Menuju Kota Bebas Kumuh Oleh Lana Winayanti, Ketua Harian Seknas Habitat
Tujuan Pembangunan Milenium atau Millenium Development Goals (MDGs) yang dicanangkan oleh PBB menargetkan perbaikan kehidupan 100 juta penghuni permukiman kumuh pada tahun 2020. Komunitas internasional telah mengakui pentingnya kebutuhan akan kota yang berkelanjutan baik dari segi lingkungan hidup maupun sosial. UN Habitat bekerja sama dengan mitra Agenda Habitat seperti organisasi internasional, pemerintah, otorita lokal, swasta, LSM, komunitas dan badan PBB seperti UNEP untuk mencapai target ini. Indonesiapun memastikan ikut mendukung pencapaian MDGs. Salah satu tujuan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional adalah terpenuhinya kebutuhan hunian yang dilengkapi dengan prasarana dan sarana pendukung bagi seluruh masyarkat yang didukung oleh sistem pembiayaan perumahan jangka panjang dan berkelanjutan, efisien dan akuntabel sehingga terwujud kota tanpa pemukiman kumuh. Artikel ini akan mengupas tentang apakah pemukiman kumuh dan beberapa pendekatan yang dilakukan komunitas internasional dan Indonesia dalam mengatasi persoalan permukiman kumuh.
Apakah Permukiman Kumuh? Slum atau permukiman kumuh bisasanya digunakan untuk menggambarkan permukiman yang tumbuh secara spontan di perkotaan yang mempunyai kualitas perumahan di bawah standar minimal dalam lingkungan yang kurang sehat dan tidak didukung oleh jasa pelayanan kota seperti air minum, sanitasi, drainase (gorong-gorong), jalur pejalan kaki dan jalan akses darurat. Ciri lain permukiman kumuh adalah tingkat kepadatan yang tinggi dan kurangnya akses ke fasilitas sekolah, kesehatan, ruang bersama dsb. Status permukiman kumuh seringkali tidak jelas baik dari status administrasi dan hukum tanah, maupun kesesuaian dengan rencana tata ruang kota. Terkait status hukum atas tanah, biasanya hal ini yang membedakan permukiman kumuh (slum) dengan pemukiman liar (squatter).
1
Gambar 1 Kampung Jati Baru, Jakarta Pusat
Menurut definisi UN-Habitat, rumah tangga dalam permukiman kumuh (slum household) adalah kelompok individu yang tinggal di bawah satu atap di daerah perkotaan yang tidak mempunyai salah satu dari indikator berikut: 1. Rumah yang kokoh, yang dapat melindungi penghuninya dari kondisi cuaca yang ekstrim 2. Ruang huni yang cukup, yang berarti tidak lebih dari 3 orang menghuni 1 ruang bersama 3. Akses yang mudah ke air bersih (aman) dalam jumlah yang cukup dan harga yang terjangkau, 4. Akses ke sanitasi yang memadai, dalam bentuk toilet pribadi atau MCK bersama 5. Kepastian atau rasa aman bermukim (secure tenure), yang dapat melindungi penghuninya dari penggusuran paksa.
Mengapa permukiman kumuh berkembang? Permukiman kumuh bukan fenomena baru. Beberapa istilah permukiman kumuh di negara lain adalah barios (Venezuela), favela (Brazil), katchi abadi (Pakistan), basti (Bangladesh), kampung kumuh (Indonesia), skidrow (UK), ghetto (USA), shanty town. Banyak permukiman kumuh mempunyai sejarah panjang di kotakota dunia, terutama pada tahun-tahun awal terjadinya urbanisasi dan Gambar 2 Dinamika Masalah Permukiman Kumuh industrialiasi dimana terjadi migrasi besar-besaran penduduk desa ke kota. Permukiman kumuh adalah salah satu cara masyarakat miskin mengatasi persoalan perumahan yang terjangkau. Dari pengamatannya di beberapa negara di Amerika Latin di tahun 1960-an, John Turner menyebutkan permukiman ini sebagai permukiman mandiri (autonomous settlement), dimana pemecahan masalah dilakukan oleh masyarakat sendiri sesuai kemampuan mereka sendiri (Turner 1976). Permukiman semacam ini mempunyai potensi untuk menjadi lebih sehat/ teratur melalui bantuan prasarana, pengaturan dan pendampingan masyarakat. Ada dua alasan mengapa permukiman kumuh tetap berkembang: pertumbuhan penduduk dan tata-kelola kepemerintahan (governance). 1. Pertumbuhan Penduduk Tingkat pertumbuhan penduduk dunia di perkotaan semakin tinggi. Pertumbuhan ini dapat berasal melalui migrasi dari perdesan ke perkotaan, migrasi antar kota, maupun
2
pertumbuhan penduduk alami. Beberapa faktor terjadinya mirgasi ke kota adalah karena faktor dorong dan tarik. Faktor dorong misalnya terjadinya bencana alam atau perubahan ekologi yang mengakibatkan berkurangnya peluang kerja, sedangkan faktor tarik ke kota karena adanya peluang kerja lebih baik, fasilitas pendidikan dan kesehatan yang baik. Penghasilan yang rendah dari bidang pertanian merupakan faktor lain yang menyebabkan migrasi ke kota. Perubahan iklim yang terjadi sekarang ini sangat mempengaruhi masa dan hasil panen. Banyak petani terlilit hutang dan kehilangan tanah, serta terpaksa mencari lapangan kerja lain di kota. Migrasi ke kota juga merupakan strategi hidup masyarakat perdesaan. Seringkali migrasi terjadi secara temporer dan rutin, di mana masyarakat desa pergi ke kota dan mencari peluang kerja dengan menjadi pedagang kaki lima atau berjualan di warung. Setelah mengumpulkan sejumlah uang, mereka akan kembali ke desa. 2. Tata-kelola pemerintahan (governance) Tata-kelola pemerintah yang kurang baik juga dapat memicu pertumbuhan permukiman kumuh. Pemerintah seringkali tidak mengakui hak masyarakat miskin dan melibatkan mereka dalam proses perencanaan. Hal ini justru mendukung pertumbuhan permukiman kumuh. Respon pemerintah yang lamban dalam menanggapi urbanisasi juga memicu pertumbuhan kumuh. Urbanisasi membutuhkan perumahan yang terjangkau yang justru tidak mampu disediakan pemerintah atau swasta. Karena ketidak tersediaan hunian terjangkau, masyarakat miskin mencari peluang sendiri untuk memenuhi kebutuhannya akan hunian dengan menempati tanah dan membangun gubuknya, atau menyewa rumah petak yang ada tanpa mempedulikan status tanahnya. Sikap pemerintah terhadap urbanisasi bervariasi – ada yang membuat kebijakan ‘kota tertutup’ (seperti Jakarta di tahun 1970-an), ada yang menggusur masyarakat miskin di permukiman liar (masih terjadi di Indonesia), ada pula yang pasif dan cenderung mendiamkan pertumbuhan permukiman spontan karena tidak mempunyai instrumen untuk menanganinya. Catatan statistik terkait penghuni permukiman kumuh yang berstatus liar (squatter) belum jelas atau kadang-kadang tidak ada karena pencatatan penduduk oleh pemerintah dianggap oleh para penghuni liar sebagai salah satu bentuk ‘pengakuan’ pemerintah terhadap keberadaan mereka di kota.
Pendekatan untuk Mencegah Permukiman Kumuh Baru Menurut Cities Alliance (lembaga internasional yang menangani hibah, pengetahuan dan advokasi untuk kepentingan peningkatan permukiman kumuh di dunia) ada beberapa hal yang dapat dilakukan pemerintah untuk mencegah pertumbuhan permukiman kumuh baru. Salah satu adalah mengakui bahwa urbanisasi akan tetap terjadi dan pemerintah perlu merencanakan di mana pendatang baru akan tinggal. Kebijakan alternatif untuk
3
mengembangkan perdesaan masih dianggap kurang efektif. Meskipun demikian India mengadopsi kebijakan ini karena 75% wilayah India masih merupakan perdesaan. Kepastian bermukim (Secure Tenure) Hak atas tanah adalah hak individu atau kelompok untuk menghuni atau menggunakan sebidang tanah. Hak atas tanah dapat berupa hak milik atau hak sewa. Kejelasan hak atas tanah memberikan keyakinan akan masa depan - rasa aman karena kejelasan hak (sewa ataupun milik) akan meningkatkan kestabilan jangka panjang dan mengakibatkan penghuni berkeinginan berinvestasi untuk peningkatan kualitas rumah dan lingkungan mereka. Perbaikan secara bertahap oleh masyarakat dapat meningkatkan kualitas komunitas. Perlu ada kerangka kerja yang jelas tentang kepastian bermukim. Seringkali masyarakat permukiman kumuh menghadapi berbagai hambatan untuk Secure tenure atau memiliki atau memperoleh kejelasan hak atas tanah dan hak kepastian bermukim atas hunian yang layak. Pasar tanah pada umumnya agak adalah hak setiap individu disfungsional dan peraturan yang ada menyulitkan pemerintah dan kelompok atas daerah untuk mencari tanah terjangkau dan berada di lokasi perlindungan negara yang strategis bagi penghuni permukiman kumuh yang padat. terhadap penggusuran Pengendalian tanah seringkali terkait dengan kekuatan politik yang tidak sesuai prosedur hukum atau persepsi akan dan korupsi, sehingga menyulitkan memperoleh informasi terjadi penggusuran tentang penguasaan dan kepemilikan tanah, penggunaan dan ketersediaan tanah.
Hak warga kota Masyarakat yang tinggal di permukiman kumuh adalah bagian dari penduduk perkotaan, dan seharusnya mempunyai hak yang sama atas kesehatan dan pelayanan dasar kota. Hak ini seringkali dibatasi oleh kemampuan pemerintah dalam mewujudkan pelayanan dasar ini. Proses merealisasi hak penghuni permukiman kumuh tergantung pada kapasitas mereka untuk berinteraksi dengan pemerintah. Salah satu kunci adalah menciptakan ‘ruang’ dimana masyarakat permukiman kumuh dan pemerintah dapat saling berdialog tentang peluang-peluang meningkatkan komunitas permukiman kumuh. Melalui dialog, setiap pihak dapat meletakkan hak dan tanggung jawab, serta merancang program peningkatan permukiman kumuh yang lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat. Apabila proses ini tidak dipahami oleh masyarakat dan pemerintah, maka akan sulit program ini berhasil.
4
Peningkatan permukiman kumuh (slum upgrading) Slum upgrading atau peningkatan permukiman kumuh merupakan suatu proses dimana permukiman informal ditingkatkan secara bertahap, di’formal’kan dan dijadikan bagian dari kota, melalui perluasan jasa pelayanan ekonomi, sosial, kelembagaan dan komunitas kepada para penghuni permukiman kumuh. Peningkatan permukiman kumuh bukan hanya bicara tentang air bersih, drainase (goronggorong) atau perumahan, tapi lebih banyak memberikan perhatian pada bagaimana menggerakan kegiatan sosial-ekonomi, kelembagaan dan komunitas agar kehidupan masyarakat dapat terangkat. Kegiatan ini perlu ditangani secara bersama-sama dengan pihak-pihak yang terlibat – baik warga penghuni, kelompok masyarakat, pengusaha dan pemerintah (tingkat pusat dan daerah). Kegiatan ini juga mencakup penyediaan jasa pelayanan dasar seperti perumahan, jalan, pedestrian, drainase, air bersih, sanitasi dan pembuangan sampah. Akses ke pendidikan dan pelayanan kesehatan juga dianggap sebagai bagian dari peningkatan kualitas. Salah satu komponen utama dalam peningkatan permukiman kumuh adalah meningkatkan status tanah (misalnya sertifikat tanah dan surat perjanjian pemanfaatan tanah) atau status administrasi permukiman (misalnya memberikan status RT/RW) sehingga dapat menjadi bagian dari kota. Pada akhirnya, upaya meningkatkan permukiman kumuh mempunyai tujuan untuk menciptakan dinamika dalam komunitas dimana tumbuh rasa pemilikan, manfaat dan investasi di dalam permukimannya. Mengapa Peningkatan Permukiman Kumuh Penting? Alasan utama peningkatan permukiman kumuh adalah agar masyarakat mempunyai hak dasar untuk hidup dengan martabat dan dalam kondisi yang layak. Meskipun kebanyakan masyarakat permukiman kumuh adalah migran, bukan alasan untuk tidak memberikan peluang hidup yang baik. Di tingkat yang lain, menjadi perhatian kota untuk meningkatkan permukiman kumuh dan mencegah pembentukan permukiman kumuh baru. Bila permukiman kumuh mengalami kemunduran kualitas, maka pemerintah dapat kehilangan kendali atas penduduk tersebut dan permukiman kumuh tersebut menjadi daerah dengan tingkat kejahatan tinggi dan kemungkinan penularan penyakit yang berpengaruh pada seluruh kota. Manfaat peningkatan permukiman kumuh untuk kota adalah: -
Meniningkatkan keterlibatan masyarakat dalam kota – termasuk mengatasi masalah illegalitas, hambatan mengakses jasa pelayanan kota, akses ke kredit dan perlindungan sosial bagi kelompok masyarakat rentan
-
Mendorong pengembangan ekonomi – peningkatan permukiman kumuh dapat mendorong sumberdaya ekonomi yang ada
5
-
Menjawab isu kota tentang penurunan kualitas lingkungan, peningkatan sanitas, penarikan investasi dan menurunkan tingkat kejahatan
-
Meningkatan kualitas kehidupan. Peningkatan permukiman kumuh meningkatkan kualitas kehidupan komunitas dan kota secara keseluruhan dengan memberikan kejelasan status kewargakotaan, peningkatkan kualitas hidup, meningkatkan keamanan dan kepastian tinggal.
-
Meningkatkan penyediaan hunian bagi masyarakat miskin dengan keterlibatan masyarakat - merupakan cara paling efektif karena dapat dilakukan dalam skala besar dengan biaya rendah.
Belajar dari Program Peningkatan Permukiman Kumuh Kampung Improvement Program (KIP) – Indonesia Program Kampung Improvement Program (KIP) dipelopori Indonesia di kota Jakarta dan Surabaya pada tahun 1969 dan menjadi program nasional di kota-kota Indonesia dengan dukungan Bank Dunia. Pada awalnya dilakukan secara top-down tapi dalam perkembangannya semakin melibatkan masyarakat dalam proses pengambilan keputusan. Di Jakarta lebih dari 500 kampung yang meliputi 3.8 juta penduduk diperbaiki melalui KIP. Namun kritik utama terhadap KIP di Jakarta adalah lokasi yang sudah diperbaiki justru menjadi sasaran pengembangan pusat bisnis. Harga tanah meningkat setelah KIP dan menjadikan proyek pengembangan pusat bisnis menjadi sangat mahal. Di Surabaya, program KIP berhasil dikembangkan menjadi KIP Komprehensif yang melibatkan masyarakat melalui pendekatan Tri-Daya (sosial, ekonomi dan fisik lingkungan) dan mengupayakan ijin bangunan dan sertifikasi tanah. Pemerintah Daerah Surabaya bekerja sama dengan Institut Teknologi Sepuluh November Surabaya (ITS) dalam pengembangan konsep dan program ini. Keterlibatan masyarakat diwujudkan dalam bentuk pengorganisasian Dewan atau Badan Pemberdayaan Masyarakat dan koperasi untuk kredit mikro dan dana bergulir. Program KIP Surabaya berhasil mendapat penghargaaan The Aga Khan Award for Architecture (1986), the UNEP Award (1990), the Habitat Award (1991). Program KIP Surabaya banyak ditiru oleh kota dan negara lain, seperti Pekalongan, Solo dan Thailand. Bahkan program di Thailand menjadi lebih besar dan berhasil. Program KIP di Indonesia masih dilanjutkan di Surabaya. Di tingkat nasional program semacam ini diadopsi dengan beragam nama tergantung kemasan proyek dan donor misalnya Peningkatan Kualitas Kampung, Bedah Kampung, NUSSP, P2KP dsb yang dilakukan oleh instansi penerima bantuan. Belum ada kebijakan-strategi dan rencana aksi penanganan permukiman kumuh yang disepakati bersama secara nasional. Peran Pemerintah Daerah untuk program peningkatan kualitas permukiman kumuh menjadi semakin besar setelah otonomi daerah. Beberapa kota berhasil melakukan
6
program peningkatan permukiman kumuh dengan pendekatan yang komprehensif dan mensinergikan sumber daya yang ada misalnya Surabaya, Solo dan Pekalongan. Bahkan kota Pekalongan dan Solo sudah pernah mendapatkan predikat ‘Good Practice’ dari panitia Dubai Award for Best Practices in Improving the Living Environment tahun 2008. Program Baan Mankong – Thailand Community Organizations Development Institute (CODI) adalah organisasi publik independen yang dibentuk pemerintah Thailand (dibawah Kementerian Pembangunan Sosial) pada tahun 2000 dengan menggabungkan Urban Community Development Office (UDCO) dan Rural Development Fund (RDF). Menurut Somsook Boonyabancha, Direktur Eksekutif CODI (2000-2009), CODI justru belajar dari program KIP Indonesia dan mengembangkannya sesuai dengan kebutuhan dan budaya masyarakat Thailand. Program Baan Mankong, yang berarti ‘secure housing’ atau perumahan aman, diluncurkan pada tahun 2003. Program ini menempatkan komunitas dan jaringannya sebagai pusat dari proses pengembangan solusi yang komprehensif untuk masalah tanah dan perumahan di kota-kota Thailand. Sistem perencanaan konvensional yang top-down digantikan dengan pengelolaan program berbasis masyarakat, di mana masyarakat menjadi pelaksana kegiatan yang mereka rencanakan dan prakarsai, dengan dukungan dari sistem jaringan komunitas, LSM, akademisi dan institusi pendidikan. Ada 5 strategi yang diterapkan dalam program Baan Mankong: 1) peningkatan permukiman kumuh yang disebut in-situ, 2) reblocking atau land readjustment, 3) land sharing di mana ada perjanjian sewa atau perjanjian pemanfaatan tanah antara pemilik tanah dengan masyarakat, 4) rekonstruksi atau pembangunan kembali dan 5) relokasi. Untuk scaling-up proyek ini digunakan 6 pendekatan yaitu: -
Proyek uji coba yang dapat menjadi percontohan dan dikunjungi mereka yang ingin belajar dari pengalaman proyek tersebut.
-
Pengembangan pusat pembelajaran di beberapa kota yang sudah berhasil melakukan peningkatan kualitas permukiman kumuh
-
Peresmian proyek yang dapat dikunjungi dan dilihat banyak orang
-
Pertukaran pengalaman antar pelaku pembangunan permukiman kumuh
Langkah ke Depan Kelompok Kerja Permukiman Kumuh Indonesia untuk mendukung Asia Pacific Ministerial Conference on Housing and Urban Development (APMCHUD) telah mengidentifikasikan beberapa bidang yang perlu mendapat perhatian untuk peningkatan permukiman kumuh, yaitu: 1. Pengembangan sektor informal dan bisnis mikro
7
2. Perkuatkan peran perempuan dan organisasi masyarakat dalam peningkatan permukiman kumuh 3. Pengembangan kebijakan dan program berbasis komunitas 4. Peningkatan peran serta masyarakat dan pendekatan skala kota untuk penanganan permukiman kumuh 5. Perkuatan sistem pembiayaan peningkatan permukiman kumuh Hasil Kelompok Kerja merekomendasikan perlunya dukungan bagi Pemerintah Daerah yang melakukan peningkatan kumuh skala kota, peningkatan peran Pemerintah sebagai ‘pemberdaya’ (enabler) dan perkuatan sistem peningkatan permukiman kumuh berbasis komunitas. Di tingkat nasional perlu ada kebijakan strategi mengenai peningkatan permukiman kumuh dan road-map bagaimana tujuan yang telah dicanangkan dalam RPJMN 2025 dapat dicapai. Mudah-mudahan dengan adanya Slum Alleviation Policy and Action Plan (SAPOLA) yang didukung Cities Alliance di tahun 2011 dapat segera dirumuskan suatu kebijakan dan rencana aksi yang disepakati bersama para pemangku kepentingan.
8
