Met een slankere tweede pijler blijft het pensioenstelsel houdbaar
Bijdrage aan de nationale pensioendialoog
Apeldoorn, Utrecht, 28 november 2014
Rob Bakker, RBA-ADVIES
Marc Pröpper, Pröpper Risk Management
Vooraf Onze bijdrage aan de discussie over het Nederlandse pensioenstelsel beziet het stelsel als geheel, dus de drie pijlers samen. Dat stelsel wint sterk aan vertrouwen in de samenleving – en daarmee aan houdbaarheid - als de tweede pijler een slanker ontwerp krijgt. De kern van ons voorstel is dat de eerste en tweede pijler samen een maximum pensioenresultaat kunnen genereren van een modaal inkomen. De overheid heeft hier een normerende taak. Deze begrenzing is nodig om in de toekomst tweede pijler pensioenregelingen te kunnen blijven baseren op inkomenssolidariteit en collectiviteit. Wij hebben becijferd dat bij een pensioenresultaat van maximaal €30.000 het pensioengevend salaris gelimiteerd kan worden tot €35.000, ofwel een jaarinkomen van circa €50.000. Vanaf dertig opbouwjaren kan dit maximum bereikt worden. Een groot voordeel van ons advies is dat de transitieproblematiek overzichtelijk blijft. De gevolgen van een limitering van nieuwe opbouw tot een maximum jaarinkomen van €100.000 zijn immers al in beeld gebracht. Met een slankere tweede pijler krijgt de markt van individuele pensioenen de kans om maatschappelijk relevante producten te ontwikkelen die hard nodig zijn in een vergrijzende samenleving waarin de inkomensverschillen naar verwachting groter worden. Ook hier heeft de overheid een regisserende rol: meer marktwerking vereist een nauwgezette regulering waarbij nieuwe toetreding op de markt van derde pijlerproducten wordt aangemoedigd. Daardoor ontstaan mogelijkheden voor kleinschalige experimenten en reële productinnovaties waar pensioenen gekoppeld worden aan zorg- en woondiensten. In Nederland is de AOW een van de onderdelen van de sociale infrastructuur die veel vertrouwen geniet in de samenleving. We pleiten ten slotte voor een voortzetting van een stabiele AOW zonder fratsen. Met de implementatie van de op handen zijnde belastingplannen zien we zelfs mogelijkheden voor enige verhoging. We hebben veel bijdragen aan de pensioendialoog bestudeerd. Wat ons daarbij opvalt, is dat het bijna uitsluitend gaat over de tweede pijler, veelal ook van partijen die op de een of andere wijze hun belangen hebben in die pijler. Van hen kan niet verwacht worden dat zij hun eigen positie ter discussie stellen. Daarom is het zo belangrijk dat de overheid regie neemt over het stelsel als geheel. Dat stelsel heeft immers geen raad van bestuur die vanuit maatschappelijke wensen het stelsel op evenwichtigheid toetst, bijvoorbeeld door oog te houden op de verhouding tussen omslag- en kapitaalfinanciering of tussen collectief en individueel eigendom. Hierna volgt een uiteenzetting van dit plan. Een artikel hierover verschijnt binnenkort in Het Financieele Dagblad. Vanzelfsprekend zijn we bereid tot een nadere toelichting.
1
Pensioenstelsel is meer dan de tweede pijler Vanaf eind jaren negentig wordt in de polder gediscussieerd over de houdbaarheid van het stelsel. Die discussie liep begin 2014 vast in de ontwerpfase van nieuwe pensioencontracten in de `tweede pijler´: het werknemerspensioen. Contracten waarin alle beleggingsrisico´s op het bord van de deelnemers zouden belanden. Ondanks gelobby uit de pensioensector wilde de overheid die onzekere weg niet op. En terecht, want de samenleving zou het pensioenstelsel nog meer zijn gaan wantrouwen als pensioenen gedevalueerd zouden zijn tot beleggingspolissen. Toch zien we dat collectieve pensioenregelingen omgezet worden in premieregelingen die de risico's van werkgever naar werknemers verschuiven. Staatssecretaris Klijnsma (SZW) is daarom zelf begonnen met een `maatschappelijke dialoog´ over de toekomst van het stelsel. Deze dialoog moet `…de bouwstenen aanreiken voor toekomstbestendige aanvullende pensioenen in het licht van vergrijzing, flexibilisering van arbeid en individualisering´. Merkwaardig is dat de overheid dit initiatief begrenst tot de tweede pijler waarin sociale partners de dienst uitmaken. Door de gevestigde belangen van de grote pensioenfondsen, werkgevers en vakbonden is die pijler tot een spel om de knikkers verworden, nu het daarin gaat om duizend miljard pensioenvermogen, dat is anderhalf keer het nationale inkomen. Een modernisering van het pensioenstelsel vanuit deze hoek is nauwelijks te verwachten, met het risico dat het vertrouwen verder afkalft. Waarom een pensioenstelsel van drie pijlers? Het kabinet moet de polder weerstaan, maar ook zelf krachtiger optreden. Het moet opnieuw vaststellen waartoe het pensioenstelsel dient: dat armoede wordt voorkomen, dat mensen met individuele vrijheid kunnen sparen en zich verzekeren voor later en dat uitvoerders binnen het stelsel hun posities kennen. Dat vraagt om een nieuw ontwerp voor het stelsel als geheel, dus inclusief de eerste pijler van een stabiel staatspensioen (AOW) en de derde pijler voor individueel te regelen pensioenen. Pensioenstelsel met een slankere tweede pijler Een beter ontwerp moet de onrust verminderen over pensioen. De samenleving wil meer zekerheid boven mogelijk hogere, maar onzekere pensioenuitkomsten, zo laat onderzoek telkens zien. Als mensen met een bescheiden pensioen wakker liggen van beurskoersen, dan is de combinatie van inzet en risico domweg te hoog. Meer zekerheid lukt alleen als pensioenen niet worden gekort en tegelijkertijd zoveel mogelijk meegroeien met de inflatie. De afhankelijkheid van risicovolle beleggingen moet omlaag. Om dat pensioen betaalbaar te houden moet de tweede pijler een slanker ontwerp krijgen. Bijna alle werknemers sparen verplicht in die tweede pijler, en dat is ook nodig omdat de AOW naar West-Europese maatstaven vrij karig is (€1.100 bruto per maand). Het is een groot goed dat zij na pensionering bovenop de AOW een aanvullend pensioen genieten (nu gemiddeld € 700 bruto per maand). Het recente besluit om de nieuwe opbouw van pensioen te begrenzen tot een jaarinkomen 2
van €100.000 is een stap in de goede richting, maar gaat niet ver genoeg. De tweede pijler steunt op collectiviteit en inkomenssolidariteit, dan mag het maximale pensioen best een stuk lager zijn. Het is aan de overheid om het tweede pijlerpensioen te normeren. Een werknemerspensioen van €20.000 dat op (fiscale) overheidsbescherming mag rekenen, lijkt redelijk. Dat levert inclusief de AOW een modaal inkomen op. Uit de onderstaande tabel blijkt dat al rond 30 deelnemersjaren het maximum pensioen in de tweede pijler kan worden gehaald.
Tabel: ontwikkeling pensioenresultaat met het aantal deelnemersjaren (voorbeeld) Verlaging van het maximaal te behalen werknemerspensioen leidt ertoe dat meer Nederlanders in de derde pijler zullen sparen voor later en het overlijdensrisico voor nabestaanden gaan verzekeren. Het individu heeft hier volledige keuzevrijheid om inleg en risicoprofiel vast te stellen. Een moderne derde pijler heeft ook verzekeraars nodig die toegerust zijn voor de maatschappelijke taak om pensioenen te koppelen aan investeringen in woon- en zorgproducten. In de derde pijler kunnen kleinschalige initiatieven met zorginstellingen en woningcorporaties leren inspelen op de diversiteit aan wensen van een vergrijzende samenleving. Essentieel is tegelijkertijd dat de overheid zorg draagt voor een wettelijk toezichtkader voor innovatieve nieuwe toetreders op de markt van zorg en wonen. Internationaal Het internationale, heterogene pensioenveld levert aan de hand van een OECD studie uit 2013 enkele nuttige observaties. Nederland scoort zeer goed op meerdere financiële aspecten (en volgens het CPB recent minder goed op ruimte voor eigen keuze en maatwerk). Zo behoort het armoedepercentage onder ouderen tot de laagste van de wereld. Het besteedbaar inkomen blijft gemiddeld na pensionering op peil en behoort tot de beste in de wereld. Nederland is zelfs met voorsprong koploper in opgebouwd vermogen; Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk volgen op gepaste afstand. In de buurlanden is juist weinig vermogen opgebouwd. De publieke uitgaven kunnen daardoor internationaal bezien relatief laag blijven. Het heeft er sterk weg van op dat we in spaardrift zijn doorgeslagen en wel erg op vermogen in de tweede pijler zijn gaan steunen. Dit levert de macroeconomische onderbouwing van het bovenstaande voorstel om tot een slankere tweede pijler te komen. De huidige situatie levert ook onverwachte institutionele en politieke risico's op, omdat grote schuldenaren in de eurozone eerder behoefte hebben aan inflatie die bij ons tot verdamping van vermogen zou leiden.
3
Eerste pijler Aan de onderzijde is de hoogte van het staatspensioen een evaluatie waard, omdat deze moet worden aangevuld met typisch Nederlandse toeslagen om gaten in het bestaansminimum vullen. De publieke uitgaven zouden het sociaal minimum voor iedereen moeten kunnen borgen en daarmee de instap naar de tweede pijler kunnen verhogen. Een transparant minimum sluit ook aan bij een herziening van het belastingstelsel die mede beoogt de complexe toestand met toeslagen te verminderen. Derde pijler Daarnaast moet het dossier van de woekerpolisaffaire van tafel om de weg naar een maatschappelijk nuttiger derde pijler vrij te maken. Nieuwe klanten vrezen namelijk te moeten meebetalen aan de schade voor bestaande polishouders. Die angst is reëel, want verzekeraars hebben onvoldoende vermogen in huis, vandaar die eindeloze juridische procedures. Professor Boot raamde eerder een schade van twintig tot dertig miljard, wat de levensverzekeringssector ernstig zou bedreigen: eind 2013 had deze sector 26 miljard euro in kas. De schaal van de problematiek vraagt er dus om dat de overheid ook hier regie neemt. Ook de Consumentenbond heeft zich onlangs hierover in gelijke bewoordingen uitgesproken. Tot dat moment zal het de woekerpolisaffaire elk initiatief smoren, ook voor individueel pensioensparen. Dat is niet in het belang van de samenleving. Premieregelingen We kunnen de ogen niet sluiten voor de gestage beweging richting individuele (of collectieve) premieregelingen. De huidige werkgeversmarkt, zwakkere vakbonden en internationale verslaggevingregels vormen hiervoor belangrijke verklarende factoren. Het gevolg is wel dat de risico's bij de deelnemers komen te liggen. De werkgever heeft geen risico's, het fonds heeft geen verplichtingen en is vermogensbeheerder. Volgens ons gaat de tweede pijler vooral over zekerheid in uitkering als aanvulling op het staatspensioen en niet over onzekere beleggingspolissen. Voorstanders vergeten ook dat de uitkomst van deze polissen inherent onzeker blijft, zelfs op de tijdshorizon van pensioenen. Maatwerk op basis van eigen risicovoorkeuren – bijvoorbeeld in de tijd afnemend op basis van de levenscyclus – vormen een prima aanvulling voor de derde pijler. Premieregelingen, ook die met beperkt aanvullende risicodeling, veronachtzamen de gedachte achter de tweede pijler en het is de vraag of de samenleving die kant op wil. Wij denken van niet. ZZP'ers Naast individualisering en vergrijzing wordt de flexibilisering van arbeid als specifieke aanjager benoemd van de huidige dialoog. Dat blijkt des te belangrijker nu de overheid zich recent nog overvallen betoonde door het nieuws dat 800.000 Nederlanders al als ZZP'er werkzaam zijn. In de ophef worden deze in de media weggezet in stereotypen als uitvreters van belastingen of als zielige mensen die van de kar zijn gevallen. Wij vinden dat geen correcte typering voor mensen die zelfstandig in hun levensonderhoud willen voorzien.
4
De polder zal voor ZZP'ers niet met goede oplossingen komen. Werkgeversbond AWVN heeft nog wel durf getoond met het initiatief om de sociale basisvoorzieningen (WW, arbeidsongeschiktheid, pensioen) open te stellen voor ZZP'ers. De FNV was mordicus tegen en wilde de opgebouwde sociale zekerheid niet zomaar te grabbel gooien. Enkele dagen later echter pleitte ze alsnog in de pensioendialoog voor een basispensioenregeling voor werknemers en ZZP'ers. Beide partners komen er in eensgezindheid niet uit en denken in de verkeerde richting. ZZP'ers zijn namelijk ondernemers en werken voor eigen risico. Pensioenopbouw door ZZP'ers moet dus vooral niet top down worden afgedwongen. Wij zien meer in de opvatting van Stichting ZZP Nederland om de in 2015 startende `ZZP-pensioenregeling´ een faire kans te geven, en dat eigen initiatief eerst op haar merites te beoordelen. Deze regeling heeft de kenmerken die bij zelfstandige ondernemers passen: een pensioenregeling op vrijwillige basis, veel flexibiliteit bij inleg en uitkeringsduur en een laag kostenniveau. Daar zijn geen sociale partners bij nodig. Een wenkend perspectief Een stabiele AOW en een flinke verschuiving van nieuw pensioengeld van de tweede naar de derde pijler bieden perspectief op een houdbaarder pensioenstelsel. Ten eerste wordt het stelsel evenwichtiger ten gunste van zekerheid in de tweede pijler en individuele keuzevrijheid in de derde pijler. Er ontstaat ruimte voor mensen om zelf de balans tussen pensioen en consumptie te regelen. Als bijvangst zal de ergernis over de verplichtstelling van collectief pensioen en over een collectieve spaarpot zonder duidelijke eigendomsrechten afnemen. Verder zal de druk vanuit `Brussel´verminderen om het Nederlandse stelsel aan te passen. Ten tweede zal de economie meer ondernemend worden. De BV Nederland lijkt op een bedrijf met een pensioenfonds als waterhoofd. Het rendement is welkom, maar de investering vindt grotendeels elders plaats. Meer consumptie en ruimte voor investeringen ondersteunen de reële economie. Ten derde krijgen de uitvoerders een duidelijker rol. Pensioenfondsen moeten weer `saaie´ organisaties worden die zich kunnen blijven meten met de uitvoeringskwaliteit van de AOW door de Sociale Verzekeringsbank. Verzekeraars kunnen zich rehabiliteren door de regie te nemen bij de ontwikkeling van zorg- en woondiensten voor ouderen. Ten slotte, het werknemerspensioen draagt onder regie van sociale partners bij aan de Hollandse welvaart. Een vierde verbetering is dat dit collectief en solidair pensioen toekomst houdt.
5
