met 'verborgen subsidie' grootste banken van tussen 4 en 12 miljard euro tot gevolg

Inbreng voor de Commissie Structuur Nederlandse Banken Amsterdam, 15 februari 2013

Hierbij ontvangt u de inbreng van Myriam Vander Stichele en Rens van Tilburg, beide werkzaam bij de Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO). Wij hopen dat het uw Commissie helpt bij de belangrijke taak waar deze voor staat. Tot nadere toelichting zijn wij uiteraard graag bereid. Op de website van SOMO (www.somo.n1) vindt u meerdere publicaties waarin de achtergrond van deze aanbevelingen worden toegelicht. In het bijzonder willen wij u wijzen op de recente publicatie 'Het Financiële Overgewicht van Nederland'.

Nederlandse bankensector zo groot en geconcentreerd... Nederland heeft ten opzichte van zijn nationale economie één van de grootste bankensectoren in de wereld. De balans van de vier grootste Nederlandse banken bedraagt bijna vier keer het nationaal inkomen. In de VS is dat voor de vijf grootste banken de helft van het Amerikaans nationaal inkomen. De Nederlandse bankensector behoort bovendien tot de meest geconcentreerde van de westerse wereld, met een marktaandeel voor de vier grootste banken van 80-90%.

...dat het de economie schaadt Bij een dergelijke omvang van sector en instellingen overheersen de schaalnadelen. Het financiële overgewicht tast de gezondheid van de economie aan, in het bijzonder dat van andere innovatieve en kennisintensieve sectoren. Grote banken vormen bovendien een groot risico voor de overheidsfinanciën. Nergens in de westerse wereld is de omvang van één enkele bank zo groot ten opzichte van het nationaal inkomen als in Nederland, waar de balans van ING ruim anderhalf maal het nationaal product bedraagt. Bovendien is het gebruik van de schuldhefboom in Nederland hoog, waardoor Nederlandse banken ook bij beperkte verliezen in financiële problemen kunnen komen. Eind 2011 had ING een balans van 961 miljard euro met slechts 35 miljard euro aan eigen vermogen.

Marktverstoring door 'to° big to fall'-banken bestaat nog steeds... De onbalans tussen de Nederlandse bankensector en de rest van de economie is sinds het uitbreken van de financiële crisis niet verdwenen en in sommige opzichten zelfs toegenomen. De markt veronderstelt nog altijd dat de Nederlandse overheid de vier grootste banken zal redden. Twee 'syteembanken' zijn zelfs in overheidshanden. De banken zijn ook te complex en te ontransparant om in geval van nood de publieke functies eruit te kunnen lichten. Zo moest onlangs nog SNS Reaal in zijn geheel gered worden vanwege de vervlechting tussen het bank- en verzekeringsdeel en de holding. De drie grootste banken hebben ook nog altijd dochterbedrijven in belastingparadijzen en rechtsgebieden met geheimhouding.

...met 'verborgen subsidie' grootste banken van tussen 4 en 12 miljard euro tot gevolg Deze 'systeembanken' kunnen door de overheidsgarantie goedkoper kapitaal aantrekken en grotere risico's nemen, waardoor hun dominantie verder toeneemt. Dit belemmert de concurrentie en vergroot de kans dat de belastingbetaler in de toekomst voor de kosten van een nieuwe financiële ontwrichting op zal draaien. Dit financieringsvoordeel bedroeg eind 2012 rond de honderd basispunten voor ING en Rabobank en meer dan tweehonderd basispunten voor ABN AMRO en SNS Bank. Het totale financiële

voordeel hiervan voor de vier grootste Nederlandse banken bedroeg daarmee tussen de 4,1 en 12,3 miljard euro, ofwel ruwweg twee-derde tot bijna tweemaal de winst in 2011.

Salarissen bankiers stegen hard voor de crisis ... Voor de crisis zijn met de winsten de salarissen in de Nederlandse financiële sector sterk gestegen. Het verschil in lonen tussen de bankensector en het gemiddelde in Nederland nam toe van 17% begin jaren '90 tot meer dan 80% in 2007. Een deel hiervan valt te verklaren uit zogenaamde structuureffecten. Maar dan nog resteert een niet door zaken als opleiding, ervaring of verantwoordelijkheid te verklaren beloningsverschil dat is becijferd op rond de 10-15% door het hele loongebouw heen.

...correctie is tot nu toe uitgebleven... De crash van 2008 leerde dat veel van de financiële winsten in de jaren daarvoor illusoir waren. Na de crisis hebben de lonen in de financiële sector slechts een beperkte correctie gezien. In 2010 en 2011 namen de salarissen in de sector zelfs weer sterker toe dan in de rest van de economie.

...wat gezond maken van banken en economie belemmert Het uitblijven van een correctie op de lonen in de financiële sector belemmert de noodzakelijke veranderingen in de sector. Om de hoge salarissen te kunnen betalen moeten banken hoge risico's nemen, beknibbelen op de dienstverlening, het aantal medewerkers of (te) dure producten verkopen. Het belemmert bankmedewerkers ook om de overstap te maken naar andere sectoren. Banken kunnen het eigen vermogen onvoldoende versterken waardoor de kredietverlening onder druk komt te staan.

Conclusie: Banken moeten afslanken De Nederlandse economie gaat gebukt onder het financiële overgewicht van zijn banken. Voor de Nederlandse staat vormen de grote banken een te groot financieel risico. Daarom dienen de bankensector en de grootste banken af te slanken tot een gezonde omvang. De mate waarin dit nodig is hangt onder andere af van de voortgang die op Europees niveau wordt geboekt met de zogenaamde Bankenunie en de nieuwe bankenregels (CRD -4) waarop toezicht wordt gebaseerd. Over de cruciale onderdelen zoals een gezamenlijk EU deposito garantie stelsel en resolutiefonds- en mechanisme is nog geen enkele overeenstemming. Daarom zou de Commissie Wijffels in ieder geval ook aanbevelingen moeten presenteren voor een scenario waarin deze bankenunie en een EU deposito garantiestelsel er niet is.

Aanbevelingen: naar een bankensector van een gezonde omvang SOMO wil de volgende aanbevelingen aan uw Commissie in overweging geven: 0 Aanbeveling 1: Een heldere splitsing van retail- en zakenbankieren De aanbevelingen van de Commissie Liikanen zijn te gecompliceerd en laten te veel ruimte voor misbruik en het omzeilen van de bepalingen. Wij stellen daarom voor om een heldere splitsing te maken waarbij alle zakenbankactiviteiten worden ondergebracht in een aparte entiteit. Met zakenbankactiviteiten wordt niet bedoeld leningen aan bedrijven, maar onder andere proprietaly trading' met eigen geld van de bank en/of van de klant op korte termijn en lange termijn, market making, alle activiteiten (mncl. hedging) die relatie hebben met derivatenhandel, interbancaire leningen, leningen aan hedgefondsen, aandelenuitgifte en securitisering.

fl

Aanbeveling 2: Breng beloning in lijn met vergelijkbare functies buiten de bankensector Uitgaande van de (conservatieve) inschatting dat de banklonen nu 15% te hoog zijn, geven de drie grootste banken jaarlijks ruwweg 2 miljard euro te veel uit aan hun personeel. Ofwel driemaal wat ze kwijt zijn aan de nieuwe bankbelasting. Politiek en toezichthouders moeten vastleggen hoe banken kredietverlening kunnen zeker stellen (zonder de fouten van bv. de sub-prime mortgages te herhalen). Zoals DNB (terecht) kritisch is over het uitkeren van dividend zou ze dat ook moeten zijn over personeelskosten die uit de pas lopen met beloningen voor vergelijkbare functies in andere sectoren. Als de overheid de ambtenaren op de nullijn zet, waarom dan niet de bankiers van de twee staatsbanken? Ook de overige twee 'systeembanken' opereren met staatsgaranties wat maakt dat buitensporige beloningen ook hier niet te verdedigen zijn. 1:1 Aanbeveling 3: Aanmoedigen van geduldige aandeelhouders en een sober rendement Een beursnotering en de angst voor een vijandige overname maakt het voor bankbestuurders en toezichthouders lastig om niet mee te gaan in risicovol gedrag van de rest van de sector. Banken kunnen door een sober maar stabiel rendement te beloven geduldige aandeelhouders aantrekken. Daarbij zijn beschermingsconstructies nodig, zoals certificering van aandelen. Ook zou DNB beter de risico's van overnames moeten inschatten en meer mogelijkheden moeten krijgen om vanuit het algemeen belang overnames te blokkeren. Over haar toezichtstaken moet de DNB meer verantwoording afleggen.

o

Aanbeveling 4: Kies voor diversiteit in de sector boven nog een internationale speler De discussie over de structuur van banken moet niet ophouden bij het afscheiden van de meest risicovolle activiteiten. Elke grote bank kan een probleem vormen voor de economie die daar garant voor staat. De drie grootste Nederlandse banken zijn elk enkele malen groter dan de optimale omvang van banken zoals die in de literatuur wordt gevonden'. De trend van schaalvergroting dient gekeerd door het ontmoedigen van schaalvergroting, meer ruimte te scheppen voor kleinere banken en het ondersteunen van meer duurzame en diverse business-models van bankieren. De heropbouw van internationale activiteiten, investment banking (zoals clearing) en private banking van ABN AMRO dient gestopt en duurzame financiële dienstverlening ontwikkeld.

1:1 Aanbeveling 5: Verminder de fiscale prikkels om schulden te maken Schaf de fiscale prikkels om schulden aan te gaan (geleidelijk) af, zowel voor bedrijven als voor huishoudens. Met het verminderen van de hypotheekrenteaftrek zet het kabinet Rutte II een belangrijke stap. Banken kunnen hieraan bijdragen door vervroegd aflossen financieel aantrekkelijk te maken. Ook de aftrekbaarheid van schuld door bedrijven dient nationaal en internationaal verminderd te worden.

o

Aanbeveling 6: Benoem en rapporteer over het publieke belang van het bankieren Banken spelen in de samenleving een cruciale rol. Zij bepalen welke bedrijven of personen wel, en welke geen, financiering krijgen. Het is daarom belangrijk dat zij naast de financiële verantwoording die zij geven, zij ook over deze publieke verantwoordelijkheid rapporteren nadat deze duidelijker is gedefinieerd en via vrijwillige of wettelijke basis is vastgelegd. Deze publieke verantwoordelijkheid en rapportage wordt gecontroleerd door de toezichthouder die daarover ook verantwoording aflegt.

1 zie bv. Liikanen rapport p. 42. Box 3.2: 'Although there is no agreement in the literature on the maximum efficient scale of banking, the available estimates tend to suggest levels that are relatively low compared to the current size of the largest EU banks.'

Inbreng voor de Commissie Structuur Nederlandse Banken De ondertekenaars van deze openbare inbreng voor de Commissie Structuur Nederlandse Banken zijn allen lid van het Sustainable Finance Lab (SFL), een netwerk van wetenschappers en experts die zich inzetten voor een duurzame en stabiele financiële sector.' Eerder constateerden wij dat de financiële sector de afgelopen jaren verscheidene risico's niet goed heeft ingeschat en blijk heeft gegeven van een korte-termijnoriëntatie. Hierdoor zijn het belang van de samenleving en dat van de banken steeds meer uiteen gaan lopen. De hoofdpunten van onze inbreng aan uw Commissie zijn om: •

Alle zakenbankactiviteiten en handel voor eigen rekening onder te brengen in een aparte entiteit met eigen financiering (binnen het retailgedeelte blijft ALM wel mogelijk);

•

Een ongewogen kapitaalratio van 10% in te voeren, waarvan maximaal de helft contingent capital, en (systeem)banken ook 10% van hun balans te laten financieren met buil in debt; -

•

Een gelijk speelveld voor grote en kleine banken te creëren en een grotere variëteit aan spelers in de markt te stimuleren;

•

Sociale en ecologische duurzaamheid te incorporeren in de missie van banken en in het toezicht, en een maatschappelijke dialoog over de missie van banken op gang te brengen.

Wij werken deze hoofdpunten hieronder nader uit. Deze inbreng is gebaseerd op bestaande inzichten en wetenschappelijke studies, deze zijn te vinden in een uitgebreider achtergronddocument. Voor verdere toelichting of vragen kunt u contact opnemen met Francis Weyzig ([email protected], tel. 030-2533684). Banken vervullen onmisbare functies als betalen, sparen, lenen (retailbankieren), begeleiding van kapitaalmarkttransacties, investeren en handelen in financiële activa (zakenbankieren). Al deze bankactiviteiten zijn inherent risicovol. Geld heeft namelijk alleen waarde als er iets mee gebeurt, in een relatie tussen mensen. Banken bemiddelen tussen spaarders en kredietnemers. Wat bankieren tegenwoordig bijzonder maakt, is de verwevenheid van de verschillende functies. Betalen en sparen zijn functies waarvan de continuïteit gegarandeerd moet zijn; feitelijk is dit een essentiële publieke infrastructuur waarvoor de overheid garant staat. Daarnaast zijn er functies als kredietverlening en de handel in financiële activa die in geval van een faillissement overdraagbaar zijn. Dat deze vermenging van publieke en private verantwoordelijkheden tot onwenselijke uitkomsten kan leiden bleek in 2008 en 2009 toen publieke middelen nodig waren om verliezen te bekostigen van activiteiten waar grote private winsten mee zijn gemaakt. Dat is in 2013 nog steeds zo, getuige de nationalisatie van SNS Reaal. In Nederland domineren vier grote universele banken de bancaire markt. Ten opzichte van de nationale economie behoort de Nederlandse bankensector tot één van de grootste in de wereld. Deze omvang valt maar ten dele te verklaren uit de internationale oriëntatie van de Nederlandse economie. Zo is de afgelopen 20 jaar de Nederlandse bankensector ten opzichte van het nationaal product meer 'Zie http://sustainablefinancelab.nl. Herman Wijffels en Arnoud Boot zijn lid van zowel de Commissie Structuur Nederlandse Banken als het Sustainable Finance Lab. Zij zijn daarom niet gevraagd deze inbreng mee te ondertekenen.

1

dan verdubbeld. Deze groei bestond voor meer dan de helft uit woninghypotheken. Terwijl tussen 1990 en 2012 het aandeel van hypotheken en overige activa toenam van 21 naar 41 procent, daalde het aandeel bedrijfsleningen van 24 naar 15 procent. In deze periode nam de financiering van banken met spaargeld af van 58 van het balanstotaal tot 43 procent. Het belang van obligaties nam toe van 8 naar 23 procent. Deze ingrijpende ontwikkelingen hebben Nederland weinig opgeleverd. De huizenprijzen stegen sterk maar tegelijk is de hoeveelheid opgeleverde nieuwbouwwoningen bijvoorbeeld gedaald. Om een woning te kunnen kopen, hebben huishoudens steeds grotere schulden moeten aangaan. Overigens hebben veel verschillende partijen, waaronder de politiek en huizenkopers zelf, een actieve rol gespeeld in deze ontwikkelingen. We moeten concluderen dat een belangrijk deel van het kapitaal dat de Nederlandse banken sinds de jaren '90 op de internationale financiële markten aantrokken niet op een productieve wijze is aangewend. Hierdoor is de balans tussen de productieve kracht van Nederland en de schuldpositie zoek geraakt. De kosten van het nationaliseren van banken, de economische ontwrichting die volgde op de financiële crisis, de grote financiële sector en de hoge private schulden hebben ertoe geleid dat de van oudsher ijzersterke kredietbeoordeling van Nederland onder druk staat. En dat terwijl Nederland de komende jaren ook flink moet investeren in de verduurzaming van de economie. De sterk gestegen schuldenlast van de afgelopen 20 jaar vormt daarbij een aanzienlijke ballast. Wij vinden het daarom noodzakelijk dat de Commissie een aantal zodanige aanbevelingen doet dat de Nederlandse bankensector hier de komende jaren aan zal kunnen bijdragen en de kansen zal zien die investeren in een duurzame economie biedt in plaats van financiering te verstrekken die vooral leidt tot prijsstijgingen van bestaande activa. Het vervolg van dit advies bespreekt maatregelen die volgens leden van het SFL nodig zijn om te komen tot een stabiele en dienstbare financiële sector. We bespreken deze langs de volgende vier lijnen: 1. De actiefzijde van de bankbalans; 2.

De financiering van de banken (oftewel de passiefzijde van de balans);

3.

De structuur van de sector als geheel;

4.

De maatschappelijke oriëntatie en duurzaamheid.

Per lijn geven we aan wat het specifieke probleem is en wat onze aanbevelingen zijn. De actiefzijde van de bankbalans De combinatie van retail- en zakenbankieren maakt het aantrekkelijk om financiering aan te wenden voor speculatieve actviteiten. De menging van deze activiteiten binnen één bank kan het noodzakelijk maken dat in geval van nood alle activiteiten van de bank gered moeten worden met publieke middelen. De nu voorgestelde aanpak is onvoldoende helder en geloofwaardig. Daarom bevelen wij aan: •

Alle zakenbankactiviteiten en handel voor eigen rekening onder te brengen in een aparte entiteit. Een retail- en zakenbank kunnen wel onderdeel zijn van dezelfde bankholding maar

moeten elk hun eigen financiering, staffuncties en systemen hebben. Binnen het retailgedeelte van een bank mogen alleen handelsactiviteiten plaatsvinden die nodig zijn voor het beheersen van liquiditeit- en balansrisico's (asset and liability management, of ALM) die samenhangen met de retailactiviteiten. DNB houdt hier toezicht op. 2

•

Toezicht te houden op het karakter van kredietverlening. Om te bevorderen dat kredietverlening

ten dienste staat van de reële economie is macroprudentieel toezicht nodig op de omvang van verschillende soorten kredietverlening en op het identificeren van mogelijke zeepbellen in relevante (binnenlandse) markten. •

Verdere afname hypotheekschuld te realiseren. De totale hypotheekschulden ten opzichte van

de nationale economie moeten op termijn verder afnemen door de aftrekbaarheid van hypotheekrente in de toekomst geleidelijk helemaal af te bouwen. •

Een visie op internationale activiteiten te ontwikkelen. Om te voorkomen dat internationale

activiteiten groter worden dan noodzakelijk, moeten Nederlandse banken een visie formuleren op hun internationale activiteiten. Zeker bij ABN AMRO is terughoudendheid gewenst op het gebied van internationale uitbreiding. •

Nader onderzoek te laten doen naar het veiligstellen van essentiële publieke infrastructuur. De

hier gedane aanbevelingen verminderen de risico's waar de essentiële pubieke infrastructuur aan is blootgesteld. Deze blijft echter nog steeds in handen van private partijen. Nader onderzoek is nodig naar alternatieve wijzen waarop wat nu met publiek geld wordt gegarandeerd (betalingsverkeer en kleine spaarders) beter beschermd kan worden.

De financiering van de bank Banken hebben voor de crisis het eigen vermogen sterk verlaagd. Risicogewogen kapitaalratio's bleken onbetrouwbaar. Nederlandse banken zijn ook erg afhankelijk geworden van marktfinanciering (obligaties). Aandeelhouders bleken aan te zetten tot het volgen van risicovolle strategieën. Het eigen vermogen is weliswaar versterkt, maar nog alijd ruim onvoldoende. Daarom bevelen wij aan: •

Een ongewogen kapitaalratio van 10%, waarvan maximaal de helft contingent capital. Om de

capaciteit van banken om verliezen op te vangen te vergroten moet voor alle banken een substantieel hogere ongewogen kapitaalratio (leverage ratio) gaan gelden. Wij denken daarbij aan 10%. De hogere buffer kan voor maximaal de helft worden ingevuld met contingent capita! (obligaties die bij een lage kapitaalratio worden omgezet in eigen vermogen). •

Meer risicodragende financiering: 10% bail in debt en ontmoediging gedekte obligaties. In ieder -

geval systeemrelevante banken moeten 10% van de balans verplicht financieren met buil in debt -

(obligaties die delen in verliezen bij herstructurering). Dit vermindert de marktverstoring door (impliciete) overheidsgaranties. DNB moet het gebruik van gedekte obligaties (covered bonds) sterk ontmoedigen, zodat de omvang hiervan weer afneemt. •

Bescherming tegen ongewenste druk van aandeelhouders. Hierbij kan gedacht worden aan

bepaalde beschermingsconstructies, een minderheidsbelang van de overheid of aan stabiel aandeelhouderschap van de zijde van institutionele investeerders. •

Onderbrengen van omvangrijke buitenlandse activiteiten in een dochtermaatschappij. DNB moet

activiteiten van Nederlandse banken in het buitenland (en andersom) vanaf een bepaald balanstotaal niet meer toestaan via een branch (filiaal). Hierdoor vermindert ook het risico voor de Nederlandse belastingbetaler via toepassing van het depositogarantiestelsel (DGS) op buitenlandse spaartegoeden. •

Breng op termijn de grens van het DGS terug naar de oorspronkelijke 40.000 euro.

3

De structuur van de bankensector Nederlandse huishoudens en bedrijven zijn te afhankelijk van een klein aantal banken. Dit probleem is sinds de crisis gegroeid doordat enkele kleine banken zijn verdwenen. Grote banken hebben voordeel bij de (impliciete) garantie die zij ontvangen en de vrijheid die ze hebben om zelf het risicogewicht van hun bezittingen te bepalen. Nieuwe toezichtregels worden afgestemd op de praktijk van grote complexe banken. Daarom bevelen wij aan: •

Geluk speelveld voor grote en kleine banken. De hiervoor bepleite invoering van een hoge

ongewogen kapitaalratio en van een minimum aan bail in debt verminderen belangrijke -

voordelen die grote banken nu hebben. Een gelijk speelveld vereist ook meer gedifferentieerde toezicht opdat kleine banken minder worden belast. •

Vergroot het aantal spelers in de markt. Voeg SNS Bank of ABN AMRO Bank niet samen met een

andere grote speler. Zij moeten zelfstandig blijven, of (deels) samengaan met andere partijen op een zodanige manier dat de concentratie niet significant toeneemt. Overheid en toezichthouder moeten ook alternatieve vormen van financiering, zoals kredietunies, crowdfunding en MKBobligaties, actief faciliteren en toetredingsbarrières voor buitenlandse banken verlagen. De maatschappelijke oriëntatie en duurzaamheid Het wantrouwen vanuit de samenleving richting banken is onverminderd groot. Volgens de Nederlandse bevolking hebben banken onvoldoende oog voor de samenleving en duurzaamheid. Bovendien blijken de meeste mensen geen goede keuzes te kunnen maken uit financiële diensten. Hoewel banken hun gedrag hebben verbeterd, valt er nog veel te doen. Nodig is een omslag van een op eigenbelang gerichte regelethiek naar een zorgethiek waarin voldoende aandacht is voor de belangen van klanten en andere betrokkenen. Daartoe bevelen wij aan: •

Een aansprekende missie waar actief over wordt gecommuniceerd. Banken moeten hun

maatschappelijke rol benoemen en hierover in dialoog gaan. Dit vereist een ambitieuzer en transparanter duurzaamheidsbeleid, het inzichtelijk maken van de maatschappelijke impact van de bank, een gematigder beloningsbeleid en eenvoudigere financiële producten. Betrek klanten meer bij het beleid van banken, bijvoorbeeld via een klantenraad. Benoem deskundige buitenstaanders in de Raad van Commissarissen, als regel commissarissen die geen oudmedewerkers zijn. •

Een toezichthouder met oog voor de sociale en ecologische duurzaamheid van de bank.

Duurzaamheid moet een aandachtspunt zijn bij het toezicht op de lange-termijnhoudbaarheid van bedrijfsmodellen, de risicobeheersing van banken, cultuur en gedrag en in de beoordeling van bankbestuurders.

4

Tot slot, uw Commissie is gevraagd aanbevelingen te doen voor een ongewisse toekomst. Wellicht dat er binnen afzienbare tijd een volwaardige Europese bankenunie komt. Deze zou veel van de risico's voor de Nederlandse belastingbetaler verminderen. Of een bankenunie er ook daadwerkelijk komt is echter nog uitermate onzekere. Daarom zou de Commissie volgens ons zeker ook aanbevelingen moeten doen voor het geval de gewenste bankenunie er niet of pas veel later komt. Uw Commissie staat voor een uitdagende taak. Hoe te komen tot een divers bankenlandschap met banken die een eenvoudige structuur hebben en daardoor indien nodig goed te herstructureren zijn? Hoe te komen tot een omgeving waarin prikkels voor bankiers in lijn zijn met de maatschappelijke rol van banken? Waar een sociaal en ecologisch duurzame wijze om geld aan te wenden ook de meest rendabele wijze is? Wij hopen dat onze suggesties u hierbij van dienst zijn. Wij wensen u veel wijsheid en succes, Prof. dr. Harald Benink, Dr. Dirk Bezemer, Dhr. Peter Blom, Prof. ir. Klaas van Egmond, Prof. dr. Ewald Engelen, Prof. dr. Arjo Klamer, Prof. dr. Clemens Kool, Dr. Mark Sanders, Prof. dr. Hans Schenk, Prof. dr. Esther-Mirjam Sent, Prof. dr. Irene van Staveren, Drs. Rens van Tilburg, Prof. dr. Bert J.M. de Vries en Drs. Francis Weyzig. Utrecht, 15 februari 2013

5

Achtergrondnotitie bij de inbreng voor de Commissie Structuur Nederlandse Banken van leden van het Sustainable Finance Lab Rens van Tilburg en Francis Weyzig, 25 februari 2013 Deze notitie is geschreven als achtergronddocument bij de openbare inbreng aan de Commissie Structuur Nederlandse Banken1 d.d. 15 februari 2013 door leden van het Sustainable Finance Lab, een netwerk van wetenschappers en experts die zich inzetten voor een duurzame en stabiele financiële sector.2 Deze notitie is gebaseerd op bestaande inzichten en wetenschappelijke studies, die in de voetnoten worden genoemd. Voor verdere toelichting of vragen kunt u contact opnemen met Francis Weyzig ([email protected], tel 030-2533684), medewerker van het Sustainable Finance Lab.

1 2

Zie inbreng SFL-leden voor Commissie Structuur Nederlands Banken, 15 feb 2013. Zie http:fisustainablefinancelab.nl.

1

1. Inleiding Wat vijf jaar geleden begon als een financiële crisis, toen eind 2007 financiële instellingen grote verliezen rapporteerden op hun gesecuritiseerde hypotheken, is verworden tot een economische en staatsschuldcrisis die de Europese samenwerking ernstig onder druk zet en de werkloosheid in de eurozone met meer dan zeven miljoen mensen heeft doen oplopen. In Nederland is het aantal mensen dat onvrijwillig langs de kant staat bijna verdubbeld, van 300 duizend in 2008 naar nu 590 duizend.' Hoewel ongekende ingrepen van de Europese Centrale Bank de rust enigszins hebben teruggebracht in de eurozone is een echte oplossing nog altijd niet gevonden. Ook in Nederland zijn de overheidsfinanciën uit het lood mede door reddingsacties voor banken en verzekeraars, het wegvallen van belastinginkomsten en de hogere uitgaven aan bijvoorbeeld uitkeringen. Inmiddels staat de van oudsher ijzersterke kredietwaardigheid van Nederland onder druk. De Commissie Liikanen die de Europese Commissie adviseerde over structurele ingrepen in de bankensector heeft de oorzaken van de crisis helder geschetst: Europese banken hebben te veel risico genomen en zijn te afhankelijk geworden van korte termijn financiering op de geld- en kapitaalmarkt. Te lage kapitaalbuffers en grote onderlinge verwevenheid tussen banken hebben hen extra kwetsbaar gemaakt. Hoewel er veel nieuwe regels zijn opgesteld, het toezicht is verscherpt en banken hun risicovolle activiteiten hebben verminderd, concludeert de commissie Liikanen dat meer nodig is om herhaling in de toekomst te voorkomen.4 Maar Nederland kan niet afwachten totdat in Europees verband de juiste maatregelen warden getroffen. De Nederlandse bankensector is in Europees perspectief groot, internationaal en geconcentreerd. Allemaal factoren die het too-big-tolail probleem versterken. Daarom is het belangrijk dat de Commissie Structuur Nederlandse Banken onderzoekt welke aanvullende hervormingen van de Nederlandse bankensector noodzakelijke zijn om de stabiliteit en dienstbaarheid te borgen. Deze notitie beschrijft eerst de manier waarop een goed werkende bancaire sector eruit ziet. Dit leggen we naast de ontwikkelingen van de laatste jaren. Hieruit volgen een viertal terreinen waarop verbeteringen nodig zijn. Daarvoor beschrijven wij de bestaande problemen en de huidige aanpak daarvan. Op basis daarvan komen we tot aanbevelingen. De vier lijnen zijn: 1. De actiefzijde van de bankbalans; 2.

De financiering van banken (oftewel de passiefzijde van de balans);

3.

De structuur van de sector als geheel;

4.

De maatschappelijke oriëntatie en duurzaamheid.

We eindigen met een slotbeschouwing.

3

CBS Persbericht "Sterke stijging werkloosheid", 21 feb 2013. High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector, Final Report 2 Oct 2012

(Liikanen rapport).

2

2. De Nederlandse bankensector Wat moeten banken doen? Banken vervullen een cruciale rol in onze samenleving. Ze worden wel vergeleken met het hart of de hersenen van het economisch lichaam. Goldman Sachs CE0 Lloyd Blankfein noemde het bankiersvak zelfs het 'werk van God'. Feit is dat de hedendaagse economie niet kan functioneren zonder dat een aantal financiële kernfuncties door banken adequaat worden vervuld: betalen, sparen, lenen, investeren en adviseren. Hoe worden deze functies idealiter vervuld? Hoe ziet de ideale Nederlandse bankensector er uit? De onmisbare publieke infrastructuur is beschermd Uitgangspunt is dat er een duidelijke scheiding is tussen het publieke en private domein. Betalen en (tot zekere hoogte) sparen zijn functies waarvan de continuïteit gegarandeerd moet zijn; feitelijk is dit een essentiële publieke infrastructuur waarvoor de overheid garant staat. Daarnaast vervullen banken private functies als kredietverlening die ook voor een breed publiek onmisbaar zijn, met name voor het midden- en kleinbedrijf (MKB). Deze functies mogen niet in gevaar worden gebracht — ook niet tijdelijk — door activiteiten die banken ontplooien met uitsluitend het korte termijn rendement voor ogen. Het verstrekken van leningen is uiteraard niet zonder risico. Maar als een bank failliet gaat, zouden de leningen in de boedel overgenomen kunnen worden door andere banken. Het economisch verkeer hoeft daar dus geen hinder van te ondervinden. Het is juist essentieel voor hun functie in de economie dat banken spaargeld weer uitlenen en daarbij kredietrisico's lopen. Geld heeft namelijk alleen waarde in een relatie tussen mensen. Banken vervullen een intermediaire rol in deze relatie tussen spaarders en kredietnemers. Met handel voor eigen rekening hoeft niets mis te zijn, zolang de eventuele rekening van verliezen ook daadwerkelijk wordt opgepakt door de partijen die daar willens en wetens voor hebben gekozen, zoals aandeelhouders en houders van (achtergestelde) obligaties. In geen geval mag de rekening terecht komen bij de belastingbetaler. Daarom moet elke bank snel geherstructureerd kunnen worden, zodanig dat betalingsverkeer, beheer van spaartegoeden en kredietverlening niet in de problemen komen. Daarnaast mag geen enkele bank die dergelijke diensten verzorgt te groot zijn om deze in geval van nood te kunnen overdragen aan andere banken. Een diverse sector Het ideale bankenlandschap is divers, met een groot aantal banken die allemaal verschillend zijn. De totale bankensector is internationaal gezien niet bijzonder groot. Geen enkele bank heeft een dominante positie in de totale kredietverlening of spaarmarkt. Alle banken zijn gericht op dienstverlening aan de reële economie. Sommige banken richten zich specifiek op een bepaalde bedrijfstak, op kredietverlening aan kleine bedrijven in de regio, op het internationale bedrijfsleven, of juist op bepaalde typen huishoudens. Financiële activiteiten die grotendeels los staan van bancaire dienstverlening, zoals handel voor eigen rekening, worden uitgevoerd door investeringsfondsen. De financiering van banken bestaat voor verreweg het grootste deel uit spaargeld, wat mogelijk is vanwege de kleinere omvang van de sector. Daarnaast hebben banken een flinke kapitaalbuffer om eventuele verliezen mee op te vangen.

3

Door het grote aantal spelers is de bankensector dynamisch en blijft deze zich aanpassen aan veranderende omstandigheden. Af en toe wordt een nieuwe bank opgericht, verdwijnt een bank of gaat een bank failliet. Dat laatste is vooral vervelend voor de aandeelhouders en houders van achtergestelde obligaties. Die weten echter dat ze een risico lopen. Gewone obligaties en spaartegoeden boven de limiet van het depositogarantiestelsel zijn niet geheel risicovrij, maar omdat banken veel grotere kapitaalbuffers hebben, resteert er alleen een kleine kans dat hierop een beperkt verlies genomen moet worden. Kleine spaarders blijven buiten schot, voor leningen zijn er genoeg andere aanbieders, en de werknemers vinden snel weer een andere baan — soms buiten de bankensector, waar de lonen vergelijkbaar zijn. Met oog voor alle betrokkenen Banken voeren een constructieve dialoog met verschillende belanghebbenden, zodat zij weten wat de maatschappij van hen verwacht. Alle banken hebben een lange termijn perspectief en houden daarom rekening met de sociale en ecologische effecten van hun dienstverlening op de langere termijn. De bedrijfsvoering en structuur van banken is hierop afgestemd, zo geven banken bijvoorbeeld geen aandelen uit die vrij verhandelbaar zijn op de beurs. Toezichthouders houden in de gaten of de bedrijfsmodellen van banken financieel en maatschappelijk gezien voldoende duurzaam zijn en niet teveel op de korte termijn gericht. Kapitaaleisen zijn gebaseerd op overzichtelijke, robuuste regels en financiële diensten zijn relatief eenvoudig. Het financiële systeem is niet dusdanig complex dat dit een bedreiging vormt voor financiële stabiliteit of een dienstbare bankensector in de weg staat. Bovendien is er geen grote schaduwbanksector die belangrijke risico's en afhankelijkheden in de financiële sector aan het zicht onttrekt.

Wat hebben banken gedaan? In hoeverre komt de praktijk van de Nederlandse bankensector overeen met het hiervoor geschetste ideaalbeeld? Verwevenheid publieke taken en private activiteiten Een duidelijk onderscheid tussen het publieke en private domein is er niet. Dat dit tot ongewenste uitkomsten kan leiden bleek in 2008 en 2009, toen publieke middelen nodig waren om banken te redden die in de problemen waren gekomen door te risicovolle private activiteiten. Dat is in 2013 nog steeds zo, getuige de nationalisatie van SNS Reaal. Gebrek aan diversiteit Het Nederlandse bankenlandschap is ook niet divers. Vier grote universele banken domineren de markt die zij voor 80-90% in handen hebben. Zij volgen bovendien een sterk vergelijkbare strategie. Groter dan noodzakelijk... De Nederlandse bankensector is ook groot in internationaal perspectief. Bedroegen de bankbalansen tezamen in 1990 zo'n 200% van het bbp, twintig jaar later is dat bijna driemaal zoveel. Door de crisis is dit gedaald naar nu zo'n 500% bbp. Hoewel Nederland dus altijd een grote financiële sector heeft gehad, onder meer vanwege de internationale oriëntatie van het Nederlandse bedrijfsleven,

4

verklaart dit niet de huidige omvang. Deze is het resultaat van een ongekende groei in een periode dat de structuur van de Nederlandse economie niet wezenlijk is veranderd. ...vanwege de sterk gestegen hypotheekverlening De volgende grafiek maakt inzichtelijk wat wel is veranderd en waar deze groei vandaan komt. Het zijn de hypotheken en leningen aan de financiële sector die vanaf eind jaren '90 de groei verklaren. In absolute bedragen groeide het balanstotaal van de binnenlandse bankensector tussen 1990 en 2012 van 440 miljard euro naar 2100 miljard euro. Ruim de helft van deze stijging, zo'n 940 miljard euro, is toe te schrijven aan de groei van hypotheken en 'overige activa'. Figuur 1: Kredietverlening van Nederlandse banken aan de private sector 600 500 400 "b7. 300 200 100

c

g

,=" .5,

L' g "g 55 =2 =3 =2 en s ,

0 0 I reC CI-4 r-I

—hypotheken en leningen aan financiële sector ---bedrijfs- en consumptief krediet —totaal

Bron: DNB en CBS/Eurostat (zie voetnoot 6). Onderstaande grafieken laten meer in detail zien hoe de samenstelling van de activa en passiva is veranderd.' Aan de activazijde zien we dat het aandeel woninghypotheken op de balans van binnenlandse banken fors is toegenomen, van 13% van de totale activa in 1990 naar 24% in 2012. De 'overige activa', voornamelijk derivaten om bijvoorbeeld renterisico's die samenhangen met de hypotheekverlening af te dekken, groeiden in deze periode van 7% naar 17%.6 Het aandeel van bedrijfsleningen is gedaald, van 24% naar

s

Het gaat hier om de binnenlandse bankensector, inclusief Nederlandse dochters van buitenlandse banken en

exclusief buitenlandse dochters van Nederlandse banken. Gebaseerd op monetaire statistieken van DNB en GDP data van CBS/Eurostat, inclusief gesecuritiseerde Nederlandse woninghypotheken ondergebracht in SPVs, gecorrigeerd voor dubbeltelling van non-derecognised securitisaties, leningen zijn inclusief schuldbewijzen, gecorrigeerd voor twee tegengestelde reeksbreuken in interbancaire leningen en deposito's. De grafieken bevatten activa en passiva met tegenpartijen in de eurozone (EZ) en buiten de eurozone (BEZ). Bepaalde uitsplitsingen zijn pas beschikbaar vanaf 1990. 6 7

Mogelijk is de waarde van bestaande derivaten gestegen door de sterke rentedaling sinds 2007. Ook inclusief indirecte leningen aan de private sector via non-bank financials, waaronder lease- en

financieringsmaatschappijen, is het aandeel van bedrijfsleningen afgenomen.

5

Figuur 2: Samenstelling van de activa van de Nederlandse bankensector 100% 90%

Activa

80%

• overige activa leningen buiten eurozone (BEZ)

70% 60% 50%

•

len. aan priv. sec. en cv. (BEZ)

•

interbancaire leningen (BEZ)

• interbancaire leningen (EZ)

40%

0. leningen aan private sector (EZ)

30% 20%

ti

woninghypotheken (EZ)

•

consumptieve kredieten (EZ)

10% 3

0% dr d' d' d' d' d' d' d' d' d' d' d" d' Y YYMILIGYUYSLICILIC N d ta 03 0 IN d' 113 03 0 r..i uo oo co CO COCNCT MMO) 0 0 g 0 ab Crl MCI 0100000000 ei ei .-I el t-I r-I r-I r-I ri N N N N

▪ •cr co o o 0 o

leningen aan non-bank fin. (EZ)

• bedrijfsleningen (EZ) • leningen aan overheden (EZ)

N IN

Bron: DNB (zie voetnoot 6).

Financiering met spaargeld sterk afgenomen De volgende grafiek beschrijft de passivazijde en laat zien dat sinds midden jaren '90 een steeds kleiner gedeelte van de bankbalans wordt gefinancierd met spaargeld. De totale omvang van depositofinanciering (exclusief interbancaire deposito's) is gedaald van 58% van het balanstotaal in 1990 tot 43% in 2012. Tegelijk nam het belang van obligaties toe van 8% naar 23%.

Figuur 3: Samenstelling van de passiva van de Nederlandse bankensector 100%

Passiva

90% 80%

• overige passiva

70%

• obligaties o dep. van buiten eurozone (BEZ)

60% 50% 40%

•

spaar- en betaalrekeningen (BEZ)

•

interbancaire deposito's (BEZ)

• interbancalre deposito's (EZ)

30%

• spaarrekeningen (EZ)

20%

• betaalrekeningen (EZ) 10%

• kapitaal

0% d- d' d- di- d- di- dt dr dr di- di- d- d- d- dr

s4 u

Y SC Y Y Y Y IC IC IC Y SC

IN d' I.D CO 0 N d' lD 03 0 IN 8 . 00 0 .0 .0 .0 co 0-, 0, .,, .., 0., 0 0 0 0 ri a, o 0 .r, (:,, o ma, a, 0 0 0 0 0 0 ri ri - - - vi --, ri .. IN N IN N N IN

Bron: DNB (zie voetnoot 6).

6

Ondanks gemiddelde besparingen een hoge retail fundinq qap In vergelijking met andere landen heeft Nederland een relatief hoge retail funding gap van circa 500 miljard euro per eind 2011.8 Dit komt niet doordat Nederlandse banken minder spaargeld tot hun beschikking hebben dan banken in andere Europese landen. Als percentage van het bbp is Nederland 'een goede middenmoter', met spaartegoeden ter hoogte van 61% van het bbp in 2007. In Duitsland was dat 67%, in Frankrijk 56% en in Italië 64%•8 De pensioenbesparingen die in Nederland relatief zeer hoog zijn komen hier nog eens bovenop. Wel hebben banken in Nederland naar verhouding meer krediet verstrekt dan elders in Europa. Nederlandse banken konden zoveel geld uitlenen doordat ze goede toegang hadden tot de kapitaalmarkt, vanaf eind jaren '90 vooral via het verkopen van gesecuritiseerde hypotheken. Waar tot begin jaren '90 de hypotheekschuld en spaargelden ongeveer even snel toenamen, groeit de hypotheekschuld daarna veel sterker (zie onderstaande figuur).

Figuur 4: Ontwikkeling van hypotheekschulden en spaargeld bij Nederlandse banken 700

—Spaargeld —Hyporheekschulden totaal

60o

—Gesecuridseerdehypotheken 500

400

200

100

0

CS 45 I

0 /0

ha a. mcuo

N J:k 01 CO ca y4.

.91 991 0

Bron: CPB (2012). "CPB Risicorapportage Financiële Markten" CPB Notitie 30 mei 2012, p. 17. Kortom, het balanstotaal van de Nederlandse bankensector is ten opzichte van het bbp de afgelopen 15 jaar meer dan verdubbeld. Dit werd voor een belangrijk deel gedreven door woninghypotheken en daardoor is de afhankelijkheid van marktfinanciering sterk toegenomen.

8

DNB (2012). DNB Jaarverslag 2011. CPB (2012) "CPB Risicorapportage Financiële Markten" CPB Notitie 30 mei

2012. 9

APG economen Mejudice http://www.meiudice.nliartikelen/detailinederlandse-banken-hoog-niveau-

leningen-ten-opzichte-va n-spaa rtegoeden7

Gevolgen voor de Nederlandse economie Wat is het effect van deze groei in hypotheekverlening voor de Nederlandse economie en samenleving? Niet meer wel duurdere huizen Heeft dit bijvoorbeeld geleid tot meer nieuwbouw? Dat is niet het geval: de hoeveelheid opgeleverde nieuwbouwwoningen is juist gedaald van gemiddeld 110.000 per jaar in de jaren '80 naar ongeveer 70.00 per jaar in de jaren '00.2 De prijzen van bestaande woningen zijn in deze periode juist sterk gestegen. Bestaande koopwoningen zijn tussen 1995 en 2008 bijna drie keer zo duur geworden. In 1999 en 2000 steeg de gemiddelde huizenprijs zelfs met meer dan 15% per jaar. Onderstaande figuur laat zien dat de huizenprijzen veel sneller zijn gestegen dan het gemiddelde huishoudinkomen en het algemene prijsniveau (de consumentenprijzen). Figuur 5: Ontwikkeling huizenprijzen 1977 — 2012 (1995 = 100) 300 250 200

• Prijsindex bestaande koopwoningen

150

— — — Index huishoudinkomen

100

— Index consumentenprijzen

50 0 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007 2012

Bron: BIS Property Price Statistics; CBS Statline, consumentenprijzen en huishoudinkomen; CBS (2012). "Welvaart in Nederland: Inkomen, vermogen en bestedingen van huishoudens en personen", Den Haag: CBS. Met hoge private schulden tot gevolg... Om een woning te kunnen kopen hebben de Nederlanders zich steeds dieper in de schulden moeten steken. Overigens hebben veel verschillende partijen, waaronder de politiek en huizenkopers zelf, een actieve rol gespeeld in deze ontwikkelingen. Nederland behoort inmiddels met Denemarken en Cyprus tot de Europese landen met de hoogste private schulden!' Dit beeld verandert niet als vermogensopbouw bij verzekeraars voor aflossing van hypotheekschulden wordt meegenomen. DNB schat deze op ongeveer 35 miljard euro. Dat is maar 5% van de totale hypotheekschuld.12 De buffers van huishoudens om tegenvallers op te vangen zijn beperkt. Nederlandse huishoudens zijn daarom (gemiddeld genomen) kwetsbaar voor economische tegenvallers en ontwikkelingen op financiële

CBS Statline, statistieken historie woningbouw. 11

EC (2012). Alert mechanism report 2013. Europese Commissie COM(2012) 751 final; zie ook European

Mortgage Federation website. 12

8

Zie DNB (2012). Overzicht Financiële Stabiliteit Voorjaar 2012, nr. 15.

markten." De Nederlandse pensioenbesparingen zijn weliswaar ook hoog, maar veel pensioenfondsen kampen eveneens met onvoldoende buffers en de pensioensector versterkt daardoor de gevoeligheid van de Nederlandse economie voor ontwikkelingen op financiële markten. Te midden van een voortwoekerende eurocrisis en met het perspectief van bezuinigende overheden, bedrijven en consumenten is deze kwetsbaarheid uiterst zorgelijk. Bovendien moeten we niet alleen naar gemiddelden kijken. Het schuldprobleem is geconcentreerd bij een deel van de bevolking." Door de prijsdaling van 16% van de koopwoningen sinds hun piek in 200815 hebben veel recente huizenkopers een hypotheek die hoger is dan de huidige marktwaarde van hun huis. Verdere prijsdalingen zijn voorspeld van rond de 10-15% voor de komende twee jaar." De totale marktwaarde van de bestaande huizenvoorraad daalt hierdoor met ruim 300 miljard euro.17 Als gevolg van hoge hypotheekvertrekking en dalende huizenprijzen had ruim 20% van de woningbezitters eind 2010 een hypotheekschuld die hoger was dan de woningwaarde en dit kan stijgen tot meer dan 30% eind 2013." Een hypotheek die hoger is dan de verkoopprijs van een huis wordt een acuut probleem op het moment dat mensen willen of moeten verhuizen, bijvoorbeeld vanwege werkloosheid of scheiding. ... en stijgende publieke schulden Niet alleen de private schulden zijn zorgelijk. De schuld van de Nederlandse overheid is sinds 2007 toegenomen met circa 150 miljard euro, van 41% naar 63% van het bbp. Door de economische ontwrichting bedraagt het tekort op de begroting nog altijd rond de 3%." Nog los van de recente kosten en garanties voor SNS Reaal, bedragen de uitstaande risico's voor de Nederlandse overheid van crisismaatregelen uit 2008 en 2009 op dit moment EUR 46 miljard aan financiering en EUR 34 miljard aan garanties." En hoewel door ingrijpen van de ECB de markten wat zijn gekalmeerd, moet gerekend worden met op zijn best een lage groei voor de komende jaren waarin de publieke en private sector hun schulden zullen terugbrengen, iets dat door de lage economische groeivooruitzichten sterk kan worden bemoeilijkt.21

13

DNB (2012). DNB Jaarverslag 2011. DNB (2011). Risico's Nederlandse hypotheekschuld sterk geconcentreerd. DNBulletin.

15

CBS Statline, prijzen bestaande koopwoningen.

16

De Hypotheker, Verwachtingen huizenprijzen van Rabobank, ABN AMRO en ING, per november 2012.

17

Uitgaande van een totale prijsdaling van circa 25% ten opzichte van eind 2008. Het totale eigen woningbezit

bedroeg ongeveer 1230 miljard euro per ultimo 2008 volgens CBS Statline, inkomsten en vermogen, samenstelling vermogen huishoudens. 18

19

DNB (2012). DNB Jaarverslag 2011. CBS Statline, statistieken overheidsschuld (EMU) t/m 20123e kwartaal.

20 Zie website Algemene Rekenkamer http://kredietcrisis.rekenkamer.nl/n1/interventies. n Zie voor de historische effecten van financiële crises op economische groei CM. Reinhart &K.S. Rogoff (2009). This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly. Princeton: Princeton University Press; en voor de invloed van de crisis en andere factoren als demografie en verduurzaming R. van de Belt, D. Piljic & H. Stegeman (2012). "Stagnatie als vooruitzicht" MeJudice. 9

Een economie uit balans We moeten concluderen dat een belangrijk deel van het kapitaal dat de Nederlandse banken sinds de jaren '90 aantrokken op de internationale financiële markten niet op een productieve wijze is aangewend. Er is een vastgoedbel mee opgeblazen die nu leegloopt. Hierdoor is de balans tussen de productieve kracht van Nederland en de schuldpositie zoek geraakt. Dit wordt ook steeds meer erkend door de kredietbeoordelaars. Nederland heeft nog altijd zijn triple-A status van hoogste kredietwaardigheid, maar staat inmiddels bij de drie grootste kredietbeoordelaars op een negatieve outlook.22 De redenen die hiervoor worden gegeven zijn de dalende huizenprijzen, onzekerheid over de gezondheid van de grote bankensector en de afhankelijkheid van deze banken van marktfinanciering. Een reden waarom Finland als enige triple-A euroland niet op een negatieve outlook is gezet door Moody's, was haar kleine en meer binnenlands georiënteerde banksysteeM.23

22

Fitch Ratings "Fitch Revises Netherlands' Outlook to Negative; Affirms at 'AAA'", 5 Feb 2013. Reuters "58E13

affirms The Netherlands 'AAA' long-term rating", 14 jan 2013. 23

Reuters "Moody's threatens Germany's top-notch rating", 24 Jul 2012.

10

3. De actiefzijde van de bankbalans Probleemanalyse Publieke functies bedreigd door private activiteiten Banken hebben in de crisis grote verliezen geleden op hun handelsactiviteiten en verschillende banken moesten vervolgens in hun geheel worden gered om hun publieke functies — betalingsverkeer en beheer van spaartegoeden —te waarborgen. In 2008 leed de zakenbankdivisie van ABN AMRO, die was overgenomen door Royal Bank of Scotland, bijvoorbeeld een miljardenverlies op handelsactiviteiten.24 Dit roept de vraag op hoe de activiteiten van banken moeten worden georganiseerd zodat hun publieke functie beter gewaarborgd is. Handel voor eigen rekening is een risicovolle activiteit met een puur speculatief karakter, zonder dat er een klantbelang mee wordt gediend. Dit past niet bij banken waarvoor de overheid (impliciet) garant staat. Banken of bankonderdelen die publieke functies vervullen zouden daarom niet aan handel voor eigen rekening mogen doen. Dit is inmiddels een vrij algemeen geaccepteerd uitgangspunt. In de VS is dit principe vertaald in de Volcker regel. De Nederlandse Minister van Financiën onderschreef vorig jaar het uitgangspunt van een dergelijke rege1.25 Uiteraard lopen banken ook risico's in hun kredietverlening aan bedrijven en huishoudens. Die risico's vloeien echter voort uit kredietverlening aan de reële economie en dienen dus een maatschappelijk doel. Bij puur speculatieve activiteiten is dat niet het geval. Speculatieve activiteiten zijn echter lastig te definiëren. Dat heeft de uitwerking van de Volcker regel zeer complex gemaakt. In elk geval moeten handel voor eigen rekening, private equity investeringen en leningen aan hedge funds als speculatieve activiteiten van banken worden beschouwd. Zakenbankactiviteiten, zoals handel ten behoeve van klanten en underwriting van emissies, hebben wel een maatschappelijke meerwaarde, maar een bank kan hierin ook speculatieve posities innemen. Dit geldt tevens voor handel ten behoeve van liquiditeitsbeheer en het gebruik van derivaten voor asset liability management (ALM). ALM programma's zijn normaal gesproken gericht op het beperken van marktrisico's die voortvloeien uit bankactiviteiten, met name de risico's van renteveranderingen. In mei 2012 maakte JP Morgan echter een miljardenverlies bekend als gevolg van transacties voor het afdekken van kredietrisico's die ook tot het ALM programma behoorden.26 Handel verdringt traditionele bankieren Naast het probleem dat publieke functies in gevaar kunnen komen, leidt de combinatie van speculatieve activiteiten en bankdiensten in één instelling ook tot marktverstoring. Doordat spaargeld en marktfinanciering aangetrokken door het retailgedeelte van een bank kan worden aangewend voor riskante handelsactiviteiten, wordt het risico van speculatieve activiteiten niet goed ingeprijsd in de financieringskosten. Daardoor ontstaat een prikkel voor banken om speculatieve activiteiten, die een hoger verwacht rendement opleveren op dezelfde financiering, uit te breiden ten koste van bankdiensten.22 Cultuurverschillen binnen een bank hebben de neiging om dit proces 24

ABN AMRO Group, "The Royal Bank of Scotland Group plc ("RBS") Trading Update — ABN AMRO Group

Trading Update", Press release 19 jan 2009. 25

Brief van de Minister van Financiën, Kamerstuk 31 980 nr. 59,6 mrt 2012.

25

G. Shorter, E.V. Murphy & R.S. Miller (2012). "JP Morgan Trading Losses: Implications for the Volcker Rule

and Other Regulation" US Congressional Research Service. 27

A.W.A. Boot & L. Ratnovski (2012). "Banking and Trading", IMF Working Paper WP/12/238;

11

te versterken.28 Dat heeft een negatief effect op kredietverlening aan de reële economie en andere dienstverlening, met name in goede tijden, wanneer handelsactiviteiten erg winstgevend zijn. Te grote internationale activiteiten en risico's Nederlandse bedrijven die internationaal opereren, in het bijzonder MKB-bedrijven, zijn gebaat bij internationale dienstverlening door Nederlandse banken. Vaak zal dienstverlening in het buitenland aan Nederlandse bedrijven alleen een te beperkte activiteit zijn om op zichzelf een gezond rendement te genereren. Het ligt daarom voor de hand dat Nederlandse banken in het buitenland aanvullende activiteiten ontwikkelen om hun buitenlandse vestigingen een kritische massa te geven. Het is echter de vraag welk deel van de internationale activiteiten van Nederlandse banken werkelijk noodzakelijk zijn vanuit de wens om een internationaal netwerk te onderhouden. Was het daarvoor bijvoorbeeld nodig dat ABN AMRO een van de grootste retailbanken werd in Brazilië? Hun internationale oriëntatie kan banken ook in staat stellen aan risicospreiding te doen. Als het in Nederland economisch minder gaat, zouden zij met de winsten van elders de kredietverlening in Nederland kunnen ondersteunen en zo de financiële cyclus dempen (en vice versa). Waar banken actief zijn in opkomende markten, die een andere conjunctuurcyclus kennen dan Nederland, gaat dit argument inderdaad op. Dat is echter niet voor alle internationale activiteiten het geval. Vaak ook wordt de internationale oriëntatie van de Nederlandse bedrijven gebruikt als een verklaring voor de omvang van de Nederlandse bankensector. Zoals we hiervoor zagen biedt dit echter geen verklaring voor de sterke groei van de binnenlandse bankensector die heeft plaatsgevonden sinds de jaren '90. Die groei vond hoofdzakelijk plaats in de hypotheekverlening.

Huidige aanpak Herstel- en resolutieplannen De huidige aanpak van speculatieve activiteiten is gebaseerd op herstel- en resolutieplannen: wanneer een bank in de problemen komt, moet het mogelijk zijn om deze activiteiten af te scheiden. De geloofwaardigheid van deze resolutieplannen vormt echter een probleem. Als speculatieve handel en zakenbankactiviteiten geen eigen financiering hebben, vormt dit een belemmering voor scheiding tijdens een crisis, net zoals gedeelde ICT-systemen. Bovendien wordt het probleem van marktverstoring hierdoor niet tegengegaan. Rinqfencinq publieke activiteiten in het Verenigd Koninkrijk Daarom heeft in het Verenigd Koninkrijk (VK) de Vickers commissie aanbevolen om betalingsverkeer, beheer van spaartegoeden en kredietverlening te beschermen door middel van een ring fence (interne afscheiding). De activiteiten binnen deze ring fence hebben hun eigen financiering en kapitaalbuffer, zodat handelsactiviteiten geen bedreiging meer vormen voor de continuïteit van deze activiteiten. Vervolgens is voorgesteld de ring fence "onder spanning" te zetten, omdat banken anders continu zullen proberen om de interne afscheiding te omzeilen. De "schok" zou er uit bestaan dat als banken meerdere malen de ring fence overtreden, de toezichthouder een volledige splitsing kan afdwingen. Toezichthouders zullen hiervoor de benodigde bevoegdheden krijgen.29 28 29

Zie voor een beschouwing hierover FT "Restoring trust after Diamond", 3 jul 2012. The Wall Street Journal 'Volcker Rule,' EU-Style: Germany, U.K. Move to Tackle Proprietary Trading by Banks,

4 feb 2013.

12

EU-commissie Liikanen bepleit rincifencina handelsactiviteiten Op EU-niveau pleit de Liikanen commissie voor een spiegelbeeldige oplossing, waarbij speculatieve en zakenbank activiteiten boven een bepaalde omvang moeten worden ondergebracht in een aparte juridische entiteit. Deze entiteit mag binnen de holding blijven, maar moet eigen financiering hebben en mag niet verweven zijn met het bankonderdeel dat spaargeld beheert. De voorgestelde aanpak vereist deze reorganisatie alleen bij relatief omvangrijke handelsactiviteiten. Het voorstel van de Liikanen commissie is echter niet eenduidig omdat het geen vaste grens aangeeft voor een aparte handelsentiteit. Volgens het voorstel moet een aparte handelsentiteit worden overwogen als de verhandelbare activa meer dan 15-25% van de totale activa of minimaal 100 miljard euro bedragen. Vervolgens moet de toezichthouder dan op basis van een verdere analyse beoordelen of afscheiding nodig is." Deze tweede stap kan er toe leiden dat toezichthouders onder grote druk komen te staan om toch speculatieve activiteiten en retailbankdiensten binnen één juridische entiteit toe te staan. De grens voor de omvang van verhandelbare activa is ook problematisch. De voorgestelde maat is gebaseerd op de boekhoudkundige categorieën held for trading en available for sale. Hierdoor ontstaat het risico dat banken bepaalde activa gaan herclassificeren of hun liquiditeitsbeheer aanpassen om onder de grenswaarde te blijven. Bovendien kunnen sommige derivatenposities grote risico's met zich mee brengen, maar slechts een beperkte marktwaarde hebben en daardoor een klein percentage van het balanstotaal vormen. Risicogebaseerde maatstaven, zoals Value at Risk, kennen andere belangrijke beperkingen. Deze zijn doorgaans gebaseerd op historische risico's en geven daardoor maar een beperkt beeld van toekomstige risico's. Value at Risk werkt bovendien procyclisch omdat het historisch waargenomen risico toeneemt na een plotselinge koersdaling." Een fundamenteler probleem met de grenswaarde is dat door een bepaald percentage toe te staan, banken een perverse prikkel krijgen om de beschikbare balansruimte maximaal te benutten. Dit kan er toe leiden dat sommige banken juist extra risicovolle handelsactiviteiten onderbrengen in het bankonderdeel met spaargeld. Onvoldoende invulling aanbevelingen Liikanen dreigt Duitsland heeft wetgeving uitgewerkt op basis van het Liikanen voorstel met als grens voor verhandelbare activa 20% van het balanstotaal of 100 miljard euro.32 De tweede beoordelingsstap blijft in het Duitse wetsvoorstel gehandhaafd, wat problematisch is. Bovendien vereist de Duitse aanpak niet dat handelsactiviteiten in het retailgedeelte van de bank worden teruggebracht tot onder de grens van 20%. De handelsactiviteiten die moeten worden afgeschermd, zijn namelijk vrij nauw omschreven. Volgens het Duitse voorstel mogen zakenbankactiviteiten die ten dienste staan van klanten, in tegenstelling tot het oorspronkelijke Liikanen voorstel, in het retailgedeelte van een bank blijven." Banken kunnen daardoor grote handelsrisico's blijven nemen zonder deze activiteiten te hoeven afschermen.

30 31

High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector, Final Report 2 Oct 2012. J. Danielsson, P. Embrechts, C. Goodhart, C. Keating, F. Muennich, 0. Renault & H.S. Shin (2001). "An

Academie Response to Basel II", 1SE Financial Markets Group Special Paper No. 130. 32

33

The Wall StreetJour-nal "Germany Weights Bank Split", 30 jan 2013. German Federal Ministry of Finance, "German Government approves draft bank-separation Iaw and new

criminal-law provisions for the financial sector" Press release, 6 feb 2011.

13

Een soortgelijk Frans voorstel bevat een nog nauwere omschrijving van speculatieve activiteiten zodat eventuele afscherming bij Franse zakenbanken slechts enkele procenten van het balanstotaal zou bedragen. Europees Commissaris Barnier gaf aan dat regelgeving op EU niveau ook omvangrijke zakenbank activiteiten in het retailgedeelte van een bank zal toestaan.34 Dit biedt geen afdoende oplossing voor risico's voor financiële stabiliteit en marktverstoringen die voortvloeien uit de combinatie van retail- en handelsactiviteiten. Nederland zal daarom met eigen wetgeving moeten komen. Handelsactiviteiten Nederlandse banken nu beperkt... Op dit moment handelen Nederlandse banken nauwelijks nog voor eigen rekening en zijn hun zakenbank activiteiten beperkt. Toch zijn de aanbevelingen van Liikanen relevant voor de Nederlandse situatie. In de eerste plaats valt op dat ook nu aanzienlijke verschillen bestaan in de omvang van derivaten en andere handelsactiva op de balans van de drie grootste banken. ING zat in 2011 met 23% aan bezittingen voor handel en verkoop (volgens de definitie van Liikanen) in de bandbreedte van 15-25%, net als Rabobank met 17%. ABN AMRO blijft daar met 11 procent onder.35 Voor de crisis was de omvang van deze posten aanzienlijk groter, in 2006 bijvoorbeeld 39% voor ING, 34% van het balanstotaal voor ABN AMRO en 22% voor Rabobank. De handel voor eigen rekening verklaart echter maar een deel van dit verschil, de omvang van tijdelijke liquide beleggingen in verband met het ophalen van spaargeld vormt een andere verklaring. Dat maakt de omvang van handelsactiva een moeilijk bruikbaar criterium voor afscherming. ... maar wetgeving maak ie voor de toekomst Ondanks de huidige relatief beperkte omvang van zakenbankactiviteiten, zijn ook maatregelen nodig voor het Nederlandse bankwezen. Wetgeving is er immers niet voor vandaag maar voor morgen. Juist wanneer andere landen middels structurele ingrepen en hogere kapitaaleisen risico's van de eigen banken beteugelen, ligt het voor de hand ook in ons land via regelgeving en toezicht zeker te stellen dat speculatieve activiteiten geen bedreiging meer vormen voor de dienstverlening van banken aan de reële economie.

Aanbevelingen Alle zakenbankactiviteiten en handel voor eigen rekening onderbrengen in een aparte entiteit Het is belangrijk om essentiële bancaire functies beter te beschermen tegen verliezen op risicovolle activiteiten die niet ten dienste staan van de reële economie. De beleidsreactie op EU-niveau is weinig vertrouwenwekkend. Nederland moet daarom zelf het initiatief nemen. Onze aanbeveling bouwt voort op het voorstel van Liikanen. Activiteiten met een duidelijk speculatief karakter moeten altijd, ongeacht de omvang, worden ondergebracht in een aparte juridische entiteit die niet met spaargeld van huishoudens mag worden gefinancierd. Het gaat daarbij om handel voor eigen rekening, investeringen in private equity, leningen aan hedge funds en enkele andere activiteiten die in het Liikanen rapport worden genoemd, zoals leningen aan Structured investment Vehicles (SIVs). 34

FT "Brussels softens line on bank ringfences", 29 jan 2013. De cijfers in het Liikanen rapport zijn net iets anders: voor ING ongeveer 34% in 2007 en 21% in 2011, voor

Rabo 18% in 2007 en 16% in 2011. 14

De afscherming moet ook gelden voor alle zakenbank activiteiten, ongeacht de omvang daarvan. Deze activiteiten vervullen wel een belangrijke functie in de economie, maar handel in verband met bancaire dienstverlening aan klanten is niet volledig te onderscheiden van speculatieve handel. Kredietverlening aan grote bedrijven blijft bij het retailgedeelte van de bank. Om splitsing in geval van crisis mogelijk te maken, blijven ALM activiteiten mogelijk binnen elk deel van de bank. De retail- en handelsentiteiten zijn grotendeels onafhankelijk, met een eigen bankvergunning, eigen financiering, gescheiden staffuncties en afzonderlijke operationele systemen. De verschillende entiteiten kunnen wel onderdeel blijven van een universele bank, met een gezamenlijke holding. Dienstverlening aan zakelijke klanten hoeft dus niet te worden afgestoten. Een bank kan gewoon dezelfde diensten blijven aanbieden. Wel kan afscherming er toe leiden dat bepaalde zakelijke diensten duurder worden. Omdat afgeschermde handelsactiviteiten niet meer op overheidssteun kunnen rekenen, zullen de financieringskosten van deze activiteiten stijgen tot een niveau dat meer in verhouding is met de werkelijke risico's. Uiteraard zal dit door de betrokken bankiers en hun klanten als een onwenselijke kostenverhoging worden gezien. Maar deze hogere kosten reflecteren juist beter de risicorendementsverhouding, wat uiteindelijk leidt tot een betere allocatie van de schaarse financiële middelen. Bovendien staat daar tegenover dat het retailgedeelte zich mogelijk goedkoper kan financieren omdat obligatie- en aandeelhouders meer zekerheid hebben over de manier waarop hun kapitaal wordt aangewend. Vanwege dit lagere risico zullen zij genoegen nemen met een lager rendement. Het bestaan van een retail landing gap, die het onmogelijk maakt om kredietverlening aan de Nederlandse reële economie volledig door spaargeld te financieren, vormt ook geen belemmering voor het intern scheiden van retail- en zakenbankactiviteiten. Afscherming legt beperkingen op aan de activiteiten die mogen warden gefinancierd door het bankonderdeel dat spaargeld kan aantrekken. Dit betreft de actiefzijde van de balans. Zakenbankactiviteiten zijn in dit deel van een bank niet toegestaan. Afscherming legt echter geen beperkingen op aan de manier waarop dit deel van een bank wordt gefinancierd, met andere woorden aan de passiefzijde van de balans. Retailbanken kunnen hiervoor gewoon obligaties blijven uitgeven en securitisaties uitvoeren. Om de risico's van handelsactiviteiten binnen het spaargedeelte van de bank te beperken, moet DNB er op toezien dat handelsactiviteiten beperkt blijven tot liquiditeitsbeheer en ALM die samenhangen met de retailactiviteiten. Banken dienen de focus op risicomanagement in ALM ook te vertalen in Key Performance Indicators (KPI's) van traders. Hier mag geen prikkel tot maximaal rendement inzitten. In het voorbeeld van JP Morgan was dat wel het geval; de betrokken handelaar en zijn leidinggevenden konden grote bonussen verdienen afhankelijk van het behaalde rendement. Belangrijke voordelen van de voorgestelde aanpak zijn de hoge geloofwaardigheid, relatieve eenvoud en transparantie. De implementatie vereist geen zeer complexe regelgeving, zoals de Volcker regel in de VS. Bovendien hoeft geen grens te worden gesteld voor handelsactiviteiten in het retailgedeelte van een bank, zoals in het Liikanen voorstel. Dit voorkomt allerlei problemen rond de definitie van handelsactiviteiten, de calibratie van grenswaarden en de positie van de toezichthouder. Deze aanpak maakt het oorspronkelijke Liikanen voorstel eenvoudiger een effectiever zonder de dienstverlening aan de reële economie te belemmeren. Toezicht op het karakter van kredietverlening Daarnaast is macroprudentieel toezicht nodig op de omvang van verschillende soorten kredietverlening. Kredietverlening staat ten dienste van de reële economie wanneer dit 15

investeringen mogelijk maakt die economische meerwaarde kunnen genereren of huishoudens helpt om met behulp van toekomstige inkomsten in hun huidige behoeften te voorzien. Kredietverlening ten behoeve van speculatie, bijvoorbeeld in financiële markten, vastgoed of grondstoffen, vervult daarentegen geen productieve rol in de economie. Sterker nog, dit kan schadelijke effecten hebben voor de economie en bijdragen aan het ontstaan van financiële crises.36 In de praktijk is het onderscheid tussen nuttige en speculatieve kredietverlening vaak niet makkelijk te maken. Zo is het bijvoorbeeld lastig om te bepalen waar de grens ligt tussen vastgoedleningen die bijdragen aan economische ontwikkeling en vastgoedleningen met een speculatief karakter. Toch is het tot zekere hoogte wel mogelijk om een oordeel te vormen over de wenselijke omvang, groei en houdbaarheid op lange termijn van bepaalde soorten kredietverlening.37 Hiervoor dient een toezichtkader uitgewerkt te worden. Verder zou in het macroprudentieel toezicht meer aandacht besteed moeten worden aan het identificeren van zeepbellen in relevante (binnenlandse) markten. Ook dit is natuurlijk een lastige 38 De situatie in de

zaak en financiële zeepbellen zijn zelden met zekerheid vooraf vast te stellen.

Nederlandse kantorenmarkt illustreert echter dat onhoudbare situaties niet geheel als een verrassing hoeven te komen. In Nederland is al sinds 2002 sprake van aanzienlijke overcapaciteit in de kantorenmarkt.33 Dit suggereert dat problemen met bepaalde vastgoedleningen en met de waardering van Nederlandse kantoorpanden eerder te voorzien waren geweest. Verdere afname van de hypotheekschuld De sterke groei van de binnenlandse bankensector in de afgelopen 20 jaar wordt voor een groot deel verklaard door de toegenomen hypotheekverstrekking. De hoge hypotheekschuld maakt de Nederlandse economie kwetsbaar." Op termijn moeten de totale hypotheekschulden van huishoudens daarom afnemen ten opzichte van de nationale economie. Deze transitie moet geleidelijk verlopen zodat maatregelen om de hypotheekschuld te verlagen geen pro-cyclisch conjunctuureffect hebben. De overheid heeft nu een begin gemaakt met het verlagen van de maximale hypotheeksom ten opzichte van de koopprijs (ban-to-value ratio) en het beperken van aflossingsvrije hypotheken. Dit is een goede zaak. Het is belangrijk dat er op termijn verdere hervormingen komen om de kwetsbaarheid van de economie voor ontwikkelingen in de woning- en hypotheekmarkt te beperken. Daarbij is het wenselijk dat de aftrekbaarheid van hypotheekrente in de toekomst geleidelijk helemaal wordt afgebouwd. Visie op internationale activiteiten ontwikkelen Om te voorkomen dat internationale activiteiten veel groter worden dan maatschappelijk gezien wenselijk, zouden internationaal opererende Nederlandse banken een visie moeten formuleren op hun internationale activiteiten, als onderdeel van een bredere visie op hun maatschappelijke rol. Een 36

DJ. Bezetter (2012). "Finance and Growth: When Credit Helps, and When it Hinders", Paper for Institute for

New Economic Thinking conference, Berlin, 12-15 Apr 2012; LE. Browne & E.S. Rosengren (1992). "Real Estate and the Credit Crunch", Federal Reserve Bank of Boston Conference Series No. 36. 37

Zie bijvoorbeeld J.-H. Hahm, F.S. Mishkin, H.S. Shin & K. Shin (2012). "Macroprudential Policies in Open

Emerging Economies", NBER Working Paper No. 17780. 38

W.C. Dudley," Asset Bubbles and the Implications for Central Bank Policy", speech at the

The Economic Club of New York, NV., 7 Apr 2010. 39

M. Zuidema & M. Van Elp (2010). Kantorenleegstand: probleemanalyse en oplossingsrichtingen. EIS.

4° DNB (2012). DNB Jaarverslag 2011. EC (2012).

16

dergelijke visie beschrijft expliciet de gewenste omvang en marktsegmenten waar een bank zich op richt en waarom deze bijdraagt aan het dienen van de Nederlandse reële economie. In de huidige situatie brengen internationale activiteiten immers ook risico's met zich mee voor de stabiliteit van de binnenlandse bankensector en voor de Nederlandse overheid. Gegeven het al grote internationale risico dat Nederland loopt via haar banken, verdient het aanbeveling om voor ABN AMRO een strategie te voeren waarin slechts zeer selectief aan het internationale netwerk wordt gebouwd. De internationale activiteiten van ABN AMRO zouden een duidelijke toegevoegde waarde voor de Nederlandse economie moeten hebben boven wat ING en Rabobank al bieden. Hoewel het voor een Nederlands bedrijf handig kan zijn om zaken te doen met een Nederlandse bank, moet dit voordeel in deze tijden van ICT en globalisering ook niet overdreven worden. Een internationaal georiënteerd bedrijfsleven moet ook bereid zijn gebruik te maken van de diensten van buitenlandse banken. Nader onderzoek naar het veiligstellen van essentiële publieke infrastructuur Naast afscherming van speculatieve activiteiten is een onderzoek nodig naar de mogelijkheden voor een meer fundamentele hervorming, namelijk het afscheiden van betalingsverkeer, betaalrekeningen en eventueel bepaalde spaarrekeningen. Zo'n onderzoek moet idealiter worden uitgevoerd op het niveau van de eurozone. In het huidige systeem concurreren banken met elkaar, maar mogen systeemrelevante banken niet failliet gaan om het betalingsverkeer en de depositohouders te beschermen. In feite vormt universele beschikbaarheid van betaalrekeningen onderdeel van een essentiële publieke infrastructuur. Afscherming van speculatieve activiteiten helpt om de stabiliteit van banken te verbeteren, marktverstoringen te beperken en de kosten van reddingsoperaties te verminderen. Deze aanpak kan echter niet voorkomen dat grote verliezen - op handelsactiviteiten of gewone kredietverlening - leiden tot paniek onder spaarders en uitmonden in een bank run. Dat kan alleen door de publieke functie van banken anders in te richten, bijvoorbeeld door betalingsverkeer en beheer van betaalrekeningen onder te brengen bij de centrale bank of bij een aparte instelling. De private functies hoeven dan minder streng gereguleerd te worden, wat meer ruimte laat voor marktwerking. Dergelijke voorstellen worden geopperd in het Vel en werden eerder besproken in Nederland en de VS na de grote depressie in de jaren dertig.42

Positive Money (2012). "Full-reserve banking in plain English", London: Positive Money- University of Southhampton, new economics foundation & Positive Money (2010). "Towards a twenty-first century banking and monetary system" Submission to the Independent Commission on Banking. 42

P. Hennipman (1943). "Het 100%-Plan", De Economist Vol. 92, No. 1, pp. 269-302; J. Benes & M. Kumhof

(2012). 'The Chicago Plan Revisited" IMF Working Paper, No. WP/12/202.

17

4. De financiering van banken Probleemanalyse Het eigen vermogen van banken is te laag Het vergroten van het eigen vermogen, deels ingebracht door aandeelhouders, is belangrijk om de weerbaarheid van banken te versterken. Hogere kapitaalbuffers zijn een effectieve manier om de kans te verkleinen dat een bank in ernstige problemen komt en vergroten de mogelijkheden voor herstructurering." Eind 2000 bedroeg de totale kapitaalbuffer van Nederlandse banken nog 5,1% van het balanstotaal. In 2006 was dit afgenomen tot 3,0%, een historisch dieptepunt en lager dan enig ander land; het gemiddelde van alle EU-landen was met 6,6% ruim twee keer zo hoog. Eind 2011 was de verhouding voor Nederland weer gestegen naar 4,5%, maar dit is nog steeds veel te laag om grote verliezen op te kunnen vangen en lager dan in bijna alle andere landen." Risicogewogen kapitaalbuffers zijn onbetrouwbaar Een probleem hierbij is dat risicowegingen van bancaire activa niet erg betrouwbaar zijn. Er bestaat een reëel gevaar dat risicogewogen buffers worden uitgehold doordat de gebruikte risicowegingen de werkelijke risico's onderschatten." In de jaren voor de crisis namen risicowegingen sterk af, van gemiddeld 0,66 begin jaren negentig tot 0,33 in 2008.46 Dit kwam mede door het gebruik van interne risicomodellen.47 Daardoor ontstaat ook een discrepantie tussen grote banken, die interne modellen gebruiken voor de berekening van hun risicogewogen kapitaalratio, en kleine banken, die de strengere voorgeschreven standaardmethode gebruiken. In het nieuwe Bazel III raamwerk zijn verschillende risicowegingen aangepast, maar het is een illusie dat de minimale kapitaaleisen nauwkeurig bepaald kunnen worden op basis van geavanceerde risicowegingen of interne modellen. Deze aanpak suggereert een grotere precisie dan redelijkerwijs mogelijk is." Ook tussen grote banken onderling bestaan grote verschillen in risicowegingen, die deels worden veroorzaakt door verschillen in de modellering van risico's." Verschillende studies 43

Zie ook Inbreng van SFL-leden voor consultatie over systeemrelevantiebuffer, 18 okt 2012.

" IMF/World Bank World Development Indicators database Bank capital to assets ratio (%); in deze database is de teller het totale bankkapitaal inclusief hybride kapitaal en achtergestelde leningen. Met als teller alleen het core Tier /-kapitaal (aandelenkapitaal) bedraagt de leverage ratio voor Nederlandse banken in 2011 en 2012 iets minder dan 4%; zie DNB (2012). Overzicht Financiële Stabiliteit Najaar 2012, nr. 16, p. 9. 43

H. Benink & G. Benston (2005). "The Future of Banking Regulation in Developed Countries: Lessons from and

for Europe", Financial Markets lnstitutions & Instruments Vol. 14, No. 5, pp. 289 328. -

46

P. Slovik (2012). "Systematically important banks and capital regulations challenges", OECD Economics

Department Working Paper No. 916; de genoemde ratio's hebben betrekking op 15 systeemrelevante banken uit het Eurogebied, Zwitserland, het VK en de VS. 47

M. Mariathasan

& 0. Merrouche (2012). "The manipulation of Basel risk-weights. Evidence from 2007-10",

University of Oxford, Department of Economics Discussion Paper, No. 61. 48

Hoenig (2012); M. Hellwig (2010). "Capital Regulation after the Crisis: Business as Usual?", Max Planck

Institute Discussion Paper. A. Blundell-Wignall & P. Atkinson (2010). "Thinking beyond Basel III: Necessary solutions for capital and equity", OECD Journal: Financial Market Trends Vol. 2010, No. 1. 49

V.

Le Leslé & S. Avramova (2012). "Revisiting Risk-Weighted Assets: Why Do RWAs Differ Across Countries and

What Can Be Done About It?", IMF Working Paper No. WP/12/90; BCBS (2013). "Regulatory consistency assessment programme (RCAP) —Analysis of risk-weighted assets for market risk ", Basel: BIS.

18

laten zien dat ongewogen kapitaalratio's daarom betrouwbaarder zijn als indicator van de stabiliteit van bank.5° Aandeelhouders hebben banken aangezet tot grote risico's Aandeelhouders kunnen een positieve rol spelen in het bestuur van een bank, zeker als deze een belang van enige omvang hebben. Zij hebben immers belang bij continuïteit van de onderneming waar zij deels eigenaar van zijn. Het is echter gebleken dat de rol van de aandeelhouders van een bank ook problematisch kan zijn. Voor de crisis waren op de cooperatieve Rabobank na alle grote Nederlandse banken beursgenoteerd. Toenmalig president van DNB Nout Wellink verklaarde voor de Commissie de Wit dat hij niet durfde in te grijpen bij de Nederlandse banken die grote risico's namen in hun streven naar hoge rendementen uit angst dat deze dan zouden worden overgenomen. Wanneer risicovolle activiteiten extra rendement met zich meebrengen, profiteren aandeelhouders daar het meest van. Andere financiers van de bank, met name de obligatiehouders, ontvangen immers een vaste vergoeding. Zeker als aandeelhouders verwachten dat bij grote problemen de staat te hulp zal schieten, kunnen zij hun bank daarom aanzetten tot het nemen van onverantwoorde risico's. Onderzoek naar de recente financiële crisis laat zien dat banken met grote blokken aandeelhouders het in de crisis aanmerkelijk slechter hebben gedaan dan banken met een gespreid en daarmee onmachtig aandeelhouderschap. Dat duidt erop dat de afgelopen jaren aandeelhouders banken waar mogelijk hebben aangezet tot het nemen van grotere risico's.51 Impliciete garanties verstoren de markt We hebben gezien dat de Nederlandse bankensector zeer groot is ten opzichte van de nationale economie. Hierdoor ontstaat een relatief grote retail funding gap en zijn banken voor een belangrijk deel van hun financiering aangewezen op de internationale kapitaalmarkt. Grote Nederlandse banken hadden (in ieder geval tot aan de crisis) goede toegang tot geld- en kapitaalmarkten, mede als gevolg van impliciete staatsgaranties. Deze garanties leiden tot marktverstoring en zorgen dat schuldfinanciering geen disciplinerende werking heeft. De nationalisering van SNS Reaal bevestigt nog eens dat de overheid garant staat voor de schulden van systeemrelevante banken en dat grote banken daardoor goedkoper kunnen lenen. Houders van gewone obligaties bleven bij de nationalisering bewust buiten schot om te voorkomen dat de financieringskosten van andere grote Nederlandse banken zouden stijgen.52

so

T.M. Hoenig (2012). "Back to Basics: A Better Alternative to Basel Capital Rules" Speech at the American

Banker Regulatory Symposium, Washington, D.C., 14 Sept 2012; M. Mariathasan & 0. Merrouche (2012). "The manipulation of Basel risk-weights. Evidence from 2007-10" University of Oxford, Department of Economics Discussion Paper No. 61; A.G. Haldane (2012). "The dog and the frisbee" Speech at the Federal Reserve Bank of Kansas City's 36th economic policy symposium, Jackson Hole, WY, 31 Aug 2012; DNB (2012). Overzicht Financiële Stabiliteit Najaar 2012, nr. 16. 51

Zie L Laeven & R. Levine (2009). Bank Governance, Regulation, and Risk-Taking. Journal of Financial

Economics Vol. 93, pp. 259-275; A. Beltratti & R.M. Stulz (2012). The Credit Crisis Around the Globe: Why Did Some Banks Perform Better?Journal of Financial Economics Vol. 105, No. 1, pp. 1-17; D.H. Erkens, M. Hung & P. Matos (2012). Corporate Governance in the 2007-2008 Financial Crisis: Evidence from Financial Institutions Worldwide. Journal of Corporate Finance Vol. 18, No. 2, pp. 389411. 52

Minister van Financiën Kamerbrief over de onteigening van SNS Reaal, 1 feb 2013.

19

Buitenlandse operaties leiden tot binnenlandse risico's Nederlandse banken zijn de laatste jaren ook zeer succesvol geweest in het aantrekken van spaargeld in het buitenland. Deels is dit gebeurd onder het Nederlandse depositogarantiestelsel (DGS). Als een bank spaargeld aantrekt via een zelfstandige dochtermaatschappij (subsidiary) dan geldt het garantiestelsel van het desbetreffende land, als een bank spaargeld aantrekt via een buitenlands filiaal (branch) dan geldt het Nederlandse DGS. Beide situaties komen voor, deels als gevolg van historische ontwikkelingen: bij toetreding tot buitenlandse markten via een overname ontstaat automatisch een dochtermaatschappij, terwijl de opbouw van geheel nieuwe buitenlandse activiteiten vaak begint in de vorm van een filiaal. Omdat de risico's van het DGS zelfs bij het omvallen van een bank als SNS, met een aandeel van 5% in de totale bankbalansen, al te groot zijn om door de sector zelf gedragen te worden, geldt in de praktijk dat grote banken overeind worden gehouden met steun van de overheid. Als een Nederlandse bank tegen hoge spaartarieven geld van particulieren ophaalt via een buitenlands filiaal en vervolgens in de problemen komt vanwege verliezen op kredietverlening (mogelijk ook buiten Nederland) die met dit spaargeld is gefinancierd, betekent dat dus een risico voor het Nederlandse DGS en uiteindelijk voor de Nederlandse belastingbetaler. Voor grensoverschrijdende activiteiten binnen de EU zou een Europees depositogarantiestelsel een uitkomst bieden, maar dat is nog niet in zicht. Omvangrijke buitenlandse activiteiten die niet in een aparte dochtermaatschappij zijn ondergebracht, maken het bovendien moeilijker om een grote bank in geval van nood te herstructureren. Dit geldt zowel voor omvangrijke activiteiten van Nederlands banken in het buitenland als voor omvangrijke activiteiten van buitenlandse banken in Nederland. Bovendien beperkt dit de rol van de toezichthouder in het land waar de activiteiten plaatsvinden. Bij grootschalige activiteiten kan dit ongewenst zijn, zoals blijkt uit het voorbeeld van Icesave. Depositogarantiestelsel verstoort de spaarmarkt De ruime dekking van het DGS beperkt daarnaast de werking van de spaarmarkt. De dekking van het Nederlandse DGS was voor de crisis maximaal 40.000 euro (met een eigen risico van 10% voor de laatste 20.000 euro). Dit was voldoende om kleine spaarders te beschermen. Tijdens de crisis is deze limiet EU-breed verhoogd naar 100.000 euro (zonder eigen risico). Dit gebeurde om het gevaar van bank runs te beperken en concurrentie tussen banken uit verschillende EU-landen op basis van verschillende DGS-limieten te voorkomen. Deze noodmaatregel was begrijpelijk. Spaarders met tegoeden tussen de 40.000 en 100.000 euro hebben nu echter een prikkel om op zoek te gaan naar de hoogste rente, onafhankelijk van het risicoprofiel van een bank. Dit werkt in het voordeel van banken die een hogere rente kunnen bieden doordat zij meer risico nemen. De risicogewogen stortingen van banken in het hervormde Nederlandse DGS heft dit voordeel niet geheel op.53 Nu zijn de meeste spaarders maar beperkt in staat om het risicoprofiel van een bank goed te beoordelen. Toch zullen spaarders met tegoeden boven de DGS limiet waarschijnlijk terughoudender zijn om deze zonder meer te stallen bij de bank die de hoogste rente aanbiedt.

53

W. Boonstra (2011). Achtergronddocument bij Maludice artikel.

20

Huidige aanpak Verhoging kapitaalbuffers Het Ministerie van Financiën heeft een voorstel gepubliceerd voor aanvullende kapitaaleisen voor systeemrelevante banken dat neerkomt op een totale risicogewogen buffereis van maximaal 10% voor de grootste banken.54 Andere landen met een grote geconcentreerde bankensector, zoals Zwedenss en Zwitserland56, stellen hogere buffereisen. Volgens de huidige plannen zal vanaf 2018 een ongewogen kapitaaleis (= minimale leverage ratio) van 3% worden ingevoerd, naast de risicogewogen kapitaaleisen.57 Om de weerbaarheid van banken voldoende te versterken, is echter een veel hogere ongewogen kapitaalratio nodig. Beperking impliciete garanties voor obligatiehouders Door de Interventiewet hebben DNB en de Minister van Financiën meer mogelijkheden gekregen om in te grijpen bij banken in problemen. In theorie zou hiervan een signaal aan marktpartijen uit moeten gaan dat zij bij overheidsingrijpen hun geld kunnen verliezen. In de praktijk blijkt het nog steeds zeer moeilijk voor een individueel land om de stap te zetten dat ook gewone obligatiehouders meedelen in de verliezen. Kredietbeoordelaar Fitch waarschuwde dat dit er toe zou leiden dat de kredietstatus van alle Europese banken afgewaardeerd zou worden. Een veelzeggend citaat van Fitch: "Ook in de VS staat in de wet dat obligatiehouders verliezen kunnen lijden. Maar wij zeggen: we geloven niet dat het zover komt."58 Kortom, in dit opzicht is de wetgeving nog niet geloofwaardig. De Europese Commissie heeft een voorstel gedaan om houders van bankobligaties mee te laten delen in verliezen wanneer een bank in problemen komt.sg De Liikanen commissie heeft daarbij aanbevolen dat banken specifieke obligaties moeten uitgeven (aangeduid als hall-in debt) waarvan vooraf is vastgelegd dat de obligatiehouders onder bepaalde omstandigheden verliezen moeten nemen. Als alternatief kunnen banken hun kapitaalbuffers verder verhogen.w Het is overigens niet de bedoeling dat gewone bankobligaties daarmee geheel risicoloos worden. Bij een faillissement, dus in het uiterste geval, kan een klein verlies optreden voor gewone obligatiehouders, net als voor spaartegoeden die niet onder het DGS vallen. Aandeelhouderschap van financiële instellingen Met twee banken in staatshanden staat Nederland voor de vraag of en hoe ze deze op termijn weer naar de beurs zal brengen. Voor ABN AMRO is dit nog altijd het streven, zij het dat de hiervoor gestelde termijn niet gehaald zal worden. Er zijn door de minister of het NLFI, de beheersmaatschappij voor genationaliseerde financiële instellingen, nog geen alternatieve scenario's

54

Zie http://www.internetconsultatie.nl/systeemrelevantiebuffer. Zie Finansinspektionen, "Questions and answers on the proposal for higher capital requirements for the

major Swedish banking groups" Brief van 25 Nov 2011. Zie Emma, "Capital buffer and capital planning — banks", Circular 11/2 30 Mar 2011. 57

Een hogere leverage ratio betekent, verwarrend genoeg, een kleinere hefboom. Basel Ill definieert de

leverage ratio als alle Tier 1 kapitaal (dus ruimer dan Common Equity Tier 1) gedeeld door de totale exposure (inclusief verplichtingen die niet op de balans staan, zoals toegezegde kredietlijnen). s8

f,

59

European Commission Legislative proposal for bank recovery and resolution (BRR Directive), COM(2012)

Fitch legt bom onder afstempelen obligaties SNS",24 jan 2013.

280/3, 6 Jun 2012. 60 High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector, Final Report 2 Oct 2012. 21

ontwikkeld. Wel heeft de Tweede Kamer onlangs de regering verzocht te onderzoeken hoe de governancestructuur van genationaliseerde banken het beste kan worden ingericht, met het oog op alternatieven voor een beursgang die betere waarborgen bieden voor maatschappelijk verantwoord bankieren.61 Bepaalde maatregelen, zoals de hogere kapitaaleisen zullen aandeelhouders voorzichtiger maken. Hogere kapitaaleisen vergroten het belang dat aandeelhouders hebben bij het voorkomen van een faillissement. Daarnaast vergroten nieuwe regelingen als de Interventiewet de kans dat aandeelhouders niet gered worden maar hun geld kwijt raken. Ook wordt nagedacht over manieren om de aandeelhouders meer georiënteerd te maken op de lange termijn. In het Verenigd Koninkrijk is onlangs een rapport verschenen om de langetermijnoriëntatie van aandeelhouders te versterken (Kay review) en de Europese Commissie zal hierover binnenkort een groenboek publiceren. Van deze initiatieven mag echter niet verwacht worden dat zij op korte termijn zullen leiden tot grote veranderingen in het gedrag in financiële markten.

Aanbevelingen Een ongewogen kapitaalratio van 10%, waarvan maximaal de helft contingent capita! De capaciteit van banken om verliezen op te vangen moet warden vergroot door de invoering van een substantieel hogere ongewogen kapitaalratio (= leverage ratio), denk daarbij aan een percentage van 10%. Deze eis moet gelden voor alle banken. De hogere leverage ratio kan voor maximaal de helft worden ingevuld door middel van contingent capita! instrumenten (verliesabsorberende obligaties) en moet worden ingevoerd met een voldoende lange overgangsperiode. Verhoging van het eigen vermogen vergroot bovendien het vertrouwen van beleggers. Dit versterkt de toegang van Nederlandse banken tot marktfinanciering.62 Grote banken worden daarmee minder afhankelijk van impliciete of expliciete overheidsgaranties. Contingent capital instrumenten zijn verliesabsorberende obligaties waarop wordt afgeschreven, of die verplicht worden geconverteerd in aandelen wanneer de vermogensbuffer van een bank te laag wordt, zodat de verhouding tussen eigen vermogen en schuld automatisch verbetert. Het gebruik hiervan heeft twee belangrijke voordelen. Ten eerste zorgen verliesabsorberende obligaties dat schuldfinanciering weer een disciplinerende werking krijgt, doordat de houders van deze obligaties een reëel risico lopen. Ten tweede zijn de mogelijkheden voor verhoging van het eigen vermogen via winstinhouding onder de huidige ongunstige marktomstandigheden beperkt. Daarom zijn aanvullende vormen van verliesabsorptie wenselijk. Om banken en obligatiehouders snel duidelijkheid te geven, is het wenselijk dat Nederland op korte termijn met beleid komt voor contingent capital als onderdeel van strengere kapitaaleisen.63

61

Motie van de leden Van Hijum en Nijboer over een onderzoek naar de governancestructuur van banken,

Kamerstuk 33 532 Nr. 17, 6 feb 2013. 62

DNB (2012). Overzicht Financiële Stabiliteit Najaar 2012, nr. 16.

63

EU-wetgeving biedt ruimte voor lidstaten om het gebruik van contingent capital op nationaal niveau te

regelen. Zie C.K. Henkel & W.A. Kaal (2012). "Contingent Capital in European Union Bank Restructuring", Northwestern Journal of International Law 8t Business Vol. 32, No. 2, pp. 191-262. 22

Meer risicodragende financiering: 10% buil-in debt en ontmoediging gedekte obligaties Uit de gang van zaken rond SNS Bank blijkt dat een Interventiewet op nationaal niveau onvoldoende is om in het uiterste geval, bijvoorbeeld bij overheidssteun aan een bank die dreigt om te vallen, gewone obligatiehouders mee te laten delen in de verliezen van de bank. Wanneer het eigen vermogen inclusief contingent capital onvoldoende zijn om de verliezen op te vangen, zoals bij SNS Bank het geval was, is het cruciaal dat ook bepaalde obligatiehouders kunnen worden aangesproken om de risico's voor de overheidsfinanciën te beperken. SNS Reaal had weliswaar achtergestelde leningen die werden afgeschreven, maar de omvang van die leningen bedroeg maar ongeveer 1% van de bankbalans op het moment van nationalisatie. Bovendien illustreert het voorbeeld van SNS Reaal dat expliciete hall-in bepalingen wenselijk zijn, zodat vooraf duidelijk is welke risico's houders van buil-in debt lopen bij overheidsingrijpen en herstructurering. Het is cruciaal dat risicodragende obligaties een grotere component worden in de totale bankfinanciering. Dit vermindert tevens de marktverstoring door (impliciete) overheidsgaranties. Conform de aanbevelingen van de commissie Liikanen kunnen hiervoor speciale obligaties worden uitgegeven (hall-in debt). Deze moeten op termijn een omvang krijgen van minimaal 10% van het balanstotaal. Hiervoor moet net als bij de hogere ongewogen kapitaalratio een voldoende lange overgangstermijn gelden, bijvoorbeeld tot eind 2020. Het verliesabsorberend vermogen van buil-in debt komt bovenop de kapitaalbuffer, maar wordt in tegenstelling tot eigen vermogen en contingent capita, alleen aangesproken in geval van herstructurering. In principe heeft het de voorkeur om banken niet expliciet als systeemrelevant aan te merken en aan alle banken dezelfde financieringseisen te stellen, omdat marktverstoringen anders worden bekrachtigd. Als systeemrelevante banken echter expliciet worden aangewezen door de overheid of toezichthouder, kunnen extra buil-in debt eisen alleen op deze banken worden toegepast. Daarnaast moet DNB het gebruik van gedekte obligaties (covered bands) sterk ontmoedigen, zodat de omvang hiervan weer afneemt. Gedekte obligaties vergroten de risico's voor andere crediteuren en voor het deposito garantiestelsel en ondermijnen zo de financiële stabiliteit. Het is begrijpelijk dat sommige banken nadat de toegang tot kapitaalmarktfinanciering plotseling was verslechterd aanvankelijk gebruik maakten van gedekte obligaties om toch langlopende financiering aan te kunnen trekken. Het is echter belangrijk dat dit weer zo snel mogelijk wordt afgebouwd. Bescherming tegen ongewenste druk van aandeelhouders Niet alleen de hoeveelheid eigen vermogen, maar ook de aard en samenstelling van de aandeelhouders zijn van belang voor de stabiliteit van een bank. Banken moeten worden beschermd tegen druk van aandeelhouders om op de korte termijn te focussen en te hoge risico's te nemen. Agressieve overnames die leiden tot nog grotere banken, niet in het belang zijn van een dienstbare bankensector, of een gevaar vormen voor financiële stabiliteit moeten worden voorkomen. Een overname zoals van ABN AMRO in 2007 mag zich niet nogmaals voordoen. Deze zorgpunten spelen met name bij het beursgenoteerde ING en, in verband met mogelijke scenario's voor privatisering, bij ABN AMRO en SNS Bank. Een normale beursnotering, zonder enige waarborg voor stabiliteit en duurzaamheid op lange termijn, is niet wenselijk gezien de speciale rol van banken in de economie. Daarom verdienen de volgende opties overweging:64

64

Zie ook het Rapport "Naar herstel van vertrouwen" van de Adviescommissie Toekomst Banken (Commissie

Maas) uit 2009.

23

•

Stabiel aandeelhouderschap van Nederlandse banken door een groot aandelenbelang van een groep institutionele investeerders;

•

Een beloning voor stabiele aandeelhouders door een hoger dividend of versterkt stemrecht;

•

Een permanent staatsbelang in grote banken. De overheid kan ook minderheidsaandeelhouder zijn of een soort gouden aandeel hebben. Er is dan weinig gevaar voor politieke inmenging in de bedrijfsvoering, terwijl dit een effectieve bescherming biedt tegen ongewenste overnames;

•

Beschermingsconstructies zoals certificering van aandelen waarin bovendien de maatschappelijke rol van een bank kan worden geborgd;

•

Registratie van aandeelhouders om meer inzicht te geven in de samenstelling van het aandeelhouderschap en om goede communicatie met aandeelhouders mogelijk te maken.

Onderbrengen van omvangrijke buitenlandse activiteiten in een dochtermaatschappij. DNB moet activiteiten van Nederlandse banken in het buitenland vanaf een bepaald balanstotaal niet meer toestaan via een filiaal. Omgekeerd moet er ook een limiet komen voor Nederlandse filialen van buitenlandse banken. Dit vergroot de mogelijkheden om banken indien nodig te herstructureren en zolang er geen Europees depositogarantiestelsel is, vermindert dit tevens de risico's voor het Nederlandse depositogarantiestelsel. Grotere zelfstandigheid van buitenlandse onderdelen brengt wel een gevaar met zich mee dat deze onderdelen makkelijker kunnen worden verkocht en daarmee overnames en verdere concentratie in de bankensector in de hand werken. Om dit tegen te gaan is tevens een gelijker speelveld voor kleine en grote banken nodig; zie hiervoor de volgende paragraaf. Breng op termijn de grens van het DGS terug naar de oorspronkelijke 40.000 euro. Dit bevordert de werking van de spaarmarkt. Een dergelijke maatregel is echter moeilijk op nationaal niveau door te voeren; Nederland zou zich daarom moeten inzetten voor een gecoördineerde verlaging van de DGS limiet in alle EU-landen.

24

5. De structuur van de bankensector Probleemanalyse Te grote bankensector en te grote banken De kredietverlening aan bedrijfsleven en huishoudens wordt in eurozone sterk gedomineerd door banken. Waar in de VS ongeveer 30% van de bedrijfsfinanciering verloopt via banken is dat in de Eurozone bijna 90%.

zijn Europese banken in vergelijking met banken uit de VS groot ten

opzichte van de nationale economie. Onderstaande figuur, uit het Liikanen rapport, toont dit; naar verhouding is ING Bank het grootst. Wanneer de totale economie van de EU als referentiepunt wordt gebruikt, is de relatieve omvang van de grootste Europese banken en de grootste banken in de VS ongeveer hetzelfde. Een Europese bankenunie maakt de totale omvang van individuele banken dus minder problematisch. Figuur 6: Omvang van grote banken in Europa en de VS

Bron: Liikanen rapport, p. 41. Maar ook als er een Europese bankenunie zou komen, blijft de omvang van de grootste banken een probleem. Door hun too-big-toloil status hebben systeemrelevante banken een prikkel om te veel risico te nemen; de overheid zal hen immers nooit failliet laten gaan." Afgezien van impliciete garanties, die gunstig zijn voor een systeemrelevante bank maar niet voor de economie als geheel, is er geen empirisch bewijs voor het bestaan van schaalvoordelen bij banken boven een balanstotaal van 100 miljard euro." Hier wijst ook de Commissie Liikanen op, zij concludeert dat er 'geen overeenstemming is in de literatuur over de maximaal efficiënte schaal van bankieren', maar dat 'de

65 66

The Economist, "Non-bank finance: Filling the bank-shaped hole", 15 dec 2012. E. Brewer III & J. Jagtiani (te verschijnen). "How Much Did Banks Pay to Become Too-Big-To-Fail and to

Become Systemically Important?" Journal of Financial Services Research DOI 10.1007/s10693-011-0119-6; J.H. Boyd & A. Heitz (2012). "The Social Costs and Benets of Too-Big-To-Fail Banks: A 'Bounding' Exercise", University of Minnesota Paper. 67

A.G. Haldane (2012). "On being the right size", speech at the 2012 Beesley Lectures, Pall Mali,

25 Oct 2012.

25

beschikbare schattingen een niveau suggereren dat relatief laag is vergeleken met de huidige omvang van de grootste Europese banken'." Recent onderzoek heeft bovendien de crowding out hypothese van James Tobin bevestigd. Crowding out betekent in dit geval dat een grote en snel groeiende financiële sector ten koste gaat van rest van de economie, doordat de financiële sector daar talent en kapitaal wegzuigt. Juist het meest kennisintensieve en innovatieve deel van de economie wordt het hardst geraakt." Te weinig diversiteit Op nationaal niveau is er echter meer aan de hand. De grote Nederlandse bankensector wordt ook nog eens gedomineerd door een viertal grote universele banken die 80-90% van de markt in handen hebben en sterk vergelijkbare strategieën volgen. Een dergelijke marktstructuur beperkt de veerkracht van het financiële stelsel. Omdat de grote banken veel op elkaar lijken is de kans ook groot dat zij tijdens een crisis tegelijk in de problemen komen. Onderlinge steunmechanismen als het depositogarantiestelsel kunnen dan niet functioneren. Zelfs als er een robuust Europees resolutieraamwerk is, zal in geval van een systeemcrisis de drang groot zijn voor de Nederlandse overheid om systeemrelevante banken in nood met belastinggeld te redden om zo te voorkomen dat de financieringskosten voor de rest van de economie stijgen. Immers, in tijden van crisis is dat wel het laatste wat de economie kan gebruiken. Daarmee blijven de grote banken altijd ook een groot risico voor de overheidsfinanciën Ook bedrijven hebben er last van als zij voor hun financiering zijn aangewezen op een klein aantal grote banken. Het kleine aantal banken vormt een risico voor de mededinging." De economische literatuur leert dat grote banken vaak bureaucratische organisaties zijn die slecht aansluiten bij de financieringsbehoeften van het (innovatieve) MKB." Naast kredietverlening door banken die goed aansluit bij de financieringsbehoeften van kleinere bedrijven zijn ook alternatieve financieringsbronnen nodig. Een belangrijke verklaring voor het succes van de Amerikaanse start-ups in de ICT en biotechnologie in de jaren '90 was de daar aanwezige marktfinanciering (venture capita! en NASDAQ)."

Huidige aanpak Crisisingrepen hebben de concentratie verder versterkt Hoewel het Nederlandse bankenlandschap flink is opgeschud, is de bankensector nog altijd relatief groot en zelfs nog sterker geconcentreerd dan voor de crisis. Het opbreken van ABN AMRO heeft de

68

Originele tekst (Liikanen rapport, p. 42, Box 3.2): "Although there is no agreement in the literature on the

maximum efficient scale of banking, the available estimates tend to suggest levels that are relatively low compared to the current size of the largest EU banks." 69

S. Cecchetti & G.E. Kharroubi (2012). "Reassessing the impact of finance on growth" BIS Working Paper No.

381; J-L. Arcand, E. Berkes &U. Panizza (2012). "Too Much Finance?", IMF Working Paper No. WP/12/161. 70

NMa (2010). "Visiedocument Toekomst Financiële Landschap: Over concurrentie in de financiële sector na de

crisis", Den Haag: NMa. 71

Zie voor een literatuuroverzicht p. 21-23 van R. van Tilburg (2009). "Finance for Innovation" AVVT Rijswijk:

Quantes. 72

J.R. Brown, S.M. Fazzari & B.C. Petersen (2009). "Financing innovation and growth: cash flow, external equity

and the 1990's R&D boom", Journal of Finance Vol. 64., No. 1, pp. 151-185.

26

omvang van deze bank verkleind, maar de samenvoeging van de Nederlandse delen van ABN AMRO en Fortis heeft de concentratie op de binnenlandse markt verhoogd. Eind 2011 was het balanstotaal van de gecombineerde bank 404 miljard euro en inmiddels is de omvang van de nieuwe ABN AMRO gestegen naar 430 miljard. ING Bank had eind 2008 een balanstotaal van 1076 miljard euro, eind 2011 was dat gedaald naar 961 miljard. De grootste groei zit bij Rabobank: het balanstotaal steeg sinds 2008 met 20% naar 732 miljard euro eind 2011. Deze groei werd deels gedreven door de instroom van deposito's van bedrijven. De kleinere banken DSB Bank en Friesland Bank, met balanstotaal van respectievelijk 8 miljard en 10 miljard euro, zijn verdwenen als zelfstandige spelers en SNS Bank, met een balanstotaal van 81 miljard euro per eind 2011, is onlangs in staatshanden terecht gekomen. Maatregelen versterken concurrentievoordelen grote banken Hoewel inmiddels het belang van diversiteit in de Nederlandse financiële en bankensector wordt erkend, is de richting er nog altijd één van meer concentratie van activiteiten in grote banken. Maatregelen die genomen zijn sinds de crisis versterken onbedoeld deze tendens. De impliciete staatsgarantie voor systeembanken is expliciet geworden doordat de markt heeft gezien dat in geval van nood de overheid bij springt, meest recentelijk nog in Nederland bij SNS Reaal. Dit leidt tot een financieringsvoordeel voor de grootste banken, dat groter is als de bankensector geconcentreerd is, de staat zelf een goede kredietbeoordeling heeft en de kapitaalmarkt turbulent is. Al deze factoren zijn op dit moment op Nederland van toepassing. De kleinere banken hebben hierdoor een belangrijk concurrentienadeel ten opzichte van de grote banken. Kleine banken hebben ook minder mogelijkheden voor het gebruik van eigen risicowegingen, waardoor aanzienlijk meer kapitaal moet worden aangehouden maar bijvoorbeeld ook meer risicopremie betaald moet worden in het kader van de fondsvorming voor het nieuwe DGS. Daarnaast overspoelen de toezichthouders de banken met tal van nieuwe wetten en regels. Veelal bedoeld om de excessen en risico's van grote banken en zakenbankactiviteiten in te tomen, leggen deze een zware administratieve en financiële druk op de kleine (retail)banken. Kleine banken zijn dus op drie fronten in het nadeel: ze worden geconfronteerd met hogere financieringskosten, hogere risicowegingen en een relatief zware regeldruk. Tegenover deze oneigenlijke concurrentievoordelen voor grote banken staan niet of nauwelijks extra verplichtingen. Zij betalen aan de bankbelasting en het DGS bij naar rato van hun omvang. Hier gaat dus geen prikkel vanuit om kleiner te worden. De nieuwe regelgeving (Basel III) voorziet weliswaar in een extra kapitaalbuffer voor systeembanken, maar dit leidt er in de praktijk niet toe dat ze meer eigen vermogen moeten aanhouden dan kleine banken. Onderstaande figuur, waar de Nederlandse banken naar omvang zijn gerangschikt, laat dit zien: de kapitaalratio's van kleine banken zijn even hoog. Omdat grote banken lagere risicowegingen gebruiken op basis van interne modellen, die soms tot risicogewichten leiden die de helft lager zijn dan in het standaardmodel, is het eigen vermogen als percentage van de ongewogen activa van kleine banken naar verhouding nog hoger dan in deze figuur zichtbaar is. We concluderen dat de Nederlandse bankensector groter en meer geconcentreerd is dan wenselijk. Tegelijkertijd stimuleren de financiële prikkels die banken ondervinden nog steeds een verdere schaalvergroting en daarmee concentratie van de bancaire markt.

27

Figuur 7: Tier 1 kapitaalratio enkele Nederlandse banken, per ultimo 2011 20 15 10

0

, ING Bank Rabobank

ABN AMRO

51\15 Bank

NIBC

van Lanschot

Triodos

Bron: Jaarrekeningen voor 2011 van de betreffende banken.

Aanbevelingen Gelijk speelveld voor grote en kleine banken Om het financieringsvoordeel voor systeembanken te laten verdwijnen moet de mogelijkheid van herstructurering geloofwaardig zijn en obligatiehouders in het uiterste geval in de verliezen delen. Onze eerdere aanbevelingen over afscherming van handel voor eigen rekening en zakenbankactiviteiten en invoering van ball-in debt doen dit. Een tijdelijk alternatief is om groei te ontmoedigen door grote banken naar verhouding meer te laten mee betalen aan de bankbelasting. Daarnaast is het wenselijk om de regelgeving voor banken minder complex te maken en interne modellen een minder belangrijke rol te laten spelen in de kapitaaleisen. Dit kan door een hoge ongewogen kapitaalratio verplicht te stellen voor alle banken, zoals wij voorstellen. Verder is het wenselijk om kleine banken niet nodeloos te belasten met nieuwe regelgeving door het toezicht verder te differentiëren. Dit verlaagt tevens de drempel om nieuwe banken op te richten, wat gunstig is voor de diversiteit van de bankensector. Vergroot het aantal spelers in de markt Nederlandse bedrijven en consumenten hebben behoefte aan meer keuze. Gegeven de marktverhoudingen en de sterke marktpositie van de huidige marktpartijen, vereist dit een overheid die actief alternatieven faciliteert. Dat kunnen alternatieve wijzen van financiering zijn, zoals kredietunies, MKB-obligaties, alternatieve beurzen en crowd funding. Verder moeten buitenlandse banken op de Nederlandse markt worden verwelkomd, bij voorkeur met grotendeels zelfstandige dochtermaatschappijen, om te voorkomen dat buitenlandse partijen zich weer terugtrekken zodra de marktomstandigheden ongunstiger worden. Het internationale MKB in Nederland zou ook zelf actiever op zoek kunnen gaan naar buitenlandse financiële dienstverleners. Voor de concurrentie in Nederland is het essentieel dat SNS Bank of ABN AMRO niet samengaan met een andere grote speler. Zij moeten zelfstandig blijven, of (deels) samengaan met andere partijen op een zodanige manier dat de concentratie niet significant toeneemt. Een overname door een buitenlandse bank die nog niet of nauwelijks op de Nederlandse markt actief is, biedt een mogelijkheid de gewenste toetreding van nieuwe spelers te versnellen.

28

6. De maatschappelijke oriëntatie en duurzaamheid Probleemanalyse Consumenten van financiële diensten zijn kwetsbaar De honderdduizenden woekerpolis slachtoffers, verborgen commissies voor tussenpersonen en dakpanconstructies waarbij rente op spaarrekeningen geleidelijk daalt, getuigen van de kwetsbare positie van de consument op de financiële markten. Hoewel een klein deel van de consumenten goed in staat is om een keuze te maken uit het aanbod van financiële producten, is dat voor de overgrote meerderheid ondoenlijk/3 Veel consumenten ervaren financiële diensten als complex en ondoorzichtig, en vinden het verzamelen en verwerken van informatie met betrekking tot financiële diensten onaantrekkelijk/4 Verschillende psychologische fenomenen maken dat consumenten juist op de financiële markten slecht kunnen kiezen. Zo zijn financiële consumenten vaak erg op de korte termijn, het hieren-nu, gericht (hyperbolic discounting) en daardoor niet bereid nu een klein offer te maken om een grote toekomstige beloning daarvoor te incasseren. Hierdoor is het maken van een financiële planning niet aantrekkelijk en lopen de dure credit card schulden vaak hoog op. Ook zijn mensen vaak geneigd om niet te willen veranderen zelfs al zou dat voordelig zijn (status quo Was), slecht in staat de vaak overweldigende hoeveelheid informatie te verwerken (curse of knowledge of information overload), nemen ze irrationele beslissingen omdat ze verlies niet kunnen accepteren (loss and regret aversion) of zien ze financiële verbanden niet waardoor ze bijvoorbeeld tegelijkertijd duur geld lenen en voor een lage rente sparen (mental accounting).75 Omdat het psychologische factoren, sociale omstandigheden en omgevingsfactoren zijn die dit gedrag bepalen, laten veel financiële consumenten zich niet of nauwelijks opvoeden en onderwijzen. Gedragswetenschappers pleiten daarom voor het zodanig organiseren van de markt dat de consument als vanzelf naar de beste keuzes wordt geleid/6 Nog weinig vertrouwen in de financiële sector Vijf jaar na de start van de crisis en vier jaar na het rapport 'Herstel van vertrouwen' van de Commissie Maas en de Code Banken blijven klanten de financiële sector wantrouwen. Waar bankiers vroeger even betrouwbaar werden gezien als artsen en onderwijzers zijn de bankiers daar nu ver achterop geraakt. Ondanks de schaalvergroting die ook in de zorg en het onderwijs heeft plaatsgevonden, blijken artsen en onderwijzers een veel grotere mate van vertrouwen te hebben behouden dan bankdirecteuren.

73

A. Lusardi & 0.5. Mitchell (2011). "Financial Literacy and Planning: Implications for Retirement Wellbeing",

NBER Working Paper No. 17078. Zie bijvoorbeeld G. Antonides (2007). "Financieel inzicht en motivatie van consumenten", ESB, Vol. 92, No. 45085, pp.10-14. 75

Deze opsomming is gebaseerd op D. de Meza, B. Irlenbusch, & D. Reyniers (2008). "Financial Capability: A

Behavioural Economics Perspective", LSE, FSA Consumer Research Paper No. 69; zie ook A. Tversky & D. Kahneman (1974). "Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases", Science Vol. 185, No. 4157, pp. 11241131; W.L. Tiemeijer, C.A. Thomas &

Prast (red.) (2009). "De menselijke beslisser; over de psychologie van

keuze en gedrag", Den Haag/Amfsterdam: WRR/AUP. 76

De Meza et al. (2008); S. Benartzi & R.H. Thaler (2007). "Heuristics and Biases in Retirement Savings

Behavior", The Journal of Economic Perspectives Vol. 21, No. 3, pp. 81-104.

29

Figuur 8: Vertrouwen in beroepsgroepen Vertrouwen in beroepsgroepen: Antwoord "ja, spreken de waarheid"

Misen

Onderwijzers

Benkdirecleuren

Brat Motivaction onderzoek 2011

Bij de bevolking bestaat het beeld van een op zichzelf gerichte financiële sector die geen lessen heeft getrokken uit de ontwikkelingen in de afgelopen jaren. In zelfregulering bestaat weinig vertrouwen. Nederlanders vinden de nutsfunctie en duurzaamheid prominente doelen voor de bankensector. Volgens de bevolking wordt het belang van duurzaamheid in de sector onderschat, is er te weinig aandacht voor ethiek en moraliteit en moeten banken ook warden afgerekend op hun bijdrage aan de samenleving (het sociale dividend).77 Niet zonder reden De afgelopen jaren is ook gebleken dat niet-duurzame praktijken, of dat nu het verkopen van hypotheken aan mensen die dat niet kunnen betalen is of naar olie boren zonder voldoende veiligheidsmechanismen, uiteindelijk financieel ook heel ongunstig uitpakken. Ook het beeld dat de samenleving heeft van bankiers is niet zonder grond. Onderzoek van Motivaction naar de mentaliteit ementalityl van de Nederlandse financiële professionals bevestigt deels het beeld dat de bevolking heeft van bankiers. Binnen banken zijn weliswaar alle mentaliteiten vertegenwoordigd, maar twee groepen zijn duidelijk oververtegenwoordigd. Het gaat daarbij om de zogenaamde "opwaarts mobielen" (carrièregerichte individualisten die veel waarde hechten aan sociale status, nieuwe technologie, risico en spanning) en "nieuwe conservatieven" (de liberaalconservatieve maatschappelijke bovenlaag die technologische ontwikkeling omarmt en zich verzet tegen sociale en culturele vernieuwing). De financiële professionals zijn meer dan gemiddeld zelfgericht, extravert, gehaast, en risico- en consumptiegericht. Ze zijn wel betrokken, geëngageerd en geëmancipeerd, maar minder dan gemiddeld in de samenleving. Datzelfde geldt op het terrein van milieu, natuur en hergebruik.Th

Banken zetten positieve stappen... De Nederlandse banken hebben de laatste Jaren zeker vertrouwenwekkende veranderingen gerealiseerd. De speculatieve handel voor eigen rekening is drastisch afgenomen, het productaanbod is vereenvoudigd en de bonussen zijn gematigd. Bij ING bijvoorbeeld zijn de bonussen voor het CAO-

Motivaction & SFL (2011). Opinieonderzoek toekomst financiële sector Presentatie resultaten. Motivaction (te verschijnen). Het mentaliteitsprofiel van financiële dienstverleners en aandachtspunten bij het bevorderen van duurzaamheid.

30

personeel geheel afgeschaft. Over deze stappen in de goede richting hebben banken niet of nauwelijks gecommuniceerd, deels uit angst daarmee oude fouten toe te geven. ... maar verder verbeteringen zijn nodig De sector is nog niet waar ze moet zijn. Ondanks de sterk afgenomen winstgevendheid van banken en de magere vooruitzichten zijn beloningen in de sector nog altijd relatief hoog.79 Ook blijven verbeteringen mogelijk in de dienstverlening. Zo krijgen consumenten vaak nog steeds pas kort voor het vervallen van hun rentevaste periode een nieuw aanbod, dat veelal minder aantrekkelijk is dan het aanbod dat aan nieuwe klanten wordt gedaan. Een ander voorbeeld is dat banken bij rood staan op de betaalrekening, waarvoor een hoge rente wordt gerekend, het saldo meestal niet automatisch aanvullen vanuit de spaarrekening, waarvoor een veel lagere rente geldt. Het klantbelang wordt nog altijd niet voldoende gediend.

Huidige aanpak Geen aandacht voor duurzaamheid in het toezicht Het moge duidelijk zijn dat de Nederlandse banken voor een majeure opgave staan om na jaren van personeelsbeleid gericht op het bevorderen van concurrentie en een financiële focus de cultuur en het gedrag van de bankiers te veranderen. Eén die ze gezien de opbouw van het personeelsbestand niet als vanzelf zullen gaan leveren. Externe impulsen zijn onontbeerlijk en gelukkig ook aanwezig. DNB kijkt tegenwoordig naar de cultuur en het gedrag binnen banken. Ook de AFM zet banken aan om het klantbelang meer centraal te stellen en waakt over de zorgplicht. Beide toezichthouders hebben tot dusver geen initiatieven ontplooid om specifiek de maatschappelijke verankering en duurzaamheid van banken te vergroten. Gevangen in een Angelsaksische benadering Tegelijkertijd wijst de sector erop dat de door DNB en AFM gekozen aanpak sterk de nadruk legt op het strikt naleven van regels en het volgen van voorgeschreven procedures. Dit is begrijpelijk vanuit de uitgangssituatie van een sector die veel krediet heeft verspeeld en zich een Angelsaksische cultuur heeft eigen gemaakt waarin expliciete regels leidend zijn. Deze aanpak biedt echter geen goede oplossing om het vertrouwen van consumenten terug te winnen en verantwoordelijk gedrag te bevorderen. Er is een verschuiving nodig weg van de Angelsaksische oriëntatie op het nastreven van het korte termijn eigenbelang, binnen (en buiten) de regels, zonder oog voor de geest van de wet. We moeten terug naar een visie op de onderneming zoals in de gangbare stakeholderbenadering. De onderneming is er voor alle betrokkenen en hun belangen moeten evenwichtig worden bediend. Een eenzijdige focus op de aandeelhouder, maar ook een eenzijdige focus op de klant, is daarom niet gewenst. Dit vereist een verschuiving van een op eigen belang gerichte regelethiek naar een benadering gebaseerd op zorgethiek, waarin bankieren weer meer een gewaardeerd ambacht wordt. Als de sector laat zien dat deze benadering leidend is in haar handelen, kan de toezichthouder ook op een bijpassende manier toezicht houden en ontstaat pas echt ruimte om een goede afweging te maken tussen de belangen van alle betrokkenen.

79

R. van Tilburg (2012). Het Financiële overgewicht van Nederland. Amsterdam: SOMO.

31

Aanbevelingen Een aansprekende missie waar actief over wordt gecommuniceerd De bevolking moet weer het idee krijgen dat de banken er zijn voor hen, dat ze daadwerkelijk bijdragen aan het verbeteren van de samenleving. Dit vereist dat banken zich duidelijk uitspreken over hun rol, een duidelijke en aansprekende missie formuleren, personeel inzetten die deze missie van harte onderschrijft, en helder en volledig communiceren over de manier waarop zij hier uitvoering aan geven. Dit legt de basis voor een nieuw sociaal contract tussen de samenleving en 'haar bankiers'. Elementen hiervan moeten zijn: •

Meer transparantie over het gevoerde maatschappelijk beleid en de uitvoering hiervan;

•

Het meten en inzichtelijk maken van de maatschappelijke impact van de bank;8°

•

Een gematigder beloningsbeleid, waar mogelijk zonder bonus. In functies waarbij een bonus vanwege de internationale arbeidsmarkt onvermijdelijk is, mag deze pas na een periode van tien jaar definitief worden geïncasseerd om een eenzijdige focus op de korte termijn te ontmoedigen;81

•

Stel het klantbelang overal voorop, maak financiële producten niet ingewikkelder dan nodig en maak de standaard optie van financiële diensten ook de optie die voor de meeste klanten het beste is. Omdat dit vaak niet de meest winstgevende keuzes zijn voor de aanbieders van financiële producten, moet de overheid of toezichthouder hier tevens een ondersteunende rol in spelen;

•

Ontwikkel producten waarbij sprake is van het delen van risico's tussen bank en klant. Dit is een centraal uitgangspunt in de islamitische financiering (waar de bank mede eigenaar wordt van het huis bij 'hypotheek'-verstrekking) en zoals in de VS waar bij een dalende huizenprijs de koper door het inleveren van de sleutel alsnog verlost is van zijn hypotheek. Ook voor bestaande gevallen valt te overwegen (gedeeltelijke) kwijtschelding van schulden te combineren met overdracht van woningeigendom aan de bank zodat deze meeprofiteert als de markt weer omhoog gaat;

•

Geef om oude gewoontes te doorbreken de klant en samenleving een plek in de governance. De maatschappelijke rol van een bank is een zaak van alle betrokkenen. Klanten kunnen bijvoorbeeld meer worden betrokken bij het bestuur van een bank via een klantenraad, maatschappelijke organisaties via een reguliere stakeholderdialoog;

•

Benoem in de Raad van Commissarissen meer deskundige buitenstaanders en in de regel geen oud-medewerkers van de bank.

80 Zie voor ontwikkelingen op het gebied van maatschappelijke impactmetingen bijvoorbeeld K.E.H. Maas (2009). "Corporate Social Performance: From Output Measurement to Impact Measurement", ERIM Ph.D. Series Research in Management; S. van de Dool-Gietman & K.E.H. Maas (2011). "Effectmetingen bij gerichte ESG-beleggingen: Op zoek naar duidelijkheid in maatschappelijk rendement" Financial Investigator No. 5. 81

Haldane suggereert 10 jaar met oog op lengte van de financiële business cyclus; zie A.G. Haldane (2012).

"Financial arms race", remarks based on a speech at the lnstitute for New Economic Thinking, Berlin, 14 Apr 2012.

32

Een toezichthouder met oog voor de sociale en ecologische duurzaamheid van de bank Ecologisch en sociaal duurzaam gedrag is niet alleen wat de samenleving van de sector verwacht, het is op de lange duur ook het enig houdbare model. Niet alleen de banken zelf moeten hier meer aandacht aan besteden, dat moet ook de toezichthouder. Te meer daar onduurzaam gedrag op de korte termijn namelijk wel tot financieel voordeel kan leiden. Omdat banken opereren in een competitieve internationale context moet de toezichthouder dergelijk onduurzaam gedrag ontmoedigen. Concreet betekent dit dat: •

Sociale en ecologische duurzaamheid een aandachtspunt is in het toezicht op de lange termijn houdbaarheid van bedrijfsmodellen door DNB;

•

Sociale en ecologische duurzaamheid ook een plek krijgt in de monitoring van cultuur en gedrag door DNB en AFM;

•

Sociale en ecologische duurzaamheid een aandachtspunt is bij de beoordeling van bankbestuurders;

•

Banken in hun risicobeheersing sociale en ecologische duurzaamheidsrisico's voldoende meenemen.

33

7. Tot slot De Commissie Structuur Nederlandse Banken staat voor een zeer uitdagende taak. Zij moet aanbevelingen formuleren die een stabiele en dienstbare bankensector voor de toekomst mogelijk maken, maar tegelijkertijd oog hebben voor de lastige situatie waar veel banken en de economie op dit moment in verkeren. De Commissie moet bovendien aanbevelingen formuleren die toegesneden zijn op de specifiek Nederlandse situatie en rekening houden met de internationale ontwikkelingen. Misschien wel de grootste onzekerheid is de vraag of er binnen afzienbare tijd een Europese bankenunie komt die veel van de risico's voor de Nederlandse belastingbetaler vermindert. Veel beleidsmakers zijn weliswaar overtuigd van de noodzaak, de Europese kiezers zijn dat zeker nog niet. In veel landen bestaat grote, en veelal groeiende, weerstand tegen verdere Europese integratie. Het gaan meebetalen voor de oplossing van problemen bij buitenlandse banken ligt evident zeer gevoelig. Maar ook onder beleidsmakers en bankiers bestaan grote weerstanden, in Duitsland bijvoorbeeld tegen EU-toezicht op alle banken en in Frankrijk tegen interne afscheiding van zakenbankactiviteiten. Vanwege deze grote onzekerheid zou de Commissie ook aanbevelingen moeten doen voor het geval de gewenste bankenunie er niet of pas veel later komt. Onze aanbevelingen zijn met name gericht op de Nederlandse situatie en kunnen op nationaal niveau worden ingevoerd. Indien nodig kunnen de maatregelen later in lijn worden gebracht met uniforme regelgeving op EU-niveau. Gegeven de grote en geconcentreerde bankensector is het belangrijk dat Nederland niet afwacht of en wanneer de benodigde hervormingen op EU-niveau worden doorgevoerd, maar net als bijvoorbeeld Zweden, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk zelf het initiatief neemt. Met de hervorming van het DGS en de invoering van de Interventiewet heeft Nederland wat dat betreft al belangrijke en succesvolle stappen gezet. Dezelfde voortvarendheid moet wat ons betreft nu ook warden vertoond bij de aanbevelingen die wij hier doen. Wij zijn er van overtuigd dat aanvullende maatregelen nodig zijn om de stabiliteit en duurzaamheid van de bankensector te bevorderen en ook in de toekomst, wanneer de lessen van de huidige crisis weer vervagen, te behouden. De bankensector moet soberder en simpeler worden. Het is duidelijk dat Nederland behoefte heeft aan een kleiner, diverser en veerkrachtiger bankwezen dat zich vooral richt op de behoeften van de reële economie die een noodzakelijk transitie naar een duurzaam economisch model doormaakt. De benodigde veranderingen vereisen een ruime overgangsperiode, waarbij het pad van de hervormingen aan het begin moet worden vastgelegd. Ook bij geleidelijke invoering van de voorgestelde maatregelen zullen bepaalde financiële diensten duurder worden en kunnen banken op korte termijn te maken krijgen met stijgende financieringskosten. Dit is een onvermijdelijk onderdeel van het hervormingsproces dat leidt tot een betere allocatie van kapitaal, krediet en talent, zowel in de bankensector als in de economie als geheel. Een vergaande hervorming van de bankensector is geen bedreiging voor de economie, maar juist onmisbaar voor een gezonde en stabiele economische ontwikkeling.

34

Vereniging VEBNCVB Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amaliastraat 7, 25141C Den Haag

e

T E.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

E

www.veb.net [email protected]

net( ABN-AMRO 51,70.19485 KvX: 40408053

Commissie Structuur Nederlandse Banken PER e-mail cie-sidSinfin.nl

Den Haag,

20 februari 2013

Referentie:

2012012 OK / JMS

Betreft:

Vraagstelling in mandaat Commissie Structuur Nederlandse Banken

Geachte dames en heren, De Vereniging VEB NCVB ("VER") nam kennis van de consultatie van de Commissie Structuur Nederlandse Banken ("Commissie"). Tevens nam de VEB kennis van de aanbevelingen van de Commissie Liikanen. Graag maakt de VEB gebruik van de gelegenheid om te reageren op de vraagstelling in het mandaat van de Commissie Structuur Nederlandse Banken. Op grond van haar statuten behartigt de VEB de belangen van de effectenbezitters in de ruimste zin van het woord. Daaronder vallen aandeelhouders, maar ook (achtergestelde) obligatiehouders. In dit stadium zal de VEB zich beperken tot het formuleren van enkele algemene uitgangspunten over het huidige bankenlandschap vanuit het perspectief van de belegger. Graag bespreekt zij naar aanleiding van de eerste (tussentijdse) rapportage van de Commissie haar overige standpunten. 1. Inleiding Het vertrouwen in de financiële sector ligt na de nationalisatie van SNS Reaal N.V. ("SNS") op een nieuw dieptepunt. De VEB is van mening dat een vertrouwensherstel enkel en alleen kan plaatsvinden als beleggers een goed inzicht krijgen in de risico's die gepaard gaan met het beleggen in financiële waarden. De verschaffer van kapitaal heeft het recht te weten welke risico's hij loopt. Bij het verschaffen van risicodragend kapitaal is, zoals de naam zegt, altijd sprake van een zeker risico. Het is momenteel echter nagenoeg onmogelijk voor een belegger vast te stellen welke vergoeding ("risico-premie") redelijk is voor het beschikbaar stellen van zijn kapitaal aan een financiële instelling.

,

:■ s Actie Service Kennis Actie

Service Kennis Actie Service Ken:

Vereniging 1/E8 NCV8 Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amallastraat 7,25141C Den Haag T F.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

Er RER.,

KvX,

www.vebnet [email protected] ABN-AMR051.70.19.485 40408053

Onder beleggers bestaat een groot wantrouwen over de waardering van bezittingen op bankbalansen. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de beurswaarde van in Nederland genoteerde financiële instellingen als ING, Van Lanschot en in mindere mate Aegon significant onder de intrinsieke waarde noteert. Bovendien is er grote onduidelijkheid over de wijze waarop financiële instellingen hun balansrisico proberen te mitigeren door het zogenaamde 'risico wegen' van de activa. De stappen die financials in hun rekenmodellen doorlopen om van de oorspronkelijke activaomvang te komen tot de risicogewogen activa zijn voor beleggers cruciaal. Deze stappen worden echter niet inzichtelijk gemaakt voor beleggers. 2. Meer transparantie over de berekening van solvabiliteitsratio's Ter illustratie wijzen wij de Commissie graag op de volgende uitspraak van het Dexiabestuur, exact twee maanden (augustus 2011) voordat de Belgische bank-verzekeraar werd genationaliseerd: "De Core Tier 1 ratio van de groep eind juni bedraagt 10,3 procent, een cijfer dat tot het hoogste van de sector behoort". Een soortgelijke situatie deed zich voor bij het bankgedeelte van SNS. Bij de laatst gepubliceerde cijfers van SNS medio augustus 2012 (de halfjaarcijfers) zou de Core Tier 1 ratio voldoende zijn volgens de richtlijnen. De VEB heeft grote bezwaren bij de huidige systematiek waarin eerst de risico's worden gewogen om op basis daarvan de solvabiliteitsratio te berekenen. In de eerste plaats omdat risico's "met de achteruitkijkspiegels" worden ingeschat. In de tweede plaats omdat sprake lijkt van te grote willekeur bij het wegen van de risico's. Dit als gevolg van weinig transparante regels en (arbitrair) toezicht op de naleving van deze regels. Volgens de VEB is het onmogelijk om bij een grote bank een Core Tier 1 ratio tot op één cijfer achter de komma nauwkeurig te presenteren. Immers aan deze Core Tier 1 ratio liggen (mogelijk) duizenden (willekeurige) aannames over de waardering en risicoweging van activa aan ten grondslag. Een mogelijke oplossing is om banken te vragen een onzekerheidsbandbreedte te laten presenteren rondom de bankspecifieke solvabiliteitratio's. Voorts dient naar ons oordeel voor beleggers inzichtelijk te zijn welke (specifieke) methodiek financiële instellingen hanteren om uiteindelijk tot de risicogewogen activa te komen. Ten slotte geeft een kernkapitaalratio naar ons oordeel geen inzicht in hoe weerbaar een financiële instelling is in een minder gunstig economisch scenario. De VEB is daarom voorstander van meer frequente stresstesten, waarvan de (strenge) aannames openbaar gemaakt worden en waar bovendien de resultaten voor verschillende scenario's gepubliceerd worden. Op deze wijze is voor beleggers uiteindelijk beter inzichtelijk wat het risicoprofiel van een financiële instelling is, zodat zij op basis van gedegen informatie hun beleggingsbeslissing kunnen nemen. 2 :is Actie Service Kennis Actie Service Kennis Actie Service Ken'

Vereniging VER NCVe

vetd

Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2514 JC Den Haag T, n

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

E Rek: KvK:

www.veb.net [email protected] ABN-AMRO 51.70.19.485 40408053

3. Interventiewet De VEB heeft kritische vraagtekens bij de werking van de interventiewet. Kortheidshalve verwijzen wij naar de consultatiereactie van de VEB van 11 mei 2011, zie bijlage 1 en van Het Verbond van Verzekeraars, de Nederlandse Vereniging van Banken, DUFAS, Eumedion en de VEB van 1 december 2011, zie bijlage 2. Tot slot verwijzen wij ook naar de bijdrage van J.M. Slagter in NRC van 14 februari 2013, zie bijlage 3. Voorts wijst de VEB op de beperkte mogelijkheden in de interventiewet om in te grijpen bij bepaalde onderdelen van de (beursgenoteerde) financiële instelling. De VEB vraagt uw Commissie de interventiewet kritisch te bezien. 4. Food for thought Naast dit pleidooi voor meer transparantie heeft de VEB ook een aantal op zich zelf staande standpunten die zij hier kort aan de orde wil stellen. • De VEB is zich bewust dat hogere vermogensbuffers wenselijk zijn, ook al gaat dit ten koste van de winstgevendheid. Dit geldt zowel ten aanzien van solvabiliteit als liquiditeit. Uiteindelijk is dit ook in het belang van de kapitaalverschaffers omdat zij weliswaar het verwachte rendement zien afnemen, maar eveneens minder risico lopen. •

De retail funding gap moet op lange termijn verdwijnen. De opgetelde balanstotalen van de Nederlandse financiële sector bedragen een aantal keer het nationale inkomen van Nederland. Dat is risicovol en onwenselijk. De Nederlandse economie loopt hiermee een groot risico. Het gevaar dreigt dat in Nederland een situatie ontstaat als enige jaren geleden in IJsland.

• De VEB merkt op dat de bankensector te geconcentreerd lijkt met vier grote partijen, waarbij bij drie partijen de Staat een vinger in de pap heeft. Wellicht bestaat er slechts beperkte, ongezonde concurrentie tussen banken. De VEB wil de Commissie graag als suggestie meegeven een onderzoek in te stellen of inderdaad sprake is van een concurrentie verstorende situatie. En zo ja, op welke wijze meer concurrentie tussen de banken in Nederland tot stand zou kunnen worden gebracht. •

De VEB erkent het probleem van de zogeheten double leverage. Dit systeem is verre van risicoloos. Zo lang de verzekeraar going concern kan opereren, blijft het risico van de double leverage onbelicht. De kredietcrisis heeft geleerd dat verzekeraars en banken bloot worden gesteld aan dezelfde soort risico's. De gedachte achter het dubbel inzetten van kapitaal is daarmee ongegrond en onwenselijk gebleken. Bij SNS hebben we kunnen zien dat bij het ontvlechten van de concernactiviteiten het eigen vermogen niet meer dubbel kan worden ingezet. Dit maakt een ontvlechting feitelijk onmogelijk, hetgeen leidt tot materiële risico's.

•

Ten aanzien van beloningen van bankbestuurders geldt het volgende. De prestaties van een bank zijn, zeker op korte termijn, moeilijk op waarde schatten. Is een mooie winst 3

is Actie Service Kennis Actie Service Kennis Actie Service Ken:

Vereniging VEB NCVB Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2514 JC Den Haag

e

T F.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

1:

www.veb.net [email protected]

Rek:

ABN-AMRO 51.70.19485 40408053

KvK'

het gevolg van het nemen van (iets) meer risico, of wordt een bank daadwerkelijk goed geleid? Aangezien deze vraag moeilijk beantwoord kan worden is een korte termijn bonus (gebaseerd op jaarcijfers) een suboptimale manier om bankiers te belonen. Zoals de bankencrisis heeft aangetoond kunnen risico's zich pas in een later stadium manifesteren. Derhalve is variabele beloning bij financiële instellingen enkel gepast indien de bedrijfsresultaten bestendig zijn gebleken over een lange periode van bijvoorbeeld 5 tot 10 jaar. • De Commisie ontkomt er niet aan om de werking van het despositogarantiestelsel te onderzoeken. De huidige dekking van EUR 100.000 lijkt onwerkbaar in de toekomst, omdat de val van een van de vier grote banken op deze manier de ondergang van de andere banken bewerkstelligt. 5. Vervolgstappen van de Commissie In dit stadium heeft de VEB zich beperkt tot het formuleren van enkele algemene uitgangspunten naar aanleiding van het mandaat dat aan de Commissie wordt verstrekt. De VEB heeft meerdere onderwerpen die zij graag met de Commissie zou willen bespreken. De VEB is gaarne bereid tot meer gedetailleerde input en treedt graag in een later stadium met u in overleg naar aanleiding van uw eerste bevindingen. Met vriendelijke groet, Vereniging VEB NCVB

J

.F.E. Koster dvocaat

Bijlagen:

1. Consultatiereactie VEB op interventiewet van 11 mei 2011; 2. Gezamenlijke brief van Het Verbond van Verzekeraars, de Nederlandse Vereniging van Banken, DUFAS, Eumedion en de VEB van 1 december 2011; en 3. opinie mr. J.M. Slagter in NRC van 14 februari 2013

4 ,

is Actie Service

Kennis Actie Service Kennis Actie Service Ken

(10- tekst) Te snel oordeel...- do 14 februari 20131NRC Handelsblad 1NRC Digitale ... Page 1 of 1

De Raad van State toetst de nationalisatie van SNS slechts marginaal, en ook nog veel te haastig. Dit is een slechte zaak, vindt Jan Maarten Slagter.

Te snel oordeel over de nationalisatie van SNS pagina 18 Wie spektakel wil meemaken, moet morgenochtend naar de Raad van State. Daar verzamelen zich zo'n vierhonderd advocaten, met hun cliënten, voor de zitting in de nationalisatiezaak rond SNS Reaal — een duizendkoppig leger, dat opkomt tegen het besluit van de minister van Financiën de aandelen en de achtergestelde obligaties van de bankverzekeraar te onteigenen. In de andere hoek zit de landsadvocaat. Deze zitting ontaardt gemakkelijk in een logistieke nachtmerrie. Als iedere advocaat vijf minuten spreekt, zijn we al anderhalve dag verder. Wie heeft er ooit een advocaat gehoord die zich kon beperken tot vijf minuten? Dan moet de landsadvocaat antwoorden en volgt het tweede rondje rechtszaal voor de meute juristen. Krijgen de onteigende beleggers op deze manier een eerlijk proces? Wie hierover nadenkt, stuit op meer principiële bezwaren. De vorig jaar ingevoerde Interventiewet, op grond waarvan minister Dijsselbloem SNS Reaal heeft genationaliseerd, biedt burgers onvoldoende bescherming tegen het optreden van de staat. Dit begint met het criterium waaraan de Raad van State het onteigeningsbesluit moet toetsen: of de minister 'in redelijkheid' tot zijn besluit heeft kunnen komen. Dat is een zogenoemde marginale toetsing, waarbij de totstandkoming van het besluit wordt gewogen (is de juiste procedure gevolgd, is het voldoende onderbouwd), maar waarbij de Raad zich geen zelfstandig oordeel hoeft te vormen over de ernst van de situatie en de aanwezigheid van eventuele alternatieven voor nationalisatie. Deze toets schiet tekort bij de meest verregaande inbreuk die de overheid kan maken op een grondrecht — dat van eigendom. Bescherming van particulier bezit is een van de hoekstenen van de rechtsstaat. De Interventiewet fietst hier veel te gemakkelijk omheen. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens staat beperking van eigendomsrechten alleen toe als hierover een oordeel kan worden gevraagd aan een „rechter met volledige rechtsmacht". Dit betekent dat de desbetreffende rechter volgens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in elk geval „alle feitelijke en juridische vragen" moet kunnen beoordelen. Dit gaat veel verder dan de vraag of de minister het besluit „in redelijkheid heeft kunnen nemen". De Raad van State moet volgens de Interventiewet dus een lichte toets toepassen. Dit moet ze bovendien doen in een flitsprocedure, met termijnen die zelfs in de meeste korte gedingen niet worden gehaald. Binnen tien dagen na de nationalisatie moesten de onteigende beleggers hun beroep tegen het besluit

indienen — een doorwrocht besluit van 19 pagina's, met honderden pagina's aan onderliggende documenten, waar ambtenaren duidelijk lang aan hebben gewerkt. Vervolgens moet de Raad van State binnen twee weken uitspraak doen. Na de marathonzitting van morgen hebben de rechters dus nog één week om, op maandag 25 februari, alle argumenten te wegen en te verwerken in een uitspraak. Tegen deze spoeduitspraak staat vervolgens geen hoger beroep meer open. De Raad van State spreekt in enige en hoogste instantie recht over de onteigening van particulier bezit van duizenden burgers. De Nederlandse Staat kiest bij een zo verregaande inbreuk op een grondrecht voor snelrecht. Dat is geen recht. Dit artikel werd gepubliceerd in NRC Handelsblad op Donderdag 14 februari 2013, pagina 18 -

http://digitaleeditie.nrc.nl/digitaleeditie/NH/2013/1/20130214

/1_18/artiele2.html

18-2-2013

Vereniging VEB NCVB Postbus 240,2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2514 JC Den Haag 1" F.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

E wwwvehnet r [email protected] Rek

ABN-AMRO 51.70.19.485 40408053

Ministerie van Financiën T.a.v. de heer mr. drs. F. Kloosterman Postbus 20201 2500 EE DEN HAAG

Den Haag, 11 mei 2011 Betreft: consultatie Wet bijzondere maatregelen financiële ondernemingen ("Interventiewet")

Geachte heer Kloosterman, Met veel belangstelling heeft de Vereniging VEB NCVB (hierna: VEB) kennis genomen van het door het Ministerie van Financiën (hierna: Ministerie) ter consultatie voorgelegde wetsvoorstel 'Wet bijzondere maatregelen financiële ondernemingen' (hierna: Interventiewet). De VEB stelt voorop dat zij zich op hoofdlijnen kan vinden in het voorstel. Zij wenst desalniettemin gebruik te maken van de mogelijkheid te reageren op het concept van de Interventiewet. De VEB merkt daarbij op dat zij de door het Ministerie georganiseerde bijeenkomst op 7 april 2011 heeft bijgewoond. Deze bijeenkomst, waarbij ook andere marktpartijen aanwezig waren, bood goede gelegenheid tot diepgaande discussie met het Ministerie. Hetgeen de VEB op de betreffende bijeenkomst heeft ingebracht, mag als onderdeel van deze consultatiereactie worden beschouwd. De VEB spreekt de hoop uit dat het Ministerie in de toekomst vaker dergelijke bijeenkomsten, welke ook kunnen leiden tot breder in de markt gedragen wetgeving, zal organiseren. De VEB heeft in ieder geval de bijeenkomst als zeer nuttig ervaren. In haar reactie richt de VEB zich op de positie van de aandeelhouder in een beursgenoteerde financiële onderneming. De positie van de onderneming zelve, waaronder mede begrepen de verhouding van die onderneming ten opzichte van de toezichthouder(s), het Ministerie danwel de rechter, alsmede de verhouding tussen de voorgestelde verruimde bevoegdheden van de toezichthouder met de werking van het thans geldende insolventierecht blijven onbesproken. In het De Larosière rapport is vastgesteld dat de verschillen in bevoegdheden en aanpak van nationale overheden en toezichthouders binnen Europa, een belangrijke hindernis waren bij het bestrijden van de financiële crisis.1De internationalisering van de financiële markten brengt met zich dat overheden en toezichthouders grensoverschrijdend moeten samenwerken in crisissituaties. De VEB pleit daarom voor een Europees interventiestelsel en vergaande harmonisatie van het toezicht The De Larosière report on EU financial supervision, p.42.

ice Kennis Actie Service

Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VEB NCVB

e

Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amaliastraat 7, 2514 JC Den Haag T.

T:

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

www.veb.net info@vebnet Rek KKA.

ABN-AMRO 51/0 19.485 40408053

op financiële markten in Europa. De samenloop van het wetsvoorstel Interventiewet en het door de Europese Commissie aangekondigde 'Framework for cross-border crisismanagement in the Banking

Sector' verdient daarom de nodige aandacht. De VEB zal haar reactie beperken tot een vijftal onderwerpen, te weten: (i) het moment van ingrijpen, (ii) de bevoegde rechter in de goedkeuringsprocedure van het overdrachtsplan, (iii) de positie van de aandeelhouders, (iv) de amicus curiae en (v) onteigening.

i. Het moment van ingrijpen Voor aandeelhouders valt tijdig door een toezichthouder interveniëren in een vennootschap te prefereren boven de liquidatie (na faillissement) van een vennootschap: de assets van een onderneming leveren 'going concern' meer op dan 'gone concern'. De VEB kan zich dan ook vinden in de ratio achter introductie van de voorgestelde bevoegdheden van de toezichthouder. Van belang voor de VEB is wel op welk moment een toezichthouder kan ingrijpen. Immers tot het moment van ingrijpen is het aan het bestuur van de vennootschap om het schip zo veilig mogelijk te laten navigeren op de kennelijk ruwe zeeën, nadien is dit aan de toezichthouder. Voorkomen moet evenwel worden dat er vroegtijdig — op momenten dat er nog uitzicht is op reëel herstel en dit ook door het bestuur van de betrokken onderneming kan worden verwezenlijkt — door de toezichthouder wordt ingegrepen. De VEB begrijpt dat 'het' moment van ingrijpen zich moeilijk laat vertalen tot het juridische, en dat dit meebrengt dat in het wetsvoorstel gebruik dient te warden gemaakt van een 'open' moment op dit punt, wat meebrengt dat er sprake zal zijn van beoordelingsvrijheid aan de zijde van de toezichthouder. Een en ander betekent dat de uiteindelijke keuze van 'het' moment afhankelijk is van een door de toezichthouder te maken judgment call. Een dergelijke judgment call zou naar de mening van de VEB pas na afweging op goede en goed gemotiveerde gronden mogen worden gemaakt. In dit verband merkt de VEB het volgende op. Wordt gekeken naar het voorstel Interventiewet, en in het bijzonder art. 3:159b, eerste lid, dan wordt gelezen dat "wanneer er tekenen [zijn] van een gevaarlijke ontwikkeling (.Jen redelijkerwijs is

te voorzien dat die ontwikkeling niet volledig ten goede zal keren" De Nederlandsche Bank (hierna: DNB) een overdrachtsplan kan voorbereiden. Deze bepaling geeft uiting aan de (hierboven genoemde) vereiste beoordelingsvrijheid van de toezichthouder. De VEB doet de suggestie om in de toelichting nader aan te geven wat in ieder geval onder 'tekenen van een gevaarlijke ontwikkeling' zal vallen, zodat er geen sprake zal zijn van een te 'open' moment. Een dergelijke lijst behoeft naar de mening van de VEB niet limitatief van aard te zijn; zie dient slechts als handreiking van wetgever richting toezichthouder. Voor deze lijst kan mogelijk aansluiting worden gezocht bij de karakteristieken die in de wetgeving in het Verenigd Koninkrijk zijn gebruikt voor het begrip

ice Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VE8 NCVB

vebaj

Postbus 240,25W CE Den Haag Amahastraat 7,2514 JC Den Haag

E.

r, r

Rek.- ABN-ANIRO 51,70.19.485 KO.. 40408053

+31 (0)70 313 0000 +31 (0)70 313 00 99

wwwvehnet info@velenet

'financiële moeilijkheden' uit de Banking Act 2009. Deze karakteristieken zijn nog steeds open normen maar bieden alweer meer handvatten. Het Engelse speciale regime kan worden ingezet indien ten aanzien van een financiële instelling, een marktpartij of het financiële systeem wordt geconstateerd dat2: 1. Een financiële instelling faalt of dreigt te falen bij het handhaven van de (solvabiliteit en/of liquiditeit) voorwaarden; of 2.

Gezien de omstandigheden (publieke dan wel private) maatregelen dienen te worden genomen om het 'going concern' van een financiële instelling te waarborgen; of

3.

De stabiliteit van het financiële systeem in gevaar is; of

4.

Het vertrouwen in het bankwezen in gevaar is (bankrun dreigt); of

5.

Het publieke belang ingrijpen van de Staat noodzakelijk maakt (procedure: met redenen omkleed advies van de Treasury aan de Bank of England binnen de grenzen van wet- en regelgeving).

Verder leest de VEB dat DNB een door haar voorbereid overdrachtsplan kan overleggen aan de rechtbank Amsterdam met het verzoek deze goed te keuren en de overdrachtsregeling uit te spreken.' De rechtbank spreekt de overdrachtsregeling uit indien zij het overdrachtsplan goedkeurt, tenzij DNB in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het oordeel dat een situatie zoals bedoeld in art. 3:159b, eerste lid, zich voordoet.4 De VEB constateert dat er aldus gewerkt wordt aan de hand van het 'twee ogen'-principe, wat een waarborg is tegen misbruik van de in de Interventiewet opgenomen bevoegdheid. Deze waarborg bestaat ongeacht of het tweede paar ogen (die van de rechter) de keuze voor het opstellen van een overdrachtsplan inhoudelijk danwel marginaal toetst. Er is, anders geformuleerd, hoe dan ook de waarborg van controle door de rechter.

ii. Bevoegde rechter Zoals hierboven aangegeven, kan DNB een door haar voorbereid overdrachtsplan overleggen aan de rechtbank Amsterdam met het verzoek dit goed te keuren en de overdrachtsregeling uit te spreken. Naar de VEB begrijpt zou een dergelijke toetsing, mede gelet op de ernst van de situatie voor de betrokken financiële onderneming, met een zekere voortvarendheid — het voorgestelde art. 3:159t bezigt hiertoe de termen 'met de meeste spoed' — dienen te geschieden.

Art. 7 t/m 9 Banking Act 2009. Art. 3:159s Wft. 4 Art. 3:159t, vijfde lid Wft. 2

3

ice Kennis Actie Service

Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VER NCVB

ve4

Postbus 240,2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2519 JC Den Haag T

r.

431 (0)70 313 0000 +31 (0)70 313 00 99

wevvevelenet info@velmet Kek: ABN-AMRO 51.70.19.485 crc. 40408053

Gelet hierop ligt het voor de VEB meer voor de hand als bevoegde rechter te kiezen voor de Ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam. De VEB denkt daarbij in het bijzonder aan de toegevoegde waarde van de Raden van de Ondernemingskamer. Hun expertise brengt met zich dat zij snel — vanwege de reeds aanwezige kennis vermoedelijk ook sneller dan de rechtbank — in staat zullen zijn materie van vrij complexe financiële aard te doorgronden. Een eventueel argument dat de rechtbank gebruik kan maken van gerechtelijke deskundigen en dat om die reden niet voor een andere rechtsprekende instantie gekozen zal hoeven te worden, zal de VEB niet overtuigen. Ten eerste zullen de door de rechtbank in te schakelen deskundigen dan eerst gevonden moeten worden, ten tweede dienen met hen afspraken te worden gemaakt over hun onderzoeksopdracht en met betrekking tot aan hen toe te kennen vergoedingen. Een en ander gaat gepaard met extra kosten alsmede met tijdsverlies. Dat er in de voorgestelde procedure 'slechts' sprake is van een marginale toetsing en geen inhoudelijke toetsing door de rechter, doet aan het voorgaande in de ogen van de VEB niet af. Ook bij marginale toetsing zal kennis moeten worden genomen van een dossier van vrij technische (cijfermatige) aard. Zeker in die gevallen waarin de toezichthouder en de betrokken onderneming van mening verschillen over de vraag of er 'tekenen van een gevaarlijke ontwikkeling' aanwezig zijn; deze tekenen worden toch deels gevormd door cijfers met betrekking tot de balans van de betrokken onderneming. Alhoewel het voorstel de mogelijkheid van het instellen van hoger beroep uftsluits, zou het naar de mening van de VEB voor partijen mogelijk moeten zijn om in cassatie te gaan. Een laatste formele juridische toets is een waarborg voor een goede onteigeningsprocedure.

iii. De positie van de aandeelhouders

De VEB begrijpt dat tijdens de rechterlijke procedure niet alle aandeelhouders gehoord worden. Het zou ook niet opportuun zijn, gelet op de precaire situatie waarin de betrokken onderneming zich bevindt, om dit wel te doen. Naar de mening van de VEB betekent dat niet dat aandeelhouders dan maar in het geheel niet zouden moeten worden gehoord. Op zijn minst zou een namens aandeelhouders optredende belangenorganisatie gehoord moeten worden. Dit is vermoedelijk ook de reden voor introductie van de figuur van de amicus curiae in de Interventiewet. In het voorgestelde artikel 3:159t Wft wordt gesproken over personen die de belangen van aandeelhouders behartigen, welke kunnen worden gehoord door de rechtbank. Dit gaat de VEB niet ver genoeg. Naar de mening van de VEB zouden bestendige en kenbare collectieve belangenorganisaties met een gerechtvaardigd belang door de rechtbank moeten worden gehoord. Anders hebben de kleine aandeelhouders — dat wil zeggen: aandeelhouders met minder dan 10% van

5

Art. 3:159u, lid 2 Wft.

4

ice Kennis Actie Service

Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VER NCVB Postbus 240,25W CE Den Haag Amaltastraat 7,2514 JC Den Haag

veba

T. (.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

wvvw.veb.net [email protected] Me Kril,

ABN-AMRO 5120,19.485 40408053

de aandelen - geen stem tijdens de rechterlijke procedure. De VEB pleit er voor om voornoemde organisaties de mogelijkheid te bieden als partij deel te nemen aan de in de Interventiewet voorgestelde gerechtelijke procedure.' Daarnaast acht de VEB de drempel van 10% te hoog, zeker bij grote beursgenoteerde financiële ondernemingen zullen dan enkele (bevriende) Stichtingen zoals het Administratie Kantoor of Continuïteit in aanmerking komen. Daarmee zouden "gewone"aandeelhouders worden miskent. De VEB stelt voor deze drempel te laten aansluiten bij wet- en regelgeving ten aanzien van transparantieverplichtingen. Een grens van 1% of 3% acht de VEB beter aansluiten bij zowel de doelstellingen van de Interventiewet als de bescherming van de belangen van aandeelhouders als het systeem van wet- en regelgeving. De definiëring van het (hierboven genoemde) gerechtvaardigd belang staat bij het verlenen van een dergelijk recht aan een collectieve belangenorganisatie centraal. Naar de mening van de VEB zou de belangenbehartiger aan wie het recht tot horen bij de goedkeuring van een overdrachtsplan of onteigening wordt verleend moeten voldoen aan de volgende eisen: -

De gebruikmaking van het recht tot horen moet passen in het statutaire doel;

-

De belangenbehartiger dient blijk te hebben gegeven van een bestendige aanwezigheid in het relevante maatschappelijke en vennootschappelijke kader waarbinnen zij op basis van haar statuten acteert;

Gelet op het gegeven dat de VEB van mening is dat de hierboven omschreven belangenorganisaties als partij dienen deel te kunnen nemen aan de rechterlijke procedure, pleit zij daarom eveneens voor het opnemen van de mogelijkheid tot verzet door een collectieve belangenorganisatie met een gerechtvaardigd belang.' Het verbeteren van de positie van collectieve belangenbehartigers in voornoemde rechtelijke procedures —waarbij de VEB ook oog heeft voor de belangenbehartigers van andere marktpartijen die direct worden geraakt door toepassing van de Interventiewet — is een belangrijke waarborg om te komen tot een weging van alle betrokken belangen.

Er zal alsdan geen sprake meer zijn van een amicus curiae. Mocht deze suggestie niet worden overgenomen, dan dienen belangenorganisaties in ieder geval — zoals ook thans voorgesteld — op te kunnen treden als amicus

6

curiae. 7

Thans wordt voorgesteld slechts de mogelijkheid tot verzet slechts open te stellen voor aandeelhouders met een belang van meer dan 10%. Dat er sprake is van verzet (en niet derdenverzet) hangt samen met het gegeven dat een belangenorganisatie niet alleen gehoord zou moeten worden, maar ook partij zou moeten worden in de gerechtelijke procedure.

ice Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VEB NCW

vela

Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2514 JC Den Haag T:

r.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

E Nek KvA,

wwwveb.net [email protected] ABN-AMRO 51.70.19.485 40408053

iv. Amicus curiae

Zoals hierboven werd aangegeven, wordt in de voorgestelde Interventiewet de figuur van de amicus curiae geïntroduceerd. Deze amicus curiae zal het mandaat krijgen om op te treden namens aandeelhouders in de betrokken beursgenoteerde vennootschap. Het zal hem daarbij evenwel niet toegestaan zijn in overleg te treden met deze aandeelhouders.8 Gezien het hierboven gestelde moge duidelijk zijn dat de VEB een andere bescherming van de belangen van aandeelhouders voorstelt. Niettemin ligt in verlengde van bovenstaande dat een collectieve belangenorganisatie ook als amicus curiae zou moeten kunnen fungeren. Dat aan een dergelijke rol voorwaarden verbonden staat buiten kijf. De invoering van een nieuwe figuur brengt evenwel vragen met zich. De voorgestelde regeling kan er toe leiden dat de belangen van aandeelhouders niet warden behartigd tijdens de rechtelijke procedure. Dat kan nimmer de bedoeling zijn in een rechtelijke procedure die kan leiden tot beslissingen met onomkeerbare gevolgen, zoals inbreuken op eigendomsrechten. De VEB stelt de volgende vragen. Aan welke vereisten dient te worden voldaan om op te kunnen treden als amicus curiae? Of staat de positie open voor elke belangenbehartigende organisatie? - Tijdens de voorgestelde gerechtelijke procedure staat het de amicus curiae niet vrij om in contact te treden met de op dat moment bestaande aandeelhouders van de betrokken financiële onderneming. Op welke wijze dient een amicus curiae te weten te komen welke standpunten de aandeelhouders op dat moment hebben? Dient dit laatste wellicht te geschieden in een vóórfase? En zo ja, zou dit dan niet meebrengen dat er vóóraf bekend is welke belangenbehartigende organisaties kunnen fungeren als amicus curiae (bijvoorbeeld door het instellen van een register van mogelijke amici curiae)?

In het voorstel wordt tevens aangegeven dat de rechtbank niet behoeft over te gaan tot het benoemen van een amicus curiae. Niet als amici curiae benoemde organisaties kunnen tegen een dergelijke beslissing niet in verzet? Naar de VEB begrijpt brengt dit mee dat belangen van (kleine) aandeelhouders niet worden vertegenwoordigd in het goedkeuringsproces van het overdrachtsplan.1° Dit bevreemdt de VEB en de argumenten in het huidige voorstel zijn onvoldoende en onbegrijpelijk. De snelheid of geheimhouding van een procedure mag geen rechtvaardiging zijn voor het zo vergaand inperken van rechten van aandeelhouders.

Zie onder meer pagina 13 van de Memorie van Toelichting. Art. 3:159u Wft staat slechts aandeelhouders met een belang van meer dan 10% toe in verzet te gaan. 10 Gesteld dat de suggestie om bepaalde belangenorganisaties als partij te kunnen laten deelnemen aan de rechterlijke procedure, zoals onder het kopje 'de positie van de aandeelhouders' gesuggereerd, niet wordt overgenomen. 9

ice Kennis Actie Service

Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VEB NCVB Postbus 240,2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2514 JC Den Haag

E

s s

set A8N-M1170 51.70.19.485 s.vx 40408053

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

vavveveboet [email protected]

v. Onteigening Op grond van het voorgestelde art. 6:2 Wft kan de Minister overgaan tot onteigening van de door de betrokken onderneming uitgegeven effecten. Onteigening is een inbreuk op het eigendomsrecht en daarmee een vergaande maatregel van een Staat jegens haar onderdanen. Artikel Ivan het Eerste Protocol bij het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol) luidt:

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. Artikel 14 van de Nederlandse Grondwet komt overeen met artikel Ivan het Eerste Protocol en luidt:

1. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. 2. De schadeloosstelling behoeft niet vooraf verzekerd te zijn, wanneer in geval van nood onverwijld onteigening geboden is. 3. In de gevallen bij of krachtens de wet bepaald bestaat recht op schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt. Indien door de problematische situatie van een financiële onderneming de stabiliteit van het financiële stelsel ernstig en onmiddellijk in gevaar komt, en minder zware maatregelen geen soelaas bieden, zijn deze ingrijpende onteigeningsmaatregelen volgens de VEB in beginsel te billijken, mits een rechtelijke toetsing met alle waarborgen omkleed beschikbaar is. Daarbij rijzen echter twee prangende vragen: -

Welke rechtsbescherming bestaat er voor aandeelhouders tegen een besluit tot onteigening?

-

Op welke termijn dient het publiek te worden bericht met betrekking tot de onteigening?

De VEB is van mening dat het huidige wetsvoorstel (i) onvoldoende rechtsbescherming biedt, (ii) geen regeling tot waardebepaling en (iii) geen voorstel tot compensatie herbergt. Deze laatste twee aspecten zijn volgens de VEB essentiële waarborgen. Voor verdere invulling van deze onderdelen kan

ice Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VER NCVB

ve

Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amaliastraat 7, 2514 JC Den Haag T. I-.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

wwwmeb.net info@vebnet Rik Kvl,

ABN-AMRO 51.70.19485 40408053

de regeling van stabiliteitsprocedure welke in het Verenigd Koninkrijk tot onteigening kan leiden, mogelijk aanknopingspunten bieden.11 Verderop komen wij hierop terug. Bij het bekend maken van ingrijpen door toezichthouders of de Nederlandse Staat moet een afweging worden gemaakt. Enerzijds moet het publiek volledig en tijdig worden geïnformeerd, anderzijds is geen der direct betrokkenen gebaat bij grote onzekerheid of zelfs paniek onder rekeninghouders, depositohouders of aandeelhouders en obligatiehouders. De VEB is daarom van mening dat, indien het een beursgenoteerde financiële onderneming betreft, het in het belang is van de stabiliteit van het financieel systeem en alle betrokkenen dat informatie met betrekking tot de onteigening zo veel mogelijk publiekelijk wordt medegedeeld tenzij een rechtmatig belang zich daartegen verzet. Uitgangspunt daarbij moet zijn dat (i) als tot het starten van een onteigeningsprocedure wordt besloten en (ii) alle direct betrokken — dus ook aandeelhouders of hun vertegenwoordigers — daarvan op de hoogte zijn, een mededeling kan uitblijven. Echter, indien een rechtelijke uitspraak onteigening mogelijk heeft gemaakt en met de procedure tot onteigening kan worden gestart, dient een mededeling te worden gedaan. Hetzelfde dient te gelden indien wordt gestart met het uitvoeren van ander interventie-instrumentarium gebaseerd op de Interventiewet of de Wft. Veel minder evident is de toepassing van onteigeningsinstrumenten in situaties waarin de stabiliteit van het financiële stelsel niet direct in gevaar is. Zo biedt de Interventiewet bijvoorbeeld een grondslag voor DNB om houders van door een financiële onderneming uit te geven aandelen te onteigenen (als er tekenen van gevaar bestaan niet betrekking tot de beheerste bedrijfsvoering of integere bedrijfsvoering van de kredietstelling). Er hoeft dan geen sprake te zijn van een acuut probleem met betrekking tot de solvabiliteit of liquiditeit. De VEB vraagt zich af of onteigening van aandeelhouders of gedwongen overdracht van deposito-overeenkomsten of (andere) activa en passiva nu de meest effectieve middelen zijn om problemen in de beheersing van de bedrijfsvoering of om integriteitproblemen op te lossen. Het lijkt effectiever om in die gevallen het instrument van de aanwijzing te gebruiken (art. 1:75 Wft) en/of maatregelen te treffen ten aanzien van dagelijkse beleidsbepalers die verantwoordelijk zijn ten aanzien van de beheerste bedrijfsvoering of integere bedrijfsvoering. In dat verband kan het nuttig zijn om grondslagen van een interventieladder op te nemen in de Interventiewet, die inhouden dat DNB de zwaarste maatregelen alleen kan inzetten als andere maatregelen geen soelaas (meer) bieden. Van een interventieladder wordt wel in de toelichting gesproken, maar deze is in het conceptwetsvoorstel niet uitgewerkt. Proportioneel gebruik van toezichtinstrumentarium zou daarmee wel kunnen worden bevorderd. Regelingen Verenigd Koninkrijk en Duitsland bieden aanknopingspunten. De VEB heeft tijdens de bespreking op 7 april 2011 reeds aangegeven dat op onderdelen de voornoemde regeling in het Verenigd Koninkrijk aanknopingspunten biedt. De VEB ziet veel

11 Bedoeld

wordt de Banking Act 2009 (hierna: Banking Act). De Banking Act, aangenomen op 12 februari 2009 en ten aanzien van nationalisatie en compensatie verder uitgewerkt in de besluiten 317, 319 en 322, herbergt regelingen die zien op het ingrijpen van de overheid in de bancaire sector. Daaronder valt ook het (gedeeltelijk) nationaliseren van beursgenoteerde financiële ondernemingen. Ten aanzien van meer algemene bepalingen over de inrichting van het financiële systeem in het Verenigd Koninkrijk (VK) verwijst de Banking Act 2009 naar de Financial Services and Markets Act 2000 (hierna: FSM Act 2000).

8

ice Kennis Actie Service Kennis

Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VE8 NCVB Postbus 240,2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2514 JC Den Haag

ve

T.

r.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

www.veb.net [email protected] Pek' Kv)._

A8N-AMR0 51.70.19.485 40408053

aanknopingspunten in de regeling van stabiliteitsprocedure welke in het Verenigd Koninkrijk tot onteigening kan leiden. In de Banking Act 2009 is in hoofdstuk één 'Special Resolution Regime' (hierna: het Regime) opgenomen. Het Regime ziet op de situaties waarin een financiële instelling of een onderdeel van een financiële instelling in financiële moeilijkheden raakt. Gelijk aan het voorstel Interventiewet liggen de bevoegdheden tot ingrijpen in beginsel bij de toezichthouder. De Banking Act 2009 ziet weliswaar op in het Verenigd Koninkrijk gevestigde vennootschappen, maar heeft een beperkte extraterritoriale werking. In Section 39 is een regeling opgenomen voor de eigendomsverkrijging van zaken en vermogensrechten verbonden aan in het Verenigd Koninkrijk gevestigde vennootschappen waarvan het eigendomsrecht in buitenlandse handen is. Binnen het Regime zijn er drie routes om de financiële moeilijkheden te bestrijden: 1. Stabiliteitsprocedures voor de in moeilijkheden verkerende financiële instelling, bestaande uit a.

Overname door een private partij;

b.

Het omvormen tot een 'bridge bank'; de financiële instelling wordt dan eigendom van de Bank of England

c.

Tijdelijk publiek eigendom.

2. Faillissementsprocedure voor financiële instellingen. 3. Onder bewindstelling ('bimf( adminstration procedure') van financiële instellingen door de Bank of England. De stabiliteitsprocedures komen tot stand door gebruik te maken van de istabilisation powers' te weten: 1.

Verplichte overdracht van aandelen;

2.

Verplichte overdracht van eigendom/bezit ('property').

Het Ministerie heeft uitdrukkelijk verzocht in te gaan op de vormgeving van een overbruggingsinstelling (oftewel een bridge bank in de Banking Act). De VEB is het met het Ministerie eens dat een overbruggingsinstelling slechts een tijdelijk karakter moet hebben. Dat het jarenlang op de plank ligt te slapen doet daaraan niets af. Is de overbruggingstelling (vennootschap) eenmaal ingezet dan is deze enkel voor het dan onderhavige specifieke geval bruikbaar.

ice Kennis Actie Service

Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VEB NCVB Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2514 JC Den Haag

veba

T. F.

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

1. E

v.•wvvmeb.net [email protected]

nek, ABN-AMRO 51.70.19485 KvK: 40408053

Een overbruggingsinstelling moet ten eerste een afkoelingsperiode mogelijk maken. Bij financiële ondernemingen in moeilijkheden volgen gebeurtenissen elkaar vaak snel op waarbij sprake kan zijn van overtrokken reacties, onterechte paniek of besluitvorming die niet in het belang is van de stabiliteit van het financieel systeem en direct betrokkenen. In de afkoelingsperiode kan een onafhankelijk bestuur de kwesties terugbrengen naar werkelijke proporties en prioriteit. Een overbruggingsinstelling moet worden opgericht en bestuurd door de toezichthouders gezamenlijk, waarbij de Nederlandse Staat met een afgevaardigde in het bestuur wordt vertegenwoordigd. De overbruggingsinstelling dient te worden gefinancierd door de Nederlandse Staat die daarmee ook aandeelhouder is. Enig surplus na verkoop (in het geheel danwel in onderdelen) of beëindiging van de oorspronkelijke financiële onderneming komt daardoor toe aan de Nederlandse Staat. Met surplus wordt bedoeld: datgene dat aan waarde overblijft na het voldoen aan alle aansprakelijkheden jegens crediteuren en aandeelhouders van de oorspronkelijke financiële onderneming. De belangen van de houders/bezitters van de aandelen of de eigendomsrechten van de oorspronkelijke financiële onderneming die vennootschapsrechtelijk onder de overbruggingsinstelling is geplaatst, worden door het bestuur van de overbruggingsinstelling beschermd? Het bestuur werkt drie wijze van compensatievoorstellen uit die ter goedkeuring worden neergelegd aan de toezichthouders en de eigen aandeelhoudersvergadering alsmede aandeelhoudersvergadering van de oorspronkelijke financiële onderneming: 1.

Een 'compensation scheme order', betaling of uitgestelde betaling;

2.

Een 'resolution fund order', recht op de waardecreatie/meerwaarde op termijn van overgedragen goederen;

3.

Een 'third party compensation orde?.

Bij een overname door een private partij kan alleen sprake zijn van een compensation scheme die een third party compensation kan inhouden. Bij een tijdelijk publiek eigendom kan een compensation scheme worden opgesteld of een resolution fund worden opgericht, beide met de mogelijkheid van

third party compensation. Bij het omvormen tot een overbruggingsinstelling/bridge bank wordt een resolution fund opgericht. Betreft het een onderdeel van een financiële instelling dat tot bridge bank wordt omgevormd dan moet er een third party compensation worden opgenomen in het resolution fund. Dit is een extra waarborg voor de schuldeisers van het overblijvende deel van de financiële instelling. Indien sprake is van een compensation scheme order wordt een onafhankelijk taxateur benoemd voor het waarderen van het compensatiebedrag. De Nederlandse Staat draagt een dergelijke

12

Naar voorbeeld van de Banking Act.

10

ice Kennis Actie Service

Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VEB NCVB

ve4

Postbus 240, 2501 CE Den Haag Amaliastraat 7,2514 JC Den Haag r, n

+31 (0)70 313 00 00 +31 (0)70 313 00 99

wwwvebnet [email protected] HekKvK,

ABN-AMRO 51.70.19,485 40408053

onafhankelijk taxateur voor, die door de bevoegde rechter wordt benoemd. Deze taxateur kan alleen uit de functie worden ontheven wegens 'incapacity or serious misconduct' door een door de Nederlandse Staat aangewezen functionaris. De onafhankelijke taxateur - en zijn staf - worden betaald door de overbruggingsinstelling. In een compensation scheme kunnen specifieke waarderingsprincipes of -methoden worden vastgesteld. De taxateur dient zich daar aan te confirmeren. Het hanteren van de waarderingsprincipes of -methoden kan ertoe leiden dat er geen compensatie wordt uitgekeerd. De aangewezen en/of gebruikte waarderingsprincipes en -methoden moeten algemeen gangbaar zijn. Indien een resolution fund wordt opgericht zal bij oprichting moeten worden vastgesteld wie recht heeft op de waardecreatie of meerwaarde van de oorspronkelijk ingebrachte zaken of vermogensrechten, op welke wijze de waardecreatie of meerwaarde zal worden berekend en op welke wijze de waardecreatie of meerwaarde zal worden verdeeld. De belangen van aandeelhouders worden hierbij dus meegewogen. Of het tot daadwerkelijke bescherming van de (economische en juridische) belangen van aandeelhouders komt, is afhankelijk van de waarde en waardeontwikkeling van de financiële instelling en de gebruikte waarderingsmethoden. Het bestuur van de overbruggingsinstelling zou daarbij ook kunnen besluiten tot het toekennen van voorwaardelijke opties, die bij een nieuwe beursgang of een privatisering in geval van een eerdere delisting van de oorspronkelijke financiële onderneming, in een beter economisch klimaat, enige compensatie voor de oorspronkelijke aandeelhouders zouden kunnen opleveren. In dit verband wijst de VEB graag naar de Duitse wetgeving op het terrein van onteigening van financiële instellingen.13 Aandeelhouders worden behandeld als de verkopers van de financiële instelling. De waarborgen die zijn opgenomen bij de prijsbepaling van de aandelen die moeten worden overgedragen zijn dus op hen van toepassing. Ten aanzien van de bevoegdheid tot onteigening van een financiële onderneming wijst de VEB op drie (niet limitatieve) specifieke gevolgen. Bij particuliere beleggers is dikwijls sprake is van effectenbevoorschotting. Indien uitvoering wordt gegeven aan de onteigeningsbevoegdheid, brengt zulks mee dat een deel van de portefeuille van particuliere beleggers wegvalt. Op welke wijze worden zij beschermd? Bij onteigening gaan effecten onbezwaard over. Dit betekent dat andere banken pandrechten op effecten verloren zien gaan. Dit leidt zal leiden tot herwaardering van Basel 1/11/111 kern- en additioneel kapitaal. Dit kan er toe leiden dat andere banken nieuw kapitaal

13

Zie §6(2) Gesetz zur Rettung von Unternehmen zur Stabilisierung des Finanzmarktes (Rettungsilbernahmegesetz), ingevoerd 7 april 2009.

11

ice Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

Vereniging VEB NCVB

vebOi

Postbus 240,2501 CE Den Haag Amaliastraat 7, 2514 JC Den Haag T. F

+31 (0)70 313 0000 +31 (0)70 313 00 99

E. Set:

wwwveb,net [email protected] ABN-AMRO 51.70.19.485 40408053

moeten aantrekken wat kan leiden tot een verder opdrogen van de kapitaalmarkt met onvoorziene gevolgen. Op welke wijze wordt een dergelijk "domino-effect" voorkomen? Nederlandse huishoudens zijn in grote getale in bezit van beleggingshypotheken. Als in de beleggingshypotheek aandelen zijn opgenomen die worden onteigend kan dat leiden tot grootschalige aanpassing van de beleggingsportefeuille en daarmee gepaard gaande kosten en prijseffecten. Deze ontwikkeling kan zich reeds voordoen bij de invoering van de Interventiewet. Op welke wijze worden nadelige effecten hiervan voorkomen?

Afsluiting Mocht het vorenstaande aanleiding vormen voor het stellen van additionele vragen of nopen tot een nadere toelichting, dan is de VEB daartoe gaarne bereid.

Hoogachtend,

mr. drs. N. Lemmers

mr. A.A. Pasaribu

12

ice Kennis Actie Service

Kennis Actie Service Kennis Actie Service Kennis

y

Nederlandse erenigingvan Banken dutch fund and asscr VERBOND VAN VERZEKERAARS MANAGEMENT ASSOCIATION

vebq

•■ •••■ 4•••• .1.1111•11 ••111•If

EUMEIDION CORPORATE GOVERNANCE MUM

Aan de voorzitter en de leden van de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 200 18 2500 EA DEN HAAG

Den Haag, 1 december 2011 Betreft: Wetsvoorstel bijzondere maatregelen financiële ondernemingen Geachte dames en heren, Het Verbond van Verzekeraars, de Nederlandse Vereniging van Banken, DUFAS, Eumedion en de VEB steunen de doelstellingen van het Wetsvoorstel bijzondere maatregelen financiële ondernemingen (de 'Interventiewet') en onderschrijven daarmee dat de belastingbetaler en klant van een bank of verzekeraar in problemen zo min mogelijk daardoor moet worden geraakt. Het wetsvoorstel is ten opzichte van het consultatiedocument op een aantal punten duidelijk verbeterd. Zo is het criterium op grond waarvan DNB een interventie-instrument kan inzetten evenwichtiger verwoord.' Ook is er voor aandeelhouders bij de Ondernemingskamer een rechtsgang gecreëerd voor het vaststellen van aanvullende schadeloosstelling bij aandeelverlies.2 Ondergetekenden hebben desondanks gezamenlijk nog grote zorgen over de rechtsonzekerheid en gebrekkige rechtsbescherming die het wetsvoorstel voor belanghebbenden (banken, verzekeraars en aandeelhouders) met zich brengt. Dit klemt, nu DNB vergaand kan ingrijpen in de (eigendom)rechten van belanghebbenden. Verbetering van het wetsvoorstel op deze punten levert een positieve bijdrage aan het Nederlandse investeringsklimaat en aan de mogelijkheid voor Nederlandse banken en verzekeraars om hun kapitaalspositie via de kapitaalmarkten te kunnen versterken. Beleggers in banken en verzekeraars zijn gebaat bij duidelijkheid over de mogelijkheden voor een toezichthouder om vergaand te interveniëren bij een financiële onderneming en over private oplossingen waarmee bestaande kapitaalverschaffers hun investering kunnen beschermen. Zo is onzeker op welk moment DNB welk handhavinginstrument kan inzetten, worden aandeelhouders pas vanaf een 5% aandelenbelang gehoord, hebben belanghebbenden in tegenstelling tot de toezichthouder beperkte mogelijkheden om in hoger beroep of verzet te gaan en staat de sanctie van hoofdelijke aansprakelijkheid bij niet naleven van de medewerkingplicht aan het opkomen voor rechtmatige belangen in de weg. Verder maken wij ons zorgen om de gevolgen die het invoeren van De voorgestelde artikelen 3:159c en 3:160 Wft en 212ha en 213aa Faillissementswet Voorgesteld artikel 3:159ab Wft. Deze bepaling zou zich overigens eveneens moeten richten op degene die rechten op aandelen bezitten. 2

een nationale interventiewet vooruitlopend op Europese wetgeving voor Nederlandse banken en verzekeraars en haar kapitaalverstrekkers heeft. In de bijlage lichten wij deze zorgen nader toe en dragen wij alternatieven voor een oplossing aan. Deze alternatieven doen geen afbreuk aan adequaat, snel en effectief ingrijpen door DNB, maar dragen hier juist aan bij doordat ze DNB aanzetten tot een zorgvuldiger voorbereiding. Bovendien bieden ze de duidelijkheid, rechtszekerheid en rechtsbescherming die belanghebbenden nodig hebben gezien het buitengewoon ingrijpende karakter van de Interventiewet. Wij zouden het op prijs stellen wanneer u ons commentaar betrekt bij de inbreng voor het verslag bij het wetsvoorstel. Uiteraard zijn wij bereid deze brief nader mondeling of schriftelijk toe te lichten.

Met vriendelijke groet, Dutch Fund and Asset Management Association (DUFAS) Naam: J.H.M. Janssen Daalen

Vereniging VEB NCVB (VEB) Naam: J.M. Slagter

?cEumedion Naam: R. Abma

Het Verbond van Verzekeraars Naam: 1-1.1. De Boer

De Nederlandse Vereniging van Banken Naam: B. Staal

BIJLAGE — TOELICHTING EN ALTERNATIEVE OPLOSSINGEN

Onduidelijkheid — Onvolledige interventieladder en interventiecriterium Omdat het ene handhavinginstrument meer ingrijpt in de rechtspositie van de probleeminstelling en haar klanten en aandeelhouders dan het andere, is het voor belanghebbenden van belang om te kunnen inschatten welk instrument DNB in een bepaalde situatie zou kunnen inzetten. Ondanks dat het interventiecriterium in het wetsvoorstel evenwichtiger is geformuleerd' dan in het consultatiedocument, blijft het voor de probleeminstelling, haar aandeelhouders en andere belanghebbenden onzeker in welke omstandigheden DNB welk handhavinginstrument zal inzetten: een regulier handhavinginstrument (zoals de aanwijzing of stille curatele) of een interventie-instrument (overdrachtplan, noodregeling of faillissement)? En indien dat laatste, welk instrument dan? Het eerste aspect van rechtsonzekerheid kan worden verholpen door de memorie van toelichting (in § 1.2 Interventieladder) zodanig te verduidelijken dat DNB in beginsel eerst gebruik zal maken van de handhavingmogelijkheden die het reguliere toezicht biedt (zoals het geven van een aanwijzing of het benoemen van een stille curator) voordat zij overgaat tot het inzetten van een interventieinstrument. Het tweede aspect van rechtsonzekerheid wordt veroorzaakt doordat het criterium voor de drie interventie-instrumenten gelijk luidt. Zo is onduidelijk in welke situatie DNB welk instrument zal inzetten. Wij erkennen dat DNB in crisissituaties de handen vrij moet kunnen hebben om het meest geschikte interventie-instrument in te zetten. Dit neemt echter niet weg dat, zeker nu de aansprakelijkheid van DNB (en AFM) in de toekomst beperkt zal worden tot opzet en grove schuld, wij van mening zijn dat DNB bij dusdanig ingrijpende maatregelen zou moeten motiveren: i) waarom het gekozen interventie-instrument in de gegeven omstandigheden noodzakelijk is; en ii) dat andere alternatieven, zoals de inzet van reguliere handhavingmaatregelen of private oplossingen waarmee bestaande kapitaalverschaffers hun investering kunnen beschermen', uitgeput zijns. Ook zou deze motivering door de rechter moeten kunnen worden getoetst.' Deze motiveringsplicht en toetsing daarvan door de rechter zetten DNB er toe aan zorgvuldig om te gaan met de door het wetsvoorstel geboden ingrijpende bevoegdheden, zonder daarbij afbreuk te doen aan snel en effectief ingrijpen door DNB. Onevenwichtige rechtsbescherming Selectief hoorrecht Aandeelhouders worden niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord door de rechtbank die door DNB verzocht wordt het overdrachtsplan van DNB goed te keuren, met uitzondering van aanDe voorgestelde artikelen 3:159c en 3:160 Wet op het financieel toezicht (Wft) en 213aa Faillissementswet (Fw) Wijziging van de Wet op het financieel toezicht en de Wet financiële markten BES in verband met het invoeren van een aansprakelijkheidsbeperking voor de toezichthouders op de financiële markten (Wet aansprakelijkheidsbeperking DNB en AFM), Kamerstukken II, 33058 s Een dergelijke motiveringsplicht kan expliciet worden opgenomen in de voorgestelde artikelen. 3:159u, 3:161, 6:1, 6:2, 212 ha, 212hc, 212 Fin, 213aa, 213 ac, 213 ag, 213 am Waarschijnlijk zal het Europese wetsvoorstel 'crisismaatregelen banken' bepalen dat een toezichthouder alleen een interventiemaatregel kan nemen indien er geen vooruitzicht is dat andere alternatieven, niet zijnde een interventiemaatregel, het falen van de onderneming binnen afzienbare tijd zou voorkomen. 7 Een dergelijke toetsingsmogelijkheid kan expliciet in de voorgestelde artikelen 3:1591j, 3:162c, 212 hg, 212 ho, 213 ag, 213 an worden opgenomen 3

4

deelhouders die 5% of meer bezitten.8 Waar het gaat om aandeelhouders van grote beursgenoteerde banken of verzekeraars, pleiten wij voor het verlagen van deze hoorrecht drempel naar 1%. Dit, omdat aandelenbelangen in dergelijke vennootschappen vrijwel nooit de 5%-drempel halen en daarmee het hoorrecht een dode letter zal zijn. Wanneer de bank of verzekeraar waarop het overdrachtsplan betrekking heeft zelf niet beursgenoteerd is, maar wel een beursgenoteerde moeder heeft, dienen om dezelfde reden de 1% aandeelhouders van die moeder de mogelijkheid te hebben om te worden gehoord. Voor de overige financiële instellingen is de 5% drempel voor ons aanvaardbaar. Onevenwichtige aanspraak op hoger beroep en recht van verzet Voor de regelingen van het uitspreken van de overdrachtsregeling, de noodregeling en het faillissement zijn verschillende rechtsmiddelenregimes voorgesteld. De regeling van het uitspreken van het faillissement kent niet alleen aan de toezichthouder, maar ook aan alle belanghebbenden (probleeminstelling, aandeelhouders en schuldeisers) het recht toe om in hoger beroep of in verzet te gaan? Ditzelfde geldt voor de noodregeling, zij het dat in dit geval uitsluitend de probleeminstelling en de toezichthouder in hoger beroep of verzet kunnen gaan, de aandeelhouders en schuldeisers kunnen dat niet." De overdrachtsregeling kent daarentegen alleen aan de toezichthouder het recht van hoger beroep toe en aan de aandeelhouders het recht van verzet. Kredietinstellingen en verzekeraars kunnen zich slechts voegen bij een door de aandeelhouder aanhangig gemaakt verzet. Schuldeisers en andere belanghebbenden vallen buiten de boot." Het ligt niet voor de hand dat voor elk interventie-instrument een ander rechtsmiddelenregime geldt, terwijl deze instrumenten in vergelijkbare omstandigheden kunnen worden ingezet. Wij menen dan ook dat het rechtsmiddelenregime van de overdrachtsregeling en de noodregeling gelijk getrokken zouden moeten worden met het faillissement. Behandeling achter gesloten deuren Om te waarborgen dat de stabiliteit van een bank of verzekeraar niet onnodig in gevaar komt, zijn wij van mening dat het verzoek van DNB tot het uitspreken van een overdrachtregeling, noodregeling of faillissement, alleen geanonimiseerd op de griffierol geplaatst kan worden, de behandeling van het verzoek van DNB achter gesloten deuren plaats moet vinden en het vonnis, waarbij de verzochte maatregel wordt afgewezen, alleen geanonimiseerd openbaar mag worden gemaakt. Dit geldt ook voor een eventuele civiele kort geding procedure in de voorbereidende fase, voorafgaand aan de indiening van het verzoek tot uitspreken van een overdrachtsregeling, noodregeling of faillissement. Ook in deze fase is, ter voorkoming van onnodige schade, vertrouwelijkheid van groot belang. Medewerkingplicht en hoofdelijke aansprakelijkheid In het wetsvoorstel is onder meer opgenomen dat de organen, personen die deel uitmaken van de organen en de vertegenwoordiger van de probleeminstelling, verplicht zijn mee te werken aan de voorbereiding van het overdrachtsplan. Wij vragen ons af of het opnemen van een dergelijke medewerkingplicht noodzakelijk is. Op grond van de bestaande wettelijke bepalingenn heeft de toezichthouder namelijk nu al de mogelijkheid om, in het kader van de naleving van de Wet op het Financieel Toezicht, van een ieder inlichtingen te vorderen. Om de naleving van de inlichtingenplicht af te dwingen beschikt DNB over de

Zie voorgesteld artikel 3:159w Wft Zie artikelen 8,9 en 10 Fw 10 Zie artikel 3:191 Wft 11 Voorgesteld artikel 1:359aa Wft 12 Artikel 1:74 Wft 8 g

bevoegdheid om een aanwijzing te geven en in een uiterst geval een stille curator aan te stellen13. Dit laatste kan de toezichthouder bijvoorbeeld doen indien de onderneming onvoldoende gevolg geeft aan een aanwijzing". Het wetsvoorstel zou, indien de medewerkingplicht in het wetsvoorstel zou worden gehandhaafd, in ieder geval onderscheid moeten maken tussen de DGA-structuur, waar eigendom en bestuur zich in één hand bevinden, en andere eigendomsstructuren, met name structuren met een gespreid aandelenbezit. In de DGA-structuur is een medewerkingplicht van de directeur-grootaandeelhouder beter te verdedigen (en ook te realiseren) dan bij een gespreid aandelenbezit. Het lijkt ons bijvoorbeeld moeilijk verdedigbaar en uitvoerbaar dat aandeelhouders in een beursgenoteerde instelling verplicht kunnen worden om mee te werken aan gedwongen overdracht/onteigening van de eigen aandelen. Het wetsvoorstel introduceert een hoofdelijke aansprakelijkheid voor organen en vertegenwoordigers van de probleeminstelling als sanctie op het niet naleven van de medewerkingplicht. Deze sanctie kan de organen van de probleeminstelling ervan weerhouden om, in het vooruitzicht van zeer ingrijpende maatregelen, voor hun rechtmatige belangen op te komen. Zo zullen, indien een probleeminstelling onderdeel uitmaakt van een groep, voor de organen en vertegenwoordigers van de probleeminstelling verschillende belangen spelen (waaronder het groepsbelang), die een zorgvuldige afweging van de organen van de probleeminstelling vergen. Deze afweging kan uiteraard een andere zijn dan de afweging van de toezichthouder van de probleeminstelling. Daarnaast staat de in het wetsvoorstel voorgestelde hoofdelijke aansprakelijkheid voor de kapitaalverstrekkers van de probleeminstelling, de aandeelhouders, op gespannen voet met de beperkte aansprakelijkheid die zij in beginsel als aandeelhouders genieten.

Het afwijken van wettelijke bepalingen en rechtszekerheid Het wetsvoorstel biedt de toezichthouder de mogelijkheid om bij ingrijpen op grond van de Interventiewet af te wijken van wettelijke of statutaire voorschriften.15 Niet voor niets heeft de Raad van State opgemerkt dat de rechtszekerheid vereist dat nader wordt aangeduid van welke voorschriften mag worden afgeweken of op welke onderwerpen de wetgeving ziet waarvan mag worden afgeweken. Met dit advies van de Raad van State is onvoldoende rekening gehouden in het wetsvoorstel. In het Nader Rapport wordt volstaan met de opmerking:

"(...) dat niet mag worden afgeweken van de Grondwet en van een ieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties (...) , (...) dat er een rechtstreeks verband moet bestaan tussen een te treffen maatregel en de eventuele afwijking van een wettelijk of statutair voorschrift. De afwijking moet bovendien nodig zijn voor de effectiviteit van de maatregel en, evenals de maatregel zelf, in een redelijke verhouding staan tot het met die maatregel te bereiken doe1"16. Hiermee blijft het in hoge mate aan het oordeel van DNB of in een concreet geval mag worden afgeweken van de wet. Dit staat op gespannen voet met de rechtstaatgedachte en leidt tot een hoogst onzekere situatie. Wij kunnen ons zeker voorstellen dat bepaalde wettelijke bepalingen in de weg kunnen staan aan een succesvolle interventie, maar de rechtszekerheid gebiedt tenminste dat deze bepalingen expliciet benoemd worden. In ieder geval denken wij daarbij aan artikel 2:107a BW, de bepaling voor openbaarmaking van koersgevoelige informatie en het tipverbod (Hfd 5.3. Wft) en de overnamebodregelgeving (Hfd 5.5. Wft).

13

Artikel 1:76 Wft

14

Artikel 1:75 Wft

15

Zie voorgesteld artikelen 3:159q, 3:159af

16

Nader Rapport, 26 oktober 2011, onderdeel 4c.

Geen onnodige afwijking van Europese regels De Minister geeft aan dat vooruitlopen op Europese voorstellen een bewuste keuze is. Dit heeft niet onze voorkeur, voor zover het onderwerpen betreft die ook in de Europese wetgeving zullen worden opgenomen. Naar verwachting zal op korte termijn een Europees richtlijnvoorstel voor crisismaatregelen ten behoeve van banken worden gepubliceerd. Daarmee worden de contouren van het Europese raamwerk voor, in ieder geval, banken duidelijk. Aanpassing op termijn van de Interventiewet aan de finale tekst van de richtlijn is wellicht niet geheel te voorkomen, maar wel kan nu al zoveel mogelijk rekening worden gehouden met onderdelen van de toekomstige richtlijn, met name met betrekking tot de formulering van het interventiecriterium. Om de financieringsmogelijkheden voor Nederlandse banken en verzekeraars te waarborgen dienen dergelijke formuleringen zoveel mogelijk aan te sluiten bij ook internationaal aanvaarde formuleringen. Nederlandse banken en verzekeraars concurreren immers op de op dit moment krappe internationale kapitaalmarkt ook met niet-Nederlandse banken en verzekeraars.

VNO NCW Adres

mr. B.E.M. Wientjes

'Makelaren'

voorzitter

Commissie Structuur Nederlandse Bankensector p/a [email protected]

Bezuidenhoutseweg 12 Den Haag Postadres

Postbus 93002 2509 AA Den Haag Telefoon

070 349 03 79 Telefax

070 349 03 78

Driefnummer

Des Haag

13110.277/MG

15 februari 2013

Onderwerp

Telefoonnummer

consultatie

070 3490416 E•mail

[email protected] Geachte leden van de Commissie Structuur Nederlandse Bankensector, Onlangs heeft u aangekondigd dat u geïnteresseerden in de gelegenheid stelt te reageren op de vraag die in het mandaat aan de Commissie is voorgelegd. Specifiek gaat het hierbij om de toepasbaarheid van de aanbevelingen van de Commissie-Liikanen in Nederland en de manier waarop de scheidbaarheid van Nederlandse banken vorm kan krijgen. VNO-NCW maken graag gebruik van deze mogelijkheid. Het functioneren van banken is namelijk essentieel voor ondernemingen. Voor de financiering van investeringen, voor transacties in binnen- en buitenland. Zonder banken kunnen ondernemingen niet ondernemen. Zoals de CIE-SNEI terecht opmerkt is in reactie op de financiële crisis op internationaal, Europees en nationaal niveau al een uitgebreid pakket maatregelen ingevoerd. De vraag is of er een noodzaak is tot het treffen van aanvullende structuurhervormingen van de Nederlandse bankensector. Alvorens in te gaan op die vraag, gaan we eerst in op de huidige situatie. Effecten reeds aangekondigde en bestaande wet- en regelgeving Afgelopen jaar heeft 1CPMG voor ons de effecten van de nieuwe regelgeving en heffingen onderzocht specifiek voor de Nederlandse bankensector. Heel in het kort is dit de samenvatting daarvan: 1. De nieuwe regels eisen allereerst dat banken meer buffers aanhouden (eigen vermogen versterken) ten opzichte van de kredieten die ze verstrekken. Die buffers zijn ook afhankelijk van de risico's die banken lopen op de leningen die ze geven: zijn die leningen risicovoller, dan moet er meer

DE VERENIGING VNO-NCW IS LID VAN BUSINESSEUROPE EN ICC

Blad

2 kapitaal worden aangehouden. Voor systeemrelevante (vaak grote) banken gelden hogere buffers. 2. Tegenover lange leningen, zoals hypotheken, moeten banken zelf ook langlopende financiering hebben staan. Die financiering is lastiger te krijgen sinds de financiële crisis. Daarnaast is langlopende financiering in de regel ook duurder dan korte financiering. Wanneer een bank de hogere kosten niet kan doorberekenen aan de klant, dan daalt het rendement van banken en is er dus minder beschikbaar om de buffers te versterken. 3. Verder moeten banken meer liquide middelen aanhouden dan voorheen (geld dat direct beschikbaar is). Die extra liquide middelen genereren relatief lage baten en kunnen niet ingezet worden voor kredieten of andere activiteiten om op die manier rendement te halen om de kapitaalbuffers te verhogen. 4. De Europese Commissie wil kunnen ingrijpen bij dreigend faillissement van banken. Plan is nu dat de overheid de financiers (van vreemd vermogen) van banken laat meebetalen aan het redden van een bank, net als aandeelhouders. Die financiers lopen dus meer risico op hun lening aan de bank en zullen daarom een hogere rente aan de bank vragen. Dat maakt het voor banken nog duurder om geld aan te trekken om weer kredieten te kunnen verstrekken. Daardoor gaat het rendement (winst) van banken omlaag en hebben ze minder geld beschikbaar om hun buffers te versterken, of de prijzen voor de kredieten gaan omhoog. 5. De overheid legt de banken een bankbelasting op van 600 miljoen euro per jaar. Daarnaast moeten banken jaarlijks 400 miljoen euro storten in het depositogarantiefonds. Jaarlijks dus 1 miljard euro minder beschikbaar om de buffers te versterken en een veelvoud daarvan minder beschikbaar voor kredietverlening. 6. Een veelheid aan andere regels van Europese en nationale wetgever en toezichthouders die betrekking hebben op specifieke aspecten van het bankbedrijf. Banken kunnen minder maatwerk leveren door deze regels die standaardisatie bevorderen. Deze voornoemde eisen en gevolgen beperken de ruimte voor banken om hun kernactiviteiten uit te oefenen. Met name langlopende leningen (hypotheken, infrastructurele en projectfinanciering) en relatief risicovolle kredietverlening (mkb, innovatie, consumptief krediet) zullen verder onder druk komen te staan, omdat het voor banken duurder wordt deze aan te bieden. KPMG heeft ook doorgerekend wat Nederlandse banken moeten doen om aan de nieuwe regels te kunnen voldoen. Voor de periode tot 2015 moeten Nederlandse banken hun balans verkleinen met 50 miljard euro per jaar (200 miljard in vier jaar) om in 2015 te voldoen aan alle nieuwe regels. Wij onderschrijven het overgrote deel van deze wet- en regelgeving, omdat wij versterking van de stabiliteit van de financiële sector wenselijk achten, als

VNO) NCW Blad

3 ook dat de sector dienstbaar is aan de economie. Maar duidelijk is dat door deze wet- en regelgeving de ruimte voor kredietverlening aan bedrijven en particulieren niet buiten schot blijft De vraag is nu of eventuele scheiding van banken langs de lijnen van de cieLiikanen de impact van reeds bestaande wet- en regelgeving doen vergroten, en daarmee een aantrekkende economie (nog meer) belemmeren. Scheiding van handels- en deposito-activiteiten De cie-Liikanen heeft onderzocht of aanvullende structuurhervorming van de bankensector noodzakelijk is om de financiële stabiliteit te waarborgen en de afwikkelbaarheid van banken te verbeteren. De CIE-SNB onderzoekt daarbij de wijze waarop de scheidbaarheid van Nederlandse banken gerealiseerd kan worden voor het geval zich een deconfiture van een bank voordoet en in het bijzonder de noodzaak om in dergelijke gevallen de continuïteit van de systeemrelevante activiteiten van een bank te kunnen blijven garanderen, zoals het betalingsverkeer. Het Nederlandse bankenlandschap wordt gedomineerd door universele banken met relatief beperkte `investment banldng' activiteiten. Allereerst is het de vraag welke gevolgen een splitsing heeft voor Nederlandse bedrijven. Ook is relevant of splitsing de kans op deconfiture van banken verkleint en het systeem stabieler maakt. Gevolgen van een splitsing voor Nederlandse bedrijven Vanuit macro-economisch oogpunt zijn banken erg belangrijk vanwege hun traditionele intermediaire functie ten aanzien van het financieren van de reële economie door het `transformeren' van besparingen in kredieten. Bij het afsplitsen van "risicovolle" activiteiten zouden een aantal (zeer) kleine handelsentiteiten ontstaan die waarschijnlijk niet zelfstandig levensvatbaar zouden zijn. Dat zou betekenen dat de (groot)zakelijke klanten voer (een deel van) de dienstverlening afhankelijk worden van buitenlandse spelers. Buitenlandse spelers zullen bepaalde diensten wellicht niet willen aanbieden (zoals indekken valutarisico's Nederlandse klanten) of zich terugtrekken op hun thuismarkt wanneer het tij tegen zit. Scheiding zal tot gevolg kunnen hebben dat risicomanagement van bedrijven en investeringsmogelijkheden van niet-financiële bedrijven in het buitenland worden belemmerd. Universele banken hebben een breed scala aan activiteiten, en deze diversiteit leidt tot een lager risicoprofiel en meer stabiliteit. Diversificatie en synergievoordelen van het universele bankmodel zullen bij een splitsing verdwijnen, waardoor het aanbod verkleind en duurder wordt. Wij denken daarom dat scheiding leidt tot een belemmering voor de bestaande synergiën tussen spaar- en beleggingsactiviteiten van de banken. Dit effect zal groter zijn wanneer de concurrentiepositie van de Nederlandse financiële sector

Blad

4 verslechtert in vergelijking met de financiële sector elders, indien die niet te maken krijgen met deze maatregel. Dat pleit ervoor dat als overwogen wordt maatregelen te treffen dat dit dan (minimaal) op Europees niveau moet gebeuren, met het oog op het creëren van level playing field. • Stabiliteit van de banken Tenslotte is het onduidelijk of besmettingsrisico's tussen handels- en spaaractiviteiten door een splitsing worden verldeind, gezien de verwevenheid van de financiële sector. De val van Lehman Brothers, een zakenbank, sleepte in zijn val bijvoorbeeld ook depositobanken mee. De verwevenheid in de financiële sector is groot. Specifiek geldt in Nederland dat er onvoldoende spaargeld beschikbaar is om de behoefte aan bankleningen te kunnen financieren. Bij een scheiding tussen handels- en deposito-activiteiten wordt de afhankelijkheid van wholesale financiering op de internationale kapitaalmarkt nog groter. Funding gap Zo'n 30 procent van de balans van een bank bestaat uit hypotheken. We hebben daarmee, internationaal vergeleken, een van de hoogste hypotheekschulden. Deze hoge hypotheekschuld wordt niet gedekt door spaardeposito's. Dat stelt ons nu voor problemen, omdat banken die hypotheekschulden moeilijker en dus duurder moeten financieren. Dat komt door de nieuwe regels, die onder andere meer langlopende financiering voorschrijven voor langlopende leningen (hypotheken), en de financiële crisis, waardoor het vertrouwen in de banken is aangetast. Groei van kredietverlening in Nederland hangt daarom mede af van de bereidheid van internationale financiële markten om deze te financieren. Momenteel is die bereidheid er wel, maar bij een aantrekkende economie bestaat het risico dat er onvoldoende financiering wordt gevonden om aan de kredietvraag te voldoen. De funding gap is potentieel dus een zeer ernstige groeibreker voor onze economie wanneer banken in de problemen zouden komen wanneer herfinancieren van uitstaande kredieten en hypotheken moeilijker blijkt dan nu gedacht Dat heeft als direct gevolg dat banken onvoldoende krediet kunnen verlenen, dat juist nodig is voor economisch herstel.

Bij een scheiding in handels- en deposito-activiteiten zou de aangescherpte omvangrijke wet- en regelgeving op de kapitaals- en liquiditeitseisen bovendien voor de separate entiteiten gaan gelden. De kapitaals- en liquiditeitseisen beperken nu reeds de ruimte voor banken om hun kemactiviteiten uit te oefenen. Met name langlopende leningen (hypotheken, infrastructurele en projectfinanciering) en risicovolle kredietverlening (kleinere MKB, innovatie, starters) staan onder druk. Die druk zou ernstig verzwaard worden bij een scheiding van bankactiviteiten. Door zo'n scheiding wordt de vraag naar kapitaal door banken vergroot, in een toch al schaarse markt. Dit zou leiden tot een toename van de risico's en hogere kosten voor diensten aan zowel zakelijke en particuliere klanten. Dat heeft een negatieve invloed op onze economie. Voorts worden banken door het verlies aan diversificatie gevoeliger voor macro schokken (als gevolg van risicoconcentratie), wat niet bevorderlijk is voor de stabiliteit van banken.

VNO NCW Blad

5 Alternatiefvoor scheiding van handels- en deposito-activiteiten Een alternatief voor het afsplitsen van 'risicovolle' activiteiten in een aparte entiteit is het verbieden van bepaalde activiteiten binnen de bestaande bankbedrijven langs de lijnen van een Volcker-rule. Ons inziens is het belangrijk op te merken dat handel voor eigen rekening bók in het belang van klanten kan zijn. Banken die grote bedrijven bedienen moeten om transacties voor hun klanten te kunnen doen soms tijdelijk als tegenpartij optreden. Daarnaast kan een bank alleen kennis opdoen over de prijsvorming door zelf actief te zijn in de kapitaalmarkt. De schaal en intentie van de handel voor eigen rekening zijn bij de bepaling van een eventueel verbod dus relevant. Afbakening moet voorkomen dat Idantondersteunende activiteiten worden meegetrokken in het verbod. Ook hier is het wat ons betreft van belang dat hier een geharmoniseerde Europese benadering wordt gevolgd. Dat het belangrijk is om de afwikkelbaarheid van banken goed te regelen staat wat ons betreft buiten kijf. Wanneer gesplitst zou worden, worden banken kleiner en minder intern verweven. Dat komt de afwikkelbaarheid ten goede, maar zal ten koste gaan van efficiëntie. Daarom menen wij dat het goed is de afwikkelbaarheid van banken te verbeteren door het opstellen van herstel- en resolutieplannen en door duidelijkheid te verschaffen over de toepassing van het bail-instrument. Activiteiten, onderdelen en bedrijfsprocessen van banken zijn nu namelijk met elkaar verweven vanwege het streven naar bedrijfseconomische efficiëntie en optimalisatie (schaalvoordelen, standaardisatie, centralisatie van activiteiten). Het is met het oog op onder andere het (internationaal gerichte) Nederlandse bedrijfsleven belangrijk dat de dienstverlening van banken efficiënt en optimaal is. Om een adequate dienstverlening ook in zware tijden te realiseren is het opstellen van herstelplannen een belangrijke stap in de bewustwording en de effectuering van het verhogen van de weerbaarheid van banken. Het opstellen van resolutieplannen, zoals ook DNB en het ministerie van Financiën voorstaan, is nodig om de scheidbaarheid en afwikkeling van een bank ordentelijk te laten verlopen ten einde het gevaar van een ontwrichtende doorwerking van een deconfiture op andere banken, bedrijfsleven of consumenten te voorkomen. Hiermee kan worden gerealiseerd dat banken `ringfence ready' zijn in tijden wanneer het afscheiden van bepaalde systeemrelevante bankactiviteiten (zoals het betalingsverkeer) nodig is. Met deze maatregelen worden banken als geheel veiliger, bovenop de reeds bestaande hogere kapitaals- en liquiditeitsbuffers, en is het vooraf (ex-ante) splitsen van banken niet nodig. Europese crisismanagement richtlijnen richten zich ook op het realiseren van een betere afwikkelbaarheid van banken. Het is wat VNO-NCW betreft van belang dat hier een geharmoniseerde Europese benadering gevolgd wordt, zodat er van een gelijk speelveld sprake is.

Blad

6

De recente nationalisatie van SNS REAAL toont aan dat we nog niet in veilig vaarwater zijn aangekomen qua stabiliteit van het financiële systeem. In het specifieke geval van de genationaliseerde bank-verzekeraar is gewezen op de problematiek van de double leverage in combinatie met de wettelijke onmogelijkheid voor de toezichthouder om in te grijpen in de holdingstructuur. Lacunes in de wet op dit terrein moeten worden opgelost. Zoals ook hiervoor gezegd vinden wij het wel belangrijk op te merken dat eventuele aanpassingen in wetgeving op Europees niveau moet worden geregeld. In de Europese regelgeving, die momenteel bijna is afgerond, wordt in het kader van afwikkelingsinstrumenten onder andere gekeken naar het bail-in instrument. Met dit instrument kunnen crediteuren bijdragen aan de herkapitalisatie van een falende bank. Wij onderschrijven de conclusie van de cie-Liikanen dat duidelijk moet zijn welke crediteuren precies bij moeten dragen indien er sprake is van de afwikkeling van een bank. Onduidelijke definities en/of bevoegdheden bij de resolutie-autoriteiten beperken voor banken het aantrekken van financiering op de markt. Omdat de afhankelijkheid van Nederlandse banken op de financiële markten groot is, is het zeer belangrijk dat duidelijkheid over de precieze toepassing van de bailin instrument nodig is. Hoogachtend,