige inkomensgroei toch willen voldoen aan de klimaatdoelstellingen, is op wereldschaal een verlaging van de koolstofintensiteit nodig van ruim 95 procent, of meer als we ook streven naar een inkomensniveau op EU-niveau voor iedereen (Jackson 2009). In het verleden zijn verbeteringen in de industriële efficiëntie gehaald tot 2 procent per jaar, maar in recente jaren is dat nog slechts pakweg de helft. Bovendien was de daling van de energieintensiteit van de economie in Nederland in het afgelopen decennium lager dan die in de andere landen van de Europese Unie (RLI 2011). In de huidige scenario’s met een ambitieus klimaatbeleid wordt vaker gerekend met 1,5 procent (PBL en ECN 2011). In vergelijking met figuur 2.7 is de opgave dus helder: uitstel is nauwelijks een realistische optie om ambitieuze doelen te kunnen halen.
56 Figuur 2.7
Hoe later de omslag naar actie wordt gemaakt, des te groter de opgave De opgave: CO2-efficiëntieverbetering om 2050 doel te halen bij verschillende omslagpunten index 140 jaarlijkse efficiëntieverbeteringen bij verschillende omslagpunten richting 2050-doel
120
100 10,4% 7,0%
80
13,4%
8,4%
6,5%
60
omslag nu omslag 2015 omslag 2020 omslag 2025 omslag 2030
40
20
0 2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Scepsis: Is een groenegroeistrategie haalbaar? Controverses rond het concept ‘groene economie’ worden op twee niveaus geformuleerd. Ten eerste wordt de achterliggende probleemperceptie niet altijd gedeeld. Zo relativeren zogenoemde klimaatsceptici de mate waarin economische activiteit leidt tot een problematische, door de mens veroorzaakte klimaatverandering, en dus ook de mate waarin sprake is van een noodzaak tot economische heroriëntatie. Ook binnen de economie zijn er controverses, met name over de aard van het te hanteren groeimodel. Een belangrijke discussie hierin is of de huidige economische crisis te maken heeft met een onjuiste invulling van in beginsel goede economische aannames (policy failure en market failure), of dat deze aannames in zichzelf onjuist zijn (system failure). Dit is vooral van belang voor de vormgeving van het innovatiebeleid (en dus ook in de variant ‘groene economie’): bij marktfalen richt de beleidsaandacht zich op het bijstellen van financiële drijfveren, maar bij systeemfalen is de beleidslegitimatie veel breder en ook gericht op de achterliggende institutionele vormgeving (CPB 2010). Ten tweede is er discussie of ‘groen’ en ‘groei’ wel samen kunnen gaan en of het groene uitgangspunt wel kan dienen als nieuwe economische motor. Vermeende onmogelijkheid van groene groei is dan een bedreiging voor de reguliere business. De Britse minister van Financiën Osborne en de Britse minister van Energie en Klimaatverandering Huhne vatten de kern van deze discussie goed samen. Osborne verklaarde op het partijcongres van de Conservatieven: “Britain makes up less than two per cent of the world's carbon emissions to China and America's 40 per cent. We're not going to save the planet by putting our country
57 out of business.” Daartegenover stelde Huhne op een manifestatie in Manchester: “Yes, the UK is only two per cent
of global carbon emissions. But if we grasp the opportunity now our
businesses and economy can be much more than two per cent of the solution” (Guardian 2011).
3
BELEID VOOR ECONOMISCHE VERGROENING
3.1
Generiek beleid voor vergroening
Een vergroening van de economie kan bijdragen aan de versterking van de economische structuur doordat consumptie- en productieprocessen met minder natuurlijke hulpbronnen toe kunnen. De weerbaarheid van de economie als geheel neemt hierdoor toe, terwijl tegelijkertijd de vergroening van de economie ook leidt tot een schoner milieu. De hoge milieudruk in Nederland, in combinatie met de sterke afhankelijkheid van de Nederlandse economie van fossiele brandstoffen en andere natuurlijke hulpbronnen, maakt dan ook dat Nederland een sterk belang heeft bij een vergroening van de economie. Beleid voor groene groei kan heel specifiek vormgegeven worden, gericht op sectoren of clusters die een belangrijke economische positie combineren met een relatief hoge milieudruk. Effectief beleid vergt echter ook een generieke component, gericht op de randvoorwaarden waaronder de Nederlandse economie kan vergroenen (Hanemaaijer et al. 2012). Voor de invulling van generiek duurzaamheidsbeleid zijn vier hoofdlijnen denkbaar: milieu in de prijzen, regelgeving en normering, infrastructuur, en een verbetering van het gebruik van kapitaalrekeningen. Daarnaast is het denkbaar beleid te richten op gedragsverandering; deze lijn wordt hier niet verder uitgewerkt, omdat de nadruk ligt op vergroening aan de productieve kant van de economie. Milieu in de prijzen De werkelijke kosten van milieugebruik komen op dit moment niet of onvoldoende tot uitdrukking in de prijzen. De maatschappelijke kosten zijn daardoor hoger dan de private kosten. Om markten beter te laten functioneren en om regulier milieubeleid effectiever te laten zijn, is het van belang om dergelijke maatschappelijke kosten toch te verdisconteren. Dit vergt ten eerste het afbouwen van zogenoemde ‘perverse prikkels’, zoals milieuschadelijke subsidies en belastingvoordelen voor fossiele energieproductie, en een sterkere verdiscontering van milieueffecten in de marktprijzen. Nederland kent verschillende voorbeelden, zoals de (veel) lagere energieprijs voor grootverbruikers, de lage accijns op rode diesel voor tractoren en dieselgeneratoren, en de uitzonderingspositie van heffingen op brandstof voor de lucht- en scheepvaart. Afschaffen van alle milieuschadelijke subsidies kan de Nederlandse schatkist jaarlijks een bedrag opleveren dat kan oplopen tot 10 miljard euro (Drissen et al. 2011). Internationaal zijn de milieuschadelijke subsidies en ontheffingen vaak nog veel hoger: zo wordt in de OESO-landen jaarlijks 45 tot 75 miljard dollar subsidie gegeven aan met name de
60 productie van fossiele energie, terwijl in ontwikkelingslanden en opkomende economieën voor ruim 400 miljard dollar aan subsidies zijn bestemd voor met name energieconsumptie (OESO 2011a). Het IMF berekent de directe jaarlijkse mondiale fossiele energiesubsidies op 480 miljard dollar (0,7 procent van het wereld-bbp), waarvan twee derde in olieexporterende landen. De indirecte kosten zijn echter veel hoger: met inbegrip van negatieve externaliteiten zoals klimaatverandering, volksgezondheid en verkeersveiligheid loopt de steun op tot 1.900 miljard dollar, het equivalent van 2,5 procent van het wereld-bbp, of acht procent van het totaal aan staatsinkomsten. Afschaffen van deze subsidies kan naar schatting bijdragen aan een reductie van 13 procent van de mondiale CO2-emissies (IMF 2013). Dergelijke subsidies zijn echter vaak ingesteld met een reden, bijvoorbeeld om de concurrentiepositie te stimuleren of als verdelingsmechanisme. Het afschaffen van dergelijke subsidies vergt dus een brede beoordeling van de maatschappelijke kosten en baten (Hanemaaijer et al. 2012). Dit kan leiden tot een lastenverzwaring, die echter weer teruggesluisd zou kunnen worden via een verlaging van de inkomsten- en vennootschapsbelastingen. Een dergelijke fiscale vergroening is voor Nederland geen vreemde constructie. In de afgelopen vijftien jaar heeft op dit gebied al een stille revolutie plaatsgevonden; inmiddels brengen de milieubelastingen in Nederland circa 20 miljard op (14 procent van de totale belastinginkomsten; zie figuur 2.4), vooral via de motorrijtuigenbelasting, de belasting op personenauto’s en motoren, de accijns op benzine en andere brandstoffen, en via meer algemene ‘belastingen op milieugrondslag’ (energiebelasting, afvalstoffenheffing, en dergelijke). Nederland is één van de koplopers in Europa ten aanzien van de vergroening van het belastingstelsel, al staat deze doelstelling wel onder druk van de huidige fiscale vereenvoudigingsmaatregelen (CLO 2013). Het succes van fiscale vergroening blijkt uit de op milieugrondslag gedifferentieerde tarieven voor de aanschaf van personenauto’s. Zuinige auto’s hebben daarin een voordeel, wat tot een flinke stimulans heeft geleid van het aandeel zuiniger auto’s op de weg. Overigens is hier wel sprake van een zeker rebound-effect, omdat er gemiddeld ook zwaardere auto’s zijn verkocht. Het fiscale voordeel wordt dus feitelijk ingezet voor grotere en luxere wagens, die weer een hogere uitstoot van CO2 en andere luchtverontreinigende stoffen hebben. Per saldo is de CO2uitstoot min of meer gelijk gebleven (PBL 2012b). Een ander belangrijk argument ten aanzien van fiscale vergroening ligt besloten in de tol van succes: milieubelastingen werken regulerend, wat uiteindelijk via een lagere milieuvervuiling
61 ook zal leiden tot lagere belastinginkomsten. CO2 als fiscale grondslag is op de lange termijn dus niet duurzaam. Dit roept de vraag op in hoeverre het aandeel groene belastingen kan toenemen zonder de grondslag van de belastinginkomsten uit te hollen. Een studie van CE Delft ziet mogelijkheden om de belastinggrondslag uit te breiden, door een heffing op CO2 (in aanvulling op de huidige belastingen op energie en brandstoffen), door een verbreding naar midden- en grootverbruikers (die nu onder een veel lager tarief vallen dan de kleinverbruikers), door een uitbreiding van de grondslagen van belasting (zoals nietduurzame grondstoffen of ruimtebeslag) en via een Europese agenda (CE Delft 2010b). Daarmee zou – onder randvoorwaarden van fiscale inpasbaarheid, maatschappelijke acceptatie en sociaaleconomische inpasbaarheid – 20 procent van de Nederlandse belastingen gedekt kunnen worden met groene belastingen. De teruglopende belastinginkomsten als gevolg van de geïnduceerde vergroening kan op korte termijn (tot ca. 2025) worden opgevangen met een oplopend CO2-tarief. Deze ontwikkeling is echter begrensd: hoe smaller de belastingbasis, des te hoger het gecorrigeerde tarief moet zijn om de belastingopbrengst stabiel te houden. Op langere termijn zal dan ook een herijking van het fiscale stelsel nodig zijn (CE Delft 2010b), mede ook omdat de grondslag op arbeid door de toenemende vergrijzing uitgehold raakt. Regelgeving en normering Een adequate beprijzing is echter niet genoeg: vaak is er sprake van een lage prijselasticiteit (waardoor gedragseffecten gering zijn), er kan sprake zijn van beperkte substitutiemogelijkheden (er is geen alternatief beschikbaar), of consumenten en producenten kunnen moeite hebben om te ontsnappen uit specifieke routines (Hallegatte et al. 2011). In dergelijke gevallen kan het zinvol zijn om met andere instrumenten te werken, zoals regelgeving, of met zachtere instrumenten van gedragsbeïnvloeding. De legitimatie voor een dergelijke aanpak ligt besloten in de bescherming van het common good, dat uiteindelijk in ieders belang is (zie ook Frank 2011 voor een uitgebreide verhandeling over legitimatie van beleid voor publieke belangen). Een succesvol voorbeeld uit het verleden is de verplichte verwijdering van lood uit benzine, wat na de introductie van de katalysator binnen enkele jaren leidde tot een afname in de emissie van lood van 1.300 ton in 1980, tot 250 ton in 1990, en vrijwel nul in 2000. Met de driewegkatalysator daalde vervolgens ook de concentratie benzeen in de lucht tot ver onder de Europese norm. De industrie is genormeerd op de uitstoot van verschillende schadelijke stoffen, zoals zware metalen en vluchtige organische stoffen.
62 Naast normering en regelgeving is er vooral in de industrie ook sprake van dynamische steunmaatregelingen via de fiscale programma’s energie-investeringsaftrek (EIA), milieuinvesteringsaftrek (MIA) en willekeurige aftrek milieu-investeringen (VAMIL). Deze programma’s steunen de toepassing van de specifieke technieken in het productieproces door verlaging van de fiscale winst (EIA en MIA) of door fiscaal versnelde afschrijving (VAMIL) toe te staan. De technieken komen van een milieulijst, die jaarlijks wordt bijgesteld tot het niveau van de beste stand van de technologie. Hierdoor ontstaat een benchmarkmechanisme: enerzijds loont het om technieken te ontwikkelen die enige tijd op de lijsten terecht komen, terwijl het anderzijds loont om zuiniger of anderszins milieuvriendelijker technieken te prefereren boven andere technieken. De EIA-, MIA- en VAMIL-programma’s behoren tot de langst lopende beleidsprogramma’s in Nederland; zo is de VAMIL-regeling al sinds 1991 van kracht. Regelgeving kan ook een obstakel zijn. Het wegnemen van barrières die in weg zitten, is beleidsmatig laaghangend fruit. De huidige green deal-aanpak beoogt hier een slag in te maken. Succesvol is het besluit om kleinschalige opwekking van duurzame stroom te salderen met het verbruik, een maatregel die van groot belang is voor het huidige succes met de installatie van zonnepanelen bij huishoudens. De maatregel komt er de facto op neer dat de stroommeter terug kan lopen: de eigen productie van huishoudens wordt dus verrekend met de consumentenprijs, in plaats van vergoed op een veel lagere producentenprijs. Op andere fronten is het wegnemen van dergelijke blokkades nog weerbarstig. Voor decentrale duurzame productie wordt momenteel gewerkt aan voorstellen voor onderlinge saldering, wat betekent dat huishoudens kunnen investeren in de productie van stroom via (bijvoorbeeld) zonnepanelen op het dak van een school of een andere grote locatie, waar ze vervolgens via een lagere stroomprijs ook weer van kunnen profiteren. Een ander voorbeeld hangt samen met de verschillende (financiële) belangen van verschillende partijen in een keten. Duurzame bouwprojecten worden vaak gehinderd door verschillende financiële belangen tussen bouwer en eigenaar (bij nieuwbouw) of tussen huurder en verhuurder (bij bestaande bouw). Dit maakt dat een bouwer vaak niet investeert in duurzamere woningen, omdat dit leidt tot een hogere prijs en dus tot een slechtere marktwaarde, die de koper niet altijd kan voorfinancieren. Ook verhuurders zullen niet snel investeren in huizen, als juist de huurder er via een lagere energieprijs van profiteert. Dit vraagt om brede financieringsmodellen, waarin zowel de kosten als de opbrengsten breder worden verdeeld over de verschillende partijen (Faber en Hoppe 2013). In de huidige
63 woningmarkt liggen dergelijke ontwikkelingen echter nagenoeg stil: enerzijds omdat de bouwsector economisch in moeilijkheden verkeert, anderzijds omdat de financieringsbranche op de huizenmarkt zeer terughoudend is geworden en nauwelijks ruimte biedt aan nieuwe producten. Wel kwam de (kleine) duurzame Triodosbank begin 2013 op de markt met een nieuw hypotheekproduct, waarin de rente afhankelijk is van het energielabel van het huis. Regelgeving is in feite de organisatie van selectiedruk op de evolutionaire, adaptieve processen van onderop. Dit is niet eenvoudig. Hartford (2011) benoemt de CAFE-standaarden voor verbeteringen van de luchtkwaliteit in de Verenigde Staten als voorbeeld van hoe het niet moet. Deze regeling onderscheidde strenge normen voor personenauto’s en minder strenge normen voor light trucks, wat een geweldige stimulans bleek voor de ontwikkeling van grote SUV’s voor personenvervoer. Per saldo daalde hierdoor de efficiëntie van nieuwe auto’s in de Verenigde Staten. Met andere woorden: een evolutionair proces zal vrijwel altijd oplossingen vinden voor een probleem, maar dit is niet noodzakelijkerwijs de oplossing die vooraf voor ogen stond. Vaak ligt de uitdaging besloten in het een scherpe benoeming van het probleem en een adequate beleidsmatige aansluiting om maatschappelijke ruimte te geven aan de oplossing hiervan. Anders gezegd: “We may not be able to predict or direct economic evolution, but we can design our institutions and societies to be better or worse evolvers” (Beinhocker 2006: 324). Infrastructuur en ruimte Infrastructuur is een belangrijk ordenend principe, waardoor zij een belangrijke rol speelt bij de ontwikkeling van bredere maatschappelijke doelen (WRR 2008; PBL 2011b). Vanwege de hoge kosten, het strategisch belang en de maatschappelijke baten is de ontwikkeling van infrastructuur ook bij uitstek een publieke taak. Dat maakt dat de overheid hier keuzes kan maken die de lijnen uitzetten voor latere, specifieke technologische ontwikkelingen. Eerder constateerden we al het belang om dergelijke beslissingen in een vroegtijdig stadium te maken vanwege de effecten van lock-in: wegen, wijken of productiefaciliteiten die nu worden aangelegd, liggen er over vele decennia en wellicht eeuwen nog steeds. Dat maakt investeringsbeslissingen gevoelig voor lock-in, omdat de ene beslissing een ander uit kan sluiten of hevig kan beconcurreren. Voor het voeren van een vergroeningsagenda is het daarom ten eerste zinvol om in elk geval na te denken over de infrastructuur die ten grondslag ligt aan de energievoorziening in Nederland (inclusief de Europese inbedding er van): de ontwikkeling van smart grids nu heeft op termijn een fundamenteel andere betekenis voor de duurzaamheidsopgave dan de ontwikkeling van grootschalige kolencentrales met CO2-afvang.
64
Ten tweede is het zinvol om na te denken over de opgaven rond ruimtelijke clustering. Op nationaal niveau kan de Rotterdamse haven zich bijvoorbeeld steeds meer profileren tot een ‘circulaire hub’ van Europa door vorm te geven aan recycling, retourstromen, servicestromen, en de productie en het gebruik van nieuwe, afbreekbare grondstoffen. Op kleinere schaal zal een meer circulaire economie vooral de binnenstedelijke distributielogistiek raken, zeker met de opkomst van nieuwe economische en logistieke concepten rond e-commerce, services, retourlogistiek en thuisbezorging. Daarnaast is er lokaal een rationale om meer gebruik te maken van gebiedsgerichte ontwikkeling, waarbij wordt gelet op de samenhang tussen bijvoorbeeld specifieke bedrijven op een bedrijfsterrein. Hierdoor wordt niet alleen gewerkt aan economische samenhang, maar ook specifiek aan het verbinden van stromen van goederen, grondstoffen en energie, om zo op een hoger schaalniveau tot een efficiëntere, meer circulaire economie te komen (RLI 2013). Ten derde is het zinvol om na te denken over vervoersmodaliteiten in Nederland. Verbreding of het aanleggen van wegen kan weliswaar zinvol zijn om specifieke gebieden te ontsluiten en te verbinden, maar is nogal duur voor doelstellingen als filebestrijding. Dit betekent dat het op landelijk en regionaal niveau zinvol is om na te denken over een betere benutting van bestaande infrastructuur, bijvoorbeeld via beprijzingsmaatregelen in combinatie met het verbeteren van alternatieve modaliteiten zoals de trein. Op lokaal niveau betekent dit een forse investering in de ontwikkeling van alternatieven voor binnenstedelijke logistiek en voor de bereikbaarheid van binnensteden, die op grond van congestie en gezondheidseffecten aanloopt tegen de grenzen van het aantal auto’s in de stad. Kapitaalrekeningen voor vergroening Ten slotte bestaat er een institutionele belemmering voor vergroening doordat de economische beleidsstatistieken vaak onvoldoende rekenschap geven van de waarde van natuurlijk kapitaal. Economisch, sociaal en ecologisch kapitaal zijn van belang voor het waarborgen van het verdienvermogen van een land, en beleid voor de lange termijn hangt in dit perspectief samen met het vermogen om kapitaalvoorraden adequaat te beheren of om er in te investeren (WRR 2013). Het beheer van kapitaalvoorraden vergt niet alleen een goede rekenmethodiek voor de kwantificering van kapitalen, maar met name ook een goede institutionele inbedding voor een beleidsmatige uitwerking. Het CBS geeft via de Nationale Milieurekeningen invulling aan een gestructureerde aanpak om natuurlijk kapitaal te berekenen. De Nationale Milieurekeningen zijn als satellietrekening gekoppeld aan de ‘reguliere’ Nationale Rekeningen, waardoor ze conceptueel aansluiting
65 vinden bij de internationale statistische praktijk (CBS 2012e). Dat biedt ook mogelijkheden voor de monitoring van groene groei, omdat economische indicatoren en milieu-indicatoren via de nationale milieurekeningen in samenhang bekeken kunnen worden, waardoor bijvoorbeeld betrouwbare informatie boven komt over de ontkoppeling en over de inzet van beleidsinstrumenten (CBS 2012e; OESO 2011c). De aansluiting bij de bestaande rekeningmethodieken biedt bovendien perspectief voor een meer prominent gebruik van kapitaalrekeningen in het politieke discours, waarin – naast de klassieke kortetermijnparameters als begrotingstekort en koopkrachtplaatjes – ook rekenschap kan worden gegeven van een investeringsperspectief voor de lange termijn. 3.2
Specifiek beleid voor vergroening: groen industriebeleid
3.2.1
Rationale voor groen industriebeleid
Theorie: rechtvaardiging voor industriebeleid Naast generieke maatregelen gericht op de vergroening van de economie is er een casus te maken voor meer specifiek en gericht industriebeleid. De klassieke rechtvaardiging voor industriebeleid is dat het marktfalen en coördinatieproblemen corrigeert. Bij marktfalen gaat het vooral om de gedachte dat bedrijven niet vanzelf investeren in innovatie, omdat de opbrengsten van deze investering vaak te maken hebben met spillovers: ook andere partijen profiteren van de kennisontwikkeling. De opbrengsten kunnen in theorie dus niet altijd toegeëigend worden, wat een argument is om de investering vooral via de publieke middelen te laten verlopen. Dit argument speelt met name voor innovaties die nog ver verwijderd zijn van een commerciële toepassing op de markt. Daarnaast zijn de opbrengsten van innovatieinvesteringen inherent onzeker en dus onvoorspelbaar. Voor milieu-innovaties spelen deze argumenten nog sterker, doordat ook ‘het algemeen belang’ van de private investering profiteert, waardoor het nog lastiger is om de baten van de investering toe te eigenen: het double externality-probleem (Rennings 2000; Jaffe et al. 2005). Een bijkomend argument is dat deze milieuvoordelen ook nog eens onvoldoende beprijsd zijn: de prijs voor vervuiling geeft doorgaans niet de daadwerkelijke kosten weer die ermee gemoeid zijn, zoals een extra last voor de volksgezondheid, congestie van verkeer of klimaatverandering. Een investering in milieutechnologie kan dus ook onvoldoende waarde genereren. Coördinatieproblemen kunnen van belang zijn als het innovatiesysteem als zodanig niet adequaat functioneert, bijvoorbeeld doordat kleine innovatieve bedrijven geen investeerders kunnen vinden, of doordat er weinig afstemming is tussen technologieontwikkeling en marktarticulatie. Vaak wordt dan gesproken van het falen van het innovatiesysteem. Een specifiek voorbeeld is de onevenwichtige ontwikkeling van duurzame-
66 energieproductie in Duitsland, waar de ontwikkeling van het hoogspanningsnetwerk bij achter blijft zodat reële capaciteitsproblemen ontstaan. De motivatie voor een groen industriebeleid sluit dus in veel gevallen aan bij de argumenten voor een ‘regulier’ industriebeleid. Zo kunnen in het beleid voor duurzame energie in de Verenigde Staten drie doelstellingen worden herkend (Karp en Stevenson 2012): het versterken van de werkgelegenheid, het koesteren en afschermen van nog onvolgroeide industrieën, en het verlagen van de energieafhankelijkheid van andere landen. Hiernaast speelt ook vaak het argument van de ‘groene race’: er moet geïnvesteerd worden in de industrie van de toekomst, om in de internationale concurrentieslag ‘de boot niet te missen’. Milieuargumenten spelen hier dus maar zeer beperkt een doorslaggevende rol. Dat is ook niet gek: groen industriebeleid is maar zelden de goedkoopste manier om doelstellingen zoals emissiereductie te behalen. Het milieudoel van groen industriebeleid ligt dan ook veel meer besloten in het leggen van een basis voor toekomstige voordelen, in plaats van in het halen van de milieudoelstellingen op de korte termijn. De Groene Paradox Groen industriebeleid staat zelden op zichzelf. Doordat als resultaat van een succesvol groen industriebeleid steeds meer alternatieve energiebronnen op de markt komen, zal op termijn door de afnemende vraag de prijs van de fossiele brandstoffen dalen. Vanwege deze inschatting is het voor aanbieders van fossiele brandstoffen gunstig wordt om nú hun aanbod te verhogen (scarcity rent seeking) (Karp en Stevenson 2012). Dit effect staat bekend als de Groene Paradox. Een goed voorbeeld van deze Groene Paradox is het beleid van de Nederlandse regering in de vroege jaren zeventig om het aardgas zo snel mogelijk op de markt te brengen en zo in elk geval nog enige winst te halen vóór de toen verwachtte doorbraak van kernenergie. Een op zichzelf staand groen industriebeleid kan tot vergelijkbare effecten leiden. Immers, duurzame-energietechnologieën zullen naar verwachting op termijn de fossiele brandstoffen verdringen, waardoor het op korte termijn economisch zinvol kan zijn om die brandstoffen nú zoveel mogelijk op de markt te brengen. Het is daarom beter een specifiek groen industriebeleid te combineren met een streng generiek milieubeleid: door het groen industriebeleid daalt weliswaar nog steeds de toekomstige prijs voor fossiele brandstoffen, maar een verhoging van het aanbod nu kan worden ondervangen met een belasting. Groen industriebeleid als aanvullende strategie Groen industriebeleid is dan ook geen vervanging voor streng generiek milieubeleid, maar vooral een aanvulling hierop (Jaffe et al. 2005; Acemoglu et al. 2012; Veugelers 2012; Van der Ploeg en Withagen 2013):
67
“In the presence of weak or nonexistent environmental policies, investments in the development and diffusion of new environmentally beneficial technologies are very likely to be less than would be socially desirable” (Jaffe et al. 2005: 164).
Dit geldt echter niet voor alle combinaties van groen industriebeleid en generiek beleid: de instrumentatie is van belang. Een belangrijk beginsel achter een groen industriebeleid is dat het bedrijven stimuleert om in groen kapitaal te investeren, waar ze dat anders, door bijvoorbeeld informatietekorten over de mogelijke baten, niet zouden doen. In combinatie met een belasting op emissies werkt een flankerend groen industriebeleid dus welvaartverhogend, omdat deze directe economische prikkel bedrijven stimuleert om te investeren in alternatieven. In combinatie met een emissiehandelssysteem is groen industriebeleid echter overbodig, omdat het handelssysteem (in theorie) al inherent geoptimaliseerd is voor investeringsbeslissingen. Anders gezegd: een (adequaat functionerend) emissiehandelssysteem creëert een emissieplafond, waarbinnen bedrijven die goedkoop emissies kunnen reduceren een concurrentievoordeel hebben, en daarmee een stimulans om daarin te investeren. Een belasting leidt over de gehele linie tot hogere kosten, maar niet tot specifieke stimulansen om schoner te produceren daar waar dat het goedkoopst kan. In de combinatie met een groen industriebeleid kan een dergelijke stimulans wel gecreëerd worden. Bovendien: ook als een generieke koolstofbelasting om politieke redenen niet haalbaar is, dan is een groen industriebeleid (op basis van subsidies voor innovatie) nog altijd second best, ongeacht aanvankelijke groene-paradoxeffecten (Van der Ploeg en Withagen 2013; Rodrik 2013c). Specifiek groen industriebeleid kan er bovendien aan bijdragen dat mogelijke coördinatieproblemen op elkaar worden afgestemd, bijvoorbeeld door specifieke infrastructuur te ontwikkelen in samenhang met nieuwe technologieën. Ten slotte kan groen industriebeleid ingegeven worden door de wens tot samenwerking om via die weg tot snellere opschaling en leereffecten te komen, gericht op een maximale brede welvaartswinst. Dit roept nog wel de vraag op of een land altijd zelf zou moeten investeren in vergroening. Ten eerste kan een nationaal vergroeningsbeleid ten koste gaan van de welvaart elders, bijvoorbeeld doordat de first mover de mogelijkheid heeft om technologische specificaties te bepalen die eigen bedrijven bevoordelen maar mogelijk niet optimaal zijn op mondiale schaal. Ook kan het stimuleren van eigen technologieën ten koste gaan van producenten uit andere landen, waardoor nationaal industriebeleid de vorm kan krijgen van een ‘beggar thy neighbour’-motief (Rodrik 2013c). Daar staat echter tegenover dat de ontwikkeling van
68 specifiek groene technologieën als extra eigenschap heeft dat deze via de reductie van vervuiling bijdragen aan de mondiale welvaart, mits andere landen de grensoverschrijdende technologische spillover toestaan (zie hier paragraaf 3.2.4 over zonnepanelen en de mogelijke Europese heffing op Chinese panelen). Ten tweede is het de vraag of de baten van een first mover advantage ook de bijkomende investeringen rechtvaardigen. Juist voor de koploper zijn de kosten vaak hoog, doordat de technologie nog duur is en er nog veel doodlopende wegen verkend moeten worden voordat er commerciële toepassingen van de grond komen. Het voordeel is echter dat een koploper ook de kans heeft om snel een groot deel van de markt in te nemen, zodra een technologie commercieel toepasbaar is. Dit is een klassiek speltheoretisch dilemma, waarvan de uitkomst niet bij voorbaat vast staat. Een uitweg kan zijn dat ook hier de afweging tussen aanbodgericht (technology push) industriebeleid en beleid voor marktarticulatie (demand pull) een rol speelt. Er is geen aanwijzing dat aanbodgericht industriebeleid in land A ook leidt tot het stimuleren van technologieën in land B, maar marktarticulatie in enig land leidt wel tot de ontwikkeling van technologieën in een ander land. Bovendien is er geen indicatie dat marktarticulatie in land A een sterker effect heeft op de eigen technologische ontwikkeling en marktarticulatie in land B. Met andere woorden: marktontwikkeling kan sterke grensoverschrijdende spillovers stimuleren (Peters et al. 2012). De combinatie van een gericht industriebeleid met nationale marktontwikkeling kan echter wel betekenen dat nationale investeringen als eerste kunnen profiteren van de ontwikkeling van een nieuwe markt. 3.2.2
Vormgeving van groen industriebeleid
Topsectorenbeleid als groen industriebeleid? Nederland heeft geen specifiek beleid voor milieugerichte innovatie (EIO 2011), maar elementen van groen industriebeleid zijn wel terug te vinden in het zogenoemde topsectorenbeleid. De meeste topsectoren hebben specifieke thema’s benoemd. Deze zijn uitgewerkt in de topconsortia voor kennis en innovatie (TKI’s), waarin overheid, bedrijven en kennisinstellingen samenwerken aan innovatieprogramma’s. In deze programma’s kan vergroening een specifieke rol krijgen. Zo heeft de topsector energie zeven thema’s benoemd, die alle bijdragen aan de expliciete doelstelling om de CO2-uitstoot te verlagen: bio-energie, energiebesparing in de gebouwde omgeving, energiebesparing in de industrie, gas (waarvan verreweg het grootste budget voor ‘groen gas’), smart grids, wind op zee, en zonne-energie. De topsectoren agri&food en chemie profileren zich sterk met het thema biobased economy.
69 Het topsectorenbeleid in Nederland is echter op verschillende punten betwist. De belangrijkste kritiekpunten zijn dat sectoren geen goede eenheid van analyse zijn, en dat het zeer betwistbaar is dat de overheid de ‘winnaars van morgen’ zou kunnen selecteren (Brakman en Garretsen 2012; Van Dalen en Koedijk 2012). Ten aanzien van de vergroening van Nederlandse economie zijn daarnaast twee meer specifieke valkuilen in het bijzonder van belang: de rol van de gevestigde belangen en de mate waarin de overheid bepalend kan zijn voor de richting van innovatie. Gevestigde belangen In algemene zin is de uitvoering van industriebeleid zeer vatbaar voor beleidsfalen via de bevestiging van gevestigde belangen en picking winners als gevolg van policy capture (WRR 1980; Rodrik 2004; Karp en Stevenson 2012; Schmitz et al. 2013). De te nauwe verstrengeling met gevestigde belangen wordt ook voor het Nederlandse topsectorenbeleid als valkuil herkend: “the government should ensure that the earmarked (top sector) activities do not become a vehicle for favouring particular industries or firms within the different top sectors” (OESO 2012: 54). In beginsel is de betrokkenheid van de gevestigde belangen niet vreemd: de energieintensieve industrie is relatief belangrijk voor de Nederlandse economie, waardoor veranderingen in de configuratie van het energiesysteem grote gevolgen kunnen hebben (Weterings et al. 2013a). Dit laat echter onverlet dat juist de gevestigde partijen door groene innovaties dubbel worden geraakt: ten eerste leiden succesvolle innovaties altijd tot een verschuiving van oude naar nieuwe producten en productiemethoden, en ten tweede leidt een vergroening tot een verschuiving in het level playing field. Naast marktmacht gaan dan ook condities als innovatievermogen en grondstofefficiëntie een rol spelen om succesvol te kunnen concurreren. Het is dus maar zeer de vraag of partijen met gevestigde belangen zelf tot een strategie voor vergroening van de economie zullen kunnen komen: “Het zijn in het algemeen niet de postkoetseigenaren die de spoorwegen ontwikkelen,” zei Schumpeter ooit al (1934: 66). Een goed institutioneel raamwerk voor (groen) industriebeleid is van groot belang om te voorkomen dat het beleid in de valkuil trapt van ad hoc-maatregelen, lobby en political capture (Rodrik 2013c, Schmitz et al. 2013). De nadruk ligt daarbij op een breed gedragen proces van verkennen, experimenteren, ontdekken en leren: “The right model for industrial policy is not that of an autonomous government applying Pigovian taxes or subsidies, but of strategic collaboration between the private sector and the government with the aim of uncovering where the most significant obstacles to restructuring
70 lie and what type of interventions are most likely to remove them. Correspondingly, the analysis of industrial policy needs to focus not on the policy outcomes—which are inherently unknowable ex ante—but on getting the policy process right” (Rodrik 2004: 3).
In deze gedachte hoeven dus niet alle belangen strikt gescheiden te worden: goed industriebeleid kan wel degelijk gebaat zijn bij een intensieve interactie tussen overheid en private partijen, juist omdat er geen vooraf vastgestelde uitkomst kan zijn. Dat betekent wel dat het gedeelde kader van het industriebeleid gericht is op het innovatieproces, niet op de uitkomst ervan. Met andere woorden: “Intelligent industrial policy requires mechanisms that recognize errors and revise strategies accordingly” (Rodrik 2013b). Dit vergt een meer evolutionaire insteek, die recht doet aan het beginsel dat niet alle projecten tot succes zullen leiden maar dat falen nodig is als voorwaarde voor succes: “Mistakes are an inevitable and necessary part of a well-designed industrial policy program; in fact, too few mistakes are a sign of underperformance” (Rodrik 2013c: 5). Intelligent industriebeleid geeft dus ruimte aan experimenten, zonder dat deze meteen tot succes hoeven leiden, maar ook zonder het risico dat falen het hele systeem omver trekt (Hartford 2011). Het is van belang om een zekere tolerantie tegen falen in te bouwen, bijvoorbeeld door de kosten ervan te minimaliseren. Vervolgens kan hier ook van worden geleerd: enerzijds door projecten los te durven laten waar dat nodig is (zie NESTA 2012), anderzijds door succesvolle projecten de ruimte te geven om verder te ontwikkelen of op te schalen. Dit is niet eenvoudig: het afschermen van onvolgroeide industrie leidt vaak tot frustratie over mislukte experimenten, zoals de teloorgang van de Amerikaanse zonnecelproducent Solyndra na een investering van ruim een half miljard dollar laat zien (zie Rodrik 2013c). Het gaat dan ook niet om het succes van specifieke projecten, maar om het succes van de bredere beleidsportfolio aan projecten. De vraag is dan wel wat ‘succes’ betekent. Het is van belang om hier specifiek te zijn: niet alle industriebeleid draagt bij aan werkgelegenheid, productiviteit, financieel succes, concurrentiekracht, regionale versterking, technologische ontwikkeling en vergroening van de economie. Een veelheid aan doelstellingen draagt dan ook niet bij aan een adequate legitimatie en afrekenbaarheid van beleid. Rodrik (2013c) pleit ervoor om groen industriebeleid af te rekenen op de mate waarin het private investeringen in groene technologie los kan maken, en op de mate waarin het bijdraagt aan de doelstellingen om vervuiling terug te dringen.
71 Zoekrichting van innovatie en maatschappelijke vraagstukken Een tweede valkuil in de vormgeving van specifiek industriebeleid heeft te maken met de rol van de overheid en de innovatieve zoekrichting. In het kader van topsectoren is de sectorbrede zoekrichting van innovatie in hoge mate ingebed in de al bestaande innovatieve activiteiten van de betrokken partijen. Dit leidt tot een sterk aanbodgedreven strategie, en de betrokkenheid van de overheid leidt dan vooral tot het wegnemen van barrières (en af en toe extra steun) voor private innovatieve activiteiten. Het is echter zeer de vraag of dit de rol van de overheid moet zijn. Een alternatieve strategie zien we in Duitsland, in Zweden of in de onderzoeksagenda’s van de Europese Commissie (Horizon 2020), die sterk gericht zijn op maatschappelijke vraagstukken. In Zweden, bijvoorbeeld, is het innovatiebeleid veel meer in het kader gegoten van challenge-driven innovation, waarbij brede maatschappelijke vraagstukken worden vertaald in vier meer specifieke innovatiegebieden: duurzame steden, gezondheidszorg, concurrerende industrie en informatiemaatschappij 3.0 (Vinnova 2013). In de afzonderlijke agenda’s van de topsectoren wordt wel steeds meer rekenschap gegeven van een dergelijke aanpak, maar er is nog geen sprake van een brede, sectordoorsnijdende strategie. Een strategie gericht op maatschappelijke vraagstukken biedt meer samenhang voor de invulling van het industriebeleid. Een groot voordeel van zo’n insteek is dat maatschappelijke vraagstukken in zichzelf voor lange tijd een markt creëren. Dit kan een belangrijke aanvullende rationale zijn voor een specifiek groen industriebeleid, omdat het invulling geeft aan de toekomstverwachtingen in de markt: ook beleidsmakers die koolstofarme alternatieven als exogeen beschouwen, kunnen een groen industriebeleid stimuleren omdat dit de industrie voordelig kan positioneren ten opzichte van kansen in de toekomst. Die kansen kunnen in zichzelf weer dichterbij gehaald worden met generiek beleid zoals een CO2belasting, waarmee onzekerheden kunnen worden gereduceerd doordat het de randvoorwaarden expliciet maakt waarmee de winnaars op de markt van morgen succesvol kunnen zijn. Een productief industriebeleid koppelt op die manier helder aan een sturende en richtinggevende visie van de overheid (Mazzucato 2013). In die context kan het industriebeleid ook het gevaar van picking winners overstijgen, doordat het een strategische combinatie biedt van zowel push- als pull-factoren, van aanbodontwikkeling en vraagarticulatie.
72 3.2.3
Andere vormen van specifiek groen beleid
Andere vormen van specifiek groen beleid: financiering en investering Specifiek vergroeningsbeleid kan via innovatiesubsidies worden vormgegeven, te legitimeren via de hoge maatschappelijke baten op de langere termijn. Dit laat onverlet dat hoge investeringen nodig zijn: de huidige doelstelling van 16 procent hernieuwbare energie voor 2020 (een doelstelling die in het voorlopige SER-akkoord van juli 2013 is verschoven naar 2023) vereist een geleidelijke budgetverhoging tot 3,8 miljard euro per jaar, waarbij dan de nadruk ligt op bewezen en relatief goedkope technologieën als windenergie op land en biomassavergisting, aangevuld met enkele duurdere opties zoals wind op zee (PBL 2012d). Een scenario met een broeikasgasemissiereductie van 80 procent per 2050 betekent voor het Nederlandse energiesysteem ongeveer 10 miljard euro per jaar aan meerkosten. Dit soort berekeningen is weliswaar omgeven met grote onzekerheden, maar helder is dat het volledig uitfaseren van fossiele energie in Nederland met hoge kosten gemoeid zal gaan (PBL en ECN 2011). Daar staat tegenover dat vergroening een zeer aantrekkelijk domein blijkt te zijn voor investeringen. Mondiaal werd in 2011 voor 257 miljard dollar geïnvesteerd in hernieuwbare energie, 17 procent meer dan in het jaar daarvoor en bijna het dubbele van de investeringen van vóór de crisis. Dit laat echter onverlet dat de investeringen in productie en infrastructuur gerelateerd aan fossiele industrie nog steeds hoger zijn dan de investeringen in non-carbon energieproductie. De Green Growth Action Alliance schat in haar rapport aan het Wereld Economisch Forum dat de mondiale investeringen zullen moeten stijgen tot zeker 700 miljard dollar per jaar om aan de klimaatdoelstelling van 2oC voor de lange termijn te kunnen voldoen (WEF 2013). Om in Nederland vorm te geven aan de benodigde investeringsimpuls zijn – naast directe publieke investeringen of publiek-private co-investeringen – ook andere financieringsmechanismen denkbaar, zoals een Groene Investeringsmaatschappij (GIM) of een Groene Investeringsbank (GIB) (HFC 2012). Een GIM is een construct waarin publiekprivate partners direct bijdragen aan de (mede)financiering van specifieke duurzame projecten, maar waarvoor de reguliere financieringsmarkt nog te veel marktimperfecties kent (bijvoorbeeld door hoge transactiekosten). Ook kan een GIM institutionele beleggers of decentrale overheden faciliteren om te investeren, bijvoorbeeld via een aantal beleggingsfondsen. Op termijn kunnen de duurzame projecten dan met reguliere financiering worden ontwikkeld. Een GIB kan een rol spelen als er op langere termijn aanvullende
73 financieringsruimte nodig is om duurzaamheidsopgaven te versnellen. Een GIM richt zich dus vooral op het vrijmaken van financiering, waar die beperkt wordt door marktimperfecties. En op termijn richt een GIB zich op het vergroten van de financieringsruimte voor vergroening. Het belang voor private partijen om deel te nemen bestaat eruit dat deze mechanismen gezamenlijk kunnen helpen de markt voor duurzame financieringen te vergroten. Specifiek industriebeleid en generiek beleid voor vergroening De innovatieve keuzes van bedrijven vinden niet in isolatie plaats. In een recente CPB-studie over innovatie in de energiesector tonen de onderzoekers aan de hand van een brede statistische patentenanalyse dat de keuze voor en de omvang van een bepaald type innovatie binnen een gespecialiseerd bedrijf (fossiel of hernieuwbaar) wordt bepaald door de prijs van fossiele brandstoffen, de marktomvang van het gekozen type energie, evenals de kennis die in het verleden is opgebouwd. Gemengde bedrijven (die innoveren in zowel fossiel als hernieuwbaar) laten zich vooral leiden door de kennisbasis vanuit het verleden, waardoor de bedrijfsinnovatieagenda veel sterker door padafhankelijkheden wordt gedreven. Dit betekent dat generiek beleid gericht op een vergroening van het energiesysteem – bijvoorbeeld via belastingen – vooral invloed heeft op de innovatieve activiteiten van gespecialiseerde, vaak kleinere bedrijven. Om ook grotere en minder gespecialiseerde bedrijven te bewegen tot duurzame innovaties zal specifiek gericht R&D-beleid wellicht effectiever zijn, om zo de kennisbasis te verbreden tot buiten de geijkte patronen (Noailly en Smeets 2013). Ook een studie over de auto-industrie wijst op de padafhankelijkheid van innovatie en technologische ontwikkeling. Deze padafhankelijkheid betekent dat een verhoging van de brandstofbelasting in beginsel wel bij kan dragen aan het stimuleren van schonere technologieën, maar dat de mate en de richting waarin deze innovatie plaatsvindt zeer afhankelijk is van de innovatiegeschiedenis van een bedrijf (Aghion et al. 2012). Een combinatie van specifiek industriebeleid en een meer generiek marktgericht beleid kan vruchtbaar zijn. Het generiek beleid vergroot het level playing field op de markt (in een vergroeningsstrategie bijvoorbeeld met een CO2-belasting), terwijl het industriebeleid een stimulans kan geven om technologieën en praktijken te ontwikkelen die concurrerend zijn in die markt. Groen industriebeleid en streng generiek milieubeleid zijn in dit voorbeeld dus geen alternatieve strategieën, maar – mits adequaat vormgegeven – vullen elkaar juist aan (Acemoglu et al. 2012; Karp en Stevenson 2012; Van der Ploeg en Withagen 2013). 3.2.4
De casus van zonnepanelen
Wereldwijd leveren zonnepanelen nog maar een klein aandeel van de totale elektriciteitsproductie, maar de geïnstalleerde productiecapaciteit groeit razendsnel. Het
74 Internationaal Energie Agentschap schat dat het wereldwijd geïnstalleerde vermogen aan zonnestroomproductie van 67 GW in 2011 zal toenemen tot ruim 600 GW in 2035; in 2000 stond er nog slechts 1 GW (IEA 2012b). In Nederland groeit het geïnstalleerde vermogen momenteel nog sneller: de capaciteit in 2012 verdubbelde ten opzichte van een jaar eerder. Dit heeft niet in de laatste plaats te maken met de scherpe dalingen van de productiekosten, en daarmee van de consumentenprijzen: in de laatste vijf jaar zijn de prijzen van zonnepanelen met 80 procent gedaald, dankzij subsidies en andere stimuleringsmaatregelen in veel westerse economieën (m.n. in Duitsland), maar zeker ook dankzij de fors gestimuleerde productiecapaciteit in China. Deze onstuimige ontwikkelingen suggereren dat hier sprake is van een succesvol industriebeleid – in Duitsland of in China. Een oordeel echter dat een bredere afweging vergt. De Duitse Energiewende Het Duitse stimuleringsbeleid vindt plaats in het kader van de Energiewende: een brede nationale strategie om het energiesysteem te verduurzamen. In deze strategie wordt een voorrang van duurzame energie op het stroomnet gecombineerd met een vrij ruime teruglever-vergoeding (het feed in-tarief), die voor twintig jaar vast staat. Het gevolg is dat inmiddels bijna 25 procent van de elektriciteit in Duitsland via hernieuwbare bronnen wordt opgewekt. Deze constructie kost de Duitsers inmiddels circa 20 miljard euro op jaarbasis. Deze last wordt primair gedragen door de Duitse huishoudens, via een opslag op de elektriciteitsrekening: deze bedraagt inmiddels bijna 20 procent van de energierekening. Een prijs die zij betalen voor de opbouw van een volwassen industrie, voor een bijzonder hoog aandeel hernieuwbare energie, en voor een koploperpositie in een sector die mondiaal nog veel perspectief heeft. Het Duitse beleid lijkt dus bij uitstek een voorbeeld van ‘groene groei’, waarin economische kansen samengaan met een verlaging van de milieudruk. Er zijn echter ook bedenkingen (zie bijvoorbeeld Economist 2013). Ten eerste leidt de afnameverplichting voor duurzame elektriciteit ertoe dat de duurdere productie uit de markt wordt gedrukt. Dit betekent dat het niet-duurzame deel van de elektriciteitsvraag vooral wordt gedekt met relatief goedkope maar ook zeer vervuilende kolen, terwijl de relatief schone gascentrales stil staan. Ten tweede zijn grootverbruikers in Duitsland uit concurrentieoverwegingen vrijgesteld van de energiebelasting in het kader van de Energiewende. Zij verbruiken vooral kolengestookte elektriciteit, wat de vorderingen in de verduurzaming van het energiesysteem voor een groot deel weer teniet doet. Ten derde lopen de lasten voor de huishoudens snel op. Het vaste feed in-tarief is niet snel genoeg aangepast aan de snelle dalingen in de prijzen van (met name) zonnepanelen. Het tarief lijkt daardoor
75 meer op een vergoeding voor innovatie-investeringen met een hoog risicoprofiel, in plaats van op een extra stimulans op een al nagenoeg volwassen markt (IEA 2012b). Ten vierde is er sprake van een sterke first mover disadvantage: de Duitsers hebben groots geïnvesteerd in innovatie, ontwikkeling en marktvorming, maar nu de technologieën volwassen zijn geworden verplaatst veel van de productiecapaciteit zich naar andere landen. Het Duitse model dreigt inmiddels onbetaalbaar te worden, en heeft vele weglekeffecten naar het buitenland. Dat wil niet zeggen dat marktarticulatie niet werkt: bijna de helft van het wereldwijde vermogen aan zonnepanelen staat in Duitsland. Het Chinese model van industrieontwikkeling Hier tegenover staat het Chinese model, dat erop is gericht om via grootschalige productiecapaciteit tegemoet te komen aan de explosief gestegen vraag naar zonnepanelen op de mondiale markt. Gesteund door grootschalige stimuleringsprogramma’s is met name een exportindustrie ontstaan: de Chinese vraag naar zonnepanelen staat nog in de kinderschoenen, maar de productie van zonnepanelen dekt inmiddels ruim een derde van de vraag op de wereldmarkt. In slechts enkele jaren is China erin geslaagd om zonder relevante thuismarkt een groot deel van de technologische know-how in handen te krijgen voor het opzetten van een zeer concurrerende industriële sector. In 2003 was het Chinese aandeel in de productie van zonnepanelen nog 1,3 procent, en in 2007 was China, met een aandeel van 27 procent, wereldmarktleider op deze zeer concurrerende markt (figuur 3.1). Dit betekent niet dat China de hele productie in handen heeft: Chinese bedrijven richten zich met name op de zeer concurrerende en toegankelijke, maar relatief low-tech industriële massaproductie van zonnepanelen, en veel minder op de veel gespecialiseerdere, hoog-innovatieve en hightech activiteiten eerder in de productieketen, zoals het zuiveren van silica en het produceren van kristallijn: “the innovative performance of China denotes a policy-driven effort to catch up rather than the inventive dynamism of local companies” (De la Tour et al. 2011: 768). De productie van de zonnecellen zelf is tamelijk standaard, en de markt concurreert met smalle marges op het verlagen van de productiekosten. Chinese bedrijven spelen hierop in met goedkope productielijnen en strategische partnerschappen. Het aanbodgedreven Chinese model lijkt echter vatbaar voor een solar bubble: in 2011 was er een zeer kostbare overcapaciteit van ongeveer 20 GW, twee derde van de mondiaal nieuw geïnstalleerde capaciteit dat jaar (IEA 2012b). Chinese producenten van zonnepanelen draaien bovendien berucht inefficiënt, met hoge verliezen en dus een grote kwetsbaarheid in deze nog steeds jonge en volatiele markt. Sinds 2012 hebben de gezamenlijke Chinese producenten inmiddels voor meer dan 20 miljard dollar aan leningen bij de staatsbanken open staan (REN21 2013).
76 Figuur 3.1
De wereldmarkt voor producenten van zonnepanelen is zeer gefragmenteerd en competitief: de top 15 van producenten heeft een gezamenlijk aandeel van 50 procent, en de grootste producent heeft een aandeel van slechts 6,7 procent
Bron: REN21 (2013).
Het bovenstaande leert ons verschillende lessen voor de ontwikkeling van een industriebeleid. In zekere zin is het Duitse model sterk gericht op vraagstimulering, terwijl het Chinese model zich sterk richt op de ontwikkeling van productiecapaciteit. Beide modellen lijken in zichzelf te beperkt. De Nederlandse positie Nederlandse bedrijven zijn op verschillende plekken van de solar-keten aangehaakt. In eerste instantie betekent de boom in zonnepanelen goede zaken voor de installateurs. Maar Nederland kent ook succesvolle producenten van omvormers: een geavanceerde technologie die nodig is om de gelijkstroom van de panelen efficiënt om te zetten in de wisselstroom van het net. Ook in het opzetten van productielijnen speelt de Nederlandse industrie een belangrijke rol, met veel toegevoegde waarde: veel van de Chinese fabrikanten van zonnepanelen maken voor hun productie gebruik van machines van Nederlandse of Duitse makelij. En ook op de binnenlandse consumentenmarkt zijn winnaars: de consument zelf profiteert van de snel gedaalde prijzen van de panelen, evenals de installateurs en de consultants. Nederland profiteert hier dus van het industriebeleid van andere landen. Aan de andere kant concurreert het Chinese stimuleringsmodel de Europese producenten van zonnepanelen uit de markt. De Europese Commissie heeft per juni 2013 dan ook importheffingen ingesteld vanwege vermeende ‘dumpingpraktijken’, een maatregel die de
77 Verenigde Staten al in 2012 troffen; zonder vergelijk zal de Europese importheffing aan het eind van 2013 worden opgevoerd tot bijna de helft van de kosten (zie ook Euractiv 2013). 3.2.5
Groen industriebeleid en de internationale context
Een groen en stimulerend industriebeleid – in de zin van het beschermen en doen volgroeien van eigen nationale industrieën – staat niet los van de internationale context. Ook andere landen kunnen concurrerend (groen) industriebeleid voeren. Enerzijds versterkt dat de internationale concurrentie, anderzijds kan geleerd worden van succesvolle modellen elders. Een studie van Roland Berger consultants voor het Wereld Natuur Fonds benoemt drie sterke punten van landen die zich via een sterk groen industriebeleid profileren (Van der Slot en Van der Berg 2012). Ten eerste werken spelers als overheid, onderzoeksinstituten en financiers in die landen nauw samen om de juiste randvoorwaarden te creëren voor de ontwikkeling en groei van de groene industrie. Ten tweede wordt gewerkt aan de ontwikkeling van markten voor cleantech-producten. Ten derde is het van belang dat de betrokken bedrijven efficiënte en innovatieve productieketens vormen. Op basis van interviews met leidende cleantechbedrijven komen de auteurs tot de aanbeveling voor Europese lidstaten om te komen tot een strategische visie voor de sector, die kan dienen als basis voor een langjarig stabiel beleid. Daarnaast zouden verschillende bedrijven gebaat kunnen zijn bij een verbeterde toegang tot de kapitaalmarkten om groei te kunnen financieren, bijvoorbeeld via venture capitalconstructies. Vaak wordt industriebeleid vorm gegeven via een mercantilistische strategie voor de ontwikkeling van eigen productie gericht op export, in plaats van op handel en import (Rodrik 2013a), zoals de casus van de zonnepanelen laat zien. Hierbij is het van belang om de doelstellingen van het industriebeleid niet uit het oog te verliezen: is het beleid gericht op de bescherming van de nationale industrieën, of op het bereiken van voortgang op specifieke maatschappelijke doelen? Beleid gericht op het beperken van de markttoegang tot of het belasten van de producten van groen industriebeleid elders, is dan ook weinig productief. Van groter belang is het om aan te haken bij investeringen elders, die mogelijkheden scheppen om op andere punten in de productieketen te profiteren: “From a global standpoint, it would be far better if concerns about national competitiveness were to lead to a subsidy war, which expands the global supply of clean technologies, rather than a tariff war, which restricts it” (Rodrik 2013b).
78 4
CONCLUDEREND: NOODZAAK EN KANS VOOR GROEN INDUSTRIEBELEID IN NEDERLAND
De toenemende kwetsbaarheid voor grondstoffenschaarste en de steeds grotere mondiale milieudruk in de vorm van klimaatverandering en biodiversiteitsverlies betekent dat het niet alleen op ecologische gronden, maar ook vanuit economisch perspectief zinvol is om na te denken over een vergroening van het economisch systeem. Juist in Nederland komen economische kansen en ecologische uitdagingen samen in de voor ons land belangrijke sectoren: distributie, energie, landbouw en voeding, en de gebouwde omgeving. Dit biedt perspectief voor een offensieve economische agenda, die tevens bijdraagt aan de oplossing van de ecologische en maatschappelijke vraagstukken. De vormgeving van een dergelijke vergroeningsagenda aan de productieve kant van de economie loopt in beginsel langs twee lijnen. Ten eerste is het van belang de generieke randvoorwaarden voor de vergroening te versterken: denk aan een betere incorporatie van de milieukosten in de prijzen, het gebruik van regelgeving en normering voor de bepaling van het speelveld, het gebruik van infrastructuur als ordenend principe, en de institutionele versterking van de beleidsmatige betrekking van natuurlijk kapitaal. De tweede lijn omvat een constructief groen industriebeleid. De klassieke argumenten voor industriebeleid gaan ook hier op: als er sprake is van marktfalen of van coördinatieproblemen is er een rechtvaardiging voor de overheid om een actieve rol te spelen. Van marktfalen is bijvoorbeeld sprake als bedrijven niet of onvoldoende investeren in innovatie, omdat ze zich de baten van de investering onvoldoende kunnen toe-eigenen. Voor groene innovaties geldt dit argument des te meer, omdat hier de baten, met een bijdrage aan het algemeen belang van een schonere leefomgeving, deels en expliciet publiek zijn. Van coördinatieproblemen is sprake als innovatieve activiteiten niet ‘vanzelf’ van de grond komen, bijvoorbeeld omdat marktpartijen elkaar niet kunnen vinden, omdat de markt voor financiering van de activiteiten niet goed functioneert, of omdat er weinig afstemming is tussen technologieontwikkeling en marktarticulatie. De motivatie voor een meer specifiek groen industriebeleid sluit dus sterk aan bij de argumenten voor een ‘regulier’ industriebeleid. Deze argumenten kunnen nog versterkt worden door de bijdrage die vergroening levert aan the global commons: vergroening dient het algemeen belang van een schonere leefomgeving en rechtvaardigt daarom overheidsbemoeienis. Dit is grotendeels een belang voor de lange termijn: groen industriebeleid beoogt te investeren in een economische structuur die bijdraagt aan de
79 groene maatschappelijke vraagstukken voor de lange termijn, en veel minder in het halen van de milieudoelstellingen op de korte termijn. In de praktijk wordt groen industriebeleid echter vaak gerechtvaardigd vanuit kortetermijndoelen: het versterken van de werkgelegenheid, het afschermen van een nog onvolgroeide industrie, of het versterken van de internationale concurrentiepositie. Deze doelstellingen leiden echter vaak tot niet-ingeloste verwachtingen, en vertroebelen zo het eigenlijke doel van de ontkoppeling tussen milieu en economie. Zo zijn arbeidsmarkteffecten mooi meegenomen, maar milieumaatregelen zijn zelden de meest effectieve of efficiënte manier om deze arbeidseffecten als doel op zich na te streven. Het afschermen van een onvolgroeide industrie leidt vaak tot frustratie over mislukte experimenten, zoals de teloorgang van de Amerikaanse zonnecelproducent Solyndra na een investering van ruim een half miljard dollar laat zien. Het is daarom van belang om groen industriebeleid te zien als een portfolio, waarbij mislukkingen cruciaal zijn om ook successen te kunnen behalen. Intelligent industriebeleid geeft daarmee ruimte aan experimenten die kunnen mislukken. Het versterken van de nationale concurrentiepositie in een internationale green race is geen sterk argument voor een groen industriebeleid. Ten eerste is het een illusie dat landen überhaupt in een economische race verwikkeld zijn; niet landen, maar bedrijven concurreren met elkaar. Ten tweede heeft een dergelijke strategie alles in zich om te verworden tot een race to the bottom, een samenspel waarin de wens om voorop te lopen leidt tot een strategie die ten koste gaat van de bijdrage van andere landen aan het global public good, zoals de dreigende (maar terloops afgewende) handelsoorlog over zonnepanelen illustreert. De vormgeving van groen industriebeleid is gebaat bij de aanpak van twee belangrijke valkuilen. Ten eerste is het van belang te voorkomen dat er sprake is van political capture, waarbij de specifieke belangen van het bedrijfsleven overheersen boven het algemeen belang van een schone leefomgeving. Voor de overheid betekent dit dat zij moet inzetten op strategische collaboratie voor het wegnemen van obstakels die dit algemeen belang in de weg zitten. Het ‘strategische’ element van de collaboratie zit erin besloten dat actief wordt gezocht naar de gedeelde kaders, in plaats van naar een botsing van eigenbelangen en privaat profijt. Sommige projecten kunnen mislukken, maar andere projecten leren daar weer van. Intelligent groen industriebeleid houdt scherp in de gaten dat het algemeen belang van de schone leefomgeving als overkoepelend doel wordt gehanteerd, terwijl het beleidsproces mechanismen bevat om fouten te herkennen en erkennen, en om strategieën op grond daarvan aan te passen.
80 De tweede valkuil is een onjuiste bepaling van de zoekrichting van innovatie. Hier speelt het vaak gesignaleerde gevaar van picking winners, wat ondervangen kan worden door maatschappelijke vraagstukken expliciet te benoemen als innovatieve zoekrichting. Bijkomend voordeel is dat zo wordt aangesloten op de industrie- en innovatieagenda’s van Europa en van verschillende buurlanden. Succesvol groen industriebeleid biedt zo dus een adequate afstemming tussen langetermijnbelangen en kortetermijnbelangen van zowel publieke als private partijen in een beleidskader dat ruimte laat aan leerprocessen en beleidsexperimenten. Generiek en specifiek beleid staan niet los van elkaar. Losstaand groen industriebeleid als technology push-agenda heeft het gevaar in zich van grote internationale spillovers: we investeren hier, ten faveure van de leefomgeving en het bedrijfsleven elders. Dat hoeft niet uit te maken in termen van global public goods – waar we zelf ook weer van profiteren –, maar het gaat wel ten koste van het maatschappelijk draagvlak voor een vergroeningsagenda. Groen industriebeleid heeft dus ook een technology pull-agenda nodig: een ontwikkeling van een markt waarvan de bedrijven op grond van het groene industriebeleid kunnen profiteren. Een dergelijke ontwikkeling is het meest gebaat bij een ambitieuze onderlegger in de markt, bijvoorbeeld een CO2-belasting of het stimuleren van de marktvraag door gunstige regelgeving. Een adequate vergroeningsagenda brengt zo verschillende maatschappelijke belangen bij elkaar voor een brede, gedeelde agenda (WGBU 2011): de zelf-organiserende ‘energieke samenleving’ (PBL 2011b), het welbegrepen eigenbelang van bedrijven en investeerders (Schmitz et al. 2013), en de collectieve verantwoordelijkheid van de overheid.
Literatuur
Acemoglu, D., P. Aghion, L. Bursztyn en D. Hemous (2012) ‘The environment and directed technical change’, American Economic Review 102, 1: 131-166. Aghion, P., A. Dechezleprêtre, D. Hemous, R. Martin en J. van Reenen (2012) Carbon taxes, path dependency and directed technical change: evidence from the auto industry, working paper 18596, Cambridge MA: NBER. Ambec, S. en P. Lanoie (2008) ‘Does it pay to be green? A systematic overview’, Academy of Management Perspectives 22, 4: 45-62. Ambec, S., M.A. Cohen, S. Elgie en P. Lanoie (2013) ‘The Porter hypothesis at 20: can environmental regulation enhance innovation and competiveness?’, Review of Environmental Economics and Policy 7, 1: 2-22. Babiker, M.H. en R.S. Eckaus (2007) ‘Unemployment effects of climate policy’, Environmental Science and Policy 10: 600-609. Barbier, E.B. (2010) A global green new deal: rethinking the economic recovery, Cambridge (UK): Cambridge University Press. Beinhocker, E. (2006) The origin of wealth. Evolution, complexity and the radical remaking of economics, Londen: Random House. Bowen, A., S. Fankhauser, N. Stern en D. Zenghelis (2009) An outline of the case for a ‘green’ stimulus, Londen : Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment and Centre for Climate Change Economics and Policy (CCCEP). Bowen, A. en S. Fankhauser (2011) ‘The green growth narrative: paradigm shift or just spin?’, Global Environmental Change 21, 4: 1157-1159. Bowen, A. (2012) ‘Green’ growth, ‘green’ jobs and labour markets, Londen: Centre for Climate Change Economics and Policy (CCCEP) and Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment. Brakman, S., en H. Garretsen (2012) ‘Het misleidende denken in top- en flopsectoren’, MeJudice, 4 december 2012, beschikbaar via: www.mejudice.nl/artikelen/detail/hetmisleidende-denken-in-top-en-flopsectoren. Brookings Institute (2011) Sizing the clean economy. A national and regional green jobs assessment, Washington DC: Brookings Institute. CBS (2011) Green growth in the Netherlands, Heerlen/Den Haag: CBS. CBS (2012a) De Nederlandse economie 2011, Heerlen/Den Haag: CBS. CBS (2012b) ‘Lager overheidstekort dankzij aardgas’, CBS Webmagazine, 21 november 2012, beschikbaar via: www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/macroeconomie/publicaties/artikelen/archief/2012/2012-3735-wm.htm.
82 CBS (2012c)
Economic radar of the sustainable energy sector in the Netherlands, Den
Haag/Heerlen: CBS. CBS (2012d)
‘Sterke toename van zonnepanelen’, CBS Webmagazine (23 augustus 2012),
beschikbaar via: www.cbs.nl/nlNL/menu/themas/dossiers/eu/publicaties/archief/2012/2012-3673-wm.htm. CBS (2012e)
Environmental accounts of the Netherlands 2011, Heerlen/Den Haag: CBS.
CBS, CPB, PBL, SCP (2011) Monitor Duurzaam Nederland 2011, Den Haag: CBS. CE Delft (2010a)
‘Halvering C02-emissies in de gebouwde omgeving, een beoordeling van
negen instrumenten’ in F.J. Rooijers, C. Leguijt en M.I. Groot, Rapport 10.3954.50, Delft: CE Delft. CE Delft (2010b)
‘Grenzen aan groen? Bouwstenen voor een groen belastingstelsel’ in M.J.
Blom, A. Schroten, S.M. de Bruyn en F.J. Rooijers Rapport 10.7137.12, Delft: CE Delft. Chatham House (2012) Resources Futures, Londen: Chatham House Royal Institute of International Affairs. CLO (2013)
Compendium voor de Leefomgeving, zie:
www.compendiumvoordeleefomgeving.nl CPB (2010) Systems
of innovation in L. Soete, B. Verspagen en B. ter Weel, Discussion paper
138, Den Haag: CPB. CPB (2011)
Groene groei, een wenkend perspectief? , Policy brief 22011, 12, Den Haag: CPB.
Dalen, H. van, en K. Koedijk (2012) ‘Me Judice economenpanel: dynamiek in de polder’, Me Judice, 17 december 2012, beschikbaar via: www.mejudice.nl/artikelen/detail/mejudice-economenpanel-dynamiek-in-de-polder. Davis, S.J., K. Caldeira en H.D. Matthews (2010) ‘Future CO2 emissions and climate change from existing energy infrastructure’, Science 329: 1330-1333. DeFries, R., E.C. Ellis, F.S. Chapin III, P.A. Matson, B.L. Turner II, A. Agrawal, P.J. Crutzen, C. Field, P. Gleick, P.M. Kareiva, E. Lambin, D. Liverman, E. Ostrom, P.A. Sanchez en J. Syvitski (2012) ‘Planetary opportunities: a social contract for global change science to contribute to a sustainable future’, BioScience 62, 6: 603-606. Dekker, T., H.R.J. Vollebergh, F.P. de Vries en C.A. Withagen (2012) ‘Inciting protocols’, Journal of Environmental Economics and Management 64: 45-67. Diamandis, P.H. en S. Kotler (2012) Abundance. The future is better than you think, New York: The Free Press. Diamond, J. (2004) Collapse. How societies choose to fail or succeed, New York: Viking Press. Drissen, E., A. Hanemaaijer en F. Dietz (2011) Milieuschadelijke subsidies, Rapport. 500209001, Den Haag: PBL.
83 ECF (2010)
Roadmap 2050, a practical guide to a prosperous, low-carbon Europe, The
Hague: European Climate Foundation. Economist (2013) ‘Tilting at windmills’, Economist 15 juni 2013, beschikbaar via: www.economist.com/news/special-report/21579149-germanys-energiewende-bodesill-countrys-european-leadership-tilting-windmills. Ecorys (2013) Banen en economische waarde van 16% duurzame energie in 2020 in Nederland, Rotterdam: Ecorys. EEA (2010)
Het milieu in Europa, toestand en verkenning 2010, Kopenhagen: Europees
Milieuagentschap. EIO (2011)
Eco-innovation in The Netherlands. EIO country profile 2011, Brussel: Eco-
Innovation Observatory, Technopolis. Ellen MacArthur Foundation (2012) Towards the circular economy, economics and business rationale for an accelerated transition, Elle MacArthur Foundation, www.thecirculareconomy.org. EMPLOYRES (2009)
The impact of renewable energy policy on economic growth and
employment in the European Union, Karlsruhe e.a.: Fraunhofer ISI, Ecofys; Energy Economics Group (EEG); Rütter en Partner Socio-economic Research en Consulting; Lithuanian Energy Institute (LEI); Société Européenne d’Économie (SEURECO). Energiebusiness (2012) ‘Duitsland: 382.000 banen in duurzame-energiesector’, beschikbaar via: www.energiebusiness.nl/2012/11/01/duitsland-382-000-werknemers-induurzame-energiesector/. Eskeland, G.S. en A.E. Harrison (2003) 'Moving to greener pastures? Multinationals and the pollution haven hypothesis', Journal of Development Economics 70, 1: 1-23. Euractiv (2013) ‘More than 1,000 firms demand end to EU-China solar trade war’, Euractiv 11 april 2013, beschikbaar via: www.euractiv.com/energy/1000-firms-demand-euchina-solar-news-519046. Europese Commissie (2010) An integrated industrial policy for the globalisation era. Putting competitiveness and sustainability at centre stage (COM (2010) 614), Brussel: Europese Commissie. Europese Commissie (2011) A resource-efficient Europe – Flagship initiative under the Europe 2020 Strategy, (COM (2011) 21), Brussel: Europese Commissie. Faber, A. en K. Frenken (2009) 'Models in evolutionary economics and environmental policy: towards an evolutionary environmental economics', Technological Forecasting and Social Change 76, 4: 462-470. Faber, A. en T. Hoppe (2013) 'Co-constructing a sustainable built environment in the Netherlands – Dynamics and opportunities in an environmental sectoral innovation system', Energy Policy 52: 628-638.
84 Fankhauser, S., F. Sehlleier en N. Stern (2008) 'Climate change, innovation and jobs', Climate Policy 8: 421-429. Fankhauser, S., A. Bowen, R. Calel, A. Dechezleprêtre, D. Grover, J. Rydge en M. Sato (2013) 'Who will win the green race? In search of environmental competitiveness and innovation', Global Environmental Change: in press (te verschijnen). Färe, R., S. Grosskopf, D. Margaritis en W.L. Weber (2012) 'Technological change and timing reductions in greenhouse gas emissions', Journal of Productivity Analysis 37, 3: 205216. Frank, R.H. (2011) The Darwin economy, Princeton and Oxford: Princeton University Press. Groot, H. de, en P. Mulder (2011) Nederlandse energie-intensiteit in internationaal perspectief, Economisch Statistische Berichten (ESB) 96, 4624: 749-751. Guardian (2011) ‘How to solve ‘green growth denial’ in one stroke’, Guardian 27 oktober 2011, beschikbaar via: www.guardian.co.uk/environment/damian-carringtonblog/2011/oct/27/huhne-renewable-energy-green-growth-deniers. Guivarch, C. en S. Hallegatte (2011) 'Existing infrastructure and the 20C target – a letter', Climatic Change 109: 801-805. Hallegatte, S., G. Heal, M. Fay en D. Treguer (2011) From growth to green growth, a framework, Policy Research Working paper 5872, Washington DC: World Bank. Hanemaaijer, A., T. Manders, S. Kruitwagen en F. Dietz (2012) Voorwaarden voor vergroening van de economie in Nederland, Rapport 500209003, Bilthoven, Den Haag: PBL. Hansen, J., M. Sato en R. Ruedy (2012) 'Perception of climate change', Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS) 109, 37: E2415-E2423. Hartford, T. (2011) Adapt. Why success always starts with failure, Londen: Abacus. HCSS, TNO en CE Delft (2011)
Op weg naar een grondstoffenstrategie, Rapport 08-06-11, Den
Haag: The Hague Centre for Strategic Studies. Heinberg, R. (2011) The end of growth, Adapting to our new reality, Forest Row: Clairview. HFC (2012)
De Groene Investeringsmaatschappij, Amsterdam: Holland Financial Centre
(HFC), BCG, KPMG. Hausmann, R., C.A. Hidalgo, S. Bustos, M. Coscia, S. Chung, J. Jimenez, A. Simoes en M.A. Yıldırım (2011) The atlas of economic complexity, mapping paths to prosperity, Center for International Development and Harvard Kennedy School (Harvard University), Macro Connections, MIT Media Lab, beschikbaar via http://atlas.media.mit.edu. Hekkert, M.P., R.A.A. Suurs, S.O. Negro, S. Kuhlmann en R.E.H.M. Smits (2007) 'Functions of innovation systems: a new approach for analysing technological change', Technological Forecasting and Social Change 74: 413-432.
85 Hidalgo, C.A., B. Klinger, A.-L. Barabási en R. Hausmann (2007) 'The product space conditions the development of nations', Science 317: 482-487. Hidalgo, C.A. en R. Hausmann (2009) 'The building blocks of economic complexity', Proceedings of the National Academy of Sciences 106, 26: 10570-10575. Homer-Dixon, T. (2006) The upside of down; catastrophe, creativity and the renewal of civilization, Londenn: Souvenir Press. IEA (2011) World energy outlook
2011, Parijs: IEA, OESO.
IEA (2012a) 'C02 emissions by product and flow', IEA CO2 Emissions from Fuel Combustion
Statistics (database) doi: 10.1787/data-00430-en (accessed on 20 March 2013). IEA (2012b) World energy outlook
2012, Parijs: IEA, OESO.
IEA (2013a) Redrawing the energy-climate map. World energy outlook
special report,
Parijs: IEA, OESO. IEA (2013b)
Medium-term renewable energy market report 2013. Market trends and
projections to 2018, Parijs: IEA, OESO. ILO en CEDEFOP (2010)
Skills for Green Jobs, beschikbaar via:
www.cedefop.europa.eu/EN/Files/3057_en.pdf IMF (2013)
Energy subsidy reform: lessons and implications, Washington: International
Monetary Fund. IPCC (2007) ‘Climate change 2007 – Mitigation of climate change’ in B. Metz, O Davidson,
P.R. Bosch, R. Dave en L.A. Meyer (red.) Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge (UK): Cambridge University Press. Jaccard, M. en N. Rivers (2007) 'Heterogeneous capital stocks and the optimal timing for CO2 abatement', Resource and Energy Economics 29, 1: 1-16. Jackson, T. (2009) Prosperity without growth, Londen: Sustainable Development Commission Jackson, T. en P. Victor (2011) 'Productivity and work in the ‘green economy’; some theoretical reflections and empirical tests', Environmental Innovation and Societal Transitions 1: 101-108. Jacobs, M. (2012) Green growth: economic theory and political discourse, Londen: Centre for Climate Change Economics and Policy (CCCEP), Working paper 108; and Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, Working paper 92. Jaeger, C.C., L. Paroussos, D. Mangalagiu, R. Kupers, A. Mandel en J.D. Tàbara (2011) A new growth path for Europe. Generating prosperity and jobs in the low-carbon economy, Commissioned by German Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, Berlijn.
86 Jaffe, A.B., R.G. Newell en R.N. Stavins (2005) 'A tale of two market failures: technology and environmental policy', Ecological Economics 54: 164-174. Jänicke, M. (2012) “Green growth”: from a growing eco-industry to economic sustainability', Energy Policy 48: 13-21. Johnstone, N., I. Hascic en D. Popp (2010) 'Renewable energy policies and technological innovation: Evidence based on patent counts', Environmental and Resource Economics 45, 1: 133-155. Jones, V. (2009) The green collar economy, New York: Harper One. Karp, L. en M. Stevenson (2012) Green industrial policy, trade and theory, Policy Research Working paper 6238, Washington: DC. World Bank. Kemp, R. (1997) Environmental policy and technical change. A comparison of the technological impact of policy instruments, Cheltenham: Edward Elgar. Kemp, R. en S. Pontoglio (2011) 'The innovation effects of environmental policy instruments. A typical case of the blind men and the elephant?', Ecological Economics 72: 28-36. KiM (2012)
Mobiliteitsbalans 2012, Den Haag: Kennisinstituut Infrastructuur en Mobiliteit.
King, A.A. en M.J. Lenox (2001) 'Does it really pay to be green? An empirical study of firm environmental and financial performance', Journal of Industrial Ecology 5, 1: 105116. Krozer, Y. en A. Nentjes (2007) 'Milieu-innovatie en kosten van emissiereductie', Economisch Statistische Berichten (ESB) 92, 4515: 455-458. LEI (2012)
Landbouw-Economisch Bericht 2012, P. Berkhout en P. Roza, Den Haag,
Wageningen: Landbouweconomisch Instituut. Leeuwen, G. van, en P. Mohnen (2013) Revisiting the Porter hypothesis: an empirical analysis of green innovation in the Netherlands, MERIT Working paper 2013-002, Maastricht: UNU-MERIT. Lenton, T.M., H. Held, E. Kriegler, J.W. Hall, W. Lucht, S. Rahmstorf en H.J. Schellnhuber (2008) 'Tiping elements in the Earth’s climate system', Proceedings of the National Academy of Sciences 105, 6: 1786-1793. Lomborg, B. (2004) Global crises, global solutions, Cambridge: Cambridge University Press. Malerba, F. en L. Orsenigo (1997) 'Technological regimes and sectoral patterns of innovative activities', Industrial and Corporate Change 6: 83–117. Malerba, F. (2002) 'Sectoral systems of innovation and production', Research Policy 21: 247264. Margolis, J.D., H.A. Elfenbein en J.P. Walsh (2007) 'Does it pay to be good? A meta-analysis and redirection of research on the relationship between corporate social and financial performance', Ann Arbor 1001: 48109-1234.
87 Mazzucato, M. (2013) The entrepeneurial state: Debunking public vs. private sector myths, Londen: Anthem Press. McDonough, W. en M. Braungart (2002) Cradle to cradle: remaking the way we make things, New York: North Point Press. Meadows, D.H., D.L. Meadows, J. Randers en W.W. Behrens III (1972) The limits to growth. New York: Universe Books. Meadows, D.H., D.L. Meadows en J. Randers (1991) Beyond the limits. Confronting the global collapse, envisioning a sustainable future, Londen: Earthscan. Meadows, D.L., J. Randers en D.H. Meadows (2004) Limits to growth: The 30-year update, Londen: Earthscan. Meinshausen, M., N. Meinshausen, W. Hare, S.C.B. Raper, K. Frieler, R. Knutti, D.J. Frame en M.R. Allen (2009) 'Greenhouse-gas emission targets for limiting global warming to 20C', Nature 458: 1158-1163. Morris, I. (2011) Why the west rules--for now: The patterns of history, and what they reveal about the future, New York: Farrar, Strauss and Giroux. NESTA (2012)
The art of exit, in search of creative decommissioning door Laura Bunt en
Charles Leadbeater, Londen: NESTA. Noailly, J. en R. Smeets (2013) Directing technical change from fossil-fuel to renewable energy innovation: an empirical application using firm-level patent data, Discussion paper 237, Den Haag: CPB. Nordhaus, W.L. (2007) 'Critical assumptions in the stern review on climate change', Science 317: 201-202. Nordhaus, T., M. Shellenberger en L. Blomqvist (2012) The planetary boundary hypothesis, a review of the evidence, Oakland: Breakthrough Institute. OESO (2009)
Green growth, overcoming the crisis and beyond, Parijs: OESO.
OESO (2011a) OECD environmental outlook
to 2050. The consequences of inaction, Parijs:
OESO. OESO (2011b)
Towards green growth, Parijs: OESO.
OESO (2011c)
Towards green growth, monitoring progress, Parijs: OESO.
OESO (2011d)
Fostering innovation for green growth, Parijs: OESO.
OESO (2012) OECD economic surveys: Netherlands, Parijs: OESO. OESO Statistics (2013)
zie www.oecd.org/statistics/
Oltra, V. en M. Saint-Jean (2009) 'Sectoral systems of environmental innovation: an application to the French automotive industry', Technological Forecasting and Social Change 76, 4: 567-583. PBL (2009)
Growing within limits, a report to the global assembly 2009 of the club of Rome,
Rapport 500201001, Bilthoven, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
88 PBL (2010)
Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering. Mondiale opgaven en nationaal
beleid, Rapport 500414004, Bilthoven, Den Haag Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2011a)
Scarcity in a sea of plenty? Global resource scarcities and policies in the
European Union and the Netherlands, Rapport 500167001, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2011b) De energieke samenleving, op zoek
naar een sturingsfilosofie voor een schone
economie, Rapport 500246001, Bilthoven, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2011c) Natuurverkenning 2010-2040 – Visies op de ontwikkeling van natuur en
landschap, Rapport 500414004, Bilthoven, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2011d)
Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering. Mondiale opgaven en nationaal
beleid, Rapport 500414008, Bilthoven, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2012a)
Balans van de Leefomgeving 2012, Rapport 500248001, Bilthoven, Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2012b)
Nederland Verbeeld, Bilthoven, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
PBL (2012c)
Effecten van klimaatverandering in Nederland 2012, Rapport 500193003,
Bilthoven, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2012d) Analyse van de milieu- en natuureffecten van ‘Bruggen slaan – Regeerakkoord VVD-PvdA dd 29 oktober 2012’, een quick
scan, Rapport 200285002, Bilthoven, Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2013 te verschijnen) Vergroenen
en verdienen – op zoek naar kansen voor de
Nederlandse economie, Bilthoven, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL en ECN (2011) Naar een schone economie in 2050: routes verkend. Hoe Nederland
klimaatneutraal kan worden, Rapport 500083014, Bilthoven, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Peters, M., M. Schneider, T. Griesshaber en V.H. Hoffmann (2012) 'The impact of technology-push and demand-pull policies on technical change. Does the locus of policies matter?', Research Policy 41: 1296-1308. Ploeg, R. van der, en C. Withagen (2013) 'Green growth, green paradox and the global economic crisis', Environmental Innovation and Societal Transitions 6: 116-119. Port of Rotterdam (2011) Havenvisie 2030, beschikbaar op: www.portofrotterdam.com/nl/ Over-de-haven/haven-rotterdam/havenvisie2030/Pages/default.aspx. Porter, M. en C. van der Linde (1995) 'Toward a new conception of the environmentcompetitiveness relationship', Journal of Economic Perspectives 9, 4: 97-118. REN21 (2013)
Renewables 2013, global status report, Parijs: Renewable Energy Policy
Network for the 21st Century.,
89 Rennings, K. (2000) 'Redefining innovation – eco-innovation research and the contribution from ecological economics'. Ecological Economics 32: 319-332/ RLI (2011)
Remmen los – advies over versnelling van de transitie naar een duurzame
energiehuishouding in Nederland, 2011, 06. Den Haag: Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur. RLI (2013)
Nederlandse logistiek 2040 – designed to last, Den Haag: Raad voor de
Leefomgeving en Infrastructuur. Rockström, J., W. Steffen, K. Noone, A. Persson, F.S. Chapin III, E.F. Lambin, T.M. Lenton, M. Scheffer, C. Folke, H.J. Schnellhuber, B. Nykvist, C.A. De Wit, T. Hughes, S. Van der Leeuw, H. Rodhe, S. Sörlin, P.K. Snyder,R. Costanza, U. Svedin, M. Falkenmark, L. Karlberg, R.W. Correll, V.J. Fabry, J. Hansen, B. Walker, D. Liverman, K. Richardson, P. Crutzen and J.A. Foley (2009) 'A safe operating space for humanity', Nature 461: 472-475. Rodrik, D. (2004) Industrial policy for the twenty-first century, Working paper (sept. 2004), Harvard University, beschikbaar via: www.hks.harvard.edu/fs/drodrik/Research%20papers/UNIDOSep.pdf . Rodrik, D. (2011) The globalization paradox, Oxford: Oxford University Press. Rodrik, D. (2013a) ‘The new mercantilist challenge’, Project Syndicate, 9 januari 2013, beschikbaar via: www.project-syndicate.org/commentary/the-return-ofmercantilism-by-dani-rodrik. Rodrik, D. (2013b) ‘The right green industrial policies’, Project Syndicate, 11 juli 2013, beschikbaar via: www.project-syndicate.org/commentary/the-right-green-industrialpolicies-by-dani-rodrik. Rodrik, D. (2013c) Green industrial policy, Draft version, juli 2013. Scheffer, M. (2009) Critical transitions in nature and society, Princeton en Oxford: Princeton University Press. Schmitz, H., O. Johnson en T. Altenburg (2013) Rent management – the heart of green industrial policy, IDS Working paper 418, Brighton: Institute of Development Studies. Schumpeter, J.A. (1934) The theory of economic development, an inquiry into profits, capital, credit, interest and the business cycle, Cambridge (MA): Cambridge University Press. SEO en CE Delft (2012)
Bouwen en banen, werkgelegenheidseffecten van energiebesparing in
de gebouwde omgeving. M. Volkerink, W. Rougoor, B. Tieben, M. Blom en B. Schepers, SEO rapport 2012-91, Amsterdam. Slot, A. van der., en W. van der Berg (2012) Clean economy, living planet. The race to the top of global clean energy technology manufacturing, Amsterdam: Roland Berger Consultants, WWF.
90 Stern, N. (2007) The economics of climate change, Cambridge (UK): Cambridge University Press. TEEB (2009)
The economics of ecosystems and biodiversity, Geneve: UNEP.
Tour, A. de la, M. Glachant en Y. Ménière (2011) 'Innovation and international technology transfer: the case of the Chinese photovoltaic industry', Energy Policy 39: 761-770. Turner, G.M. (2008) 'A comparison of the limits to growth with 30 years of reality', Global Environmental Change 18, 3: 397-411. UK-BIS (2011) Low carbon and environmental goods
and services (LCEGS), Londen: UK Dept.
for Business Innovation and Skills. UK-ERC (2009)
Global oil depletion - An assessment of the evidence for a near-term peak in
global oil production, UK Energy Research Centre. UNEP (2011)
Towards a green economy, pathways to sustainable development and poverty
eradication, Nairobi: unep. Unruh, G.C. (2000) 'Understanding carbon lock-in', Energy Policy 28, 12: 817-830. Veugelers, R. (2012) 'Which policy instruments to induce clean innovating?', Research Policy 41: 1770-1778. Vinnova (2013) Challenge-driven innovation, societal challenges as a driving force for increased growth, Stockholm: Vinnova, beschikbaar via: www.vinnova.se/upload/EPISTOREPDF/vi_13_04.pdf. WEF (2013)
The green investment report. The ways and means to unlock private finance for
green growth. A report of the Green Growth Action Alliance, Davos: World Economic Forum. Wereldbank (2012) Inclusive green growth, the pathway to sustainable development, Washington DC: World Bank. Weterings, R., T. van Harmelen, J. Gjaltema, S. Jongeneel, W. Manshanden, E. Poliakov, A. Faaij, M. van den Broek, J. Dengerink, M. Londo en K. Schoots (2013a) Naar een toekomstbestendig energiesysteem voor Nederland, Delft: TNO, Copernicus Instituut en ECN. Weterings, R., T. Bastein, A. Tukker, M. Rademaker en M. de Ridder (2013b) Resources for our future, key issues and best practices in resource efficiency. HCSS and TNO. Amsterdam: Amsterdam University Press. WGBU (2011)
World in transition: a social contract for sustainability, Berlijn: German
Advisory Council on Global Change. Wijkman, A. en J. Rockström (2012) Bankrupting nature, denying our planetary boundaries, Londen: Routledge. Wilting, H., R. Hoekstra en S. Schenau (2006) Emissions and trade, a structural decomposition analysis for the Netherlands, Paper presented at Conference of the
91 International Input-Output Association (IIOA), Sendai (Japan), 26-28 juli 2006, Paper 63, beschikbaar via: www.iioa.org/pdf/Intermediate-2006/Full%20paper_ Wilting.pdf. WRR
(1980) Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, rapport nr. 18, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
WRR
(1994) Duurzame risico’s: een blijvend gegeven, Rapport 44, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
WRR
(2008) Sturen op infrastructuren, een investeringsopdracht, Rapport 81, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
WRR
(2013) Naar een lerende economie. Investeren in het verdienvermogen van Nederland, Rapport 90, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
WWF (2012)
Living planet report 2012 – biodiversity, biocapacity and better choices. World
Wildlife Fund.
