Naar een Visie voor VluchtelingenWerk 2015
Afdeling Strategie & Ontwikkeling, voorjaar 2010 Samenstelling: Stefan Kok, Jasper Kuipers, Roswitha Weiler
1
2
Inhoudsopgave 1. Aanleiding.......................................................................................................................................4 2. Het systeem van vluchtelingenbescherming ....................................................................................5 2.1
Inleiding .............................................................................................................................5
2.2
Het systeem van vluchtelingenbescherming .......................................................................5
2.3
Wie is een vluchteling?.......................................................................................................7
2.4
Wat is internationale bescherming en wat zijn de rechten van vluchtelingen?......................7
2.5
Duurzame bescherming - integratie ....................................................................................8
2.6
Andere groepen migranten .................................................................................................9
2.7
Andere personen met behoefte aan internationale bescherming .........................................9
3. Uitdagingen en bedreigingen voor vluchtelingenbescherming........................................................10 3.1
Vluchtelingenbescherming onder druk ..............................................................................10
3.2
Restrictieve asielprocedures (asielmanagement) ..............................................................10
3.3
Zwakke maatschappelijke positie en weinig zichtbaar profiel ............................................11
3.4
Opvang in de regio...........................................................................................................12
3.5
Migratiemanagement........................................................................................................12
3.6
Maatschappelijke uitsluiting en maatschappelijke betrokkenheid.......................................12
4. De rol van NGO’s op het gebied van vluchtelingenbescherming ....................................................13 4.1
Inleiding ...........................................................................................................................13
4.2
De rol van een nationale vluchtelingen NGO.....................................................................13
4.3
De rol van internationale mensenrechten NGO’s en vluchtelingenallianties.......................14
4.4
De rol van internationale vluchtelingen NGO’s ..................................................................14
4.5
De rol van NGO's vanuit het perspectief van de vluchteling…………... ……………………13
5. Kaders missie VluchtelingenWerk Nederland………………………………………..…………........... 15 5.1
Inleiding ...........................................................................................................................16
5.2
Uitgangspunten VluchtelingenWerk Nederland .................................................................16
5.3
Kaders VluchtelingenWerk Nederland ..............................................................................17
5.4
Doelgroepen VluchtelingenWerk Nederland......................................................................21
5.5
VWN (inter-)nationaal.......................................................................................................22
5.5.1 Inleiding ...........................................................................................................................22 5.5.2 Internationale inzet van VluchtelingenWerk ......................................................................23 5.5.3 Uitwerking internationaal programma ...............................................................................23 6. Inzet VluchtelingenWerk Nederland...............................................................................................25 6.1
Nadere uitwerking inzet VluchtelingenWerk ......................................................................25
6.2
Wisselwerking inzet voor de individuele vluchteling en collectieve inzet ............................26
6.3
Inzet voor duurzame bescherming....................................................................................27
6.4
Volgordes binnen de inzet van VluchtelingenWerk Nederland...........................................27
7. Naar een visie 2015: Veiligheid, perspectief en internationale solidariteit voor vluchtelingen ..........30
3
Introductie Dit document dient als uitgangspunt voor een discussie over een meerjaren visie van VluchtelingenWerk Nederland. Het doel van de discussie over de meerjaren visie is het borgen van de slagvaardigheid van de organisatie op middellange termijn en deze – waar nodig – te verbeteren. Het document gaat in grote lijnen in op vluchtelingenbescherming en de rol van VluchtelingenWerk. Tenzij expliciet aangegeven, bevat het document geen standpunten die afwijken van eerdere beleidskaders.
1. Aanleiding De context waarin VluchtelingenWerk Nederland zich inzet voor vluchtelingenbescherming is de laatste jaren sterk veranderd. De organisatie (de vereniging) en haar leden hebben op verschillende manieren getracht hierop in te spelen. Zo is VluchtelingenWerk, een nationale vluchtelingen NGO, zich meer bewust van de internationale vluchtelingen- en migratieproblematiek. Het beleid van Europese staten heeft steeds meer invloed op de mogelijkheid van vluchtelingen om Europa en Nederland te bereiken en daar bescherming te vinden. Dit heeft nationaal geleid tot een afname van het aantal asielzoekers. VluchtelingenWerk onderzoekt of de organisatie internationaal een rol kan spelen en heeft een structureel aanbod ontwikkeld van capaciteitsoverdracht voor zusterorganisaties in Oost Europa. In de afgelopen jaren hebben zich tussen de 150.000 en 200.000 vluchtelingen in Nederland gevestigd. Velen van hen hebben hun weg gevonden, maar anderen missen de aansluiting met de samenleving en raken in isolement. De maatschappelijke positie van veel vluchtelingen is zwak. De inspanningen én resultaten van een Banenoffensief Vluchtelingen blijken in tijden van een economische recessie kwetsbaar. Specifieke aandacht gaat uit naar de inburgering en integratie van ´pardonners´. Een bijzondere groep die in 2007 en 2008 een verblijfsstatus kreeg, na jaren van maatschappelijke druk, en die daarvoor al meer dan zeven jaar in Nederland in grote onzekerheid hebben verbleven. In het nationale integratiedebat is de multiculturele samenleving ter discussie gesteld. Er wordt meer geïnvesteerd in inburgering en sociale cohesie, maar er is ook sprake van polarisatie en angst voor meer migratie. Vluchtelingen spelen geen prominente rol in het integratiedebat, maar ondervinden wel de gevolgen van een oriëntatie op veronderstelde cultureel en religieus getinte migrantenproblematiek. De negatieve teneur leidt namelijk tot een restrictief integratiebeleid, waarin de bureaucratische uitvoering van regels de kansen van vluchtelingen belemmert. Vluchtelingen vormen een relatief kleine en weinig homogene groep migranten. Het doelgroepenbeleid is afgeschaft, zodat er geen specifiek beleid is voor vluchtelingen. Wel is er meer aandacht voor ‘kwetsbare groepen’. Omwille van de kansen voor vluchtelingen blijft het noodzakelijk om aandacht te vragen voor hun positie. Op lokaal niveau zijn ledenorganisaties van VluchtelingenWerk ook actief geworden in de begeleiding bij integratie van migranten. Dit heeft meestal te maken met een afnemend aantal cliënten, maar soms ook met een eigen visie op de rol van het lokale VluchtelingenWerk voor de integratie van nieuwkomers. Een recente statutenwijziging van juni 2008 is de uitdrukking van de bovengenoemde context. Volgens die statutenwijziging is integratie van vluchtelingen een zelfstandige taak van de organisatie naast de inzet voor vluchtelingenbescherming. De leden kunnen zich ook doen inzetten voor andere migranten dan vluchtelingen als dit lokaal of regionaal noodzakelijk wordt geacht. De organisatie kan activiteiten in Europa ontplooien. Van een onafhankelijke organisatie die zich volgens de vorige missie en statuten ‘primair in Nederland en op basis van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens inzet voor de bescherming van asielzoekers en vluchtelingen’, is de organisatie nu in potentie zowel behartiger van de belangen van vluchtelingen, een uitvoeringsorganisatie voor de integratie van vluchtelingen, een Europese vluchtelingenorganisatie als een organisatie waarvan de leden zich lokaal en regionaal kunnen inzetten voor alle migranten met of zonder verblijfsvergunning. Deze veelzijdige oriëntatie vraagt om een herijking en explicitering van de missie. In een missie worden immers de bestaansreden, de belangrijkste doelen en richtinggevende principes neergelegd. Hoe moeten de nieuwe statutaire doelstellingen van de Vereniging worden geduid en wat betekent dit 4
voor de missie? Wat wil de Vereniging, kortom, vooral bereiken en zijn, en hoe zou dus de missie moeten luiden? Hieronder wordt eerst ingegaan op een aantal kernvragen en dilemma’s over het systeem van vluchtelingenbescherming met haar uitdagingen en bedreigingen (hoofdstuk drie en vier) en de inzet van NGO’s (hoofdstuk vier). Op basis hiervan worden keuzes gemaakt voor de uitgangspunten met kaders (hoofdstuk vijf) en inzet als positionering (hoofdstuk zes) van VluchtelingenWerk. Hierna wordt een basis voor meer uitgewerkte visies (hoofdstuk zeven) vastgesteld voor 2015.
2. Het systeem van vluchtelingenbescherming 2.1
Inleiding
Iedere vluchtelingensituatie is anders. Soms gaat het om grootschalige conflicten, soms om onderdrukking van vrijheden door de eigen staat, soms om ernstige discriminatie van een minderheid door de plaatselijke bevolking. Sommige vluchtelingensituaties vinden dicht bij noordelijke landen1 plaats, andere zijn ver weg en krijgen nauwelijks aandacht. Sommige landen van asiel hebben te maken met één grote groep vluchtelingen, andere met asielzoekers uit vele landen. Soms verandert de situatie in het land van herkomst snel, soms blijven de oorzaken van de vlucht langdurig aanwezig. Vluchtelingen hebben gemeen dat zij allen te maken hebben gehad met ernstig geweld en onderdrukking of tenminste een serieuze bedreiging daarvan en dat hun verblijf buiten eigen land onvrijwillig is. De relatie met het land van herkomst is een terugkerend thema voor vluchtelingen. Op persoonlijk vlak, waar het gaat om het contact met de achtergebleven familie en om de afweging ‘blijven of terugkeren’ en de daarmee gepaard gaande keuze voor de persoonlijke oriëntatie. Maar ook op verblijfsrechtelijk vlak, waarbij een verbetering van de situatie in het land van herkomst reden kan zijn om een verblijfstitel in te trekken en terugkeer voor te staan.
2.2
Het systeem van vluchtelingenbescherming
Eenvoudige oplossingen voor de mondiale vluchtelingenproblematiek zijn er niet. Maar de uitgangspunten van vluchtelingenbescherming, zoals die de afgelopen decennia hebben vorm gekregen, staan nog altijd overeind. Dit zijn het recht asiel te zoeken, het verbod van non refoulement, het geven van rechten aan vluchtelingen, aangevuld met internationale solidariteit met landen die zwaardere lasten dragen. Naast deze juridische en internationaal-politieke componenten, is er nog een component van bescherming: die van de welkome samenleving. Bescherming heeft immers alleen betekenis als vluchtelingen ook kunnen participeren in de maatschappij en niet uitgesloten en gediscrimineerd worden. Vluchtelingenbescherming is met andere woorden gebaseerd op drie pijlers: 1. juridische veiligheid via de garantie van non-refoulement en rechten. Doorgaans wordt deze veiligheid geboden door erkenning en het verlenen van een vluchtelingenstatus; 2. maatschappelijke veiligheid: een welkome samenleving waarin vluchtelingen veiligheid vinden en kunnen een nieuw bestaan opbouwen; 3. internationale solidariteit met landen die zwaardere lasten dragen en met de vluchtelingen die in deze landen vaak zonder perspectief verblijven. Uiteindelijk moet voor vluchtelingen een duurzame oplossing worden gevonden, die hen in staat stelt hun leven te hervatten. Als de situatie in het land van herkomst ingrijpend verbetert, kan dat via (vrijwillige) terugkeer. Wanneer hiervan geen sprake is, kan dit normaliter in het land van asiel via lokale integratie. Als beide oplossingen in landen van eerste opvang niet (voldoende) voorhanden zijn, wordt duurzame bescherming geboden via hervestiging naar derde (meestal noordelijke) landen.
1 Hierna wordt ook gesproken van ‘noorden’ en ‘zuiden’. Met deze wat inadequate termen wordt enerzijds gedoeld op economisch sterkere staten (veelal in het geografische noorden) die een traditie van opvang van vluchtelingen via asielprocedures en/of hervestiging hebben en anderzijds op economisch zwakkere staten (veelal in het geografische zuiden en vaak in ‘regio’s van herkomst’) die grote aantallen vluchtelingen uit buurlanden opvangen en/of fungeren als ‘transitland’.
5
Juridische veiligheid Het mondiale systeem van vluchtelingenbescherming is gebaseerd op het Vluchtelingenverdrag en gaat uit van de verplichtingen van staten jegens vluchtelingen. De Hoge Commissaris voor de Vluchteling van de Verenigde Naties (UNHCR) ziet toe op de naleving van het Verdrag. Er is echter geen internationale vluchtelingenrechter en vluchtelingenbescherming is vooral afhankelijk van nationale rechtssystemen. De laatste decennia heeft het Vluchtelingenverdrag een aanvulling gekregen in andere verdragen, die ook refoulementverboden kennen. Het gaat met name om het VNAntifolterverdrag, het Verdrag inzake Burger- en politieke rechten (Bupo-Verdrag), het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het EG-verdrag. Deze verdragen hebben toezichthouders (rechters of comité’s) die interpretaties kunnen geven. Hierdoor is ‘asiel’ steeds meer uitgebreid en is de internationaalrechtelijke basis ervan sterker geworden. Maatschappelijke veiligheid Ook als de vluchteling alle rechten krijgt die hem of haar naar internationaal recht toekomen, is geen sprake van volwaardige bescherming wanneer hij of zij in een vijandige omgeving terecht komt. Integendeel, de achtergronden van vluchtelingen vragen juist om een extra inspanning van de maatschappij om hen op te vangen en hun kansen te bieden een nieuw bestaan op te bouwen. Geweldservaringen en gedwongen ballingschap vormen immers een zware belasting. Echter, een welkome samenleving is juridisch maar beperkt afdwingbaar. Zij moet daarom bevorderd worden door politici, overheden en maatschappelijke instellingen en door betrokken burgers en hun verbanden. NGO’s kunnen daarin een wezenlijke rol spelen. Internationale solidariteit Sommige landen vangen grote aantallen vluchtelingen op. Ondanks hun inspanningen slagen zij er niet in om alle vluchtelingen de hun toekomende rechten te verlenen. Door de grote aantallen is het moeilijk een welkome samenleving te bieden. In de preambule van het Vluchtelingenverdrag wordt daarom gewezen op de noodzaak van internationale solidariteit van andere landen. Deze solidariteit kan bestaan in het opnemen van uitgenodigde vluchtelingen via hervestiging. Ook bijdragen aan andere ‘duurzame oplossingen’ (vrijwillige terugkeer of lokale integratie) zijn te zien als internationale solidariteit. Deze solidariteit is echter vrijwillig en niet juridisch afdwingbaar. De UNHCR coördineert de internationale solidariteit. Definitie en Kader voor vluchtelingenbescherming SAMENLEVING
Internationale solidariteit Maatschappelijke Maatschappelijke perspectief veiligheid & & perspectief
Juridische Juridische veiligheid & perspectief veiligheid & perspectief
SAMENLEVING veiligheid Internationale solidariteit
VLUCHTELING Juridische veiligheid & perspectief
Maatschappelijke veiligheid & perspectief
“Integratie” “Asiel”
“Integratie” “Asiel”
Toegang & toelating
Toegang & toelating
Verblijf & Verblijf & participatie participatie
Van aankomst naar toekomst
Van aankomst naar toekomst Draagvlak: -steun van burgers Draagvlak:
- maarschappelijk middenveld / civil society -steun van burgers - politiek & bestuurlijk draagvlak
- maatschappelijk middenveld / civil society - politiek & bestuurlijk draagvlak
6
2.3
Wie is een vluchteling?
Wie is een vluchteling? Het is onvermijdelijk dat deze vraag een juridisch antwoord krijgt. Het internationaal-juridisch kader is inmiddels zo uitgebreid dat het begrip ‘vluchteling’ inmiddels veel ruimer is dan in 1951 toen het Vluchtelingenverdrag werd gesloten. Daarbij is recentelijk zoveel in (juridische) beweging, dat het moeilijk is om het begrip ‘vluchteling’ in één zin te definiëren. De belangrijkste definitie is uiteraard die van het Vluchtelingenverdrag van 1951. ‘Vluchteling is hij die een gegronde reden heeft te vrezen voor vervolging vanwege zijn ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een sociale groep of het hebben van een politieke overtuiging, die zich buiten het land bevindt, waarvan hij de nationaliteit bezit, of daarheen niet terug kan keren en die, vanwege die vrees, niet de bescherming van de autoriteiten van zin land kan of wil inroepen’. Het Vluchtelingenverdrag is, zoals hierboven aangegeven, aangevuld door andere verdragen. Achter de juridische definities van Vluchtelingenverdrag, EVRM en andere verdragen, maar ook EGrecht en nationaal humanitair recht gaat een wereld schuil van ernstige discriminatie, onderdrukking en oorlog met ernstig leed. De juridische definities zijn er niet om vluchtelingenbescherming te compliceren en in te perken, maar juist om recht te doen aan de noodzaak van bescherming. Dat vereist een ruime, ‘inclusieve’ uitleg van verdragen en een humanitaire aanvulling daarop. De internationale en nationale gronden voor bescherming buiten het Vluchtelingenverdrag worden tezamen wel aangeduid als ‘aanvullende’ of ‘subsidiaire bescherming’. De meest recente aanvulling is gegeven in het EG-recht, dat sinds enkele jaren een kader voor subsidiare bescherming bevat en zowel ‘non refoulement’ als rechten omvat. De Europese dimensie van vluchtelingenbescherming is de afgelopen jaren steeds belangrijker geworden. Dit komt omdat Europese staten meer samenwerken, maar ook omdat zij de ondergrenzen van het vluchtelingenrecht zijn gaan opzoeken. In het kader van art. 3 EVRM heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Salah Sheekh versus Nederland en daarna in NA versus UK belangrijke uitspraken gedaan over groepsvervolging en bescherming in geval van grootschalige conflicten. Het gevolg van deze internationale rechtspraak is dat staten veel minder vrij zijn om steeds ‘individueler’ naar asielverzoeken te kijken. Conform de realiteit van veel vluchtelingen (in ruime zin) moeten gediscrimineerde en vervolgde groepen bescherming krijgen, alleen omdat zij tot zo’n groep behoren. Personen die oorlogen ontvluchten, hebben recht op internationale bescherming. Europese rechters zien hierop toe.
2.4
Wat is internationale bescherming en wat zijn de rechten van vluchtelingen?
Hierboven is aangeven wie juridisch een vluchteling is. Gewezen is op de uitbreiding van het Vluchtelingenverdrag met subsidiaire (aanvullende) bescherming. Ook is gewezen op de pijlers van bescherming: juridische veiligheid, maatschappelijke veiligheid en internationale solidariteit. De juridische component van bescherming verdient nadere explicitering. Wat is asiel? Een eenduidig juridisch antwoord hierop bestaat nog niet. Het recht asiel te zoeken Een vluchteling die in eigen land vervolgd wordt, heeft het recht asiel te zoeken in een ander land. Dit recht is neergelegd in art. 14 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Vluchtelingen hoeven volgens internationaal recht niet aan te tonen dat er dichter bij huis geen alternatieven voor asiel zijn. Zij hebben echter niet een recht asiel te vragen in een land van keuze. Staten mogen afspraken maken over waar een vluchteling asiel moet aanvragen. Hierbij moeten zij wel de rechten van vluchtelingen waarborgen. De inhoud van asiel Er is geen internationale definitie van ‘asiel’. Het Vluchtelingenverdrag verbiedt refoulement van vluchtelingen en geeft een aantal burger- en politieke, en socio-economische rechten aan vluchtelingen. Een recht van een vluchteling heeft een daarmee corresponderende plicht van de staat 2 waar de vluchteling zich bevindt . Het gaat onder andere om toegang tot onderwijs en arbeidsmarkt, maar ook toegang tot integratieprogramma’s en het spoedig mogelijk maken van naturalisatie. Non refoulement en materiële rechten vormen tezamen dus ‘internationale bescherming’ of ‘asiel’. 2
Of de staat in wiens rechtsmacht de vluchteling zich bevindt.
7
In Nederland hebben subsidiair beschermden dezelfde rechtspositie als vluchtelingen. In andere Europese landen en ook in Europese minimumnormen wordt een onderscheid gemaakt tussen de Verdragsvluchteling en subsidiair beschermden, waarbij de laatste categorie minder rechten krijgt. Het onderscheid heeft te maken met de bijzondere status van het Vluchtelingenverdrag en met de gedachte dat subsidiaire bescherming tijdelijker van aard is. In de praktijk is dit laatste echter meestal niet het geval.
2.5
Duurzame bescherming - integratie
Bescherming tegen non-refoulement en het verlenen van rechten vormen een deel van internationale bescherming. Uiteindelijk moet deze bescherming leiden tot een duurzame oplossing voor vluchtelingen. In Nederland (en andere noordelijke landen) zijn dat de oplossingen van duurzame terugkeer of integratie van vluchtelingen3. In veel gevallen behoort terugkeer in veiligheid echter lange tijd niet tot de mogelijkheden. Integratie is dus de meest aangewezen duurzame oplossing. Om deze reden beveelt UNHCR aan om vluchtelingen gedurende de opvangperiode niet buiten de samenleving te houden en hen expliciet op te nemen in integratieprogramma’s en rekening te houden met de 4 specifieke achtergronden van vluchtelingen . De integratie van vluchtelingen vergt dus een bijzondere benadering. Dit heeft te maken met de vluchtachtergrond, maar ook met specifieke factoren na aankomst in Nederland. Alle hebben grote invloed op de kansen en de wijze waarop zij in staat zijn een nieuw bestaan op te bouwen. Dit zijn: een gedwongen en onvoorbereid vertrek, een leven in ballingschap en een ambivalente houding ten opzichte van het land van herkomst (‘hier blijven of terugkeren’), gezondheidsklachten vanwege geweldservaringen, geen of een zeer beperkt sociaal netwerk in Nederland. Vluchtelingen maken bovendien een slechte start in Nederland. Door de vaak lange asielprocedures blijven vluchtelingen langdurig in onzekerheid over hun toekomst en tevens verblijven zij in deze periode langdurig in opvangcentra met weinig mogelijkheden tot participatie in de samenleving of werk. Dit leidt er toe dat mensen afhankelijk worden en buiten de reguliere samenleving worden gehouden. Na statusverlening worden vluchtelingen gespreid door Nederland gehuisvest waarbij weinig rekening gehouden wordt met hun voorkeuren, achtergronden of participatiekansen. Het effect van het toelatings- en opvangbeleid op vluchtelingen is dat zij die als ‘overlevers’ het land binnenkwamen, na een lange onzekere wachtperiode met een ondermijnd zelfvertrouwen, na statusverlening moeten beginnen aan het opbouwen van een nieuw bestaan waarbij het nemen van eigen verantwoordelijkheid centraal staat. Waar het asielsysteem hospitaliserend werkt en achterstand bevordert, is het inburgeringssysteem daarentegen juist gericht op actief burgerschap. Deze overgang na statusverlening vergt een omslag in de houding van vluchtelingen, van afwachtend en passief naar actief en assertief: een enorme opgave. Dat asielgerechtigden vrijwel altijd een gedurende vijf jaar intrekbare vergunning krijgen is extra complicerend en werkt belemmerend voor het integratieproces. VluchtelingenWerk hanteert sinds 2001 een eigen benadering van integratie van vluchtelingen5, onderdeel van bescherming van vluchtelingen. Integratie is volgens VluchtelingenWerk een tweezijdig proces. Dit betekent dat zowel van de vluchteling als van de maatschappij een inspanning wordt verwacht. Integratie is individueel én collectief, dat wil zeggen dat integratie niet enkel de verantwoordelijkheid is van individuele vluchtelingen en Nederlandse burgers, maar ook die van instellingen, bedrijven en overheden. Volgens deze benadering zijn “participatie, communicatie en emancipatie” de pijlers die het integratieproces dragen. Participatie verwijst naar de deelname aan belangrijke domeinen van de maatschappij: onderwijs, opleiding, werk. Participatie heeft ook betrekking op de toegang tot en toegankelijkheid van voorzieningen, instituties en maatschappelijke organisaties. Communicatie betreft het contact tussen vluchtelingen en andere inwoners. Emancipatie verwijst naar het proces waarin mensen de ruimte en de vrijheid krijgen om op eigen kracht keuzes te maken en zich verder ontplooien, het heft in eigen hand nemen en zich zelfstandig een plaats verwerven in de samenleving. 3
In andere landen komt daar ook de duurzame oplossing van hervestiging bij. Note on the Integration of Refugees in the European Union, UNHCR May 2007 5 Deze benadering is eerder verder uitgewerkt in de beleidsnota’s over integratie van vluchtelingen: -“Integratie van vluchtelingen; een tweezijdig proces van participatie, communicatie en emancipatie”. Aangenomen door de Verenigingsraad van VluchtelingenWerk Nederland op 21 juni 2001; -“Kansen bieden voor eigen verantwoordelijkheid; wegwijzer voor de integratie van vluchtelingen in Nederland”, juli 2004, VluchtelingenWerk Nederland. 4
8
Het actief inzetten op participatie, communicatie en emancipatie bevordert het integratieproces van vluchtelingen. De nadruk van de inzet gericht op vluchtelingen ligt daarbij op de volgende aspecten: a. een sterke rechtspositie: verblijfszekerheid (zonder financiële drempels); gezinshereniging; toegang tot voorzieningen; gelijke rechten en antidiscriminatie; naturalisatie b. een goede start: kwalitatief goede opvang; zelfstandige huisvesting; maatwerk inburgeringstraject c.
sociaal economische participatie: passende plek op arbeidsmarkt; geschikt onderwijs of opleiding
d. sociaal maatschappelijke participatie: maatschappelijke activiteiten (vrijwilligerswerk / besturen); contact en ontmoeting
2.6
Andere groepen migranten
Vluchtelingen zijn bijzondere migranten met een eigen internationale rechtspositie. Er zijn miljoenen migranten, legaal of illegaal. Slechts een klein deel daarvan zijn vluchtelingen. Het internationaal recht gaat ervan uit dat staten het recht hebben zelf te bepalen welke vreemdelingen worden toegelaten tot hun grondgebied. Vluchtelingen met hun internationale rechten vormen hierop een uitzondering. Uiteraard zijn er naast het vluchtelingenrecht ook vele andere economische verdragen, zoals het EG Verdrag, die migranten internationale rechten geven. De beperkte definitie van vluchteling en persoon die in aanmerking komt voor subsidiaire internationale bescherming, betekent dat andere kwetsbare migranten hier niet onder vallen. Zoals hierboven aangegeven, is het vluchtelingenrecht echter niet statisch. Groepen die nu niet worden gerekend tot te beschermen personen, zijn dat in de toekomst mogelijk wel. Het feit dat vluchtelingen volgens internationaal recht een beschermde positie hebben, betekent niet dat andere ’illegale’ of legale migranten zonder rechten zijn. Zij mogen bijvoorbeeld nooit onmenselijk of vernederd worden behandeld, omdat zij migranten zijn. Maar ‘economische migranten’ kunnen geen recht op migratie inroepen, zoals vluchtelingen wel het recht op asiel kunnen inroepen.
2.7
Andere personen met behoefte aan internationale bescherming
Sommige groepen, die strikt genomen niet onder de huidige definities van vluchtelingen en subsidiair beschermden vallen, hebben wel rechten op bescherming. Het gaat bijvoorbeeld om staatlozen, ontheemden (IDP’s), mensen met medische problemen en mogelijk klimaat- en milieuvluchtelingen. Ook toelating en behandeling van slachtoffers van mensenhandel, alleenstaande minderjarigen en uitgeprocedeerde asielzoekers zijn in de praktijk nauw verbonden met asielprocedures en vluchtelingenbescherming. In internationaal verband is er recent meer aandacht voor staatlozen. Zij worden door UNHCR ‘persons of concern’ genoemd. Voor staatlozen bestaat een internationaalrechtelijk kader. Als mensen staatloos worden, bijvoorbeeld omdat hun land niet meer bestaat en de nieuwe staat hen niet wil accepteren als onderdaan, bestaat een verantwoordelijkheid van het land waar de staatloze zich bevindt. Een andere groep personen die mede bescherming van de internationale gemeenschap behoeft, vormen ontheemden (Internally Displaced Persons – IDP’s). Het gaat om personen die hun woonplaats hebben verlaten ten gevolge van conflicten, algeheel geweld, mensenrechtenschendingen of ‘man made disasters’, maar die zich nog in hun eigen land bevinden. Er is geen verdrag voor ontheemden, wel zijn er ‘Guiding Principles’, die zijn opgesteld door de Verenigde Naties (de Vertegenwoordiger van de Secretaris Generaal over de mensenrechten van IDP’s). Personen die zich buiten hun land bevinden en stellen vanwege ziekte niet terug te kunnen, vallen maar in zeer uitzonderlijke situaties onder internationale refoulementverboden. Er moet sprake zijn van een onmiddellijk levensbedreigende situatie bij terugkeer. Voor mensen die vanwege klimaatverandering of milieurampen gedwongen worden hun land te verlaten bestaat nog geen internationaal kader. Ook in nationale praktijken is er – met uitzondering van Zweden – geen land dat expliciet internationale bescherming biedt. Echter, er is wel steeds meer belangstelling voor deze groep. Zouden de criteria van bijvoorbeeld art. 3 EVRM worden gehanteerd ten aanzien van klimaat- en milieugerelateerde migratie, dan zou het bij ‘non refoulement’ gaan om
9
uitzonderlijke situaties. Er moet dan na een ramp of bij een dreigende ramp sprake zijn van voorzienbare onmiddellijke risico’s voor het leven. De eigen overheid moet daartegen geen bescherming kunnen bieden, ook niet met behulp van de internationale gemeenschap. Omdat geen sprake is van bewust menselijk geweld zal eerder worden aangenomen dat in eigen land opvang kan worden verkregen. Dit betekent dat klimaat- en milieuvluchtelingen na een ramp een tijd lang IDP’s zijn of tenminste ‘tijdelijke bescherming’ (in kampen) in buurlanden zouden moeten krijgen.
3. Uitdagingen en bedreigingen voor vluchtelingenbescherming 3.1
Vluchtelingenbescherming onder druk
Er zijn vele discrepanties tussen vluchtelingenbescherming in theorie en in de praktijk. Het feit dat er verdragen zijn over internationale vluchtelingenbescherming, geeft aan dat staten en hun bevolking het belang van vluchtelingenbescherming erkennen. Maar de toepassing hiervan laat zien dat staten vluchtelingenbescherming ook als een mogelijke last ervaren. Het fysiek opvangen van vluchtelingen is moreel gezien een vanzelfsprekendheid en een juridische verplichting, maar in de praktijk zeker niet vanzelfsprekend. In zekere zin staat de toelating van vluchtelingen altijd onder druk. Dit komt mede omdat vluchtelingen vaak geen bewijzen kunnen geven van hun ‘vrees voor vervolging’. Communicatieproblemen kunnen leiden tot onterechte afwijzingen. De inrichting van een asielprocedure vergt dus een voortdurende logistieke inspanning van staten om asielprocedures eerlijk en efficiënt te maken. Te veel nadruk op efficiency kan echter leiden tot risico’s voor vluchtelingen met wier specifieke achtergrond geen rekening wordt gehouden. Te weinig nadruk op logistiek kan leiden tot achterstanden en lange procedures. Ook een goed integratiebeleid vergt een voortdurende inspanning. Vluchtelingen vormen hierbij, zoals hierboven aangegeven, een bijzondere groep. Hun specifieke achtergronden, zoals trauma’s, vergen soms langdurige steun. De maatschappelijke instellingen zullen zich er blijvend voor moeten inzetten dat zij een volwaardig bestaan kunnen leiden. Ook dat is geen vanzelfsprekendheid. De afgelopen jaren is sprake van een aantal serieuze uitdagingen voor vluchtelingenbescherming.
3.2
Restrictieve asielprocedures (asielmanagement)
Toen in de jaren ’90 vele – meest Europese - vluchtelingen asiel vroegen in noordelijke staten, werden grofweg drie maatregelen getroffen. Versnelde asielprocedures werden geïntroduceerd met minder waarborgen, gepoogd werd andere landen als veilige landen van herkomst en veilige derde landen aan te wijzen en asielbeslissingen werden restrictiever. Deze maatregelen werden gerechtvaardigd door te wijzen op ‘misbruik van asielprocedures’, op ‘asiel shoppen’ en op het beleid van de ons omringende landen. In maar weinig gevallen hebben Europese landen afspraken met derde landen kunnen maken. Als het gebeurt, zoals recentelijk tussen Italië en Libië, zijn er vrijwel altijd risico’s voor vluchtelingen. Maar risico’s zijn ook al verbonden aan de Dublin II verordening, waarbij alleen Europese landen zijn 6 aangesloten. De Dublin verordening en strenger asielbeleid leiden in de praktijk tot veel juridische procedures. Recentelijk wordt wel gesproken van asielmanagement, waarbij hogere aantallen asielzoekers leiden tot een restrictiever beleid. In Nederland zijn met name het gebruik van snelle asielprocedures, het onthouden van opvang aan asielzoekers en het prematuur afschaffen van categoriaal beleid, te zien als onderdeel van mogelijk asielmanagement of in ieder geval ontmoediging van het indienen van een asielverzoek.
6
De Dublin II verordening is een vervolg op de Schengen uitvoeringsovereenkomst en de Overeenkomst van Dublin. Het afschaffen van de Europese binnengrenzen ging vergezeld met afspraken over welk Europees land verantwoordelijk is voor de behandeling van asielverzoeken. Het Schengen en Dublin systeem gaan ervan uit dat de staat via welke een asielzoeker de gemeenschappelijke buitengrenzen overschrijdt, verantwoordelijk is. In de praktijk zijn dat de staten aan de zuidelijke en oostelijke buitengrenzen, juist de staten die de minst ontwikkelde asielsystemen hebben, de minste ervaring met immigratie hebben en economisch vaak zwakker zijn.
10
3.3
Zwakke maatschappelijke positie en weinig zichtbaar profiel
Omdat vluchtelingen in het integratiebeleid en in de media weinig aandacht krijgen, heeft VluchtelingenWerk vijf jaar geleden besloten om de IntegratieBarometer uit te brengen om inzicht te geven in het integratieproces van vluchtelingen en in succes- en faalfactoren. Een analyse van de resultaten van de VluchtelingenWerk IntegratieBarometer 2005, 2006 en 2009 levert het volgende beeld op: -
Integratie kost tijd. Hoe langer vluchtelingen in Nederland verblijven, des te beter hun maatschappelijke positie, maar ook na langdurig verblijf blijven belemmeringen bestaan.
-
Vluchtelingen zijn sterk georiënteerd op Nederland als permanente verblijfsplaats Vluchtelingen willen naturaliseren. Wegnemen van drempels (hoge taaleisen en kosten) en goede inburgeringscursussen en een goede taalvaardigheid zijn daarvoor belangrijk.
-
Een derde van de asielzoekers met een verblijfsvergunning heeft geen asielvergunning maar een reguliere vergunning, zoals de pardonvergunning, ‘buiten schuld’, als minderjarige vreemdeling of op medische gronden. Deze groep merkt het sterkst de effecten van het steeds restrictievere beleid: een zwakkere rechtspositie, hoge leges en onmogelijke eisen voor gezinshereniging. Integratie van deze groep wordt steeds meer bemoeilijkt.
-
De arbeidsmarktpositie blijft kwetsbaar; eenderde heeft een uitkering. Van degenen die hier tien jaar zijn, heeft de helft een baan. De arbeidsmarktpositie van vrouwen en ouderen is slecht. Met name die van Somaliërs is zorgelijk.
-
Er is sprake van een zeer slechte inkomenspositie. De helft heeft een laag inkomen. Vluchtelingen zijn extra kwetsbaar voor armoede en schulden vanwege specifieke kosten voor gezinshereniging, voor vergunningen en kosten voor ondersteuning van familie.
-
De sociale integratie verloopt redelijk. De meeste vluchtelingen voelen en tonen zich betrokken bij hun buurt/buren/school; de helft heeft vrijwilligerswerk gedaan. Driekwart heeft Nederlandse vrienden en tegelijk contact met de eigen groep.
- Vluchtelingen hebben een beperkt sociaal netwerk. Zij zijn sterk gericht op contact met Nederlanders. 40% van de vluchtelingen die al langer in Nederland verblijven, vindt het leggen van contact niet altijd makkelijk. -
Veilig voelen is niet hetzelfde als thuisvoelen. Het gevoel van vrijheid en veiligheid overheerst, maar met name hoger opgeleiden spreken van een gebrek aan kansen. Een kwart is zich vanaf 2006 minder thuis gaan voelen, vanwege verharding van het klimaat ten opzichte van migranten. Ongeveer de helft voelt zich regelmatig sociaal ontworteld. Naarmate vluchtelingen langer in Nederland wonen, wordt het beeld van Nederland minder positief vanwege frustratie bij het vinden van werk, de bureaucratie, het moeizame contact met Nederlanders en het verharde maatschappelijke klimaat.
-
Nederlanders zijn overwegend positief over vluchtelingen. De (in 2006) geënquêteerde Nederlanders spreken zich uit voor ruimhartige toelating van vluchtelingen. Bijna de helft van de Nederlanders die geen contact heeft met vluchtelingen, wil het wel. Contact komt zeer beperkt tot stand en vluchtelingen zelf zouden diepgaandere contacten willen.
Omwille van de kansen voor vluchtelingen blijft het noodzakelijk om aandacht te vragen voor hun positie zowel bij de overheid als bij instellingen en het publiek. Geconcludeerd kan namelijk worden dat veel vluchtelingen, ondanks de inspanningen van het inburgeringsbeleid, nog onvoldoende volwaardig deelnemen aan de samenleving. Er is nog een groot potentieel aan vluchtelingen dat zeer gemotiveerd is om een betaalde baan te verwerven en zich verdienstelijk te maken voor de samenleving. De uitdaging is om de arbeidsmarktparticipatie van vluchtelingen aanzienlijk en duurzaam te vergroten zodat zij niet meer uitkeringsafhankelijk zijn, dan wel blijvend genoegen moeten nemen met een positie aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Dit vergt een aanvullende aanpak waarin de nadruk niet ligt op het steeds verder toerusten van vluchtelingen, maar ook op diversiteitsbeleid en het openbreken en toerusten van instellingen en bedrijven: de andere kant van het tweezijdige karakter van integratie. Voor vluchtelingen kan een meer op empowerment gerichte methodiek de juiste aanpak bieden. Ook is het zaak gedifferentieerder te werk te gaan, juist voor een zo heterogene groep als vluchtelingen. Zo verdienen 11
met name vrouwen en Somaliërs momenteel extra inzet, om te voorkomen dat zij structureel buiten de boot vallen. Specifieke aandacht blijkt ook nodig voor vluchtelingen die al langer in Nederland verblijven om ook hen de maatschappelijke veiligheid en perspectief te bieden. Kortom, investeren in de lange termijn loont. Een relatief dure en individuele en intensieve aanpak aan het begin van het integratietraject verdient de voorkeur boven langdurige afhankelijkheid en risico’s van uitsluiting en ontsporing.
3.4
Opvang in de regio
Begin jaren ‘2000 hebben enkele staten, waaronder Nederland, geprobeerd steun te krijgen voor het concept van bescherming in de regio. Dit concept, dat overigens niet nieuw is, gaat ervan uit dat vluchtelingen zo spoedig mogelijk bescherming in de eigen regio van herkomst moeten krijgen en niet aangewezen moeten zijn op gevaarlijke en lange reizen naar Europa. Dit op zich nastrevenswaardige uitgangspunt gaat echter gepaard met het idee dat de meeste vluchtelingenproblemen in het zuiden zijn en dus vooral daar moeten worden opgelost met behulp van noordelijke staten. De voorstanders van bescherming in de regio stellen in het algemeen geen hoge eisen aan bescherming in de regio: veel verder dan non refoulement gaat deze niet. In wezen is het beperkte rechtenconcept van ‘opvang in de regio’ te zien als een systeemverandering ten opzichte van het huidige systeem van vluchtelingenbescherming: deze verandering bestaat erin dat vluchtelingenbescherming niet wordt gezien als bundel vluchtelingenrechten, maar vooral als invulling van internationale solidariteit met vluchtelingen. Als er door de internationale gemeenschap maar genoeg wordt geïnvesteerd in bescherming in de regio van herkomst en eventueel hervestiging van kwetsbare personen (met nationale quota), zou het aanvragen van asiel in het noorden meestal niet nodig zijn. Het resultaat hiervan zou echter zijn dat een vluchteling moet afwachten in kampen tot er wellicht een duurzame oplossing wordt geboden. Die duurzame oplossing in de eigen regio is er nu juist meestal niet. Bescherming in de regio heeft tot nu toe weinig concrete resultaten opgeleverd, in positieve noch negatieve zin. Er is weinig geld vrijgemaakt door Europese landen. Landen ‘in de regio’ die vele honderdduizenden vluchtelingen opvangen, zijn niet bereid geweest om met Europese steun meer te investeren in vluchtelingenbescherming, zeker niet als dit betekent dat Europa vluchtelingen naar hen kan terugverwijzen. Vluchtelingen die geen bescherming krijgen in de eigen regio, trekken toch verder als zij kunnen. Dit betekent echter niet dat de gedachte van bescherming in de regio is losgelaten. ‘Bescherming in de regio’ heeft in zowel het noorden als het zuiden twijfel gezaaid over het huidig systeem van vluchtelingenbescherming dat mede gebaseerd is op het recht asiel te zoeken. In het zuiden heeft het concept de gedachte bevorderd dat noordelijke staten hun verantwoordelijkheid niet nemen.
3.5
Migratiemanagement
Een grote bedreiging voor vluchtelingenbescherming is op dit moment de toenemende grensbewaking, die aan weerszijden van de Europese buitengrenzen en soms al veel eerder migranten tegenhoudt, inclusief vluchtelingen onder hen. Deze grensbewaking wordt steeds ideologischer beleden. De vrees voor een invasie van migranten vanuit het zuiden, ook ten gevolge van klimaatverandering, en voor terrorisme speelt daarbij een rol. Omdat de grensbewaking al buiten Europa plaatsvindt, is deze lastig te monitoren voor noordelijke NGO’s. Het is gemakkelijker gebleken om negatieve grensbewaking te exporteren naar derde landen dan goede vluchtelingenbescherming. Vluchtelingen die worden tegengehouden op weg naar Noord Europa hebben meestal geen toegang tot asielprocedures, laat staan een goede rechtspositie. Zij hebben buiten Europa ook geen feitelijke of juridische toegang tot Europese rechters. De effecten voor vluchtelingen van migratiemanagement zijn vooralsnog onduidelijk. Meer onderzoek en monitoring zijn nodig. Veel vluchtelingen weten Europa alsnog te bereiken, zelfs uit verderweg gelegen regio’s. Maar de risico’s van de reis naar Europa en de ‘asielloterij’ in Europa hebben ongetwijfeld een afschrikwekkend effect op de beslissing om naar Europa te vluchten.
3.6
Maatschappelijke uitsluiting en maatschappelijke betrokkenheid
Zowel in het zuiden als het noorden is een negatieve houding waarneembaar ten aanzien van migranten. Ook vluchtelingen worden hier als ‘gedwongen’ migrant mee geconfronteerd. Dit is eveneens een grote bedreiging voor vluchtelingenbescherming.
12
Terwijl in het zuiden sprake is van discriminatie, openlijke uitsluiting en uitbarstingen van geweld, is ook in het noorden sprake van stigmatisering, van subtielere vormen van discriminatie en van een soms onheuse en harde bejegening van migranten. De hardere houding ten aanzien van migranten, in het bijzonder moslims, heeft in het noorden vele gedaanten en nuances. Het kan gaan om een harde bejegening van illegale migranten en van asielzoekers, om verminderde toegang tot sociale voorzieningen, discriminatie of nadruk op hoge verplichte inburgeringseisen. Deze harde houding tast het draagvlak voor vluchtelingenbescherming aan en leidt voor individuele vluchtelingen wellicht tot (gevoelens van) uitsluiting en isolement. De welkome samenleving staat dus onder druk. Er is er ook een ander geluid. Volgens het SCP houdt de wijze waarop we met elkaar omgaan de Nederlander erg bezig: normen en waarden, solidariteit, respect voor elkaar, betrokkenheid bij de samenleving – het zijn de punten waar Nederlanders aan hechten en waar zij zich tegelijkertijd zorgen over maken7. De meest recente enquête onder het Nederlandse publiek naar de houding ten opzichte van vluchtelingen in Nederland laat een scherpe verdeeldheid zien tussen links en rechts, hoger en lageropgeleid. Geconcludeerd wordt dat hoe hoger de opleiding is, des te positiever de houding is en des te meer men van mening is dat de overheid moet investeren in vluchtelingen of het hen gemakkelijk(er) moet maken. TNS/Nipo constateert daarbij dat “kennis en bewustwording machtige wapens zijn in de strijd voor meer tolerantie en ruimhartigheid jegens vluchtelingen”8 Door zich als vrijwilliger in te zetten voor asielzoekers en vluchtelingen leveren duizenden VluchtelingenWerkers een concrete bijdrage aan de bescherming van vluchtelingen en steunen zij hen bij de opbouw van een nieuw bestaan. Taalcoaches voor inburgerende vluchtelingen oefenen de taal in de praktijk en blijken een uitstekende aanvulling op de inburgeringscursus. Speciale projecten gericht op ontmoeting en concrete samenwerking met vluchtelingen geven alle betrokkenen energie en tonen aan dat het mogelijk is om de veronderstelde kloof te overbruggen. Het is van grote betekenis voor vluchtelingenbescherming om deze persoonlijke betrokkenheid van gevestigde burgers bij vluchtelingen vast te houden en te waarderen. Hierin wordt zichtbaar dat velen zich sterk maken voor de maatschappelijke veiligheid en perspectief van vluchtelingen.
4. De rol van NGO’s op het gebied van vluchtelingenbescherming 4.1
Inleiding
Er zijn drie soorten NGO’s actief op het gebied van vluchtelingenbescherming. Nationale vluchtelingen NGO’s, die zich nationaal inzetten voor vluchtelingenrechten, internationale allianties die zich ‘supranationaal’ inzetten voor vluchtelingenrechten en internationale NGO’s die zich buiten eigen land inzetten voor duurzame oplossingen. Deze laatste organisaties zijn soms nationaal georganiseerd, soms internationaal. VluchtelingenWerk Nederland is een nationale NGO. De Vereniging is ontstaan omdat Nederlandse burgers via persoonlijk contact direct betrokken wilden zijn bij de bescherming van vluchtelingen. Zij wilden aldus persoonlijk tegenwicht geven aan het overheidsbeleid ten opzichte van vluchtelingen en zij wilden de rechten van vluchtelingen vanuit een onafhankelijk perspectief bepleiten.
4.2
De rol van een nationale vluchtelingen NGO
Bij het bewaken van vluchtelingenrechten spelen nationale vluchtelingen NGO’s een belangrijke rol. Zij herinneren overheid en maatschappij aan hun verantwoordelijkheden jegens vluchtelingen. Zij vragen aandacht voor de vergeten positie van de vluchteling. Zij dragen oplossingen aan. En zij geven zelf uitvoering aan de maatschappelijke opdracht om slachtoffers van mensenrechtenschendingen respectvol en humaan op te vangen via hun dagelijkse contacten met vluchtelingen. Door hun nationale inbedding geven nationale NGO’s kracht aan internationale vluchtelingenbescherming. Daarbij hebben vluchtelingen NGO’s ook zelf een maatschappelijke opdracht: zij moeten het belang van de vluchteling altijd centraal stellen. Dit vergt dat zij onafhankelijk zijn, objectief te werk gaan, dat zij kennis hebben van de praktijk van vluchtelingen en dat zij met vluchtelingen en hun organisaties in overleg treden. Vluchtelingen NGO’s geven vluchtelingen een gezicht en een stem. Zij zijn daarmee een bondgenoot van UNHCR, maar zij hebben ook de taak UNHCR zelf kritisch te volgen. 7
‘Betrekkelijke betrokkenheid. Studies in sociale cohesie, het Sociaal en Cultureel Rapport 2008’. SCP 2008.
8
TNS NIPO; 7 juli 2009, p. 10. ‘Houding ten opzichte van vluchtelingen in Nederland’.
13
NGO’s hebben als taak op te komen voor vluchtelingenrechten en om maatschappelijk draagvlak te bevorderen voor de komst van vluchtelingen. Hier liggen grote uitdagingen. In een tijd van migratiemanagement en ontmoediging van het doen van asielverzoeken is behoefte aan een rechtenbenadering ten behoeve van de ‘juridische veiligheid’. Deze inzet is ook van groot belang in het noorden, dat op het gebied van vluchtelingenbescherming een internationale voorbeeldfunctie vervult. In een tijd van opkomende xenofobie en uitsluiting is een actieve NGO-rol gevraagd bij het bieden van maatschappelijke veiligheid en perspectief. Een vluchtelingen-NGO kan hierbij meerdere rollen vervullen: - Als organisatie die bewaakt of de overheid en maatschappelijke instellingen vluchtelingenrechten respecteren, toegankelijk zijn voor vluchtelingen en een welkome samenleving bevorderen. -
Als organisatie die zelf een welkome samenleving bevordert via algemene draagvlakbevordering bij (lokale) overheid en bevolking en (maatschappelijke) dienstverleners;
-
Als organisatie die contacten tussen burgers en vluchtelingen bevordert.
-
Als organisatie die zelf asielzoekers/vluchtelingen ondersteunt en proactief en innovatief inburgerings- en integratieprogramma’s ontwikkelt en/of programma’s aanbiedt.
4.3
De rol van internationale mensenrechten NGO’s en vluchtelingenallianties
Grote mensenrechten NGO’s als Amnesty International en Human Rights Watch richten zich vooral op de oorzaken van vluchtelingenbewegingen, namelijk mensenrechtenschendingen in het land van herkomst. Zij richten zich echter ook op vluchtelingenrechten buiten het land van herkomst. Vluchtelingen en migranten vormen bij uitstek een kwetsbare groep personen, ook in noordelijke landen. Via onderzoek, monitoring en rapporten dragen mensenrechten NGO’s bij aan bewustwording en ‘name and shame’ bij ernstige vluchtelingenproblemen. Het rapport van Human Rights Watch (‘Fleeting refuge’9) over Nederland is daarvan een voorbeeld. Er zijn daarnaast ook allianties van vluchtelingenorganisaties en koepelorganisaties. In Europa is ECRE, de European Council on Refugees and Exiles, de Europese koepelorganisatie. VluchtelingenWerk is actief in ECRE. ECRE steunt op de inzet en financiële bijdragen van de leden, nationale vluchtelingen NGO’s. ECRE en veel van haar leden hebben het vaak moeilijk om middelen te verwerven en om zelfstandig een monitoring rol te vervullen. Internationaal ontbreekt het aan een mondiale vluchtelingen NGO die op basis van een rechtenbenadering de situatie van vluchtelingen monitort. In het kader van UNHCR/NGO samenwerking speelt ICVA (International Council for Voluntary Agencies) in Genève een coördinerende rol. ICVA heeft een klein secretariaat en een divers ledenbestand. Ook zijn er initiatieven als de Anti-Warehousing Campaign van het Amerikaanse USCRI dat zich verzet tegen het langdurig wegstoppen (‘warehousing’) van vluchtelingen in kampen. USCR geeft ook de World Refugee Survey uit. VluchtelingenWerk is bij deze koepels en allianties aangesloten, maar speelt hierin geen grote rol.
4.4
De rol van internationale vluchtelingen NGO’s
Internationale vluchtelingen NGO’s zetten zich in voor vluchtelingen in grotere crises, waarbij zij humanitaire steun verlenen en bijdragen aan ‘duurzame oplossingen’ met name lokale integratie en terugkeer. De activiteiten van internationale NGO vinden dus plaats op het snijvlak tussen humanitaire steun en ontwikkelingssamenwerking en vaak in een context van kampen, langdurige ‘protracted’ vluchtelingenorganisaties en wederopbouw. In Europa zijn de Danish Refugee Council en de Norwegian Refugee Council zowel nationaal actief als internationaal. Hun internationale programma’s zijn aanzienlijk groter dan hun nationale programma’s. Verder zijn er veel gespecialiseerde vluchtelingenorganisaties en ontwikkelingsorganisaties die zich ook voor vluchtelingen (en IDP’s) inzetten. Deze NGO’s opereren in eerste instantie op basis van een humanitaire inzet. Een rechtenbenadering is vaak moeilijk in de gepolitiseerde context in het zuiden. Hun inzet is te plaatsen in het licht van de internationale solidariteit. Internationale vluchtelingen-NGO’s spelen vaak een cruciale rol voor vluchtelingen in zeer kwetsbare posities. In Nederland werft de Stichting Vluchteling middelen voor 9 Human Rights Watch, Fleeting refuge: the triumph of efficiency over protection in Dutch Asylum Policy, April 8, 2003
14
vluchtelingen en ontheemden buiten Nederland en deelt deze toe aan internationale vluchtelingenNGO’s en andere organisaties.
4.5
De rol van NGO’s vanuit het perspectief van de vluchteling
Vluchtelingen komen vaak onvoorbereid en toevallig in Nederland terecht. Als zij al worden toegelaten tot de asielprocedure, dan wacht hen een juridisch complexe procedure waarin van hen verwacht wordt om zich te voegen naar het systeem, de verschillende functionarissen te vertrouwen en zo veel en zo eerlijk mogelijk feiten te noemen. Intussen wordt de vluchteling opgevangen in centra met weinig privacy. De onzekerheid is groot en de grip op het eigen leven raakt verloren. Een betrouwbare gids is dan zeer welkom. VluchtelingenWerk wil door de inzet van vrijwilligers ter plekke die persoonlijke gids zijn, een vertrouwenspersoon in alle stadia van de procedure, opvang en integratie. Ook organisaties van vluchtelingen (vluchtelingenzelforganisaties) kunnen een belangrijke rol spelen. In het traject van aankomst naar toekomst zijn de volgende fasen te onderscheiden10: a.
Eerste jaren na aankomst: het verleden is prominent aanwezig.
In deze fase overheerst een ambivalent gevoel. Vanuit een verleden gekenmerkt door actieve inzet gepaard aan onderdrukking en trauma is het noodzakelijk als vluchteling een nieuw bestaan te gaan opbouwen. Daarvoor is veel ruimte nodig; fysiek en emotioneel. VluchtelingenWerk kan in deze periode van grote betekenis zijn. Asielzoekers zijn afhankelijk, leven in onzekerheid over hun toekomst en afgesloten van de samenleving in opvangcentra. Er is behoefte aan een onafhankelijke vertrouwenspersoon die als gids optreedt, mensen in hun waarde laat en zelfvertrouwen geeft via direct persoonlijk contact. Professionele ondersteuning van deze contactpersonen is nodig door goede informatieoverdracht en zorg voor continuïteit. b.
Tweede fase van verblijf: het heden staat centraal.
Een verblijfsvergunning betekent cruciale persoonlijke veiligheid. Een gevoel van eigenwaarde is noodzakelijk voor het opbouwen van een nieuw bestaan. Taalkennis blijkt niet voldoende om geaccepteerd te worden. Een NGO als VluchtelingenWerk heeft in deze periode een essentiële informerende, bemiddelende en adviserende rol voor vluchtelingen bij individuele keuzes en naar de samenleving en haar instellingen. Om een goede rol te spelen is het noodzakelijk om de positie te behouden die het mogelijk maakt het overheidsbeleid te bekritiseren. Dat betekent achter de vluchteling blijven staan en zijn/haar belangen als uitgangspunt nemen en de juiste balans vinden tussen hoop geven en realisme betrachten. Differentiatie in aanpak is essentieel: iedere vluchteling heeft een eigen verleden en toekomst. c.
Derde fase van verblijf: kijken naar de toekomst:
Veel vluchtelingen zijn bang om hun toekomst in Nederland te zien. Vluchtelingen geven aan dat zij voelen dat zij er eigenlijk niet bij horen; het geeft een gevoel van thuisloosheid. Wat kan een NGO als VluchtelingenWerk in deze fase betekenen? Ruimte maken, rust geven, respect bieden. Vluchtelingen de kans geven om in een omgeving van veiligheid en vertrouwen zich te uiten. Een bijdrage leveren om communities te bouwen waar vluchtelingen en betrokken Nederlanders elkaar tegenkomen. Het ‘thuisgevoel’ via netwerken vergroten. Ook in deze fase van integratie kan VluchtelingenWerk van grote betekenis zijn voor vluchtelingen. Voorop moet staan dat in deze fase er geen sprake meer is van een cliëntrelatie. Het bouwen van netwerken, sociaal kapitaal, en de aansluiting met de samenleving staat centraal. Bij het bevorderen van het draagvlak voor vluchtelingenbescherming, o.a. door voorlichting te geven, heeft de actieve persoonlijke inzet van vluchtelingen een zichtbare meerwaarde. Vluchtelingen vormen een zeer heterogene groep. Ook hun verblijfssituatie, verblijfsduur en achtergronden verschillen. Als VluchtelingenWerk de vluchteling centraal stelt in haar werk dan is het noodzakelijk om structureel de wensen van vluchtelingen in de verschillende fasen van verblijf te onderzoeken, daarbij ook klanttevredenheidsonderzoeken te betrekken, en deze expliciet te vertalen in haar beleid en praktijk. 10 Gebaseerd op de lezing door prof. H. Ghorashi “vluchtelingenbescherming vanuit het perspectief van de vluchteling”, dd. 30 september 2009 ter gelegenheid van het 30-jarig bestaan van VluchtelingenWerk Nederland. Ze maakte daarbij de kanttekening dat zij vooral het perspectief van de ‘politieke vluchteling’ schetst.
15
5. Kaders missie VluchtelingenWerk Nederland 5.1
Inleiding
In beginsel moeten NGO’s ernaar streven dat zij overbodig worden, omdat hun doelen worden bereikt of overgenomen door overheid en maatschappij. In theorie kan VluchtelingenWerk dus ook overbodig worden. Dit is het geval als er geen nieuwe vluchtelingen meer zijn of als de Nederlandse overheid en instellingen duurzaam volwaardige bescherming bieden aan vluchtelingen én als de Nederlandse maatschappij duurzaam open staat voor vluchtelingen. Een dergelijke situatie is – helaas- in hoge mate utopisch. Hoewel het aantal asielzoekers in Nederland de afgelopen jaren is afgenomen, betekent dit niet dat de uitdagingen van vluchtelingenbescherming minder zijn. Integendeel, de toegang tot bescherming staat verder onder druk en non refoulement is zelfs in Nederland niet gegarandeerd. Asielzoekers worden gedetineerd en hun rechten in de opvang blijven beperkt. Asielprocedures en opvangsysteem zijn complex. Goede informatie en individuele begeleiding door VluchtelingenWerk zijn nodig en vormen een aanvulling op professionele rechtsbijstand. Socio-economische rechten en inburgerings- en integratieprogramma’s kunnen onder druk komen te staan vanuit overwegingen van migratie- en asielmanagement of vanuit de gedachte dat migranten zich meer moeten inspannen voor toegang tot de samenleving. VluchtelingenWerk speelt een belangrijke rol via informatie, doorverwijzing en bemiddeling. De Nederlandse samenleving is de afgelopen jaren bovendien allesbehalve een welkome samenleving geweest. Veel vluchtelingen hebben moeite aansluiting te vinden bij de samenleving. Ook hier speelt VluchtelingenWerk met zijn vrijwilligers een belangrijke rol. De aanpak van persoonlijke begeleiding in het totale traject van de vluchteling door de inzet van burgers in de directe omgeving maakt VluchtelingenWerk uniek. Draagvlak voor bescherming in Nederland moet worden bevorderd, juist nu een aanzienlijk deel van de bevolking zeer negatief staat tegenover vreemdelingen en daarmee onwillekeurig ook vluchtelingen. Het lokale VluchtelingenWerk dat met vele vrijwilligers ook een brugfunctie vervult tussen vluchtelingen en de Nederlandse samenleving, moet misschien wel meer dan ooit worden gekoesterd.
5.2
Uitgangspunten VluchtelingenWerk Nederland
Op basis van de hiervoor geschetste kaders en bestendige beleidskaders kunnen de volgende uitgangspunten worden geformuleerd. VluchtelingenWerk wil bescherming van vluchtelingen in de praktijk brengen door zich in te zetten voor juridische veiligheid, maatschappelijke veiligheid en internationale solidariteit. De inzet op juridische veiligheid en perspectief van vluchtelingen in Nederland betekent een inzet van VluchtelingenWerk op adequate wet- en regelgeving, draagvlak voor de komst van vluchtelingen en een humane uitvoering De inzet op maatschappelijke veiligheid en perspectief voor vluchtelingen in Nederland betekent een inzet van VluchtelingenWerk op “een welkome samenleving”: bevordering van maatschappelijk draagvlak en actieve steun in de samenleving van politici, bestuurders, instellingen, individuele burgers De inzet op internationale solidariteit met landen die grote aantallen vluchtelingen opvangen betekent een inzet van VuchtelingenWerk op internationale steun via hervestiging of verdeelafspraken, internationale steun bij lokale integratie en internationale steun bij duurzame terugkeer. Als nationale vluchtelingen NGO claimt VluchtelingenWerk Nederland uitdrukkelijk haar rol in het behartigen van de belangen van asielzoekers en vluchtelingen in het traject van aankomst naar toekomst op alle domeinen van vluchtelingenbescherming op lokaal, regionaal en landelijk niveau. Uitgangspunten en principes VluchtelingenWerk hanteert bij haar inzet voor vluchtelingenbescherming een aantal uitgangspunten en principes. Hieraan wordt invulling gegeven via de ‘juridische’ en de ‘maatschappelijke’ inzet. 1. Een vluchteling heeft het recht de bescherming van een staat in te roepen en staten zijn verplicht het recht op asiel te respecteren. De basis van vluchtelingenbescherming vormen internationale 16
verdragen en daarnaast beginselen van humaniteit. Verdragen moeten in een geest van bescherming worden uitgelegd. 2. Internationale bescherming (‘asiel’) omvat respect voor het verbod van refoulement en het verlenen van materiële rechten, waaronder het recht op gezinsleven, het verlenen van rechten die maatschappelijke participatie mogelijk maken (onderwijs, werk, huisvesting, burger- en politieke rechten, het recht Nederlander te worden), integratieprogramma’s die bevorderen dat vluchtelingen hun rechten realiseren en het recht van vluchtelingen om zich te organiseren. 3. Overheden zijn verplicht om draagvlak voor vluchtelingenbescherming te bevorderen en bij te dragen aan een welkome samenleving. 4. Toelatingsprocedures moeten eerlijk en efficiënt zijn. Zij moeten respectvol en humaan worden uitgevoerd en rekening houden met eventuele kwetsbaarheid van asielzoekers. 5. Asielzoekers moeten adequaat en veilig worden opgevangen met in achtneming van hun eventuele kwetsbaarheid. De opvangperiode moet zo kort mogelijk zijn. De mogelijkheden om tijdens de asielprocedure te participeren in de maatschappij moeten zo min mogelijk worden beperkt. Na een half jaar verblijf in Nederland en na statusverlening moeten vluchtelingen zo spoedig mogelijk adequate huisvesting krijgen in gemeentes. 6. Intrekking van bescherming mag alleen vanwege een ingrijpende en duurzame verbetering, als afspraken zijn gemaakt met het land van herkomst en dit land de capaciteit heeft om terugkeerders op te vangen. Na verloop van tijd (drie jaar) hebben vluchtelingen het recht in Nederland te blijven en krijgen zij de mogelijkheid zich spoedig te laten naturaliseren. 7. Voor veel vluchtelingen in Nederland is integratie de enige duurzame oplossing. Voor het bieden van duurzame bescherming moeten beleid en praktijk gericht zijn op het behoud van veerkracht van vluchtelingen en het bevorderen van hun kansen in de samenleving. Integratie van vluchtelingen is een tweezijdig proces dat tot stand komt via participatie, communicatie en emancipatie. Daarbij is de inspanning van vluchtelingen én van de maatschappij noodzakelijk. Wet- en regelgeving moeten de toegang tot scholing, arbeid en maatschappij bevorderen. Instellingen moeten toegankelijk zijn voor vluchtelingen. 8. Voor integratie is het kunnen uitoefenen van het recht op gezinsleven een voorwaarde. Vluchtelingen zijn bijzondere migranten en hebben vanwege hun achtergronden vaak extra steun nodig. De capaciteiten en de behoeften van vluchtelingen staan centraal in de ondersteuning die gericht is op zo snel mogelijk en op eigen kracht, zelfstandig en volwaardig deelnemen aan de samenleving. Er moet bij inburgering- en integratieprogramma’s rekening worden gehouden met de specifieke achtergronden van vluchtelingen: geweldservaringen, een onvrijwillig vertrek, het doorlopen van complexe asielprocedures, de vaak langdurige onmogelijkheid om terug te keren naar eigen land, het ontbreken van netwerken. 9. Asielzoekers van wie het asielverzoek na een zorgvuldige procedure is afgewezen of van wie de status is ingetrokken, moeten humaan worden behandeld. Zij moeten in de gelegenheid worden gesteld zelfstandig, veilig en waardig te vertrekken en waar nodig ondersteund worden. 10. Naast bescherming van vluchtelingen die zelf asiel aanvragen moeten staten ruimhartig vluchtelingen opnemen via rechtvaardige hervestigingprogramma’s. Staten moeten elkaar zo veel mogelijk bijstaan bij het bieden van bescherming aan vluchtelingen. Bij de invulling van deze uitgangspunten via beleidskaders richt de organisatie zich op het internationaal recht en op een humanitaire invulling daarvan. UNHCR standpunten, ICVA standpunten en ECRE standpunten spelen daarbij ook een rol. Echter, de Vereniging behoudt zich ook een eigen invulling voor.
5.3
Kaders VluchtelingenWerk Nederland
De situatie van vluchtelingen in 2010 kent vele uitdagingen. Om de hiervoor geformuleerde uitgangspunten te bevorderen of om daaraan zelf invulling te geven, worden hieronder kaders aangegeven die het best tegemoet komen aan de opdracht van VluchtelingenWerk. Dit zijn voor een groot deel bestendige kaders, maar ook kaders die niet zijn geëxpliciteerd of die in de context van vluchtelingenbescherming in 2010 een herijking of herbevestiging behoeven. Hierin liggen de keuzes.
17
Keuze 1. Uitgaan van huidige missie De missie van VluchtelingenWerk is gebaseerd op art. 2 van de statuten vóór juni 2008 en luidt: VluchtelingenWerk is een onafhankelijke, breed samengestelde professionele organisatie die zich op basis van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens en met vele vrijwilligers inzet voor bescherming van asielzoekers en vluchtelingen door persoonlijke steun en belangenbehartiging bij hun toelating, opvang en maatschappelijke participatie, primair in Nederland. Deze missie is vastgesteld op de Algemene Ledenvergadering in maart 1998 en vastgelegd in art. 2 lid 1 van de statuten van de Vereniging VluchtelingenWerk De kern van de missie blijft gehandhaafd. Wel is nodig dat de inzet van VluchtelingenWerk (persoonlijke steun en belangenbehartiging) nader wordt uitgewerkt en dat de internationale activiteiten die VWN ontplooit en wellicht gaat ontplooien bezien worden in het licht van de inzet ‘primair in Nederland’. Hierop wordt hieronder nader ingegaan. Belangenbehartiging en begeleiding vormen samen de inzet van de organisatie voor volwaardige vluchtelingenbescherming. Bij belangenbehartiging probeert de organisatie voor en namens vluchtelingen problemen op te lossen of te voorkomen. Bij begeleiding poogt de organisatie een aanvulling op diensten van maatschappelijke instellingen te geven opdat de vluchteling zelf via overheid of professionele dienstverleners zijn of haar rechten realiseert.
De inzet van de organisatie is blijkens de missie niet neutraal. De organisatie is geen kenniscentrum, maar vergaart kennis om een bijdrage aan vluchtelingenbescherming te geven. De organisatie begeleidt niet om een maatschappelijke dienst te verlenen, maar om bescherming van vluchtelingen te realiseren. Zij doet op een oplossingsgerichte wijze, zowel individueel als collectief. Keuze 2. Vluchtelingenbescherming: veiligheid, perspectief en internationale solidariteit VluchtelingenWerk zet zich in voor alle drie pijlers van vluchtelingenbescherming: juridische veiligheid en perspectief, maatschappelijke veiligheid en perspectief en internationale solidariteit. In de eerste pijler, die van de juridisch veiligheid, baseert VluchtelingenWerk zich op internationaal humanitair vluchtelingenrecht. Dit is te vinden in het Vluchtelingenverdrag en andere verdragen die direct of indirect van toepassing zijn op de positie van de vluchteling. VluchtelingenWerk gaat daarbij uit van inclusieve interpretaties in een geest van bescherming. VluchtelingenWerk zet zich daarnaast in voor een humanitaire aanvulling op deze verdragen. In de tweede pijler, die van de maatschappelijke veiligheid, zet VluchtelingenWerk zich met haar vrijwilligers in Nederland in voor een welkome samenleving. Zij baseert zich daarbij op praktische solidariteit en (wereld-)burgerschap. De Vereniging bevordert nationaal en lokaal draagvlak en actieve steun in de samenleving bij politici, bestuurders, instellingen, bedrijven en individuele burgers, opdat vluchtelingen hun rechten ook in de praktijk kunnen realiseren. Onderdeel hiervan is ook dat de uitvoering van toelatingsprocedures, opvang en inburgering en integratie- programma’s respectvol en humaan is.
18
In de derde pijler, internationale solidariteit, zet VluchtelingenWerk zich in voor solidariteit van Nederland met landen die veel vluchtelingen opvangen. De Vereniging baseert zich hierbij op humaniteit en de wens om een duurzaam mondiaal systeem van vluchtelingenbescherming te bevorderen. De internationale solidariteit bestaat uit hervestiging in Nederland en het via Nederlandse inzet vergroten van de mogelijkheid van lokale integratie of duurzame terugkeer. Keuze 3. De vluchteling staat centraal Als nationale vluchtelingenorganisatie handelt VluchtelingenWerk in het belang van vluchtelingen. Dit betekent dat het belang van de organisatie van de VWN en haar leden hieraan ondergeschikt is. De continuïteit van de organisatie en haar toegankelijkheid voor vluchtelingen zijn daarbij wel te beschouwen als in het belang van vluchtelingen. Om tegemoet te komen aan het beginsel dat de vluchteling centraal staat, moet worden afgestemd met vluchtelingenzelforganisaties, moeten vluchtelingen een stem hebben binnen VluchtelingenWerk en moeten er klachtmechanismes zijn voor vluchtelingen. Uit het beginsel van de vluchteling als drager van rechten volgt ook dat de vluchteling zo veel mogelijk empowered moet worden om zijn rechten te realiseren en zijn of haar bestaan in eigen hand te nemen. In de inzet voor duurzame bescherming gaat het om de persoonlijke veiligheid en een perspectief voor vluchtelingen. Om de cirkel van afhankelijkheid te doorbreken is empowerment daarbij leidend, opdat vluchtelingen de controle over hun leven vergroten. Deze werkwijze dient nader te worden uitgewerkt en toepasbaar gemaakt in alle stadia van toelating en verblijf. Kennis van de doelgroep, van hun capaciteiten, hun achtergronden en hun behoeften is een vereiste om legitiem en adequaat te werk te gaan. Daarvoor is structureel onderzoek onder asielzoekers en vluchtelingen noodzakelijk. Keuze 4. Een onafhankelijke organisatie VluchtelingenWerk moet, als een op rechten gebaseerde vluchtelingen NGO, een van de overheid onafhankelijke rol innemen. Dat betekent dat de organisatie geen overheidsinstellingen toelaat in de eigen structuren. Voor haar financiering moet de organisatie zoveel mogelijk eigen middelen uit de maatschappij werven, met name voor haar onafhankelijke taak als belangenbehartiger. Dat wil niet zeggen dat de organisatie geen overheidssubsidies mag verwerven voor activiteiten die zowel een maatschappelijk doel dienen als in het belang van vluchtelingen zijn. De organisatie mag voor haar keuzes ten aanzien van vluchtelingenrechten en belangen van vluchtelingen hierdoor echter niet gebonden worden. Hieruit volgt eveneens dat VluchtelingenWerk en haar leden in beginsel geen uitvoeringsorganisaties van overheidsbeleid zijn. Met name bij inburgering en (re)integratie hebben leden van VluchtelingenWerk de vrijheid om, waar dit lokaal of regionaal wenselijk wordt geacht, zich ‘te doen inzetten’. Dit mag hen echter niet belemmeren bij de belangenbehartiging ten behoeve van vluchtelingen(rechten). Door deze principiële positie te kiezen wordt voorkomen dat VluchtelingenWerk zich beperkt ziet in de mogelijkheid tot het uiten van kritiek op overheidsbeleid. Keuze 5. Een professionele organisatie met vrijwilligers VluchtelingenWerk is mede gebaseerd op de inzet van vrijwilligers. Het werken met vrijwilligers is een middel bij de inzet voor vluchtelingenbescherming. Via het persoonlijk contact met vrijwilligers ontstaat veelal een onderlinge vertrouwensband tussen de vluchteling en zijn of haar contactpersoon. Deze werkwijze, met de inzet van vele lokale vrijwilligers, geeft een bijzondere meerwaarde aan het werk van VluchtelingenWerk. In sommige situaties vervult het contact tussen de vrijwilliger (burger) en vluchteling een eigenstandige functie die niet door de overheid of instellingen kan worden vervuld. De vrijwilligers vervullen een brugfunctie tussen vluchtelingen en de maatschappij. Zij zijn de ruggengraat voor het lokale en nationale draagvlak. Het contact tussen vrijwilligers en vluchtelingen is bovendien een belangrijke aanvulling op de professionele dienstverlening aan vluchtelingen en onderdeel van een welkome samenleving. De adequate inzet van vrijwilligers van VluchtelingenWerk bij de begeleiding van vluchtelingen vergt kennis en professionaliteit. De landelijke, regionale en plaatselijke belangenbehartiging, zowel collectief als individueel, en het aanbieden van landelijke kennisdiensten vergen eveneens professionaliteit en deskundigheid. 19
Keuze 6. Van aankomst naar toekomst (‘van Schiphol tot Emplooi’) VluchtelingenWerk zet zich in voor alle aspecten van vluchtelingenbescherming. De inzet van VluchtelingenWerk is gericht op bescherming in ruime zin gedurende het traject dat een vluchteling doorloopt: toegang tot bescherming, non refoulement, gezinshereniging, een adequate materiële rechtspositie, goede voorwaarden voor eerste vestiging en voor participatie in een welkome samenleving. De nadruk van de inzet ligt daar waar de vluchteling aangeeft het het meest nodig te hebben. Dit traject is geen rechte lijn. Bijvoorbeeld wanneer een verblijfsvergunning, na jaren zelfstandig verblijf in een gemeente wordt ingetrokken, ‘herleeft’ het asielverzoek en is hernieuwde inzet op ‘nonrefoulement’ noodzakelijk. Hieruit volgt dat de organisatie zoveel mogelijk toegankelijk wil zijn voor de vluchteling, waar en in welke fase van vluchtelingenbescherming hij of zij zich bevindt. Dit vergt een landelijk dekkend netwerk en een organisatie die zo efficiënt mogelijk haar middelen spreidt om voor vluchtelingen op sleutelmomenten op te treden en hen te begeleiden. Keuze 7. Centrale rol als belangenbehartiger Zowel nationaal als lokaal neemt VluchtelingenWerk een centrale rol in als belangenbehartiger. De wisselwerking tussen praktijk en beleid is daarbij cruciaal. VluchtelingenWerk en haar leden werken daarbij nauw samen met andere organisaties en deskundigen en vormen actief allianties. De toegevoegde waarde van VluchtelingenWerk zijn de kennis van de praktijk via het contact met vluchtelingen, de ervaringen en lange termijnvisie als collectieve belangenbehartiger, de ervaringen bij de bevordering van draagvlak en de expertise van een organisatie die bemiddelt en intervenieert. Keuze 8. Een complementaire taak ten opzichte van reguliere dienstverlening VluchtelingenWerk zet zich er voor in dat vluchtelingen zo snel mogelijk zelfstandig hun weg kunnen gaan en daarbij gebruik maken van de reguliere instellingen. VluchtelingenWerk zet zich er bovendien via collectieve en individuele belangenbehartiging voor in dat overheid en maatschappelijke instellingen een goede kwaliteit dienstverlening bieden. Alleen als hierin aanzienlijke gaten zijn, die ondanks de collectieve belangenbehartiging niet opgevuld worden, kan de organisatie tijdelijk inspringen. In de asielprocedure begeleiden vrijwilligers asielzoekers bij het onderbouwen van hun asielverzoek: dit doen zij door het geven van algemene, basale informatie en door het gericht faciliteren van het verkrijgen van bewijzen. Dit is een aanvulling op het werk van de gefinancierde rechtshulp. In het inburgeringstraject hebben vrijwilligers via het bieden van persoonlijke begeleiding een aanvullende taak ten opzichte van professionele aanbieders van inburgeringsprogramma’s. Bij het vinden van werk of stages bieden Emplooi medewerkers een aanvulling op de begeleiding door reïntegratie programma’s. VluchtelingenWerk kan verder kennisdiensten bieden aan dienstverleners ten behoeve van een goede dienstverlening. Keuze 9. Aanpassen en afbakenen doelgroep vluchtelingen en definiëren bescherming De statuten van VluchtelingenWerk bevatten een vrij beperkte omschrijving van de doelgroep op nationaal niveau en daarnaast een potentieel aanzienlijke verbreding van de doelgroep op regionaal en lokaal niveau. Een afbakening en een herdefiniëring zijn nodig. Dat geldt ook voor een definitie van bescherming. Onder (adequate of volwaardige) bescherming van vluchtelingen verstaat VluchtelingenWerk toegang tot bescherming, non refoulement, kwalitatief goede opvang, gezinshereniging, een goede materiële rechtspositie die volwaardige maatschappelijke participatie mogelijk maakt, goede inburgeringsprogramma’s en een welkome samenleving. Juridische en maatschappelijke veiligheid en perspectief zijn de dragende pijlers van bescherming. De afbakening van de doelgroep wordt in paragraaf 5.4 gemaakt. Keuze 10. Een vluchtelingen-NGO Uit het voorgaande volgt dat VluchtelingenWerk een vluchtelingen-NGO blijft en geen brede migranten-NGO wordt. De Vereniging pleit dus niet voor meer toegang van economische migranten of een eerlijker behandeling van migranten. Vreemdelingen in kwetsbare posities die onder 5.4 genoemd 20
worden in verband met ‘goede diensten’, vallen niet onder de eigenlijke doelgroep. Omdat vluchtelingen ook migranten zijn, geldt uiteraard wel dat maatregelen die alle migranten treffen of bevorderlijk zijn voor alle migranten, relevant zijn voor VluchtelingenWerk. Dat geldt ook voor het algemeen maatschappelijk klimaat jegens vreemdelingen. De leden van de Vereniging kunnen zich volgens de statuten (doen) inzetten voor migranten in het algemeen. Zij doen dit echter zelfstandig en niet uit hoofde van het lidmaatschap van de Vereniging VluchtelingenWerk Nederland. De gesubsidieerde inzet voor de brede groep migranten mag niet ten koste gaan van de onafhankelijke positie van de Vereniging en haar leden voor de belangenbehartiging van vluchtelingen. De reden hiervoor is dat VluchtelingenWerk zich specifiek wil inzetten voor de rechten en positie van vluchtelingen. Vluchtelingen hebben een internationaalrechtelijk erkende positie vanwege de dreigende mensenrechtenschendingen of risico’s vanwege conflicten. De Vereniging opereert op nationale basis binnen het mondiale systeem van vluchtelingenbescherming. Keuze 11. VluchtelingenWerk blijft een nationale vluchtelingen-NGO met een internationale verantwoordelijkheid VluchtelingenWerk wordt geen internationale vluchtelingenorganisatie als beschreven in hoofdstuk 3. Dat betekent dat de organisatie geen uitvoeringsorganisatie wordt op het gebied van internationale solidariteit: het via humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking bevorderen van de duurzame oplossingen van lokale integratie en vrijwillige terugkeer (vanuit de regio van herkomst). Uit de inzet voor internationale solidariteit en uit de internationale vluchtelingencontext volgt wel dat VluchtelingenWerk een kader voor internationale activiteiten moet ontwikkelen om mogelijk een facilitaire rol te vervullen. Hieronder (5.5) worden deze mogelijke activiteiten nader uitgewerkt.
5.4
Doelgroepen VluchtelingenWerk Nederland
Een praktische doelgroepenbenadering Omdat VluchtelingenWerk op alle plaatsen waar asielzoekers en vluchtelingen zijn, ook aanwezig wil zijn en omdat het ruime definities voorstaat, is een praktische, ruime doelgroepenbenadering nodig. Tegelijkertijd vereist een rechtenbenadering dat aansluiting wordt gezocht bij het internationaal vluchtelingenrecht. Dat betekent dat voor juridische interpretaties en voor het primaat van het Vluchtelingenverdrag juist wel precieze afbakeningen nodig zijn. Verdragsvluchtelingen en hun rechten hebben in beginsel de hoogste prioriteit. Uiteraard zijn prioriteiten bij de inzet van VluchtelingenWerk niet alleen ingegeven door juridische overwegingen, maar ook door urgentie in individuele gevallen. Non refoulement Voor toegang tot bescherming en non refoulement geldt de volgende doelgroep, onder verwijzing naar art. 2 lid 2 Statuten en het hierboven gestelde. -
Alle vreemdelingen die naar het oordeel van de vereniging in het land van herkomst of gewoonlijk verblijf gegronde redenen hebben om te vrezen voor vervolging wegens ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een sociale groep, als bedoeld in art. 1 Vluchtelingenverdrag;
-
Alle vreemdelingen die naar het oordeel van de vereniging bij terugkeer naar eigen land of land van gewoonlijk verblijf een reëel risico lopen op foltering, een onmenselijke of vernederende behandeling op gronden overeenkomstig die in het Vluchtelingenverdrag;
-
Alle vreemdelingen van wie naar het oordeel van de vereniging terugkeer niet kan worden gevergd vanwege risico’s volgende uit willekeurig geweld tijdens een gewapend intern of internationaal conflict;
-
Alle vreemdelingen van wie naar het oordeel van de organisatie terugkeer niet kan worden gevergd vanwege klemmende redenen van humanitaire aard die een gevolg zijn van vervolging of ernstig leed op gronden overeenkomstig het vluchtelingenverdrag dan wel te herleiden tot de asielprocedure;
-
Hun gezinsleden;
-
Asielzoekers, omdat zij tot de vorige groepen kunnen behoren;
21
-
Alle vreemdelingen die vielen onder de vorige definities en Nederlander zijn geworden, voor zover zij nog ondersteuning nodig hebben die te maken hebben met hun achtergrond als asielzoeker/asielgerechtigde.
Een nieuw bestaan / Integratie Voor integratie geldt in beginsel dezelfde groep als voor toelating. In de praktijk zet de organisatie zich in voor: -
Houders van een asielstatus en hun gezinsleden;
-
Houders van een reguliere verblijfsvergunning die is terug te voeren op de asielprocedure;
-
Alle vreemdelingen die vielen onder de vorige definities en Nederlander zijn geworden, voor zover zij nog ondersteuning nodig hebben die te maken heeft met hun achtergrond als asielzoeker/asielgerechtigde.
Goede diensten Daarnaast verleent de organisatie ‘goede diensten’ aan bepaalde categorieën migranten, voor zover deze asiel aanvragen of een asielgerelateerde verblijfsvergunning kregen: staatlozen, asielzoekers van wie het asielverzoek terecht is afgewezen, inclusief personen die buiten hun schuld niet kunnen terugkeren (de facto staatlozen), alleenstaande minderjarige vreemdelingen, ernstig zieken, personen die getroffen zijn door milieu- en natuurrampen en slachtoffers van mensenhandel. Deze ‘goede diensten’ volgen uit de inzet van de organisatie voor een humane asielprocedure. Deze is statutair toegestaan door de toevoeging aan art. 2 van de Statuten ‘alles in de ruimste zin van het woord’. ‘Goede diensten’ bestaan in de regel uit doorverwijzen en informeren en soms uit het inschakelen van de autoriteiten. Als VluchtelingenWerk in de praktijk in contact komt met andere migranten – zonder asielachtergrond – die humanitaire behoeften hebben, dan kan het ook hier ‘goede diensten’ aanbieden. Bij de inzet voor internationale solidariteit van Nederland kunnen ook ontheemden (IDP’s) worden betrokken.
5.5
VWN (inter-)nationaal
5.5.1 Inleiding VluchtelingenWerk maakt als nationale vluchtelingen NGO actief deel uit van de internationale civil society van vluchtelingen NGO’s. De internationale inzet is het versterken van het respect voor vluchtelingenrechten wereldwijd. Uiteindelijk wordt de positie van vluchtelingen in Nederland daardoor ook sterker. Aan de hierboven gemaakte keus om geen internationale vluchtelingen NGO – in de zin van uitvoeringsorganisatie - te worden liggen praktische, strategische en systematische redenen ten grondslag. -
Praktisch: VluchtelingenWerk heeft nationaal nog aanzienlijke uitdagingen. Het bewaken van non refoulement, de kwaliteit van opvang en de rechten van asielzoekers, het realiseren van gezinshereniging, en het bieden van perspectief en een welkome samenleving vergen constante inspanningen. De organisatie heeft bovendien geen ervaring op het gebied van humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking. De vraag is bovendien wat de toegevoegde waarde zou zijn ten opzichte van vele organisaties die in het zuiden reeds actief zijn. Het ligt daarbij meer voor de hand om de uitvoering aan de Stichting Vluchteling en ontwikkelingsorganisaties (gericht op humanitaire hulp en wederopbouw) over te laten.
-
Strategisch ligt het meer voor de hand om als (zeer) grote noordelijke vluchtelingenorganisatie vanuit noordelijke asielsystemen de mondiale beschermingsruimte uit te breiden. Nationale NGO’s als de Danish Refugee Council en de Norwegian Refugee Council zijn internationaal zeer actief, maar hebben daardoor nationaal en Europees aan kracht ingeboet. De capaciteit van nationale vluchtelingen NGO’s in Europa moet juist versterkt worden.
-
Vanuit het systeem van vluchtelingenbescherming, zoals VluchtelingenWerk dit voorstaat, gaan het recht asiel te zoeken en de statelijke verplichtingen van non refoulement en vluchtelingenrechten vóór het vrijwillig verlenen van internationale solidariteit. Alle staten die zijn aangesloten bij het verdrag moeten aan hun verplichtingen jegens vluchtelingen voldoen. Idealiter kunnen vluchtelingen zo snel mogelijk bescherming vinden. Maar vaak, zeker bij grootschalige 22
vluchtelingensituaties, is dit niet de realiteit. De vluchteling hoeft echter niet in een buurland te wachten tot op vrijwillige basis internationale hulp op gang komt. Ook hoeft een vluchteling niet aan te tonen dat hij geen asiel kon krijgen in een ander land. VluchtelingenWerk kan hierbij niet de ogen sluiten voor de feitelijke situatie dat veel vluchtelingen zich in de regio van herkomst bevinden, terwijl zij geen toegang hebben tot volwaardige bescherming. Ook onderkent VluchtelingenWerk de risico’s van een Europa dat de facto de grenzen sluit voor vluchtelingenbescherming en de lasten van vluchtelingenbescherming afwentelt op het zuiden. Dit vergt een groter internationaal bewustzijn en een internationale rol die past bij een grote nationale vluchtelingenorganisatie, zowel met betrekking tot de Europese buitengrenzen als langdurige vluchtelingensituaties in het zuiden. In die zin wordt VluchtelingenWerk wel een internationale organisatie.
5.5.2 Internationale inzet van VluchtelingenWerk De internationale inzet van VluchtelingenWerk moet gericht zijn op het doen respecteren van vluchtelingenrechten en het vergroten van de internationale asielruimte. In de internationale context zijn er grofweg de volgende staten: -
Staten die bewust (‘te kwader trouw’) vluchtelingenrechten schenden: zij weigeren toegang tot het grondgebied te bieden met als gevolg refoulement of rechteloosheid; zij refouleren; zij onthouden vluchtelingen basale rechten of schenden mensenrechten van vluchtelingen (bijvoorbeeld inhumane detentie);
-
Staten die veel vluchtelingen opvangen vanwege een grote humanitaire crisis in een buurland en die ondanks hun inzet geen volwaardige bescherming kunnen bieden;
-
‘Free rider’-staten die vooral fungeren als transitland, maar feitelijk vluchtelingen aan hun lot overlaten: zij refouleren niet, maar spannen zich ook niet in voor vluchtelingen;
-
Staten die relatief veel asielzoekers ontvangen en die, ondanks hun inspanningen, er niet in slagen om via efficiënte asielprocedures non-refoulement te garanderen, dan wel vluchtelingen te (h)erkennen;
-
Staten die relatief weinig asielzoekers of vluchtelingen ontvangen zonder dat dit is terug te voeren op ‘kwade trouw’;
-
Staten die relatief veel asielzoekers of vluchtelingen opvangen en erin slagen hen goed op te vangen en te integreren.
Uiteraard zijn hierin gradaties. De internationale inzet van VluchtelingenWerk is gericht op het doen respecteren van vluchtelingenrechten en het vergroten van de mondiale asielruimte. Hieruit volgt dat VluchtelingenWerk en zijn partners vluchtelingenrechten moeten monitoren, zusterorganisaties kunnen versterken of Nederland en andere landen kunnen aansporen om solidair te zijn met landen die zwaardere lasten dragen.
5.5.3 Uitwerking internationaal programma Supranationale beleidsbeïnvloeding ten behoeve van vluchtelingenrechten VluchtelingenWerk Nederland heeft op zich te weinig gezag om alleen andere landen aan te spreken op het schenden van vluchtelingenrechten of op inactiviteit. Maar samen met andere organisaties heeft VluchtelingenWerk deze impact wel. Daarom zal supranationale beleidsbeïnvloeding via allianties of via koepelorganisaties (ECRE, ICVA) moeten gebeuren. Een voorbeeld van een alliantie was de actie van VluchtelingenWerk om samen met partners een klacht tegen Griekenland in te dienen vanwege de onmenselijke behandeling van asielzoekers aldaar. De grootste uitdaging bij supranationale beleidsbeïnvloeding ten behoeve van vluchtelingenrechten betreft wellicht niet zozeer de flagrante schendingen van vluchtelingenrechten. De meer subtiele schendingen via ‘migratiemanagement’ zijn moeilijker te monitoren. Het gaat hierbij onder andere om het welbewust voorkomen van toegang tot het Europees grondgebied voor alle migranten, dus ook voor vluchtelingen. Naarmate er meer nadruk komt op grensbewaking met als doel ongewenste migratie te voorkomen, zullen vluchtelingen grotere risico’s lopen. Om alle vormen van grensbewaking te monitoren en om toegang tot bescherming te bepleiten is onderzoek nodig. 23
Capaciteitsoverdracht en -opbouw Capaciteitsoverdracht en –opbouw moeten gezien worden in het kader van vergroten van de mondiale ‘asielruimte’. Deze activiteiten zijn erop gericht om de kwaliteit en capaciteit van een nationaal asielsysteem in een ander land duurzaam te verhogen. Daarmee wordt bevorderd dat mondiaal meer vluchtelingen volwaardige bescherming kunnen vinden en dat lasten eerlijker kunnen worden gedeeld. Voorwaarde voor succesvolle capaciteitsoverdracht en – opbouw is dat er een basis is voor vluchtelingenbescherming: -
Er moet bij de overheid van het desbetreffende land draagvlak zijn voor de komst van vluchtelingen;
-
Er moet een basis zijn voor een asielsysteem dat juridische veiligheid kan garanderen;
-
Er moet een basis zijn voor een welkome samenleving.
Zonder deze basis, hoe smal ook, kunnen capaciteitsoverdracht en –opbouw niet slagen. Capaciteitsoverdracht en –opbouw zijn eindige activiteiten. Dat wil zeggen dat de asielsystemen waarin wordt geïnvesteerd na verloop van tijd zelfstandig moeten kunnen functioneren. Binnen deze systemen moeten nationale NGO’s hun overheid kunnen aanspreken. Zij moeten draagvlak bevorderen. Eventueel kan een internationale alliantie hen hierbij steunen. Internationale solidariteit (supranationale beleidsbeïnvloeding) Staten zijn in beginsel vrij in het besluit om vluchtelingen te hervestigen of andere landen bij te staan. NGO’s die staten tot meer solidariteit willen aansporen, moeten daarom aannemelijk maken dat sommige staten meer kunnen doen, terwijl andere juist bijstand nodig hebben. Bij het bevorderen van internationale solidariteit staan de duurzame oplossingen centraal: duurzame en veilige terugkeer, lokale integratie of hervestiging. Internationale solidariteit is uiteraard pas gevraagd, als sprake is van zware lasten van een land en grote ongelijkheden tussen staten. Hierbij moeten vele factoren worden betrokken: de kracht van de economie, het functioneren van statelijke structuren, de fysieke mogelijkheid om vluchtelingen op te vangen, eventuele noden van de plaatselijke bevolking, de eventuele noden van ontheemden of slachtoffers van natuurrampen en de aanwezigheid en komst van andere migrantengroepen. Hier tegenover moeten de noden van vluchtelingen worden afgewogen: welke ‘duurzame oplossing’ moet worden gezocht en welke staten moeten deze bieden? In sommige gevallen zullen voor veel groepen personen tegelijk oplossingen moeten worden gezocht: vluchtelingen, ontheemden, de plaatselijke bevolking en andere migranten. Dit vergt een samenhang tussen vele programma’s en samenwerking tussen vele overheids- en niet-overheidsactoren. Het is niet aan VluchtelingenWerk en zijn partners om hierop uitgewerkte visies te ontwikkelen. Dit is een taak voor het gastland, VN-structuren (inclusief UNHCR), staten, ontwikkelingsorganisaties en internationale vluchtelingen NGO’s. Wel moeten allianties van vluchtelingen NGO’s erop toezien dat in voldoende mate aan de noden van vluchtelingen tegemoet wordt gekomen en dat staten hierbij voldoende solidariteit tonen. Dat vereist inzicht in een specifieke vluchtelingensituatie. VluchtelingenWerk moet zich er met zijn partners vooral voor inzetten dat grootschalige terugkeer niet leidt tot refoulement of nieuwe onveiligheid, dat er oplossingen komen voor ‘protracted situations’ en dat er voldoende hervestigingsplaatsen zijn. Om hierop een supranationale en nationale beleidsbeïnvloeding te ontwikkelen, is nodig dat vluchtelingensituaties en hun context in kaart worden gebracht.11 Dit is op zich al een taak voor een vluchtelingenalliantie.
11
De United States Committee for Refugees and Immigrants brengt hiertoe jaarlijks een World Refugee Survey uit.
24
6. Inzet VluchtelingenWerk Nederland 6.1
Nadere uitwerking inzet VluchtelingenWerk
In paragraaf 5.3 is aangegeven dat VluchtelingenWerk zich inzet via belangenbehartiging en begeleiding. Zoals weergegeven in onderstaande figuur kunnen deze sleutelactiviteiten verder worden onderverdeeld in de volgende activiteiten: collectieve en individuele belangenbehartiging als ook collectieve en individuele begeleiding.
Non-refoulement & opvang
Eerste vestiging & inburgering
Collectief
Beleidsbeïnvloeding & Draagvlak
Individueel
Bemiddeling & Interventie
Collectief
Informatieve & Kennisdiensten
Individueel
Coaching & Dienstverlening
Verdere integratie
Belangenbehartiging
Inzet in NL
Begeleiding
Realiseren van bescherming
Collectieve belangenbehartiging omvat beleidsbeïnvloeding en draagvlakbevordering: •
Beleidsbeïnvloeding richt zich op de relevante beleidsmakers. Er is dus zowel internationale, Europese, landelijke, regionale als lokale beleidsbeïnvloeding voor de bescherming van vluchtelingen in Nederland.
•
Draagvlakbevordering ten behoeve van respect voor vluchtelingenrechten en een welkome samenleving kan eveneens zowel op internationaal, Europees, nationaal, regionaal als lokaal niveau plaatsvinden.
Individuele belangenbehartiging omvat bemiddeling en interventie: •
Bij bemiddeling en interventie benadert VluchtelingenWerk zelf de overheid of een instelling voor en namens een individuele asielzoeker of vluchteling. Een belangrijke voorwaarde voor deze activiteit is het kennis nemen van de specifieke problematiek van een vluchteling (persoonlijk contact) en het bezien of de vluchteling dit zelf kan oplossen (empowerment). Deze voorwaarde van persoonlijk contact geldt tevens voor individuele begeleiding – zie hieronder.
Collectieve begeleiding omvat informatieve en kennisdiensten: •
Informatieve en kennisdiensten is een specifieke vorm van dienstverlening aan derden, zoals advocatuur en andere instellingen. VluchtelingenWerk moet er altijd voor pleiten dat er voldoende informatieve diensten zijn voor de rechtshulp of instellingen die essentiële diensten aan asielzoekers en asielgerechtigden verlenen. Als Vluchtelingenwerk deze taak zelf waarneemt, moeten de diensten van hoge kwaliteit zijn.
Individuele begeleiding omvat coaching en dienstverlening: •
Bij coaching voorziet VluchtelingenWerk een vluchteling van informatie en advies die hem of haar in staat stelt om zelf de overheid of andere reguliere dienstverleners te benaderen (‘maatschappelijke begeleiding’). Coaching kent ook een intensievere variant, waarbij Vluchtelingenwerk asielzoekers en asielgerechtigden empowert met kennis en vaardigheden, opdat zij zelf hun rechten (helpen) realiseren. Coaching kan zowel plaatsvinden tijdens de asielprocedure als gedurende het integratietraject.
25
•
6.2
Er is sprake van individuele dienstverlening als VluchtelingenWerk professionele diensten aanbiedt aan asielzoekers en asielgerechtigden die ook door andere dienstverleners kunnen worden aangeboden, zoals ‘trajectbegeleiding’ en het bieden van tolkendiensten. Deze taak moet in beginsel door de overheid of reguliere instellingen worden uitgevoerd. Als echter sprake is van een ‘beschermingsgat’ vanwege ontbrekende diensten en als ondanks collectieve pogingen geen dienstverlener wordt gevonden, kan VluchtelingenWerk besluiten zelf diensten aan te bieden. Om te voorkomen dat de organisatie zelf blijvend gaten vult, is dit in beginsel een eindige dienst die beoogt overheid of andere instellingen te activeren. Daarom verdienen samenwerking met reguliere instellingen of (pilot-) projectmatig werk hierbij de voorkeur.
Wisselwerking inzet voor de individuele vluchteling en collectieve inzet
De kracht van VluchtelingenWerk is de wisselwerking tussen de inzet voor individuele situaties en kennis van de praktijk en de collectieve belangenbehartiging. In de praktijk verloopt deze wisselwerking als volgt: •
Van onderaf: via individuele begeleiding worden problemen gesignaleerd, die eventueel door bemiddeling en door interventie worden opgelost. Als sprake blijkt van structurele problemen die niet individueel kunnen worden opgelost of voor een grotere groep kunnen gelden, worden deze gesignaleerd bij de landelijke organisatie. Deze probeert via collectieve belangenbehartiging een oplossing te bereiken.
•
Van bovenaf: als de organisatie een tekortkoming in voorgenomen regelgeving of uitvoering constateert, zal zij deze direct proberen op te lossen in de beleidsbeïnvloeding. Slaagt de organisatie hierin niet, dan zal zij via ‘signalering’ van enkele echte gevallen in de praktijk alsnog pogen de knelpunten duidelijk maken aan beleidsmakers. Lukt het desondanks niet om regelgeving of uitvoering te veranderen, dan zal tenminste via individuele belangenbehartiging een oplossing worden gezocht voor ‘schrijnende gevallen’. De collectieve belangenbehartiging zal uiteraard blijven doorgaan.
Signalering via lokale aanwezigheid is een belangrijke bron van kennis voor de collectieve belangenbehartiging. Er zijn ook andere bronnen en middelen: •
Door ‘collectieve begeleiding’ ten behoeve van rechtshulpverleners of andere instellingen kunnen via derden signalen worden verkregen.
•
Door gericht onderzoek, eventueel in samenwerking met universiteiten of zusterorganisaties, naar een praktijksituatie kan ook kennis van de praktijk worden verkregen.
Wisselwerking inzet voor de individuele vluchteling en collectieve inzet Persoonlijk cont act: spr eekuur / advies en info
Bevor der ing Maatschappelijk draagvlak
Beleidsbeïnvloeding en Lobby Aanpak oplossing via samenwerking
Vlucht elingenWerk Neder land: duurzame bescher ming van vlucht elingen
Doorverwijzing Toeleiden /act iver en dienst verleners Bemiddeling & Int erventie
Monitoren uit voer ing / Signaleren lacunes & misstanden
26
6.3
Inzet voor duurzame bescherming
Het bieden van duurzame bescherming is een tweezijdig proces waarin inspanningen gevraagd worden van zowel de samenleving als van de vluchteling. Duurzame bescherming kan worden bereikt vanuit drie invalshoeken, namelijk het inzetten op participatie, op communicatie en op emancipatie. De eerder door VluchtelingenWerk gekozen benadering voor het thema ‘integratie’ is met uitbreiding van de domeinen toegang en toelating ook geschikt voor ‘duurzame bescherming’. VluchtelingenWerk zet zich zowel ten aanzien van de samenleving, als ten aanzien van de vluchteling in om deze duurzame bescherming te bereiken (tweezijdig proces). In onderstaand schema is deze inzet weergegeven voor de verschillende domeinen van bescherming. Duurzame
Samenleving
Vluchteling
Bescherming .>Juridische veiligheid en perspectief voor vluchtelingen > Maatschappelijke veiligheid en perspectief voor vluchtelingen
Via Participatie
Via Communicatie
Via Emancipatie
6.4
Juridische veiligheid • Vluchtelingenverdragen en mensenrechtenkader • Vertaling daarvan in wet- en regelgeving Domeinen: Non-refoulement & opvang Eerste vestiging & inburgering Rechten t.b.v. verdere integratie: Duurzame terugkeer/remigratie Maatschappelijke veiligheid • Adequate 1e opvang • Toegankelijkheid voorzieningen, instellingen, bedrijven & adequaat aanbod • Interculturalisatie • Contact/Ontmoeting • Gedeelde netwerken • Actieve steun door burgers en maatschappelijk middenveld • Maatschappelijk draagvlak • Interculturele communicatie • Emancipatie-/Diversiteit(sbeleid) • Gedeeld burgerschap • Wereldburgerschap
> Persoonlijke veiligheid en perspectief - Volwaardige deelname aan de samenleving - Actief burgerschap Persoonlijke veiligheid en perspectief • Toegang tot Nederland • Erkenning en status • Goede start: opvang, huisvesting, inburgering en gezondheid • Toeleiding naar werk en onderwijs • Toeleiding naar maatschappelijke activiteiten (sociale integratie) • Eventueel terugkeer/remigratie
• Taalverwerving & praktijk • Communicatieve vaardigheden (o.a. normen, waarden, omgangsvormen) • Interculturele communicatie • Persoonlijke netwerken • Zelfstandige positie & eigen keuzes • Empowerment & weerbaarheid • Zelforganisatie
Volgordes binnen de inzet van VluchtelingenWerk Nederland
VluchtelingenWerk heeft een zeer brede inzet op alle terreinen van vluchtelingenbescherming, ‘van aankomst tot toekomst’. Bovendien rekken de Vereniging en haar leden in de praktijk hun activiteiten soms nog verder op: maatschappelijke begeleiding van migranten in het algemeen, ondersteuning bij terugkeer van afgewezen asielzoekers en het onderzoeken van internationale activiteiten. De Vereniging heeft daarbij vele instrumenten tot haar beschikking: van collectieve belangenbehartiging tot individuele begeleiding. Soms wordt wel de vraag gesteld of de lagere aantallen vluchtelingen in Nederland zoveel investeringen rechtvaardigen. Maar een vluchtelingen NGO is er niet alleen voor de korte termijn. De inzet van de NGO heeft ook invloed op bescherming buiten eigen land en op de toegang en toelating van vluchtelingen in de toekomst. De Salah Sheekh zaak in Nederland heeft nog jarenlang impact op de bescherming van duizenden vluchtelingen in Nederland, Europa en daarbuiten. In die zaak was veel geïnvesteerd door de juridische medewerkers van de Vereniging. Zo kunnen relaties die met werkgevers worden aangeknoopt voor enkele stages, ook voor de langere termijn stageplaatsen en werk blijven opleveren. 27
VluchtelingenWerk wil veel bereiken: ‘van aankomst naar toekomst’, een inzet op korte of lange termijn, een collectieve inzet of een individuele, behoud van het landelijk dekkende netwerk met verbreding van de doelgroep: het verwijt is wel dat de Vereniging en haar leden onvoldoende keuzes maken en keuzes onvoldoende inzichtelijk maken. Tegelijkertijd liggen keuzes vaak gevoelig, juist omdat vluchtelingenbescherming zoveel belangrijke facetten heeft. Met inachtneming van de complexiteit van het werk van VluchtelingenWerk Nederland gelden binnen de inzet een aantal volgordes. Het gaat hierbij om ‘absolute’ volgordes, dat wil zeggen: los van een specifieke context. Het kan zijn dat in een concrete context (‘situationeel’) juist geïnvesteerd moet worden in de activiteit die ‘absoluut’ de laagste prioriteit heeft. Dit moet dan echter wel volgens de objectieve criteria van de ‘absolute’ volgordes gebeuren. Volgorde 1:
non refoulement, asielprocedure en opvang, gezinshereniging, materiële rechtspositie, voorwaarden voor eerste vestiging, inburgering, integratie en participatie (en terugkeer)
Bij de inzet ‘van aankomst naar toekomst’ moet de vluchteling centraal staan. Als vuistregel geldt dat problemen ten aanzien van non refoulement zwaarder wegen dan problemen na toelating. Immers, als een vluchteling niet wordt toegelaten, leidt dit tot grote risico’s. Dit geldt vanzelfsprekend ook wanneer een verblijfsstatus wordt ingetrokken en het asielverzoek ‘herleeft’. De situatie in de opvang en de lengte van asielprocedure zijn van groot belang voor latere integratie: het feit dat de opvang weinig privacy biedt, de beperkte toegang tot de maatschappij en de onmogelijkheid van gezinshereniging, grijpen soms diep in in het leven van asielzoekers. Het gezinsleven is van groot belang voor de vluchteling: wie langdurig ongewenst gescheiden leeft van zijn gezin, kan zich moeilijker richten op het opbouwen van een nieuw bestaan. Daarna heeft de vluchteling te maken met de materiële rechtspositie, die bepalend is voor de voorwaarden voor integratie. Het feit dat er een adequate materiële rechtspositie is voor houders van subsidiaire bescherming, betekent dat ook zij toegang tot de maatschappij hebben. Gelijk op met de materiële rechtspositie gaan inburgering en taalprogramma’s. Als deze niet goed zijn geregeld, heeft dit negatieve gevolgen voor de mogelijkheden van participatie. Voor veel vluchtelingen is hier bovenop een welkome samenleving die een extra handreiking biedt (een ‘tweezijdig proces’) van groot belang. In het kader van ‘goede diensten’ is humane terugkeer van afgewezen asielzoekers een sluitpost, maar deze kan toch van groot belang zijn voor ex-asielzoekers. Deze volgorde komt overeen met het traject dat een vluchteling doorloopt. De volgorde is echter ook een prioritering. De bevordering van volwaardige participatie staat daarin relatief lager dan nonrefoulement. Maar, zeker in het licht van andere maatschappelijke problemen, gaat het nog steeds om essentiële activiteiten. De relativiteit moet dan ook als volgt worden gezien: 1. Het bevorderen van volwaardige participatie is een uiterst belangrijke activiteit van VluchtelingenWerk. Vluchtelingen mogen niet in een situatie van isolement geraken. Getraumatiseerde mensen moeten ondersteuning krijgen, soms zelfs nog lang na hun toelating. Refoulement – het blootstellen aan vervolgingsrisico’s of rechteloosheid– betreft echter een urgente en mogelijk levensbedreigende situatie. 2. Als non-refoulement gegarandeerd kan worden door goede rechtsbijstand of met een geringe inspanning van de organisatie, zal uiteraard meer energie kunnen worden vrijgemaakt voor andere activiteiten. 3. VluchtelingenWerk moet ernaar streven een voldoende aanbod op alle aspecten van vluchtelingenbescherming te hebben. Hierbij moet worden bedacht dat VluchtelingenWerk ‘bescherming’ breed en integraal opvat. Bovendien is er een samenhang is tussen deze onderdelen van vluchtelingenbescherming. Als veel vluchtelingen er niet in slagen te integreren kan dit het draagvlak voor toelating van nieuwe vluchtelingen bemoeilijken.
Volgorde 2:
collectieve belangenbehartiging, individuele belangenbehartiging, collectieve begeleiding, individuele begeleiding (coaching) en individuele diensten
Hiervoor (keuze 1) is gesteld dat de inzet van VluchtelingenWerk niet neutraal van karakter is. Belangenbehartiging vindt plaats waar problemen of mogelijke problemen zijn geconstateerd. Via begeleiding poogt VluchtelingenWerk mogelijke problemen in de praktijk te voorkomen of te 28
verzachten. Dit betekent dat VluchtelingenWerk actief moet nagaan waar vluchtelingen mogelijk problemen hebben bij het realiseren van essentiële vluchtelingenrechten. Als vuistregel geldt daarna dat eerst bekeken wordt of een probleem door collectieve belangenbehartiging, met name beleidsbeïnvloeding structureel kan worden opgelost. Is de inschatting dat deze inzet niet (onmiddellijk) effectief is, dan moet de organisatie asielzoekers/vluchtelingen informeren en alert zijn op schrijnende gevallen en eventueel interveniëren. Via een goede informatievoorziening aan dienstverleners in de praktijk kunnen wellicht indirect toch oplossingen worden gevonden of gevolgen worden verzacht. Daarom kan het van belang zijn dat VluchtelingenWerk deze taak uitvoert. Via intensievere begeleiding kunnen sommige vluchtelingen wellicht voldoende worden empowered om zonder een bepaald overheidsaanbod hun rechten te krijgen. Deze laatste methode is echter vaak arbeidsintensief en niet voor alle vluchtelingen een oplossing. Als er helemaal geen oplossing is en wel een beschermingsgat, dan zou VluchtelingenWerk dit eventueel zelf tijdelijk kunnen vullen via dienstverlening, waarbij het via collectieve belangenbehartiging poogt het probleem structureel te doen oplossen. Via deze volgorde kan de organisatie bij mogelijke of geconstateerde problemen het effectiefst optreden voor de vluchteling. De volgorde is verder geen waarde-oordeel over een vorm van inzet voor vluchtelingenbescherming. Deze volgorde is ook ‘absoluut’, los van de situatie, en gaat ervan uit dat een structureel probleem of een structurele zwakte in diensten aan vluchtelingen wordt gesignaleerd. Signalering is uiteraard een belangrijke voorwaarde. De organisatie heeft daarvoor verscheidene middelen tot haar beschikking: - Analyse van wetgeving, beleid en rechtspraak; - contacten met dienstverleners via collectieve begeleiding; - individuele dossieranalyses; - contacten met vluchtelingen via algemene spreekuren; - contacten met vluchtelingen via intensieve coaching. Hieruit volgt uiteraard al dat VluchtelingenWerk strategisch moet inzetten op haar landelijk aanbod en aanwezigheid. Een informatieservice voor advocaten en het bieden van maatschappelijke begeleiding kunnen in belangrijke mate aan bijdragen aan kennis van de praktijk. Het bevorderen van draagvlak voor vluchtelingenbescherming is complementair aan beleidsbeïnvloeding bij collectieve belangenbehartiging. Het is essentieel om dit draagvlak te bevorderen, te verdiepen en te behouden omwille van de toekomst van vluchtelingenbescherming én omwille van een toekomst voor vluchtelingen in de samenleving. Het gaat er daarbij om aspecten van inlevingsvermogen, kennis, houding en gedrag die leiden tot een positieve opvatting over, persoonlijke betrokkenheid bij en actieve steun voor de bescherming van vluchtelingen in Nederland. Verschillende doelgroepen spelen daarin een rol en verdienen elk een andere aanpak. Om doelgericht en legitiem te werk te gaan is het nodig om onderscheid te maken tussen draagvlak voor vluchtelingenbescherming en draagvlak voor VluchtelingenWerk. Door consequent te expliciteren welk doel een actie of campagne beoogt en daarbij dit onderscheid te maken tussen draagvlak voor vluchtelingenbescherming en draagvlak voor VluchtelingenWerk wordt het werken aan de missie (werk) niet vermengd met het versterken van het imago van de organisatie (merk).
Volgorde 3. Nationaal gaat vóór internationaal Vanuit het perspectief van mondiale vluchtelingenbescherming, is VWN als nationale organisatie effectiever dan als internationale organisatie. Dit is onder de uitgangspunten in hoofdstuk 4 al aangegeven. Bij het eventueel ontwikkelen en uitbreiden van internationale activiteiten, afhankelijk van de evaluatie van huidige programma’s en pilots en instemming van de Verenigingsraad, geldt de volgende volgorde. 1. Een collectieve supranationale rechtenbenadering met betrekking tot toegang tot bescherming, non refoulement en respect voor vluchtelingenrechten is relatief het meest effectief en past het best bij VluchtelingenWerk. De rechtenbenadering kan worden aangevuld met een gerichte inzet op meer internationale solidariteit (hervestiging, steun bij lokale integratie en bij terugkeer). Deze inzet kan het best in een alliantie plaats vinden.
29
2. Capaciteitsoverdracht ten behoeve van zusterorganisaties aan de Europese buitengrenzen sluit aan bij de ervaringen van VluchtelingenWerk en is effectief gebleken. Deze activiteit is wel eindig, omdat zij gericht is op vitale vluchtelingen NGO’s die zelfstandig een rol spelen. 3. Capaciteitsopbouw overdracht ten behoeve van zusterorganisaties in het zuiden sluit aan bij de ervaringen van VluchtelingenWerk, maar de context is anders dan die waarin VWN opereert. 4. De inzet op verbetering van het leven van vluchtelingen in kampsituaties via een rechtenbenadering voorziet in een dringende behoefte, maar andere NGO’s zijn hierop reeds actief. De rechtenbenadering probeert juist langdurige kampsituaties te voorkomen. 5. De inzet van VWN voor solidariteit bij lokale integratie en duurzame terugkeer vergt specialistische kennis, die VluchtelingenWerk niet heeft. Wel kan de organisatie in het kader van supranationale belangenbehartiging initiatieven ontwikkelen en overdragen. In de terminologie van belangenbehartiging en begeleiding, zijn de internationale activiteiten te zien als collectieve belangenbehartiging. Het gaat immers – direct of indirect – om het oplossen voor groepen vluchtelingen bij overheden.
7. Naar een visie 2015: Veiligheid, perspectief en internationale solidariteit voor vluchtelingen In de periode 2010-2015 moeten vluchtelingen meer juridische en maatschappelijke veiligheid vinden en moet Nederland meer bijdragen aan het oplossen van grote vluchtelingencrises. In haar werk stelt VluchtelingenWerk zowel de rechten als de behoeften en capaciteiten van vluchtelingen centraal. VluchtelingenWerk wil zelf ook de situatie aan de Europese buitengrenzen en in regio’s van herkomst actiever gaan volgen en wordt daardoor mede een internationale opererende organisatie. Dit is de ambitieuze agenda van VluchtelingenWerk voor de komende periode. Juridische veiligheid en perspectief voor vluchtelingen VluchtelingenWerk Nederland heeft in 2015 aan haar missie-opdracht voor juridische veiligheid voldaan als mede door onze inzet de toegang tot bescherming voor vluchtelingen, het beginsel van non-refoulement en het verlenen van vluchtelingenrechten onomstreden zijn in Nederland. Het overheidsbeleid dient daarmee in overeenstemming te zijn en de overheid en politieke instellingen dienen draagvlak voor de komst van vluchtelingen te bevorderen. Daarvoor is nog een lange weg te gaan. •
Een meerderheid van de bevolking en een meerderheid van politici vindt dat er voor vluchtelingen altijd plaats is in Nederland;
•
Asielprocedures zijn gericht op insluiting en bieden waarborgen aan vluchtelingen. Goede rechtshulp, inclusief de aanvullende taken van VluchtelingenWerk daarvoor, maken daarvan onderdeel uit;
•
De rechtspositie van vluchtelingen maakt volwaardige participatie mogelijk. Dit is ook het uitgangspunt van de opvang van asielzoekers;
•
Nederland en zijn Europese partners stemmen hun toelatingsbeleid voor vluchtelingen uit grootschalige crises op elkaar af en verlenen gezamenlijk ruimhartig bescherming;
•
Nederland en zijn Europese partners zijn bereid om de effecten van hun gezamenlijke grensbewaking te onderzoeken en inzichtelijk te maken. Er komen waarborgen voor vluchtelingen in grensbewaking en betere toegang tot het veilige Europa.
Maatschappelijke veiligheid en perspectief voor vluchtelingen VluchtelingenWerk heeft in 2015 aan haar missie-opdracht voor maatschappelijke veiligheid voldaan als vluchtelingen mede door onze inzet een welkome samenleving vinden in Nederland en volwaardig kunnen participeren. In een klimaat van angst voor vreemdelingen is dit een grote opgave. •
Een meerderheid van de bevolking en landelijke en lokale politici is bereid vluchtelingen actief steun te bieden bij het vinden van een plaats in de maatschappij;
30
•
Inburgerings- en integratieprogramma’s bieden maatwerk en empoweren de vluchteling om zelf zijn of haar plaats in de samenleving te verwerven;
•
Overheid, instellingen, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties stellen zich open voor vluchtelingen en hebben een toegankelijk en adequaat aanbod;
•
Discriminatie en stigmatisering van vluchtelingen en andere vreemdelingen worden actief bestreden;
•
Het lokale VluchtelingenWerk en andere initiatieven die het contact tussen samenleving en vluchtelingen bevorderen, worden gestimuleerd;
•
Het lokale VluchtelingenWerk vervult een brugfunctie en is een erkende uitvals- en terugvalbasis voor asielzoekers en vluchtelingen;
•
VluchtelingenWerk betrekt vluchtelingen structureel in haar beleid en praktijk op alle niveaus van de organisatie.
Internationale solidariteit VluchtelingenWerk heeft in 2015 aan haar missie-opdracht voldaan als Nederland mede door onze inzet solidair is met andere landen: •
Nederland vervult een voorbeeldfunctie en is zelf bereid vluchtelingen op te nemen via eerlijke asielprocedures, via deelname aan een Europees verdeelsysteem en via het bieden van betere toegang tot bescherming aan en voorbij de Europese buitengrenzen;
•
Nederland heeft een structureel en eerlijk hervestigingprogramma dat voldoende is om andere landen te helpen;
•
Nederland heeft met zijn partners en in samenwerking met UNHCR volwaardige beschermingsprogramma’s ontwikkeld om grotere vluchtelingencrises te doen oplossen;
•
Het Internationaal Programma van VluchtelingenWerk heeft aan de missie-opdracht voldaan als in 2015 een internationale alliantie van Vluchtelingenorganisaties is opgericht, die vluchtelingenrechten in andere landen monitort en staten aanspoort om oplossingen te vinden voor vluchtelingencrises. VluchtelingenWerk speelt hierin een actieve rol. Door capaciteitsopbouw en –overdracht ten behoeve van zusterorganisaties is een bijdrage geleverd aan de beschermingscapaciteit van andere landen.
Naar een visie 2015 Hierboven zijn kaders, uitgangspunten, prioriteiten en ambities geformuleerd ten aanzien van de drie pijlers van vluchtelingenbescherming, waarvoor VluchtelingenWerk zich wil inzetten. De komende periode tussen 2010 en 2015 is er één van grote uitdagingen. Huidige problemen moeten worden opgelost of verzacht. De organisatie moet ook zoeken naar meer structurele oplossingen en daarvoor draagvlak creëren bij overheden, instellingen, andere NGO’s en zusterorganisaties.
2010-06-Visie2015compleetdef.pdf
31
