VLUCHTELINGENWERK INTEGRATIEBAROMETER Een onderzoek naar het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen

VLUCHTELINGENWERK INTEGRATIEBAROMETER 2012 Een onderzoek naar het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen

VLUCHTELINGENWERK INTEGRATIEBAROMETER 2012 Een onderzoek naar het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen

- eindrapport -

dr. J.F.I. Klaver drs. E. Tromp dr. I.C. van der Welle

Amsterdam, februari 2012 Regioplan publicatienr. 2188

Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal 35 1012 RD Amsterdam Tel.: +31 (0)20 - 5315315 Fax : +31 (0)20 - 6265199

Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van VluchtelingenWerk Nederland.

INHOUDSOPGAVE

1

De IntegratieBarometer 2012 .......................................................... 1.1 Inleiding .............................................................................. 1.2 De positie van vluchtelingen in vogelvlucht ....................... 1.3 Veranderingen in de beleidscontext................................... 1.4 Vraagstelling en verantwoording onderzoeksmethodiek ... 1.5 Leeswijzer ..........................................................................

1 1 2 3 6 8

2

Aandacht voor vluchtelingen in lokaal beleid ............................... 2.1 Vluchtelingen in beeld ........................................................ 2.2 Van integratie- naar participatiebeleid ............................... 2.3 Huidig beleid en uitvoeringsprogramma’s .......................... 2.4 Risico’s bezuinigingen voor vluchtelingen ......................... 2.5 Visie op integratiebeleid voor vluchtelingen in de nabije toekomst ..................................................................

9 9 10 13 24

3

Casusbeschrijvingen ....................................................................... 3.1 Inleiding .............................................................................. 3.2 Casus Amsterdam.............................................................. 3.3 Casus Deventer ................................................................. 3.4 Casus Emmen.................................................................... 3.5 Casus Nijmegen .................................................................

29 29 30 41 51 59

4

Samenvatting en conclusie .............................................................

67

Literatuur ....................................................................................................

75

Bijlage 1

77

Overzicht van respondenten...........................................

27

1

DE INTEGRATIEBAROMETER 2012

1.1

Inleiding Voor u ligt de vierde editie van de VluchtelingenWerk IntegratieBarometer. Sinds enige jaren laat VluchtelingenWerk Nederland periodiek een onderzoek uitvoeren naar de integratie van vluchtelingen 1 in Nederland. In 2005, 2007 en 2009 zijn de voorgaande edities van de IntegratieBarometer verschenen. De opzet en thematische focus van de barometer verschillen per editie. Wel bevat elke barometer naast een kwantitatieve analyse van de stand van zaken met betrekking tot de integratie van vluchtelingen ook een kwalitatief verdiepingsthema. Sinds 2009 wordt voor het kwantitatieve deel van de barometer gebruikgemaakt van CBS-gegevens waarmee voor een nauwkeurig afgebakende doelgroep de maatschappelijke positie van vluchtelingen op verschillende domeinen in kaart wordt gebracht. Voor de IntegratieBarometer 2012 worden deze gegevens rechtstreeks gepubliceerd via de website van VluchtelingenWerk Nederland. De verdiepingsthema’s die de afgelopen jaren aan de orde zijn gekomen, zijn onder andere inkomen en inkomenspositie, sociale integratie en huisvesting en mobiliteit. Voor de IntegratieBarometer 2012 is als verdiepingsthema een meer beleidsmatige insteek gekozen, namelijk het in kaart brengen van de variatie in lokaal integratiebeleid. De focus op het lokale niveau is relevant omdat gemeenten in toenemende mate de regie hebben gekregen in het formuleren en uitvoeren van integratie- en participatiebeleid. Daarnaast is het lokale niveau bij uitstek het niveau waarop integratie daadwerkelijk plaatsvindt. In het onderhavige rapport wordt verslag gedaan van de uitkomsten van het verdiepingsonderzoek naar de opzet en werking van het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen in de grotere gemeenten (G32). In het kwantitatieve deel van de barometer zijn cijfers beschikbaar over de stand van zaken met betrekking tot de integratie van vluchtelingen in deze gemeenten. In dit hoofdstuk schetsen we de context voor het onderzoek naar de variatie in het lokale integratiebeleid. Daarbij gaan we kort in op de positie van vluchtelingen in Nederland en staan we tevens stil bij de veranderende beleidscontext. Deze veranderingen vormen in belangrijke mate de kaders waarbinnen gemeenten keuzes maken en hun beleid vormgeven. Ook lichten we in dit hoofdstuk de gehanteerde onderzoeksmethodiek voor het verdiepingsonderzoek toe.

1

Onder vluchtelingen worden asielzoekers met een verblijfsvergunning verstaan, ook wel vergunning- of statushouders genoemd.

1

1.2

De positie van vluchtelingen in vogelvlucht De afgelopen jaren zijn er – naast de al eerder genoemde edities van de IntegratieBarometer – verschillende studies verschenen naar de maatschappelijke positie van vluchtelingen in Nederland (o.a. Gijsberts en Dagevos 2009, Dourleijn en Dagevos 2011). Het beeld dat uit deze onderzoeken naar voren komt, is dat op verschillende terreinen het integratieproces niet zonder problemen verloopt.

Arbeidsmarkt

Allereerst is de arbeidsmarktpositie van vluchtelingen kwetsbaar. Vluchtelingen hebben veel minder vaak betaald werk en kennen ook een veel grotere mate van uitkeringsafhankelijkheid dan autochtonen. Ook de nieuwste cijfers van de IntegratieBarometer bevestigen dit beeld: een derde van de vluchtelingen heeft een betaalde baan, tegenover twee derde van de autochtone bevolking. 2 Binnen de vluchtelingengroep zijn er echter wel aanzienlijke verschillen. De positie van Iraniërs en Chinezen is bijvoorbeeld veel beter dan die van Somaliërs, Afghanen en Irakezen. Vluchtelingen hebben te maken met verschillende belemmeringen die een succesvolle intrede op de Nederlandse arbeidsmarkt bemoeilijken. Het ontberen van een voor werk relevant sociaal netwerk, onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal, het ontbreken of niet erkennen van diploma’s, een vanwege de vlucht onderbroken loopbaan en het ontberen van relevante werkervaring, gezondheidsproblemen en een onzekere verblijfsstatus 3 , zijn belemmeringen die in verschillende studies steeds weer worden benoemd.

Inkomen

Mede als gevolg van de slechte arbeidsmarktpositie is ook de inkomenspositie van vluchtelingen ongunstig. De nieuwste cijfers van de barometer laten zien dat maar liefst dertig procent van de vluchtelingenhuishoudens onder de armoedegrens leeft. In deze huishoudens ligt het besteedbaar huishoudinkomen beneden € 10.000,- per jaar. Voor autochtone huishoudens ligt dit aandeel op vier procent. 4 Het niet hebben van werk en de hoge uitkeringsafhankelijkheid zijn in belangrijke mate debet aan de slechte inkomenspositie. Daarnaast hebben veel vluchtelingen te maken met schuldenproblematiek omdat zij vanwege hun vlucht en nieuwe start in Nederland veel kosten moeten maken, onder andere ten behoeve van gezinshereniging.

2

Zie ook: http://www.vluchtelingenwerk.nl/IntegratieBarometer/baan-geen-baan.php.

3 Vluchtelingen krijgen eerst een vergunning voor bepaalde tijd. Ter illustratie: van de vluchtelingen die tussen 1998 en 2010 een asielaanvraag hadden ingediend en op 1 januari 2010 een verblijfsstatus hadden en stonden ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, had 51 procent een vergunning voor bepaalde tijd. 4

2

Zie ook: http://www.vluchtelingenwerk.nl/IntegratieBarometer/inkomen-huishouden.php.

Gezondheid

Vluchtelingen hebben over het algemeen een slechtere gezondheid dan autochtonen. Dit geldt zowel voor de fysieke en psychische gezondheid als voor de ervaren gezondheid. Vluchtelingen hebben te maken met specifieke stressfactoren die een negatieve invloed hebben op hun gezondheid, zoals schokkende gebeurtenissen in het land van herkomst, duur van (onzeker) verblijf in het opvangcentrum en de afwezigheid van partner en/of kinderen (Schellingerhout, 2011). Deze slechte gezondheidssituatie werkt negatief door op andere terreinen zoals de succesvolle afronding van de inburgering, het leren van de Nederlandse taal en het vinden van betaald werk (ibidem).

Sociale Integratie

Ten aanzien van sociale integratie is het beeld van vluchtelingen in Nederland positiever. Een aanzienlijk deel van de vluchtelingen heeft veel vrijetijdscontacten met autochtone Nederlanders. Vaak is sprake van zogenaamde ‘dubbele bindingen’ waarbij vluchtelingen zowel intensief contact hebben met autochtone Nederlanders als met leden van de eigen herkomstgroep. Vooral de Somalische groep scoort op dit punt het meest positief. Zij zijn ook in termen van zich thuis en veilig voelen het meest positief over Nederland. Wat de integratie en de maatschappelijke positie van kinderen van vluchtelingen betreft, is het beeld diffuus. Sommige groepen vluchtelingenkinderen, zoals Afghaanse en Iraanse kinderen, doen het zeer goed in het onderwijs. Zo nemen leerlingen met een Iraanse achtergrond bijvoorbeeld even vaak deel aan het havo/vwo als autochtone leerlingen. Voor leerlingen met een Somalische herkomt geldt dit echter niet. Zij zijn bovengemiddeld vertegenwoordigd op het vmbo. Voor bijna alle hierboven genoemde factoren geldt dat naar mate vluchtelingen langer in Nederland zijn, zij een betere positie verwerven in de Nederlandse samenleving. Met name in de eerste jaren na statusverlening steekt hun positie schril af bij die van autochtone Nederlanders, maar ook bij andere migrantengroepen. Het blijkt voor vluchtelingen niet eenvoudig om, nadat zij een status hebben gekregen, zich een plek te verwerven in Nederland. Na verloop van tijd verbetert de positie van vluchtelingen, maar ook na vele jaren verblijf blijft hun positie, zeker in vergelijking met andere groepen, kwetsbaar. Het invoegen in de Nederlandse samenleving, met name in sociaal-economische zin, gaat niet vanzelf. Deze bevinding is een constante in de verschillende studies die de afgelopen jaren zijn verschenen over de integratie van vluchtelingen.

1.3

Veranderingen in de beleidscontext Om de integratie van vluchtelingen in Nederland te bevorderen, zijn er de afgelopen jaren verschillende maatregelen genomen om vluchtelingen een goede start in Nederland te geven. Gemeenten hebben op dit moment wettelijk verplichtingen ten aanzien van huisvesting, inburgering en 3

maatschappelijke begeleiding voor deze groep. Daarnaast hebben gemeenten een aanzienlijke vrijheid in het vormgeven van het integratiebeleid. Door de decentralisatie van overheidstaken is het integratiebeleid de afgelopen jaren namelijk steeds meer het primaat van gemeenten geworden. Gemeenten kunnen, in samenwerking met andere partijen, initiatieven ontplooien die specifiek gericht zijn op de groep vluchtelingen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het ondersteunen van vluchtelingenzelforganisaties of het bevorderen van laagdrempelige taalondersteuningsactiviteiten. Door bezuinigingen en een andere visie op integratie van de Rijksoverheid verandert echter de beleidscontext voor gemeenten. De belangrijkste ontwikkelingen waarmee gemeenten op dit moment te maken hebben, zijn: het afschaffen van doelgroepenbeleid (het Rijk zet in op algemeen beleid, met een sterke nadruk op eigen verantwoordelijkheid) en bezuinigingen op het inburgeringsbudget en re-integratie- en educatiemiddelen. Daarnaast hebben gemeenten te maken met een lagere instroom van vluchtelingen. Hieronder lichten we deze veranderingen kort toe. Veranderde integratievisie Rijk Beleid specifiek dat gericht is op etnische groepen staat al jaren onder druk, omdat het stigmatiserend zou werken en de onderliggende problematiek vaak niet cultureel bepaald is. Toch zag het kabinet zich de afgelopen jaren genoodzaakt specifiek beleid te voeren voor één of enkele doelgroepen. Een voorbeeld hiervan is de aanpak voor Marokkaans-Nederlandse en Antilliaanse risicojongeren, voor wie het Rijk vanwege overmatige betrokkenheid bij overlast en criminaliteit een bijzondere inzet gerechtvaardigd achtte. Met de integratievisie ‘Integratie, binding en burgerschap’ is het kabinet definitief afgestapt van een integratiebeleid dat is gericht op specifieke (etnische) doelgroepen. Het kabinet maakt geen apart beleid meer op basis van herkomst. Het betekent dat ook specifieke problemen met generiek beleid en via reguliere instanties en reguliere maatregelen moeten worden aangepakt, bijvoorbeeld als het gaat om het vergroten van arbeidsdeelname, het verbeteren van de taalbeheersing of het terugdringen van schooluitval. De insteek is dat beleid moet werken voor álle bewoners van Nederland. Deze ontwikkeling wordt ook wel aangeduid met de term ‘mainstreaming’ (Van der Putte, 2011). Naast het afwijzen van een integratiebeleid gericht op specifieke doelgroepen, benadrukt het kabinet in de integratievisie de eigen verantwoordelijkheid van de migrant voor zijn of haar inburgering en zelfredzaamheid in de samenleving. Niet het Rijk, maar de migrant is verantwoordelijk voor het verwerven van de kennis en vaardigheden die nodig zijn om in Nederland een bestaan op te bouwen. Met name op het terrein van inburgering heeft dit forse implicaties, aangezien tot op heden de overheid nog een centrale rol speelt in het aanbieden van inburgeringscursussen. Tegelijkertijd wordt inburgering steeds meer een voorwaarde voor toelating tot en verblijf in Nederland.

4

Flinke bezuinigingen op het Participatiebudget Op dit moment hebben gemeenten de taak de inburgering te organiseren. Dit betekent dat gemeenten migranten actief benaderen en hen een passend inburgeringstraject aanbieden. De beschikbare middelen worden uitgekeerd via het gemeentefonds en het participatiebudget. Hiermee kunnen gemeenten re-integratie, inburgering en scholing inkopen. Gemeenten kunnen zowel aan inburgeringsplichtigen als aan vrijwillige inburgeraars een traject aanbieden. Vaak gaat het om duale trajecten, dat wil zeggen dat inburgeringsvoorzieningen (het leren van de taal en Kennis van de Nederlandse Samenleving) worden gecombineerd met activiteiten die gericht zijn op het bevorderen van actieve deelname aan de Nederlandse samenleving (re-integratie, stages, vrijwilligerswerk, werk, beroepsopleiding). Vanaf 2011 wordt er flink bezuinigd op het gemeentelijke participatiebudget en vinden er veranderingen plaats in de samenstelling van het budget. Het participatiebudget ‘oude stijl’ bestond uit: een flexibel re-integratiebudget, inburgeringsmiddelen en educatiemiddelen. Het re-integratiebudget en de educatiemiddelen worden gehalveerd in de periode 2011-2014. De inburgeringsmiddelen worden afgebouwd vanaf 2011. Vanaf 2013 wordt inburgering de eigen verantwoordelijkheid van de migrant. Voor nieuwkomers blijft de inburgeringsplicht gelden, maar zij moeten voortaan hun eigen inburgeringscursus bekostigen. Zij krijgen geen aanbod meer van de gemeente. Vanaf 2013 zijn er geen middelen meer gereserveerd in het participatiebudget voor inburgering. 5 Met het vervallen van de inburgeringsmiddelen verliezen gemeenten de uitgebreide regierol op inburgering. Zij zijn niet meer verantwoordelijk voor de informatievoorziening, handhaving en een goed en passend aanbod. Het gevolg van de wijziging van de inburgeringswet is mogelijk ook dat gemeenten niet meer de wettelijke taak hebben vluchtelingen te begeleiden bij hun integratie, de zogenaamde maatschappelijke begeleiding. In november 2011 is het wetsvoorstel voor de wijziging van de Wet inburgering aan de Tweede Kamer verstuurd en dit moet nog worden behandeld. Het wetsvoorstel voorziet in een sociaal leenstelsel voor inburgeringsplichtigen die over onvoldoende middelen beschikken om de inburgeringscursus zelf te bekostigen. Ook alfabetiseringscursussen voorafgaand aan de inburgeringscursus komen volledig voor rekening van de inburgeringsplichtigen. Het voorstel is dat gezinsherenigers, gezinsvormers en geestelijk bedienaren maximaal € 5.000,kunnen lenen. Voor asielgerechtigden wordt het maximale leenbedrag gesteld op € 10.000,-, wat ook kan worden aangewend voor het bekostigen van een alfabetiseringscursus. 6 Door de bezuinigingen op de educatie- en reintegratiemiddelen hebben gemeenten ook minder budget beschikbaar om nieuwkomers tijdens of na afronding van de inburgering te begeleiden naar werk.

5

Alleen voor mensen die vóór 2013 gestart zijn met een traject kunnen gemeenten tot uiterlijk eind 2013 nog inburgeringsmiddelen inzetten.

6

Memorie van Toelichting op de Wijziging van de Wet inburgering. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 086, nr. 3.

5

‘Instroom’ asielmigranten en taakstelling vergunninghouders 7 Omdat de asielinstroom mede afhankelijk is van conflicten en brandhaarden over de hele wereld, is de ontwikkeling moeilijk te voorspellen. Aan de hand van de prognoses over de asielinstroom en het inwoneraantal van gemeenten wordt de huisvestingstaakstelling van gemeenten bepaald. De afgelopen jaren is het aantal nieuwe vergunninghouders in gemeenten redelijk stabiel. Voor 2012 is voor het eerst sprake van een naar beneden bijgestelde prognose. De verwachting is dat in de eerste helft van 2012 ongeveer 4000 vergunninghouders gehuisvest moeten worden (de prognose voor de eerste helft van 2011 bedroeg 4700). Ook voor de tweede helft van 2012 geldt een prognose van 4000 (tegenover een prognose voor de tweede helft van 2011 van 4700). Het uitgangspunt van het kabinet is om immigratie van kansarme migranten zoveel mogelijk te beheersen. Gezinshereniging wordt bemoeilijkt en de wettelijke grondslag voor categoriaal beschermingsbeleid voor landen of bevolkingsgroepen vervalt. Categoriale bescherming betekent dat asielzoekers uit een bepaald land als ‘categorie’ beschermd worden en op grond daarvan een vergunning voor bepaalde tijd krijgen. De verwachting van het kabinet is dat door deze maatregelen het aantal vluchtelingennieuwkomers in gemeenten zal afnemen. Een eventuele daling van de asielinstroom betekent overigens niet voor alle gemeenten meteen ook een daling van het aantal vluchtelingennieuwkomers. Zo zijn er gemeenten die bezig zijn met een inhaalslag, omdat zij voorgaande jaren niet aan hun huisvestingstaakstelling hebben kunnen voldoen. In deze gemeenten kan de instroom een aantal jaren wat hoger zijn. Overigens betekent de evenredige verantwoordelijkheid voor de huisvesting van vergunninghouders niet dat de zij evenredig naar inwonertal over gemeenten zijn gehuisvest. Een gedeelte van de vergunninghouders vindt zelf huisvesting of verhuist door, waardoor sommige gemeenten een groter aandeel vluchtelingen huisvesten. Het gaat vooral om grote gemeenten in het westen van het land (Klaver en Van der Welle 2009).

1.4

Vraagstelling en verantwoording onderzoeksmethodiek Gemeenten staan voor de uitdaging om met de bestaande beperkte financiële middelen en binnen de nieuwe wettelijke kaders voorwaarden te scheppen voor de integratie van vluchtelingen en andere migrantengroepen. Gemeenten kunnen hierin verschillende keuzes maken in hoe zij de vluchtelingengroep willen bedienen. Veel gemeenten bevinden zich door de voorgestelde bezuinigingen, decentralisatie en veranderde beleidsprioriteiten op dit moment in een overgangsfase. De IntegratieBarometer 2012 peilt wat de huidige stand van zaken is met betrekking tot het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen

7

Vergunninghouders of statushouders zijn asielzoekers met een verblijfsvergunning. Gemeenten zijn wettelijk verplicht om vergunninghouders te huisvesten. Dat gebeurt volgens een verdeelsleutel, gebaseerd op het inwonertal: de taakstelling. De hoogte van de taakstelling wordt ieder halfjaar vastgesteld door het ministerie van Justitie en opgedragen aan gemeenten.

6

en welke variatie zich daarbij voordoet. De volgende onderzoeksvragen stonden daarbij centraal: 1. Welk beleid voeren gemeenten ten aanzien van de integratie van vluchtelingen (algemeen/specifiek, welke thema’s)? 2. Wat zijn de belangrijkste onderscheidende criteria van het gevoerde beleid in diverse gemeenten? 3. Wat zijn de specifieke risico’s en succesfactoren van het gevoerde beleid voor de integratie van vluchtelingen? 4. Welke goede praktijkvoorbeelden van succesvolle aanpakken kunnen we identificeren en welke rol speelt het gemeentelijk beleid hierin? Om de variatie in het beleid in kaart te brengen, hebben we in eerste instantie gekozen voor een verkenning van het gevoerde beleid in de breedte bij 21 van de G-32 gemeenten. Deze 21 gemeenten zijn geselecteerd omdat zij een relatief groot aandeel vluchtelingen hebben en/of een relatief hoog percentage recente of langdurig gevestigde vluchtelingen. Om de ontwikkelingen in deze gemeenten zo helder mogelijk voor het voetlicht te brengen, hebben we via een deskstudy alle digitaal beschikbare informatie over het lokale integratiebeleid in de gemeente in kaart gebracht. We hebben onder andere gebruikgemaakt van integratienota’s, informatie over gemeentelijke projecten en andere lokale initiatieven. In aanvulling daarop zijn telefonische interviews gehouden met beleidsmedewerkers van de gemeenten. In totaal zijn in deze fase 31 interviews gehouden met vertegenwoordigers van gemeenten in 21 gemeenten (zie de literatuurlijst voor geraadpleegde bronnen en zie bijlage 1 voor een overzicht van respondenten). In deze interviews zijn de volgende thema’s aan bod gekomen: • visie en opzet van het integratiebeleid; • aandachtspunten van het beleid; • aandacht voor vluchtelingen(groepen); • uitvoering van het beleid; • de rol van VluchtelingenWerk en andere organisaties; • opbrengsten en kritische succesfactoren van het beleid; • risico’s van de bezuinigingen voor vluchtelingen. In de laatste fase van het onderzoek hebben we op grond van de deskstudy en de telefonische interviews vier gemeenten (Amsterdam, Nijmegen, Deventer en Emmen) geselecteerd voor een nadere analyse van het lokale integratiebeleid. Uitgangspunten bij de selectie van casussen waren relevantie voor de integratie van vluchtelingen en variatie in de aanpakken, zodat verschillende aspecten en aanpakken voor het voetlicht konden worden gebracht. Daarbij moet opgemerkt worden dat sommige aspecten die in de casussen belicht worden niet per se uniek zijn voor die gemeente, maar op onderdelen soms ook in andere gemeenten voorkomen. De casussen dienen ter illustratie van bijzondere aanpakken gericht op de integratiekansen van vluchtelingen. 7

Door middel van interviews met vertegenwoordigers van gemeenten, uitvoeringsorganisaties, maatschappelijke instellingen en vluchtelingen zelf wordt een beeld geschetst van de aanpak in de casusgemeente. Daarbij is aandacht voor de visie en opzet van het beleid, de knelpunten en de successen en werkende bestanddelen.

1.5

Leeswijzer In de volgende hoofdstukken beschrijven we de uitkomsten van onze inventarisatie van de lokale variatie in het integratiebeleid voor vluchtelingen van grote gemeenten. Hoofdstuk 2 beschrijft het algemene beeld voor de 21 onderzochte gemeenten en zoomt in op de specifieke aandacht die gemeenten hebben voor vluchtelingen. In hoofdstuk 3 geven we een gedetailleerd beeld van de vier casusgemeenten. In hoofdstuk 4 geven we de belangrijkste conclusies van het onderzoek weer en geven we antwoord op de onderzoeksvragen.

8

2

AANDACHT VOOR VLUCHTELINGEN IN LOKAAL BELEID

Dit hoofdstuk neemt het perspectief van beleidsambtenaren die betrokken zijn bij integratie en inburgering als uitgangspunt. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe de G32-gemeenten de afgelopen jaren hun beleid ten behoeve van de integratie van vluchtelingen hebben vormgegeven, welke activiteiten zij succesvol vonden en wat hun visie is op de nabije toekomst in het licht van de aankomende bezuinigingen. Het hoofdstuk bestaat uit vier delen. Het eerste deel schetst in hoeverre de gemeenten de problematiek van vluchtelingen in beeld hebben. Het tweede deel bekijkt de huidige beleids- en uitvoeringspraktijk en of gemeenten speciale aandacht hebben voor de positie van vluchtelingen. Het derde deel gaat in op de mogelijke gevolgen van de bezuinigingen op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Het vierde deel schetst de visie van gemeenten op de toekomst en in hoeverre zij verwachten de vluchtelingen voldoende te kunnen ondersteunen bij hun integratieproces en hoe zij hierop willen inzetten.

2.1

Vluchtelingen in beeld De integratieproblematiek van vluchtelingen zijn in grote lijnen in beeld bij de grote gemeenten. Zij zijn op de hoogte door signalen uit het veld, van samenwerkingspartners of door eigen monitoren op het gebied van inburgering en participatie. Binnen de vluchtelingengroep maken gemeenten onderscheid tussen vergunninghouders en niet-vergunninghouders. Wat de laatste groep betreft, houdt de gemeente zich niet bezig met hun integratie, maar met (nood)opvang, begeleiding bij terugkeer of juridisch advies in vervolgprocedures. Drie onderwerpen hebben de gemeenten vooral op het netvlies als het gaat om de integratie van de vergunninghouders: • achterblijvende arbeidsparticipatie en grote uitkeringsafhankelijkheid; • ontbreken sociaal netwerk/sociaal isolement; • trauma’s/psychosociale problemen. Gemeenten hebben veelal geen zicht op afzonderlijke herkomstgroepen binnen de vluchtelingengroep. Een aantal gemeenten noemt wel de Somaliërs als groep die door complexe multiproblematiek extra bij hen onder de aandacht is. Bovendien is dit ook een van de grootste groepen in de recente asielinstroom en daarmee ook een grotere groep onder de vluchtelingennieuwkomers in gemeenten (IND 2011). Dat er in veel gemeenten geen zicht is op afzonderlijke etnische groepen, heeft ook te maken met de omvang van de groepen. Vaak zijn de aantallen per herkomstgroep beperkt, waardoor zij niet apart in beeld zijn. Een enkele gemeente heeft een duidelijker beeld van de situatie en problematiek van afzonderlijke herkomstgroepen uit de vluchtelingenpopulatie.

9

Uit verschillende landelijke studies onder Somaliërs blijkt dat het gaat om een kwetsbare groep. Ook vanuit de Nijmeegse Adviescommissie Allochtonen (ACA) kwamen er signalen over de zorgelijke positie van Somaliërs. Naar aanleiding van deze geluiden besloot de gemeente Nijmegen in 2011 een studie te verrichten naar de maatschappelijke positie van niet alleen de Somaliërs, maar van alle Afrikaanse Nijmegenaren. Hieruit blijkt dat de werkloosheid voor vrijwel alle Afrikaanse groepen hoog is, maar dat tegelijkertijd de kinderen van vluchtelingen het vrij goed doen in het onderwijs. Daarnaast bevestigde het onderzoek de signalen uit de landelijke studies; er sprake is van een ‘zorgwekkende achterstand’ bij Somalische Nijmegenaren.

Slechts in één van de 21 onderzochte G32-gemeenten (Amsterdam) wordt de positie van vluchtelingen nauwkeurig gemonitord, zodat op ieder moment een actueel beeld beschikbaar is van de specifieke resultaten van inburgering en re-integratie voor deze groep.

2.2

Van integratie- naar participatiebeleid In navolging van het Rijksbeleid stappen gemeenten af van een integratiebeleid gekoppeld aan etnische doelgroepen. Sommige gemeenten zijn al in de afgelopen beleidsperiode van integratie- of doelgroepenbeleid afgestapt; anderen zijn voornemens dat in de huidige beleidsperiode te doen. De algemene filosofie is dat alle burgers binnen de gemeentegrenzen met generiek beleid moeten worden bereikt en gestimuleerd tot participatie. Hierbij ligt een grote eigen verantwoordelijkheid bij de burgers zelf, maar ook bij gemeenten om burgers daadwerkelijk in staat te stellen die verantwoordelijkheid ook te nemen. De uitdaging voor gemeenten is om ervoor te zorgen dat zij met hun generiek ingestoken beleid alle burgers voldoende bereiken. Een integratiebeleid zoals dat in veel gemeenten tot voor kort gebruikelijk was, met doelgroepen op basis van etniciteit, past niet in de generieke benadering. Gemeenten formuleren de kwetsbare of prioritaire groepen nu in eerste instantie vanuit het probleem, bijvoorbeeld taalachterstand, een grote afstand tot de arbeidsmarkt of multiprobleemgezinnen. Verschillende gemeenten, waaronder Arnhem in haar visiestuk, benadrukken dat de koppeling van achterstanden aan bepaalde etnische groepen in integratiebeleid voorbijgaat aan de diversiteit binnen de betreffende doelgroep.

10

De gemeente Arnhem benadrukt in haar integratienota 2011-2015: ‘Integratiebeleid koppelt de geconstateerde achterstand(en) doorgaans aan etniciteit en neemt dit vervolgens als uitgangspunt/focus van beleid. Dit biedt ons echter onvoldoende handelingsperspectief. Immers: de etnische achtergrond kan weliswaar een rol spelen in het ontstaan van de achterstand, maar schiet als enige verklaring tekort. Veel inwoners met allochtone achtergrond zijn immers succesvol en leveren vaak een belangrijke bijdrage. Ook mensen in een achterstandspositie leveren dikwijls een positieve bijdrage aan de samenleving. Daarnaast verschillen etnische groepen onderling sterk, zowel cultureel als maatschappelijk. Er zijn bovendien grote verschillen tussen leden van dezelfde etnische groep.’ (Integratie door participatie. Visienota integratiebeleid gemeente Arnhem 2011-2015)

De nadruk op generiek beleid betekent niet dat voor iedere groep eenzelfde aanpak kan worden ingezet. Het uitgangspunt is immers dat alle burgers bereikt en bediend moeten worden. Om kwetsbare groepen voldoende te kunnen bereiken, zal soms binnen de reguliere voorzieningen een specifieke aanpak nodig zijn. Uiteindelijk gaat het erom of uitvoeringsinstanties voldoende mogelijkheden en expertise hebben om maatwerk te kunnen leveren. De uitdaging voor gemeenten is ook om bestaande kennis over doelgroepen voldoende te borgen en om goed in beeld te hebben welke problemen er spelen en wie hiermee te maken hebben. Alle groepen bereiken is onvoldoende, ook de deskundigheid om de gesignaleerde problemen of hulpvragen aan te pakken is nodig. Als het gaat om het voldoende bereiken van verschillende etnische groepen heet dit in gemeentebeleidstermen ‘interculturalisatie’. Het is voor veel gemeenten een aandachtspunt en wordt bijvoorbeeld meegenomen als voorwaarde voor subsidiëring van projecten en organisaties.

De gemeente Lelystad benadrukt in de integratienota die loopt tot 2014 de interculturalisatie van zorg- en welzijnsinstellingen: “Een van de belangrijkste speerpunten is interculturalisatie van de reguliere voorzieningen. Interculturalisatie is een proces waarbij een instelling zich tot doel stelt te veranderen naar een instelling waarbij de dienstverlening is afgestemd op de etnisch-culturele diversiteit van de Lelystadse samenleving. (…) Onder regie van de gemeente gaan de reguliere zorgen welzijnsinstellingen het interculturalisatieprogramma ontwikkelen voor de eigen organisatie. (…) Voor interculturalisatie zijn geen extra middelen nodig. Centraal staat het ontwikkelen en toepassen van multiculturele kennis en competenties voor jeugdprofessionals. Het doel is dat migrantenkinderen en hun ouders goed worden bereikt door algemene voorzieningen en dat migrantenouders en professionals problemen in de opvoeding en ontwikkeling vroegtijdig signaleren.” (Raadsvoorstel verlengen integratienota tot en met 2014, 14 juni 2011)

Een manier waarop een aantal gemeenten, waaronder Nijmegen, Deventer en Dordrecht, actief probeert de interculturalisatie op gang te brengen, is door het subsidiëren en ondersteunen van allochtone zelforganisaties en deze in contact te brengen met reguliere instellingen. Een vereiste hiervoor is dat

11

groepen goed georganiseerd zijn, en dat is bij vluchtelingengroepen lang niet altijd het geval, ook omdat het vaak om relatief kleine aantallen per gemeente gaat.

De gemeente Dordrecht ziet interculturalisatie niet zozeer als de verantwoordelijkheid van de overheid. Het is allereerst de verantwoordelijkheid van de reguliere organisaties die moeten interculturaliseren en de burgers moeten de organisaties ook aansporen om te interculturaliseren. Het is eigenlijk een soort sociale marktwerking. De gemeente neemt wel een regierol. Zij blijft migrantenorganisaties subsidiëren voor de kosten die zij maken voor interculturalisatietrajecten. Bijvoorbeeld: een aantal instellingen voor ouderenzorg wil in Dordrecht starten met toegankelijke zorg voor migranten. Door bijeenkomsten en persoonlijke gesprekken heeft de gemeente een aantal Turkse organisaties en zorginstellingen bij elkaar gebracht. Tussen deze partijen zijn afspraken gemaakt over inspraak in de plannen en de acties. Als de zelforganisaties kosten moeten maken voor het raadplegen van de achterban of voor bijeenkomsten en symposia over specifieke onderwerpen, kunnen zij daarvoor subsidie aanvragen. Bij vluchtelingengroepen is dit lastiger: zij zijn minder goed georganiseerd en bovendien vaker bezig met problemen die de eigen achterban betreffen en juist minder vaak met interculturalisatie. Voor reguliere instellingen is het daarom lastiger om hen te bereiken. (Interview met beleidsmedewerker)

Gemeenten zijn vaak nog zoekende en hebben maar beperkt of geen zicht op de interculturalisatieslag in de praktijk. Er is onvoldoende bekend of het generieke beleid alle vluchtelingengroepen voldoende bereikt. Een aantal gemeenten signaleert echter dat bepaalde uitvoeringsinstanties (bijvoorbeeld welzijnswerk, maatschappelijk werk, UWV) sommige groepen onvoldoende bereiken. Zij kiezen er daarom voor om specifiek in te zetten op een bepaalde etnische groep of subpopulatie binnen de vluchtelingengroep. Deze gemeenten noemen vooral twee subgroepen die op dit moment extra aandacht vragen: de ex-amv’s (alleenstaande minderjarige vreemdelingen) en Somaliërs. Voor eerstgenoemde groep geldt overigens dat de inspanningen vooral gericht zijn op terugkeer en niet zozeer op integratie in Nederland. Wat de ex-amv’s (niet-vergunninghouders) betreft, faciliteren bijvoorbeeld Den Haag, Haarlem en Utrecht activiteiten gericht op de veiligheid, juridische ondersteuning en terugkeer van deze groep en reserveren zij daar middelen voor, ook nu het Rijk geen middelen meer beschikbaar heeft gesteld. Vanaf oktober 2009 tot juli 2011 liep het experiment ‘Perspectief’, voortbouwend op initiatieven van gemeenten. Dit project was bedoeld om jonge uitgeprocedeerde asielzoekers te stimuleren tot terugkeer of alsnog in een verblijfsvergunning te voorzien en hiermee illegaliteit te voorkomen. Het experiment werd deels gefinancierd met Rijksmiddelen en werd verder aangevuld met gemeentemiddelen. Verschillende gemeenten noemen het project ‘Perspectief’ voor ex-amv’s in hun gemeente succesvol. Daarmee verschillen zij van mening met het Rijk. Het Rijk heeft geen vervolg gegeven aan het Perspectief-experiment wegens tegenvallende resultaten. Volgens de

12

gemeenten Den Haag, Haarlem en Utrecht was het echter wel een succes, omdat veel jongeren alsnog een verblijfsvergunning hebben gekregen en aanzienlijk minder jongeren in de illegaliteit terecht zijn gekomen. De groep Somaliërs vraagt in een aantal gemeenten ook extra aandacht. Die aandacht wordt bijvoorbeeld gevraagd omdat qatkauwende mannen overlast veroorzaken op buurtniveau. Omdat deze problematiek raakt aan veiligheid en maatschappelijke overlast, heeft bijvoorbeeld de gemeente Groningen besloten om een activeringsproject voor deze mannen blijvend te subsidiëren, ondanks de huidige forse bezuinigingen. In Groningen wordt het activeringsproject uitgevoerd door de welzijnsorganisatie Maatschappelijke en Juridische Dienstverlening in samenwerking met de lokale Somalische zelforganisatie. Het doel van het project is om de Groningse Somaliërs toe te leiden naar een passende dagbesteding, opleiding of werk. Het project loopt in ieder geval tot en met 2012 en wordt mogelijk gemaakt door een cofinanciering (landelijke en gemeentelijke budgetten). In de gemeente Den Haag is in oktober 2011 een proef gestart met de inzet van gezinscoaches voor Somalische (multi)probleemgezinnen, die te kampen hebben met bijvoorbeeld schulden en psychosociale problematiek. Elk gezin krijgt een gezinscoach van Somalische afkomst die het gezin begeleidt en eventueel doorverwijst naar de juiste instanties. Amsterdam constateerde dat de participatie van vluchtelingen achterbleef en zet daarom specifiek in op de gehele vluchtelingengroep. Deze extra aandacht is neergelegd in een notitie voor de beleidsperiode 2011-2014. Ook de gemeente Utrecht is bezig met de formulering van specifiek vluchtelingenbeleid. De keuze voor een specifiek vluchtelingenbeleid vloeit voort uit het feit dat de Amsterdamse en Utrechtse politiek van mening is dat de kwetsbare doelgroep vluchtelingen extra gemeentelijke ondersteuning nodig heeft om uiteindelijk zelfstandig te kunnen functioneren in de samenleving. Het idee is dat door hun extra aandacht te geven bij hun vestiging in de gemeente, zij uiteindelijk een grotere kans hebben op instroom op de arbeidsmarkt en een betere psychische en lichamelijke gezondheid krijgen. In andere gemeenten is er op bepaalde deelterreinen extra aandacht voor vluchtelingen. Deze initiatieven lichten we hieronder verder toe.

2.3

Huidig beleid en uitvoeringsprogramma’s In het gemeentelijke beleid ten behoeve van de integratie van vluchtelingen zijn vooral drie terreinen belangrijk: (1) eerste opvang en begeleiding, (2) inburgering en (3) participatie. Een groot deel van de activiteiten van gemeenten op deze terreinen valt onder hun wettelijke taken rondom de integratie van vluchtelingen, namelijk het huisvesten van vluchtelingen,

13

inburgering en maatschappelijke begeleiding. 1 Naast deze wettelijke taken zijn er op elk deelterrein voorbeelden van gemeenten die extra activiteiten of projecten inzetten ter bevordering van de integratie van vluchtelingen. Hieronder schetsen we per deelterrein eerst het algemene beeld en zoomen we daarin in op extra aandacht en activiteiten die gemeenten inzetten op deze terreinen. Ook komen succesfactoren en knelpunten aan bod. 2.3.1

Maatschappelijke begeleiding: eerste opvang, begeleiding bij huisvesting en integratie Gemeenten hebben op dit moment de wettelijke taak om vluchtelingen die zich in hun gemeente vestigen te begeleiden bij hun integratieproces. Deze maatschappelijke begeleiding in het kader van de inburgering is in de meeste gemeenten uitbesteed aan VluchtelingenWerk. In andere gemeenten wordt het (deels) uitgevoerd door de aanbieders van de inburgeringstrajecten of andere maatschappelijke organisaties. Vaak spelen vrijwilligers een belangrijke rol in de uitvoering van de maatschappelijke begeleiding. Onderdelen van deze maatschappelijke begeleiding zijn bijvoorbeeld de huisvesting, het wegwijs maken in de (instanties van de) gemeente, adviezen rondom schuldhulpverlening, coaching rondom taal en wekelijkse spreekuren. De asielprocedure wordt sinds kort steeds korter, waardoor vluchtelingennieuwkomers korter in de centrale opvang verblijven. Op het moment dat zij zich met een status kunnen vestigen in een zelfstandige woonruimte in een gemeente, zijn zij vaak nog niet zo lang in Nederland en daardoor nog nauwelijks bekend met de Nederlandse samenleving. Daarnaast ontbreekt het hun vaak aan een sociaal netwerk waarop ze kunnen terugvallen. Daarom is extra begeleiding bij de periode van vestiging en bij het integratieproces volgens gemeenten van cruciaal belang. Zodra asielzoekers een verblijfsstatus krijgen en zij zich vestigen in een gemeente, moeten zij allerhande zaken regelen rondom huisvesting, verzekeringen en inkomen. De meeste gemeenten zetten in deze periode vooral in op het voldoen aan hun wettelijke verplichtingen en begeleiden de vluchtelingen bij het tekenen van het huurcontract, de aanvraag voor een uitkering en het inrichtingsbudget. Een aantal gemeenten zet extra in op de coaching van vluchtelingen in de eerste periode van vestiging, met als doel (eventuele) problemen zo snel mogelijk te signaleren en snel te kunnen doorverwijzen naar reguliere instellingen. Het werkt ook als een filter. Het is een eerste opvang waarbij wordt gekeken welke hulp nodig is en waar de vluchteling dan het best terecht kan.

1

Het huisvesten van vergunninghouders door gemeenten is geregeld in de artikelen 60a tot en met 60g van de Huisvestingswet. De gemeentelijke taken ten aanzien van de inburgering en maatschappelijke begeleiding van vluchtelingen is vastgelegd in de Wet inburgering (in werking getreden op 1 januari 2007).

14

De gemeente Arnhem geeft aan dat zij al jaren ruimschoots aan haar taakstelling voor de huisvesting van vluchtelingennieuwkomers voldoet. Zij zitten boven de wettelijke taakstelling. De ervaring tot nu toe is dat als vluchtelingen in Arnhem komen wonen, zij vaak al een sociaal netwerk hebben en geen extra ondersteuning bij vestiging nodig hebben. Voor vluchtelingen zonder een sociaal netwerk wordt ‘coaching vestiging’ ingezet, dat wordt uitgevoerd door VluchtelingenWerk MiddenGelderland. VluchtelingenWerk verwijst, indien nodig na de eerste ondersteuning, door naar het reguliere maatschappelijk werk binnen Arnhem, verzorgd door welzijnsinstelling Rijnstad. Vluchtelingen met een grotere problematiek, waarvoor het reguliere aanbod van Rijnstad onvoldoende is, krijgen voortgezette begeleiding van VluchtelingenWerk. Deze voortgezette begeleiding is alleen bedoeld voor vluchtelingen die tussen de wal en het schip dreigen te raken als zij worden ondergebracht bij de reguliere hulpverlening. (Interview met beleidsmedewerker)

Daarnaast moeten de extra inspanningen de zelfredzaamheid van de vluchtelingen bevorderen en is deze ondersteuning bedoeld om de periode tot aan de inburgeringscursus te overbruggen.

In Nijmegen begeleidt de Stichting Vluchtelingen & Nieuwkomers Zuid-Gelderland (V&NZG) de vergunninghouders bij de huisvesting met de diensten ‘coaching vestiging’ en het ‘Vreemdelingen Informatie Punt’ (VIP). ‘Coaching vestiging’ houdt in: het wegwijs maken van de cliënten in de verschillende instellingen en de regelgeving in en rond de woning. V&NZG informeert vergunninghouders tevens op juridisch en maatschappelijk vlak via het VIP. (…) De doelgroep is op vele gebieden afhankelijk geweest van de opvang door het COA in het AZC. Zo is er voorzien in de scholing van de kinderen, het leefgeld en de verzekeringen. Pas als verblijfsgerechtigde asielzoekers een asielvergunning krijgen, hebben zij recht op inburgering. Op het moment dat zij het AZC verlaten, zijn zij nog niet in staat gesteld om de Nederlandse taal te leren. Zij zijn ook nog niet wegwijs gemaakt in de sociale voorzieningen. De trajecten van V&NZG zorgen ervoor dat de vergunninghouders in deze periode, waar zij er grotendeels alleen voor staan, worden begeleid.” (Collegevoorstel Budgetsubsidie Vluchtelingen & Nieuwkomers Zuid-Gelderland 2011, 8 februari 2011).

Succes- en knelpunten eerste opvang en begeleiding Gemeenten zijn zonder uitzondering positief over de maatschappelijke begeleiding, die volgens hen uitval voorkomt en het inburgeringsproces versnelt. De periode waarin gemeenten maatschappelijke begeleiding aan vluchtelingen bieden, verschilt van ongeveer zes maanden tot maximaal twee jaar. Sommige gemeenten zien de coaching bij vestiging als de eerste periode van maatschappelijke begeleiding, voor andere gemeenten gaat de maatschappelijke begeleiding pas daarna in. Enkele gemeenten, zoals Emmen, benoemen de snelle huisvesting van vergunninghouders als een succes. Zij kunnen gemakkelijk aan de taakstelling voldoen en hebben een goede samenwerking met de woningbouwcorporaties, waardoor het lukt tijdig passende huisvesting te organiseren. 15

Voor veel gemeenten blijft het echter toch lastig om aan de taakstelling te voldoen, bijvoorbeeld vanwege druk op de sociale huurwoningen of een tekort aan passende huisvesting voor bijvoorbeeld alleenstaande jongeren of grote gezinnen. Een ander knelpunt in de eerste opvangperiode is de betaling van de eerste maand huur, omdat dit vaak niet samenvalt met de datum waarop de uitkering wordt uitbetaald. Hierdoor kan dan al snel een huurachterstand ontstaan. Gemeenten proberen dit op te lossen door afspraken te maken met woningcorporaties of via de bijzondere bijstand een voorziening te treffen.

In Haarlem wordt het voor vluchtelingen steeds moeilijker om een woning te vinden. Uiteindelijk lukt het wel, maar soms duurt het wat langer dan de gebruikelijke drie maanden. Het is vooral lastig om alleenstaanden passend te huisvesten. Dat gaat vaak moeizaam. Er is wel een goede samenwerking met de woningbouwvereniging, waardoor het met hangen en wurgen toch iedere keer gelukt is om de vluchtelingen te huisvesten en de taakstelling te vervullen. Daarom ziet de gemeente de huisvesting toch als een succes. Ook de huisvesting van de vluchtelingen die onder de pardonregeling vielen, is in Haarlem goed verlopen. De gemeente was goed voorbereid en alle gepardonneerden zijn binnen de termijn van een jaar gehuisvest, hebben een uitkering gekregen als ze geen werk hadden en zijn op een inburgeringstraject geplaatst. (Interview met beleidsmedewerker) Ook voor de gemeente Heerlen is het lastig aan de taakstelling te voldoen. In 2011 had de gemeente een inloopactie, om de achterstand in de taakstelling in te lopen. Dit is, ondanks een stagnatie in de zomerperiode, goed verlopen. De vraag vanuit de AZC’s betreft vooral woningen voor alleenstaanden. Naar deze woningen is in de gemeente veel vraag. Daarnaast spelen problemen met betrekking tot huurachterstanden, waardoor woningcorporaties minder woningen aanbieden. De gemeente probeert hier een oplossing voor te vinden, bijvoorbeeld door het inhouden van de eerste huur op het inrichtingskrediet, om te garanderen dat corporaties de eerste huur krijgen. Het plan is om, zoals in andere gemeenten gebeurt, de vervolgmaanden verplicht op de uitkering in te houden. (Interview met beleidsmedewerker) In Utrecht is de huisvesting van vluchtelingen eveneens steeds lastiger. Dit wordt vooral veroorzaakt door het verstoppen van de woningmarkt en doordat er steeds minder doorstroom is in de sociale woningbouw, waar de huisvesting van vluchtelingen op is aangewezen. Hiermee komt het draagvlak voor het huisvesten van vergunninghouders onder druk te staan. De gemeente heeft veel inzet en overtuigingskracht nodig om de woningbouwcorporaties gemotiveerd te houden. (Interview met beleidsmedewerker)

2.3.2

Inburgering Het landelijke beeld is dat de inburgeringsvoorzieningen op dit moment goed draaien en dat het bereik groot is. In 2010 hebben gemeenten hun inburgeringsdoelstellingen nagenoeg kunnen realiseren. In totaal werden 55.000 inburgeringstrajecten gestart. Het merendeel (68%) van deze trajecten had een duaal karakter, waarbij inburgering werd gecombineerd met een maatschappelijke component, zoals vrijwilligerswerk, re-integratie, een 16

beroepsopleiding of opvoedingsondersteuning. 2 In 2011 is het aandeel duale trajecten alleen maar toegenomen. Dit beeld komt ook naar voren uit de gesprekken met 21 grote gemeenten ten behoeve van deze IntegratieBarometer. Het lukt gemeenten op dit moment een zeer grote groep verplichte en vrijwillige inburgeraars te bereiken. Voor een ruime meerderheid van de inburgeraars blijven gemeenten duale trajecten inzetten, zodat de inburgeraars ook in praktijksituaties met de Nederlandse taal kunnen oefenen. De gemeenten benadrukken dat er op dit moment een goede infrastructuur is voor het leren van de taal, van laagdrempelige taalcursussen in de buurt tot taalcursussen die mensen klaarstomen voor het staatsexamen. Ook de vluchtelingengroep wordt volgens de gemeenten voldoende bereikt met deze infrastructuur, bijvoorbeeld met behulp van een breed netwerk van organisaties met aandacht voor en kennis over vluchtelingen. Meestal zijn er geen specifieke trajecten voor de vluchtelingengroep, maar volgens de gemeenten kunnen zij voldoende maatwerk leveren. De doelstelling voor het slagingspercentage (60%) van deelnemers aan het inburgeringsexamen werd in 2010 ruimschoots gehaald. In totaal zijn ruim 27.000 inburgeraars voor het inburgeringsexamen geslaagd; een slagingspercentage van 72 procent. Deze inburgeraars hebben minimaal taalniveau A2 gehaald. Daarnaast hebben ongeveer 2600 inburgeraars het diploma voor het Staatsexamen NT2 behaald. Een aantal gemeenten plaatst wel kritische kanttekeningen bij de opbrengst van de inburgeringscursus. Het wettelijk bepaalde minimumtaalniveau voor inburgering is volgens gemeenten te laag voor succesvolle participatie op de arbeidsmarkt. Sommige gemeenten zetten dan ook extra in om het taalniveau, na afronding van de inburgering, verder op te krikken.

De beleidsmedewerker van de gemeente Almere vertelt dat een belangrijk probleem voor de re-integratie van vluchtelingen (en andere inburgeraars) is dat zij na afloop van de inburgering nog onvoldoende bagage hebben om door te stromen naar werk. Het taalniveau waarmee de inburgeringscursus wordt afgesloten blijkt te laag om aansluiting te kunnen vinden op de arbeidsmarkt. Als vluchtelingen bovendien geen tot weinig contacten met autochtone of Nederlandssprekende mensen hebben, zakt het taalniveau na afloop van de cursus nog naar een lager niveau. Dit probleem speelt bijvoorbeeld onder vluchtelingen van Somalische komaf. Om de doorstroom naar werk zo veel mogelijk te stimuleren, geeft de gemeente Almere inburgeraars met een WWB-uitkering de mogelijkheid om ‘door te burgeren’ en een vervolgtaalcursus te volgen naar niveau B1 van het Europees referentiekader. Tot en met 2010 bood de gemeente deze mogelijkheid ook aan nietuitkeringsgerechtigden zonder werk (bijvoorbeeld vrouwen met kinderen waarvan de partner werkt). Gezien de op stapel staande bezuinigingen is dit echter niet meer haalbaar. Deze groep valt na afloop van de inburgering dan ook buiten beeld van de gemeente. (Interview met beleidsmedewerker)

2

Brief over de resultaten van inburgering, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Wonen, Wijken en Integratie, 17 maart 2011.

17

Het wegvallen van het inburgeringsbudget per 1 januari 2014 (voor de trajecten die vóór 2013 zijn gestart) heeft nu al gevolgen, omdat het budget langzaam wordt afgebouwd en veel trajecten meerdere jaren lopen. Gemeenten zijn verplichtingen aangegaan met aanbieders van trajecten voor langere periodes. Een enkele gemeente, waaronder Utrecht, heeft als bezuinigingsmaatregel en met het oog op de aankomende wetswijziging de inburgeringsafdeling al opgeheven. Andere gemeenten zijn bezig met het afbouwen van de inburgeringsvoorzieningen en proberen dit op een verantwoorde wijze te doen.

De gemeente Almere heeft vooruitlopend op de aankomende bezuinigingen op de inburgering vanaf 1 oktober 2011 een Persoonlijk Integratie Budget vastgesteld (PIB). Het PIB bedraagt maximaal € 4.000,-. Inburgeringstrajecten worden niet meer aanbesteed. (…) Het weinige budget dat het Rijk de komende jaren nog beschikbaar stelt voor inburgering zal erop gericht zijn om de inburgering in Almere op een verantwoorde manier af te bouwen. Concreet betekent dit: • zorgen dat de reeds gestarte trajecten financieel gedekt blijven; • zorgen dat een goede handhaving en begeleiding gewaarborgd blijven; • zorgen dat er een voorziening kan worden aangeboden aan de inburgeraar daar waar dat wettelijk verplicht is, zoals bij asielgerechtigden en geestelijk bedienaren; • daar waar mogelijk het aanbieden van voorzieningen aan een beperkte doelgroep van de inburgeraars. Bron: Beleidsuitvoeringsplan Inburgering 2011 Almere

Uit het onderzoek van dagblad Trouw (Pietersen 2011) blijkt dat 15 van de 37 grote gemeenten al zijn gestopt met het aanbieden van trajecten voor vrijwillige inburgeraars, bijvoorbeeld Eindhoven en Lelystad. Vanaf 1 januari 2012 zullen meer gemeenten volgen, zoals Heerlen. Op dit moment heeft Heerlen nog veel vrijwillige inburgeraars, zoals Polen en Italianen. Vooruitlopend op de bezuinigingen biedt deze gemeente vanaf 1 januari 2012 geen inburgeringstrajecten meer aan voor vrijwillige inburgeraars. Succes- en knelpunten uitvoering inburgering en maatschappelijke begeleiding Gemeenten noemen vooral successen van het inburgeringsbeleid, waarbij veel gemeenten het grote bereik en de dualiteit van de inburgeringstrajecten noemen en de inzet van vrijwilligers. Een voorbeeld van wat volgens de gemeente Haarlem een succesvolle bijdrage levert aan het bereik van inburgering en het stimuleren van participatie, ook onder vluchtelingengroepen, is het project Ambassadeurs Inburgering.

18

In de gemeente Haarlem zijn twintig ambassadeurs Inburgering die in de wijk waar ze wonen en ook op andere plaatsen in de stad mensen vertellen hoe ze kunnen inburgeren in Haarlem. Zij proberen nieuwkomers in de stad te motiveren om de Nederlandse taal te leren en om mee te doen aan activiteiten in de wijk of in de buurt. Ambassadeurs zijn vrijwilligers, mannen en vrouwen uit verschillende landen van herkomst en van uiteenlopende leeftijden. Welgeteld gaat het om negen nationaliteiten, in leeftijd variërend van 30- tot 60-plussers. Deze groep bestaat uit studenten, gepensioneerden, mensen uit islamitische organisaties en vluchtelingen. Het is nog onbekend of dit project ook in 2013 zal worden gecontinueerd. Bron: zie voetnoot 3

Grote gemeenten noemen ook het Taalcoachproject als een succesvol project dat vluchtelingen goed bereikt. Het project houdt in dat vrijwilligers (taalcoaches) gedurende een halfjaar tot een jaar één à twee uur per week de Nederlandse taal oefenen met een inburgeraar en samen met hen op ontdekkingstocht gaan in de woonplaats van de inburgeraar. Het doel hiervan is om de effectiviteit van de inburgering te verhogen door de taal in de praktijk te oefenen. De deelnemende gemeenten aan dit landelijk geïnitieerde project, voeren de regie. De uitvoering ligt echter in handen van de lokale afdelingen van vijf convenantpartners (VluchtelingenWerk Nederland, Humanitas, Gilde SamenSpraak Nederland, Het Nederlandse Rode Kruis en het Landelijk Netwerk Thuislesorganisaties). Dat dit project integratiebevorderend werkt, blijkt ook uit de evaluatie van dit project (Brink, Van der Welle en Klaver 2011). Het project Taalcoach bevordert niet alleen de taalvaardigheid van de inburgeraars door het oefenen in de praktijk, het levert ook een positieve bijdrage aan de sociale cohesie en de betrokkenheid van niet-inburgeraars bij inburgering. Op grond van de evaluatie werd verder geconcludeerd dat het project voorziet in een duidelijke behoefte met een beperkte investering. Er is een goede infrastructuur opgebouwd met een breed scala aan laagdrempelige taalvoorzieningen. Het innovatietraject Wijkgerichte Inburgering werd opgezet om de wijkstructuur nog beter te benutten voor inburgering. De gemeente Leeuwarden nam deel aan dit traject en noemt dit ook als een succespunt.

3

http://www.haarlem.nl/haarlem-a-z/inburgering-en-integratie/integratiebeleid/ ambassadeurs-inburgering

19

De gemeente Leeuwarden is enthousiast over de wijkgerichte inburgering. Het innovatietraject heeft geleid tot het samenbrengen van budgetten en inhoud in een integrale opdracht inburgering en integratie. Dit komt terug in een nieuw multifunctioneel en multicultureel centrum. In dit centrum werken professionals van het maatschappelijk middenveld, het team inburgering en sociale wijkteams samen vanuit een laagdrempelige plek in de wijk. De lijnen zijn kort en de samenwerking en afstemming zijn verbeterd. Dit betekent dat er naast inburgering en integratie een duidelijke parallele participatiestructuur ligt. De twee afzonderlijke welzijnsorganisaties zijn inmiddels gefuseerd en hebben tot en met 2012 de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een integrale opdracht inburgering, integratie en participatie. Wijkstructuren worden nu beter benut en dat zorgt voor laagdrempelige activiteiten die goed kunnen aansluiten bij de behoeften en het zelfredzaam maken van de burgers. (Interview beleidsmedewerker en ‘De Leeuwarder blik op Wijkgerichte Inburgering. Inburgering een stap vooruit’)

Ook zijn er voldoende mogelijkheden voor maatwerk en worden er goede resultaten geboekt met inburgering gekoppeld aan begeleiding naar werk (de duale trajecten). Het is belangrijk tijdig het traject richting werk in gang te zetten en (potentiële) werkgevers bij de inburgering te betrekken. In Leeuwarden is het team inburgering bijvoorbeeld gehuisvest op de locatie van het Werkplein en werd een werkgroep participatie opgericht. Na een moeizame start van de Wet inburgering in 2007 zijn er voor gemeenten op dit moment nauwelijks nog knelpunten rondom de uitvoering van het inburgeringsbeleid. In sommige gemeenten remt een gebrek aan kinderopvang de participatie aan inburgering. Verder is het voor een deel van de groep analfabeten moeilijk om binnen de gestelde termijn aan de inburgeringseis te voldoen. Deze groep neemt weliswaar intensief deel aan alfabetiserings- en inburgeringstrajecten, maar het vereiste taalniveau voor het inburgeringsexamen blijkt desalniettemin voor hen vaak niet haalbaar. Daarnaast gaven gemeenten aan dat de vraag naar maatschappelijke begeleiding het vermogen geregeld overstijgt. Als de periode van maatschappelijke begeleiding is afgelopen, zeker als deze periode kort is, zijn nog niet alle vluchtelingennieuwkomers volledig zelfredzaam. Zij zouden in principe moeten worden doorverwezen naar reguliere instellingen voor bijvoorbeeld maatschappelijk werk of schuldhulpverlening, maar in veel gevallen blijven zij toch terugkomen op de spreekuren van vooral VluchtelingenWerk. 2.3.3

Participatie Naast inburgering en maatschappelijke begeleiding voor vluchtelingen hebben gemeenten ook andere voorzieningen en projecten gericht op de participatie van (kwetsbare groepen) burgers. Het uiteindelijke of ‘hoogst’ haalbare doel is de participatie op de arbeidsmarkt en volledige zelfredzaamheid. Sommige burgers kunnen direct ondersteund worden ten behoeve van deze re-integratie op de arbeidsmarkt. Voor anderen geldt dat zij ondersteund moeten worden bij

20

emancipatie of het doorbreken van een sociaal isolement. De ervaring van gemeenten is dat er op dit moment voldoende maatwerk geleverd kan worden, ook voor vluchtelingen. Met het participatiebudget kunnen gemeenten de budgetten voor re-integratie (WWB), inburgering (WI) en scholing (WEB) combineren. Het idee is dat gemeenten hierdoor een integraal beleid kunnen voeren en meer maatwerk kunnen leveren door bijvoorbeeld scholing te combineren met een loonkostensubsidie of een inburgeringscursus met een sollicitatietraining of opvoedingsondersteuning. De duale trajecten in het kader van de inburgering zijn een voorbeeld van een dergelijke integrale aanpak. Met deze trajecten combineren gemeenten inburgering met sociale activering. Dit is volgens de G32-gemeenten een succesvolle methode om integratie te bewerkstelligen. 4 Een ruime meerderheid van de inburgeringstrajecten is inmiddels duaal (zie boven). Om te voorkomen dat een kwetsbare groep inburgeraars na het afronden van een inburgeringstraject weer minder actief wordt in de samenleving doordat activiteiten wegvallen, hebben verschillende gemeenten de laatste jaren actief ingezet op een vervolgtraject na afronding van het inburgeringstraject, bijvoorbeeld met behulp van participatiecoaches. Dit is niet specifiek bedoeld voor vluchtelingen, maar zij hebben hier wel baat bij.

In het kader van het Innovatietraject Wijkgerichte Inburgering ‘Kansen voor taal, taal voor kansen’ (2009-2011) vond in de gemeente Alkmaar na afloop van een inburgeringstraject altijd een eindgesprek plaats om de mogelijkheden van een vervolgtraject na inburgering op te stellen. In de krachtwijk Overdie is dat eindgesprek bij wijze van experiment omgezet in een spreekuur & coaching ‘Meedoen na inburgering’ om samen met de voormalig inburgeraar het vervolgtraject te ontwikkelen. Trajectbegeleiders zijn daarvoor omgeschoold tot participatiecoaches. Deze participatiecoaches zijn ook al tijdens het inburgeringstraject betrokken en kennen de inburgeraar daardoor goed. Indien nodig kunnen zij samen met de inburgeraar een traject na inburgering ontwikkelen. De ervaring van de gemeente is dat het veel tijd kost om plekken te vinden die geschikt zijn voor (ex)inburgeraars. Voor een belangrijk deel heeft dat te maken het geringe aanbod van instellingen dat passend is bij de vraag van de inburgeraar. In 2010 vonden met 122 voormalige inburgeraars gesprekken plaats. Van deze inburgeraars stroomde 72 procent door naar een vervolgopleiding of (vrijwilligers)werk. (Bron: Handreiking ‘Alkmaar sterk in Wijkgerichte Inburgering: van trajectbegeleider naar participatiecoach’)

Sociale activering In nagenoeg alle onderzochte gemeenten worden (eenmalige) projecten gefinancierd ten behoeve van de sociale activering van groepen burgers, waaronder vluchtelingen. De stedelijke welzijnsinstellingen, zelforganisaties of andere maatschappelijke organisaties voeren deze projecten en activiteiten uit. Het gaat zowel om projecten die landelijk zijn geïnitieerd en worden bekostigd door een co-financieringsconstructie (landelijke en gemeentelijke 4

Brief G32 aan mr. J.P.H. Donner, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, d.d. 6 juli 2011.

21

gelden, maar ook middelen van fondsen zoals het Oranjefonds) als om initiatieven op wijkniveau. Een voorbeeld van een project gericht op sociale activering is het project Versterk je netwerk, uitgevoerd door de Vrijwilligers- en Mantelzorgcentrale in Almere. Alkmaar werkt, evenals een aantal andere gemeenten, met ‘bezoekvrouwen’ die geïsoleerd levende migranten bezoeken en stimuleren gebruik te maken van voorzieningen. In Deventer en Leeuwarden wordt speciale aandacht gericht op de emancipatie van mannen door een mannen-/ vadercentrum. In Leeuwarden liep een project ‘Prettig kennismaken met Vrijwilligerswerk’, een samenwerkingsproject tussen verschillende organisaties en aansluitend op inburgerings- en participatietrajecten om mensen te laten klimmen op de participatieladder (Van Gent, Van Horssen, Mallee en Slotboom, 2008). 5 Re-integratie Burgers met een kleinere afstand tot de arbeidsmarkt hoeven dikwijls niet eerst sociaal geactiveerd te worden. Zij kunnen via de Werkpleinen deelnemen aan re-integratietrajecten of ondersteund worden bij het versterken van zwakke punten die hun integratie op de arbeidsmarkt belemmeren. Zoals eerder aangegeven, is de focus vanuit de gemeente dat burgers/migranten zo vroeg mogelijk worden gere-integreerd. Vaak is daar in de fase van inburgering al aandacht voor in de vorm van duale trajecten. De meeste gemeenten voeren geen specifiek re-integratiebeleid voor vluchtelingen. Deze groep wordt bediend via het reguliere aanbod.

In de gemeente Groningen wordt, evenals in veel andere gemeenten, maatwerk geboden bij de re-integratie van burgers. Een beleidsmedewerker geeft aan dat iedereen iets anders nodig heeft om te participeren. De ene persoon heeft taalondersteuning nodig, de ander een sollicitatietraining of computercursus. Het een en ander is ook afhankelijk van de afstand van de betreffende persoon tot de arbeidsmarkt. Om het maatwerk zo goed mogelijk te kunnen bieden, werkt de gemeente met specifieke klantmanagers voor de doelgroep inburgeraars. Of een persoon die gere-integreerd moet worden al dan niet een vluchtelingenherkomst heeft, is voor de gemeente echter niet relevant. (beleidsmedewerkers gemeente) De gemeente Alkmaar beziet momenteel of het beleid ten behoeve van de reintegratie van kwetsbare groepen kan worden geïntensiveerd. Op welke manier is nog niet duidelijk. De gemeente neemt deel aan tal van landelijk geïnitieerde projecten ten behoeve van de re-integratie en participatie van kwetsbare groepen, waaronder (laagopgeleide) migrantenvrouwen. Een voorbeeld daarvan is het project/programma ‘Eigen Kracht’ van het ministerie van OCW. Of dergelijke projecten in de toekomst echter doorgang vinden, is niet waarschijnlijk. (beleidsmedewerkers gemeente) Ook Arnhem stapt af van het doelgroepenbeleid en wil alle burgers bedienen met integraal beleid, ook op het gebied van integratie en participatie. Toch worden bij het thema werk en inkomen vluchtelingen apart genoemd in de visienota ‘Integratie door 5

De participatieladder loopt van sociaal geïsoleerd, via sociale contacten, deelname aan georganiseerd werk, onbetaald werk en betaald werk met ondersteuning naar betaald werk.

22

participatie 2011-2015’. Aangegeven wordt dat bij die groep rekening moet worden gehouden met elders verworven competenties en de mogelijkheid van het volgen van verkorte opleidingen. Dit maakt het voor vluchtelingen mogelijk om zo snel mogelijk te stijgen op de participatieladder. (beleidsmedewerkers gemeente)

In Amsterdam wordt specifiek vluchtelingenbeleid ingezet en specifiek aandacht besteed aan een effectieve re-integratie van vluchtelingen. Daarbij is het belangrijk dat verschillende klantmanagers voor de doelgroep vluchtelingen eenduidig werken en zo nodig inhoudelijk advies inwinnen bij de lokale organisatie die de maatschappelijke begeleiding verzorgt over een passend traject. In hoofdstuk 3 wordt hier nader op ingegaan. In een aantal gemeenten zijn of waren er ook samenwerkingsverbanden met de Stichting voor Vluchteling-Studenten UAF of met Emplooi, zoals in de gemeente Heerlen:

De gemeente Heerlen heeft in 2010 besloten om samen te werken met de Stichting voor Vluchteling-Studenten UAF om hoogopgeleide vluchtelingen te begeleiden naar studie en werk. De beweegreden voor deze samenwerking is dat er in Heerlen sprake is van een tekort aan goed opgeleide mensen. Door vergrijzing en krimp wordt dit tekort alleen maar groter. Dat betekent dat iedereen die nu aan de kant staat in de toekomst hard nodig is. Daarom wil Heerlen alle kansen benutten om mensen met een hoog niveau voor te bereiden op een plek op de arbeidsmarkt. UAF betaalt een deel van de studiekosten en ondersteunt de vluchtelingen bij de studie en het vinden van een baan en/of stage. De gemeente verleent UAF een subsidie van maximaal 3000 euro per persoon als tegemoetkoming in de te maken kosten. De beleidsmedewerker geeft aan dat er op dit moment echter maar weinig hoogopgeleide vluchtelingen binnenkomen. Het overgrote deel van de nieuwe instroom is lager opgeleid of analfabeet. (Interview met beleidsmedewerker)

Succes- en knelpunten Een belangrijke voorwaarde voor een effectieve sociale integratie van kwetsbare groepen burgers is dat een duidelijke en laagdrempelige stedelijke infrastructuur aanwezig is van welzijnsinstellingen, maatschappelijke organisaties (en zelforganisaties) die weten wat er leeft bij hun achterban, elkaars aanbod kennen, op de hoogte zijn van vindplaatsen, deelnemers zo nodig naar elkaar doorverwijzen en goed contact met de gemeente onderhouden. Een goed functionerend netwerk ontstaat in de regel onder regie van de gemeente. Onder andere Deventer en Alkmaar zijn voorbeelden van gemeenten met een goed georganiseerd stedelijk netwerk van welzijnsinstellingen. Aan de situatie in Deventer zal apart, in hoofdstuk 3, aandacht worden besteed.

23

In Alkmaar functioneert een multicultureel overleg waarin de gemeente informeel overleg voert met migrantenorganisaties en reguliere welzijnsinstellingen. In het overleg peilt de gemeente onder meer aan welke activiteiten behoefte is onder burgers. Anders dan andere gemeenten, heeft Alkmaar veel aandacht voor de ondersteuning van migrantenorganisaties en voor de toegankelijkheid van voorzieningen voor migranten.

Voorwaarden voor een succesvolle re-integratie zijn dat de werkwijze en procedures binnen de gemeenten/Werkpleinen goed op orde zijn, er eenduidig wordt gewerkt en er zo nodig afstemming plaatsvindt met instellingen in de stad die beschikken over inhoudelijke kennis van de doelgroep vluchtelingen (ook op casusniveau) en/of met instellingen die re-integratieactiviteiten aanbieden. Opnieuw gaat het dus om een netwerk dat goed functioneert en om procesmatige voorwaarden. Knelpunten die naar voren komen, zijn dat er lang niet altijd zicht is op de resultaten van sociale activerings- en re-integratietrajecten. Ook de lokale en regionale arbeidsmarkt fungeert in sommige steden als een knelpunt voor de participatie van vluchtelingen. Voor vluchtelingen in Enschede is het bijvoorbeeld sinds 2008 moeilijk om in te stromen op de arbeidsmarkt, gezien het relatief hoge werkloosheidscijfer van acht à negen procent in de regio Enschede/Twente.

2.4

Risico’s bezuinigingen voor vluchtelingen Uit het onderzoek van dagblad Trouw (Pietersen 2011) blijkt dat 27 grote gemeenten verwachten dat het nieuwe beleid extra belemmeringen opwerpt voor de integratie van nieuwkomers. Vluchtelingen zijn een extra kwetsbare groep, dat stelt ook de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) in haar advies over het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet inburgering. De ACVZ pleit in het advies voor het opnemen van een uitzonderingsbepaling voor erkende vluchtelingen om de toegankelijkheid van de inburgeringscursussen te waarborgen. Op grond van de uitgebreide gesprekken met 21 grote gemeenten in dit onderzoek komen risico’s naar voren op het terrein van de eerste opvang en begeleiding, de inburgering en de participatie van vluchtelingen. Daarnaast benoemen gemeenten meer algemene risico’s van het afstappen van doelgroepenbeleid en de nadruk op algemeen beleid voor alle burgers. Risico’s bezuinigingen op eerste opvang en begeleiding bij inburgering Sinds 2007 maakt maatschappelijke begeleiding deel uit van de Wet inburgering. Daarvoor was de maatschappelijke begeleiding geregeld in de Wet inburgering nieuwkomers. Deze maatschappelijke begeleiding heeft verschillende componenten: (1) eerste opvang en huisvesting, (2) juridische begeleiding en (3) begeleiding bij het integratie-/inburgeringsproces. 24

De uitvoering van deze begeleiding ligt in de meeste gemeenten (grotendeels) bij VluchtelingenWerk. Als de Rijksmiddelen voor deze begeleiding komen te vervallen en de vluchteling daarnaast zelf verantwoordelijk is voor het inkopen en bekostigen van zijn of haar inburgering, zien veel gemeenten zich genoodzaakt de maatschappelijke begeleiding stop te zetten. Tegelijkertijd benadrukken de gemeenten het belang van de maatschappelijke begeleiding voor het wegwijs maken in de samenleving, het beperken van uitval in inburgeringstrajecten en het tijdig signaleren van problemen en doorverwijzen naar instanties. Een vergelijkbaar beeld over de gevolgen van het wegvallen van de maatschappelijke begeleiding kwam ook naar voren uit een onderzoek uit 2004 over de toekomstmogelijkheden voor traject- en maatschappelijke begeleiding in de inburgering (Brink, Hello en Odé, 2004). De G32-gemeenten hebben in een brief aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hun zorgen geuit over de aankomende bezuinigingen op het participatiebudget. Ook de VNG en de G4 hebben aandacht gevraagd voor de gevolgen van het wegvallen van de begeleiding voor vluchtelingen. Risico’s bezuinigingen op inburgeringstrajecten Verreweg de meeste gemeenten verwachten dat de bezuinigingen op inburgering die eraan komen zeker ook implicaties hebben voor vluchtelingen. Zij benoemen vooral drie risico’s. Allereerst uiten gemeenten de zorg dat het aanbod van trajecten kleiner zal worden, waardoor minder maatwerk kan worden geleverd. De gemeenten vinden dat zij op dit moment, door hun ervaring en de afspraken die zij hebben gemaakt met taalaanbieders, het bedrijfsleven en tal van organisaties en instellingen veel maatwerk kunnen bieden. Er zijn passende trajecten voor hoogopgeleiden en laagopgeleiden en inburgeringstrajecten kunnen bijvoorbeeld gecombineerd worden met ondersteuning richting werk of bij de opvoeding (duale trajecten). Een tweede zorg van gemeenten is dat vluchtelingen te maken zullen krijgen met hogere startschulden. Vluchtelingennieuwkomers zijn verplicht om in te burgeren en met de voorgestelde wetswijzigingen moeten zij deze inburgering zelf financieren. De meeste vluchtelingen hebben geen financiële reserves. Vaak zijn zij in de beginperiode al genoodzaakt schulden te maken, bijvoorbeeld voor de leges voor verblijfsvergunningen, de inrichting van hun woning en de kosten voor gezinshereniging. Daarbovenop komt dan de lening die zij zullen moeten afsluiten om hun inburgeringscursus te bekostigen. Ook al komt er een sociaal leenstelsel voor het financieren van inburgering, de 21 grote gemeenten verwachten toch dat de schuldenlast van veel vluchtelingen zal oplopen en dat het velen niet zal lukken deze op korte termijn af te lossen. Een derde zorg is dat als mensen het zelf bekostigen, zij niet kiezen voor de dure duale trajecten en vrijwillige inburgeraars helemaal niet meer aan een inburgeringstraject beginnen. Op dit moment is het overgrote deel van de inburgeringstrajecten duaal, dat wil zeggen dat ook in de praktijk met de taal wordt geoefend. De kosten voor de inburgeringstrajecten liggen veelal tussen de € 3.000,- en € 6.000,-. Gemeenten zijn enthousiast over deze aanpak en vrezen dat als vluchtelingen de inburgering zelf moeten financieren, zij zullen kiezen voor minder intensieve en goedkopere trajecten. Het onderzoek van 25

dagblad Trouw (Pietersen 2011) over de opvattingen van de 37 grootste gemeenten over de wijziging van de inburgeringswet levert een vergelijkbaar beeld op. 6 Gemeenten verwachten dat de goedkopere trajecten veel minder rendement zullen opleveren ten aanzien van aansluiting bij de arbeidsmarkt en sociale activering. De afstand tot de arbeidsmarkt zal groter worden en de vraag naar uitkeringen zal stijgen. Risico’s bezuinigingen op participatie De gemeenten voorzien dat de afstand van vluchtelingennieuwkomers tot de arbeidsmarkt door de bezuinigingen groter zal worden. Zij voorzien dat de geïntegreerde en intensieve lokale aanpak door middel van inburgering, maatschappelijke participatie en re-integratie zal verdwijnen. De bezuinigingen op de WEB-middelen kunnen daarnaast negatieve gevolgen hebben voor de alfabetiseringstrajecten voor anderstaligen. De alfabetisering van nieuwkomers voordat zij aan hun inburgeringstraject beginnen, wordt nu nog uit deze middelen betaald, maar als gevolg van de nieuwe inburgeringswet mogen gemeenten dit vanaf 2013 niet meer bekostigen voor inburgeringsplichtigen. In de groep recente vluchtelingennieuwkomers is het aandeel analfabeten groot, en bezuinigingen op de alfabetisering treffen dan ook vooral deze groep. Het voorstel voor de wetswijziging houdt in dat vluchtelingen zelf hun alfabetisering moeten bekostigen. Zij kunnen daarvoor (een deel van) een leenbedrag inzetten (het maximale leenbedrag voor vluchtelingen bedraagt €10.000,-). Dit bedrag is hoger dan voor andere nieuwkomers. Daarnaast voorzien veel gemeenten dat zij door de grote bezuinigingen op het participatiebudget keuzes moeten maken en prioritaire groepen zullen moeten aanwijzen. Dit betekent dat groepen die nu nog ondersteuning krijgen, in de toekomst buiten de boot zullen vallen. De voortgang van tal van projecten voor sociale activering staan ter discussie vanaf 2012/2013, gezien de op stapel staande bezuinigingen. Dit heeft vooral ook negatieve gevolgen voor de positie van vluchtelingen, omdat hun sociale netwerk in vergelijking met andere (migranten)groepen beperkt is, zij minder vertegenwoordigd zijn op de arbeidsmarkt en vaak in hogere mate kampen met gezondheidsproblemen. Ook de budgetten voor re-integratie worden kleiner, waardoor gemeenten verwachten minder maatwerk te kunnen leveren, bijvoorbeeld bij de inzet van taalversterking voor hoger opgeleide vluchtelingen. Hierdoor kan de afstand van vluchtelingen tot de arbeidsmarkt groter worden. Risico’s afstappen van doelgroepenbeleid Ondanks dat de meeste gemeenten het Rijksbeleid volgen en afstappen van een doelgroepenbeleid, hebben zij oog voor de risico’s die hiermee gepaard gaan. Zo kan dit leiden tot minder specifieke aandacht voor vluchtelingen. Gemeenten hebben door doelgroepenbeleid de afgelopen jaren ook veel kennis en ervaring opgedaan. Deze expertise willen zij behouden, door deze in te bedden bij de reguliere instellingen. De gemeenten vragen zich af of het hen voldoende zal lukken de kennis en ervaring te borgen en de reguliere 6

Pietersen, Rob: Gemeenten voorzien grote problemen door inburgeringswet. in: Trouw, 2112-2011.

26

instellingen ook de vluchtelingengroepen voldoende zullen bereiken. Op dit moment is daar nog onvoldoende duidelijkheid over.

2.5

Visie op integratiebeleid voor vluchtelingen in de nabije toekomst Alleen de gemeente Amsterdam heeft voor de komende periode een specifiek vluchtelingenbeleid geformuleerd. Daarnaast gaf ook de gemeente Utrecht aan voornemens te zijn een specifiek vluchtelingenbeleid op te stellen. Vanwege de recente reorganisatie van de Dienst Werk en Inkomen en de aankomende wetswijzigingen staan er nu in de gemeente Utrecht nog geen nieuwe beleidsplannen op papier. Eerst moet helder zijn wat de wijziging van de Wet inburgering en de aankomende bezuinigingen concreet gaan betekenen voor vluchtelingen, zodat het beleid daarop kan worden aangepast. Veel gemeenten waren op het moment van de interviews nog volop bezig met het opstellen van nieuwe programmabegrotingen, waardoor nog niet altijd duidelijk was welke keuzes gemaakt zouden worden. De meesten zullen geen specifiek vluchtelingenbeleid formuleren, maar zijn wel bezig met het inspelen op de risico’s die zij signaleren voor de integratie van (onder andere) vluchtelingen. Vanwege de verwachte risico’s als het budget voor maatschappelijke begeleiding wegvalt, hebben bijvoorbeeld Deventer en Nijmegen vooralsnog besloten de maatschappelijke begeleiding voor vluchtelingen ook na de bezuinigingen te continueren. In Nijmegen is er wel discussie over het terugbrengen van de periode voor maatschappelijke begeleiding van twee jaar naar één jaar. Een van de risico’s rondom het krimpende participatiebudget is dat de aandacht voor alfabetisering onder druk komt te staan. In de recente instroom van vluchtelingen is een relatief hoog aandeel analfabeet en heeft dus een aanzienlijke taalachterstand. De gemeente Almere geeft aan dat hier blijvend aandacht voor zal zijn, ook als de budgetten minder worden.

De gemeente Almere heeft twee specialistische taken aanbesteed en geen onderdeel gemaakt van het Persoonlijk Integratie Budget (zie eerder), waaronder het alfabetiseringstraject. ‘Het alfabetiseringstraject wordt nog aanbesteed omdat het hierbij gaat om een kwetsbare doelgroep die extra begeleiding nodig heeft. Ondanks het verminderen van het participatiebudget zal voor de gemeente met name het terugdringen van taalachterstanden onverminderd belangrijk blijven. In het kader van re-integratie en participatie wordt hier blijvend aandacht aan besteed.’ (Beleidsuitvoeringsplan Inburgering, 2011)

In veel gemeenten wordt er nog volop gediscussieerd over de inzet van de participatiemiddelen en welke keuzes worden gemaakt. Uit de gesprekken met 27

de gemeenten komen twee varianten naar voren: vooral inzetten op mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt of juist inzetten op mensen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt. De argumentatie voor de eerste optie is, dat gemeenten verwachten dat het deze mensen zonder actieve begeleiding niet zal lukken de afstanden naar de arbeidsmarkt te overbruggen. Op deze kwetsbare groepen moet blijvend worden ingezet. Mensen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt zullen veelal ook zonder ondersteuning de stap naar betaald werk kunnen maken. De argumentatie voor de tweede optie is dat het activeren van mensen met een grote afstand tot arbeidsmarkt veel tijd kost en slechts voor een klein deel resulteert in betaald werk. Het investeren in mensen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt levert met een beperkte inspanning meer op. Ten tweede besteden veel gemeenten in hun beleidsstukken al volop aandacht aan de interculturalisatieslag die op gang moet worden gebracht bij reguliere instellingen. Manieren waarop gemeenten deze interculturalisatieslag proberen te maken, zijn bijvoorbeeld bepaalde eisen in aanbestedingsprocedures over het bereiken van verschillende groepen, het inzetten van gespecialiseerde klantmanagers voor inburgeraars en het betrekken van zelforganisaties.

De gemeente Leeuwarden benoemt dit in haar integratievisie als volgt: interculturalisatie is gericht op bedrijven, dienstverlenende instellingen, zorgvoorzieningen en overheden en betreft de wijze waarop deze organisaties zich aanpassen aan de veranderende samenleving. Het gaat om het verbeteren van de toegankelijkheid van organisaties. Mensen uit verschillende culturen moeten er terechtkunnen en zich welkom voelen, als arbeidskracht of als klant. Dat vraagt soms om aanpassingen: bij werving en selectie, in de wijze van leidinggeven en bij de communicatie op de werkvloer. Organisaties die nu nog een eenzijdig personeels- of klantenbestand hebben, moeten zich afvragen hoe dat komt. Mogelijk missen zij een deel van hun klantengroep of omzet. Bron: Buiten de lijntjes kleuren, herijkingsvisie integratie van de gemeente Leeuwarden (2008)

Het beleid van gemeenten rondom de integratie van vluchtelingen is op dit moment nog volop in beweging door de aankomende bezuinigingen en het verdwijnen van de regierol van de gemeente op inburgering. Hoe de wettelijke kaders er precies uit komen te zien, is nog onzeker. Gemeenten signaleren verschillende risico’s voor de integratie van vluchtelingen, maar er zijn nog weinig concrete plannen over hoe zij deze het best kunnen ondervangen. Een aantal gemeenten valt op, omdat zij speciale aandacht hebben voor vluchtelingen en dit willen behouden in de nabije toekomst. In het volgende hoofdstuk gaan we verder in op de activiteiten van vier gemeenten die initiatieven hebben ontplooid ter stimulatie van de integratie van vluchtelingen in aanvulling op de wettelijk verplichte taken. Deze casussen zijn bedoeld om te laten zien hoe gemeenten extra kunnen blijven inzetten op voor de integratie van vluchtelingen relevante terreinen. 28

3

CASUSBESCHRIJVINGEN

3.1

Inleiding In het voorgaande hoofdstuk is de huidige beleids- en uitvoeringspraktijk van 21 G32-gemeenten beschreven ten aanzien van de integratie van vluchtelingen. Uit die beschrijving bleek dat gemeenten, in aanvulling op hun wettelijke taken, in het algemeen geen specifiek beleid voeren voor de doelgroep. In overeenstemming met de landelijke trend zetten gemeenten in op algemeen/inclusief beleid, op interculturalisatie van (gemeentelijke) instellingen en op de eigen verantwoordelijkheid van alle groepen burgers. In dit hoofdstuk zoomen we in op vier gemeenten die allen bijzondere initiatieven realiseren voor vluchtelingen. Deze initiatieven zijn specifiek gericht op vluchtelingen of soms meer algemeen op kwetsbare groepen, waaronder vluchtelingen. Het gaat om Amsterdam, Deventer, Nijmegen en Emmen. Deze gemeenten zijn gekozen omdat zij op heldere wijze laten zien op welke manier gemeenten toch extra aandacht kunnen geven aan kwetsbare groepen, zoals vluchtelingen. De beschreven initiatieven worden overigens niet uitsluitend uitgevoerd in de genoemde gemeenten. Het zijn voorbeelden van hetgeen, weliswaar in meer of mindere mate, gebeurt binnen gemeenten. De selectie van Amsterdam, Deventer, Nijmegen en Emmen is gemaakt omdat aldus de belangrijkste initiatieven binnen alle onderzochte gemeenten aan de orde komen en de variatie daarbij goed voor het voetlicht komt. De initiatieven/aspecten die in de casussen worden beschreven, zijn de volgende: • De inzet van specifiek vluchtelingenbeleid waarbij vluchtelingen van aankomst tot zelfstandigheid worden begeleid door de gemeente en (maatschappelijke) instellingen en waarbij sprake is van ketensamenwerking, afstemming en regie (Amsterdam). • (Vooralsnog) structurele financiering van maatschappelijke begeleiding van vluchtelingen bij hun aankomst in de gemeente (Deventer en Nijmegen). • Interculturalisatie en het opzetten van een efficiënt netwerk van stedelijke welzijns- en zelforganisaties onder regie van de gemeente (Deventer en Nijmegen). • Inzet op extra projecten voor kwetsbare groepen en/of vluchtelingen (Nijmegen en Emmen). • Het in kaart brengen van de problematiek van vluchtelingen en het monitoren van hun integratieproces gedurende hun eerste jaren van verblijf in de gemeente (Amsterdam en Nijmegen).

29

3.2

Casus Amsterdam Blijvende inzet op specifiek vluchtelingenbeleid GEMEENTE AMSTERDAM Achtergrondinformatie vluchtelingenpopulatie Totaal aantal inwoners gemeente (1/4/2011, bron: CBS) Huisvestingstaakstelling vergunninghouders in 2011 Saldo nog te realiseren taakstelling tot 1-1-2011

783.364 445 50

Informatie vluchtelingen uit het cohort IntegratieBarometer (1/1/2010) 1 Totaal aantal vluchtelingen cohort IntegratieBarometer Aandeel vluchtelingen in gemeente Amsterdam Aandeel recente vestigers (gevestigd in 2009)

3.600 0,47% 5,6%

Grootte vluchtelingenberoepsbevolking Aandeel vluchtelingen met betaalde baan Aandeel bijstandsgerechtigde vluchtelingen

3.280 40,5% 39,0%

College

PvdA, VVD, GroenLinks

De informatie in deze paragraaf is gebaseerd op gesprekken met vertegenwoordigers van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam en van Stichting VluchtelingenWerk van Amstel tot Zaan (SVAZ). Daarnaast zijn twee vluchtelingen bevraagd over hun ervaringen met maatschappelijke begeleiding en zijn beleids- en onderzoeksdocumenten geraadpleegd. De gemeente Amsterdam heeft als een van de weinige gemeenten in Nederland gekozen om voor de beleidsperiode 2011-2014 specifiek beleid voor vluchtelingen verder te ontwikkelen. Dit ondanks de bezuinigingen op lokaal niveau en het afschaffen van het doelgroepenbeleid. Met de voortzetting van het vluchtelingenbeleid geeft de gemeente Amsterdam aan dat het voorgaande beleid zinvol was, maar tevens dat er meer bereikt kan worden voor de groep vluchtelingen. Het gaat daarbij vooral om het zelfstandig kunnen functioneren in de samenleving en het verhogen van de arbeidsparticipatie van vluchtelingen. Conform het Programakkoord 2010-2014 is daarbij het uitgangspunt dat vluchtelingen zoveel mogelijk een baan kunnen kiezen in hun oorspronkelijke beroep en/of op hun oorspronkelijke beroepsniveau.

1

Vluchtelingen volgens de definitie: personen die vanaf 1 januari 2000 tot en met 1 januari 2010 asiel hebben aangevraagd in Nederland, op 1 januari 2010 ingeschreven stonden in de GBA en op 1 januari 2010 beschikten over een toegekende verblijfsstatus of genaturaliseerd waren. De totale populatie vluchtelingen kan dus groter zijn dan in het cohort is opgenomen, gezien het feit dat vluchtelingen die voor 1 januari 2000 asiel hebben aangevraagd en een status hebben niet in het cohort zijn opgenomen. Personen die in de GBA ingeschreven staan als in afwachting van toekenning van hun asielverzoek worden niet tot de groep vluchtelingen gerekend.

30

Om een constructief vluchtelingenbeleid neer te kunnen zetten, heeft de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam bij de beleidsopzet intensief de samenwerking gezocht met de organisatie die veel kennis heeft van en ervaring heeft met de doelgroep: Stichting VluchtelingenWerk van Amstel tot Zaan. Uit dit samenwerkingsverband is een beleid voortgekomen waar zowel de Amsterdamse politiek als de gemeentelijke diensten en SVAZ achter staan. De kern van het nieuwe beleid is dat bij de uitvoering sprake is van een nauwere samenwerking en kennisuitwisseling tussen de verschillende betrokken gemeentelijke diensten onderling en tussen die diensten en betrokken maatschappelijke organisaties. De verwachting is dat dit zal leiden tot een passend ondersteuningsaanbod aan vluchtelingen en daarmee tot betere kansen in de maatschappij en op de arbeidsmarkt. De politieke besluitvorming In de zomer van 2011 heeft de gemeenteraad ingestemd met het door het college van B en W geformuleerde Amsterdamse vluchtelingenbeleid voor de beleidsperiode 2011 tot en met 2014. 2 De Raadscommissie Werk, Participatie en Armoedebeleid (WPA) heeft de beleidsnotitie vervolgens unaniem aangenomen. Met het nieuwe beleid zet de gemeente Amsterdam het vluchtelingenbeleid uit 2006 voort. Het college heeft ervoor gekozen de bestaande koers in grote lijnen te handhaven: de gemeente blijft inzetten op een geïntegreerde gemeentelijke dienstverlening aan toegelaten vluchtelingen (vluchtelingennieuwkomers). De vluchtelingen worden ondersteund bij het vinden van huisvesting, het verkrijgen van een inkomen, het starten met inburgering en het vinden van werk. Het college kiest voor de voortzetting van geïntegreerd vluchtelingenbeleid, omdat met het voorgaande beleid het begin is gemaakt met een gemeentelijke dienstverlening aan vluchtelingen op verschillende leefterreinen (huisvesting, inkomen, inburgering). Volgens de gemeente zijn de resultaten van dat beleid tot nu toe dat de gezamenlijke partners alle vluchtelingen bereiken die zich nieuw in Amsterdam vestigen en dat alle relevante gegevens over hun integratietraject in de Amsterdamse samenleving worden geregistreerd in een cliëntvolgsysteem. Daarnaast is de vestiging, de huisvesting, het inkomen en de inburgering van vluchtelingen geïntegreerd in de reguliere processen van de betrokken gemeentelijke diensten. Ook worden alle vluchtelingen gedurende de eerste jaren van hun verblijf in Amsterdam begeleid door Stichting VluchtelingenWerk van Amstel tot Zaan (SVAZ). Deze maatschappelijke begeleiding ondersteunt vluchtelingen vanaf hun aankomst in de stad tot hun zelfstandigheid in de samenleving. SVAZ is daarmee de ‘sociaal regisseur’ van het integratieproces van individuele vluchtelingen.

2

Het beleid is neergelegd in de beleidsnotitie ‘Vluchtelingen in Amsterdam 2011-2014, Beleidsvoornemens voor de periode 2011-2014’.

31

Ondanks dit goede begin blijkt uit vergelijkend onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (2011) 3 en uit onderzoek van de Amsterdamse Dienst Onderzoek en Statistiek (O+S) 4 dat de positie van recent gevestigde vluchtelingen in Amsterdam op het terrein van doorstroom uit de uitkering naar een reguliere baan achterblijft bij het landelijke beeld. 5 Ook vanuit dat oogpunt is het college gemotiveerd om het vluchtelingenbeleid voort te zetten. Dit verschil tussen de landelijke en Amsterdamse situatie doet zich overigens niet voor wanneer de totale vluchtelingenpopulatie in Amsterdam wordt bezien. Op landelijk niveau heeft 36 procent van alle vluchtelingen een betaalde baan. In Amsterdam is dat 40,5 procent. Op het gebied van de geestelijke en lichamelijke gezondheid van vluchtelingen (die zich recent in Amsterdam hebben gevestigd) zou hun situatie, in vergelijking met overige Amsterdammers, eveneens moeten verbeteren. Het beeld ten aanzien van de inburgering is diffuser. Op dat vlak is sprake van een groot bereik van vluchtelingen, maar van een relatief laag aantal geslaagden voor het inburgeringsexamen. Het niet behalen van het examen en het onvoldoende spreken van de Nederlandse taal bemoeilijkt, evenals een slechte gezondheid, vanzelfsprekend de instroom op de arbeidsmarkt. Vanuit het idee dat hoe eerder de doelgroep zelfstandig kan functioneren en deelnemen aan de Amsterdamse samenleving, hoe beter dat is voor zowel de vluchtelingen zelf als voor de samenleving als geheel, heeft het college besloten het geïntegreerde vluchtelingenbeleid voort te zetten. Het college wil hetgeen is gerealiseerd voortzetten en daarnaast duidelijk meetbare verbetering realiseren op de inburgeringsresultaten, de arbeidsparticipatie en de gezondheidssituatie van vluchtelingen. Om meer inzicht te krijgen in de concrete resultaten van de geïntegreerde gemeentelijke dienstverlening aan vluchtelingen is het voornemen om de resultaten, zoals instroom in een betaalde baan, te monitoren en te presenteren in het jaarlijkse factsheet Vluchtelingen in Amsterdam. Het factsheet wordt in opdracht van DWI ontwikkeld door O+S in samenwerking met SVAZ (zie voor het eerste factsheet Vluchtelingen in Amsterdam voetnoot 4). Doelstelling van het Amsterdams vluchtelingenbeleid 2011-2014 Hoofddoel Het hoofddoel van het vluchtelingenbeleid dat binnen de huidige beleidsperiode moet worden gerealiseerd, is het verbeteren en continueren van de 3

Oostrom, L. e.a. (2011) Vluchtelingen in Nederland 2010. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.

4

Factsheet Vluchtelingen in Amsterdam, coproductie van Dienst O+S en SVAZ, nr. 2, februari 2011. Zie voor de factsheet: http://www.os.amsterdam.nl/pdf/2011_factsheets_2.pdf.

5

Volgens het vergelijkend onderzoek van het CBS en het Amsterdamse onderzoek van O+S/SVAZ werkt eind 2010 op landelijk niveau 28 procent van de vluchtelingen tussen de 15 en 64 jaar die zich in 2006-2007 in Nederland hebben gevestigd. Van de vluchtelingen die zich in 2007 in Amsterdam hebben gevestigd, werkt in de zomer van 2010 veertien procent.

32

emancipatie, de zelfredzaamheid en de participatie van vluchtelingen in de Amsterdamse samenleving. Inburgering Daarnaast stelt het college zich tot doel dat alle vluchtelingen die daar redelijkerwijs toe in staat zijn, ten minste slagen voor het inburgeringsexamen, maar bij voorkeur voor het Staatsexamen I of II. Het college kiest hiervoor omdat de gemeente op dit moment nog verplicht is inburgeringstrajecten aan te bieden en omdat het spreken van de Nederlandse taal de kans op een succesvolle instroom op de arbeidsmarkt vergroot. De gemeente wil deze doelstelling behalen door beter toe te zien op de inburgeringsplicht van vluchtelingen, na te gaan wat de oorzaken zijn van het niet behalen van het inburgeringsexamen en hiervoor adequate oplossingen of maatregelen te zoeken. Arbeidsmarktparticipatie Ten aanzien van de arbeidsmarktparticipatie is het doel dat 45 procent van de vluchtelingennieuwkomers tussen de 23 en 60 jaar na afloop van de begeleiding door SVAZ participeert op de arbeidsmarkt. Afgezet tegen de behaalde resultaten in de voorgaande beleidsperiode (van de ingestroomde vluchtelingen in 2007, 2008 en 2009 werkt in de zomer van 2010 respectievelijk 14%, 20% en 9%) is dit een ambitieuze doelstelling van het college. Amsterdam wil deze doelstelling behalen door een betere interne stroomlijning van werkprocessen ten behoeve van vluchtelingen binnen DWI en door een verbeterde samenwerking tussen DWI en SVAZ. Daarnaast is het voornemen om het re-integratie-instrumentarium voor vluchtelingen uit te breiden en, in aansluiting op het Programakkoord 20102014, de mogelijkheid te onderzoeken om met behoud van uitkering vluchtelingen bij te scholen in hun oude beroep. Het achterliggende idee daarbij is dat vluchtelingen de mogelijkheid moeten krijgen om in te stromen op het beroepsniveau waarop zij werkzaam waren voor hun vlucht naar Nederland. In dat kader is het voornemen van de gemeente om een convenant af te sluiten met de Stichting voor Vluchtelingen-Studenten UAF voor de begeleiding van middelbaar en hoger opgeleide vluchtelingen tijdens hun scholing en voor de begeleiding naar werk. Ook is een voornemen om de samenwerking aan te gaan met het arbeidsbemiddelingsbureau voor vluchtelingen SVAZ-Emplooi (een onderdeel van SVAZ) en met UWV. Vrijwilligers van SVAZ-Emplooi kunnen volgens de beleidsnotitie een training volgen zodat zij, in aanvulling op de werkzaamheden van Vacature Service Amsterdam, als jobcoach kunnen functioneren voor klanten van SVAZ. Gezondheid Het doel van het college is dat aan het einde van de beleidsperiode de (geestelijke) gezondheid van vluchtelingen ‘in balans is’. Meer specifiek is het doel op dit punt niet geformuleerd. De achterliggende reden daarvan is dat de beleidsmatige focus op de gezondheidssituatie van vluchtelingen nieuw is 33

binnen de gemeente. De eerste stap die daarom volgens de gemeente gezet moet worden, is dat de gemeente meer statistisch inzicht verkrijgt in de gezondheidssituatie van vluchtelingen. Vervolgens kunnen concrete maatregelen daarop worden afgestemd. Arrangement voor vluchtelingen en de taken van de betrokken gemeentelijke diensten en van SVAZ Taken gemeente De uitvoering van het Amsterdamse vluchtelingenbeleid is uitgewerkt in het gemeentelijke arrangement vluchtelingen ‘van Aankomst tot Zelfstandigheid’. In dit arrangement wordt duidelijk dat vluchtelingennieuwkomers die zich vestigen in Amsterdam met meerdere gemeentelijke diensten te maken hebben. De dienstverlening van deze diensten en hun uitvoeringspartners is echter niet automatisch op elkaar afgestemd. Daarom is er in het vluchtelingenbeleid voor de periode 2011-2014 specifieke aandacht voor de afstemming binnen en tussen de diensten naar volgorde en inhoud. De volgende gemeentelijke diensten zijn bij het vluchtelingenbeleid betrokken: • De Dienst Wonen, Zorg en Samenleven (DWZS) en de Amsterdamse woningcorporaties zijn verantwoordelijk voor de huisvesting van vluchtelingen. • Dienst Werk en Inkomen (DWI) en de vijf DWI-Werkpleinen moeten vluchtelingen voorzien van een inkomen/uitkering, terwijl de afdeling Educatie & Inburgering (E&I) van de Dienst Werk en Inkomen verantwoordelijk is voor de uitvoering van de Wet inburgering. • In de daaropvolgende fase van de arbeidstoeleiding van uitkeringsgerechtigde vluchtelingen hebben de DWI-Werkpleinen opnieuw een rol. De klantmanagers voeren daarbij de regie over de re-integratie van individuele vluchtelingen uit hun caseload en bewaken de uitvoering. Zij bepalen welk re-integratietraject het meest passend is voor welke vluchteling. Daarbij hebben zij ook de mogelijkheid om een traject in te zetten dat specifiek gericht is op de groep vluchtelingen. Bij het kiezen van een traject is de snelste weg naar werk over het algemeen doorslaggevend. DWI vormt, door het voorzien in inkomen en later door de begeleiding naar werk, samen met SVAZ de belangrijkste instelling voor vluchtelingen. Voor SVAZ is DWI de belangrijkste gemeentelijke samenwerkingspartner. • Tot slot wordt de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) betrokken bij de dienstverlening aan de Amsterdamse vluchtelingenpopulatie. DWI Educatie & Inburgering heeft in het arrangement een tweeledige rol. Zo is E&I verantwoordelijk voor de inburgering van vluchtelingen door gecontracteerde taalaanbieders. Daarnaast is E&I opdrachtgever van SVAZ met betrekking tot haar rol van ‘sociaal regisseur’ van vluchtelingen. Taken SVAZ Evenals in de vorige beleidsperiode vervult SVAZ bij de uitvoering van het vluchtelingenbeleid de rol van ‘sociaal regisseur’ voor individuele 34

vluchtelingen. Dat betekent dat zij vluchtelingen begeleidt vanaf de vestiging in Amsterdam tot en met de re-integratie op de arbeidsmarkt (de zogenoemde begeleiding van A tot Z). De begeleiding van SVAZ loopt dus evenwijdig aan de gemeentelijke dienstverlening aan vluchtelingen. De kern van de taak is dat SVAZ: • vluchtelingen begeleidt bij hun vestiging in de stad; • vluchtelingen ondersteunt bij contacten met formele/gemeentelijke instanties en hen door de gemeentelijke bureaucratie leidt (uitkering, ziektekostenverzekering, diverse toeslagen en voorzieningen); • voorkomt dat vluchtelingen schulden krijgen en hen informeert over de Nederlandse financiële gebruiken; • informatie geeft over inburgering, wat bijdraagt aan de uitvalpreventie; • vluchtelingen advies geeft bij vragen over werk en hen doorverwijst naar SVAZ-Emplooi; • vluchtelingen indien nodig doorverwijst naar gezondheidsspecialisten; • vluchtelingen begeleidt bij problemen met het verlengen van hun verblijfsvergunning en bij naturalisatie. Deze maatschappelijke begeleiding wordt vluchtelingen gedurende maximaal drieënhalf jaar geboden. Het gaat daarbij om gemiddeld twaalf uur begeleiding per vluchteling per jaar. De begeleiding wordt zowel individueel als in groepsverband aangeboden. Naast deze twaalf uur begeleiding heeft SVAZ de mogelijkheid gecreëerd om vluchtelingen indien nodig te koppelen aan wijkvrijwilligers die de doelgroep op individueel niveau extra bijstaan. Jaarlijks gaat het daarbij om circa 200 koppelingen. Figuur 3.1

Fasen naar zelfstandigheid

Uitvoerende gemeentelijke diensten

Strategische partners

Regie

Overzicht van het gemeentelijk arrangement voor vluchtelingen en de uitvoerende (gemeentelijke) instellingen

Huisvesting

DWZS

Woningcorporaties

Inkomen

Inburgering

DWI

DWI, RVE E&I

Werkpleinen

Taalaanbieders

Toeleiding arbeidsmarkt

Gezondheid

DWI, Werkpleinen

GGD

Re-integratiebedrijven, UWV, SVAZ/Emplooi/UAF

Maatschappelijke begeleiding door SVAZ

Bron: Beleidsnotitie Vluchtelingen in Amsterdam. Beleidsvoornemens voor de periode 2011 – 2014 (mei 2011), bewerkt door Regioplan

35

GGZinstellingen

Sara Turay is 35 jaar en geboren in Sierra Leone. Ruim vier jaar geleden is zij naar Nederland gekomen. Het eerste jaar van haar verblijf in Nederland woonde zij in het AZC. Daarna verhuisde zij naar Amsterdam en kreeg een flat in De Baarsjes. Daar woont zij met haar twee dochters van zestien jaar en van drie maanden. Sara is blij met haar huis en voelt zich thuis in De Baarsjes. Sara zorgt in het dagelijks leven voor haar kinderen. Daarnaast doet zij al een paar jaar vrijwilligerswerk. Tegenwoordig werkt zij vrijwillig bij VluchtelingenWerk. Zij vangt daar zes uur per week de kinderen op van moeders die een opleidings- of reintegratietraject volgen via VluchtelingenWerk. Sinds haar komst naar Nederland heeft Sara veel diploma’s en certificaten behaald. Ondanks het feit dat zij als analfabete naar Nederland kwam, heeft zij in Nederland leren lezen en schrijven en beheerst zij de Nederlandse taal op niveau A2. Ook heeft zij een kapperscertificaat behaald en heeft zij een cursus gevolgd over hoe respectvol om te gaan met het milieu. Sara krijgt al ruim drie jaar begeleiding van VluchtelingenWerk. Binnenkort loopt haar begeleiding af. Sara vertelt dat de begeleiding erg waardevol is: “Er zijn verschillende belangrijke organisaties die je helpen om je plek te vinden in Nederland. Het COA geeft je als eerste onderdak en helpt je bij het verkrijgen van een vergunning. Daar leg je ook de basis voor het leren van de taal. Daarnaast zijn vrijwilligersorganisaties belangrijk, zoals Impuls. Ook de taalschool is erg belangrijk. Maar een van de belangrijkste instellingen is VluchtelingenWerk, vooral als je net in Nederland woont. Je weet dan niets en spreekt de taal niet. VluchtelingenWerk helpt je met papieren en brieven die je niet begrijpt. Zij bellen voor je naar instanties en vertellen wat je moet doen en meenemen als je naar een instantie gaat. Als het nodig is, gaan zij met je mee. Ik heb ook van VluchtelingenWerk geleerd om via internet te bankieren en mijn rekeningen automatisch te betalen. Hun hulp is niet alleen praktisch, ze stimuleren je ook om vrijwilligerswerk te gaan doen en ze hebben sportprogramma’s. Je kunt ook een traject bij VluchtelingenWerk volgen waardoor je makkelijker werk kunt vinden.” Naast deze praktische ondersteuning vertelt Sara dat zij veel leert van haar taalcoach die zij via VluchtelingenWerk heeft gekregen. De taalcoach komt bij haar thuis en oefent het Nederlands met haar. Maar ook gaan Sara en de taalcoach samen naar buiten, waar Sara weer nieuwe dingen leert van de coach. Toen Sara nog een inburgeringscursus volgde, hielp de taalcoach haar met het maken van huiswerk. “Door mijn taalcoach heb ik veel kunnen oefenen met Nederlands spreken. Zij heeft mij ook veel geleerd over de Nederlandse maatschappij. Ik durf alles aan haar te vragen en ben niet bang om fouten te maken.” Nu de basis van haar leven in Nederland is gelegd, maakt zij veel plannen voor de toekomst. Hoewel Sara’s droom is om een eigen kapsalon te hebben, weet zij dat dit moeilijk realiseerbaar is. Daarom wil zij verder in de kinderopvang. Sara vertelt dat zij daarvoor op de wachtlijst staat bij de Dienst Werk en Inkomen voor een opleiding.

Nieuwe koers in het Amsterdamse vluchtelingenbeleid Een belangrijke nieuwe koers in het huidige vluchtelingenbeleid is de nadruk op een verbeterde samenwerking tussen met name de DWI-klantmanagers/ Werkpleinen en SVAZ. De kennis van SVAZ en de taken van DWI moeten beter op elkaar worden afgestemd. 36

De gemeente heeft zich bij de opzet van het vluchtelingenbeleid gerealiseerd dat SVAZ veel kennis heeft over zowel de totale Amsterdamse vluchtelingenpopulatie als over individuele vluchtelingen. Daarnaast richt SVAZ zich van oudsher niet uitsluitend op de maatschappelijke begeleiding, maar ook op arbeidstoeleiding. SVAZ is daardoor goed in staat om op casusniveau input te geven over passende re-integratietrajecten. Het is de bedoeling dat in de huidige beleidsperiode optimaal gebruik wordt gemaakt van de kennis van SVAZ, zodat vluchtelingen sneller en beter naar de arbeidsmarkt kunnen worden geleid. Dat betekent dat de adviesfunctie van SVAZ over inburgeringsen re-integratietrajecten aan klantmanagers van DWI wordt uitgebouwd. De klantmanagers kunnen verzoeken om advies, maar SVAZ kan ook op eigen initiatief assistentie geven. De uitgebouwde adviesfunctie vergt een verbeterde samenwerking tussen DWI en SVAZ. Daartoe krijgen de bestaande teamleiders per Werkplein de extra taak om indien nodig als contactpersoon op te treden tussen de klantmanagers van DWI en de maatschappelijk begeleiders van SVAZ. In dat contact kunnen onduidelijkheden op casusniveau worden opgelost. Daarnaast is het een taak om de DWI-werkzaamheden rondom vluchtelingen intern beter te stroomlijnen. Ook de nieuw aan te stellen procescoördinator vluchtelingen binnen DWI moet bijdragen aan een beter gebruik van de klantenkennis van SVAZ door DWI. De procescoördinator heeft daarnaast de taak om kennis over (de re-integratie van) vluchtelingen binnen DWI te vergroten en te bundelen en effectieve re-integratieroutes voor vluchtelingen met een WWB-uitkering te ontwikkelen. In zekere zin vergt de samenwerking tussen DWI en SVAZ een cultuuromslag. Beide organisaties moeten meer inzicht krijgen in elkaars werkwijzen en bereid zijn kennis te delen en over te nemen. Naast de taken die hiertoe zijn weggelegd voor de teamleiders van de Werkpleinen en de procescoördinator, moeten ook themabijeenkomsten hieraan bijdragen. De themabijeenkomsten zijn bedoeld voor medewerkers van DWI en SVAZ en geven inzicht in elkaars taken en werkwijze. De uitvoering Veel taken van de betrokken gemeentelijke diensten en SVAZ, zoals beschreven in de vluchtelingenbeleidnotitie 2011-2014, werden al in de voorgaande beleidsperiode uitgevoerd. De uitvoering van deze taken staat volgens de gemeente dan ook goed op de rit en verloopt succesvol. Zo worden alle vluchtelingennieuwkomers door de gemeente voorzien van huisvesting en een inkomen en worden zij geplaatst op een inburgeringstraject. SVAZ maakt vluchtelingennieuwkomers als sociaal regisseur, net als voorheen, wegwijs in de stad en begeleidt en ondersteunt hen bij hindernissen die zij daarbij ondervinden. In 2010 en in 2011 heeft SVAZ respectievelijk 2329 en 2183 vluchtelingen begeleid.

37

Meneer Marić* is 43 jaar en geborgen in Servië. Hij woont al lang in Amsterdam en heeft drie asielaanvragen gedaan voor hij in het kader van het generaal pardon in 2007 een verblijfsvergunning kreeg. Binnenkort kan hij de Nederlandse nationaliteit aanvragen. Meneer Marić is alleenstaand en werkt sinds een jaar in de bediening van een hotel. Meneer Marić voelt zich erg thuis in Nederland, of beter gezegd, in Amsterdam. Meneer Marić vertelt dat VluchtelingenWerk hem door de moeilijke jaren van asielaanvragen heeft geholpen. Hij vertelt dat VluchtelingenWerk altijd achter hem stond, ook als alle andere instanties de deur dicht deden. “Door de onvoorwaardelijke hulp van VluchtelingenWerk voelde ik mij erg gesteund. VluchtelingenWerk heeft mij bij alle drie asielaanvragen enorm geholpen, zowel in morele als in praktische en juridische zin. Na mijn laatste aanvraag in 1999, mocht ik bijvoorbeeld wel in Nederland blijven maar had ik nergens recht op. Ik mocht niet werken, kreeg van de gemeente geen huis of inkomen. VluchtelingenWerk heeft toen gezorgd dat ik antikraak kon wonen. Dus zelfs in die tijd, waarin ik niets van de overheid kon verwachten, stond VluchtelingenWerk aan mijn kant. Bij het generaal pardon was de IND mijn papieren kwijt. Daardoor kwam alles op losse schroeven te staan. Ik moest zien te bewijzen hoe lang ik al in Nederland ben. Opnieuw heeft VluchtelingenWerk mij toen geholpen en is uiteindelijk alles goed gekomen.” Het spreken van de taal en werken, zijn volgens meneer Marić de belangrijkste sleutels tot integratie. “Als je Nederlands spreekt, kun je werk vinden en als je werk hebt, verbetert je Nederlands en ontmoet je mensen. Werken maakt je een volwaardig deelnemer aan de maatschappij, onafhankelijk.” Hij vertelt dat een succesvolle nieuwe start in een ander land voor een groot deel je eigen verantwoordelijkheid is en dat veel van je eigen houding en inzet afhangt. Maar zonder steun van een organisatie als VluchtelingenWerk die achter je staat en juridisch goed is onderlegd, zijn sommige hordes volgens meneer Marić nauwelijks te nemen. *

Vanwege privacyredenen is de naam van meneer Marić gefingeerd.

De uitvoering van de nieuwe accenten in het Amsterdamse vluchtelingenbeleid staat echter nog in de kinderschoenen. Nadat de gemeenteraad het beleid in de zomer van 2011 heeft aangenomen, is het in september 2011 van start gegaan. Als gevolg daarvan verkeert zowel DWI als SVAZ op veel punten nog in de opstartfase van de uitvoering. Zo is binnen SVAZ onlangs een team samengesteld dat zich bezighoudt met het uitvoeringsplan voor de adviesfunctie van SVAZ. Om de aanpak te laten slagen, is een aandachtspunt hierbij dat het uitvoeringsplan moet aansluiten bij de werkwijze en de hiërarchische lijnen binnen DWI. Zowel bijvoorbeeld de klantmanagers als de teamleiders van de klantmanagers moeten zich in de concrete aanpak kunnen vinden, zodat zij gemotiveerd zijn om zich open te stellen voor input van SVAZ. In het kader van de nieuwe beleidsnotitie heeft DWI een start gemaakt om de interne organisatie ten aanzien van de dienstverlening aan vluchtelingen te verbeteren. Daarvoor is een interne procescoördinator aangesteld, die de nieuwe koers uitdraagt binnen DWI en aanstuurt op een eenduidige werkwijze onder de klantmanagers. Tevens is deze coördinator aanspreekpunt voor 38

SVAZ bij bijvoorbeeld beleidsinhoudelijke vragen of bij vragen die niet worden opgelost door de teamleiders van de DWI-Werkpleinen. Deze teamleiders functioneren in relatie tot SVAZ nog wisselend. Sommigen zijn zich goed bewust van hun nieuwe taak en zijn goed op de hoogte van het vluchtelingenbeleid en de gewenste werkrelatie met SVAZ. Andere teamleiders hebben deze cultuuromslag nog in mindere mate gemaakt. Het betrekken van de GGD bij de integrale gemeentelijke dienstverlening aan vluchtelingen moet nog volledig van start gaan. De ambitie van de gemeente is om in de eerste plaats exacter in beeld te krijgen met welke lichamelijke en/of psychische problemen vluchtelingen worden geconfronteerd. Vervolgens kan de gewenste betrokkenheid van de GGD bij het vluchtelingenbeleid precies worden geformuleerd en worden georganiseerd. Samenvatting en conclusie Opzet van het Amsterdamse vluchtelingenbeleid Evenals in de afgelopen beleidsperiode, heeft de Amsterdamse politiek ervoor gekozen om voor de beleidsperiode 2011-2014 specifiek beleid voor vluchtelingen in te zetten. De kern van de huidige beleidsdoelstelling is dat de gemeente betere resultaten wil boeken op het gebied van de arbeidsmarktparticipatie van vluchtelingen. Dit wil de gemeente bereiken door het verbeteren van de inburgeringsresultaten en de gezondheidssituatie van vluchtelingen, door het inzetten van een verbreed integratie-instrumentarium voor vluchtelingen, een betere interne stroomlijning van de werkzaamheden van DWI en een betere afstemming tussen de werkzaamheden van de verschillende betrokken (gemeentelijke) partijen/diensten. Resultaten Omdat de uitvoering van het huidige vluchtelingenbeleid pas recent van start is gegaan, is het nog te vroeg om uitspraken te kunnen doen over outputresultaten. Wel kan, op basis van gehouden interviews, al iets worden gezegd over procesresultaten. • Het beleid en het uitvoeringsplan worden gedragen door de politiek, door de gemeentelijke diensten die het beleid moeten uitvoeren en door SVAZ. • Binnen DWI (Werkpleinen) zijn de teamleiders van de klantmanagers zich (beginnend) bewust van hun uitvoeringstaak binnen het vluchtelingenbeleid. • Binnen DWI is een procescoördinator aangesteld die zorg draagt voor een eenduidige werkwijze onder klantmanagers en, naast de teamleiders, het aanspreekpunt is voor vragen van SVAZ. • SVAZ is gestart met het vormgeven van haar adviesfunctie richting de DWI-Werkpleinen. • De samenwerking tussen DWI en SVAZ is verbeterd door onder meer de betrokkenheid van SVAZ in de fase van de beleidsopzet en door het aanstellen van aanspreekpunten binnen DWI voor SVAZ. De voorgenomen Monitor vluchtelingen Amsterdam is daadwerkelijk van start gegaan. De monitor moet inzicht geven in de opbrengsten van de 39

geïntegreerde gemeentelijke dienstverlening aan vluchtelingen. In het kader van de monitor is het eerste jaarlijkse factsheet Vluchtelingen in Amsterdam in februari 2011 door O+S en SVAZ opgesteld. Het gemeentelijke cliëntvolgsysteem waarin al vanaf 2006 alle relevante gegevens van vluchtelingen over hun traject ‘van Aankomst tot Zelfstandigheid’ worden bijgehouden, dient onder meer als input voor het factsheet. Slotbeschouwing Om tot een integraal vluchtelingenbeleid te komen waar zowel de politiek als de (gemeentelijke) uitvoering zich achter kan scharen, laat de casus Amsterdam zien dat een aantal randvoorwaarden van belang is. In de eerste plaats hebben we geconstateerd dat het noodzakelijk is dat er zicht is op de specifieke problematiek waar vluchtelingen mee worden geconfronteerd. Tevens moet er bij het college en de raad de bereidheid zijn om deze problematiek in een zo vroeg mogelijk stadium, aan ‘de voorkant’ aan te pakken en zo mogelijk een grotere problematiek in een later stadium te voorkomen. Voorts is het van grote meerwaarde om de kennis van VluchtelingenWerk bij de beleidsvorming te betrekken. Deze instelling heeft veel expertise over de specifieke vluchtelingenproblematiek en is daardoor goed in staat om mee te denken over een passende aanpak. Eén van de belangrijkste voorwaarden voor een succesvolle beleidsvorming en -uitvoering evenwel, is echter dat het beleid daadwerkelijk integraal wordt opgezet en uitgevoerd. Dat betekent dat de betrokken gemeentelijke diensten en externe partijen als SVAZ samenwerken, overdragen en open staan voor elkaars expertise. Voor de toekomst zal het voor Amsterdam een uitdaging zijn om het vluchtelingenbeleid tot een succesvolle uitvoering te brengen. Het is interessant om te bezien of het de gemeente lukt om inburgeringsresultaten te verbeteren, de interne werkprocessen binnen DWI beter te stroomlijnen en de samenwerking met SVAZ een impuls te geven om de participatie op de arbeidsmarkt te verhogen.

40

3.3

Casus Deventer Sterk stedelijk netwerk van actieve welzijnsinstellingen en voortzetting maatschappelijke begeleiding GEMEENTE DEVENTER Achtergrondinformatie vluchtelingenpopulatie Totaal aantal inwoners gemeente (1/4/2011, bron: CBS) Huisvestingstaakstelling vergunninghouders in 2011 Saldo nog te realiseren taakstelling tot 1-1-2011

98.887 57 62

Informatie vluchtelingen uit het cohort IntegratieBarometer (1/1/2010) 6 Totaal aantal vluchtelingen cohort IntegratieBarometer Aandeel vluchtelingen in gemeente Deventer Aandeel recente vestigers (gevestigd in 2009)

720 0,73% 32,0%

Grootte vluchtelingenberoepsbevolking Aandeel vluchtelingen met betaalde baan Aandeel bijstandsgerechtigde vluchtelingen

650 27,7% 35,4%

College

*

CU, VVD, PvdA, ADB*

Algemeen Deventer Belang.

De informatie in deze paragraaf is gebaseerd op gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeente Deventer (team Maatschappelijke Ontwikkeling), van VluchtelingenWerk Overijssel en met vertegenwoordigers van een aantal lokale welzijnsinstellingen. Daarnaast is een drietal vluchtelingen gevraagd naar hun ervaringen over deelname aan projecten/ondersteuning in de stad. Deventer wordt, evenals andere gemeenten, geconfronteerd met de landelijke trend waarbij integratie- en doelgroepenbeleid niet langer gemeengoed is, overheidstaken worden gedecentraliseerd en budgetten krimpen. Voor gemeenten betekent deze nieuwe koers dat zij voor de inrichting van het sociale beleid nieuwe keuzes moeten maken. Deventer heeft de eerste stap hiertoe vastgelegd in het onlangs ontwikkelde beleidsplan Meedoen 20122015 (concept 24 oktober 2011). In dit beleidsplan wordt het integratiebeleid uit de voorgaande beleidsperiode losgelaten. In de nota Meedoen wordt duidelijk dat Deventer koerst op integraal beleid waarbij de verschillende gemeentelijke beleidsterreinen verantwoordelijk zijn voor het bereiken van alle burgers van Deventer, inclusief vluchtelingen, maar waar tegelijkertijd minder 6

Vluchtelingen volgens de definitie: personen die vanaf 1 januari 2000 tot en met 1 januari 2010 asiel hebben aangevraagd in Nederland, op 1 januari 2010 ingeschreven stonden in de GBA en op 1 januari 2010 beschikten over een toegekende verblijfsstatus of genaturaliseerd waren. De totale populatie vluchtelingen kan dus groter zijn dan in het cohort is opgenomen, gezien het feit dat vluchtelingen die voor 1 januari 2000 asiel hebben aangevraagd en een status hebben niet in het cohort zijn opgenomen. Personen die in de GBA ingeschreven staan als in afwachting van toekenning van hun asielverzoek worden niet tot de groep vluchtelingen gerekend.

41

middelen beschikbaar voor zijn. Hoe de nieuwe beleidskoers uitpakt en tot welke resultaten het zal leiden, is op het moment van de IntegratieBarometer nog niet duidelijk. In het kader van de nieuwe nota is één van de uitdagingen voor de gemeente hoe zij het bestaande en omvangrijke stedelijk netwerk van welzijns- en maatschappelijke instellingen kan blijven subsidiëren, ondersteunen en regisseren. Als gevolg van het loslaten van het integratiebeleid is er in Deventer geen specifiek beleid voor vluchtelingen. Wel wordt de maatschappelijke begeleiding voor vluchtelingennieuwkomers in de aankomende beleidsperiode (tot en met 2015) voortgezet. Dit is in overeenstemming met het besluit in 2006 van het toenmalige college om de maatschappelijke begeleiding structureel te subsidiëren. Vooralsnog wordt daarmee niet aan die beslissing getornd. De kosten van de maatschappelijke begeleiding, verzorgd door VluchtelingenWerk Overijssel, wordt jaarlijks gefinancierd vanuit de gemeentelijke basisvoorziening. Het huidige stedelijk netwerk van welzijnsinstellingen Deventer is van oudsher een actieve gemeente met een groot gevoel van verantwoordelijkheid voor kwetsbare groepen in de samenleving, zoals uitprocedeerde asielzoekers, homoseksuelen, uitkeringsgerechtigden, migranten en vluchtelingen. Deze betrokkenheid uit zich onder meer in de traditie om welzijnsinstellingen te stimuleren en ondersteunen. Onder regie van de gemeente heeft zich zo een groot en actief stedelijk welzijnsnetwerk ontwikkeld. De sociale werkvoorziening Sallcon, stichting Cambio Buurtbeheer, Raster welzijnsgroep, het Etty Hillesum Centrum en VluchtelingenWerk Overijssel (VWO) zijn goede voorbeelden van de instellingen die in Deventer actief zijn op het gebied van integratie, participatie en emancipatie van (kwetsbare groepen) burgers in de samenleving. De instellingen geven informatie en advies, zetten – al dan niet in samenwerking met deelnemers – activiteiten, projecten en programma’s op en ondersteunen en begeleiden burgers die dat nodig hebben. In de regel zijn – tijdelijke projecten van VWO buiten beschouwing gelaten – geen van de projecten specifiek bedoeld voor vluchtelingengroepen. Wel kunnen burgers met een vluchtelingenachtergrond een beroep doen op de diensten van deze instellingen en deelnemen aan de activiteiten. In het verleden was deze constructie hetzelfde: binnen de stad liepen tal van projecten die ook vluchtelingen hartelijk welkom heetten, maar niet specifiek bedoeld waren voor die doelgroep. In welke mate vluchtelingen werden en worden bereikt door het stedelijk welzijnsaanbod is overigens niet bekend. De betrokken welzijnsinstellingen in Deventer zijn goed op de hoogte van de activiteiten die binnen het netwerk worden uitgevoerd. De instellingen kennen elkaars doel, visie en doelgroep. Dit maakt het in principe mogelijk om elkaar aan te vullen in aanbod en om deelnemers door te verwijzen. De onderlinge afstemming wordt onder meer bewerkstelligd door werkgroepen die op 42

participatie zijn gericht en waar de ketenpartners onder regie van de gemeente zitting in hebben. Ondanks deze afstemming komt het in de praktijk nog voor dat instellingen dezelfde activiteiten aanbieden (er zijn bijvoorbeeld verschillende aanbieders van laagdrempelige taalprogramma’s) en dat zij nog niet altijd naar elkaar doorverwijzen. Tot voor kort werden gemeentebreed circa veertig projecten uitgevoerd met behulp van gemeentesubsidies. Deze projecten waren met name incidenteel van aard, met een looptijd variërend van twee tot vier jaar. 7 Het behouden van een dergelijk groot aantal projecten in Deventer is in de huidige tijd niet meer haalbaar. De gemeente heroriënteert zich daarom, bijvoorbeeld in de nota Meedoen, op hoe de kleiner wordende budgetten voor subsidies efficiënter kunnen worden ingezet. Herinrichting van het stedelijk netwerk van welzijnsinstellingen De uitdaging voor zowel de gemeente als betrokken maatschappelijke en welzijnsinstellingen is om ondanks de krimpende budgetten zoveel mogelijk aanbod aan de Deventer bevolking overeind te houden. Hiertoe wil de gemeente in de aankomende beleidsperiode de regie over het stedelijk welzijnsnetwerk verder naar zich toetrekken en de sociale kaart van welzijnsinstellingen, evenals de activiteiten en programma’s die zij aanbieden, volledig in beeld brengen. Een nieuwe werkgroep waarin zowel de gemeente (regisseur) als de ketenpartners zitting hebben, wordt vanaf 2012 verantwoordelijk voor deze inventarisatie en gaat zich eveneens buigen over de vindplaatsen van doelgroepen/deelnemers. Vervolgens kan de stedelijke infrastructuur van welzijnsinstellingen opnieuw worden opgebouwd. Daarbij zal overlap in aangeboden activiteiten verder worden opgeheven en zal worden gezocht naar aanvulling en aansluiting. De concurrentie tussen instellingen moet verder dan in de huidige situatie het geval is, verdwijnen en instellingen moeten deelnemers beter naar elkaar doorverwijzen. Hoe deze stedelijke infrastructuur zal functioneren en burgers zal bereiken, moet nog blijken. Enerzijds is de verwachting dat door de helderheid van de structuur het aanbod goed toegankelijk zal zijn. Anderzijds bestaat de kans dat, door het grootschaliger karakter van de infrastructuur en het opheffen van overlap in aanbod, maatwerk minder goed mogelijk is, er minder aanbod op buurtniveau zal zijn en het aanbod minder laagdrempelig wordt. Dit kan tot gevolg hebben dat de meest kwetsbare groepen, waaronder ook sommige vluchtelingen, mogelijk hun weg in de nieuwe infrastructuur niet meer weten te vinden. Mannencentrum Salomon Een voorbeeld van een tijdelijk project in Deventer dat ook vluchtelingengroepen bereikt, is het Mannencentrum Salomon. Dit project wordt uitgevoerd en beheerd door stichting Cambio Buurtbeheer. Het project loopt vanaf begin 2011 tot halverwege 2013. Het project wordt gefinancierd vanuit verschillende

7

Structurele subsidies gaan naar VWO, het Etty Hillesum Centrum, de Molukse Raad en COC Deventer.

43

geldstromen, namelijk met een budget van het ministerie van OCW, een aanvullende gemeentelijke subsidie, gelden vanuit fondsen en tot slot een eigen verdiencapaciteit. Doel Het oorspronkelijke doel van het mannencentrum is de emancipatie en participatie van mannen met achterstanden op persoonlijk vlak of mannen die afkomstig zijn uit kwetsbare groepen. Het gaat daarbij nadrukkelijk om sociale activering en om de versterking van de mannen vanuit hun eigen kracht en vaardigheden. De mannen kunnen van alle leeftijden zijn en uiteenlopende etnische of culturele achtergronden hebben. Vluchtelingen maken ook deel uit van de doelgroep, echter niet vanwege hun vluchtelingenachtergrond, maar omdat sommigen van hen versterking nodig hebben en een emancipatieslag moeten maken. Opzet en uitvoering De activiteiten die worden uitgevoerd, worden gekozen door de mannen zelf. Het gaat bijvoorbeeld om taalles, het verbeteren van digitale vaardigheden, fietsenreparatie, tuinactiviteiten, kookactiviteiten, sporten, het uitvoeren van klussen voor anderen of ouder-kindactiviteiten. De mannen moeten die activiteiten zelf opzetten, organiseren en (gedeeltelijk) uitvoeren. Daarbij moet zoveel mogelijk gebruikgemaakt worden van hun eigen kennis en vaardigheden. Per activiteit wordt een werkgroep opgezet die deelnemers mobiliseert, voor een ruimte zorgt en invulling geeft aan de activiteit. Als aanvullende expertise nodig is, wordt die extern aangetrokken (trainer of docent) of buiten het centrum gezocht (bijvoorbeeld een bezoek aan het roc of een zwembad).

Meneer Amani is 51 jaar en geboren in Afghanistan. Sinds 2003 woont hij in Nederland (Arnhem) met zijn vrouw en vijf schoolgaande/studerende kinderen. Toentertijd voegde hij zich bij zijn gezin dat al in Nederland woonde. Meneer Amani is een actief man. Hij werkt sinds 2010 voor 36 uur per week als duoprojectleider bij Mannencentrum Salomon en heeft het centrum helpen opzetten. Het is zijn eerste betaalde baan in Nederland. In zijn vrije tijd is hij lid van een schaakvereniging, sport hij veel, volgt hij aanvullende opleidingen en neemt hij als vrijwilliger deel aan tal van (buurt)activiteiten. Hij heeft veel contacten en een rijk sociaal leven. Meneer Amani voelt zich helemaal thuis in Nederland. Hij vertelt dat dit zowel door de Nederlandse gastvrijheid komt, als door zijn eigen positieve en actieve houding: “Vanaf het begin heb ik mij actief opgesteld in Nederland en had ik contact met Nederlanders. Toen ik pas in Nederland was, begon ik meteen met een zelfstudie Nederlands en leerde daarbij veel van mijn kinderen. Ik heb van alle mogelijkheden gebruikgemaakt die er waren. Het is belangrijk dat je jezelf inzet en een proactieve houding hebt. Dan gaan veel deuren voor je open. Je moet geloven in je eigen kracht en beginnen met kleine stappen.” Meneer Amani zorgde dat hij de Nederlandse taal leerde en Staatsexamen II haalde. Daarmee kreeg hij toegang tot de hogere beroepsopleiding Sociaal Pedagogische Hulpverlening. Deze keus vloeide voort uit het vrijwilligerswerk dat hij deed in een verzorgingstehuis. Hij wist de sociale dienst te overtuigen van het belang van de opleiding voor hem. Nadat hij zijn diploma in 2009 had behaald, solliciteerde hij naar 44

een functie bij Cambio. Hoewel hij de baan waarop hij solliciteerde niet kreeg, kreeg hij wel de kans om stage te lopen en vervolgens de baan van duoprojectleider van Mannencentrum Salomon te vervullen. Meneer Amani ziet dat wederom als een enorme kans: “Ik wil die kans waarmaken en mijn best doen. De Nederlandse maatschappij heeft mij veel kansen gegeven, ik heb op belangrijke momenten mensen ontmoet die het voor mij mogelijk hebben gemaakt dat ik de taal leerde, een opleiding kon volgen en (vrijwilligers)werk kon doen. Door mijzelf ook in te zetten, kan ik wat teruggeven aan de maatschappij.” Deze opstelling die meneer Amani van nature heeft, sluit goed aan op de normen en waarden van Salomon. Het mannencentrum gaat ervan uit dat de mannen door te empoweren hun bijdrage kunnen leveren aan de maatschappij, wat zowel henzelf als de maatschappij ten goede komt.

Deelnemers In 2011 hebben circa 45 mannen Salomon bezocht. Van die groep is er een vaste groep bezoekers van ongeveer vijftien man die het centrum dagelijks tot wekelijks bezoekt. Per activiteit wisselt de opkomst sterk. Ongeveer de helft van de mannen die Salomon bezoeken, heeft een vluchtelingenachtergrond. Wat betreft de trouwe opkomst lijkt er geen onderscheid te zijn tussen mannen met een vluchtelingenachtergrond en mannen uit andere migrantengroepen: in ongeveer gelijke mate bezoeken vluchtelingen Salomon en maken zij deel uit van de kern die regelmatig tot vaak bij Salomon te vinden is. Circa tien nationaliteiten zijn in Salomon vertegenwoordigd, waaronder mannen uit Somalië, Afghanistan en Iran. De Somalische groep is het grootst. Dit komt onder meer door de koppeling van Salomon aan de Somalische familiegroep die Cambio op zondag faciliteert. In de familiegroep komen circa twintig families bij elkaar voor ontmoeting of bijvoorbeeld het volgen van Arabische les. Het idee vanuit zowel Salomon als de Somalische gemeenschap was om aan die familiebijeenkomst vader/ouder-kindactiviteiten te koppelen, georganiseerd door Salomon. De deelnemers kunnen op verschillende manieren bij Salomon binnenkomen. Er zijn mannen die verplicht zijn om twintig uur per week deel te nemen vanuit een sociaal activeringstraject van de gemeente. Cambio rapporteert aan de gemeente over hun aanwezigheid en inzet. In totaal gaat het om vijf mannen, waarvan er vier een vluchtelingenachtergrond hebben. Daarnaast is er een groep die op eigen kracht Salomon vindt. Dit zijn de meest sterken en vaak ook de meest actieven. Onder hen zijn ook vluchtelingen. Tot slot is er een groep die vanuit andere instellingen of projecten op het mannencentrum wordt gewezen.

45

Resultaten De opbrengsten van Salomon voor de mannen worden tot nu toe niet officieel bijgehouden. Het is niet bekend hoe groot bijvoorbeeld de afstand tot de arbeidsmarkt is bij binnenkomst en wat de vorderingen op dit punt zijn na een (half)jaar. Cambio is echter voornemens om vanaf 2012 een nulmeting in te zetten, zodat resultaten onderbouwd en gestructureerd naar buiten kunnen worden gebracht. Hoewel harde gegevens ontbreken, lijkt de betrokkenheid bij Salomon betekenisvol voor de deelnemende mannen. Door hun komst vergroten zijn hun netwerk en hun mogelijkheden om anderen te ontmoeten. De mannen worden na verloop van tijd mondiger en actiever binnen de organisatie. Over het algemeen is de opkomst trouw en de uitval beperkt. Dit is mede het gevolg van de laagdrempeligheid van het centrum en van het feit dat de mannen serieus worden genomen en daarmee zelfverzekerder worden. Ook het feit dat de mannen activiteiten zelf moeten organiseren en gebruik moeten maken van elkaars kunde vergroot het zelfvertrouwen en de daadkracht van de mannen. Meneer Mahamuud Makador Saiid (53) is in Somalië geboren. Hij woont sinds 1995 met zijn vrouw en drie kinderen in Nederland (AZC Groesbeek) en sinds 1999 in Deventer. Mahamuud heeft de Nederlandse nationaliteit. Jarenlang heeft Mahamuud zijn zieke vrouw verzorgd. In het voorjaar van 2010 is zij overleden. Door de zorg voor zijn vrouw is Mahamuud sociaal geïsoleerd geraakt en kwam hij amper nog buiten. Daarom is hij begin 2010 door de gemeente op een sociaal activeringstraject gezet. Twintig uur per week moet hij actief zijn bij Salomon, aanvankelijk bij de voorbereidingen voor de opzet van het centrum en vanaf 2011 bij de organisatie van activiteiten, het ondersteunen van andere mensen en het volgen van taalles. Eind december 2011 loopt deze verplichting af, maar Mahamuud is van plan om als ‘vrijwillige vrijwilliger’ actief te blijven bij Salomon. “Het mannencentrum heeft mij veel goed gedaan. Het heeft mijn leven weer betekenis en invulling gegeven. Ik kan via het centrum wat betekenen voor anderen en ben betrokken bij het opzetten van activiteiten en bij andere mensen. Toen ik hier binnenkwam, leefde ik geïsoleerd door de zorg voor mijn vrouw. Ik was uit balans en voelde mij alleen. Hier heb ik mijn kracht teruggevonden door de gezelligheid en door het organiseren van activiteiten. Vanuit mijn eigen achtergrond vind ik het belangrijk dat de relatie tussen vaders en kinderen binnen de Somalische gemeenschap verbetert en dat vaders meer betrokken raken bij de opvoeding. Daarom heb ik mij ingezet voor de organisatie van de vader-kindactiviteiten voor de Somalische families die op zondag bij elkaar komen in een ruimte van Cambio. Helaas is deze activiteit niet goed van de grond gekomen door een uiteindelijk gebrek aan interesse bij de vaders. Binnen de Somalische gemeenschap zijn het toch nog vooral de moeders die de opvoeding van de kinderen op zich nemen. Daarom hebben we er ouder-kindactiviteiten van gemaakt.” Naast zijn betrokkenheid bij de ouder-kindactiviteiten helpt Mahamuud de vrouwen uit de Somalische gemeenschap bij het invullen van formulieren en het omgaan met computers, zodat zij bijvoorbeeld kunnen internetbankieren. Ook volgt hij Nederlandse taallessen bij Salomon. Hij vindt dit zelf belangrijk, maar wordt hiertoe eveneens gestimuleerd vanuit Salomon. Toen het gezin van Mahamuud zich in Deventer vestigde, heeft het veel hulp gehad van VluchtelingenWerk. Mahamuud vertelt dat de beginjaren lastig waren omdat er 46

veel geregeld moest worden en hij de taal nog niet kende. Vooral de steun bij het regelen van formaliteiten en praktische zaken, zoals het zoeken van een school voor de kinderen en een taalcursus voor Mahamuud en zijn vrouw, was daardoor onmisbaar. “VluchtelingenWerk was onze gids in de samenleving.” Maar ook de buurtgenoten in de overwegend autochtone buurt waar het gezin kwam wonen, waren vanaf het begin hartelijk. Dit sterkte het gezin en gaf hen het gevoel dat zij welkom waren.

Maatschappelijke begeleiding door VluchtelingenWerk Overijssel (VWO) Anders dan voor eenmalige/losse projecten, heeft de gemeente al in 2006 besloten om niet te bezuinigen op de maatschappelijke en juridische begeleiding voor vluchtelingennieuwkomers gedurende hun eerste jaren van verblijf in Deventer. De gemeente subsidieert deze begeleiding die door VWO wordt geboden structureel met de basisvoorziening VluchtelingenWerk. VWO bedient onder meer vluchtelingen die zich onlangs in de stad hebben gevestigd en daarbij ondersteuning nodig hebben. Dit voorkomt volgens de gemeente ontsporing, vervreemding en verloedering. Maatschappelijke begeleiding kan daarmee rendabel zijn en grotere en duurdere problemen op termijn voorkomen. Doel Het doel van de maatschappelijke begeleiding voor vluchtelingen die zich in Deventer vestigen, is om een bijdrage te leveren aan de zelfstandige participatie van de doelgroep. Deze doelstelling sluit aan bij het overkoepelende streven van de gemeente, namelijk dat alle burgers meedoen in de samenleving. Ten behoeve van die participatie levert VWO een basisprogramma aan ondersteuning, aangevuld met maatwerkbegeleiding op basis van individuele behoefte. Indien nodig wordt ook doorverwezen naar reguliere instellingen, zoals bijvoorbeeld de gemeentelijke schuldhulpverlening of de GGZ. Opzet en uitvoering De maatschappelijke begeleiding bestaat uit ondersteuning bij vestiging en ondersteuning bij het integratieproces van vluchtelingen in de gemeente. Daarnaast geeft VWO informatie en advies. In totaal worden vluchtelingennieuwkomers twee jaar begeleid. In de eerste maanden worden vluchtelingen onder meer ondersteund bij het vinden van huisvesting, de inschrijving bij een tandarts en huisarts, het afsluiten van verzekeringen en het zoeken van een school voor eventuele kinderen. De begeleiding ten behoeve van integratie heeft bijvoorbeeld betrekking op het stimuleren van het leren van de taal, het deelnemen aan (buurt)activiteiten, het hebben van contacten in de buurt of op de school van de kinderen, het volgen van een studie of het vinden van werk. De informatie en het advies aan vluchtelingen wordt via inloopspreekuren en via de telefoondiensten verstrekt. In de spreekuren en telefoondiensten worden individuele vragen van vluchtelingen beantwoord. De maatschappelijke begeleiding wordt uitgevoerd door vrijwilligers of stagiaires die de vluchtelingen een-op-een begeleiden. De vrijwilligers/ 47

stagiaires worden ingewerkt door een beroepskracht die tevens als achtervang dient gedurende de begeleidingsperiode. In aanvulling op de maatschappelijke begeleiding biedt of organiseert VWO ten behoeve van de integratie en participatie losse projecten, zoals taallessen, kookcursussen en sportactiviteiten zoals fitness, voetbal en yoga. Het is echter niet waarschijnlijk dat dergelijke activiteiten in de huidige tijd van krimpende overheidsbudgetten kunnen doorgaan. Wel komt er mogelijk meer overzicht en minder versnippering in het totale stedelijke welzijnsaanbod onder regie van de gemeente. Samenwerking met de gemeente De samenwerking tussen de gemeente en VWO verloopt volgens beide partijen goed en constructief. De gemeente roemt VWO om haar open houding en haar bereidheid om samen te werken met andere partijen en instellingen in de stad. Volgens de gemeente heeft VWO veel basiskennis over vluchtelingen, maar ook over andere migrantengroepen. VWO vormt daardoor, samen met andere (welzijns)instellingen, een solide netwerk dat op de participatie en emancipatie van burgers is gericht en daarom van groot belang is voor de stad. Omgekeerd is de gemeente voor VWO ook van belang. VWO ervaart dat de gemeente zich betrokken toont bij zowel de vluchtelingenorganisatie als bij de doelgroep die zij bedient. De gemeente betrekt VWO bij nieuwe ontwikkelingen, respecteert de werkwijze met vrijwilligers/stagiaires en denkt mee over knelpunten, problemen en over de (nieuwe) vormgeving van het stedelijk welzijnsaanbod. Voor input op dat gebied, nodigt de gemeente betrokken instellingen tevens uit voor bijvoorbeeld meedenksessies. Deze houding motiveert VWO en maakt dat zij zich serieus genomen voelt. Eens in de zes à acht weken voeren de gemeente en VWO regulier overleg op uitvoerend niveau, waarin alle werkzaamheden van VWO en mogelijke aandachtspunten de revue passeren. Eens per halfjaar voert VWO daarnaast op bestuurlijk niveau overleg met de verantwoordelijke wethouder. Tot slot is er een apart huisvestingsoverleg waarin de gemeente, woningcorporaties en VWO vertegenwoordigd zijn. Resultaten De gemeente en VWO maken onderling resultaatafspraken ten aanzien van de maatschappelijke begeleiding op outputniveau. Dat betekent dat op basis van vooraf opgestelde prognoses wordt afgesproken hoeveel vluchtelingen in een bepaald jaar moeten worden begeleid. In 2010 zijn vijftig vluchtelingen begeleid bij hun vestiging in Deventer. Daarnaast hebben 113 mensen begeleiding gekregen bij hun integratieproces in de samenleving. Over de outcome van de begeleiding worden geen afspraken gemaakt, gezien het feit dat dit lastiger meetbaar is. Toch menen zowel de gemeente als VWO dat de doelgroep door de maatschappelijke begeleiding zelfverzekerder wordt, praktische kennis vergaart, zijn weg zelfstandig leert te vinden in de Nederlandse samenleving en een sociaal en maatschappelijk leven opbouwt. 48

Deze opbrengsten zijn het gevolg van de geduldige en laagdrempelige manier van ondersteunen bij de opbouw van een nieuw bestaan in een vreemde omgeving, maar ook de concrete hulp (invullen van formulieren, vergezellen naar officiële instanties et cetera) draagt hieraan bij.

Ahmed Nuur is achttien jaar en geboren in Somalië. Twee jaar geleden is hij als alleenstaande minderjarige asielzoeker (ama) naar Nederland gevlucht. Zijn familie woont nog in Somalië. Ondanks dat het goed met hem gaat, heeft hij heimwee naar zijn thuisland en zijn familie. Ahmed woont sinds een jaar in Deventer. Vorig jaar heeft hij een inburgeringscursus gevolgd en daarnaast aanvullende taallessen bij VWO gevolgd. Nu zit hij op het mbo, woont in een studentenhuis midden in het centrum van Deventer, heeft zowel autochtone als allochtone vrienden en een bijbaantje in een supermarkt. In zijn vrije tijd voetbalt en fitnest Ahmed en gaat hij uit. VWO ondersteunt Ahmed sinds een jaar bij zijn integratie in Deventer en in de Nederlandse samenleving. Ahmed vertelt dat de maatschappelijke begeleiding hem helpt om zijn leven in Deventer op te bouwen. Hij vertelt dat hij altijd naar de inloopspreekuren kan komen of kan bellen naar zijn maatschappelijk begeleider. Hij kan dat doen als hij niet weet hoe hij iets moet aanpakken of als hij wil praten over zijn persoonlijke situatie of gevoelens. “Het voelt heel veilig dat ik altijd naar VluchtelingenWerk kan komen als ik iets niet weet of als ik stress heb. VluchtelingenWerk helpt altijd. Door met mijn begeleider te praten, zie ik nieuwe oplossingen. Vooraf hoef ik geen afspraak te maken. Als het druk is, wacht ik gewoon even. Mijn begeleider helpt bij het invullen van formulieren. Ook kan ik bespreken hoe ik dingen moet aanpakken, zoals het aanvragen van studiefinanciering. VluchtelingenWerk heeft mij de stad leren kennen. Mijn begeleider heeft mij bijvoorbeeld de eerste keer meegenomen naar fitnes en voetbal en vroeg of ik het leuk vond.” Naast de maatschappelijke begeleiding heeft Ahmed veel gehad aan de inburgering bij Capabel Taal. Hij geeft aan dat het belangrijk is om Nederlands te kunnen spreken en te leren over hoe de samenleving functioneert. Ook heeft zijn werkconsulent bij de gemeente veel voor hem betekend, bijvoorbeeld door met hem te praten over de inrichting van zijn leven en zijn toekomst op het gebied van scholing en werk.

Samenvatting en conclusie Geen specifiek beleid, wel initiatieven waar vluchtelingen baat bij hebben De gemeente Deventer wordt, evenals andere gemeenten, geconfronteerd met de noodzaak tot lokale bezuinigingen. Binnen dat gegeven is het niet meer mogelijk om het grote aantal (eenmalige) participatieprojecten blijvend te subsidiëren. Daarom wil de gemeente het welzijnsaanbod onder haar regie dusdanig reorganiseren dat de breedte ervan zoveel mogelijk gespaard blijft, maar overlap in het aanbod verdwijnt. Daartoe brengt de gemeente het stedelijk welzijnsaanbod momenteel in kaart. Naast de ontwikkelingen op het gebied van de reorganisatie van het stedelijk welzijnsaanbod is in Deventer van belang dat zij bij haar beslissing uit 2006 blijft om de maatschappelijke begeleiding voor vluchtelingen, uitgevoerd door 49

VWO, blijvend te subsidiëren. De kosten voor het overeind houden van de maatschappelijke begeleiding worden gedekt vanuit de gemeentelijke basisvoorziening. Resultaten Op welke manier de herinrichting van het stedelijk welzijnsnetwerk zal uitpakken, is nog onbekend. Enerzijds zal de aan te brengen helderheid in aanbod en vindplaatsen het functioneren van het netwerk ten goede komen. Anderzijds is het ook mogelijk dat instellingen en activiteiten minder makkelijk en laagdrempelig zijn voor vluchtelingen door het grootschalige karakter van het netwerk. Voor de resultaten voor vluchtelingen van losse welzijnsprojecten die zijn gericht op participatie en emancipatie, is ingezoomd op een initiatief dat ook vluchtelingen bereikt. Het gaat om het mannencentrum Salomon, uitgevoerd door Cambio. Het doel van het mannencentrum is om deelnemers te versterken en sociaal te mobiliseren. Hiertoe moeten zij activiteiten opzetten en uitvoeren waaraan zij of hun omgeving behoefte hebben. Hoewel dit project niet specifiek voor vluchtelingen is bedoeld, heeft deze groep er zeker baat bij. De groep vluchtelingen wordt bijvoorbeeld door de gemeente naar het centrum doorverwezen ten behoeve van hun sociale activering. Als deelnemer vinden zij hun eigen kracht (terug) en worden mondiger en actiever. De maatschappelijke begeleiding is, anders dan het meeste andere welzijnsaanbod in de stad, wel specifiek bedoeld voor de doelgroep vluchtelingen. De opbrengsten van de maatschappelijke begeleiding in Deventer is dat op jaarbasis tussen de honderd en tweehonderd (afhankelijk van de instroom) vluchtelingen worden begeleid bij hun vestiging en integratie in de stad. Door deze begeleiding vergaart de doelgroep praktische kennis, bouwt een sociaal netwerk op en leert zelfstandig zijn weg te vinden in de (lokale) samenleving. Slotbeschouwing Uit de casus Deventer maken we op dat de uitdaging voor deze gemeente in de aankomende beleidsperiode is om met minder middelen het netwerk van welzijnsaanbod op peil te houden. Dit vereist dat goed in beeld is welke activiteiten door welke instellingen worden aangeboden. Dat overzicht maakt het mogelijk om overlap in het aanbod op te heffen en subsidiekosten te besparen. Tegelijkertijd wordt het mogelijk om gaten in het aanbod door mogelijke bezuinigingen te voorkomen. Het is daartoe van belang dat de gemeente haar goede relatie en communicatie met de welzijnsinstellingen in stand houdt, bijvoorbeeld door het bestaande en regelmatige overleg te handhaven of zelfs te intensiveren. Het is belangrijk dat de gemeente zich betrokken blijft voelen bij de instellingen en hun aanbod en de resultaten daarvan kent. Dit zorgt er onder meer voor dat de instellingen gemotiveerd zijn om in deze tijd van bezuinigingen constructief mee te denken over de invulling

50

van beleid, de besteding van financiële middelen en over het zo efficiënt mogelijk inrichten van het stedelijk welzijnsaanbod.

3.4

Casus Emmen Extra projecten voor vluchtelingen GEMEENTE EMMEN Achtergrondinformatie vluchtelingenpopulatie Totaal aantal inwoners gemeente (1/4/2011, bron: CBS) Huisvestingstaakstelling vergunninghouders in 2011 Saldo nog te realiseren taakstelling tot 1-1-2011

109.244 64 70

Informatie vluchtelingen uit het cohort IntegratieBarometer (1/1/2010) 8 Totaal aantal vluchtelingen cohort IntegratieBarometer Aandeel vluchtelingen in gemeente Emmen Aandeel recente vestigers (gevestigd in 2009)

510 0,47% 19,6%

Grootte vluchtelingenberoepsbevolking Aandeel vluchtelingen met betaalde baan Aandeel bijstandsgerechtigde vluchtelingen

430 25,6% 39,5%

College

PvdA, CDA en VVD

In de gemeente Emmen is er een duidelijke regie op de verschillende beleidsterreinen relevant voor de integratie van vluchtelingen. De taakstelling voor de huisvesting, inburgering, scholing en taalversterking en re-integratie gebeurt vanuit één cluster, namelijk inburgering. Hoewel Emmen geen specifiek integratiebeleid voert, heeft de gemeente wel speciale aandacht voor de problematiek van vluchtelingen. De gemeente zet in op een snelle en goede huisvestingsprocedure, extra aandacht voor de financiële begeleiding van nieuwkomers en het benutten van de capaciteiten van hoogopgeleide vluchtelingen. VluchtelingenWerk is de belangrijkste partner bij het uitvoeren van het beleid gericht op vluchtelingen. De gemeente is daarbij overgestapt van een subsidierelatie naar een meer zakelijke inkooprelatie met VluchtelingenWerk. De gemeente koopt de producten ‘coaching prevestiging’, ‘maatschappelijke begeleiding’, spreekuren en de budgetcursus in. De maatschappelijke begeleiding is vergelijkbaar met die in andere gemeenten. Er wordt maximaal zes maanden maatschappelijke begeleiding ingezet. 8

Vluchtelingen volgens de definitie: personen die vanaf 1 januari 2000 tot en met 1 januari 2010 asiel hebben aangevraagd in Nederland, op 1 januari 2010 ingeschreven stonden in de GBA en op 1 januari 2010 beschikten over een toegekende verblijfsstatus of genaturaliseerd waren. De totale populatie vluchtelingen kan dus groter zijn dan in het cohort is opgenomen, gezien het feit dat vluchtelingen die voor 1 januari 2000 asiel hebben aangevraagd en een status hebben niet in het cohort zijn opgenomen. Personen die in de GBA ingeschreven staan als in afwachting van toekenning van hun asielverzoek worden niet tot de groep vluchtelingen gerekend.

51

Tijdens de maatschappelijke begeleiding wordt aan nieuwkomers een vaste contactpersoon op kantoor toegewezen die hen helpt met alle praktische zaken en met de financiën. Indien nodig wordt een huisbegeleider ingezet om te ondersteunen op sociaal vlak. Deze maatschappelijke begeleiding blijft bestaan in 2012/2013. De wekelijkse spreekuren, die zijn bedoeld voor de periode na de maatschappelijke begeleiding, staan wel onder druk. Voor 2012 heeft de gemeente nog twee spreekuren per week ingekocht, maar het voornemen is om dit langzaam af te bouwen. Bijzonder aan de gemeente Emmen is dat er bovenop de maatschappelijke begeleiding een verplichte budgetcursus is voor nieuwkomers, dat er een intensieve aanpak is voor een snelle huisvestingsprocedure, en mogelijkheden worden gecreëerd voor maatwerk voor hoger opgeleide vluchtelingen. Hieronder gaan we verder in op de coaching prevestiging, de verplichte budgetcursus en de mogelijkheden voor extra scholing voor hoger opgeleiden. Coaching prevestiging Vanwege achterstanden bij het realiseren van de reguliere taakstelling voor de huisvesting van vluchtelingen is het Rijk de Pilot ‘Sneller Thuisgeven’ gestart, waaraan Emmen deelneemt. Vanuit het COA is een regievoerder aangesteld die bemiddelt in de koppeling tussen een vergunninghouder die woonruimte nodig heeft en een gemeente. De regievoerder kan de koppeling echter niet afdwingen (Taskforce Thuisgeven, juni 2011). De uitvoering van het proces van het huisvesten van vluchtelingen begint met de opdrachtverlening. Over de gang van zaken in dit voortraject zijn duidelijke afspraken gemaakt. De regievoerder van het COA levert een persoon aan bij de uitvoerende ambtenaar (coördinator Zuidoost). Deze meldt bij de woningbouwcorporatie dat een vluchteling moet worden gehuisvest. De woningcorporatie stelt vervolgens op de gewenste datum de woning beschikbaar. Zodra bekend is wanneer de woning beschikbaar is, verstrekt de uitvoerende ambtenaar de opdracht aan VluchtelingenWerk Noord-Nederland, de regionale afdeling van VluchtelingenWerk waaronder VluchtelingenWerk Emmen valt, voor de opvang van de vluchteling. VluchtelingenWerk legt vervolgens contact met de vluchteling om afspraken te maken over de daadwerkelijke huisvesting. De begeleidingstaak rondom de huisvesting van vluchtelingen heeft de gemeente volledig uitbesteed aan VluchtelingenWerk. Een snelle procedure Het proces van prevestiging is in Emmen verdeeld over drie dagen. Tijdens het gehele proces van prevestiging verblijft de vluchteling nog in het AZC. Voor iedere dag is vastgelegd welke stappen er genomen moeten worden en wie de uitvoerende partij is: de regievoerder van COA, de coördinator/ambtenaar van de gemeente of VluchtelingenWerk. De activiteiten omvatten alle noodzakelijke administratieve en praktische zaken rondom huisvesting, zoals het aanvragen van uitkeringen, de aanschaf van spullen voor de inrichting van de woning en een eerste kennismaking met de buurt. VluchtelingenWerk houdt een checklist bij waarop wordt aangegeven welke activiteiten zijn ondernomen. 52

Activiteiten prevestiging Dag 1: Vrijwilliger (+ tolk indien nodig) vangt de vluchteling op bij het station Emmen, tekenen huurcontract, inschrijven bij de GBA, bezoeken woning en inventariseren gebreken en benodigdheden, invullen benodigde formulieren op kantoor VluchtelingenWerk (inclusief intake en introductie), inschrijving bij UWV WERKbedrijf, ingevulde aanvragen voor levensonderhoud (bijzondere bijstand, collectieve verzekering et cetera) inleveren op het Werkplein en afspraak met consulent inkomen. Aan het einde van deze dag brengt VluchtelingenWerk de uitvoerende ambtenaar op de hoogte van de eerste opvang. Dag 2: Vrijwilliger (+ tolk indien nodig) vangt de vluchteling op bij het station Emmen, op kantoor keuzes maken over de aanschaf van spullen voor de woning en eerste inzicht in het financiële plaatje, aanschaffen en bestellen inrichting, klussendienst doet de noodzakelijke aanpassingen in de woning. Dag 3: Vrijwilliger (+ tolk indien nodig) vangt de vluchteling op bij het station Emmen, vluchteling betrekt de woning, begeleiding bij eerste boodschappen en kennismaking met de omgeving, verstrekken adressen en telefoonnummers van belangrijke organisaties en instellingen, afspraken maken voor maatschappelijke en financiële begeleiding. Na afronding van dag 3 meldt VluchtelingenWerk het resultaat van de huisvesting aan de uitvoerend ambtenaar en levert de ondertekende checklist aan. De uitvoerend ambtenaar informeert vervolgens de Provincie, die toezicht houdt op de huisvestingswet en daarmee op de wijze waarop gemeenten de taakstelling uitvoeren, over het resultaat.

Deze drie dagen worden binnen een doorlooptijd van twee tot drie weken uitgevoerd. Deze periode is mede afhankelijk van de staat van de woning en hoe snel de woning bewoonbaar kan worden gemaakt. Dit is redelijk snel in vergelijking met andere gemeenten. Dit komt onder andere doordat alle relevante gegevens bij de start van de huisvestingsprocedure beschikbaar zijn, het proces helder is vastgelegd en duidelijk is wie voor wat verantwoordelijk is en wanneer het dient te gebeuren. Als er informatie mist of acties niet zijn uitgevoerd, kan de uitvoerende partij hierop worden aangesproken. Tot slot zorgt het werken met een checklist ook voor een snel huisvestingsproces. Alle afzonderlijke acties worden afgevinkt op het opdrachtformulier. Dit wordt ondertekend door de coördinator van VluchtelingenWerk en door de uitvoerende ambtenaar. Verder vindt er geen verslaglegging of verantwoording plaats. Inzet van vrijwilligers De prevestiging wordt uitgevoerd door vrijwilligers en ondersteund door beroepskrachten. Alle vrijwilligers van VluchtelingenWerk krijgen een basiscursus, die onder andere ingaat op interculturele communicatie en de problematiek waar vluchtelingen mee te maken kunnen hebben. Voor de taken als coach prevestiging is er geen aparte cursus of instructie nodig. Nieuwe vrijwilligers lopen een keer mee met iemand die het al gedaan heeft. Het idee was in eerste instantie dat één vrijwilliger betrokken zou zijn bij alle drie de dagen coaching prevestiging. Dat idee werd al snel losgelaten. Het werkt volgens VluchtelingenWerk beter om uit te gaan van de krachten van de vrijwilliger en deze goed te benutten. De activiteiten in de prevestigingsperiode variëren nogal. De ene vrijwilliger is goed in het invullen van formulieren en het 53

regelen van administratieve zaken, terwijl de andere vrijwilliger liever op pad gaat met de vluchteling om inkopen te doen en de buurt te verkennen. Zowel de gemeente als VluchtelingenWerk is positief over de ondersteuning in de prevestigingsperiode. De snelle huisvesting helpt de gemeente bij het inlopen van de achterstand in de taakstelling en zorgt ervoor dat de situatie van nieuwkomers bij VluchtelingenWerk meteen goed in beeld is. Voor vluchtelingen helpt deze begeleiding om het vestigingsproces soepel te laten verlopen.

Habiba is geboren in Mogadishu, de hoofdstad van Somalië. Sinds mei 2007 is zij in Nederland. Ruim de eerste vier jaar woonde zij in het AZC in Emmen. Vanaf oktober woont zij in de gemeente Emmen, samen met haar zoon. Habiba voelt zich thuis in Emmen en dat komt vooral door de veiligheid die zij hier ervaart. Veel sociale contacten in Emmen heeft zij (nog) niet. Zij kent een vrouw die ook uit Somalië komt en met wie zij goed kan praten. De buren lijken haar wel aardig, maar ze woont nog maar drie maanden in de gemeente en de taal is op dit moment nog een barrière. Een vrouw die bij het COA werkte en haar altijd goed heeft geholpen, woont bij haar in de buurt. Met haar heeft zij wel contact. Voorafgaand aan het betrekken van haar nieuwe woning in Emmen kreeg Habiba hulp vanuit VluchtelingenWerk om alles te regelen: het tekenen van het huurcontract en andere administratieve zaken, inrichting van de woning, wegwijs maken in de buurt en naar instanties gaan. Voor Habiba was het allerbelangrijkste dat zo snel mogelijk de beginfase van haar leven in Emmen op orde was en dat zij de zaken had die nodig zijn, zoals een wasmachine en een koelkast. De rest komt daarna dan wel. Omdat zij zelf al langer in Emmen woonde, wist ze wel waar ze bepaalde dingen kon halen en waar het goed was. Zij heeft dan ook aangegeven dat zij sommige dingen zelf kon doen. Zij vindt het belangrijk om zelfstandig te zijn. Ze heeft ook zelf de vloerbedekking in haar huis gelegd en ook de muren gesausd. Daar heeft ze geen man voor nodig en dat geeft haar een goed gevoel. Omdat Habiba de Nederlandse taal nog onvoldoende beheerst, was het voor haar wel belangrijk dat iemand haar hielp de weg te vinden naar ‘wat is wat’. Dat had zij wel echt nodig. De papieren die je nodig hebt om te beginnen, die moeten in orde zijn. Je moet weten wat je allemaal moet gaan betalen. Habiba had al dingen gehoord van anderen in het AZC, dus wist ze al wel wat zij kon verwachten. Verschillende mensen hebben haar geholpen bij VluchtelingenWerk en dat ging gemakkelijk. Iedereen was heel behulpzaam. VluchtelingenWerk was voor Habiba de spil deze eerste drie maanden. De hulp is volgens Habiba goed en het is genoeg. De rest moet je zelf gewoon doen. Habiba vindt het belangrijk om zelf verantwoordelijkheid te nemen. Nu heeft voor haar het leren van de taal prioriteit. Zodra je de taal beheerst, kun je de weg makkelijk zelf vinden. Voor 2012 staat voor haar het leren van de taal op nummer 1.

Verplichte budgetcursus Een jaar geleden kwam de schuldhulpverlening in de gemeente Emmen negatief in het nieuws. De trajecten van sanering duurden te lang, waardoor schulden bleven oplopen en de problemen zich opstapelden. Naar aanleiding 54

van deze berichten werden twee conferenties georganiseerd, waarna de gemeente een andere benadering heeft gekozen; van schuldhulpverlening naar schulddienstverlening. Er is nu meer aandacht voor een eerste selectie; een beoordeling of het gaat om regelbare schulden en regelbare klanten. Nietregelbare schulden zijn bijvoorbeeld belastingschulden. Die worden niet gesaneerd. Niet-regelbare klanten zijn mensen die bijvoorbeeld eerst psychische hulp nodig hebben voordat kan worden begonnen met schuldsanering. Daarnaast wordt volop ingezet op schuldpreventie. Voor nieuwkomers heeft de gemeente een budgetcursus verplicht gesteld, om te voorkomen dat zij in de schuldhulpverlening terechtkomen. VluchtelingenWerk voert deze budgetcursus voor alle nieuwkomers. De cursus bestaat uit zes bijeenkomsten van ongeveer tweeënhalf uur. In deze groepsgewijze cursus wordt aandacht geschonken aan: • het onderkennen en bespreekbaar maken van financiële problemen, het inventariseren van schulden, kennis van voorzieningen in de gemeente en mogelijkheden tot doorverwijzing; • woning en huur, nutsbedrijven en sociale diensten, verzekeringen, belastingen, postorderbedrijven, telefonische verkoop en dergelijke; • cultuurverschillen in de omgang met geld: budget, sparen, besef van wat iets kost et cetera. Het is een hele basale en praktische cursus. Welke post moet je bewaren en welke rekeningen moet je betalen? Wat houden machtigingen in? De cursus kan dan ook door vrijwilligers worden gegeven. De eerste pilot is uitgevoerd door twee stagiaires. Zij gaan nu twee vrijwilligers inwerken die vervolgens de cursus zullen geven. Het idee is de cursus drie keer per jaar te starten. Per keer kunnen maximaal tien nieuwkomers deelnemen. Het is belangrijk tijdens de cursus goed in de gaten te houden wat mensen begrijpen en hoe zij hun financiële administratie bijhouden. De cursus wordt aangepast aan het taal- en kennisniveau van de nieuwkomer. De ervaringen uit de pilot waren positief. De deelnemers gaven aan dat zij veel aan de cursus hebben gehad. Over de effecten op langere termijn, dus of nieuwkomers daadwerkelijk minder vaak in financiële problemen komen, is nog geen zicht. VluchtelingenWerk denkt nog na over een manier om dit goed te monitoren. Hierover zijn geen afspraken gemaakt met de gemeente. VluchtelingenWerk verwacht dat er aankomend jaar minder vluchtelingen met betalingsachterstanden en schulden op de spreekuren zullen komen. Naast de verplichte budgetcursus heeft de gemeente ook afspraken gemaakt met woningbouwverenigingen over de betaling van de huur. De datum waarop de huur betaald moet worden, wordt nu beter afgestemd op de datum waarop mensen hun uitkering ontvangen. Daarnaast betaalt de gemeente op basis van de bijzondere bijstand de eerste maand huur. Dit voorkomt dat mensen meteen een huurachterstand oplopen. De verplichte budgetcursus moet het financiële bewustzijn van nieuwkomers versterken en voorkomen dat zij in de schuldhulpverlening terechtkomen. Dat dit werkt, blijkt bijvoorbeeld uit het verhaal van Celeste:

55

Celeste is geboren in de Democratische Republiek Congo. Ze woont nu bijna drie jaar in Nederland. De eerste vier maanden woonde zij met haar twee dochters in Amersfoort. Nu wonen zij ongeveer tweeënhalf jaar met z’n drieën in Emmen. Haar dochters zijn inmiddels vijftien en zeventien jaar oud. Celeste voelt zich thuis in Emmen. Celeste heeft een paar vrienden in Emmen die ook uit Congo komen, maar geen familie. Ook heeft ze leuk contact met de buren, ze maakt wel af en toe een praatje met hen in het Nederlands, wat ze nog wel moeilijk vindt. Toen Celeste naar Nederland kwam was ze analfabeet, maar inmiddels is zij al behoorlijk op weg met de Nederlandse taal. Ze oefent veel en wil graag de taal goed leren. Zij volgt nog steeds taalonderwijs, drie dagen per week. Naast de taal wil ze ook veel leren over de gewoonten in Nederland en hoe alles werkt. Haar contactpersoon bij VluchtelingenWerk, een gepensioneerde wijkagent, helpt haar hierbij. In de beginperiode was het spreekuur bij VluchtelingenWerk heel belangrijk voor Celeste. Hier kon zij met al haar vragen terecht. Bij de gemeente heeft zij een vaste contactpersoon, dat is ook heel prettig. Ook de kerk is belangrijk voor Celeste, ook al heeft zij hier niet veel aansluiting met andere kerkgangers. Er zijn maar weinig Congolezen en de taal is nog wel een barrière om contact te maken. Haar contactpersoon bij VluchtelingenWerk voelt inmiddels wel als familie. Al haar energie steekt Celeste in de taallessen en het op orde brengen van haar leven samen met haar dochters in Nederland, waaronder ook de financiën. Eerst hielp haar contactpersoon hierbij, maar inmiddels kan zij al heel veel zelf. De budgetteringscursus heeft haar hierbij ook geholpen. Dankzij deze hulp zit zij nu niet in de schuldhulpverlening. In de cursus werd bijvoorbeeld aandacht besteed aan het betalen van rekeningen en inzicht krijgen in je eigen financiële plaatje. Ook ging het over sparen. Celeste is zeer gemotiveerd om haar zaken financieel op orde te hebben en ze spaart, bijvoorbeeld voor het geval iets kapotgaat. Onlangs heeft ze van haar gespaarde geld een grote televisie kunnen kopen. Ook met haar dochters praat zij over geldzaken en houdt in de gaten welke uitgaven zij wel en welke zij niet kunnen doen. Als Celeste vragen heeft, kan zij deze altijd stellen aan haar contactpersoon. Haar contactpersoon vertelt dat Celeste sinds de cursus nog weer zelfstandiger is geworden en dat er steeds minder vragen komen. Hij heeft nu het gevoel dat hij de maatschappelijke begeleiding verantwoord kan loslaten. Het contact tussen hem en Celeste en haar dochters zal echter blijven, ze zijn vrienden geworden.

Taalversterking Na afronding van de inburgeringscursus zet de gemeente Emmen op dit moment in op taalversterking en extra scholing voor hoger opgeleide vluchtelingen. Omdat de gemeente het vrij goed had gedaan in de periode van het Deltaplan Inburgering was er budget over. Dit heeft de gemeente doorgeschoven en kon worden ingezet voor extra activiteiten en ondersteuning. Het taalniveau van de inburgering is veelal te laag om uiteindelijk de stap naar passend betaald werk te kunnen maken. De gemeente biedt daarom waar nodig taalversterking aan voor nieuwkomers als onderdeel van een reintegratietraject. De ervaring van VluchtelingenWerk is echter dat de verwachtingen van werkgevers van het taalniveau van nieuwkomers vaak niet overeenstemmen met het daadwerkelijke niveau. De stap naar de arbeidsmarkt blijft ondanks een acceptabel taalniveau vaak toch te groot.

56

Na de inburgering komen veel nieuwkomers terecht bij het trainings- en diagnosecentrum. Dit centrum fungeert als de poort voor alle klanten die zich melden voor een uitkering. Hier wordt de afstand tot arbeidsmarkt bepaald en wordt gekeken wat nodig is om iemand te kunnen laten deelnemen. De focus ligt hierbij steeds meer op de uitstroom naar regulier werk en veel minder op activeringsbanen. Voor sociale activering heeft de gemeente steeds minder budget beschikbaar, waardoor zij zich genoodzaakt ziet vooral in te zetten op mensen die binnen twee jaar naar betaald werk kunnen of gedeeltelijk uit de uitkering kunnen. Vanuit de WEB-gelden kan de gemeente op dit moment extra inzetten op de scholing van hoogopgeleide vluchtelingen. Als mensen nog niet de mogelijkheden hebben gehad om zich in Nederland verder te ontplooien, dan wil de gemeente die kans bieden. De klantmanagers zijn hiervoor verantwoordelijk. Zij maken de inschatting of iemand in Nederland kans van slagen heeft om op mbo+- of hbo-niveau te functioneren. Deze mensen worden indien mogelijk doorverwezen naar DUO, of in andere gevallen kunnen zij met behoud van uitkering een opleiding volgen. Hier is in principe geen maximale termijn aan verbonden, maar het is uiteraard niet de bedoeling dat deze mensen langstudeerders worden. Hoe vaak dit daadwerkelijk wordt ingezet, is bij de gemeente niet bekend. De gemeente is op dit moment bezig de financiën rondom scholing inzichtelijk te maken. De afdeling inburgering wil zich de komende tijd hard maken voor het in stand houden van deze mogelijkheid, maar het is nog onduidelijk of dit mogelijk blijft onder het nieuwe participatiebeleid na de halvering van het budget. Van subsidierelatie naar inkooprelatie Zowel VluchtelingenWerk als de gemeente Emmen is positief over de omschakeling van een subsidierelatie naar een inkooprelatie. Er zijn hierdoor duidelijke afspraken met heldere eindtermen. Ook is er hierdoor eerder duidelijkheid over de middelen die kunnen worden ingezet. VluchtelingenWerk geeft wel aan dat het hierbij belangrijk is ook goed oog te blijven houden voor de belangenbehartiging van vluchtelingen. De discussies gaan al heel snel over geld en wat er allemaal niet kan, maar VluchtelingenWerk houdt wel de verantwoordelijkheid om de belangen van vluchtelingen te behartigen. VluchtelingenWerk vindt dat de gemeente soms te gemakkelijk denkt dat vluchtelingen wel mee kunnen ‘in de flow’ en ervaart dat reguliere organisaties en instellingen lang niet altijd de vluchtelingengroepen voldoende kunnen bedienen of bereiken. De juridische begeleiding bij gezinshereniging heeft de gemeente niet ingekocht bij VluchtelingenWerk, dus hiervoor worden de vluchtelingen doorgestuurd naar het juridische loket van de gemeente. VluchtelingenWerk wil het komende jaar monitoren of de gemeenteloketten de vluchtelingen voldoende bedienen, of dat zij toch weer bij VluchtelingenWerk terechtkomen. Als dat zo is, gaat VluchtelingenWerk weer bij de gemeente aan de bel trekken. De inkooprelatie betekent ook dat je als uitvoerende organisatie duidelijk moet zijn over de restricties van de ingekochte producten. Alle diensten die VluchtelingenWerk kan aanbieden, staan helder omschreven in het 57

productenboek met concrete eindtermen, bijvoorbeeld maatschappelijke begeleiding van gemiddeld achttien maanden met als einddoel zelfredzaamheid. Als de gemeente er vervolgens voor kiest maar zes maanden maatschappelijke begeleiding in te kopen, betekent dit dat er andere eindtermen geformuleerd moeten worden. Opbrengsten Doordat de taken rondom inburgering en integratie van vluchtelingen allemaal vanuit het cluster inburgering zijn georganiseerd, heeft de gemeente een helder beeld van de problematiek. Er is een redelijk goed sluitende keten ontstaan. Volgens VluchtelingenWerk staat deze keten wel onder druk en ontstaan er gaten door de bezuinigingen. Er wordt steeds meer initiatief bij de nieuwkomers zelf gelegd en er komt minder budget voor bijvoorbeeld de spreekuren van VluchtelingenWerk. De vluchtelingen zullen hun weg moeten vinden naar de reguliere loketten. De ervaring van VluchtelingenWerk is dat deze loketten niet altijd zijn toegerust op het bedienen van vluchtelingen. Tegelijkertijd heeft de gemeente door de bezuinigingen steeds minder klantmanagers. De caseload voor de klantmanagers is volgens VluchtelingenWerk nu al enorm en zal alleen maar toenemen. Dit zet de mogelijkheden voor het leveren van maatwerk onder druk. De extra aandacht van de gemeente voor de integratie en begeleiding van vluchtelingen heeft in ieder geval het volgende opgeleverd: • Er zijn duidelijke afspraken over verantwoordelijkheden en uitvoering in de prevestigingsperiode; de gemeente vervult een regierol en probeert goed zicht te houden op de verwachte instroom van nieuwkomers. • Vluchtelingennieuwkomers worden binnen een zeer korte periode gehuisvest. Dit is mogelijk door duidelijke afspraken te maken over de verantwoordelijkheden en procedures, in dit geval vastgelegd in een checklist. • De snelle huisvesting levert een bijdrage aan het inlopen van de achterstand in de taakstelling voor de huisvesting van vluchtelingen. • Vluchtelingennieuwkomers die gebruik hebben gemaakt van de budgetcursus lijken bewuster te zijn van hun financiële situatie en mogelijkheden. Maatwerk is hierbij cruciaal. Een analfabeet zal op een compleet andere manier moeten worden ingelicht over zijn of haar financiën dan een hoogopgeleide vluchteling. Doordat de gemeente Emmen de speciale expertise van VluchtelingenWerk inschakelt bij de schulddienstverlening, kan dergelijk maatwerk worden geleverd. • Klantmanagers hebben de mogelijkheid extra scholing in te zetten met behoud van uitkering voor hoogopgeleide vluchtelingen. • Op de begroting voor 2012 en 2013 reserveert de gemeente budget voor zes maanden maatschappelijke begeleiding voor vluchtelingen. Slotbeschouwing We constateren dat er (nog) onvoldoende zicht is op de resultaten van de ingezette web-, re-integratie- en inburgeringsmiddelen voor de integratie van 58

vluchtelingen. De eerste signalen over de opbrengsten van de budgetcursus zijn, afgaand op het oordeel van de deelnemers, positief. Aangezien het vooral een preventief middel is, kan pas na een langere periode meer duidelijkheid worden gekregen over de uiteindelijke opbrengsten. Een indicatie van succes zou kunnen zijn dat het aantal vluchtelingen met vragen over betalingsachterstanden en schulden op de spreekuren van VluchtelingenWerk zal afnemen. De gemeente heeft geen duidelijk zicht op de uitgaven voor scholing van volwassenen. Hierdoor is er ook geen zicht op hoe vaak opleiding met behoud van uitkering wordt ingezet en of deze vluchtelingen uiteindelijk aansluiting vinden op de Nederlandse arbeidsmarkt. De gemeente is zich hiervan bewust en heeft de eerste stappen gezet om de uitgaven voor educatie in kaart te brengen. Dit is ook noodzakelijk voor een eventuele voortzetting van het huidige beleid. Daarvoor moet een inschatting gemaakt worden hoe vaak deze stimulerende maatregel wordt ingezet en hoeveel budget hiervoor gereserveerd moet worden.

3.5

Casus Nijmegen Extra aandacht voor kwetsbare vluchtelingengroepen en interculturalisatie GEMEENTE NIJMEGEN Achtergrondinformatie vluchtelingenpopulatie Totaal aantal inwoners gemeente (1/4/2011, bron: CBS) Huisvestingstaakstelling vergunninghouders in 2011 Saldo nog te realiseren taakstelling tot 1-1-2011

164.540 95 113

Informatie vluchtelingen uit het cohort IntegratieBarometer (1/1/2010) 9 Totaal aantal vluchtelingen cohort IntegratieBarometer Aandeel vluchtelingen in gemeente Nijmegen Aandeel recente vestigers (gevestigd in 2009)

1.020 0,63% 11,8%

Grootte vluchtelingenberoepsbevolking Aandeel vluchtelingen met betaalde baan Aandeel bijstandsgerechtigde vluchtelingen

890 31,5% 42,7%

College

Totaal Afrikaanse herkomst: 2570 (excl. Marokkanen) Somalische herkomst: 518

PvdA, GroenLinks en D66 2570 518

9

Vluchtelingen volgens de definitie: personen die vanaf 1 januari 2000 tot en met 1 januari 2010 asiel hebben aangevraagd in Nederland, op 1 januari 2010 ingeschreven stonden in de GBA en op 1 januari 2010 beschikten over een toegekende verblijfsstatus of genaturaliseerd waren. De totale populatie vluchtelingen kan dus groter zijn dan in het cohort is opgenomen, gezien het feit dat vluchtelingen die voor 1 januari 2000 asiel hebben aangevraagd en een status hebben niet in het cohort zijn opgenomen. Personen die in de GBA ingeschreven staan als in afwachting van toekenning van hun asielverzoek worden niet tot de groep vluchtelingen gerekend.

59

Nijmegen is een gemeente waar de vluchtelingengroep zeer goed in beeld is en waar nog altijd extra aandacht is voor kwetsbare groepen binnen de vluchtelingenpopulatie. Eind 2009 verzocht de Adviescommissie Allochtonen (ACA) de gemeente nader onderzoek te laten doen naar de maatschappelijke positie van Afrikaanse Nijmegenaren. Er waren signalen dat de positie van deze groep uiterst kwetsbaar is. Waar de maatschappelijke positie van traditionele migrantengroepen (Marokkanen, Turken, Surinamers) al jaren nauwkeurig in beeld was bij de gemeente, was er nauwelijks zicht op de positie van Afrikaanse Nijmegenaren. Zij zaten in de statistieken ‘verstopt in de categorie overige niet-Westerse allochtonen’ (Gemeente Nijmegen 2011). Verder voedden landelijke onderzoeken over de zorgelijke positie van Somaliërs de behoefte de positie van de Afrikaanse Nijmegenaren nauwkeuriger in beeld te brengen. Een eerste stap is genomen door het in kaart brengen van de problematiek van de gehele groep Afrikaanse Nijmegenaren (Gemeente Nijmegen 2011). Hieruit kwam allereerst naar voren dat ook in Nijmegen de positie van Somaliërs uiterst kwetsbaar is. Het benoemen van Somaliërs als bijzondere aandachtsgroep betekent dat de gemeente deze groep in beeld wil houden en de ontwikkelingen van hun maatschappelijke positie blijft volgen. Het betekent ook dat de aandacht voor deze groep (meer) moet worden ingebed bij reguliere voorzieningen. In brede zin gaat het dan om interculturalisatie van deze reguliere voorzieningen en voldoende aandacht voor moeilijk te bereiken kwetsbare groepen, of in de woorden van gemeente Nijmegen om ‘Welzijn Nieuwe Stijl’. Somaliërs; één van de bijzondere aandachtsgroepen Tot en met 2010 had Nijmegen een apart programma Integratie en Emancipatie, waaruit specifieke activiteiten voor allochtonen werden gefinancierd. Van een specifiek beleid voor bepaalde doelgroepen naast het reguliere beleid is de gemeente afgestapt, maar dit betekent dat er binnen de reguliere setting de benodigde aandacht moet zijn voor het bereiken van kwetsbare groepen. Hiervoor wordt het uitvoeringsprogramma Bijzondere Aandachtsgroepen geformuleerd. Sinds 2011 zijn de Somaliërs als bijzondere aandachtsgroep benoemd. Uit het onderzoek onder Afrikaanse Nijmegenaren bleek dat de arbeidsparticipatie van Somaliërs zeer laag is, een groot deel van de groep kampt met psychosociale problematiek en Somalische mannen zijn te weinig betrokken bij de opvoeding van hun kinderen. Dit waren voor de gemeente redenen om de Somaliërs op te nemen in het beleid voor bijzondere aandachtsgroepen. Voor de uitvoering van het beleid ten aanzien van Somaliërs zijn vooral twee organisaties relevant: Het Inter-lokaal en VluchtelingenWerk. De extra (specifieke) inzet op de groep Somaliërs bestaat hoofdzakelijk uit een subsidie die de gemeente geeft aan de welzijnsorganisatie Het Inter-lokaal voor opvoedingsondersteuning en kadervorming en subsidies aan Somalische

60

zelforganisaties, zoals Walaaleeye en Iftin. Daarnaast ontvangt VluchtelingenWerk op dit moment subsidie voor de eerste twee jaar maatschappelijke begeleiding van vluchtelingen, waaronder veel Somaliërs. Uitvoeringspraktijk: de aanpak van Het Inter-lokaal Het Inter-lokaal is een welzijnsorganisatie die zich inzet voor alle mensen in een kwetsbare sociaal-economische positie. Door middel van laagdrempelige, op integratie gerichte projecten en maatschappelijke en sociaal-juridische dienstverleningen beogen zij de positie van kwetsbare groepen in de samenleving te versterken. Zij hebben veel ervaring in het ‘vinden en binden’ van (voor andere organisaties) moeilijk bereikbare groepen, zoals de Somaliërs. Bij Het Inter-lokaal staat de hulpvraag van de cliënt centraal. De professionals gaan vervolgens samen met de cliënt op zoek naar de oplossing of de juiste hulp. Al jaren investeren zij in het bereiken van de Somaliërs en het werken aan een sluitende aanpak voor de hulpvragen die leven. De gemeente is positief over de samenwerking met Het Inter-lokaal en merkt dat zij de Somaliërs goed weten te bereiken. Om de Somaliërs goed te kunnen bedienen, is het volgens Het Inter-lokaal belangrijk om ook professionals in dienst te hebben met dezelfde achtergrond. Op dit moment hebben zij zes professionals in dienst die van Somalische herkomst zijn. Andere medewerkers zijn getraind en ervaren in interculturele communicatie en kunnen indien nodig hulp inroepen van de professionals van Somalische herkomst. Hierdoor bereikt het spreekuur van Het Inter-lokaal ook veel Somaliërs. Daarnaast lopen er verschillende projecten, zowel ondersteund door de gemeente als door andere fondsen, gericht op het versterken van de sociale positie van Somaliërs, waarbij Het Inter-lokaal betrokken is. Hieronder beschrijven we in het kort de taalondersteuning, de opvoedingsondersteuning en het project voor de emancipatie van mannen. Taalondersteuning Het Inter-lokaal is al jaren actief voor Somaliërs, waarbij volop is ingezet op het benutten van de krachten en talenten binnen de gemeenschap zelf. In de beginperiode werd veel tijd gestopt in het contact in kadervorming binnen de Somalische gemeenschap. De Somaliërs in Nijmegen wonen vooral in drie wijken: Dukenburg, Hatert en Neerbosch-Oost. In deze wijken werden in eerste instantie sleutelfiguren gezocht. Ondertussen zijn er al vijftien kadervrouwen actief. Zij zijn ook lid van de Somalische vrouwenvereniging Iftin. Deze vrouwen zorgen ervoor dat ongeveer één keer per maand Somalische vrouwen bij elkaar komen om te bespreken wat er in de wijk gebeurt en wat er speelt. Inmiddels nemen zo’n veertig vrouwen actief deel aan deze bijeenkomsten. Tijdens de bijeenkomsten gaven vrouwen aan dat zij behoefte hadden aan taalondersteuning voor hun kinderen. De vrouwengroep Iftin heeft hier vervolgens, ondersteund door de welzijnsorganisatie Tandem en door Het 61

Inter-lokaal, vorm aan gegeven. Op dit moment krijgen zestig Somalische kinderen taalondersteuning na schooltijd. Deze taalondersteuning wordt gegeven door vrijwilligers van de universiteit en van de hogeschool. Inmiddels is een pool opgebouwd van zo’n 25 vrijwilligers. De afgelopen jaren is deze taalondersteuning steeds meer geprofessionaliseerd. Studenten hebben een basishandleiding ontwikkeld voor de vrijwilligers, waarin de verwachtingen en taken zijn vastgelegd, handvatten worden gegeven voor de invulling van de lessen en informatie te vinden is over de Somalische cultuur en het leren van een tweede taal. Het Inter-lokaal heeft vooral een coördinerende en faciliterende rol. De uitvoering en het succes van de projecten zijn hoofdzakelijk de verantwoordelijkheid van de vrijwilligers en van de Somaliërs zelf. Volgens Het Inter-lokaal loopt het project op dit moment goed. Meer vaste vrijwilligers zou het project nog beter maken, omdat de continuïteit dan beter gewaarborgd is. Nu hebben zij zoveel vrijwilligers nodig, omdat er vaak vrijwilligers tijdelijk uitvallen, bijvoorbeeld doordat studenten het druk hebben met tentamens of een tijd in het buitenland studeren. Opvoedingsondersteuning Vanuit de Somalische vrouwengroep kwam het verzoek bij Het Inter-lokaal om een training te geven over opvoeding. Zij heeft toen contact gelegd met het AZC en geeft daar nu twee tot drie keer per jaar een training in samenwerking met NIM Maatschappelijk werk. Er worden aparte trainingen georganiseerd voor vrouwen en voor mannen. De methodiek voor deze trainingen is vastgelegd door Pharos als voorbeeld voor andere gemeenten. De deelnemers van de trainingen zijn zeer positief. Uit de evaluatie blijkt wel dat de deelnemers vaak te laat komen en niet iedere keer aanwezig zijn. Hierdoor gaat veel tijd verloren en laat de continuïteit te wensen over. Een oplossing hiervoor zou kunnen zijn om de activiteiten beter te integreren in het COA oriëntatieprogramma (Pharos 2010). Naast de training op het AZC, wordt opvoedingsondersteuning ook aangeboden bij de Internationale Schakel Klas (ISK). Daar bereikt de training nu acht ouders. Emancipatie van Somalische mannen Ook het mannenproject staat niet op zichzelf, Het Inter-lokaal is al meer dan tien jaar bezig met de Somalische mannen. In eerste instantie was er een heel breed spreekuur, verzorgd door een professional van Somalische afkomst, met de bedoeling de mannen wegwijs te maken. Sindsdien zijn er verschillende projecten geweest. In eerste instantie was er een project dat werd ondersteund door de gemeente, maar de financiering hiervoor droogde op. Tegelijkertijd zag Het Inter-lokaal wel een positieve ontwikkeling bij de vrouwen, maar veel minder bij de mannen. Waar de kadervorming en de bewustwording van de Somalische vrouwen over de opvoeding van hun kinderen goed op gang kwam, zagen zij de mannen verder afglijden. Daarom gingen zij op zoek naar andere middelen. Het Oranjefonds ondersteunt nu het project dat is gericht op de emancipatie van Somalische mannen; Somalische mannen in beeld. Het project bestaat uit tweewekelijkse groepslessen, bijvoorbeeld over financiën, het vinden van werk of andere praktische zaken. 62

Het richt zich in eerste instantie op laagopgeleide mannen die sociaal geïsoleerd zijn. Per groepsles zijn ongeveer vijftien tot twintig mannen aanwezig. Dit project is op 1 januari 2011 gestart en loopt nog tot januari 2013. De kadervorming begint nu ook bij de mannen op gang te komen. Het Interlokaal benadrukt dat het belangrijk is een groep te vormen waarin mannen zichzelf ook herkennen, waarin ze met elkaar kunnen praten over wat hun achtergrond betekent voor hun situatie nu en waar ze kunnen uitwisselen welke problemen zij tegenkomen. Op dit moment bereikt het project in totaal 65 mannen. Naast herkenning, zijn ook succesverhalen een belangrijke stimulans voor het integratieproces van de Somalische mannen. Het is belangrijk dat er goede voorbeelden zijn en succesverhalen, van mannen die bijvoorbeeld een baan hebben en hun weg hebben gevonden in Nijmegen. Aanvullend op de groepslessen worden sinds oktober 2011 en in samenwerking met de welzijnsorganisatie Tandem kooklessen georganiseerd voor de Somalische mannen om ook deze uitwisseling te stimuleren. Inmiddels zijn er al vijf bijeenkomsten geweest waarbij het aantal deelnemers is gestegen van vijftien op de eerste avond tot ongeveer vijftig op de laatste avond. Dit initiatief is zeer enthousiast ontvangen. Op deze avonden komen de mannen in contact met mensen die zij anders niet tegenkomen. Door de successen naar voren te halen, zien anderen ook mogelijkheden en kunnen de mannen van elkaar leren. Maatschappelijke begeleiding voor nieuwkomers door VluchtelingenWerk VluchtelingenWerk verzorgt op dit moment de begeleiding van vluchtelingennieuwkomers in de eerste twee jaar van hun vestiging, hieronder zijn ook veel Somaliërs. VluchtelingenWerk werkt voor deze maatschappelijke begeleiding op trajectbasis: het doel is om de vluchtelingen binnen twee jaar te begeleiden naar zelfredzaamheid. Hiervoor is per week ongeveer zestien uur maatschappelijke begeleiding beschikbaar voor zestig vaste cliënten en een kleine groep wisselende cliënten. Een onderdeel van de maatschappelijke begeleiding zijn de spreekuren waar vluchtelingen terechtkunnen met allerhande hulpvragen. Ook een groep van ongeveer honderd oudkomers maakte het afgelopen jaar nog geregeld gebruik van de spreekuren. Om verstopping van de spreekuren te voorkomen, werkt VluchtelingenWerk met een frontoffice/backoffice-systeem. Eerder waren er altijd meerdere spreekuren waar mensen terechtkonden met vragen, maar dit werkte niet efficiënt omdat mensen letterlijk met tassen vol papieren kwamen. Hierdoor was er veel tijd nodig per cliënt en moesten anderen lang wachten, ook al hadden zij maar een korte vraag. Nu zijn er nog twee spreekuren per week, die dienen als filter. Tijdens deze spreekuren worden de vragen geïnventariseerd en worden korte vragen meteen beantwoord. Voor vragen die meer aandacht nodig hebben, wordt een afspraak gemaakt met de specialisten van de backoffice. Dit zijn bijvoorbeeld juridische of financiële

63

specialisten. Er kan dan ook structureler naar bijvoorbeeld schuldhulpvragen worden gekeken. Op dit moment onderhandelt VluchtelingenWerk met de gemeente over de voortzetting van de maatschappelijke begeleiding. De financiering voor het eerste jaar blijft gegarandeerd. De financiering voor het tweede jaar staat ter discussie. VluchtelingenWerk probeert dit te voorkomen omdat zij zien dat veel vluchtelingen ook in het tweede jaar nog vrij intensieve begeleiding nodig hebben. Na twee jaar zijn de meesten wel zelfredzaam. VluchtelingenWerk heeft niet het vertrouwen dat zij op dit moment de vluchtelingen na een jaar kunnen doorverwijzen naar de reguliere loketten en organisaties. De ervaring leert dat velen uiteindelijk toch weer bij VluchtelingenWerk aankloppen. De begeleiding van oudkomers door VluchtelingenWerk vervalt definitief in 2012. Ook voor deze groep voorziet VluchtelingenWerk problemen. VluchtelingenWerk probeert nu al om deze groep onder te brengen bij reguliere instellingen, maar ook deze komen naar verloop van tijd weer terug. De kennis over de doelgroep ontbreekt volgens VluchtelingenWerk nog te vaak bij andere organisaties en bij de gemeentelijke loketten. Het spreekuur van VluchtelingenWerk biedt deels vergelijkbare dienstverlening als het spreekuur van Het Inter-lokaal (bijvoorbeeld de hulp bij het invullen van formulieren). Er is weinig afstemming tussen de spreekuren, wat kan leiden tot dubbel of extra werk. VluchtelingenWerk ziet de vluchtelingennieuwkomers de eerste twee jaar van hun vestiging als ‘haar cliënten’, waarbij de begeleiding gericht is op het zelfredzaam maken. Bepaalde zaken zullen de cliënten op een gegeven moment zelfstandig moeten regelen. Als zij vervolgens daarbij wel hulp krijgen bij het spreekuur van Het Inter-lokaal, vertraagt dit mogelijk het traject naar zelfredzaamheid. Dit shopgedrag kan niet gemakkelijk worden voorkomen, maar VluchtelingenWerk zou graag zien dat deze cliënten naar hen worden terugverwezen. Omdat de werkwijze van Het Inter-lokaal anders is en er in eerste instantie wordt uitgegaan van de hulpvraag van de cliënt en niet van de achtergrond van de cliënt, gebeurt dit terugverwijzen volgens VluchtelingenWerk dikwijls niet. De ervaring van Het Inter-lokaal is dat cliënten weer bij hen terugkomen op het spreekuur vanwege de specifieke Somalische expertise. Wel aandacht, geen optimale keten Op projectbasis is er veel samenwerking tussen verschillende organisaties, maar verder is de samenwerking volgens VluchtelingenWerk vooral ad hoc en weinig structureel. Dit wordt ook beaamd door Het Inter-lokaal. Door de beperkte financiële ruimte ziet VluchtelingenWerk zich genoodzaakt zich te concentreren op haar kerntaken en is er weinig ruimte voor extern overleg. Het Inter-lokaal vindt het jammer dat zij vaak pas bij projecten worden betrokken zodra er problemen zijn die moeten worden opgelost, bijvoorbeeld omdat het niet lukt de Somaliërs te bereiken. Zij worden dan bijvoorbeeld gevraagd om te tolken bij huisbezoeken aan Somalische gezinnen, omdat de betrokken maatschappelijk werkers zich onvoldoende verstaanbaar kunnen maken. Maar de medewerkers van Het Inter-lokaal zijn welzijnsprofessionals en geen 64

tolken. Geregeld vragen cliënten van andere organisaties extra inzet van Het Inter-lokaal. Hiervoor ontvangt Het Inter-lokaal geen vergoeding. De ervaring van Het Inter-lokaal is dat de vraag naar hun specifieke expertise toeneemt, bijvoorbeeld voor intensieve begeleiding, huisbezoeken en actieve maatschappelijke begeleiding. Grote gemeentelijke uitvoeringsinstanties zoals maatschappelijk werk en het Meldpunt Bijzondere Zorg weten de vluchtelingen en de Somaliërs in het bijzonder nog onvoldoende te bereiken, is de ervaring van VluchtelingenWerk en Het Inter-lokaal. Een voorbeeld van waar de interculturalisatie wel goed op gang is gekomen, is volgens beide organisaties de Stichting Dichterbij, die ondersteuning biedt aan mensen met een verstandelijke beperking. Door intensieve samenwerking met Het Inter-lokaal en het investeren in professionals met oog voor de doelgroep, bereiken zij de vluchtelingengroep inmiddels veel beter. Een andere manier om interculturalisatie op gang te brengen, is het geven van voorlichting over verschillende doelgroepen en interculturele communicatie. Zo heeft een woningbouwvereniging VluchtelingenWerk gevraagd een training te geven voor hun medewerkers over de achtergrond van de nieuwe instroom van vluchtelingen in de gemeente. Zij ervaren dat de communicatie met de onlangs gehuisveste Somaliërs stroef verloopt en vragen zich af wat er nu anders is dan met Somaliërs die zich eerder in de gemeente hebben gevestigd. Zij hopen door te beschikken over meer informatie hun dienstverlening te kunnen verbeteren. Voor deze training willen zij VluchtelingenWerk inhuren. Interculturalisatie en bijzondere aandachtsgroepen De gemeentelijke aandacht voor Somaliërs als kwetsbare groep heeft het volgende opgeleverd: • de doelgroep is duidelijk in beeld bij de gemeente; • er is aandacht voor de specifieke noden van Somaliërs; • via maatschappelijke begeleiding en de projecten van Het Inter-lokaal wordt geïnvesteerd in het verbeteren van de maatschappelijke positie van Somaliërs; • de projecten van Het Inter-lokaal hebben een groot bereik binnen de Somalische gemeenschap. Veel van de activiteiten die worden ingezet, hebben vooral ook een preventieve functie. Hierdoor is het onmogelijk op korte termijn inzicht te krijgen in de opbrengsten van deze activiteiten voor de sociale en maatschappelijke positie van Somaliërs. Aandachtspunten Afstemming van initiatieven en activiteiten is een aandachtspunt. De dienstverlening van verschillende organisaties overlapt, wat het risico met zich meebrengt dat er dubbel werk wordt verricht. Ook constateren VluchtelingenWerk en Het Inter-lokaal dat de afstand tussen reguliere instanties en de Somaliërs vaak nog groot is. De gemeente heeft zich 65

voorgenomen hierop meer een regierol te gaan vervullen, door het organiseren van themasessies en het formuleren van een gezamenlijk stappenplan. De eerste stap was het organiseren van een bijeenkomst met sleutelfiguren uit de Somalische gemeenschap eind 2011. De aanpak van werkeloosheid onder Somaliërs is voor het komende jaar een speerpunt. De gemeente heeft binnen het re-integratiebeleid ruimte om in 2012 extra in te zetten op de aandachtsgroep Somaliërs. Hoe deze ruimte precies wordt ingevuld, is nog niet duidelijk. Slotbeschouwing Op basis van de lokale aanpak in Nijmegen voor het bereiken van bijzondere aandachtsgroepen, zoals Somaliërs, kunnen we verschillende randvoorwaarden benoemen om interculturalisatie bij andere organisaties en gemeenten op gang te brengen. Allereerst is het belangrijk te investeren in het bereiken en bedienen van kwetsbare doelgroepen over een langere periode. Het bereiken van deze kwetsbare groepen betekent ook het winnen van vertrouwen, het opzetten van een infrastructuur kadervorming en de training van professionals uit de doelgroep. Ten tweede is het belangrijk dat zo goed mogelijk gebruik wordt gemaakt van de beschikbare expertise over de kwetsbare groep. Door het wegvallen van algemene structurele subsidies is er steeds minder tijd voor extern overleg. Het is belangrijk dat de gemeente investeert in de contacten met organisaties en de uitwisseling van expertise faciliteert, bijvoorbeeld door hier budget voor vrij te maken en door zelforganisaties te ondersteunen. Ten derde blijft de diversiteit van het personeelsbestand cruciaal voor het bereiken van alle groepen. Om de Somalische groep goed te bereiken, heb je volgens Het Inter-lokaal ook professionals nodig met een Somalische achtergrond. Hoe goed de interculturele communicatievaardigheden van medewerkers ook zijn, professionals met een Somalische achtergrond bereiken vaak toch net iets meer, is hun ervaring. Het is belangrijk talenten binnen deze groepen te herkennen en vervolgens te investeren in de ontwikkeling daarvan door opleiding en begeleiding. Het Inter-lokaal fungeert als een dergelijk leer-werkbedrijf en de gemeente ziet dit als een goed voorbeeld voor andere instellingen. Ten vierde is het voor de continuïteit en het succes van de projecten belangrijk dat de groep zelf verantwoordelijk is voor de projecten. Van de deelnemers mag een actieve bijdrage worden verwacht. Tot slot benoemt VluchtelingenWerk dat het systeem van een frontoffice en een backoffice goed werkt om verstopping van de spreekuren te voorkomen en de hulpverlening structureler aan te pakken.

66

4

SAMENVATTING EN CONCLUSIE

Achtergrond en doel van de IntegratieBarometer 2012 De periodieke VluchtelingenWerk IntegratieBarometer heeft zich ditmaal toegespitst op het lokale integratiebeleid. Het ging daarbij om het in kaart brengen van de beleidsinspanningen die gemeenten plegen om de integratie van vluchtelingen te bevorderen. Belangrijke vragen die aan de orde zijn gekomen, zijn of en zo ja, welk beleid gemeenten voeren voor de integratie van de doelgroep, wat de variatie in het gevoerde beleid is en welke successen en knelpunten het gevoerde beleid met zich meebrengt voor de integratie van vluchtelingen in de (lokale) samenleving. Ook is gemeenten gevraagd te reflecteren op toekomstige beleidsontwikkelingen die relevant zijn voor de doelgroep. Deze vragen zijn belangrijk, gezien de huidige beleidsontwikkelingen. Zo krijgen gemeenten de aankomende jaren te maken met krimpende budgetten op themavelden als inburgering, werk en inkomen en maatschappelijke ondersteuning. Tegelijkertijd wordt de uitvoering zoveel mogelijk gedecentraliseerd, waardoor gemeenten een belangrijke rol moeten gaan spelen als regievoerder ten aanzien van integratie- en participatiebeleid. Het onderzoek geeft een beeld van de gemeentelijke beleidspraktijk per eind 2011 en richt zich tevens op de verwachtingen voor de nabije toekomst. Onderzoeksaanpak Om de vragen van de IntegratieBarometer 2012 te beantwoorden, zijn 21 G32-gemeenten geïnterviewd. Deze gemeenten zijn geselecteerd op basis van hun absolute en/of relatieve grote vluchtelingenpopulatie. Op basis van een deskstudy van beleidsdocumenten en interviews met beleidsmedewerkers van gemeenten is een algemeen beeld verkregen van de gemeentelijke beleidspraktijk in deze G32-gemeenten. Van vier gemeenten zijn vervolgens casestudies gemaakt om de specifieke lokale aanpak nader voor het voetlicht te brengen. Deze gemeenten zijn geselecteerd omdat zij in hun beleidsuitvoering naast hun wettelijke taken ten aanzien van de doelgroep een aantal in het oog springende initiatieven hebben genomen die interessant zijn voor de integratie van vluchtelingen. De selectie van casussen is vooral ingegeven om variatie in soorten aanpakken in beeld te brengen. Onderdelen van deze aanpakken worden soms ook in andere gemeenten uitgevoerd. Gevoerd beleid ten aanzien van de integratie van vluchtelingen Ten aanzien van de integratie van vluchtelingennieuwkomers die zich in een gemeente vestigen, hebben gemeenten op dit moment een aantal wettelijke taken. Het gaat om het voorzien in huisvesting, het aanbieden van een inburgeringstraject en het bieden van maatschappelijke begeleiding.

67

Huisvesting

Voor de huisvesting is het landelijke beeld dat bij een groot deel van de gemeenten in meer of mindere mate sprake is van een achterstand ten aanzien van de huisvesting van statushouders. Ook uit de interviews met de G32-gemeenten komt naar voren dat niet alle gemeenten in staat zijn om binnen de gestelde termijnen aan hun taakstelling te voldoen. Dit heeft onder andere te maken met druk op de sociale woningbouw en een tekort aan passende huisvesting voor specifieke groepen, zoals alleenstaanden of juist grote gezinnen. Door het maken van goede afspraken met woningbouwcorporaties proberen gemeenten dit probleem aan te pakken. Ook door middel van de landelijke Pilot ‘Sneller Thuisgeven’ wordt het huisvesten van statushouders concreet aangepakt.

Inburgering

Ten aanzien van inburgering is het beeld dat dit op dit moment in de meeste onderzochte gemeenten goed loopt. De gemeenten bereiken de vluchtelingen goed en zijn van mening dat zij in staat zijn om maatwerk te leveren door gebruik te maken van een divers aanbod van inburgeringsvoorzieningen. Wel wordt als probleem onderkend dat het niveau van het inburgeringsexamen vaak te laag is om succesvol te kunnen participeren op de arbeidsmarkt. Verschillende gemeenten zetten op dit moment daarom (nog) in op taalversterking en -ondersteuning na afloop van het inburgeringstraject. Dit doen zij bijvoorbeeld door het aanbieden van extra taaltrajecten of het ondersteunen van taalcoachprojecten.

Maatschappe- Ook voor de maatschappelijke begeleiding, in de meeste gevallen uitgevoerd lijke door VluchtelingenWerk, geldt dat alle gemeenten positief zijn over de begeleiding begeleiding die vluchtelingen krijgen in hun eerste periode van vestiging in een gemeente. Zij zijn van mening dat dit bijdraagt aan het voorkomen van problemen en dat het vluchtelingen helpt om zelfredzaam te worden. Zij zien bijna unaniem de afschaffing van de maatschappelijke begeleiding in het kader van de nieuwe inburgeringswet als een probleem, maar weinig gemeenten hebben nu al concrete ideeën of en hoe zij de maatschappelijke begeleiding overeind zullen houden als vanaf 2013 de financiering ervan van overheidswege zou stoppen. Participatie

Voor de begeleiding naar werk, het stimuleren van sociale participatie of een goede gezondheid hebben gemeenten geen specifieke taakstelling voor de doelgroep, anders dan voor andere groepen burgers. Wel is het zo dat sociale activering en participatie op de arbeidsmarkt onderwerpen van aandacht kunnen zijn binnen de maatschappelijke begeleiding. Gemeenten zijn overigens vrij om binnen het algemene beleid – via het Werk-deel van het participatiebudget en via de WMO-middelen – aanvullende ondersteuning te bieden voor deze groep wat sociale en professionele participatie betreft. Uit het onderzoek blijkt dat er op het terrein van reintegratie weinig beleid is dat specifiek op vluchtelingen gericht is. Wel wordt in sommige gemeenten samengewerkt met bijvoorbeeld het UAF of Emplooi om de re-integratie van vluchtelingen te bevorderen. Ook bieden sommige gemeenten aan (hoger opgeleide) vluchtelingen de mogelijkheid om te 68

studeren met behoud van uitkering. Daarnaast zijn er verschillende initiatieven waar vluchtelingen baat bij kunnen hebben, zoals het organiseren van een goed vervolgtraject na inburgering en het inzetten van speciale klantmanagers met kennis van de doelgroep. Overigens geldt voor alle hierboven genoemde activiteiten dat lang niet in alle onderzochte gemeenten dergelijke initiatieven worden ontplooid. Onzekerheid over veranderende kaders, koers op integrale aanpak

Het overkoepelende beeld dat het onderzoek in het kader van de IntegratieBarometer laat zien, is dat er op dit moment veel op gemeenten afkomt. Zoals hierboven aangegeven, worden overheidstaken overgeheveld van zowel landelijk als provinciaal niveau naar gemeentelijk niveau. Daarnaast hebben gemeenten (relatief) minder middelen beschikbaar. Hoe het een en ander precies uitpakt, is echter nog niet geheel duidelijk omdat daarover op landelijk niveau nog geen definitieve keuzes zijn gemaakt. Sommige gemeenten anticiperen al op de genoemde ontwikkelingen door nieuwe visie- en/of beleidsnota’s op te stellen op het gebied van participatie. Andere gemeenten wachten liever de definitieve nieuwe koers af. Voor alle gemeenten geldt echter dat zij in een overgangsfase verkeren en dat zij zich, meer of minder concreet, voorbereiden op de ontwikkelingen die gaande zijn. Dit betreft bijvoorbeeld de afbouw van inburgeringsvoorzieningen. Uit de nota’s en de interviews met gemeenten blijkt dan ook dat gemeenten, in het kader van de noodzakelijke veranderingen, bewegen richting een integrale beleidsaanpak waarbij achterstanden van specifieke groepen voortaan met algemeen beleid worden aangepakt. Dat betekent dat alle gemeentelijke diensten, maar ook (maatschappelijke) organisaties in de stad, toegankelijk en ondersteunend moeten zijn voor iedereen. In dat kader zijn vraagstukken rondom borging van kennis ten aanzien van de doelgroep binnen de organisatie om ook binnen het reguliere beleid maatwerk te kunnen leveren en interculturalisatie van gemeentelijke diensten en instellingen, voor veel gemeenten actuele thema’s waar zij zich mee (willen) bezighouden. De op stapel staande beleidshervormingen en bezuinigingen in combinatie met het feit dat de vluchtelingenpopulatie vaak klein is in de gemeente, zorgen ervoor dat in veel gemeenten de beleidsprioriteit op dit moment niet bij deze doelgroep ligt. In het formuleren van toekomstige beleidsinspanningen op het gebied van participatie en integratie wordt, afgezien van de wettelijke taken, in vrijwel de meeste onderzochte gemeenten geen specifieke aandacht besteed aan de positie van vluchtelingen. Aansprekende voorbeelden Ondanks het algemene beeld van veel onzekerheid bij gemeenten over de invulling van het integratie- en participatiebeleid en een koers op generiek beleid, zijn er op dit moment verschillende aansprekende initiatieven op lokaal niveau ten behoeve van vluchtelingen. Soms zijn deze initiatieven heel expliciet gericht op vluchtelingen, maar soms ook meer in het algemeen op kwetsbare groepen, waaronder vluchtelingen.

69

Een aansprekend voorbeeld is de gemeente Amsterdam. Deze gemeente zet, en zij is daarin redelijk uniek, in de huidige beleidsperiode (2011-2014) in op een ondersteuningsarrangement voor vluchtelingen vanaf de vestiging in de stad tot en met de toeleiding naar de arbeidsmarkt. De kern van het arrangement is een verbeterde stroomlijning van werkprocessen binnen de gemeente en een goede samenwerking tussen de gemeente en externe (maatschappelijke) instellingen. Hierdoor kan er meer maatwerk worden geboden op individueel niveau. Op individueel niveau is de Amsterdamse VluchtelingenWerkorganisatie (SVAZ) de regievoerder en geeft op basis van kennis over de doelgroep en individuele vluchtelingen advies aan de gemeente over de verschillende stappen in het arrangement. De uitvoering van het beleid, dat onlangs in werking is getreden, moet leiden tot een groter aandeel vluchtelingen dat zelfstandig zijn inkomen verdient. Deventer en Nijmegen zijn voorbeelden van gemeenten die hebben besloten om de maatschappelijke begeleiding voor vluchtelingen (vooralsnog) blijvend te subsidiëren, ook als straks de inburgering niet meer onder de verantwoordelijkheid van gemeenten valt. Deventer zet zich van oudsher intensief in voor kwetsbare groepen in de samenleving en wil expliciet dat de VluchtelingenWerkorganisatie in de stad in staat is om haar deuren open te houden voor de doelgroep. Het idee van Deventer is dat door een substantiële begeleiding van twee jaar, problemen op het gebied van integratie, overlast en veiligheid kunnen worden voorkomen, wat uiteindelijk leidt tot minder kosten. Ook de gemeente Nijmegen heeft op dit moment een substantiële maatschappelijke begeleiding tijdens de eerste twee jaar van vestiging. Het tweede jaar staat vanwege de bezuinigingen onder druk, maar het eerste jaar blijft gegarandeerd. In Emmen is de duur van de maatschappelijke begeleiding korter, maar wordt er heel actief ingezet op de begeleiding in de eerste periode van vestiging. In deze fase wordt onder andere een verplichte budgetcursus georganiseerd voor nieuwkomers. Het doel is om de nieuwkomers bewuster te maken van hun financiële situatie en om schulden te voorkomen. In Nijmegen en Deventer is bijzondere aandacht voor interculturalisatie en het inzetten op een efficiënt netwerk van stedelijke welzijnsinstellingen en zelforganisaties onder regie van de gemeenten om tot een goed aanbod van voorzieningen te komen voor kwetsbare groepen, waaronder vluchtelingen. Naast de blijvende inzet op maatschappelijke begeleiding neemt Deventer het stedelijke netwerk van welzijnsinstellingen en de activiteiten die zij bieden onder de loep. Het doel is om onder gemeentelijke regie dit netwerk opnieuw vorm te geven, aangeboden activiteiten en vindplaatsen van kwetsbare burgers in kaart te brengen, evenals denkbare overlap in aangeboden activiteiten. Dit maakt het mogelijk om subsidies efficiënter in te zetten, wat nodig zal zijn in deze tijd van fors krimpende budgetten. In Nijmegen is interculturalisatie in algemene zin eveneens een thema, maar is specifieke aandacht voor de positie van Somaliërs. Nijmegen heeft allereerst ingezet op het in kaart brengen van de problematiek van een mogelijk kwetsbare groep 70

(voornamelijk) vluchtelingen, namelijk Afrikaanse Nijmegenaren. Hieruit kwamen Somaliërs als bijzondere aandachtsgroep naar voren. De gemeente wil deze groep de komende jaren in beeld houden en de ontwikkelingen van hun maatschappelijke positie blijven volgen. Dit betekent ook dat de aandacht voor deze groep (meer) moet worden ingebed bij reguliere voorzieningen. Naast de twee jaar maatschappelijke begeleiding door VluchtelingenWerk, die ook veel Somaliërs bereikt, wordt door middel van een subsidie aan een welzijnsorganisatie extra ingezet op het bereiken van de Somaliërs door opvoedingsondersteuning, kadervorming en huiswerkbegeleiding/taalondersteuning. Gevolgen van de voorgenomen beleidswijzigingen voor de integratie van vluchtelingen Wat de gevolgen en de risico’s zijn van de afschaffing van het doelgroepenbeleid en de aankomende bezuinigingen op verschillende terreinen voor de integratie van vluchtelingen, kunnen de geïnterviewde gemeenten nog niet goed aangegeven. Dit komt simpelweg omdat het daarvoor nog te vroeg is. Gemeenten zijn op het moment van de uitvoering van de barometer vaak nog bezig met de visievorming op dit vlak voor de toekomst. Enerzijds menen gemeenten dat het integrale beleid ook de kwetsbare groep vluchtelingen moet kunnen bereiken. Anderzijds zien zij ook gevaren bij een afnemende specifieke aandacht voor de doelgroep. Zoals hierboven al is aangegeven, worden in dat verband vooral het wegvallen van subsidies voor de eerste opvang/maatschappelijke begeleiding benoemd. Zonder deze begeleiding zal het voor vluchtelingen moeilijker zijn om zelfstandig hun weg te vinden in de Nederlandse samenleving. Gebrek aan kennis over instanties en voorzieningen kan leiden tot allerlei problemen, zoals schulden en sociaal isolement. Ten aanzien van de beleidswijzigingen rondom inburgering benoemen gemeenten verschillende risico’s. Het feit dat vluchtelingen zelf verantwoordelijk worden voor de inburgering kan leiden tot een grotere schuldenproblematiek dan nu al het geval is, bijvoorbeeld omdat zij zelf de inburgering moeten gaan betalen. Daarvoor zullen zij in de meeste gevallen een lening moeten afsluiten. Ook vrezen gemeenten dat de opbrengsten van de inburgering zullen verminderen. Bijvoorbeeld omdat vluchtelingen (tijdelijk) met de inburgering stoppen (vanwege de kosten) of omdat zij – vanuit kostenoverwegingen – trajecten uitkiezen die kwalitatief minder goed zijn. De kans dat duurdere duale trajecten die opleiden tot een hoger taalniveau worden ingekocht, lijkt op voorhand beperkt. Ook de bezuinigingen op het terrein van participatie brengen risico’s met zich mee. Zo staan de WEB-middelen voor alfabetiseringstrajecten aan inburgeringsplichtigen niet langer open. Dit is relevant voor vluchtelingen omdat, zeker bij de recente instroom, het aantal analfabeten (en andersalfabeten) aanzienlijk is. Ook nopen de bezuinigen gemeenten tot het maken van een keuze ten aanzien van de besteding van re71

integratiemiddelen. In verschillende gemeenten verschuift de focus van de gemeentelijke inspanningen naar degenen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt. Voor veel vluchtelingen geldt dat zij vaak extra ondersteuning nodig hebben om te integreren op de arbeidsmarkt. Een verschuiving van de aandacht naar makkelijk plaatsbaren is voor de vluchtelingengroep beslist nadelig. Ondanks de bezuinigingen en veranderende beleidscontext en de inzet van generiek beleid zijn er wel mogelijkheden voor gemeenten om de doelgroep vluchtelingen te kunnen bedienen. In dit onderzoek zijn verschillende mogelijkheden voor het voetlicht gebracht, zoals: • Het borgen van kennis over de doelgroep door het verbeteren van de ketensamenwerking met externe partijen die veel kennis hebben van de doelgroep. Hierdoor kan het maatwerk in de reguliere aanpak van gemeenten worden versterkt. • Een betere stroomlijning van de samenwerking en processen binnen de gemeente, zodat vluchtelingen vanaf het moment van vestiging in een gemeente tot aan (idealiter) uitstroom naar de arbeidsmarkt ondersteund worden. Dit kan bijdragen aan een efficiëntere en effectievere ondersteuning van vluchtelingen. • Het gebruikmaken van de mogelijkheid om studeren met behoud van uitkering toe te staan. Vluchtelingen met een Nederlands diploma op zak hebben immers veel betere kansen op de Nederlandse arbeidsmarkt. • Het stimuleren van een lokaal netwerk van organisaties en voorzieningen die elkaar aanvullen en de diverse kwetsbare doelgroepen, zoals vluchtelingen, in de gemeente goed bereiken. Deze regierol komt bijvoorbeeld tot uitdrukking door maatschappelijke instellingen uit te nodigen om input te geven op de beleidsvorming en door gezamenlijke activiteiten of projecten te initiëren of te subsidiëren. Het gaat om het bundelen en benutten van specifieke expertise en initiatieven van diverse organisaties. Zeker in tijden van financiële krapte kan het tegengaan van overlap in voorzieningen en een betere samenwerking bijdragen aan een efficiëntere uitvoering van het welzijnsbeleid. Om vast te stellen of het generieke beleid en eventuele specifieke maatregelen vluchtelingen daadwerkelijk adequaat weten te bedienen, is het van belang om zicht te hebben op het bereik van de doelgroep en op behaalde resultaten. Gerichte monitoring van inspanningen en resultaten ten aanzien van vluchtelingen kan hieraan bijdragen. Tot slot De IntegratieBarometer 2012 heeft inzicht gegeven in de stand van zaken in de gemeentelijke beleidspraktijk ten aanzien van de integratie van vluchtelingen. Op dit moment is veel onduidelijkheid over hoe gemeenten dit beleid in de toekomst zullen gaan vormgeven. Gemeenten verwachten zeker nadelige effecten van de komende beleidswijzigingen voor de integratie van vluchtelingen, maar willen dit in de meeste gevallen via generiek beleid 72

aanpakken. Met het reguliere beleid moeten alle burgers effectief en in gelijke mate worden bereikt en bediend. Of gemeenten hierin zullen slagen, moet de toekomst uitwijzen. Met name de ontwikkeling rondom inburgering en maatschappelijke begeleiding zien gemeenten met zorgen tegemoet. Hele concrete plannen om deze zorgen te adresseren, dienen zich nog niet aan. De maatschappelijk kwetsbare positie van vluchtelingen – die opnieuw wordt bevestigd in het kwantitatieve deel van de IntegratieBarometer 2012 – maakt het voor gemeenten echter zeer relevant om te bezien hoe zij deze doelgroep kunnen bedienen en kunnen ondersteunen in het nemen van eigen verantwoordelijkheid in hun integratieproces.

73

74

LITERATUUR

Brink, M., E. Hello en A. Odé (2004) Traject- en maatschappelijke begeleiding in de inburgering: de huidige situatie en mogelijkheden voor de toekomst. Amsterdam: Regioplan. Brink, M., I. van der Welle en J. Klaver (2011) Taalcoaching: meer dan taal alleen. Een waarderingsonderzoek van het project Taalcoach voor inburgeraars. Amsterdam: Regioplan. Dourleijn, E. en J. Dagevos (eds.) (2011) Vluchtelingengroepen in Nederland. Over de integratie van Afghaanse, Iraakse, Iraanse en Somalische migranten. Den Haag: SCP. Factsheet Vluchtelingen in Amsterdam, coproductie van Dienst O+S en SVAZ, nr. 2, februari 2011. Gemeente Alkmaar (2010) Handreiking ‘Alkmaar sterk in Wijkgerichte Inburgering: van trajectbegeleider naar participatiecoach’. Gemeente Almere (2011) Beleidsuitvoeringsplan Inburgering 2011. Gemeente Amsterdam (2011) Beleidsnotitie Vluchtelingen in Amsterdam. Beleidsvoornemens voor de periode 2011-2014. Opgesteld door de Dienst Werk en Inkomen, Educatie & Inburgering. Gemeente Arnhem (2011) Integratie door participatie. Visienota integratiebeleid Gemeente Arnhem 2011-2015. Gemeente Leeuwarden (2011) De Leeuwarder blik op Wijkgerichte Inburgering. Inburgering een stap vooruit. Gemeente Leeuwarden (2008) Buiten de lijntjes kleuren. Herijking visie op integratie van de gemeente Leeuwarden. Gemeente Lelystad (2011) Raadsvoorstel verlengen integratienota tot en met 2014. Gemeente Nijmegen (2011) Collegevoorstel Budgetsubsidie Vluchtelingen & Nieuwkomers Zuid-Gelderland 2011. Gent, M. van, C. van Horssen, L. Mallee en S. Slotboom (2008) De Participatieladder: Meetlat voor het participatiebudget. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.

75

Gijsberts, M. en J. Dagevos (eds.) (2009) Jaarrapport integratie 2009. Den Haag: SCP. IND (2011) Cijfers 2011 asiel, beschikbaar via: http://www.ind.nl/organisatie/cijfers-enrapportages/archief/cijfers2011.aspx?cp=110&cs=46664 Klaver, J., S. Mateman en E. Tromp (2005) VluchtelingenWerk IntegratieBarometer. Een onderzoek naar de re-integratie van vluchtelingen in Nederland. Amsterdam: VluchtelingenWerk Nederland. Klaver, J., A. Odé en M. van Gent (2007) VluchtelingenWerk IntegratieBarometer 2006. Amsterdam: VluchtelingenWerk Nederland. Klaver, J. en I. van der Welle (2009) VluchtelingenWerk IntegratieBarometer 2009. Een onderzoek naar de integratie van vluchtelingen in Nederland. Amsterdam: VluchtelingenWerk Nederland. Ministerie van BZK (2011) Visienota Integratie, binding en burgerschap. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 824, nr. 1. Oostrom, L., M. Goedhuys, S. Dalm, L. Schreven en D. ter Haar (2011) Vluchtelingen in Nederland 2010. Publicatie 3. Den Haag/Heerlen: CBS. Pietersen, R. (2011) Inburgerwet bezorgt gemeenten hoofdpijn. in: Trouw, 21 december 2011. Putte, R. van der (2011) Het is over met integratie: 2011 wordt het jaar van de ‘mainstreaming’. http://www.acbkenniscentrum.nl/nieuws/het-is-over-metintegratie. Schellingerhout, R. (2011) Ervaren gezondheid, leefstijl en zorggebruik. in: Dourleijn en Dagevos (eds). Vluchtelingengroepen in Nederland. Den Haag: SCP. Pp. 142-163. Taskforce Thuisgeven (2011) Eindrapportage Taksforce Thuisgeven. Den Haag: Taskforce Thuisgeven.

76

BIJLAGE 1

Overzicht van respondenten Amsterdam • Paul Hoornweg, senior beleidsadviseur DWI, RVE Educatie & Inburgering, gemeente Amsterdam; • Jannie Stegeman, subsidiecoördinator DMO, afdeling Burgerschap & Diversiteit, gemeente Amsterdam; • Mária van Veen, directeur Stichting VluchtelingenWerk van Amstel tot Zaan; • Hans van Stee, hoofd juridische en maatschappelijke begeleiding, Stichting VluchtelingenWerk van Amstel tot Zaan; • interviews met twee vluchtelingen die door Stichting VluchtelingenWerk van Amstel tot Zaan maatschappelijk worden begeleid. Deventer • Zafer Aydogdu, beleidsambtenaar team Maatschappelijke Ontwikkeling en Milieu, Programma Meedoen, gemeente Deventer; • Ingrid Kramer, programmamanager Inburgering, Educatie en Asiel, team Maatschappelijke Ontwikkeling en Milieu, gemeente Deventer; • Frank Leenen, procescoördinator Mannencentrum Salomon, stichting Cambio Buurtbeheer; • Annette Claassen, regioteamleider VluchtelingenWerk Overijssel; • Annette Schermerhorn, projectleider Duizend en één Kracht; scout participatie en emancipatieprojecten, VluchtelingenWerk Overijssel; • Ria Wesseling, teamleider buurtcontactwerk, Raster Groep; • Nuray Oguray, opbouwwerker en betrokken bij opzet buurtcontactwerk, Raster Groep; • twee deelnemers (vluchtelingen) aan Mannencentrum Salomon; • één deelnemer (vluchteling) aan maatschappelijke begeleiding van VluchtelingenWerk Overijssel. Nijmegen • Dorien Wilson, beleidsadviseur Inburgering, gemeente Nijmegen; • Majda Azzougarh, beleidsadviseur Integratie, gemeente Nijmegen; • Anke Chekroun, beleidsadviseur, gemeente Nijmegen; • Hatice Bölek, Het Inter-lokaal; • Keen Mahammed, Het Inter-lokaal; • Hamse Osman, Het Inter-lokaal; • Jeanine Brummel, Regiomanager VluchtelingenWerk Zuid- en OostGelderland.

77

Emmen • Edwin Jongejan, teamleider Werk & Inkomen, Sociale Zaken, gemeente Emmen; • Alinda Bennink, senior coördinator Integratie, VluchtelingenWerk NoordNederland; • een vluchteling over haar ervaringen met de budgetcursus en een vluchteling over haar ervaringen met coaching prevestiging. Alkmaar • Niek Galama, beleidsregisseur Integratie (Participatie), Inburgering en Vreemdelingenbeleid, gemeente Alkmaar. Almelo • Esther Houpst, beleidsmedewerker Integratie en Asielzaken, gemeente Almelo. Almere • Maarten van ’t Eind, beleidsmedewerker Inburgering en Re-integratie, gemeente Almere; • Peter Deenen, beleidsadviseur Vrijwilligerswerk, Diversiteitsbeleid en Subsidiebeleid, gemeente Almere. Arnhem • Veerle Vanvenckenray, beleidsmedewerker DMO, Programma Samenleven, gemeente Arnhem; • Anne-Mieke Nijland, beleidsmedewerker DMO, Programma Zorg, gemeente Arnhem. Dordrecht • Liona Machena, beleidsmedewerker Maatschappelijke Ontwikkeling, gemeente Dordrecht; • Selamün Yavuz, beleidsmedewerker Maatschappelijke Ontwikkeling, gemeente Dordrecht. Enschede • Henk Grooten, adviseur Maatschappelijke Ontwikkeling/Participatie, gemeente Enschede; • Ger Gankema, beleidsadviseur Programma Economie en Werk, gemeente Enschede. Groningen • Peter Altena, beleidsadviseur dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gemeente Groningen; • Geert de Jong, beleidsadviseur dienst Onderwijs, Cultuur, Sport en Welzijn, gemeente Groningen.

78

Haarlem • Johan Raksowidjojo, beleidsmedewerker dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gemeente Haarlem; • Herman Lock, beleidsmedewerker Integratiezaken, gemeente Haarlem. Heerlen • Veronique Thiessens-Heuts, interim-beleidsmedewerker Inburgering, Integratie en Vreemdelingen, gemeente Heerlen. Leeuwarden • Lysbeth Wiersma, beleidsmedewerker Inburgering en Integratie en projectleider wijkgerichte integratie, gemeente Leeuwarden. Lelystad • Wim Top, beleidsmedewerker Inburgering en Integratie, gemeente Lelystad. Maastricht • Huub Kerstens, beleidsmedewerker Inburgering, gemeente Maastricht; • Bianca Vaessen, beleidsmedewerker Inburgering, gemeente Maastricht. Rotterdam • Maarten Rensen, beleidsadviseur gemeente Rotterdam. Den Haag • Judith Vastenburg, beleidsmedewerker Inburgering, gemeente Den Haag; • John Waalring, beleidsmedewerker Integratie, gemeente Den Haag. Tilburg • Gijs Bax, programmamanager integratie, gemeente Tilburg. Utrecht • Jennemieke Kleiwegt, unitmanager Participatie en W&I, gemeente Utrecht.

79

80

Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal 35 1012 RD Amsterdam T 020 531 531 5 F 020 626 519 9 E [email protected] I www.regioplan.nl