Loslaten en uitdagen

Loslaten en uitdagen Decentralisatie van taken naar gemeenten

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Bestuur & Management Consultants april 2008 mevrouw dr. C.C. Verhoeff drs. R. Wever Projectnummer: 106234

LOSLATEN EN UITDAGEN

INHOUD MANAGEMENTSAMENVATTING

3

HOOFDSTUK 1

5

HOOFDSTUK 2

HOOFDSTUK 3

DECENTRALISATIE, WIJ ZIJN ER KLAAR VOOR... 1.1

Vraagstelling en doel van het onderzoek

5

1.2

Verantwoording van onze werkwijze

5

1.3

Leeswijzer

7

SUCCESVOLLE SAMENWERKING MOET JE ORGANISEREN 2.1

Inleiding

8

2.2

De netwerkbenadering

8

2.3

Differentiatie in specialisatie

9

2.4

Shared Services

10

2.5

Samenwerking door gedeelde kaderstelling

11

2.6

De anatomie van samenwerking

12

2.7

Het geheim van het succes?

14

2.8

Decentralisatie en ‘slimme constructies’ en samenwerking

15

SUCCESVOLLE SAMENWERKING IN BEELD Inleiding

16

3.2

ELO-Grunn

16

3.3

Stadsregio Arnhem-Nijmegen

22

3.4

Onderwijshuisvesting en de vorming van brede scholen

32

3.5

Veiligheidsregio Zeeland en Utrecht

40

3.6

Drechtsteden, samen stad aan het water

52

3.7

Invoering Wmo in de provincie Drenthe

60

3.8

De Regionale Sociale Dienst Alblasserwaard-Oost/Vijfheerenlanden (RSD AOV)

65

Een nieuwe gemeente: Bronckhorst

71

3.10 Nog twee nieuwe modellen: een verwachtingsvol perspectief

BIJLAGE 1

16

3.1

3.9

HOOFDSTUK 4

8

SUCCESVOLLE SAMENWERKING NADER BEKEKEN

79 89

4.1

Kenmerken van slimme en succesvolle constructies

89

4.2

Wanneer leiden - gedecentraliseerde - taken tot ‘slimme constructies’

92

4.3

Samenwerken is een werkwoord

94

4.4

Betekenis van onze conclusies voor het decentralisatiedebat

95

GERAADPLEEGDE LITERATUUR EN DOCUMENTATIE

98

2/99


Managementsamenvatting Loslaten en uitdagen, decentralisatie van taken naar gemeenten

Gemeentebestuurders en managers beschikken aantoonbaar over het vermogen om samenlevingsvraagstukken creatief en succesvol op te pakken. Dat blijkt niet alleen uit de casuïstiek die wij in dit rapport presenteren. In de advies- en bestuurspraktijk is een veelvoud aan succesvolle en slimme constructies inmiddels zichtbaar. De praktijk laat echter ook zien dat gemeenten zich niet altijd serieus genomen voelen. ‘Want wat de rijksoverheid soms met de ene hand geeft, pakt ze met de andere hand ook weer terug’, horen wij dikwijls. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de vorm van kwaliteitseisen, normstellingen en het verplichtend opleggen van vele vormen procesvereisten. Daarin lijkt nogal eens voorbijgegaan te worden aan het gegeven dat gemeenten hun eigen volwaardige inrichting kennen, als het gaat om het stellen van doelen en het afleggen van verantwoording over het bereiken daarvan. Bij een dergelijke vorm van decentralisatie ‘onder voorbehoud’ komt de meerwaarde van decentralisatie maar moeilijk en onder hoge organisatie- en verantwoordingskosten van de grond. De door het kabinet ingestelde interbestuurlijke taakgroep Gemeenten geeft uitwerking aan hetgeen in het bestuursakkoord is afgesproken over verdere decentralisatie, bestuurskracht en toezicht. Tegen de achtergrond van voorgenomen decentralisatie van taken naar gemeenten, heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) aan BMC (Bestuur & Management Consultants) gevraagd een kortlopend onderzoek uit te voeren. Er was behoefte aan meer inzicht in de manier waarop gedecentraliseerde taken kunnen worden uitgevoerd door kleine(re) gemeenten. Het voor u liggende onderzoek geeft antwoord op de volgende vraagstelling: Zijn er slimme (samenwerkings)constructies waarin deze taken succesvol kunnen worden uitgevoerd en waaraan is dit succes te danken? Deze slimme constructies zijn er zeker. In dit rapport beschrijven wij slechts tien voorbeelden van succesvolle en slimme constructies, waarmee gemeenten een creatief en gevarieerd antwoord geven op de taken en opgaven waarvoor zij staan. De voorbeelden hebben betrekking op verschillende taakvelden, zoals wonen, veiligheid, onderwijs, verkeer en vervoer en maatschappelijke ondersteuning. Eveneens hebben wij bij de selectie van onze cases een zekere spreiding over het land nagestreefd en gezocht naar variatie in de samenwerkingsvormen. Met behulp van interviews en documentenanalyses hebben wij de beschrijvingen gemaakt, waarna wij de casuïstiek hebben geanalyseerd. De slimme constructies leiden tot een succesvol resultaat. Successen worden benoemd op inhoudelijk én relationeel terrein. Niet alleen worden wijken opgeknapt, bruggen gebouwd, brede scholen gesticht en draaiboeken gemaakt, maar ook de onderlinge werkverhoudingen zijn goed en worden in de samenwerking zelfs steeds beter. Het vertrouwen in gedeelde ambities en vermogen groeit en er ontstaat fasegewijs een solide basis voor het oppakken van nog meer en weer andere opgaven en het waarmaken van (nog) grotere ambities. Er is ruimte voor eigen invullingen, er wordt ‘gecreëerd’.

3/99


Soms naar aanleiding van decentralisatie van taken (volledige decentralisatie), soms ondanks de beperkte decentralisatie of zelfs centraliserende tendensen. De factoren die het succes bepalen worden in dit rapport geanalyseerd. Het creëren van win-win-situaties, een zekere gelijkwaardigheid tussen de deelnemende partijen, actieve participatie van alle spelers, inhoudelijke gedrevenheid, persoonlijk commitment, publiek leiderschap, druk van buiten, hoge ambities, inspirerende doelen en het vieren van successen. Het zijn allemaal factoren die bepalend zijn voor het succes. Is aan deze voorwaarden niet voldaan, dan zal succes uitblijven of veel trager en met meer strubbelingen tot stand komen. De succesfactoren waren in zekere zin al bekend, maar wat is de betekenis van deze analyse voor de discussie over decentralisatie? De praktijk laat keer op keer zien dat gemeenten prima in staat zijn nieuwe taken succesvol op te pakken. Mits voldoende uitgedaagd (dat wil zeggen met voldoende beleidsvrijheid), zoeken en vinden zij slimme constructies die gaandeweg ook nog eens evolueren en successen afdwingen. De werkelijke vraag is: durft en kan de centrale overheid wel loslaten? Bestuurskracht bewijst zich in de praktijk, het hebben van verantwoordelijkheid voor samenlevingsvraagstukken is daarbij een noodzakelijke voorwaarde. De uitdaging voor het rijk is om nu ‘los te laten’ en te laten zien dat ze vertrouwen heeft in het organisatietalent van gemeenten. De praktijk wijst uit dat gemeenten dit vertrouwen verdienen.

4/99


Hoofdstuk 1 Decentralisatie, wij zijn er klaar voor... 1.1

Vraagstelling en doel van het onderzoek

De door het Kabinet ingestelde interbestuurlijke taakgroep gemeenten geeft uitwerking aan hetgeen in het bestuursakkoord is afgesproken over verdere decentralisatie, bestuurskracht en toezicht. De taakgroep zal voorstellen uitbrengen aan de minister van Binnenlandse Zaken over de volgende punten: • Decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten. • Uitordening van taken tussen de overheden volgens het tweebestuurslagenprincipe. • Vergroten van de bestuurskracht van gemeenten, waarbij accenten worden gelegd op het aanpassen van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) en het stimuleren van schaalvergroting/herindeling. Inmiddels heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), ondersteund door Cebeon, een rapport uitgebracht getiteld 'Voorzetten voor decentralisatie, argumenten en mogelijkheden voor (verdere) decentralisatie van taken naar gemeenten'. In het rapport wordt voor alle gemeentelijke taakgebieden aangegeven welke budgetten in aanmerking zouden kunnen komen voor overheveling van andere overheden naar gemeenten en welke specifieke uitkeringen zouden kunnen worden toegevoegd aan de algemene uitkering van het gemeentefonds. Bij de inventarisatie is dus uitgegaan van een decentralisatie van taken in relatie tot de beschikbare financiële middelen. Op dit moment heeft de VNG behoefte aan inzicht in de manier waarop de uitoefening van gedecentraliseerde taken of toekomstig te decentraliseren taken wordt of kan worden uitgevoerd door kleine(re) gemeenten. De volgende centrale onderzoeksvraag is daaraan gekoppeld: Zijn er slimme samenwerkingsconstructies waarin deze taken succesvol kunnen worden uitgevoerd en wat maakt deze samenwerking succesvol? De vraag en de beantwoording daarvan is relevant voor de doorvertaling van de op inhoudelijke gronden te maken keuzes voor (verdere) decentralisatie naar het in de praktijk daadwerkelijk goed oppakken van de nieuwe taken door gemeenten. Hoe gemeenten dit in de praktijk doen, kan op zijn beurt weer invloed hebben op de keuzes die worden gemaakt in de reikwijdte of het tempo van decentralisatie. De VNG heeft aan BMC (Bestuur & Management Consultants) gevraagd om een aantal van de in de centrale vraagstelling genoemde slimme samenwerkingconstructies te selecteren, te beschrijven en te analyseren. In dit boekje presenteren wij onze bevindingen. 1.2

Verantwoording van onze werkwijze

Hoe heeft BMC deze opdracht aangepakt? Wij onderscheiden een aantal stappen die wij hieronder kort toelichten.

5/99


a. Literatuurstudie BMC is gestart met een korte litereratuurverkenning, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een theoretisch hoofdstuk. De opbrengst van de literatuurstudie is een referentiekader (een bril) waarmee wij naar de geselecteerde cases zullen kijken en op basis waarvan wij de cases zullen analyseren. Op basis van de literatuur beschrijven wij vier veelvoorkomende samenwerkingsvormen. Daarbij wordt toegelicht welke motieven aan samenwerking ten grondslag kunnen liggen en zijn enkele kenmerkende en succesvolle voorbeelden (uit de bestaande literatuur) per samenwerkingsvorm genoemd. Dit alles zegt echter nog niets over factoren die het feitelijke succes van samenwerking positief of negatief beïnvloeden. Enkele algemene factoren die in de organisatieliteratuur worden onderscheiden worden daarom ook uit de literatuur afgeleid. Het geheel wordt gepresenteerd in een overzichtelijk schema, waarna wij de samenwerking ook in de praktijk zullen bekijken. Hoe werkt de samenwerking in de praktijk van de gemeentelijke overheid, en in het bijzonder bij het waarmaken van gedecentraliseerde taken naar de gemeenten? b. Inventarisatie en selectie van cases Om de onderzoeksvraag te beantwoorden maken wij gebruik van de vergelijkende gevalsstudie. Vanwege het grote aantal interim- en adviesopdrachten bij gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten, heeft BMC een goed netwerk van opdrachtgevers die hebben laten zien dat er ‘slimme samenwerkingsconstructies’ zijn. Deze samenwerkingsconstructies kunnen de deelnemende gemeenten goed behulpzaam zijn bij de uitvoering van (gedecentraliseerde) taken. De gemeenten kiezen er in die gevallen voor om bij de uitvoering van de taken gericht en bewust te werken met andere partijen. Die andere partijen kunnen andere gemeenten zijn, maar ook maatschappelijke organisaties, instellingen en marktpartijen. Een klein team van BMC heeft een aantal van deze slimme constructies geïnventariseerd, benoemd en geselecteerd voor nader onderzoek. Bij de selectie van cases hebben wij de volgende criteria gebruikt: 1. Variatie in taakvelden. 2. Variatie in samenwerkingsvormen. 3. Een zekere spreiding over het land. 4. Een relatie met een recent gedecentraliseerde of binnenkort te decentraliseren taak. 5. Op korte termijn beschikbaarheid van informatie en contactpersonen. De keuze is voorlopig gevallen op de volgende cases: • Groningen/ELO-Grunn (dienstverlening). • Stadsregio Arnhem-Nijmegen (Verkeer en Vervoer), gesproken met de heer Visser en de heer van Eert. • Veiligheidsregio Utrecht en Zeeland (crisisbeheersing en rampenbestrijding), gesproken met de heer de Reght, de heer Buitink en mevrouw van der Lijcke. • De Brede School (onderwijshuisvesting), gesproken met diverse projectleiders/ adviseurs Brede School. • Netwerkstad Drechtsteden (wonen), gesproken met de heer Vogelaar.

6/99


• • • •

Assen/Drentse gemeenten, (Wmo) gesproken met de heer Aske. Inrichten gemeenschappelijke Sociale Dienst Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (nog te voeren gesprek met de directeur). BEL-gemeenten (samenvoeging werkeenheden). Heringedeelde gemeente.

c. Dataverzameling en casebeschrijving Voor de casebeschrijvingen hebben wij een grote hoeveelheid bronmateriaal ontvangen (documentatie) en hebben wij enkele gesprekken gevoerd. Bij deze gesprekken stonden de volgende hoofdvragen centraal: • Om welke gedecentraliseerde taak gaat het? • Wat is het doel van de samenwerking in deze context en hoe zag de samenwerkingsvorm eruit? • Wat zijn effecten geweest van de samenwerking? • Wat zijn de kritische succesfactoren die bijdragen aan de beoogde meerwaarde in relatie tot de gedecentraliseerde taak? Op grond van alle data schrijven wij de casuïstiek uit. De casebeschrijvingen hebben verschillende vormen, maar behandelen allemaal de elementen die zijn vervat in ons referentiekader en de hierboven genoemde hoofdvragen.Het BMC-team dat deze opdracht voor de VNG uitvoerde was samengesteld uit de volgende adviseurs: drs. R. (Rob) Bransz, dr. N.A.C. (Ard) Schilder, drs. R.W.C. (Rob) van Woerkum, drs. R. (Roel) Wever en dr. C.C. (Carien) Verhoeff. 1.3

Leeswijzer

Nadat wij in dit eerste hoofdstuk de vraagstelling hebben toegelicht en onze werkwijze hebben verantwoord, volgt in hoofdstuk 2 ons theoretisch kader dat wij gebruikt hebben bij de analyse van de cases. Hoofdstuk 3 is vervolgens volledig gewijd aan een beschrijving van verschillende samenwerkingsvormen in de praktijk. Waaruit blijkt het succes in relatie tot de gedecentraliseerde taak en waardoor kan het succes worden verklaard? Wij beëindigen dit rapport met een reflectie op de beschreven cases en een beantwoording van de centrale onderzoeksvraag in hoofdstuk 4.

7/99


Hoofdstuk 2 Succesvolle samenwerking moet je organiseren 2.1

Inleiding

Uit de literatuurstudie wordt duidelijk dat er geen ‘one best way’ is voor het vormgeven van intergemeentelijke samenwerking. Motieven, doelen en werkwijzen zijn sterk contextueel bepaald. Daarom is er voor gekozen de volgende vier sterk van elkaar verschillende samenwerkingsvormen in dit rapport op te nemen1. 1.


‘Versterk de knooppunten op de archipel’

2.


‘Een goed team vertrouwt op individuele competenties’

3.

Shared Services

‘Pool dure of schaarse kennis, bronnen of expertise’

4.

Gedeelde kaderstelling

‘Maatwerk waar nodig, maar speel wel één systeem’

De keuze voor deze vier vormen is gemaakt op basis van twee overwegingen: Allereerst zijn in deze vier samenwerkingsvormen veel inzichten uit de literatuur gecondenseerd. Zij geven als ideaaltypen daarom een goed inzicht in de mogelijkheden en kenmerken van verschillende manieren van samenwerken. Ten tweede zijn de opgenomen samenwerkingsvormen relevant voor de gemeentelijke organisatie. Er is gekozen voor samenwerkingsvormen die aansluiten bij de karakteristieken van de gemeentelijke organisatie en de opgaven waarvoor de gemeenten staan. De opgenomen samenwerkingsvormen sluiten elkaar niet uit. Veelal worden zij naast elkaar gebruikt en vullen zij elkaar in de praktijk juist aan. In de paragrafen 2.2 tot en met 2.5 zijn de vier concrete samenwerkingsvormen nader toegelicht. In paragraaf 2.6 worden zij nader gerangschikt naar hun ‘anatomie’. In paragraaf 2.7 worden de algemene succesfactoren bij samenwerking in beeld gebracht. In paragraaf 2.8 wordt het geheel in relatie gebracht tot decentralisatie. 2.2


Voorbeelden • Professionalisering van de (milieu)handhaving in Reimerswaal en Kapelle2. • Slagkracht en besparingen door het DOORSZ-convenant 3 (DOORSZ: de gemeenten Dalfsen, Ommen, Olst-Wijhe, Raalte, Staphorst en Zwartewaterland).

1 2 3

Van Hout et all., Anatomie van de samenwerking, 2007. Korsten et all., Samenwerking beproefd, 2006, p. 71 e.v. Partners+Pröpper, Trendstudie samenwerking decentrale overheden, 2005, p. 28.

8/99


Motieven voor het samenwerken in netwerken Van samenwerking in netwerken is veelal sprake in omgevingen die gekenmerkt worden door een pluriformiteit van actoren of partijen die elk over een zekere mate van autonomie beschikken en tevens van elkaar afhankelijk zijn. Samenwerking ontstaat veelal omdat individuele partijen in het netwerk beschikken over, of toegang hebben tot, schaarse of unieke bronnen die voor anderen in het netwerk beschikbaar kunnen worden gemaakt. Daarbij kan het gaan om uiteenlopende zaken zoals kennis en expertise of materiële goederen. De ruil van dergelijke bronnen, maar ook de uitwisseling van leerervaringen of best practises maken dan een belangrijk onderdeel uit van de samenwerkingsrelaties tussen partijen. Netwerken worden dan ook veelal geconceptualiseerd als transactienetwerken. Samenwerking in netwerken kan ook gericht zijn op het optimaliseren of verbeteren van processen - bijvoorbeeld de productie van goederen of diensten - waarin de afzonderlijke partijen elk een eigen aandeel hebben. Veelal wordt een dergelijk samenwerkingsverband dan geconceptualiseerd als een keten van samenwerkende partijen. Ten slotte kan de netwerkvorm wijzen op al dan niet tijdelijke samenwerkingsverbanden waarin partijen maximaal gebruik proberen te maken van elkaars ervaringen en competenties. Niet zelden ontstaan dan vormen van coproductie of een gemeenschappelijke uitvoeringspraktijk, bijvoorbeeld in de aanpak van complexe (beleids)problemen of de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten. Kenmerken van de netwerkvorm Belangrijk kenmerk van de netwerkvorm is de autonomie en gelijktijdige wederzijdse afhankelijk van deelnemende partijen in de samenwerking. De netwerkvorm van samenwerking heeft vergeleken met andere samenwerkingsvormen veelal een relatief lage impact op de formele autonomie van de afzonderlijke partijen. Wanneer daarin voldoende wordt geïnvesteerd kan samenwerking in netwerken een duurzaam karakter ontwikkelen hoewel zij in beginsel vluchtig en flexibel van aard is. Zij is immers lang niet altijd formeel geïnstitutionaliseerd. Samenwerking in netwerken kenmerkt zich door een voortdurende afstemming en onderhandeling tussen partijen. Bijvoorbeeld over de ontwikkeling van een gemeenschappelijke probleemvisie of probleemaanpak. Zorgvuldige en adequate communicatie met andere partijen op de grenzen van de eigen organisatie is dan ook onontbeerlijk. Een goede informatievoorziening is hierbij in hoge mate ondersteunend. De kwaliteit van samenwerking staat of valt veelal met het vermogen blijvend bruggen te slaan tussen de verschillende partijen. 2.3


Voorbeelden • K5-samenwerking (gemeenten in Krimpenerwaard), elke gemeente neemt afzonderlijke taak met bijbehorend personeel voor haar rekening4. • Veertien gemeenten doen inkopen via BIZOB5 (Stichting Bureau Inkoop en Aanbestedingen Zuid Oost Brabant).

4 5

Korsten et all. (2006), p. 61 e.v. Partners+Pröpper (2005), p. 42-43.

9/99


Motieven voor samenwerking via gedifferentieerde specialisatie Samenwerking ontstaat vaak daar, waar afzonderlijke partijen zich toeleggen op de ontwikkeling van specifieke competenties waarin zij zich onderscheiden van andere. Niet verwonderlijk ontstaat samenwerking dan ook vaak in netwerken van partijen die elk afzonderlijk sterk gespecialiseerd zijn in specifieke gebieden of zich zodanig willen ontwikkelen. Deze vorm van samenwerking vertoont dan ook overeenkomsten met de netwerkvorm. De focus en scope zijn echter anders. Samenwerking via de netwerkvorm is uiteindelijk gericht op de ontwikkeling van een gemeenschappelijke handelingspraktijk of ontsluiting en diffusie van kennis, expertise en bronnen binnen het netwerk. Hoewel dit laatste zeker ook voor samenwerking via gedifferentieerde specialisatie geldt, is (flexibele) specialisatie in de eerste plaats gericht op de optimalisatie van bepaalde voortbrengingsprocessen. Doordat afzonderlijke partijen zich volledig kunnen toeleggen op een specifieke core business en daarbij hun ‘markt’ vergroten, kunnen zij kosten minimaliseren en de kwaliteit van diensten en producten verbeteren. Kenmerken van samenwerking door gedifferentieerde specialisatie Specialisatie betekent dat partijen zich meer toeleggen op (een complex van) specifieke taakgebieden of voortbrengingsprocessen ten koste van andere. Specialisatie impliceert dus ook dat wordt besloten dat sommige zaken niet meer zelf worden gedaan, maar worden overgelaten aan samenwerkingspartners. Door gedifferentieerde specialisatie ontstaat als het ware een ‘vernetwerkte’ matrixorganisatie. In vergelijking tot de netwerkvorm van samenwerking heeft deze vorm van samenwerking een grotere impact op de eigen autonomie. Doordat niet alle taken meer ‘in eigen huis’ zijn belegd worden partijen immers afhankelijker van elkaar en heeft de samenwerking een structureler karakter. Samenwerking impliceert in deze vorm dan ook vaak een zekere formalisering van relaties of een noodzaak tot een hoge mate van vertrouwen tussen de deelnemende partijen. Elke partij moet er dan ook op aan kunnen toegang te hebben tot het reservoir van gespecialiseerde kennis en competenties van de andere partijen in het samenwerkingsverband. Doordat bij specialisatie door afzonderlijke partijen wordt geïnvesteerd in ‘de diepte’ dienen de samenwerkende partijen gezamenlijk in ‘de breedte’ een visie te creëren op de uitdagingen waarvoor zij staan en de bijdrage die door elk van de deelnemende samenwerkingspartners wordt geleverd. Veelal zal bij taakspecialisatie de behoefte ontstaan deze duidelijk te omschrijven, bijvoorbeeld in de vorm van een producten- en dienstencatalogus. 2.4

Shared Services

Voorbeelden • Almelo, Enschede, Borne, Hengelo bundelden onder de noemer Netwerkstad Twente sinds 2002 hun facilitaire bedrijven. • Operationele samenwerking op het terrein van Werk en Inkomen in de Limburgse regio Helden, Kessel, Maasbree en Meijel6.

6

Korsten et all. (2006), p. 53 e.v.

10/99


Motieven voor samenwerking in Shared Services Shared Services kunnen beschouwd worden als een vorm van samenwerking waarbij sprake is van interne uitbesteding. Op basis van gedeeld eigenaarschap en/of gezamenlijk beheer besturen samenwerkende partijen hierbij een of meer faciliterende voorzieningen. Deze voorzieningen worden veelal ondergebracht in een afzonderlijke organisatie. In feite is bij deze vorm van samenwerking ook sprake van taakspecialisatie. Motieven zijn ook hier dikwijls kwaliteitsverhoging en kostenreductie door schaaloptimalisatie. De samenwerkende partners specialiseren zich echter niet zelf, maar brengen de voortbrenging van gespecialiseerde diensten en producten onder gemeenschappelijk bestuur, vaak in een nieuw op te richten organisatie. Kenmerken van samenwerking in Shared Services Samenwerking via de vorming van een Shared Service organisatie is structureel van aard. Net als bij gedifferentieerde specialisatie worden specifieke kennis of competenties bij Shared Services gebundeld. Hoewel de voortbrenging van de gedeelde ‘services’ veelal geconcentreerd wordt, kan in deze samenwerkingsvorm niet zonder meer gesproken worden over centralisatie. Over kostenontwikkeling, capaciteits- en allocatievraagstukken wordt door de samenwerkende partners in gezamenlijkheid beslist. Er is sprake van een vergaande gezamenlijke bestuurlijke betrokkenheid en verantwoordelijkheid. De samenwerkende partners fungeren als het ware als leden van een coöperatie of vereniging van eigenaren waarin bij algemene vergadering wordt besloten. Dan kan bijvoorbeeld worden gedacht aan besluitvorming over begrotingen en jaarplannen van de Shared Service organisatie. Samenwerking via Shared Services impliceert een verdere verzakelijking van de onderlinge relaties: zowel tussen de samenwerkende partners als tussen deze partners en de Shared Services organisatie. Een Shared Service organisatie wordt doorgaans resultaatverantwoordelijk gemaakt voor de producten en diensten die zij levert. Doorgaans wordt zij via vastgelegde prestatiecontracten bestuurd en niet via directe operationele interventie van de juridische eigenaars. De dagelijkse bedrijfsvoering van een Shared Services organisatie wordt veelal in handen gelegd van een directie. 2.5

Samenwerking door gedeelde kaderstelling

Voorbeelden • NOFA-gemeenten en slagkracht in de raden7 (NOFA: Gemeenschappelijke Regeling Noordoost Friese Aanpak). • Manden Maken in de Drechtsteden8. Motieven voor samenwerking door gedeelde kaderstelling Het succes van samenwerking is zowel afhankelijk van de individuele bijdrage van de samenwerkende partners als van het collectief. Een vergelijking met een voetbalelftal gaat hierbij op. Elke speler brengt zijn eigen kwaliteiten mee en maakt zich daarmee onmisbaar voor het team als geheel. Elf topspelers maken echter niet vanzelfsprekend een goed team. 7 8

Partners+Pröpper (2005), p. 31. Idem, p. 38.

11/99


Hun individuele kwaliteiten kunnen pas optimaal tot bloei komen als is nagedacht over (de inpassing in) het collectief. Welk systeem wordt bovendien gespeeld, 4-4-2 of 4-3-3? Welke rollen en taken worden daarin onderscheiden? Samenwerking is in dit geval te zien als de beschikbaarheid van eenduidige uitgangspunten (het systeem) die niet constant ter discussie staan en voor iedereen bekend zijn. Het gaat dan niet zozeer om afspraken over de te bereiken doelen (het ‘wat’), maar om afspraken over de wijze waarop die doelen worden bereikt (het ‘hoe’). De afzonderlijke samenwerkingspartners kunnen zich dan binnen gegeven kaders optimaal richten op hun eigen taken. Door voor specifieke zaken een gelijke aanpak te kiezen, wordt voor samenwerking als het ware een gemeenschappelijk speelveld gecreëerd waarop tevens ieders speelruimte duidelijk is. Concreet kan worden gedacht aan de protocollering van werkwijzen, het gebruik van dezelfde informatiesystemen en technische hulpmiddelen of standaardisering van arbeidsrechtelijke uitgangspunten van medewerkers. Kenmerken van samenwerking door gedeelde kaderstelling Samenwerking in deze vorm wijkt af van de vorige twee vormen omdat minder aandacht uitgaat naar de organieke structuur van samenwerking. Zij is zoals de naam al zegt vooral kaderstellend van aard. Dit impliceert dat samenwerking vooral gericht is op het bepalen van de gezamenlijke uitgangspunten en individuele speelruimte binnen het samenwerkingsverband. Binnen welke grenzen wordt geacteerd? Welke prestatie-indicatoren worden daarbij gehanteerd? Samenwerking is dan vooral de gezamenlijke vormgeving en individuele naleving van een stelsel van afspraken. In de praktijk is daarnaast veelal sprake van een sterk procesgerichte oriëntatie. Dit impliceert dat de primaire aangrijpingspunten voor samenwerking feitelijke voortbrengingsprocessen zijn met daarbij horende rollen en verantwoordelijkheden en niet de organieke structuur. Samenwerking via deze vorm impliceert vooral een disciplinering van het eigen en gezamenlijke handelen. 2.6

De anatomie van samenwerking

De verscheidenheid in de samenwerkingsvormen die belangrijk zijn voor de gemeentelijke organisatie positioneren wij in een raamwerk of ‘anatomie’ van samenwerking. Dit ontstaat doordat de basisoriëntaties in samenwerkingsvormen spanning met elkaar vertonen. Het eerste spanningsveld ontstaat tussen samenwerkingsvormen die in essentie gericht zijn op het terugbrengen van verschillen (uniformiteit) en de samenwerkingsvormen die in essentie gericht zijn op het handhaven of versterken van de meervoudigheid (pluriformiteit). Het tweede spanningsveld ontstaat tussen de vormen die zijn gericht op de vraagstukken, de onderwerpen, de problematiek, de belangen, kortom de inhoud van samenwerking en de vormen van samenwerking die de inhoud negeren, maar uitsluitend gericht zijn op de processen en procedures van samenwerking. Pluriformiteit versus uniformiteit in samenwerking Pluriformiteit duidt op een situatie die gekenmerkt wordt door verscheidenheid, variëteit en een rijkdom aan verschillen tussen actoren. Verschillen in organisatievorm, in functie, in manieren van denken en manieren van doen zijn in de interactie tussen actoren een ‘fact of life’ of worden om verschillende redenen positief door hen gewaardeerd. Zo geeft die variëteit organisaties de mogelijkheid van elkaar te leren en sterke punten van elkaar over te nemen.

12/99


Ook wordt variëteit doorgaans geassocieerd met maatwerk, wanneer actoren vrij zijn zich zodanig te organiseren dat zij kunnen inspelen op specifieke behoeften. In de literatuur wordt pluriformiteit in wisselende betekenissen geassocieerd met begrippen als variëteit, decentralisatie, deconcentratie, fragmentatie, afhankelijkheid van anderen, maar ook met vitaliteit, innovatievermogen en ‘economies of scope’. Uniformiteit duidt op een situatie waarin gelijke uitgangspunten, homogeniteit en overeenkomst kernbegrippen zijn. Deze worden in samenwerkingsvraagstukken om verschillende redenen positief gewaardeerd. Zo wordt uniformiteit veelal geassocieerd met schaalvoordelen. Een standaardaanpak brengt doorgaans minder kosten (of dalende marginale kosten) met zich mee. Het wiel hoeft immers niet steeds opnieuw te worden uitgevonden. Daarnaast kan worden aangenomen dat transactie- en communicatiekosten via uniformering worden verlaagd. Het ‘spreken van dezelfde taal’ maakt het mogelijk energie en middelen vooral op de inhoud te richten. In de literatuur wordt uniformiteit in wisselende betekenissen geassocieerd met begrippen als concentratie, centralisatie, standaardisatie, homogenisering, integratie en schaalvoordelen (economies of scale). Samenwerking op inhoud versus samenwerking op proces In het tweede spanningsveld kunnen wij inhoud scheiden van proces en procedures. Inhoud heeft betrekking op dat waar een organisatie voor staat, de doelen die zij wil bereiken of de maatschappelijke outcome die zij met haar handelen wil realiseren of bevorderen: haar producten en dienstverlening. Het gaat bij inhoud vooral om de ‘wat’ vraag. Wat wil een organisatie bereiken? Welke problemen wil zij oplossen? Processen en procedures daarentegen gaan vooral over de ‘hoe’ vraag. Hoe kan het handelen optimaal worden georganiseerd? Wat optimaal is, is overigens sterk contextueel gebonden. Zo kan het duiden op efficiëntie. Ook kan het gaan om robuustheid, bijvoorbeeld in juridische zin. Anatomie van samenwerking De vier ideaaltypische samenwerkingsvormen kunnen alle worden gepositioneerd binnen de vier kwadranten van het onderstaande raamwerk. Op deze wijze wordt duidelijk hoe zij zich in conceptueel opzicht tot elkaar verhouden. De anatomie is bovendien een manier om andere vormen van samenwerking te kunnen duiden. Wij gebruiken het als een instrument om de cases een plaats te geven en de discussie erover te structureren. Uniformiteit

SHARED SERVICES

GEDEELDE KADERSTELLING

Inhoud GEDIFFERENTIEERD SPECIALISEREN

NETWERK

Proces & Procedure

Pluriformiteit 13/99


2.7

Het geheim van het succes?

In de voorgaande paragrafen zijn vier veelvoorkomende samenwerkingsvormen beschreven en gerangschikt. Daarbij is toegelicht welke motieven aan samenwerking ten grondslag kunnen liggen en zijn enkele kenmerken per samenwerkingsvorm genoemd. Dit alles zegt echter nog niets over factoren die het feitelijke succes van samenwerking positief of negatief beïnvloeden. Enkele algemene factoren die in de organisatieliteratuur worden onderscheiden zijn daarom in de onderstaande tabel toegelicht. Factor Het creëren van win-win-situaties.

Toelichting Alle deelnemende partijen dienen idealiter voordeel te halen uit de samenwerkingsrelatie. Duidelijk geformuleerde kaders en Samenwerking blijkt succesvoller als vooraf is doelstellingen. bepaald binnen welke kaders de samenwerking zich dient te voltrekken en welke doelen exact worden nagestreefd. Explicitering van verwachtingen Samenwerking blijkt succesvoller als tussen actoren aan het begin van samenwerkende partijen aan het begin van de samenwerkingsrelatie. hun samenwerkingsrelatie ‘harde noten met elkaar kraken’. Uitstel van bespreking van gevoelige, maar belangrijke issues, leidt doorgaans tot veel problemen op momenten dat samenwerking juist belangrijk is. Voortgang organiseren. Zorg voor voortgang want het momentum kan verlopen omdat bij uitblijvende resultaten het verdedigingsleger kleiner wordt. Vermijd dat. Een mate van gelijkwaardigheid Samenwerking blijkt succesvoller als partijen tussen actoren. een zekere mate van gelijkwaardigheid hebben. Persoonlijk commitment bij Samenwerking blijkt succesvoller als betrokken actoren. gezichtsbepalende personen in het samenwerkingsverband een duidelijke voortrekkende rol vervullen en andere partijen kunnen enthousiasmeren. Sponsorship. Draagvlak is cruciaal in succesvolle samenwerkingsverbanden. Sponsors kunnen samenwerkende partijen met name in de beginfase de tijd en ruimte geven om hun samenwerking van de grond te krijgen en op te tuigen. Sponsorship verhoogt de legitimiteit van de samenwerking naar buiten toe. Succesfactoren in proces of inhoud? Het valt bijzonder op dat de in de literatuur genoemde succesfactoren vooral worden gezocht in een procesmatige benadering. Sterker nog: een groot deel van de literatuur over samenwerking geeft nadrukkelijk aan op zoek te zijn naar manieren om inhoudelijke twistpunten en inhoudelijke impasses te doorbreken.

14/99


De literatuur, die mag worden gezien als de vertegenwoordiging van een enorme ervaring met talloze vormen van samenwerking, waarschuwt dus nadrukkelijk voor een al te grote focus op inhoudelijke aanpak van samenwerking. 2.8

Decentralisatie en ‘slimme constructies’ en samenwerking

Decentralisatie is het overhevelen van taken en bevoegdheden vanuit een ‘hogere’ overheid naar een ‘lagere’. Volgens het bestuursakkoord tussen Rijk en VNG is decentralisatie een brede beleidsinhoudelijke en bestuurlijke afweging over de vraag hoe en op welk bestuurlijk niveau een aantal maatschappelijke problemen het beste op te lossen is. Maximale decentralisatie aan gemeenten betekent dat een gemeente een gehele taak die voorheen op een hoger overheidsniveau was georganiseerd krijgt toebedeeld, inclusief beleidsvrijheid. Zonder beleidsvrijheid is alleen sprake van decentralisatie van de uitvoering (functionele decentralisatie). De hogere overheid maakt dan het beleid en kan voorwaarden stellen aan de uitvoering. De taken van een gemeente nemen toe door decentralisatie, maar ook wanneer de rijksoverheid het ontwikkelen van nieuw beleid rondom nieuwe ontwikkelingen aan gemeenten toewijst of aan bestaande taken meer aandacht of toepassingsmogelijkheden geeft (taakverzwaring). Wat kan in het licht van de hierboven gegeven definities van decentralisatie worden gezegd over de vorige paragrafen beschreven samenwerkingsvormen, hun ‘anatomie’ en succesfactoren? Ten aanzien van de ‘anatomie’ kunnen de volgende verbanden worden gelegd: • De spanningen die een rol spelen bij samenwerking (pluriformiteit versus uniformiteit en inhoud versus proces) zijn vaak ook terug te zien in discussies over decentralisatie. Het gaat in feite om twee kanten van dezelfde munt: decentralisatie betekent meer vrijheid voor het ‘lagere’ niveau, wat in het algemeen gewaardeerd wordt. Aan de andere kant kan dit leiden ongelijkheid in de kwantiteit en kwaliteit van voorzieningen en fragmentatie, wat men in het algemeen nu juist weer niet wil. • Decentralisatie wordt in algemene zin geassocieerd met meer pluriformiteit, waarin er (meer) ruimte is voor een eigen invulling van denken en doen, organisatievorm, manieren van, maatwerk, vitaliteit, innovatievermogen en ‘economies of scope’. In feite gaat dit alleen op als er sprake is van maximale decentralisatie, van zowel beleid (inhoud) als uitvoering (proces). • Wanneer alleen sprake is van functionele decentralisatie is pluriformiteit in feite alleen mogelijk op proces. Hoe meer centrale inhoudelijke normen of eisen een ‘hogere’ overheid dus oplegt aan een ‘lagere’, hoe meer de pluriformiteit zich beperkt tot het proces en hoe meer voor de hand liggend de samenwerkingsvormen ‘Shared Services’ of ‘gedifferentieerd specialiseren’ wordt. In ieder geval zullen naar verwachting de samenwerkingsvormen als ‘netwerk’ en ‘gedeelde kaderstelling’ naar de achtergrond verdwijnen. • Wanneer een ‘hogere’ overheid een taak overhevelt naar een ‘lagere’, waarbij voorop staat dat een voorziening wordt aangeboden en niet of maar beperkt overgedragen, komt de samenwerkingsvorm ‘gedeelde kaderstelling’ in beeld als voor de hand liggende samenwerkingsvorm.

15/99


Hoofdstuk 3 Succesvolle samenwerking in beeld 3.1

Inleiding

In dit derde hoofdstuk beschrijven wij een aantal voorbeelden van succesvolle samenwerking. Wij bespreken voorbeelden van gemeenten die enerzijds inspelen op de toename van het aantal taken van gemeenten door te kiezen voor een vorm van samenwerking. Door de meerwaarde van de samenwerking voor elkaar en voor zichzelf helder te krijgen, zijn constructies ontstaan waarbinnen deze gemeenten bepaalde taken goed kunnen (blijven) uitvoeren. Anderzijds beschrijven wij ook een voorbeeld van gemeenten die hebben gekozen voor herindeling. Zij vonden zichzelf te kwetsbaar om zelfstandig voort te blijven bestaan. De cases zijn onafhankelijk van elkaar te lezen. In de slotparagraaf proberen wij enkele vergelijkingen te trekken, waarna wij in hoofdstuk 4 onze reflectie op de casuïstiek beschrijven. 3.2

ELO-Grunn9

Decentralisatie is pas mogelijk als hogere eisen aan de administratie van gemeenten worden gesteld en sprake is van een administratie die op orde is. Bovendien kan met de realisatie van de elektronische overheid de burger en het bedrijfsleven worden bediend. Zij hoeven niet meer onnodig te worden lastig gevallen en zij kunnen er op vertrouwen dat de dienstverlening vlot en tegen zo laag mogelijke kosten wordt verleend. De gemeente is verantwoordelijk voor de dienstverlening aan de burger, maar het Rijk heeft aanvullende eisen gesteld teneinde een kwalitatief hoogwaardige dienstverlening zeker te stellen. Hoe gaan gemeenten met deze aanvullende eisen om? Wij beschrijven ELO-Grunn, een project dat gericht is op het kwalitatief versterken van deze taak. ELO-Grunn is in november 2005 van start gegaan op initiatief van de Broederschap van Groninger Gemeentesecretarissen. De verschillende overheden in de provincie Groningen (provincie, waterschappen en gemeenten) werken in dit programma samen om de elektronische overheid sneller, beter en goedkoper in te voeren. 3.2.1 Ontstaan, uitgangspunten en doelen voor samenwerking De ontstaansgeschiedenis van ELO-Grunn kent twee lijnen die in het najaar van 2005 bij elkaar komen. In de eerste plaats is er de lijn vanuit ICTU. Na een aantal beleidsprogramma’s die wel hadden geleid tot veel nieuw en goed beleid maar nog weinig implementatie van datzelfde beleid was in 2005 de tijd rijp voor een ontwikkeling van de aandacht voor de praktijk. Dat werd vooral manifest in de tweede editie van het programma Stroomlijning Basisgegevens (2004-2006). Bij het opstellen van de eerste programmaplannen is toen een onderwerp opgenomen met de titel ‘inrichten expertteams’. De reden voor de opname van dit onderwerp was even simpel als verontrustend: veel gemeenten (zo niet alle) zullen niet in staat zijn om alle basisregistraties (en later werd dit verbreed tot alle basisvoorzieningen van de elektronische overheid) op tijd en met de gewenste kwaliteit te realiseren. Dat bewustzijn zorgde voor de ontwikkeling van wat eerst expertteams en later i-teams (implementatieteams) zou heten. 9

Pijpker et all., The making of ELO-Grunn, 2008.

16/99


De ontwikkeling van die gedachten was in volle gang toen de lijn van de provincie Groningen gekruist werd. Die lijn, die van de provincie zelf, bestaat met name uit een toenemend bewustzijn dat er op een aantal gebieden wel samengewerkt moet worden. Een van die gebieden is de ICT. ‘Den Haag gooide nu eens niet beleid over de schutting maar stuurde er ook een paar timmermannen achteraan die in de praktijk aan de slag zouden gaan’ (reactie van de gemeentesecretarissen). Onder aanvoering van de gemeentesecretarissen start ELO-Grunn (met de timmermannen) eind 2005 met een presentatietour langs bijna alle deelnemers: • 25 gemeenten. • 2 waterschappen. • de provincie. De ‘goede doelen’ stonden in de presentatie steeds centraal: wij willen een overheid, die burgers en bedrijven alleen lastig valt als het niet anders kan; die snelle en goede service biedt; je niet voor de gek houdt; weet waarover zij het heeft; waarop mensen kunnen vertrouwen en die niet meer kost dan nodig is. Daar ging ELO-Grunn een antwoord op creëren: door de bomen het bos weer zien en vanuit een degelijke projectopzet aan de slag met de deelnemende overheden. Vanuit de borging in het rijksbreed georganiseerd ‘e-overheid-laboratorium’, ICTU, kan de synergie en de afstemming gestalte krijgen. Het doel: de gemeenten een haalbaar en ondersteund perspectief bieden bij de realisatie van de elektronische overheid. De Broederschap van gemeentesecretarissen fungeerde als de gedelegeerd opdrachtgever voor het programma en drijvende kracht achter de ELObasisvoorzieningen binnen hun gemeenten. Vaak is de timmermannen gevraagd waarom hier niet de bestuurders voor werden benaderd, maar daar is bewust niet voor gekozen. Het onderwerp is dusdanig van belang voor de bedrijfsvoering, dat het daarmee per definitie valt onder de secretaris. 3.2.2 De inventarisatiefase Parallel aan de presentatietour is door ELO-Grunn een nulmeting uitgevoerd om inzicht te krijgen in de stand van zaken en het ambitieniveau van de deelnemers en hun samenwerkingsverbanden op het gebied van de basisregistraties, het elektronisch loket, het burgerservicenummer, DigiD, de Wet Kenbaarheid van Publiekrechtelijke Beperkingen en de omgevingsvergunning van het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), om op basis daarvan een plan op te leveren voor de daadwerkelijke samenwerking die nodig is om te komen tot de invoering en het gebruik van de genoemde voorzieningen. In april 2006 konden alle nulmetingen naast elkaar gelegd worden en in samenhangend perspectief met elkaar worden vergeleken. De grondslag van ELOGrunn behelsde de constatering, dat de lokale overheden in de provincie Groningen ‘het in hun eentje niet tot stand zouden kunnen brengen’. De resultaten van de nulmetingen onderschreven dit uitgangspunt en gaven daarbij direct inzicht in de perspectieven op mogelijke winst als gevolg van (betere inrichting van) samenwerking.

17/99


18 april 2006 was een belangrijke datum voor het ELO-Grunn programma. Op die datum werden alle deelnemende gemeenten, alsmede de waterschappen en de provincie, uitgenodigd in het gebouw Meerwold in Groningen voor de presentatie van de resultaten van de nulmetingen en direct daaraan gekoppeld het voorstel voor het vervolg van het project. Dit betrof in de praktijk: een prelude op de volgende fase. De huidige fase van het project behelsde immers ook nog de concretisering van het ondersteuningsaanbod in de vorm van de propositie, zoals die per deelnemer werd opgesteld. Uitgangspunt bij deze proposities was: samenwerking als kans en niet als plicht en behoud van de eigen verantwoordelijkheid. De gemeentelijke proposities bevatten, naast de gemeentespecifieke ondersteuningsinzet, een aantal provinciebreed te organiseren projecten. Het behelsde projecten gericht op het creëren van een samenhangend beeld boven de verschillende e-overheidprojecten; het bundelen van de informatie over de aanwezige expertise en ervaring over bestaande samenwerkingsverbanden; de financiële consequenties van de ELO-projectinrichting en het aanbod van de nodige opleidingsmogelijkheden. De proposities zijn in de maand juni met elke deelnemende overheid besproken. Tijdens deze besprekingen is de nadruk gelegd op de ontwikkeling van het benodigde draagvlak voor de e-overheid ontwikkeling. Voor de inrichting van de projecten is een groot aantal medewerkers bij iedere organisatie benodigd. Deze mensen moeten allemaal een rol krijgen binnen de gemeentelijke projectontwikkeling en zij moeten allemaal enthousiast worden om er mee aan het werk te gaan. De voorwaardelijkheid van dit brede draagvlak is centraal gesteld. De organisatie van de werkconferenties sluit hier op aan (start fase 2). De kosten voor fase 1 (nulmetingen en proposities) van ELO-Grunn werden door het rijksprogramma Stroomlijning Basisgegevens gedragen. Omdat er na de eerste fase ook nog een tweede fase voorzien was, zou er ook voor die fase geld nodig zijn. Het programmaplan werd dan ook in november 2005 aangeboden aan het Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen (kortweg NAP) om in aanmerking te komen voor financiering vanuit de onderuitputting van dat fonds over 2005. In december 2005 werd ! 500.000,— toegekend aan ELO-Grunn, bestemd voor financiering van fase 2 (organisatiefase). 3.2.3 De organisatiefase In juli, augustus en september zijn zeven tweedaagse werkconferenties georganiseerd op Schiermonnikoog: voor ieder samenwerkingscluster een tweedaagse. Het beoogde resultaat van de werkconferenties was tweeledig: • Introductie en instructie van de basis voor (invulling van) het gemeentelijk e-overheid detailplan. • Ontwikkeling draagvlak; creëren van gemeenschappelijk doel en gedeelde ‘mindset’.

18/99


Er is meerdere malen uitdrukking gegeven aan de tussentijdse constatering, dat de organisatie eigenlijk al geslaagd was zonder concreet product, ‘omdat het toch verdomd mooi was, dat wij de collega’s van onze eigen buurgemeente nu beter leren kennen’. Dat was toch iets, waar men door de dagelijkse beslommeringen eigenlijk veel te weinig aan toe kwam. Het ging in enkele gevallen nog verder: deelnemers verheugden zich erover, dat zij hun éigen collega’s beter leerden kennen! Een belangrijke conclusie na de ervaring van zeven clusterwerkconferenties is, dat er enerzijds sprake is van homogeniteit tussen de gemeenten: dezelfde problemen, dezelfde producten, dezelfde taken en functies, et cetera. Doch dat je anderzijds geleidelijk merkt, dat er enorme verschillen tussen de organisaties bestaan in traditie, organisatie-inrichting en cultuur. Clusters, die tot dan toe vooral logistiek handig waren geweest voor de organisatie van de werkconferenties, ontwikkelden zich meer en meer tot echte samenwerkingsverbanden waarbinnen de invoering van de ELO-basisvoorzieningen gezamenlijk werd opgepakt (en soms nog meer). Wat nog interessanter was om te zien, was dat er heel verschillende modellen van samenwerking ontstonden op heel verschillende plekken. Allemaal op basis van lokale verschillen en cultuur maar allemaal gebaseerd op de gedachte dat samenwerking noodzaak is omdat individuele gemeenten het alleen niet voor elkaar zullen krijgen. Gegrondvest op de verschillende situatiekenmerken, historie en lokale behoeften is aan twee verschillende typen samenwerking vormgegeven. Deze twee samenwerkingsvormen kunnen worden getypeerd als horizontale samenwerking en verticale samenwerking. Horizontale samenwerking (integraal) In het noorden en westen van de provincie zijn verschillende intergemeentelijke samenwerkingsverbanden ontstaan. Deze kenmerken zich door bovengemeentelijke projectbureaus die met meerjarige bestuurlijke opdrachten of samenwerkingsconvenanten de ontwikkeling en invoering van de basisvoorzieningen voor de e-overheid oppakken voor de onderliggende gemeenten. Dit gaat dan over de hele breedte van de projecten en ook vaak over het gezamenlijk beheer van de ontwikkelde voorzieningen. Zij opereren onder namen als ELO-DEAL, ELO-BMW of ELO-Westerkwartier. Het zijn professionele projectbureaus met veelal externe programmamanagers.

19/99


Verticale samenwerking (project) In Oost-Groningen heeft de samenwerking op een andere wijze gestalte gekregen. Het bestuurlijk commitment was daar veel moeilijker ‘a priori’ te verkrijgen en daarom moest van onderop gewerkt worden. Door middel van een cafetariamodel konden gemeenten op vrijwillige basis deelnemen aan die projecten waar zij meerwaarde in zagen. Op basis van de successen die in die projecten werden behaald, zijn andere projecten gestart en worden de bestuurders steeds enthousiaster over de samenwerking. Kenmerken hier zijn samenwerking per project, (kleine) risico’s nemen door gewoon te beginnen en de dekking (in menstijd en middelen) achteraf te regelen en werken op basis van het enthousiasme van de medewerkers. 3.2.4 De realisatiefase Deze samenwerkingsvormen hebben ook effect gehad op de vorm van het realisatieplan. Waar het in de clusters BMW (Bedum, De Marne & Winsum) en DEAL (Delfzijl, Eemsmond, Appingedam & Loppersum) een integraal plan is geworden met als bijlagen de detailplannen voor alle ELO-Grunn-onderwerpen, is het in Oost-Groningen vooral een beslisdocument als kop op een hele verzameling detailplannen en samenwerkingsprojecten. Mooi voorbeeld van hoe de uitvoering van zo’n plan gezamenlijk kan worden gedaan is het Omgevingsvergunningtraject in Oost-Groningen. Daar zijn negen gemeenten gezamenlijk aan de slag gegaan met de voorbereidingen op de invoering van de Omgevingsvergunning. Als onderdeel van het project zijn verschillende werkgroepen ingesteld en is er tussen de gemeenten overeenstemming bereikt over wie welke inspanning levert. Daartoe is een soort van rekening-courant opgesteld om de inzet op geld te zetten. Zodoende is vanaf het begin duidelijk wie welke inspanning levert en wie daarvoor betaalt. Voordeel hiervan is dat de ene gemeente met specifieke kennis die kan aanleveren aan het project en daarvoor in ruil door de andere gemeente betaald wordt om daarmee ‘in huis’ vervanging te kunnen regelen. Op die manier wordt de schaarse kennis optimaal gebruikt voor de projecten en ontstaat geen discussie over verschillen tussen de gemeenten qua inzet voor het project. Het project is in april 2007 gestart, na een traject van plannen maken vanaf november 2005. Voordat met die plannenmakerij begonnen kon worden moesten nog wel eerst negen verschillende initiatieven rondom de Omgevingsvergunning in OostGroningen op één lijn gebracht worden. Nadat dit was gelukt is het project gaan lopen, met name vanwege de inzet van een daadkrachtige projectgroep bestaande uit projectleiders uit de deelnemende gemeenten. Het loopt nu zo goed dat het op vele plekken als voorbeeldproject wordt gehanteerd. Ten slotte, door op meerdere manieren samen te werken heeft het grootste deel van de gemeenten realisatieplannen, detailplannen en bestuurlijke dekking ervoor weten te realiseren. Vrijwel alle gemeenten zijn doorgestart in de realisatiefase en ‘doen het gewoon’. Daarnaast hebben zij zich gerealiseerd dat de volgende stap de professionalisering van de inkoop en implementatie zal moeten zijn. Daarom zijn 22 van de 25 gemeenten in de zomer toegetreden tot GovUnited. De deelnemende gemeenten verwachten op die manier standaardisatie in processen en systemen te realiseren, die bittere noodzaak is als je niet de mogelijkheden hebt om specialistische kennis binnen te halen en te houden.

20/99


Verder geven de provincie en de gemeenten gezamenlijk aan dat zij ELO-Grunn node kunnen missen en zijn 2008 begonnen met plannen om door te starten naar een expertisecentrum ELO-Grunn. Op het onderdeel communicatie is vanuit het programma ELO-Grunn altijd zwaar ingezet. Vanaf 2005 houdt ELO-Grunn een eigen weblog bij. Het weblog heeft een informeel karakter. Het doel is simpelweg, dat de ‘community’ van ELO-Grunn altijd weet, waar zij als programma mee bezig zijn en welke ervaringen dit oplevert. Daarnaast wordt tweewekelijks een e-mail gestuurd naar alle betrokkenen in de provincie, waarin de ‘highlights’ van de afgelopen periode worden aangehaald en waarin voor meer informatie naar het weblog wordt verwezen. 3.2.5 Onze reflectie Deze casus laat zien dat het ontstaan van samenwerking tussen de gemeenten sterk gebaat kan zijn met het bewustzijn van de individuele gemeenten (Rijk en provincie) dat zij niet in staat zijn geheel zelfstandig alle opgaven op het terrein van de elektronische overheid te realiseren (‘sense of urgency’). De Provincie en met name het Rijk hebben de intergemeentelijke samenwerking aangemoedigd en gestimuleerd (‘druk van boven’). Door enerzijds middelen beschikbaar te stellen maar ook door het sturen van een aantal ‘timmermannen’, die in de praktijk met de gemeenten aan de slag konden gaan. Vakmensen die ook de verbinding en borging verzorgden met het rijksbreed georganiseerde ‘e-overheid-laboratorium’, ICTU. Bij het ontstaan van de samenwerking valt de rol van de gemeentesecretarissen op. Zij hebben een aanjagende en verbindende functie op zich genomen en hebben anderen weten te prikkelen en inspireren. Dit werd in belangrijke mate mogelijk doordat de secretarissen mandaat en vrije handelingsruimte kregen om nieuwe dingen te proberen. Dat vertrouwen hebben zij overigens verdiend door voortdurend zowel bij bestuurders als bij de medewerkers te investeren in draagvlak en communicatie (‘gemeenschappelijke doelen’, ‘gedeelde mindset’). Vorming van ELO-Grunn heeft in een behoefte van de gemeenten voorzien omtrent het delen van schaarse voorzieningen en expertise, het uitwisselen van informatie en een meer planmatige, beredeneerde aanpak van de opgaven op het terrein van de elektronische overheid. En daarvoor is het van belang dat partners hun intenties kenbaar maken en expliciteren, opdat op basis daarvan een gemeenschappelijke samenwerkingsdoelstelling kan worden geformuleerd. De vormgeving van de samenwerkingsrelatie is op de werkvloer ontstaan, niet van bovenaf ontworpen, maar wel in de rug gesteund (elke gemeente heeft een eigen propositie ontvangen voor ondersteuning). Vertalen wij de vormgeving naar ‘de anatomie van de samenwerking’ dan zien wij dat een samenwerkingsconstructie is ontstaan die met name ziet op inhoud (‘timmermannen’, ‘gewoon doen’) en pluriformiteit (een maatwerkaanpak, die tegelijkertijd recht blijft doen aan de eigen cultuur van de gemeenten en professionaliteit van elke organisatie in het samenwerkingsverband). Het Omgevingsvergunningtraject in Oost-Groningen illustreert treffend de wijze van samenwerken: gedifferentieerd specialiseren.

21/99


Met de toetreding van de Groningse gemeenten tot GovUnited is wel een duidelijk ontwikkeling in de samenwerking waarneembaar die blijvend ziet op inhoud, maar zich meer zal gaan richten op uniformiteit (standaardisatie in processen en systemen). De aanpak uit de ELO-Grunn casus laat ons zien dat stelselmatige afstemming en uitwisseling van informatie zijn vruchten afwerpt en de effectiviteit en kwaliteit van voorzieningen op het terrein van de elektronische overheid versterkt, zonder dat daar ingrijpende organisatorische veranderingen voor noodzakelijk zijn. Het 'succes' van ELO-Grunn zit tenslotte met name in de 'zachte kant': het accent op het ondersteunen/bewerkstelligen van voldoende draagvlak bij de lokale overheden om de e-overheid projecten te gaan dragen. Een belangrijke argument, om dit te kúnnen neerzetten, was daarbij wel degelijk de insteek op de ondersteuning bij de constructie van concrete realisatieplannen. Zo konden de gemeenten zélf aan het daglicht laten komen, dat het allemaal veel te veel is om het alleen te doen. En dat werkt natuurlijk weer héél anders, dan wanneer een externe het komt vertellen. 3.3

Stadsregio Arnhem-Nijmegen

3.3.1 Inleiding In de onderstaande casus focussen wij op de onderling sterk samenhangende terreinen van ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling en verkeer en vervoer. Op die terreinen heeft het Rijk taken vrijgelaten. Deze taken zijn door de stadsregio Arnhem-Nijmegen opgepakt. De deelnemende gemeenten - waaronder twee grote, maar ook een groot aantal kleinere - hebben er voor gekozen om de taken op deze beleidsterreinen gezamenlijk op te pakken en onder te brengen in de stadsregio. Zij sluiten hiermee aan op de opvatting van de taakgroep Decentralisatie om op de planning en uitvoering van taken op het (schaal)niveau te leggen dat past bij de aard van de problematiek. Deze casus toont aan dat ook kleinere gemeenten taken aankunnen op het terrein van verkeer en vervoer, omdat ze dat aanpakken in gezamenlijkheid en in onderlinge samenhang met andere beleidsterreinen. Stadsregio Arnhem-Nijmegen De Stadsregio Arnhem-Nijmegen is één van de zeven stadsregio’s. Dit zijn de belangrijkste stedelijke regio’s in Nederland, de zogenoemde ‘Wgr-plusregio’s’. Deze regio’s hebben bij wet vastgestelde taken en bevoegdheden. Omwille van de herkenbaarheid hebben de Wgr-plusregio’s met elkaar afgesproken zich stadsregio’s te noemen. De stadsregio werkt op basis van een bij wet vastgesteld takenpakket. Voor de uitvoering daarvan krijgt de stadsregio geld van de verschillende ministeries, waarbij er nog veel ruimte is voor een regionale invulling. Naast dit wettelijke takenpakket reageert de stadsregio op verzoeken van de regiogemeenten naar aanleiding van lokale ontwikkelingen. De stadsregio Arnhem-Nijmegen werkt aan de hand van concrete projecten aan een aantrekkelijke, goed bereikbare en internationaal concurrerende regio.

22/99


De stadsregio Arnhem-Nijmegen wordt gevormd door twintig gemeenten10 die samen een bestuur vormen. De stadsregio heeft als hoofddoel een regio te zijn en te blijven die aantrekkelijk is voor inwoners en waar bedrijven en instellingen in willen investeren. De regio telt zo’n 720.000 inwoners op een oppervlakte van ruim 1.000 vierkante kilometer. Het is één van de meest verstedelijkte regio’s buiten de randstad. Regioraad, college van bestuur en voorzitter van buiten De stadsregio kent drie bestuursorganen; het algemeen bestuur (stadsregioraad), het dagelijks bestuur (het college van bestuur) en de voorzitter. De stadsregioraad kent 37 leden, die worden aangewezen uit de gemeenteraden van de twintig stadsregiogemeenten, inclusief de burgemeester en wethouders. Het dagelijks bestuur van de stadsregio is in handen van het college van bestuur, waarvan de vijf leden worden benoemd door en uit de stadsregioraad. De voorzitter wordt ‘van buiten’ benoemd. Het bestuur wordt ondersteund door een ambtelijke organisatie. Streefbeeld en doelen De kerntaken van de stadsregio Arnhem-Nijmegen zijn mobiliteit, ruimte, wonen en werken. Het takenpakket wordt gevormd door wettelijke taken en taken die opgepakt worden als antwoord op de vragen van de regiogemeenten naar aanleiding van lokale ontwikkelingen. De stadsregio ontwikkelt plannen voor een betere bereikbaarheid, goed openbaar vervoer en een aantrekkelijke woon-, werken leefomgeving. Het beleid wordt door de stadsregio ook vertaald in concrete uitvoeringsplannen. De stadsregio werkt daarvoor veel samen met andere partijen zoals andere overheden, maar ook met maatschappelijke organisaties en marktpartijen in de regio. Kenmerkend voor de werkwijze van de stadsregio is dat zij de uitvoeringskracht organiseren. ‘Dat betekent het in gang zetten van processen waarmee wij ofwel problemen oplossen ofwel nieuwe kansen oppakken. Wij brengen relevante partijen bij elkaar om via samenwerking zaken aan te kunnen pakken’. De strategie wordt internationaal, regionaal en lokaal vertaald in verschillende activiteiten. Op internationaal niveau gaat het om initiëren en agenderen van onderwerpen. Op regionaal niveau gaat het meer om coördineren en ontwikkelen en op lokaal niveau ten slotte gaat het om kaders stellen en stimuleren. De drie schaalniveaus kunnen op die manier goed in elkaar grijpen. Verkeer en vervoer De wettelijke taken van de stadsregio’s zijn vastgelegd in de Wgr-plus die tevens een aantal wijzigingen van sectorwetgeving bevat, waaronder die op het beleidsveld verkeer en vervoer. Wij richten ons in deze casus op het takenveld ‘verkeer en vervoer’.

10

Deelnemende gemeenten zijn Arnhem, Beuningen, Duiven, Doesburg, Groesbeek, Heumen, Millingen aan de Rijn, Montferland, Mook en Middelaar, Lingewaard, Nijmegen, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Ubbergen, Westervoort, Wijchen, Zevenaar.

23/99


Aan de stadsregios’s zijn onder meer de volgende wettelijke taken opgedragen: • Vanwege de Wet Brede Doeluitkering (BDU) Verkeer en Vervoer ontvangt een plusregio jaarlijks een brede doeluitkering ten behoeve van de voorbereiding en de uitvoering van het regionaal verkeer en vervoersbeleid. • Vanwege de wet personenvervoer 2000 is het dagelijks bestuur van een plusregio bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar busvervoer, stadsregiotaxi en contractspoorlijnen. • Het bestuur van een plusregio stelt een regionaal verkeers- en vervoersplan vast. • De minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) kan aan een plusregio uit ’s rijkskas een bijdrage verlenen terzake van maatregelen ter bestrijding van de verkeersonveiligheid. • Als een plusregio een regionaal mobiliteitsfonds tot stand heeft gebracht met als enig doel de bekostiging van infrastructurele maatregelen en vervoersdiensten kan de minister ten gunste van het fonds bijdragen verlenen, indien daarmee de bereikbaarheid van een uit het oogpunt van verkeer en vervoer samenhangend gebied en van belangrijke economische en andere centra binnen dat gebied wordt bevorderd, en binnen het gebied voldoende overeenstemming bestaat over de wijze waarop de middelen uit het fonds tot besteding zullen komen. • Uit het infrastructuurfonds kunnen subsidies worden verstrekt aan de plusregio’s. Ongeveer 80% van de middelen en menskracht wordt ingezet op verkeer en openbaar vervoer. Het is daarmee het ‘grootste’ beleidsveld. De stadsregio is opdrachtgever voor het openbaar vervoer (trein, bus en StadsregioTaxi) in de regio en ze betaalt mee aan infrastructurele projecten die zorgen voor een betere doorstroming van het verkeer in de regio. De ambitie van de regio tot 2020 is het realiseren van een betere regionale bereikbaarheid, aantrekkelijker openbaar vervoer en het beter op elkaar aansluiten van auto, trein, bus en fiets. Om, ook in Europees verband, concurrerend te kunnen zijn met andere regio’s, is het noodzakelijk dat de regio bereikbaar is. Ook in de regio Arnhem-Nijmegen neemt de mobiliteit toe, iets wat vooral gevolgen heeft voor de bereikbaarheid binnen de regio. Bovendien brengt meer autoverkeer problemen als geluidhinder en luchtvervuiling met zich mee. Het mobiliteitsbeleid voor de periode tot 2020 ligt vast in de Regionale Nota Mobiliteit, waar ook de verdeling van het budget voor mobiliteit aan is gekoppeld. Met de Regionale Nota Mobiliteit kiest de stadsregio ArnhemNijmegen nadrukkelijk voor projecten die bijdragen aan de regionale bereikbaarheid. Haar pijlen richten zich vooral op: • Verbeterde interne bereikbaarheid, in het bijzonder voor het wegverkeer. Dit doet ze met name door knelpunten op regionale hoofdwegen aan te pakken, door aanleg van nieuwe wegen, door verkeersmanagement en door beprijzen in te voeren. • Openbaar vervoer als aantrekkelijk alternatief aan te bieden. Op de drukste routes moet het wegverkeer kunnen doorrijden. Hiervoor neemt de stadsregio verschillende maatregelen. De aanleg van meer wegen heeft niet direct de voorkeur van de stadsregio Arnhem-Nijmegen: het tast het landschap aan, is duur en er is vaak geen ruimte voor.

24/99


In enkele gevallen wordt toch gekozen voor uitbreiding van de wegen, bijvoorbeeld doortrekking A15, tweede stadsbrug bij Nijmegen en verbreding A50. Op een aantal regionale hoofdwegen pakt de regio de belangrijkste knelpunten aan. De stadsregio kan voorts de verkeersdrukte beïnvloeden door automobilisten dagelijks te informeren over files (bijvoorbeeld via panelen boven de weg) en ze te wijzen op alternatieve routes. Ook kan ze bijsturen door bijvoorbeeld verkeerslichten tijdelijk anders af te stellen, door spitstroken in te zetten of door wegwerkzaamheden op elkaar af te stemmen. Deze aanpak is bekend onder de naam Beter Bereikbaar KAN! (kortweg: BBKAN!). BBKAN!, waarbij de twintig regiogemeenten, provincie Gelderland, Rijkswaterstaat Directie Oost-Nederland en de stadsregio ArnhemNijmegen samenwerken, is uniek voor Nederland. Daarom heeft de minister van Verkeer en Waterstaat in 2005 deze aanpak gesteund met een financiële injectie van 10 miljoen euro. In 2007 wordt een Platform Beprijzing opgericht. Doel is om vanuit de regio mee te werken aan de voorbereiding van het landelijk beprijzingsysteem. De doortrekking A15 is een landelijk voorbeeldproject om met tol of een andere vorm van beprijzing te financieren. Het platform bestaat uit maatschappelijke organisaties, vertegenwoordigers van weggebruikers en overheden. 3.3.2

Succes van de samenwerking

Jaarverslag rapporteert positief over de resultaten In het jaarverslag van 2006 wordt een groot aantal successen in de vorm van resultaten benoemd. Wij noemen er enkele. Zo zijn er quick wins te noemen, waaronder verbetering van stations en enkele snelfietsroutes vallen. Daarnaast geeft het Rijk 70 miljoen euro extra subsidie voor de tweede brug over de Waal bij Nijmegen. De bouw start in 2009 en zal in 2011 klaar zijn. Voorts zegt het Rijk 375 miljoen euro toe voor het doortrekken van de A15 van knooppunt Bemmel tot de A12 tussen Duiven en Zevenaar. De planstudie kan daarmee starten. Het Rijk geeft ook 10 miljoen euro voor gestroomlijnd spoor op het traject Arnhem-Nijmegen. Door de aanleg van tunnels vervallen wat obstakels op de route. De stadsregio Arnhem-Nijmegen wordt vaak genoemd als voorbeeld van ‘succesvolle intergemeentelijke samenwerking’. Deze lovende woorden vanuit diverse gemeenten binnen en buiten de regio leidden ons naar Nijmegen om het succes van de stadsregio te ontrafelen. Wij spraken met de heer B. (Bob) Visser (adviseur bestuur en financiën, coördinator stadsregioraad) en de heer C. (Carol) van Eert (secretaris college van bestuur). Wij vragen ook hén naar het succes van de regio. Waaruit bestaat het succes van de stadsregio Arnhem-Nijmegen? Losmaken van budgetten voor grote (infrastructurele) projecten ‘De stadsregio krijgt aanvullende financiering rond voor grote projecten. De stadsregio is daarmee een gerespecteerd gesprekspartner voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat’... ‘Met die losgemaakte financiering kan de regio haar succes uiteraard ook weer versterken, doordat gemeenten zo de meerwaarde van de samenwerking zichtbaar en merkbaar maken.

25/99


Zelfs voor de grote gemeenten in de stadsregio is het niet zonder meer zo dat zij deze financiering zelf zouden kunnen regelen. Daarmee wordt de beeldvorming ‘wij zijn groot, wij regelen dat zelf in Den Haag’ gerelativeerd en krijgt de regio ook betekenis voor de grotere deelnemers’. Een voorbeeld van zo’n project is de aanleg van de Waalbrug. Hoewel geheel binnen Nijmegens grondgebied, is het belang van deze brug voor de omliggende gemeenten groot. Met de inspanningen van de stadsregio wordt deze brug nu feitelijk ook gerealiseerd. Het in ons gestelde vertrouwen ‘Succes vinden wij dat de gemeenten, die aan ons een vraag stellen, het vertrouwen hebben dat er het goede antwoord komt. Wij worden serieus genomen, zonder dat wij een bepaalde status hebben in het formele bestel ...’. Toenemend aantal vragen ‘Wij worden ook regelmatig door bestuurders gebeld met de vraag ‘wat kan de stadsregio hierin voor ons betekenen’. Er leeft kennelijk het beeld dat deze organisatie kan helpen als bovenlokale aspecten een rol spelen. Dat vinden wij ook succes.’ Ontsluiten en verspreiden van kennis De stadsregio ontsluit kennis voor de deelnemende partijen. ‘Wij leggen verbanden, wij nemen tijdelijk ambtenaren over en faciliteren de uitwisseling. Daarnaast hebben wij een uitgebreid traineeprogramma van twee jaar waarin trainees bij gemeenten werken en circuleren tussen gemeenten. Wij faciliteren dat. De trainees leren daarbij ook dat het belangrijk is om onderlinge verbindingen te leggen, niet alleen op het inhoudelijke maar ook op het persoonlijke vlak.’ Doorslaand succes als onbedoeld effect Onbedoelde effecten zijn er ook. ‘Soms krijgen wij zelfs meer vertrouwen dan wij willen krijgen. Soms is het vertrouwen dat deelnemende gemeenten in je stellen dan ook best eng. Dat ervaren wij overigens als een positief neveneffect; je moet dat vertrouwen keer op keer waarmaken. Dat houd je scherp’. 3.3.3 Waaraan is het succes te danken? In onze beschrijving van slimme samenwerkingsverbanden zijn wij opzoek naar succes- en faalfactoren bij het realiseren van de doelen en het uitvoeren van de taken. In het gesprek met de heren Visser en Van Eert werd een groot aantal factoren genoemd. Alle gemeenten - groot en klein - zijn op elkaar aangewezen De heren Visser en Van Eert vervolgen het gesprek met erop te wijzen dat niet alleen vanuit het oogpunt van samenhangende (bestuurlijke) systemen, maar vooral vanuit het oogpunt van onderling samenhangende maatschappelijke opgaven, iedere gemeente aangewezen zal zijn op haar omgeving. Het maakt niet uit of een gemeente klein of groot is, de problemen van bijvoorbeeld leefbaarheid in de stad en de omliggende gemeenten is onlosmakelijk met elkaar verbonden. Voor het openbaar vervoer en infrastructuur zal dit geen discussiepunt zijn. Maar ook op andere opgaven op het gebied van wonen, werken en recreëren is die samenhang goed zichtbaar te maken.

26/99


Wij hebben elkaar nodig om adequaat om te gaan met nieuwe uitdagingen die op de gemeenten afkomen’. De stadsregio startte de samenwerking dan ook met de relatief onbetwiste opgave op het gebied van openbaar vervoer. Daar werd de stadsregio een ‘rol gegund’. Later is deze taak fasegewijs uitgebreid op verzoek van de deelnemende gemeenten. Bij de start werkten de gemeenten Arnhem en Nijmegen met eigen openbaar vervoerbedrijven. ‘Vanuit het Rijk is de taak voor streek- en stadsvervoer medio jaren ’90 bij de stadsregio neergelegd. De stadsregio is goed in staat gebleken, in nauwe samenwerking met de beide steden, om de rol van opdrachtgever openbaar vervoer goed te vervullen’. De stadsregio zat vanaf dat moment aan tafel met de gemeenten. ‘Los van de wettelijke taken ervaren wij een trend om lokale problemen bovenlokaal aan te pakken, juist vanwege die samenhangen. Er is steeds meer sprake van grensoverschrijdend denken.’ Inhoudelijk gedreven De taken die de stadsregio oppakt zijn altijd inhoudelijk gedreven. Daar waar een bovenlokaal probleem zich voordoet, of daar waar bovenlokale opgaven zichtbaar worden voor de deelnemende gemeenten is er voor de stadsregio ruimte om deze taken op te pakken. ‘Er is eigenlijk sprake van samen creëren. Wij gaan geen rollen definiëren.’ Gemoduleerd werken Verschillende opgaven moeten worden benaderd op een schaalniveau dat daar ook bij past. ‘Dat betekent dat bestuurlijke grenzen van gemeenten en provincie of bepaalde inhoudelijke verkokering voor ons geen issue is.’ Als wij zaken naar ons toetrekken, dan doen wij dat vanwege de inhoudelijke samenhang en de vraag van de gemeenten om daarin aan de slag te gaan. Daarin ligt onze legitimatie. Wij doen nooit iets omdat wij ons zonodig willen profileren.’ De regio is van de gemeenten De stadsregio vormt geen eigen concurrerende bestuurslaag. In tegenstelling tot de provincie die wel over een eigen geldstroom beschikt en gekozen bestuurders kent. Omdat de gemeenten formeel geen rol spelen bij de provinciale besluitvorming, kan de provincie voor de gemeenten een bedreiging vormen. Bij de beleidsvoorbereiding van de stadsregio zijn de gemeenten direct betrokken. Zij zijn allemaal vertegenwoordigd in de raad en beslissen daardoor uiteindelijk zelf. ‘Er is op dit moment zeker een gevoel van ‘de regio is van ons’. Fuserende gemeenten willen toch weer de aansluiting met de stadsregio zoeken, ook al gaat deze over de provinciegrenzen heen. Als gemeenten iets niet willen, dan stoppen wij er gelijk mee. Onze legitimatie zit in het feit dat gemeenten dit aan ons vragen. Wij willen ook te allen tijde voorkomen dat wij in de autonomie van de gemeente treden. Dat beeld mogen wij niet verspelen.’ Strategievorming heeft primaat De stadsregio heeft niet primair tot doel om ook uitvoeringstaken of technische activiteiten naar zich toe te trekken. Deelaspecten behoren ook niet zonder meer tot het takenpakket. ‘Onderwerpen die wij oppakken moeten samenhang en integraliteit vooronderstellen. Bovendien moet er de noodzaak zijn van een bovenlokale aanpak, als verlengd lokaal bestuur.

27/99


Als bijvoorbeeld een bestuurder een vraag heeft die voor ons in dit opzicht branchevreemd overkomt (zoals bijvoorbeeld het regelen van doelgroepenvervoer in het kader van de Wmo), dan kunnen wij wel bijvoorbeeld de portefeuillehouders SoZa bij elkaar roepen en zorgen voor de koffie, het gebouw en de expertise. Maar wij zullen niet zonder meer deze taak tot de onze rekenen. Wij zijn dan een soort vehikel voor andere onderwerpen’… ‘In principe is overigens alles mogelijk, maar wij doen niet iets voordat de raad daarom gevraagd heeft. En als wij uitvoeringstaken (bijvoorbeeld een gemeentelijk sociale dienst of GGZ) tot ons takenpakket zouden gaan rekenen, dan zou dat aan de andere kant van de weg in een ander gebouw zitten. Strategievorming en uitvoering moet je van elkaar scheiden.’ Partijen bij elkaar brengen ‘Wij brengen partijen bij elkaar, maar wij waken er voor om in de autonomie van de deelnemende gemeenten te treden. Wij gaan met het olievaatje rond, wij masseren, houden spiegels voor, maar wij kunnen niet de taak overnemen. Dat willen wij ook niet, want dan zijn wij onze meerwaarde beslist kwijt’... ‘Wij kunnen van alles, maar wij gaan pas lopen als de gemeenten ons dat vragen. Omdat onze manier van werken aanspreekt, krijgen wij de ruimte om meer te doen’... ‘Het is onze rol om te inspireren, te verbinden, te enthousiasmeren, te faciliteren. Wij werken op eigen kracht, wij gaan bij colleges en raden langs, wij houden spiegels voor, wij werpen proefballonnetjes op, wij peilen de meningen en wensen. Wij zijn er niet op uit om taken te verwerven die bij de gemeente liggen en wij moeten ook geen autonoom ding worden. Integendeel, wij ondersteunen de gemeenten bij de uitvoering van hun taken. De grote steden hadden in aanvang daar meer moeite mee, vanwege een zekere beeldvorming dat zij het zelf wel konden. Nu zien wij dat ook de grote steden aan ons vragen om onze expertise of ondersteuning te geven bij het oppakken van bepaalde opgaven.’ Vormen van bestuurlijke lichtheid, geld en wettelijke taken Het succes van de stadsregio kan volgens de heer Van Eert ook verklaard worden door de keuze voor ‘bestuurlijke lichtheid’. Daarnaast beschikt de stadsregio over een budget en heeft ze ingevolge de Gemeentelijke regelingen wettelijke taken toebedeeld. Toch zijn de harde instrumenten niet de belangrijkste voorwaarden voor succes, wellicht bij de aanvang van de samenwerking wel, maar gaandeweg bewijst de stadsregio zelf zijn meerwaarde voor de deelnemende gemeenten. De raad kan bij meerderheid van stemmen besluiten nemen. De twee grote gemeenten hebben overigens geen meerderheid, waarmee een zekere gelijkwaardigheid tussen ‘groot’ en ‘klein’ aanwezig is. Is een stok achter de deur in de vorm van geld of bevoegdheden niet meer nodig? ‘Ik heb wel eens gedacht dat geld het belangrijkste was, maar ik merk dat dat niet primair het belangrijkste is. Als wij geen geld zouden krijgen, dan zou het uiteraard lastiger zijn, maar het zou zeker niet betekenen dat wij geen rol meer zouden kunnen spelen. Naarmate wij het succes meer in de praktijk zichtbaar maken is de behoefte aan een stok achter de deur - in de vorm van geld of wettelijke taken en bevoegdheden - wat naar de achtergrond gedrongen. De filosofie in deze organisatie is dat als wij ergens niet de handen voor op elkaar krijgen en wij niet in staat zijn om de deelnemers er inhoudelijk van te overtuigen, dan doen wij iets niet goed. Wij gaan niet lobbyen, wij werken op basis van inhoudelijke argumentatie.’

28/99


Ook de voorzitter is vooral inhoudelijk gedreven en onderschrijft van harte dit uitgangspunt. Waarvan wij de deelnemers niet kunnen overtuigen, doen wij gewoon niet. De inzet van harde instrumenten - stokken achter de deur - zouden de samenwerking sterk onder druk zetten en wellicht een averechts effect hebben. De inzet van de voorzitter ligt bij de inhoud en daarbij heeft hij veel inspirerende en vooruitstrevende ideeën. Als je gaat polderen, verlies je aan kracht.’ Leren door doen en uitwisselen Met veertien regionale samenwerkingsverbanden uit Nederland, waar ook de stadsregio deel van uitmaakt, is de afgelopen jaren een ‘Community of Practice’ gevormd. Vertegenwoordigers van de samenwerkingsverbanden kwamen driemaal per jaar drie dagen bij elkaar om ervaringen uit te wisselen. ‘Uitrollen van middelen, daarin geloven zij niet, maar wel in het bespreken van casuïstiek en ervaringen.’ Onlangs publiceerden zij gezamenlijk het boek ‘de grenzeloze regio, praktijkboek regionale strategieën.’ In dit boek is casuïstiek verzameld op alle thema’s waarop regionale verbanden taken uitvoeren. Dat boek is een must voor iedereen die zich gaat richten op de discussie rond de toekomst van het middenbestuur en de decentralisatie van Rijks- en provinciale taken. Begin 2008 heeft de Community of Practice een opvolger gekregen in het Forum Stedelijke Regio’s waarin nu zelfs twintig regionale samenwerkingsverbanden deelnemen waaronder inmiddels álle Wgr-plus gebieden. Investeren in relaties; voortdurend aandachtspunt Vooral ook omdat de raden bij elke nieuwe verkiezing steeds grote aantallen nieuwkomers laten zien die relatief onbekend zijn met de stadsregio, blijft het van belang bij raden en colleges langs te gaan en te investeren in de relatie. Het historisch besef dreigt te verdampen bij grote personele wisselingen. ‘Dat kan je goodwill kosten. Ons bestaan moeten wij steeds weer verdienen ook onder de mensen die nieuw binnenkomen.’ Verplichte uitgaven De gemeenten dragen financieel bij (3,15 euro per inwoner per jaar). Bij het vaststellen van de jaarlijkse begroting verplichten de gemeenten zich tot deze bijdrage. ‘Dat is op zich goed, geeft ruimte, maar het speelt niet meer de cruciale rol. Wij hebben ook niet trendmatig deze bijdrage verhoogd. Wij laten zien dat wij efficiënt en effectief kunnen werken.’ Geld dat wij van V&W krijgen helpt zeker ook bij de samenwerking. Wij worden los van het geld dikwijls gevraagd ‘hoe zou je het aanpakken?’ Waarmee wij ons positioneren als gerespecteerd partner.’ Op grote infraprojecten zorgen wij wel voor de cofinanciering en zijn wij de hoeder van het geld. Na tien jaar stadsregio is in 2005 gekozen voor een andere aanpak. Voorheen ging er veel BDU-geld naar een grote reeks van kleinere projecten, in elke gemeente wel wat. Maar de problematiek van een bereikbare regio vraagt om meer geconcentreerde inzet van de schaarse middelen. De raad heeft eind 2005 besloten dat de stadsregionale BDU-gelden naar die projecten gaan, die aan de totale bereikbaarheid van de regio het meest bijdragen. Dus minder projecten en meer geld per project. ‘Van pindakaas naar pindarotsjes. En de gemeenten begrijpen de noodzaak daarvan heel goed.’

29/99


Deels gedepolitiseerde aanpak Omdat de stadsregio sterk inhoudelijk gedreven is, is de aanpak grotendeels gedepolitiseerd. Er is veelal sprake van een gemeenschappelijk en inhoudelijk/zakelijk belang, waarbij men relatief makkelijk tot overeenstemming kan komen. Bij vergelijkingen in situaties waarin de voorzitter een politicus ‘pur sang’ is en sterke politieke ambities heeft, maar ook in situaties waarin de raadsleden met een partijpolitiek belang aan de discussie deelnemen, ligt besluitvorming veel moeilijker, zo is de inschatting van onze gesprekspartners. In de stadsregio Arnhem-Nijmegen speelt het partijpolitieke belang in de discussie nauwelijks een rol, men is ook niet afgevaardigd namens een politieke partij, maar namens een gemeente. Dat maakt het verschil. ‘Politici moeten scoren. De provincie kan daar last van krijgen, en daar steekt het natuurlijk wel eens als wij als stadsregio succesvol zijn. Op de werkvloer gaat de samenwerking met de provincie heel goed. Ook bestuurlijk en politiek zijn de relaties heel constructief. De dynamiek in de provincie is vanwege die drang tot scoren wel een andere dan in de stadsregio. Vermoedelijk is het ontbreken van deze drang in de stadsregio, een van de geheimen van haar succes. Wij hebben geen rechtstreekse verkiezingen, dit zou de afstand naar het bestuur vergroten. Hier is eigenlijks geen sprake van partijpolitiek maar het behandelen van een gemeenschappelijk opgave en vanuit een gemeenschappelijk belang.’ Geen gemeenschappelijke geschiedenis Eerdere ervaringen met deze vormen van verregaande samenwerking hadden de deelnemende gemeenten niet. ‘Dankzij de provincie zijn de gemeenten gaan samenwerken. De provincie verwachtte meer landelijk profijt als Arnhem en Nijmegen meer gezamenlijk zouden optrekken. In de veertien jaar dat de stadsregio nu bestaat zijn zij zich ook steeds meer op elkaar gaan richten, met behoud van eigen identiteit. Nijmegen als studentenstad, wat zuidelijker inslag en meer Bourgondisch tegenover Arnhem dat zich meer richt op dienstverlening, kantoorvoorzieningen en meer Calvinistisch is. Ook de andere deelnemende gemeenten hebben zo allemaal hun eigen identiteit en die willen wij ook nadrukkelijk behouden en benadrukken. De verschillen brengen juist de positieve de spanning in de samenwerking. Je kunt wat voor elkaar betekenen’. Besluitvorming over controversiële onderwerpen verloopt relatief snel Besluitvorming gaat makkelijk en relatief snel over soms toch grote projecten en investeringen en controversiële zaken. Openheid en transparantie hoog in het vaandel In 2004 is een aantal veranderingen doorgevoerd. Centraal staat de openheid en transparantie die zich laat vertalen in het gebouw (open/toegankelijk/uitnodigend), flexplekken voor medewerkers en bestuurders van gemeenten, de heldere en voor iedereen goed toegankelijke verslaglegging en verantwoording in Maraps en jaarstukken et cetera.

30/99


Belangrijke suggesties bij decentralisatie (schema) Criterium

Beschrijving

Spelers.

Stadsregioraad. College van bestuur. Ambtelijke organisatie. 20 deelnemende gemeenten. Wgr-plus regio.

Juridische basis. Verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Draagvlak.

Druk van boven. Druk van buiten.

Motieven voor deelname.

Doorzettingskracht en -macht. Ervaringen in het verleden. Besluitvaardig. Participatiegraad.

Publiek leiderschap.

Integrerend vermogen.

Democratisch gehalte.

Strategie (bovenlokaal, samenhangend, integraal). • Verlengd lokaal bestuur. Groot en groeiende fusiepartners sluiten aan. Takenpakket neemt toe. • Geld. • Taken. Fileproblematiek. Samenhangende beleidsproblemen Bovenlokale aanpak noodzakelijk. Gemeenschappelijk belang. Taken met bovenlokale aspecten kunnen makkelijker worden gerealiseerd. Niet aan de orde. Op verzoek, na raadsbesluit in actie. Niet negatief en niet positief. Gemeenten opereerden naast elkaar. Inhoudelijke drive. Gemeenschappelijk belang. Actieve participatie. Hoge vergaderdeelname 3,15 per inwoner. Inspirerend voorzitter. Geen politicus. Inhoudelijk gedreven. Samenhang is uitgangspunt en is goed zichtbaar. Deelaspecten of sectorbeleid wordt niet op stadsregio behandeld ten einde de samenhang voorop te kunnen stellen. Niet gedefinieerd. Maatschappelijk gelegitimeerd. Inhoudelijk en gemeenschappelijk belang.

•

Betekenis voor het succes van de samenwerking Zeer beperkt gepolitiseerd.

‘Lichtheid van bestuur’ wordt benadrukt. Rol wordt gegund en niet formeel afgedwongen. Onmisbaar, zonder draagvlak geen activiteit. Niet het enige belang. Belang is en blijft groot, vormt deel van de legitimatie. Strategisch belang voor deelnemers is groot. Geen betekenis. Geen betekenis. Hoog. Hoog.

Aanwezig.

Hoog.

Voldoende.

31/99


3.4

Onderwijshuisvesting en de vorming van brede scholen

In de onderstaande casus bespreken wij de manier waarop wordt omgegaan met de gedecentraliseerde taak van de onderwijshuisvesting. De beschrijving maakt duidelijk hoe gemeenten door goed samen te werken, met in dit geval andere dan overheidsinstellingen, deze gedecentraliseerde taak goed vervullen. Wat brengen gemeenten nu tot stand, terwijl deze integratie in de voormalige setting niet of nauwelijks van de grond kon komen? 3.4.1 Inleiding Op het gebied van onderwijs heeft de gemeente de taak zorg te dragen voor het lokaal onderwijsbeleid en ze heeft de taak om zorg te dragen voor de huisvesting van scholen. Ze is tevens verantwoordelijk voor de kwaliteit van deze huisvesting. Was voorheen de gemeente nog schoolbestuur van het gemeentelijk openbaar onderwijs, sinds deze taak is geprivatiseerd, lijkt de gemeentelijke bemoeienis zich vooral te richten op huisvesting. Deze taak is echter uitdagender en boeiender dan het op het eerste gezicht lijkt. In lijn met de eerder genoemde samenhangen tussen verschillende beleidsterreinen, zien wij ook in de onderwijssector een toenemende verwevenheid van de scholen, schoolontwikkeling en onderwijs met andere sectoren. Concepten als inclusief onderwijs, passend onderwijs en de brede school zijn goede voorbeelden waarin de verwevenheid van onderwijs met de omgeving zichtbaar wordt. Daarmee is ook de huisvesting van onderwijs in een betekenisvol daglicht komen te staan. Hoe pakken de gemeente deze taak op? Welke rol kan de gemeente spelen? En wat is het resultaat van de samenwerking van gemeente met verschillende instanties? Het belang van de brede school Het doel van elke brede school kan verschillen. Een brede school biedt toegankelijke en goede voorzieningen voor kinderen, jongeren en gezin, met de school als middelpunt. Brede scholen hebben gemeen dat de school inhoudelijk samenwerkt met andere instellingen zoals kinderopvang, welzijnswerk of muziekschool. De vorm en de mate waarin dat gebeurt is afhankelijk van de lokale behoefte, mogelijkheden en omstandigheden. Vaak speelt de school in op ontwikkelingen in de lokale samenleving. Afhankelijk van de lokale behoeften, varieert het aanbod van de brede school. Dit aanbod kan variëren van een groeiende behoefte aan dagopvang voor kinderen (dagarrangementen) en meer kansen voor kinderen in achterstandwijken, tot meer veiligheid in de wijk. Ongeveer alle brede scholen richten zich op het vergroten van ontwikkelingskansen van kinderen tot 12 jaar. In het voortgezet onderwijs is een veilige omgeving en het ontwikkelen van sociale competenties een veelgenoemd doel. Het aanbod varieert dus sterk. De mogelijkheden voor het primair onderwijs zijn bijvoorbeeld het bieden van voorschoolse opvang voor twee- tot vierjarigen, schoolmaatschappelijk werk, buitenschoolse opvang voor vier- tot twaalfjarigen, een verlengde schooldag met bijvoorbeeld kunsteducatieve activiteiten en tienerprojecten. Het aanbod kan zich ook richten op activiteiten zoals opvoedingsondersteuning, cursussen en ouderkamer. In het voortgezet onderwijs richt het aanbod zich meer op thema’s als veiligheid, voortijdig schoolverlaten, sport en cultuur. De activiteiten richten zich vooral op leerlingen in de eerste twee leerjaren voor het vmbo.

32/99


Brede scholen zijn er overal. De meeste staan in stedelijke gebieden, maar er zijn ook steeds meer brede scholen op het platteland. In het voortgezet onderwijs zijn er ruim 100. In 2003 werkten 264 gemeenten (54 procent) aan de oprichting van brede scholen. In totaal zijn ongeveer 500 brede scholen actief. In 2010 moeten dit er ongeveer 1.200 zijn. De gemeente heeft de regie De gemeente voert de regie, bewaakt de voortgang en draagt zorg voor de evaluatie van processen en opbrengsten van brede scholen. Schoolleiders en directies van instellingen zoals zorgen welzijnsinstellingen zijn de belangrijkste spelers. Samen met hun medewerkers zorgen ze voor de concrete invulling van brede scholen en de uitvoering van activiteiten. In 2003 typeert het rapport ‘De brede school in het voorgezet onderwijs’ de ontwikkeling van de brede scholen in het voortgezet onderwijs als een kwetsbaar proces. Conclusie was dat de organisatorische en financiële randvoorwaarden nog ontbreken. Het is de taak voor met name de lokale overheid om die randvoorwaarden te realiseren. Er zijn geen landelijk regels voor brede scholen. Het Rijk ondersteunt en faciliteert de ontwikkeling van brede scholen door het beschikbaar stellen van informatie over de brede school. Daarnaast laat het Rijk onderzoeken hoe brede scholen zich ontwikkelen en wat daarbij de succes- en faalfactoren zijn. Zo verschijnt elk jaar een jaarbericht brede scholen. Ook helpt het Rijk de gemeente bij de evaluatie van brede scholen. In het rapport ‘Knellende weten regelgeving bij samenwerkende voorzieningen voor nul- tot twaalfjarigen’ zijn de knelpunten geïnventariseerd die zich voordoen bij de samenwerking van organisaties voor kinderen van 0 - 12 jaar. Knelpunt vormt de financiering De financiering van de brede school is bij veel gemeenten een knelpunt. Gemeenten kunnen hiervoor verschillende budgetten inzetten. Belangrijke bronnen zijn de beschikbare middelen voor onderwijshuisvesting en de budgetten van de deelnemende organisaties (bijvoorbeeld van welzijn, jeugdzorg en sport). Ook kunnen gemeenten de budgetten gebruiken van verschillende beleidslijnen zoals stimuleringsmaatregel kinderopvang, de regeling voor- en vroegtijds educatie (VVE) en het gemeentelijk onderwijsachterstanden beleid (GOA). De vensterscholen in Groningen In Groningen zijn tien ‘brede scholen’ tot stand gekomen, met een geheel eigen en vergaand concept. In Groningen worden deze scholen de ‘Vensterscholen’ genoemd en deze kunnen beslist niet geassocieerd worden met zomaar ‘een school’. ‘De vensterschool is het kloppend hart van een wijk, waar van alles te beleven valt voor kinderen, hun ouders en andere wijkbewoners.’ Drie uitgangspunten worden door alle deelnemende partijen onderschreven: • De vensterschool is er voor alle kinderen van nul tot vijftien jaar. • De ouders moeten zoveel mogelijk bij de vensterschool worden betrokken. • Er wordt gestreefd naar betere mogelijkheden om zorg en arbeid te combineren. De kracht van het vensterschoolconcept zit in de combinatie van enerzijds deze drie uitgangspunten met anderzijds de unieke invulling die in elke wijk aan de vensterschool wordt gegeven. De basisschool blijft binnen dit concept wel eigen baas. De grondslag van een basisschool die deel uitmaakt van de vensterschool blijft hetzelfde. De onderwijsprincipes blijven ook hetzelfde.

33/99


Wat wel anders wordt, is dat er een heleboel (leer)activiteiten bij komen door bundeling van krachten. Voor de ouders en de kinderen is dat een kwestie van mógen, niet van moeten. De ideale vensterschool zit in een of enkele gebouwen (campus) waarin behalve een basisschool ook een peuterspeelzaal, kinderopvang, de bibliotheek, het consultatiebureau, het buurtcentrum, huiswerkbegeleiding, volwasseneneducatie enzovoorts een plaats hebben. In een aantal Groningse wijken is dat ook zo. Maar het kan ook heel goed anders. Soms is sprake van nieuwbouw, soms is sprake van nieuwbouw in combinatie met het handhaven van bestaande gebouwen op andere plekken in de wijk, en soms ook komen de vensterscholen tot stand terwijl alle bestaande panden gehandhaafd blijven. ‘Samenwerken kan ook als je niet samenwoont!’ De vensterschool is geen standaardpakket. Scholen en andere organisaties kiezen zelf of ze willen meedoen aan de vensterschool in hun wijk. Daarom verschillen de scholen ook tussen de wijken en is elke vensterschool uniek. De eerste vensterscholen zijn in 1996 van start gegaan. Het gemeentebestuur van Groningen wilde graag dat op den duur in iedere wijk een vensterschool zou ontstaan. Gezamenlijke huisvesting komt niet als eerste onderwerp aan de orde in een wijk waar een vensterschool wordt opgezet. Pas als duidelijk is welke instellingen er in een bepaalde wijk aan de vensterschool willen meedoen, kan bekeken worden wat de mogelijkheden voor een multifunctioneel gebouw zijn. De heer L. (Lammer) van der Veen (op website vensterscholen Groningen): ‘De vensterschool is een concept maar als de gelegenheid zich voordoet om nieuw te bouwen moet je dat als gemeente niet nalaten, vindt hij. Het antwoord op de vraag of er al dan niet nieuw gebouwd kan worden, begint bij de deelnemende basisschool of -scholen. Gemeenten hebben sinds enkele jaren meer vrijheid om het geld dat zij voor onderwijshuisvesting ontvangen op basis van gemeentelijk regelgeving te besteden. Daardoor is maatwerk, afgestemd op de behoefte van een vensterschoolaanpak, veel beter mogelijk. Staat de basisschool toch al op het lijstje voor een investering, dan is het een mooi begin. Enig schuiven met tijdsplanning en prioriteiten kan helpen. Dan komen de overige gebruikers van een eventueel nieuw gebouw in beeld. Wat hebben zij aan financiering in te brengen? Wat willen ze graag? Het aardige van een vensterschoolgebouw is niet alleen dat de nabijheid van de verschillende instellingen stimulerend werkt, maar ook dat het ‘voordeurdelen’ winst kan opleveren door het beschikbare geld bij elkaar te leggen. Elke instelling apart zou behalve pure gebruiksruimte (in het geval van een school de lokalen) ook gangen, toiletten, onderhoudsruimten enzovoorts nodig hebben. In dat bruto-nettoverschil zit de marge, daar kan samen nieuw bouwen de kans bieden om met hetzelfde geld extra voorzieningen te realiseren. Er is soms ook door de gemeente creatief gezocht naar financiering, want het zal duidelijk zijn dat niet alle instellingen op het juiste moment voldoende geld beschikbaar hebben om te investeren. Een concreet plan voor een gebouw begint met een programma van eisen, opgesteld in overleg met alle toekomstige gebruikers. Na wat schrappen en strepen ligt er een plan dat aan alle gebruikers tegemoet komt en uiteraard ook voldoet aan de diverse (landelijke) normen die van toepassing zijn (website vensterscholen Groningen).

34/99


Projectorganisatie De gemeente Groningen heeft bij de start van de vensterscholen een regiegroep ingesteld. Deze regiegroep had drie hoofdtaken: • Het bewaken van de algehele voortgang. • Het ontwikkelen van een vensterschoolconcept. • Het wegnemen van belemmeringen die de uitvoering van integraal werken in de weg staan. De regiegroep was samengesteld uit ambtenaren met mandaat, de locatiemanagers en de stedelijk projectleider. Alle gemeentelijke sectoren die bij de vensterschool betrokken zijn, zijn vertegenwoordigd in de regiegroep: onderwijs, achterstandenbeleid, cultuur, sport, welzijn, GGD, ruimtelijke ordening, sociale zaken en werk. De stedelijk projectleider is ambtelijk trekker van het gehele proces en valt direct onder de Directie Onderwijs van de Dienst Onderwijs Cultuur Sport Welzijn (OCSW). Elke vensterschool heeft een locatiemanager, die als belangrijkste taak heeft het samenwerkingsverband te begeleiden en de voortgang te bewaken. Hij/zij motiveert, stimuleert en coördineert, maar heeft in hiërarchische zin geen formele bevoegdheden ten aanzien van de partners in de vensterschool. Hij/zij is voorzitter van de plangroepvergaderingen. Elke vensterschool heeft een plangroep waarin alle organisaties die aan de vensterschool deelnemen zijn vertegenwoordigd en houdt zich bezig met de dagelijkse invulling van de Vensterschool in de eigen wijk. De locatiemanager komt uit een van de organisaties. Hij blijft daar in dienst, maar de gemeente vergoedt de vervangingskosten. Vensterscholen of Wijkzaken De vensterschoolwerkorganisatie is ondergebracht binnen de gemeentelijke dienst OCSW. Er is sinds 2008 een nieuwe afdeling opgenomen ‘Wijkzaken’, die wordt gevormd door de gebiedsmanagers, meldpuntfunctionarissen en de locatiemanagers van de vensterscholen. Hiermee is de inbedding van de vensterscholen in de structuur van de dienst een feit. De regiegroep is inmiddels opgeheven.. Wij spraken met mevrouw A. (Anita) Schnieders, senior beleidsmedewerker Onderwijs en Jeugd bij de gemeente Groningen. Wat vindt zij dat het succes zichtbaar maakt? En waaraan is het succes te danken? 3.4.2 Succes van de samenwerking Tien vensterscholen in tien jaar tijd Het succes van de samenwerking laat zich op de eerste plaats zien in het feit dat er in Groningen inmiddels tien vensterscholen zijn opgericht. Een elfde vensterschool is in voorbereiding. Het is de ambities van de gemeente om uiteindelijk over veertien vensterscholen te beschikken, in iedere wijk één. Het onderwijs zelf heeft al geopperd om iedere school zich tot vensterschool te laten ontwikkelen. Dit laatste zou consequenties kunnen hebben voor (de breedte van) het concept dat achter de vensterscholen zit. Hiervoor zijn oriënterende studies in voorbereiding.

35/99


Grote variatie in een wijkgericht aanbod De enorme variatie in aanbiedende partijen en instellingen is eveneens een succes. In Groningen zijn zeer veel partijen bij de samenwerking betrokken. ‘Deze partijen werken in een wijk samen en zijn van elkaar afhankelijk om voor de ontwikkeling van de wijk een substantiële en onderling versterkende bijdrage te kunnen leveren.’ Een vensterschool is in Groningen niet alleen een school met voor- en naschoolse opvang. Het is dus geen ‘brede school’ zoals elders wel wordt ingevuld. Het concept staat voor een wijkgerichte en integrale aanpak, waar een basisschool deel van uitmaakt. Daarnaast doen mee peuterspeelzalen, kinderopvang, jeugdgezondheidszorg, kinder, jeugd- en jongerenwerk, speciaal onderwijs, sporten muziekschool, opvoedingsondersteuning maatschappelijk werk en bibliotheek. 3.4.3 Waaraan is het succes te danken? Succesvolle voorbeelden inspireren ‘Vensterscholen zijn scholen die naar buiten kijken, een venster zijn op de wereld. Ongeveer in dezelfde periode dat wij de vensterscholen inrichtten, was de gemeente Rotterdam ‘brede scholen’ aan het vormen. Groningen en Rotterdam waren daarmee voorlopers. Wij werden geïnspireerd door een bezoek aan de communityschools in Amerika. Hoe werkt het daar? Wat kunnen wij met zo’n concept meer doen voor de opgroeiende jeugd in onze stad? Wij zijn in 1995 gestart en zijn begonnen met vier scholen, waarna er steeds meer zijn bijgekomen.’ Investeren in maatwerk ‘We zijn letterlijk met één A-4 tje gestart. In de plangroepen hebben wij vervolgens het concept verder uitgewerkt in werkplannen. Hiermee kon per vensterschool maatwerk worden geleverd.’ De voorzitter van de plangroep was een locatiemanager, die door de gemeente werd bekostigd maar afkomstig was uit één van de deelnemende organisaties. ‘De kracht moest vanuit het veld komen. Dat was een bewuste keuze.’ De gemeente heeft met de bekostiging van de locatiemanager laten zien dat ze durfde te investeren. De locatiemanagers waren destijds gedetacheerd op projectbasis. Inmiddels zijn zij in dienst van de gemeente. Heldere politieke ambities en consequente keuzes Wat zeker ook bijgedragen heeft aan het succes is het feit dat de toenmalige wethouder (de heer H. (Henk) Pijlman) zwaar heeft ingezet op het tot stand komen van de vensterscholen. Hij heeft duidelijk aangegeven dat als de gemeente zou kiezen voor het oprichten van de vensterscholen, geen sprake zou mogen zijn van een tijdelijk project. Het zou onafhankelijk van de kortademigheid van de politiek een kans moeten krijgen. Tien jaar, zo schatte de toenmalige wethouder in, zou minimaal nodig zou zijn voor de voorbereiding en implementatie van de plannen. De wethouder bleek ook op andere manieren een groot pleitbezorger van de vensterscholen. Hij wist zich daarbij breed gesteund door de raad die eveneens keer op keer dit initiatief ondersteunde en bevestigde. Daarbij helpt het ook dat de gemeente Groningen wel een traditie heeft van ‘het willen sturen op de stad’. Het gaat overigens niet zover dat de gemeente het pedagogische concept voorschrijft of daar zwaar op stuurt. ‘Wij vinden de sociale component heel belangrijk, maar daar sturen wij niet op.

36/99


Dat is het terrein van de professionals zelf. Wij faciliteren inhoudelijk en procesmatig de samenwerking met gerichte subsidies. Wij vinden de betrokkenheid van ouders bijvoorbeeld heel belangrijk. Daarvoor hebben wij een oudercontactfunctionaris beschikbaar gesteld. Met de financiering van projecten zoals ‘dreumes in de wijk’, brengen wij de mogelijkheden van de brede school onder de aandacht van ouders die daarmee nog niet eerder in aanraking zijn geweest. Wij verlagen ook de drempel om er gebruik van te maken.’ De vensterschool staat als een huis Het concept van de vensterschool is helder verwoord. Zeven pijlers vormen het fundament van het concept dat gevisualiseerd wordt in de vorm van een huis.

De Vensterschool staat als een huis.

Gebouwen

Sociale cohesie

Maatschappelijke betrokkenh eid

Sluitende zorg

Ouders

Binnen & buiten

Opvoedingsmilieu

Integraal

Doorgaande lijn

Ontwikkelingskansen

Aandacht vasthouden Het vasthouden van de politieke aandacht vraagt om extra attentie. ‘Na enige tijd werd door een nieuwe bestuurder de vraag opgeroepen ‘Moet dat eigenlijk allemaal wel?’. De vensterscholen waren voor ons eigenlijk heilig. Toen hebben wij ervoor gekozen om een evaluatieonderzoek uit te voeren. Doen wij de goede dingen en doen wij de dingen goed? (Kijken door het Venster). Uit het onderzoek bleek dat wij de goede dingen deden. Ook pakten wij de zaken goed aan, maar er waren ook verbeterpunten. De resultaten van dit onderzoek heeft de ontwikkeling van de vensterscholen weer een nieuwe impuls gegeven. Wij kwamen weer in een nieuwe fase. Het lastige is dat deze nieuwe fase een heel andere dynamiek kent, het gaat veel meer om verfijning. De vensterschool is geen doel op zich, het gaat om het integraal jeugdbeleid. De vensterschool is voor Groningen een van de belangrijkste instrumenten om uitvoering te geven aan het integraal jeugdbeleid. Dit wordt door de politiek onderkend. Dat betekent dat je moet blijven investeren en steeds weer betekenis moet geven aan de samenwerking. Daar moet je in investeren’.

37/99


Op dit moment wordt ook gewerkt aan het formuleren van competenties van de professionals die in de vensterscholen werken. Er is een lectoraat aan de Hanzehogeschool ingesteld om de professionaliteit van de grensoverschrijdende vakdeskundigen in de vensterscholen verder vorm te geven. ‘Het komt er in deze fase van de samenwerking ook steeds vaker op aan: wat heb je er nu écht voor over.’ De infrastructuur maakt nieuw succes mogelijk Met het oprichten van de vensterscholen wordt een infrastructuur gecreëerd, waaraan de gemeente makkelijk nieuwe initiatieven kan toevoegen. Voorbeelden daarvan zijn de centra Jeugd en Gezin, het creëren van ‘dagarrangementen’, het project ‘leefstijl’ en het ontwikkelen van een geïntegreerd curriculum. De gemeente maakt dan gebruik van de bestaande infrastructuur en kan daar makkelijk nieuwe initiatieven in bespreken en (door-)ontwikkelen. Zoektocht naar de balans tussen draagvlak en besluitvaardigheid De samenwerking evolueert. Enerzijds zien wij centralisatie door de opname van de locatiemanagers in gemeentelijke dienst. Anderzijds zien wij de wens van het veld om de participerende instellingen binnen de vensterscholen aan zeggingskracht te laten winnen door ze bijvoorbeeld onder te brengen in een stichting. De gemeente heeft niet voor deze stichtingsvorm gekozen omdat het mogelijk een sturingsinstrument van de gemeente zou ontnemen. Anderzijds heeft de gemeente tot nu toe vooral gestuurd met het activiteitenbudget, de financiering van de locatiemanagers en het beschikbaar stellen van een projectleider en projectsecretaris (en natuurlijk overtuigingskracht). Daarnaast beschikt ze over subsidiemogelijkheden voor diverse projecten. Tot op heden bleek deze sturing effectief. Wet van de remmende voorsprong ‘Waar wij wel op moeten letten is dat wij soms last hebben van de ‘wet van de remmende voorsprong’. In veel gemeenten zijn ze nog bezig met het opstarten van de brede scholen. Dat is voor ons al helemaal geen vraag meer. Wij hebben al meer dan dertien jaar ervaring. Wij hebben een model met de zeven pijlers en een kwaliteitsinstrument die onomstreden zijn. In veel gemeenten is dat nog helemaal niet zo ver. Wij vergeten dan ook wel weer eens dat wij al heel wat hebben bereikt en verzuimen dan trost te zijn op ons resultaat. Dat is misschien typisch Gronings: wij vinden het heel gewoon.’ Persoonlijke betrekkingen als Haarlemmerolie De ene vensterschool komt makkelijker of sneller tot stand dan de andere vensterschool. ‘In veel gevallen is dan de menselijke factor in het spel. Wat is de rol van directeur, wat weet de locatiemanager voor elkaar te krijgen? Kunnen deze spelers het goed met elkaar vinden? Zijn ze innovatief, samenwerkingsgericht, bereid om te experimenteren? Is er een basishouding van ‘fouten maken mag?.’

38/99


Motieven voor samenwerking Het was voor de deelnemende partijen duidelijk dat ze de problemen waarvoor de wijken stonden niet alleen konden oplossen. De achterstanden op scholen waren niet meer in te lopen door het onderwijs zelf. Ondanks het onderwijsachterstandenbeleid, het onderwijsvoorrangsbeleid, onderwijsstimuleringsbeleid en het gelijke kansen beleid. Er moest iets heel anders gebeuren. Daar was iedereen het wel over eens. En het werd ook steeds duidelijker dat je als je wijkgericht werkt en instellingen in de wijk de krachten bundelen, je problematiek veel doelgerichter kunt aanpakken. In Amerika hadden wij daar succesvolle voorbeelden van gezien. Ook heeft de nieuwbouw die in sommige gevallen van de grond kwam een rol gespeeld, overigens pas in een latere fase. Dat motiveerde natuurlijk ook. 3.4.4 Belangrijke lessen voor decentralisatie Groningen is een grote stad die voor de diverse wijken naar slimme constructies heeft gezocht. Dat wil zeggen dat decentralisatie van taken op het gebied van de huisvesting meer mogelijkheden gaf voor samenhang en integraal beleid. Deze tendens is niet alleen voorbehouden aan de ‘grotere gemeenten’ Ook in kleine gemeenten hebben wij deze ontwikkeling volop kunnen waarnemen. Criterium

Beschrijving

Spelers

Per wijk: Een of meerdere basisscholen, kinderopvang, peuterspeelzalen, JGZ, bibliotheek, sport en muziekscholen, de gemeente. Gemeentebreed: Dienst OCSW, locatiemanagers, bestuur en raad. ? In eerste fase onveranderd, Geen formele bevoegdheden. Later zijn locatiemanagers in dienst van de gemeente. Was en is groot, na de eerste fase direct breed gemaakt. Actieve sturing op het betrekken en overtuigen van partijen. Rijk heeft geen bepalende rol gespeeld. De gemeente zelf wel, maar heeft geen dwingende instrumenten gebruikt (wel activiteitenbudget, locatiemanager en projectleider/ secretaris beschikbaar gesteld).

Juridische basis Verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Draagvlak

Druk van boven

Betekenis voor het succes van de samenwerking Maatwerk in uitvoering en gemeentelijke sturing op beleid.

? Centralisatie van bevoegdheden.

Cruciaal voor het succes.

Dynamiek ontstond van onderaf.

39/99


Criterium

Beschrijving

Motieven voor deelname

Bewustzijn van ‘wij kunnen het niet alleen’. Nieuwbouw (geld voor scholenbouw door krachten te bundelen en slimme constructies). Niet van toepassing.

Doorzettingskracht en -macht Ervaringen in het verleden

Besluitvaardig

Participatiegraad

Publiek leiderschap

Integrerend vermogen

Democratisch gehalte 3.5

Er was samenwerking op het gebied van achterstanden, maar minder structureel en minder geïntegreerd. Behoefte in het veld aan grotere autonomie in de vorm van stichtingen, gemeente aarzelt omdat ze bang is haar instrumentarium te verliezen. Aanvankelijk zeker groot, later zijn slimmere en efficiëntere vormen van samenwerking en participatie gekozen (brede visiedagen en beperktere kerngroepen). Wethouder en raad waren en zijn grote pleitbezorgers, toonden lef, politieke statements. Wijkgerichte aanpak evolueert voorspoedig. --

Betekenis voor het succes van de samenwerking Goede voorbeelden in Amerika nodigde uit tot nieuwe en gezamenlijke aanpak.

Geen betekenis. Vensterscholen hebben deze samenwerking inhoudelijk en structureel een stevige impuls gegeven. Besluitvormingsstrategie kan helpen.

Groot, slimme constructies moeten balans aangeven tussen participatie, draagvlak en besluitvaardigheid. Zeer belangrijk voor het realiseren van het succes. Inmiddels nieuwe afdeling ‘Wijkzaken’ ingericht. --

Veiligheidsregio Zeeland en Utrecht

3.5.1 Inleiding In onderstaande casus bespreken wij het terrein van de openbare orde en veiligheid. Binnen deze taak zien wij dat de rijksoverheid aan deze taak aanvullende kwaliteitseisen stelt. Ze stelt middelen ter beschikking om veiligheidsregio’s te vormen en ze stelt normen vast waaraan de veiligheid minimaal moet doen. Op het eerste gezicht lijkt hier sprake te zijn van centralisatie. Hoe pakken gemeenten deze taak op, ondanks de ogenschijnlijke centralisatie van dit beleidsterrein. In deze casus beschrijven wij de volgende vragen: Hoe succesvol verloopt de uitvoering van de taak en in hoeverre krijgt het innovatief en adaptief vermogen van de regio’s, ondanks de procesvereisten van het Rijk, een kans?

40/99


Met andere woorden, hoe vervullen de gemeenten de autonome taak, ondanks de aanvullende bemoeienis van de overheid? Openbare orde en veiligheid Lokale openbare orde en veiligheid is een autonome taak van de gemeente. Gemeenten zijn veelal te klein om zich goed voor te bereiden op alle typen rampen en crises. Samenwerking in de regio is zeker noodzakelijk om je als gemeente, naast de klassieke rampen, ook goed voor te bereiden op nieuwe dreigingen zoals terreur. Ook kan er beter en meer multidisciplinair geoefend en samengewerkt worden omdat het bestuur integraal beleid voor alle diensten kan opstellen. Het kabinet heeft voorgesteld dat er 25 veiligheidsregio’s komen. De kabinetsvoorstellen die de veiligheidsregio betreffen, zijn naar de Kamer gestuurd in de vorm van een conceptwetsvoorstel. Daarin wordt verwezen naar kwaliteitseisen. Opgemerkt moet worden dat wij hieronder derhalve over voorstellen praten, die nog behandeld zullen worden in de Tweede Kamer. Wat is het voorstel? Elke veiligheidsregio moet een geoefende professionele organisatie zijn voor rampen en crisisbeheersing, met een daadwerkelijk krachtdadig bestuur dat in de regio kan doorpakken. Om overal een minimumniveau van veiligheid te realiseren heeft het kabinet minimumeisen gesteld waaraan de regio tenminste moet voldoen. Elke regio kan daar bovenop zorgen voor maatwerk. Met het kabinetsstandpunt over veiligheidsregio’s en het beleidsplan Crisisbeheersing is de richting aangegeven. Met de beleidsbrief over de inrichting van het veiligheidsbestuur en de beschrijving van de basisniveaus wordt de inhoud bepaald. Spelverdeling Bij een ramp is en blijft het gezag bij de burgemeester. Als er zich een calamiteit voordoet die over de grenzen van de gemeente heen gaat, dan treedt de voorzitter van het bestuur van de veiligheidsregio op als voorzitter van het regionaal beleidsteam, tenzij de burgemeesters onderling hierover andere afspraken maken. Pas als het Regionaal Beleids Team (RBT) - dat ingesteld wordt in de zogenoemde GRIP 4 situatie - er niet uitkomt, bemoeit de provincie of het Rijk zich ermee. Als er zich een calamiteit voordoet dan zijn eerst de operationele hulpdiensten aan zet, maar tegelijkertijd komt de gemeente aan bod met bijvoorbeeld de opvang van slachtoffers, de opvang van ontheemden, opruimen, opbouwen, schade afhandelen, nazorg et cetera. De gemeenteraad moet erop toezien dat de risico’s in hun gemeente door de regio worden afgedekt en plannen van het bestuur daar in voldoende mate op inspelen. De veiligheidsregio wordt gevormd op basis van de Wgr, dus alle gemeenten leveren een financiële bijdragen aan de regio (overzicht). Daarnaast is er wat subsidiegeld beschikbaar voor facilitering van het proces van regiovorming. Voor een krachtdadig en slagvaardig bestuur is het van belang dat de doorzettingsmacht goed is geregeld. De volgende regels gelden: • De voorzitter van het bestuur van de veiligheidsregio is tevens voorzitter van het regionaal beleidsteam (dit is de vraag). • Het regionaal beleidsteam wordt wettelijk geregeld en belast met de bestuurlijke coördinatie in de responsefase (in GRIP 4 fase). • De voorzitter van het bestuur van de veiligheidsregio is bevoegd het RBT bijeen te roepen.

41/99


•

•

De voorzitter van de veiligheidsregio krijgt bij wet de taak de operationeel leider van het regionaal operationele team aan te sturen ter effectuering van de maatregelen die nodig zijn voor een gecoördineerde uitvoering van het regionaal beleidsteam gemaakte afspraken. Bij onvoldoende voortgang kan de Commissaris der Koningin (CdK) van zijn aanwijzingsbevoegdheid gebruik maken.

Doel van de veiligheidsregio Nederland kent 25 veiligheidregio’s. In een veiligheidregio werken politie, brandweer, geneeskundige diensten en de gemeenten samen voor de hulpverlening aan de burger. Ook het optreden van gemeentelijke en andere diensten in samenwerking met de hulpverleningsdiensten ingeval van een ramp of crisis wordt in de veiligheidsregio geregeld. De geografische ligging van de veiligheidsregio komt overeen met de grenzen van de politieregio’s. De regio wordt geleid door alle burgemeesters uit de regio die samen het bestuur van de veiligheidregio vormen, op basis van de wgr. Het bestuur is verantwoordelijk voor de basis brandweerzorg tot en met de bestrijding van rampen en crisissen in de regio. Het bestuur wordt ondersteund door de korpschef van politie, de regionaal geneeskundig functionaris, de regionale brandweercommandant en de coördinator veiligheid van de gemeenten. De coördinator veiligheid van de gemeente, vaak een gemeentesecretaris, verzorgt de aansluiting van de gemeentelijke processen bij rampen en crisissen. Een regionaal veiligheidsbureau zorgt voor ondersteuning, ambtelijke voorbereiding en uitvoering van de besluiten. Succesvolle voorbeelden: Utrecht en Zeeland in de subtop Op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn gemeenten verplicht om samen te werken. ‘Er is geen gemeente’, zo is de overtuiging van onze gesprekspartners, ‘die een 24-uurs service kan bieden als het gaat om rampenbestrijding en crisisbeheersing.’ Wij spraken met de heer J. (Jan) de Regt (coördinerend gemeentesecretaris veiligheidsregio Zeeland) en de heer A. (Adriaan) Buitink (adjunct-directeur Bureau Gemeentelijke Crisisbeheersing (BGC) veiligheidsregio Utrecht). Zowel Utrecht als Zeeland behoren tot voorbeelden van succesvolle regio’s. Zij zijn vergevorderd met de voorbereiding en inrichting van de veiligheidsregio. ‘We behoren tot de subtop, maar er is nog meer nodig. Ik verwijs hiervoor bijvoorbeeld naar regio’s die via mandaatregelingen de zogenoemde doorzettingsmacht hebben geregeld’ stelt de heer De Regt vast. De heer Buitink deelt zijn mening dat een hiërarchische structuur, waarin het volstrekt duidelijk is wie er welke informatie heeft en moet hebben en wie er beslist, helaas ontbreekt. Dit komt een kwalitatief goede dienstverlening niet ten goede.’ 3.5.2 Succes van de samenwerking ‘Er zijn in Nederland in algemene zin al enorme stappen gezet in de samenwerking. Gemeentesecretarissen praten met elkaar. In bijna elke secretarissenkring is het onderwerp van gesprek. Bijna in alle regio’s is men bezig de gemeentelijke processen op elkaar af te stemmen’ …‘Op papier is veel gebeurd en pakken gemeenten deze taak heel serieus op, maar er moet beslist nog een belangrijke stap worden gezet.

42/99


De afspraken moeten in de praktijk blijken te werken en tot resultaat hebben dat de dienstverlening geleverd kan worden die op dat moment ook noodzakelijk is. Daarvoor moet je oefenen, opleiden en trainen.’ De heer De Regt over het succes in Zeeland: ‘Ik vind het een succes als alle gemeentelijke processen uniform zijn (horizontale lijn) en als tussen de kolommen de processen op elkaar zijn afgestemd (verticale lijn). Daarnaast ben je als veiligheidsregio succesvol als medewerkers onderling uitwisselbaar zijn’… ‘Voorts moet er een werkplan liggen en er moet voldoende geld en tijd beschikbaar zijn. Om dat te realiseren is het noodzakelijk om competenties te benoemen, mensen daarop te trainen, nieuwe mensen daarvoor op te leiden en procedures te beschrijven, te uniformeren en actueel te houden.’ • In Zeeland hebben de gemeentesecretarissen afspraken met elkaar gemaakt. Periodiek worden in het ‘veiligheidsoverleg’ alle zaken betreffende de rampen crisissituatie besproken. Bijna elke gemeentesecretaris is ‘probleemeigenaar’ van een deelproces. • De taskforce is een landelijk project gericht op de verbetering van alle processen in de gemeentelijke kolom. De deelprocessen van de dertien gemeenten worden op dit moment op orde gebracht. Een aantal is klaar, een aantal is in voorbereiding. • Daarnaast worden deskundigenpools ingericht. • Voor een aantal functionarissen in de crisissituatie zijn competentieprofielen zijn vastgesteld. • De opleidingen zijn in ontwikkeling. Deze zijn niet alleen gemeentelijk georganiseerd maar zijn bestemd voor de hele veiligheidsregio. Dat betekent dat mensen uit de verschillende kolommen samen een plan maken, samen deze plannen afstemmen en samen oefenen. De activiteiten op regioniveau gaan soms moeizaam. ‘Van de kolommen heb ik wel de overtuiging dat zij het belang zien van het doorontwikkelen van de regio en dat gaat binnen twee à drie jaar ook helemaal van de grond komen.’ Op 1 juli 2006 is de gemeenschappelijke regeling veiligheidsregio Zeeland in werking getreden. Hiermee is de organisatie veiligheidsregio Zeeland ontstaan als rechtsopvolger van de regionale brandweer Zeeland. De organisatie omvat brandweerzorg, geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen, de gezamenlijke meldcentrale Zeeland en de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Alle activiteiten richten zich op het vergroten van de veiligheid van de Zeeuwse bevolking en bezoekers. De regio werkt nauw samen met politie Zeeland, de dertien Zeeuwse gemeenten, provincie Zeeland, Rijkswaterstaat, de Zeeuwse waterschappen, defensie, zorginstellingen en vele andere partners. De missie van de regio is verwoord in de vijf V’s. • Voorkomen, wij signaleren risico’s en gevaren en waar mogelijk halen wij ze weg. • Voorbereiden, wij zorgen voor een goed opgeleide organisatie die klaar staat. • Verhelpen, wij zorgen voor de juiste hulp als u in nood zit en nemen de bedreiging weg. • Verbeteren, wat wij beter kunnen, zullen wij beter doen. • Verbinden, wij zijn de centrale schakel voor fysieke veiligheid in Zeeland.

43/99


De kerngedachte is dat de veiligheidsregio Zeeland een netwerkorganisatie moet zijn die de ‘motor’ is achter initiatieven op het gebied van fysieke veiligheid, rampenbestrijding en crisisbeheersing en die de verbindende schakel vormt tussen de samenwerkingspartners die hierin een rol spelen. De veiligheidsregio Utrecht (VRU) bestaat uit 29 gemeenten en is qua gebied dekkend met de grens van de provincie Utrecht. De VRU bestaat uit de Brandweer Utrechts Land (regionale brandweer), het bureau GHOR (geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen) en het bureau gemeentelijke crisisbeheersing. De politie maakt geen deel uit van de VRU, maar er is een samenwerkingsconvenant tussen beide partijen. De VRU is op 1 januari 2006 officieel opgericht. ‘Wij zijn de drijvende en verbindende kracht achter een goede hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio Utrecht’… ‘We zijn een netwerkorganisatie, die de deelnemende gemeenten, brandweerkorpsen en GHOR-partners ondersteunt en verbindt. De VRU ziet zichzelf als een belangrijk kennisinstituut, dat optreedt als leverancier van opleidingen, trainingen, oefeningen en plannen en als adviseur voor fysieke veiligheid en crisisbeheersing. Waar nodig wordt maatwerk geleverd en samengewerkt met partijen als politie, defensie, zorginstellingen en waterschappen (RVU, pagina’s 9-10). De heer Buitink: ‘Het was een mijlpaal dat een regionaal bureau gemeentelijke crisisbeheersing werd opgericht. De gemeentelijke crisisbeheersing was onder de maat. Verouderde telefoonnummers, onvoldoende capaciteit en draaiboeken die niet op elkaar afgestemd waren. Bestuurlijk zag men de noodzaak van samenwerking in. We hebben nu een bureau met 5 fte en wij worden bekostigd door de deelnemende gemeenten die 0,40 euro per inwoner betalen. Wij nemen geen taken over, maar zijn ondersteunend aan de gemeenten’… ‘Vooral actief in het gezamenlijk opleiden, trainen en oefenen, planvorming en ondersteuning bij incidenten zoals de recente museumbrand in Amersfoort. Het wordt in toenemende mate duidelijk dat je elkaar nodig hebt. Echte Enschede-achtige situaties hebben wij hier gelukkig niet gehad, maar in zo’n situatie kan geen enkele gemeente het alleen. Ook grotere gemeenten zoals Utrecht en Amersfoort redden het niet alleen!’ De heer Buitink benadrukt dat de gemeentelijke processen bij veel regio’s de aandacht heeft, maar iedereen doet het op zijn eigen wijze. Ze slagen er in wisselende mate in om een goede samenwerking van de grond te krijgen, zowel onderling als ook met de andere kolommen. ‘De ene regio scoort beter in opleidingen, een ander heeft de crisisorganisatie wat strak geregeld met functie- en competentieprofielen voor functionarissen. De VRU heeft sterk ingezet op opleiden en oefenen, wij hebben de processen geüniformeerd, wij hebben lespakketten ontwikkeld en zijn bezig met een masterclass voor burgemeesters. Er zijn regio’s waar deze samenwerking lastiger van de grond komt. Dat ligt dan vaak aan de bestuurlijke verhoudingen en grote cultuurverschillen tussen gemeenten. Wij proberen die verschillen juist te gebruiken.’

44/99


Succes leidt tot nog meer succes Overtuigd zijn de gesprekspartners van het feit dat als successen zichtbaar worden dat dat een versterkend effect heeft. Daarvoor helpen succesvol afgehandelde incidenten of oefeningen. Heel concreet werd dit effect zichtbaar bij de brand in Amersfoort, waarbij de veiligheidsregio Utrecht werd gevraagd om de gemeente Amersfoort te ondersteunen. ‘Ik vind het positief dat een gemeente ons dan weet te vinden en wij hulp kunnen bieden.’ De gemeenten in deze regio’s (Zeeland en Utrecht) zijn vooruitstrevend als het gaat om het inrichten van veiligheidsregio’s. De regio’s zijn gevormd, de gemeentelijke processen worden geactualiseerd en geharmoniseerd, oefeningen en trainingen hebben in gezamenlijkheid plaats en het belang van de samenwerking wordt breed ondersteund. Daarmee lopen deze regio’s samen met nog enkele andere voorop. 3.5.3 Waaraan is het succes te danken? Bij de ontwikkeling van de veiligheidsregio’s gaat het niet alleen om ‘samenvoeging’ van verschillende diensten, maar er wordt ook een duidelijke kwaliteitsslag gevraagd. Er dient een multidisciplinair beleidsplan rampen- en crisisbeheersing te komen en dit dient een verbreding te zijn van het huidige regionale beheersplan rampenbestrijding. Ook het beheer van de gemeenschappelijk meldkamer en het beheer en beleid van de regionale brandweer en GHOR zal de nodige aandacht vragen. Het gaat dan om de volgende activiteiten: • Draaiboeken uniformeren (binnen en tussen kolommen). • Opleiden van medewerkers die in koude en warme fase samenwerken zodat gelijkwaardig en kwalitatief voldoende niveau van kennis en vaardigheden ontstaat. • Oefenen om te leren van ervaringen en kennis/vaardigheid up to date te houden. • Poolvorming zodat langere tijd 24 uurs-beschikbaarheid van deskundig en geoefend personeel beschikbaar is. Wij spraken met onze gesprekspartners over de factoren die hebben bijgedragen aan het succes, maar ook over de belemmeringen die zij tegen komen. Durven onderkennen dat je het alleen niet kunt Voor het succes - kwaliteit van dienstverlening in de warme periode - is het noodzakelijk dat de deelnemende partijen durven te onderkennen dat zij van elkaar afhankelijk zijn. Zij moeten dat leren accepteren, loslaten en vertrouwen op professionals. De aandacht voor veiligheid was teveel incidentgericht en te weinig gebaseerd op een visie. Na een incident ebde de aandacht ook weer wat weg ‘och, het is toch heel goed gegaan’. Vooral bestuurlijk vraagt dat om extra aandacht. In Zeeland was dat bewustzijn heel groot. De ambtelijk samenwerking kwam goed van de grond en ook bestuurlijk is dat bewustzijn aanwezig. Op 20 juli 2005 tekenden de colleges van B&W van alle 13 gemeenten een overeenkomst om gezamenlijk te werken aan het voorbereiden, beheren en uitvoeren van gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen. De Kring van Zeeuwse gemeentesecretarissen kende geen formele status en het overleg had een open karakter. Het nadeel is dat als vrijblijvendheid de boventoon gaat voeren de vaart uit het project gaat.

45/99


In april 2006 is er voor gekozen om in de oranje kolom een sterke basis te geven door te kiezen voor een projectvorm voor de duur van een jaar en een Zeeuwse gemeentesecretaris ‘vrij’ te maken om het project te trekken. De coördinerend gemeentesecretaris heeft de rol van procesmanager. Er is geen hiërarchische relatie, de kring heeft wel tijd/geld beschikbaar gesteld. De kring van Zeeuwse gemeentesecretarissen stelde in april 2006 een visiedocument vast, dat voor de rode kolom en de witte kolom nader is aangevuld. In het visiedocument wordt vastgesteld hoe de 13 gemeenten, gegeven de autonome van deze gemeenten, samenwerken voor de vorming en ontwikkeling van de veiligheidsregio. Druk van buiten is noodzakelijk De maatschappelijke discussie naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam heeft er zeker toe bijgedragen dat je wel moet samenwerken als het gaat om veiligheid. Overigens ebt het dan ook wel weer weg, de noodzak moet keer op keer benadrukt worden. Daarmee wordt ook draagvlak gecreëerd. Wat wel een drijfveer vormt, is dat de burgemeester toch in beeld is en dat het zelfs tot vertrek kan leiden als het niet goed gaat (Volendam). Resultaten van audits en inspecties helpen daarbij ook. ‘In hoeverre bent u op een ramp voorbereid?’ Als je daar onvoldoende scoort heb je wat uit te leggen. Druk van buitenaf kan ook gevoed worden door de omvang en zwaarte van de risico’s in een bepaald gebied te benoemen en te communiceren. De heer De Regt: ‘Wij zijn het tweede risicogebied van Nederland, dat verhoogt de noodzaak wel. De heer Buitink: ‘Het heeft zeker ook geholpen dat de minister eisen stelt, hoewel ik denk dat de eisen die bestuurders in deze regio zelf stellen veel zwaarder meewegen. Immers, veel veiligheidsregio’s zijn al gevormd voordat er een wet is aangenomen in de Kamer! En wat maatschappelijk gevraagd wordt, dat drijft de partijen in zekere zin wel in elkaars armen.’ Druk van buiten is noodzakelijk omdat normaal gesproken het belang van veiligheid niet altijd op waarde wordt geschat. • Men is niet overtuigd van de risico’s (bagatelliseren). ‘Wanneer gebeurt er nu eigenlijk wat? Nooit!’ • ‘En als er iets gebeurt, dan niet in deze regio, het is hier altijd rustig’. Men denkt onbewust ‘het gaat mijn deur wel voorbij’ (ontkennen). • Onderschatten van mogelijke risico’s ‘het is toch goed gegaan...’, waarbij voorbij wordt gegaan aan de mogelijke effecten als de scope van de ramp groter was geweest of bijvoorbeeld de inhoud van een gestrand schip werkelijke schade had kunnen toebrengen aan omwonenden (onderschatten). Het onderwerp komt daarmee lastig op de agenda van het college. Als het op de agenda komt krijgt het al snel een organisatorische lading; wie is er verantwoordelijk voor wat, en vooral, waar zit ik in het spel? Mogelijk wordt er nogal eens veel aandacht besteed aan papier, gehakketak en geharrewar over verzekeringen en juridische aspecten. Het gaat veel minder vaak over de inhoud. Heldere structuur in koude en warme fase Het is belangrijk om in de koude fase goede afspraken te maken, ook over de verhoudingen, structuren en organisatievorm voor het moment dat wij in de warme fase terechtkomen.

46/99


De heer De Regt heeft als coördinerend gemeentesecretaris geen hiërarchische relatie, maar legt verantwoording af aan de kring van Zeeuwse gemeentesecretarissen en aan het algemeen bestuur van de veiligheidsregio. De heer De Regt wijst op het belang van het hebben van een formeel mandaat. ‘Het moet duidelijk zijn wie er mag beslissen.’ De heer Buitink onderstreept dit: ‘Overigens is dit niet alleen in de warme periode van belang, maar ook in de koude periode.’ In Amsterdam, Rotterdam-Rijnmond en West-Brabant is bijvoorbeeld al wel een mandaat geregeld, zij lopen daarin weer voorop. De inschatting van onze gesprekspartners is dat van de 25 regio’s er ongeveer 15 heel goed bezig zijn en de zaken op papier al aardig in orde hebben. Wat nog niet wil zeggen dat het ten tijde van een ramp ook vlekkeloos zal werken. Management van verwachtingen Bij rampen gaat er altijd iets niet goed. De overheid wordt aangesproken op deze missers en de burgemeester staat voor de taak om de communicatie met burgers te verzorgen. Enerzijds moet aan de burgers duidelijk worden gemaakt dat de overheid niet alles kan regelen. ‘Neem Groningen. Hadden de gemeenten bij iedereen een paar flessen Spa voor de deur moeten zetten als het waterleidingbedrijf te kampen heeft met een breuk?? Daar ligt ook duidelijk een verantwoordelijkheid bij de burgers zelf. Ook bedrijven kunnen er van alles aan doen om rampen te voorkomen of de effecten daarvan te minimaliseren. Het management van verwachtingen is essentieel.’ Zelfredzaamheid van burgers wordt overschat, daar moet zwaarder op worden ingezet. De heer De Regt wijst in dit verband ook op de relatie met de raad. ‘Onlangs speelde in deze regio de vraag of er twee mobiele geneeskundige eenheden (in plaats van een) gerealiseerd zouden moeten worden. Over deze investeringen moest uiteindelijk de gemeenteraad een beslissing nemen. Dan is het noodzakelijk zicht te geven op de mogelijke risico’s en de kosten die gepaard gaan met een bepaalde keuze. Hetzelfde geldt voor onze keuze om de brandweer op 60% van de veiligheidsnorm te brengen. Dat betekent voor een aantal van onze gemeenten dat ze fors moeten investeren. Dan komt het aan op transparantie en op de overtuigingskracht van een burgemeester. Weet hij goed over het voetlicht te brengen wat het belang daarvan is?’ Oefening baart kunst Het is belangrijk dat de gemeenten alert blijven. Feitelijk helpt het als er zich in de praktijk gewoon incidenten voordoen. Dat maakt alert en zorgt dat je stil staat bij het nut en de noodzaak van de onderlinge samenwerking. Incidenten komen voor, maar te weinig en in de regel ook met een te beperkte omvang om een echte crisissituatie waar het er echt op aan komt, goed te kunnen nabootsen. Oefeningen zijn onontbeerlijk. In Zeeland is niet zo lang geleden een schip gestrand, waarbij de veiligheidsregio in actie moest komen. De heer De Regt: ‘Afgelopen woensdag hadden wij de evaluatie. Welk plan hebben wij gebruikt? Hebben wij het juiste plan gebruikt? Hoe was het verloop, en wat zijn de knelpunten? Uit zo’n evaluatie blijkt dat de communicatie tussen de operationele diensten heel goed verloopt. De informatievoorziening tussen de operationele diensten en het beleidsteam daarentegen moet verbeterd worden.

47/99


Zo bleek bij de operationele diensten al snel bekend te zijn om welk schip het ging, wat voor lading het bij zich had, en welke gevaren dat op zou kunnen leveren, terwijl het beleidsteam deze informatie pas later heeft doorgekregen. Normaal gesproken wordt die informatie doorgegeven inclusief een advies aan het beleidsteam hoe te handelen. Oefeningen en incidenten houden je scherp op het verbeteren van de samenwerking voor het moment dat dat ook echt nodig is.’ Competentie medewerkers Zeker ook omdat wij weliswaar goed voorbereid lijken op de klassieke rampen, maar in werkelijkheid hele andere nieuwe gevaren wellicht meer risico opleveren, is het zaak te sturen op de competenties van medewerkers. Zij moeten in staat zijn om in een willekeurige crisissituatie de juiste dingen te doen. Wij zien dan ook dat veiligheidregio’s die ver zijn in de samenwerking vooral ook daar op inzetten. In de regio Utrecht lijkt het werken met competentieprofielen op dit moment bestuurlijk gezien nog een stap te ver. De heer Buitink: ‘Dan krijgen burgemeesters het gevoel dat ze de grip kwijt raken. Er worden profielen gemaakt en medewerkers worden langs een meetlat gelegd, en als je daaraan niet voldoet, mag je niet in het team. Dat is bij ons nog een stap te ver, maar krijgt inmiddels wel meer aandacht, ook bestuurlijk.’ In Zeeland wordt deze stap wel gezet. Daar zijn competentieprofielen opgesteld voor de gemeentesecretaris, de coördinator veiligheid, de voorlichter en de Ambtenaar Openbare Veiligheid (AOV). De heer Van Eert: ‘Teams mogen niet incidentafhankelijk zijn, het is heel belangrijk dat zij innovatief en creatief zijn, niet te strak vast zitten in bestaande patronen. Het trainen op competenties moet gewoon gebeuren.’ Integraliteit nog onvoldoende in beeld Veiligheid heeft inhoudelijk gezien ook alles te maken met fysiek, sociaal en economisch beleid in de regio. Met name de beleidskeuzes op deze terreinen hebben consequenties voor de veiligheid van de regio. Veiligheidsregio’s adviseren weliswaar op onderdelen, maar vormen niet altijd een helder en transparant criterium bij besluitvorming in raden en staten. Op dit punt valt volgens de heer Buitink nog forse winst te boeken. ‘We worden wel om advies gevraagd, maar het is nog niet altijd duidelijk wat daarmee gebeurt. Terwijl in dit vroege stadium van besluitvorming in belangrijke mate aan preventie gewerkt kan worden.’ Congruentie regio-indeling In het regeerakkoord is afgezien van een verplichte regionalisering van de brandweer, hetgeen belemmerend werkt in de samenwerking. Hoe meer congruentie (zoals in Zeeland) hoe makkelijker de veiligheidsregio van de grond komt. Ook in Utrecht zijn de indelingen redelijk congruent. De inrichting en organisatie van de veiligheidsregio verschilt. In Utrecht is sprake van een meerkoppige directie. In Rotterdam zie je bijvoorbeeld dat een directeur aan het hoofd van de veiligheidsregio staat. De mate waarin de kolommen in staat zijn samen te werken verschilt eveneens. Hoe krachtiger de samenwerking, hoe groter het resultaat.

48/99


Risico’s bij (door)ontwikkeling veiligheidsregio De heren De Regt en Buitink noemen soortgelijke factoren die de doorontwikkeling van veiligheidsregio’s zouden kunnen belemmeren: bestuurlijke discussies, gebrekkige informatievoorziening of het niet tijdig delen van informatie, het onvoldoende delen van verantwoordelijkheden (integraliteit beleid en burgerverantwoordelijkheid) en tenslotte het wegebben van de noodzaak. Op deze aspecten moet je gericht investeren. Bestuurlijke discussies kunnen voortgang belemmeren De bestuurlijke discussies zijn belemmerend voor de snelheid waarmee resultaten in de samenwerking kunnen worden geboekt. Burgemeesters willen graag laten zien dat zij de zaken goed op orde hebben. Bij eventuele samenwerking zou de gedachte kunnen ontstaan dat zij samenwerken omdat zij het niet op orde hebben, een verdachtmaking die veel bestuurders willen vermijden. Tegelijkertijd is het alleen getalsmatig al onmogelijk dat je het alleen zou kunnen. Voor de 13 deelprocessen moet iemand verantwoordelijk zijn. Mensen moeten competent zijn om de noodzakelijke activiteiten uit te voeren en de 24-uurs beschikbaarheid betekent dat ook vervanging geregeld moet zijn door een competente medewerker. Dat blijkt in de praktijk lastig te organiseren, waarmee de noodzaak voor regionale teams sterker wordt gevoeld. De heer Buitink wijst in dit verband ook op het belang van de bestuurder in de acute fase. ‘Bij oefeningen zie je dat veel bestuurders nog de neiging hebben de hele crisis te willen bestrijden, ook operationeel. Dit komt vanuit de logische gedachte ‘ik ben verantwoordelijk’. Het is de kunst meer over te laten aan professionals die voor hen regionaal werkzaam zijn. Dat is lastig omdat nog niet zolang geleden het operationeel team lokaal was georganiseerd en een burgemeester een operationeel leider in de ogen kon kijken. Nu is een ROT een operationeel leider op afstand. De bestuurder moet dus maar afwachten of het goed gaat, terwijl als het fout gaat, hij zich moet verantwoorden’… ‘Er is dus een zekere angst voor controleverlies hoewel ik zeker weet dat alle bestuurders de veiligheidsregio een warm hart toedragen. Om die angst te doorbreken moet men elkaar ontmoeten, met elkaar oefenen, meekijken… daarvoor organiseren wij oefeningen, een masterclass, trainingen en bijeenkomsten. Men moet aan elkaar wennen en elkaar leren vertrouwen. Dan durven ze ook beter gebruik te maken van de infrastructuur die gewoon beschikbaar is.’ Veel partijen die zoeken naar nieuwe verhoudingen De toch op onderdelen nog diffuse verantwoordelijkheidsverdeling levert nog wel wat knelpunten op. De politie heeft een eigen organisatie met een eigen korpschef. De gemeenten zijn autonoom. De heer De Regt: ‘Iedere kolom heeft zijn eigen mensen. Meedenken en samenwerken met de anderen kost tijd. De politie is goed in staat dat in te vullen. De brandweer daarentegen heeft daar op dit moment nog wat meer moeite mee. De brandweer is nog volop in de weer met de discussies binnen de eigen kolom en zijn bezig om aan de normen van de minister te voldoen, dat vraagt op dit moment veel energie. Dat is geen onwil. Wij zijn het er wel over eens dat het moet gebeuren. Je moet daarvoor mensen vrijmaken en prioriteiten stellen.’ De heer Buitink: ‘De enorme hoeveelheid partijen, iedereen gaat wel ergens over, als wij afspraken maken valt me de enorme hoeveelheid logo’s op. Dan is de vraag of het allemaal goed gaat.

49/99


In crises heb je gewoon een commandostructuur nodig en dan moet daar geen discussie over zijn.’ De cultuur tussen partijen verschilt ook. De heer Buitink: ‘Brandweer wordt over het algemeen gekenmerkt door de bevelstructuur waarbinnen medewerkers minder snel zelf initiatieven nemen, de GHOR die sterk is in netwerken en veel overleg kent en daartussenin zit de gemeentelijke cultuur. Wij zoeken wel draagvlak, maar mogen ook wel zelf initiatieven nemen. Vanwege deze cultuurverschillen is samen oefenen en elkaar kennen essentieel.’ Beeldvorming in de media Wat ook niet helpt is de beeldvorming in de media. Je kunt het als overheid bijna niet goed doen. De heer Buitink: ‘Neem bijvoorbeeld de brand in Amersfoort. De klacht was dat de hulpdiensten te laat waren. Bij onderzoek bleek dat pas laat de eerste melding binnen kwam. Later kwam in discussie dat mogelijk de burger wel met zijn mobiel foto’s had gemaakt, maar niet 112 had gebeld. Toch straalt de negatieve publiciteit af op de overheid.’ Zowel de heer De Regt als de heer Buitink zijn van mening dat de media niet te beïnvloeden zijn en dat je daarop dus niet zwaar moet inzetten. ‘Wel kan meer worden ingezet op snelle informatie aan de burgers.’ Financiën en prioriteitstelling Raadsleden hebben niet zoveel met veiligheid en crisisbeheersing als er niets gebeurt of het gevaar niet echt duidelijk is. ‘Je zou er misschien gewoon een doeluitkering van moeten maken’ oppert de heer Buitink. Je bent nu afhankelijk van raden, die vaak andere prioriteiten leggen. Wethouders willen bouwen, ook óp overkappingen van belangrijke knooppunten. Uit oogpunt van veiligheid zou je daar best wat over kunnen vinden, maar het is nauwelijks een issue.’ … De heer De Regt onderstreept dit door aan te geven dat het hier vooral neerkomt op de kracht van de burgemeester. ‘Als hij goed weet aan te geven dat het nodig is en dat je er dus geld voor over moet hebben, dan komt het van de grond en speelt het een belangrijke rol in afwegingen die de gemeenteraad maakt. Als de burgemeester dat niet doet loopt hij/zij de kans dat de gemeenteraad in de afweging van prioriteiten niet de nodige financiële middelen ter beschikking stelt.’ Transparantie in besluitvorming verdient aandacht Vergaderingen en kwaliteitsfoto’s zijn in Zeeland openbaar, waarmee transparantie in zekere zin is gegarandeerd. Toch zou er in de meeste regio’s winst te boeken zijn als veel scherper dan nu het geval is helderheid zou komen in de argumentatie achter beleidsbeslissingen en de risico’s die deze beslissingen met zich meebrengen als het gaat om preventie en veiligheid. Het bestuur en de politiek zijn hier aan zet.

50/99


Belangrijke suggesties bij decentralisatie (schema)

Criterium

Beschrijving

Spelers

Gemeenten. Brandweer. GHOR. Politie. Gemeenschappelijke regeling. Convenant (in voorbereiding). Verlengd lokaal bestuur. Wens verder te formaliseren.

Juridische basis Verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Draagvlak

Druk van boven


Doorzettingskracht en -macht Ervaringen in het verleden Besluitvaardig

Participatiegraad Publiek leiderschap


Democratisch gehalte

Draagvlak is weliswaar groot, maar dreigt weg te ebben als externe druk afneemt en risico’s niet scherp in beeld zijn. Wetgeving is een feit Beleidsbrief met beschrijving basisniveaus is aanwezig. De bestuurlijke wil om het goed voor elkaar te hebben is aanwezig Bewustzijn dat men het alleen niet kan is aanwezig. Nee, wel noodzakelijk maar (nog) niet geregeld. Gemeenten opereerden naast elkaar. Vanwege de autonomie van gemeenten (en kolommen) kost dit soms veel tijd. Actieve participatie. Hoge vergaderdeelname. Inspirerend voorzitter. Geen politicus. Inhoudelijk gedreven. Burgemeester als pleitbezorger. Op verschillende niveaus noodzakelijk: binnen gemeentelijke kolom, tussen kolommen en met andere beleidsterreinen. --

Betekenis voor het succes van de samenwerking Gepolitiseerd.

Noodzaak hiërarchie wordt onderkend. Is cruciaal.

Er is nog geen wet. Maar de regio’s zijn er al (wel een zekere druk). Grote betekenis voor het succes.

Wel belangrijk voor succes. Geen betekenis. Grote betekenis voor snelheid en succes. Hoog. Hoog.

Onvoldoende benut.

--

51/99


3.6

Drechtsteden, samen stad aan het water

3.6.1 Inleiding De gemeenten die zijn verenigd in Drechtsteden, laten in onderstaande casus zien dat zij goed in staat zijn een woonvisie te produceren en op basis daarvan afspraken te maken voor de realisatie van de woningen met marktpartijen/woningbouwcorporaties. En zij doen meer dan dat, zij brengen het wonen in relatie met aanpalende beleidsterreinen. Deze gemeenten liepen hiermee voorop in de uitvoering van de woningbouwopgave en de werkwijze die VROM hierbij voor ogen stond. De gemeenten hebben ervoor gekozen om deze opgave in gezamenlijkheid op te pakken, met respect voor ieders autonomie. Zeven gemeenten, samen netwerkstad aan het water Drechsteden worden gevormd door de gemeenten Alblasserdam, Binnenmaas, Dordecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht. In totaal wonen er 270.000 mensen. De vrijwillige samenwerking bestaat sinds 25 juni 1995 en is sinds die tijd gegroeid. Samenwerking heeft plaats op diverse terreinen; ruimtelijke en economische ontwikkeling, sociaal beleid, recreatie en toerisme, groen, water en milieu en wonen. Drechtsteden willen een netwerkstad zijn met een netwerkbestuur en een netwerkorganisatie. Zij werken nauw samen met netwerken uit het regionaal bedrijfsleven, onderwijs, gezondheidszorg, woningbouwcorporaties, welzijnsorganisaties en cultuurinstellingen. De netwerksturing; Drechtraad, Drechtstedenbestuur, netwerkdirectie Het Drechtstedenbestuur is het dagelijks bestuur van de Drechtsteden. Iedere gemeente is hierin vertegenwoordigd door een burgemeester of een wethouder. De voorzitter van het bestuur is tevens voorzitter van de Drechtraad. Het Drechtstedenbestuur is verantwoordelijk voor de integrale uitvoering van het beleid en de bewaking van beleidsprocessen. Het algemeen bestuur wordt gevormd door de Drechtraad. Iedere politieke fractie in de Drechtsteden heeft een vertegenwoordiger in de Drechtraad. De Drechtraad is het hoogste bestuursorgaan in de Drechtsteden en werkt kaderstellend (vooraf) en controlerend (achteraf). Voorafgaand aan de vergadering wordt veelal een middagprogramma georganiseerd waar discussieonderwerpen, bezoeken en workshops worden gehouden. Vorig jaar is een start gemaakt met bijeenkomsten in ‘de grote driehoek’, waarbij alle burgemeesters, gemeentesecretarissen en griffiers bij elkaar komen. De netwerkdirectie is het hoogste ambtelijk orgaan in de netwerkorganisatie. De netwerkdirectie bestaat uit de gemeentesecretarissen en de directeur/secretaris Drechtsteden. De directie is verantwoordelijk voor de overkoepelende sturing van een aantal concernportefeuilles (zoals rond de netwerkorganisatie) en dienstenportefeuilles (zoals de Sociale Dienst). Over de ontwikkeling van de samenwerking in de Drechtsteden merkt voorzitter Bandell op: ‘Wat ik zie veranderen, is de manier waarop wij met elkaar omgaan. Omdat de band hechter is, kun je ook meer tegen elkaar zeggen, er kan tegenwoordig wel eens een kritische opmerking worden gemaakt zonder dat dit direct consequenties heeft. Wat dat betreft lijkt het wel een relatie. Eerst ben je stapelverliefd en zie je vanaf de roze wolk geen negatieve dingen.

52/99


Later raak je steeds meer vertrouwd en ben je niet meer zo bang dat de ander bij het eerste verschil van mening opstapt.’ ... ‘Onze valkuil is dat wij permanent bezig blijven met organisatievraagstukken en daar waak ik voor, de samenwerking draait om de inhoud en dat moet zo blijven.’ Klein en flexibel bureau Het bureau Drechtsteden voert zelf geen projecten uit, waarmee het bureau klein en flexibel kan worden gehouden. Projectleiders en adviseurs worden ingehuurd vanuit de deelnemende gemeenten. Coördinatoren en projectleiders zijn gedelegeerd opdrachtgever namens het Drechtstedenbestuur. Op 8 maart 2006 is de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden in werking getreden. De gemeenschappelijke regeling voert taken uit die door één of meerdere van de deelnemende gemeenten zijn overgedragen. Het samenwerkingsverband is hiermee een zelfstandige organisatie met rechten en plichten. De Sociale Dienst Drechtsteden, het bureau Leerplicht en voortijdig schoolverlaten, het ingenieursbureau Drechtsteden, bureau Drechtsteden en het loopbaancentrum Drechtsteden zijn de organisaties die per 1 januari 2007 samen de Drechtsteden vormen. Eind 2006 is in zes gemeenten het bestuurlijk besluit genomen om te komen tot een service centrum Drechtsteden. Burgemeester Bandell (voorzitter van het Drechtstedenbestuur) zegt hierover in het jaaroverzicht van 2006: ‘Eenvoudigweg betekent dit het efficiënt organiseren van organisatieonderdelen waar iedere gemeente over beschikt: financiën, personeel en organisatie, juridische afdelingen.’ ... ‘het zijn voorbeelden waar winst valt te behalen voor een gemeente.’ Het bureau Drechtsteden neemt een geheel eigen plaats in binnen de Grenzeloze Regio (GR). Het is geen uitvoeringsorganisatie, maar het bureau valt onder het Drechtstedenbestuur en de Drechtraad als het proces- en programmabureau voor de ondersteuning van het bestuur en het totaal van de netwerkorganisatie. Advisering aan het bestuur, strategieontwikkeling, coördinatie tussen programma’s en controle op de voortgang van programma’s behoren tot het takenpakket van het bureau Drechtsteden. Directeur en tevens secretaris van de gemeenschappelijke regeling is de heer G.J. (Gert Jan) Vogelaar, een bevlogen gesprekspartner. Wij spreken met hem over het succes van de Drechtsteden, in het bijzonder op het beleidsterrein ‘wonen’. 3.6.2 Succes van de samenwerking Plannen maken gaat goed, de uitvoering bleef aanvankelijk achter In mei 2002 werd de experimentenstatus van de Drechtsteden in het kader van het grote stedenbeleid (GSB) officieel. Het GSB-experiment omvatte geen nieuwe projecten. Bestaande visies, programma’s en projecten zijn opgenomen in de GSBaanvraag volgens de drie pijlers; sociaal, fysiek, en economisch. De vierde pijler, cultuur en toerisme, is door de Drechtsteden zelf toegevoegd. Het GSB richtte zich op een integrale aanpak van de problemen en kansen in de steden. Berenschot constateert bij een tussentijdse evaluatie (Berenschot, 2004) dat de samenwerking succesvol is, maar ‘nog onvoldoende succesvol om de ambities waar te maken’. Het zou ontbreken aan voldoende uitvoeringskracht en voldoende commitment, mede als gevolg van het ontbreken van een gemeenschappelijk streefbeeld.

53/99


De grote sprong voorwaarts; manden maken In reactie daarop heeft de voorzitter van de regio Drechtsteden in januari 2005 een idee gelanceerd om een kwaliteitsprong te maken, door het samenstellen van een ‘mandje’ met alle gemeenten en andere betrokkenen. Dit mandje bestaat uit een streefbeeld (bindend, krachtig, helder), een reeks projecten (doorbraakdossiers en investeringsafspraken) en een set van afspraken voor de langere termijn over de inrichting van de regionale bestuurlijke besluitvorming en het organisatorisch en financieel vormgeven van de uitvoering. Ten aanzien van woningbouw adviseert Berenschot de transparantie te vergroten rondom financiële consequenties van projecten. Tevens moet blijvend geïnvesteerd worden in de relatie met woningcorporaties en marktpartijen zodat men tot concrete afspraken kan komen over de woningbouwproductie. In juni 2003 verschijnt ‘Wonen in de Drechtsteden een gezamenlijke opgaveprestatieafspraken lange termijn tussen de woningcorporaties en de gemeenten in de Drechtsteden’. Met een gemeenschappelijk toekomstbeeld gaan de gemeenten en woningcorporaties hun investeringen beter op elkaar afstemmen. Met elkaar maken ze afspraken over de bijdragen aan het op gang helpen van de woningproductie op de korte termijn. ‘Hiermee willen de gemeenten en woningcorporaties vanuit het wonen de positie van de regio in de zuidvleugel, daarmee de gehele zuidvleugel en uiteindelijk het welzijn van de inwoners, verbeteren en versterken.’ Streefbeeld en doelen De gemeenschappelijke doelen zijn in het streefbeeld en de afspraken daarover concreet gemaakt. Als doelen zijn genoemd: • Tegengaan van selectieve uitstroom van hogere inkomens en instroom van lager inkomens. • Bereiken dat er voor alle bevolkingsgroepen een keuze is in welke wijk en welk woonmilieu men wil wonen. • Ervoor zorgen dat in elke wijk de leefbaarheid op peil is in een schone, hele en veilige woonsituatie met bijbehorend voorzieningenniveau. Deze doelen zijn uitgewerkt in concrete kernstrategieën en afspraken over investeringen en afstemming tussen alle deelnemende gemeenten de gezamenlijke opgave op het gebied van wonen zijn gebaseerd op een woonvisie (Woonvisie Drechtsteden, 1 juni 2003). Het beleid is gericht op keuzevrijheid en zeggenschap voor bewoners, differentiatie en kwaliteitsverbetering van het woonaanbod, differentiatie en kwaliteitsverbetering van de woonmilieus. De afspraken in 2003 waren vooral gericht op versnelling van de woningbouw en het werken aan onderling vertrouwen. Het kader voor de afspraken is de regionale woonvisie ‘Spetterend wonen in de Drechtsteden’, april 2004. PALT en de woonvisie zijn in wisselwerking met elkaar opgesteld. In 2006 zijn de PALT-afspraken voor het eerst herijkt. Afspraken zijn geactualiseerd en aangescherpt. Dit past in de visie van het Rijk op corporaties. In deze visie wil zij het huidige stelsel wijzigen waarbij de woonvisie van de gemeente centraal staat. De corporaties brengen op deze woonvisie een investeringsbod uit.

54/99


Vervolgens maken de woningcorporaties en de gemeenten een prestatiecontract. Deze manier van werken is in de Drechtsteden bestaande praktijk. Met de regionale woonvisie, de regionale afspraken in PALT en de gebiedscontracten over de belangrijkste herstructureringsgebieden, geven de Drechtsteden invulling aan de beleidsvisie van de minister. Regionale projecten worden zoals gezegd, in uitvoering genomen onder de naam ‘manden maken’. Het betreft projecten op het gebied van onderwijs, verkeer, woningbouw, sociaal beleid en toerisme. Er zijn grote successen zichtbaar op verschillende beleidsterreinen. De uitvoering van projecten komt onder de noemer ‘manden maken’ dan ook stevig van de grond. In december 2006 worden de tussentijdse successen gepresenteerd. Voorzitter Bandell geeft voor het succes twee factoren aan die van belang zijn. ‘De hele regio kijkt over de schouder van de individuele gemeente mee. Bestuurders en ambtenaren kijken er wel eens van op als ze door een collega uit een andere gemeente op de vingers worden gekeken. Maar het blijkt dat vreemde ogen dwingen. De andere succesfactor is dat een fonds de onrendabele toppen dekt. Iedere gemeente krijgt meer geld terug dan ze erin stopt, mits ze op tijd is begonnen. Dat is de voorwaarde en daar zijn wij streng in. Manden maken heeft ertoe geleid dat wij de dingen doen die wij in de regio van belang vinden en dat wij beseffen dat wij van elkaar afhankelijk zijn.’ Succes op het gebied van wonen Concrete resultaten in de woningbouw bleven overigens nog wel wat achter bij de verwachtingen. Van de in totaal 9.000 woningen worden er waarschijnlijk 7.000 opgeleverd. Om de woningbouwproductie en het ISV-programma in de gemeenten kritisch te volgen, is de task force Woningbouw Drechtsteden in het leven geroepen. Twee keer per jaar heeft de regionaal verantwoordelijk portefeuillehouder overleg met de verantwoordelijk portefeuillehouder in de gemeenten. Hij bespreekt dan de realiteit van de beoogde planning en maakt afspraken over de aanpak van de projecten om te zorgen dat de projecten ook daadwerkelijk van de grond komen. Ondanks de nog achterblijvende woningbouw zijn de Drechtsteden trots op hun resultaat, ook als het gaat om wonen. Over het succes van de samenwerking op het gebied van wonen hoeft de heer Vogelaar niet lang na te denken. ‘In alle gemeenten zijn alle zwakkere wijken op een minimaal niveau getrokken. Het zijn inmiddels prima wijken geworden, waar geen enkele gemeente op is achtergebleven. Dordrecht is arm, heeft industrie en relatief veel allochtonen. Dordrecht heeft de daarmee gepaard gaande problematiek ook overgedragen op de andere gemeenten. Wij hebben toen ingezet op de onderkant. Ondanks het feit dat sprake is van een sterk versnipperd veld (veel woningcorporaties), hebben wij succesvol deze wijken aangepakt, wat de leefbaarheid duidelijk ten goede kwam. Dat deze wijken niet zijn verloederd is geen verdienste van de regio, maar van alle zes de gemeenten.’ … ‘Daarnaast vind ik het een succes dat het inmiddels volstrekt normaal is dat wonen en werken regionaal worden besproken, ook al blijft het een lokale taak.’

55/99


3.6.3 Waaraan is het succes te danken? Wij hebben aan de heer Vogelaar gevraagd, waar het succes aan te danken is. Hoe kunnen wij de resultaten verklaren? Hieronder bespreken wij de belangrijkste factoren. Van onderhandelen naar samenwerken De heer Vogelaar vervolgt zijn betoog over de prille samenwerking in de Drechtsteden. ‘We hebben een jarenlange traditie van samenwerken als het gaat om wonen. Eigenlijk moet ik zeggen dat in de eerste fase het samenwerken vooral bestond uit onderhandelen.’ … ‘Duidelijk is dat wethouders willen bouwen en daarvoor de ruimte claimen. Dat had in de eerste fase tot gevolg dat wij zaten te onderhandelen over lucht, alleen maar lucht. Het ging he-le-maal nérgens over. De ene bestuurder wilde vierhonderd woningen en de andere wethouder ging er ook ‘zoveel neerzetten’. … Het waren ware veldslagen. Maar het was lucht waarover onderhandeld werd. Want die woningen zouden er nooit komen. Er was geen bestemmingsplan gereed, er waren geen marktpartijen in het spel, het kón gewoon helemaal niet..!’ De heer Vogelaar praat over zo’n vijftien jaar geleden, waarin er vooral bestuurlijk beloften werden gedaan om een bepaald aantal woningen te realiseren zonder dat daar een degelijke planning aan ten grondslag lag. De beloftes stapelden zich op en het papier was geduldig. Landelijke task force prikt de luchtbel door Het politieke spel werd in zijn ogen doorbroken met de landelijke task force Wonen. De centrale vraag van deze task force was ‘waarom wordt er eigenlijk niet gebouwd?’ Waarom stagneert de woningbouw terwijl iedereen roept dat er volop woningen gerealiseerd zullen worden? In die periode kreeg de heer Vogelaar de opdracht om in beeld te brengen wat er in dit opzicht in de Drechtsteden aan de hand was. Al snel bleek dat amateurisme de hoofdoorzaak was. Slechte planningen en onprofessionele werkwijzen konden niet anders dan leiden tot onrealistische en onuitvoerbare plannen. ‘De luchtbel werd doorgeprikt en wij gingen daarna professioneler, zakelijker met de materie om. Er werden twee projectleiders benoemd die alle gemeenten hebben bezocht om de plannen te bespreken. ‘U wilt zoveel woningen realiseren? Wanneer worden ze opgeleverd?’ Over de laatste vraag was veelal nog niet nagedacht. Beloven leek voldoende. Opvallend was dat ambtenaren en wethouders elkaar versterkten. Ambtenaren wilden heel graag aan het wensbeeld voldoen en schreven op wat de bestuurders wensten. De plannen waren echter verre van reëel. Na de task force hebben wij elkaar aangesproken op deze luchtbel. Laten wij ermee ophouden en beter gaan plannen, professioneler gaan werken.’ Vanaf dat moment is ook de samenwerking met de corporaties veranderd.’ ... ‘Toen wij ontdekten dat wij slechts over lucht spraken, realiseerden wij ons ook dat de spanningen nergens over gingen. Wij gingen zelfs denken ‘als wij het samen doen wordt het nog leuk ook!’

56/99


Wonen is de motor voor regionale samenwerking De heer Vogelaar typeert het thema wonen als de motor voor de samenwerking op strategisch niveau. ‘Wonen is een makkelijk onderwerp om op te gaan samenwerken, er is immers niemand die bestrijdt dat samenwerking tussen gemeenten op dit gebied nodig is. Niet iedere gemeente kan voor zichzelf bouwen. De grenzen worden bereikt en dat zie je aan de messcherpe lijnen op de kaart die de gemeenten inkaderen, verder konden de gemeenten niet bouwen.’ Op het gebied van wonen kwam samenwerking derhalve relatief makkelijk van de grond. Op het gebied van economie zit de samenwerking binnen de Drechtsteden in een prillere fase, maar ook op dit terrein ontwikkelt zich op dit moment een intensievere samenwerking. ‘Wonen moet de motor zijn van het regionaal samenwerken en daaraan moet je het sociale en fysieke weten te koppelen.’ Samenwerken is ook een kwestie van wennen en investeren Van groot belang is dat gemeenten de ‘lead’ houden. ‘Wij spreken niet meer over het ‘overdragen van taken van de gemeente naar een hogere bestuurslaag, de regio’, maar wij spreken over ‘Wij delen de taken met nog vijf andere gemeenten’. Dat geeft een heel ander gevoel, maar dat is wel wennen voor de gemeenten. Je kunt raadsleden wel helpen om een grotere band met de regio te krijgen en meer inhoudelijk betrokken te raken. Daarin hebben de Drechtsteden uitdrukkelijk geïnvesteerd. ‘De raadsleden werden geïnformeerd op een leuke en gezellige manier. Het was fascinerend. Wij huurden een boot, bezochten een bouwplaats en projecten, wij organiseerden een workshop en de directeur van bijvoorbeeld de woningcorporatie hield een inleiding van zo’n drie kwartier. Het ging op die manier leven bij de raad. Die dikke pakken papier die leest niemand en dat kan ook niemand boeien. Wij zorgden ervoor dat raadsleden werden gepakt en geboeid door een onderwerp. Dat ging als een speer (…). Je zag later dat wij in het middagprogramma werden teruggedrongen (moet dat allemaal wel, ik heb mijn werk… et cetera). En toen wij inbonden op het middagprogramma werden de vergaderingen weer saaier en langer. Toen realiseerden wij ons dat wij daarin moeten blijven investeren, steeds weer nieuwe impulsen moeten geven. Het moet blijven fascineren, de inhoud van het raadswerk moet gaan leven en boeien!’ Gemeenteraadsleden moeten schakelen tussen twee niveaus De rol van de raadsleden in de deelnemende gemeenten is er met de komst van de Drechtsteden zeker niet minder op geworden. De raadsleden staan voor de grote uitdaging om actief te schakelen tussen twee niveaus. De heer Vogelaar licht zijn statement toe. ‘Je ziet twee dominante trends’: 1. De mens wordt mobieler en de cirkel waarin het wonen, werken en recreëren plaats heeft wordt steeds groter, minimaal de Drechtsteden, maar vermoedelijk nog wel veel groter. 2. Mensen hechten hele grote waarde aan hun directe woon- en leefomgeving. Er worden in alle milieus, rangen en standen hoge eisen gesteld aan de buurt, de winkels, aan de directe omgeving van je huis.

57/99


Binnen deze trends wordt een lui bestuur afgestraft, je moet in actie komen. Juist in deze spanning liggen de mogelijkheden voor gemeenten. De burger wordt mondiger, calculeert en rekent een gemeente af op het presteren. Blijft een wijk of buurt beneden de maat omdat er bijvoorbeeld jongeren uit de wijk trekken, winkels verdwijnen of kantoorgebouwen de woningen overwoekeren…, dan verhuizen de burgers naar een andere plek en zonodig naar een andere gemeente. In die troep blijft niemand zitten. Tegelijkertijd beoordeelt de burger ook de omgeving. Ervaart de burger dagelijks de files, de luchtverontreiniging en een gebrek aan kwaliteit van winkels, voorzieningen en recreatiemogelijkheden in de omgeving, dan leidt dat ook tot onvrede en mijdt ze ook de naburige steden en dorpen. De burger kan immers ook ergens anders gaan werken en winkelen. Gemeenten hebben dus voor een leefbaar milieu van hun burgers, elkaar nodig.’ ‘De toegenomen mobiliteit kan een bestuur vernietigen’. De heer Vogelaar hecht veel waarde aan bestuurders en volksvertegenwoordigers die schakelen tussen beide niveaus, die de verbinding weten te leggen. ‘Je moet je als bestuurder en volksvertegenwoordiger voortdurend bewust zijn van het feit dat je als bestuurder niet kúnt regeren over de wijk, de buurt. Burgers moeten dat zelf doen in samenwerking met de woningcorporaties. Dat geldt niet alleen in de zwakkere wijken, maar ook in de ‘rijkere’ buurten. Je kunt dat als gemeente wel faciliteren. Ook moet je je bewust zijn van de grotere cirkel waarin burgers mobiel zijn en keuzes kunnen maken. Een burger wil niet alleen tussen kantoorgebouwen wonen en daarvoor moet je afspraken maken met minimaal de andere vijf uit de Drechtsteden.’ Over structuren, processen en inhoud Het zit in de natuur van bestuurders om te praten over structuren, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. ‘Ik ben groter, dus ik ben de voorzitter van deze regio’ of ‘Ik ben groot genoeg, ik kan het alleen en heb jullie eigenlijk niet nodig’. Maar daar moet het helemaal niet over gaan, bovendien is dat laatste ook helemaal niet waar. Van belang is dat voorzitter Bandell er streng op toeziet dat het over inhoud gaat. Daarmee hebben wij dit denken doorbroken, maar het is wel belangrijk dat je er alert op blijft. Voor je het weet sluipt het er weer in.’ ‘Onder Bandell kwam er een doorbraak, laten wij ophouden met dat gezeur en gepraat over stemmen. Wij gaan gewoon aan het werk gaan: jij doet dit, ik doe dat en jij doet dat… Wij gaan gewoon wat doen en de afspraken over structuren en zo vormen een sluitstuk van de samenwerking. Wij gaan eerst ons succes zichtbaar maken, en laten zien wat wij kunnen. In het doorbreken van het structuurdenken lag de sleutel voor ons succes, daar ben ik van overtuigd.’ Samenwerking staat of valt met de personen ‘Er wordt vooral door de provincie en het ministerie van BZK wel naar regio’s zoals Drechtsteden gekeken. Men wijst dan wel op het risico, dat ons functioneren en de filosofie van personen afhankelijk zijn. ‘Kun je zo’n regiovorm als Drechtsteden propageren, is het niet teveel afhankelijk van personen?’ ‘Als Bandell straks weggaat, wat gebeurt er dan?’, dat soort vragen krijgen wij steeds. Ik vraag me af of dat zo erg is. Je moet blijven investeren in het scherp houden waarvoor wij staan.’

58/99


Als er bijvoorbeeld een gemeentesecretaris (voormalig rijksambtenaar) bijkomt met een andere denklijn, dwingt het je om weer eens goed stil te staan bij je filosofie, je model, je werkwijze. Dat is goed, want het is gelijk weer heel duidelijk dat wij een fundamenteel andere denklijn hebben dan binnen de rijksoverheid meer gebruikelijk is. Die denken in structuren. Wij moeten dan heel alert blijven niet zelf ook terug te vallen op ‘oud gedrag’, wij moeten blijven nadenken en elkaar blijven aanspreken, ontwikkelen. In zo’n fase van aarzeling moeten wij weer wat doen. Ontwikkeling en vooruitgang komt met schokken. Soms dan ontstaan er van die discussies over ‘Netwerkstad’ of ‘stad aan het water’, dan weten wij dat wij met zijn allen weer aan het zoeken zijn. In zo’n periode bezoeken wij alle gemeenten en stellen wij de vraag: doen wij de goede dingen en doen wij de dingen goed? En zo krijgen wij dan weer greep op de nieuwe manier van met elkaar omgaan. Trots zijn moet ook, bescheidenheid dat nekt ons. Doelen zoeken, benoemen en successen vieren. Dat vraagt om extra investeringen in de relatie.’ Samenwerken mag nooit gebruikt worden als defensief ‘Wat ik wel merk is dat het model ook wel wordt misbruikt in de strijd tegen herindeling. Hoe harder de provincie gaat drukken, hoe meer je dat verschijnsel ziet. Vanuit wantrouwen wordt dan ‘samengewerkt’, en dat werkt natuurlijk niet. Dat vertroebelt ook de discussie over ons model. Kern van onze samenwerking is vertrouwen en het werkelijk met elkaar aan de slag willen. Netwerkpartners moeten elkaar ook benaderen vanuit een soort gelijkwaardigheid en vanuit het bewustzijn dat je met elkaar er wat moois van kunt maken en als dat lukt dat dat nog leuk is ook!’ Belangrijke suggesties bij decentralisatie (schema) Criterium

Beschrijving

Spelers

Drechtraad Drechtstedenbestuur Drechtstedenbureau Zeven deelnemende gemeenten Gemeenschappelijke regeling.

Juridische basis

Betekenis voor het succes van de samenwerking Democratische legitimatie. Gepolitiseerd. -

Verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Strategie: • Gedualiseerd regiobestuur. • Verlengd lokaal bestuur. Uitvoering: • Uitbesteed, gedelegeerd opdrachtgeverschap. • Geen overdracht, maar samen met de andere 5.

Scheiding beleid en uitvoering.

Draagvlak Druk van buiten Druk van boven

Groot, wonen is onomstreden. Woonopgave genormeerd vanwege subsidieregelingen.

Hoog. -

59/99


Criterium

Beschrijving


Grenzen aan het bouwen op eigen grondgebied. Samenhang en integraliteit is duidelijk. Niet aanwezig.

Doorzettingskracht en -macht Ervaringen in het verleden Besluitvaardig

Participatiegraad Publiek leiderschap Integrerend vermogen Democratisch gehalte 3.7

Samenwerken verandert van karakter, onderhandelen wordt samenwerken. Inhoudelijke drive. Gemeenschappelijk belang. Democratische legitimatie kost wel tijd. Actieve participatie. Hoge vergaderdeelname Inspirerend voorzitter. Inhoudelijk gedreven. Samenhang is uitgangspunt en is goed zichtbaar in het beleid. Hoog, door instelling Drechtraad.

Betekenis voor het succes van de samenwerking Hoog.

Laag. Hoog. Kan vertragen.

Hoog. Hoog. Hoog. Hoog.

Invoering Wmo in de provincie Drenthe

3.7.1 Achtergrond van de samenwerking Vanaf 2006 hebben de Drentse gemeenten (alle twaalf) in VDG-verband (onder leiding van secretaris J. Akse) nauw samengewerkt bij de invoering van de Wmo. Men was zich ervan bewust dat samenwerking nodig was om dit goed te laten verlopen. Er kwam een hele nieuwe taak bij, waarmee de gemeenten nog weinig of geen ervaring hadden. Het voorbereiden daarvan leent zich goed voor een gezamenlijk optrekken, waarbij iedereen zijn autonomie kan bewaren zonder het wiel steeds opnieuw uit te vinden. Doordat de aanloop naar de nieuwe wet lang duurde, trad er gewenning op en was men gericht op het gewoon aan de slag gaan en zorgen voor een goede invoering. Op een positieve manier bijtte men zich vast in de nieuwe taak; men was zeer gemotiveerd om het proces goed te laten verlopen. 3.7.2 Organisatie van de samenwerking De samenwerking tussen de Drentse gemeenten was als volgt belegd: • Een stuurgroep begeleidde het traject, bestaande uit de portefeuillehouders Wmo van de deelnemende gemeenten. De stuurgroep bewaakte de voortgang van de activiteiten van specifieke werkgroepen en moest zorgdragen voor de vertaling van landelijke ontwikkelingen naar de Drentse gemeenten en voorlichtingsactiviteiten.

60/99


•

-

•

•

•

Specifieke werkgroepen en subwerkgroepen werden ingesteld voor deelaspecten van het traject. De werkgroepen waren regionaal georganiseerd (regio Zuidoost, Zuidwest en Noord/Midden), waaronder subgroepen de opdracht kregen inhoudelijke uit te werken en plannen van aanpak te maken. Onderwerpen die in een werkgroep werden opgepakt waren onder andere: Inkoop en Aanbesteding, waarbij de werkgroep de inkoop van hulp bij het huishouden en in een later stadium de ICT voor de loketten ter hand nam. Benodigde formulieren, procesbeschrijvingen en protocollen. Op Drents niveau zijn hiervoor concepten gemaakt. Het opstellen van een handreiking voor een Besluit Wmo-voorzieningen en conceptverordening Wmo-voorzieningen. Collectieve voorzieningen, waaronder het ontwikkelen van een visie op het welzijnswerk, nieuwe collectieve zorg-/welzijnsarrangementen en de relatie met het convenant Wonen, Zorg en Welzijn. De voorzitters van de regionale werkgroepen vormden met een projectmanager en de secretaris van de VDG gezamenlijk de projectgroep, die moest zorgen voor de verbinding tussen stuurgroep en werkgroepen en de gemeenten. Per deelnemende gemeente werd een lokale projectleider respectievelijk coördinator aangewezen. Deze vormden samen het ambtelijk overleg, dat als adviesorgaan optrad voor de stuurgroep en hun vergaderingen voorbereidde. De procesmanager van BMC faciliteerde stuurgroep, werkgroepen en lokale projectleiders op inhoud en proces.

De samenwerking in bovengenoemde groepen vond plaats in VDG-verband, zonder dat deze een eigen apart formele vorm kreeg. De afspraken die in VDG-verband worden gemaakt zijn bindend, waarbij de colleges van de deelnemende gemeenten ze formeel wel bekrachtigen. Een reeks partijen was betrokken bij de samenwerking, naast de twaalf deelnemende Drentse gemeenten: • De provincie Drenthe: als beleidsontwikkelaar Wmo en ondersteuner via de provinciale organisatie STAMM CMO Drenthe. • De Sociale Verzekeringsbank (SVB) heeft gezorgd voor een ondersteuningstructuur voor de Persoons Gebonden Budget (Pgb)-houders. • Het zorgkantoor heeft de administratie van de huidige Pgb-houders in 2007 op zich genomen, waarvoor een contract is gesloten met de deelnemende gemeenten. • Het Centraal Administratie Kantoor (CAK), met wie afspraken moesten worden gemaakt voor de inning en de uitvoering van de eigen bijdrageregeling. • Met het Centraal Indicatiestelling Zorg (CIZ) zijn afspraken gemaakt worden over de kwaliteit van de indicaties, de afstemming van indicatie AWBZ-Wmo, werkprocedures en de eisen die gemeenten stellen aangaande de verhouding alphahulp-HV2. • BMC: ondersteuning in de vorm van een procesmanager. Deze had als taak advisering van de stuurgroep en de ondersteuning van de voorzitters van de werkgroepen, dat wil zeggen, de leden van de projectgroep. De ondersteuning is zowel op het gebied van de inhoud (waaronder informeren over landelijke ontwikkelingen en informatie van VNG en VWS), de projectmatige aanpak als wel de procesmatige aanpak.

61/99


In het kader van het project zijn er verder contacten geweest met: • Regionaal Patiënten en Consumenten Platform. • Vertegenwoordiging provincie in verband met het convenant Wonen, Welzijn en Zorg. • MEE-organisatie. • Vertegenwoordiging provincie over ICT en loketten. • Vertegenwoordiging directeuren Welzijn in verband met ICT en loketten en inzet van het welzijnswerk. • Stuurgroep GGZ (zorgvernieuwingsprojecten). • Mantelzorg en vrijwilligerswerk (Icare). 3.7.3 Praktijk van de samenwerking In VDG-verband wordt veel samengewerkt, men kent elkaar goed en er kan snel worden geschakeld. Met betrekking tot de invoering van de Wmo had men snel het besef dat men elkaar nodig had. Dit neemt niet weg dat er soms eigen voorkeuren zijn geweest en spanning tussen bijvoorbeeld de grote en kleine gemeenten en de ‘voorlopers’ en ‘volgers’. Binnen het project is gewerkt met drie pilotgemeenten: Emmen, Coevorden en BorgerOdoorn. Hoogeveen was een pilotgemeente voor het ministerie van VWS. Goede samenwerking kwam vooral tot stand waar ieder ook de noodzaak zag. Dit was het geval bij inkoop en aanbesteding, minder bij het onderdeel beleidsontwikkeling (waar men zelf meer verstand van had en een lokale kleur wilde geven). Bij inkoop en aanbesteding is gewerkt met raamafspraken, waarbinnen individuele gemeenten hun eigen contracten sloten met zorginstellingen. Daarbij is het overgrote deel (‘80%’) naar dezelfde aanbieder gegaan, maar op onderdelen wordt ook gewerkt met verschillende aanbieders. De procesmanager vervulde een belangrijke rol in het bewaken en bevorderen van de voortgang en realisatie van doelen. Het voordeel was dat deze persoon ‘onafhankelijk’ kon opereren, omdat ze niet deel uit maakte van een van de gemeenten, terwijl ze wel vertrouwd was met de regio. Men zocht ook iemand van buiten die de vereiste kwaliteit kon bieden, waarvoor men bereid was gezamenlijk te betalen (via verdeelsleutel met bijdrage afhankelijk van inwoneraantal). Bij aanvang van het traject hadden enkele gemeenten de interne projectorganisatie niet op orde en was er te weinig voortgang. Hierbij speelde het feit dat de Wmoprojectleider nauwelijks extra tijd tot zijn/haar beschikking had voor deze behoorlijke klus. In sommige gemeenten waren er knelpunten in het lokale Wmo-traject, die voortvloeiden uit de onervarenheid met projectmatig werken. De procesmanager heeft de projectleiders ondersteund en gesprekken gevoerd met de lokale stuurgroep. Beoogde resultaten van de werkzaamheden van de procesmanager waren verder: • Kwaliteit en voortgangsbewaking van beleidsnotities over Mantelzorg en Vrijwilligersbeleid, Individuele Voorzieningen en Collectieve Voorzieningen. • Het initiëren en daar waar nodig uitvoeren van een visietraject op het vlak van vierjarig beleidsplan en collectieve voorzieningen.

62/99


• •

Het installeren van een werkgroep collectieve voorzieningen. De deskundigheidsbevordering, zowel in de vorm van trainingen als door het organiseren van werkbezoeken.

Geconstateerd werd in de eerste periode dat er weinig coördinatie bestond tussen de werkgroepen met betrekking tot het inwinnen van informatie, zodat enkele instellingen van verschillende zijden werden benaderd voor het verstrekken van informatie. Binnen het ambtelijk overleg zijn toen verantwoordelijkheden afgesproken, wie welke instelling gaat benaderen. Ook was er te weinig coherentie in de werkzaamheden van de (sub)werkgroepen. Om dit te verbeteren heeft de procesmanager een aantal werkdocumenten en formats geproduceerd, dwarsverbanden gelegd (onder andere in het uitwisselen van informatie) en procesbewaking uitgevoerd. De samenwerking is na de invoering van de Wmo voortgezet, waarbij de nadruk is verschoven van implementatie naar beleidsontwikkeling. De structuur van de samenwerking is daarbij onveranderd gebleven. Vanaf dit jaar is de samenwerking in intensiteit iets minder, waarbij stuurgroepen, projectgroep en coördinatorenoverleg nog blijven voortbestaan, maar minder frequent bij elkaar komen en worden gecombineerd met reguliere vergaderingen in VDG-verband. De onderwerpen die nu actueel zijn betreffen het opstellen van digitale sociale kaarten, herindicaties en de verstrekking van subsidies voor mantelzorg. Ook een onderwerp als het afsluiten van (nieuwe) contracten leent zich blijvend voor uitwisseling. In totaliteit kijkt men tevreden terug op de samenwerking rond de Wmo en is deze voor herhaling vatbaar. Ook op andere terreinen waar gemeenten nieuwe taken krijgen (WRO, omgevingsvergunning) werkt men in VDG-verband samen om deze goed voor te bereiden en uit te voeren. 3.7.4 Effecten en lessen van de samenwerking De effecten van samenwerking kunnen bekeken worden vanuit het perspectief van de gemeente en de ontvanger van huishoudelijke zorg. De effecten van de samenwerking voor de gemeenten kunnen in twee deelaspecten worden onderverdeeld: beleidsontwikkeling en implementatie, waarbij in eerste instantie de meeste aandacht is uitgegaan naar de implementatie van de nieuwe wet en daarbij behorende taken voor gemeenten. Implementatie van de Wmo: voorbereiding van de uitvoering De twaalf Drentse gemeenten zijn erin geslaagd alle taken die bij de uitvoering horen van de Wmo goed te beleggen in de organisatie, ondersteund door het samenwerkingsverband. Op het gebied van de implementatie zijn de volgende taken gerealiseerd: • Begeleiding transitie AWBZ-taken naar gemeenten, waaronder: - Productie handreiking voor de overgangsprotocollen. - Afsluiting contracten. - Rechtmatige inkoop en aanbestedingen en een ordentelijke besluitvormingsprocedure (inclusief financieringsafspraken). - Inrichting van ICT-loketten. - Formaliseren van werkafspraken met het CIZ.

63/99


-

Productie van noodzakelijke formulieren, protocollen, werkprocedures. Een goed beeld van de informatie- en financieringsstromen. Inzicht in de benodigde ambtelijke capaciteit voor de nieuwe taken. Overzicht van de samenwerkingsketens voor de nieuwe taken. Een goede kwaliteit van de producten en daar waar nodig innovatief. Het leveren van de producten conform de vastgestelde planning. Een optimaal draagvlak zowel intern als extern. (Adviseren inzake) borging van de Wmo in de lijnorganisaties. Enthousiasmeren van betrokkenen.

Door taken in samenwerkingsverband op te pakken zijn ook financiële voordelen behaald, met name op de inkoop van ondersteunende en huishoudelijke diensten. Beleidsontwikkeling Ten behoeve van het beleid van de gemeenten zijn, ondersteund door het samenwerkingsverband, de volgende resultaten gerealiseerd: • Productie van noodzakelijke beleidsnotities (Mantelzorg en Vrijwilligersbeleid, Individuele Voorzieningen, Collectieve Voorzieningen, Inventarisatie prestatievelden 5, 7, 8 en 9 (opvang, verslavingsbeleid, Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ)). • Format voor het vierjarig beleidsplan Wmo. • Het initiëren en daar waar nodig uitvoeren van een visietraject op het vlak van het vierjarig beleidsplan (inclusief het opstellen van een format voor het vierjarig beleidsplan) en collectieve voorzieningen. Effecten voor de ontvanger van huishoudelijke verzorging Doordat de implementatie door de gemeente uiteindelijk op orde was, kwam de zorg die men nodig had. Van tevoren was er wel de nodige ongerustheid en onzekerheid over de voortgang van de zorg, maar dit bleek achteraf vooral koudwatervrees. Bijeenkomsten en communicatie met cliënten (cliëntenraden) zijn daarbij belangrijk geweest, waarbij overigens niet altijd alles perfect is gegaan. Er zijn ook wel klachten geweest, maar over de grote lijn functioneert het nieuwe stelsel voldoende. Er zijn verschillen in het beleid per gemeente (waarover een deel van de klachten gaan), op punten waar de Wmo de vrijheid voor een eigen invulling per gemeente geeft (uitvoering indicaties door CIZ of ander partij vaststelling pgb-bedragen, doelgroepenbeleid). Lessen voor decentralisatie De Drentse gemeenten zijn er voldoende in geslaagd een geheel nieuwe taak op zich te nemen, waarvoor een specifiek samenwerkingsverband binnen de VDG was opgezet. Een belangrijke factor daarbij was dat het proces een lange aanloop kende, die het mogelijk maakte alle noodzakelijke voorbereidingen te treffen. Nadelig was de onduidelijkheid en onzekerheid die aan het eind ontstond over de invoeringsdatum. Een actieve rol in de keuze voor decentralisatie van de huishoudelijke zorg hebben de Drentse gemeenten niet gespeeld en zien ze ook bij andere beleidsterreinen niet voor zichzelf weggelegd.

64/99


3.8

De Regionale Sociale Dienst Alblasserwaard-Oost/Vijfheerenlanden (RSD AOV)

3.8.1 Inleiding De medewerkers van de acht gemeenten in de regio Alblasserwaard/ Vijfheerenlanden (verder AV-regio) zijn van oudsher gewend aan samenwerking. Het merendeel van hen werkt in kleinere gemeenten waarin één medewerker vaak meerdere taken van sport moet beoefenen en wat is dan handiger dan de werkzaamheden onder de collega’s van meerdere gemeenten te verdelen; zo ook de medewerkers die sociale zaken in hun takenpakket hadden. Vooral als er nieuwe taken naar de gemeenten werden gedecentraliseerd, bewees deze werkverdeling zijn waarde. Voor de ambtelijke medewerkers was het dan ook een logische stap om de backofficetaken van hun gemeenten in één regionale uitvoeringsorganisatie onder te brengen. Na ampel overleg en onderzoek besloten de raden van zes van de betrokken gemeenten niet alleen hun backoffice, maar ook hun frontofficetaken in het kader van de toenmalige Algemene Bijstandswet in een gemeenschappelijke regeling onder te brengen. Dat lijkt in eerste oogopslag een vergaand besluit, bij een tweede blik blijkt het genuanceerder te liggen. Immers, de eigen beleidsvrijheid van de gemeenten in de Algemene Bijstandswet is zeer beperkt. Veel belangrijker waren de voordelen die de centralisatie opleverde, namelijk een betere en efficiëntere dienstverlening die nog steeds per gemeente in loket voor de inwoners bereikbaar zou zijn en het feit dat de gemeenten nu niet meer ieder voor zich hun verantwoordingsrapportages ten behoeve van de rijksoverheid hoefden voor te bereiden. Een belangrijk deel van de gemeentelijke medewerkers maakte de overstap naar de nieuwe organisatie die bestuurd zou gaan worden door een bestuur bestaande uit de portefeuillehouders Sociale Zaken van alle aangesloten gemeenten. De Regionale Sociale Dienst (RSD AOV) was geboren. Daarna ging het snel. De nieuwe organisatie bleek al snel een aantrekkelijke partner voor de uitvoering van nieuwe gemeentelijke taken. Voorbeelden daarvan zijn gemeentelijke taken in de Wet inburgering nieuwkomers en de Wet educatie en beroepsonderwijs. De invoering van de Wet werk en bijstand (Wwb) leidde tot aanpassing van een gemeenschappelijke regeling onder de RSD waarmee de raden en de colleges van B&W de eerder ingezette lijn bevestigden. Zij besloten om gezamenlijk één beleid te voeren en het bestuur van de gemeenschappelijke regeling daarvoor de nodige bevoegdheden toe te kennen. Afgesproken werd dat bestuur en medewerkers van de RSD er voor zorgen dat de raden van de deelnemende gemeenten regelmatig geïnformeerd en bijgepraat zouden worden over de stand van zaken in de RSD en over nieuwe ontwikkelingen. Per 1 januari 2007 ging de verantwoording van de rijksbekostiging weer deel uit maken van de individuele gemeentelijke verantwoording. De RSD levert de daarvoor benodigde stuur- en verantwoordingsinformatie aan de besturen van de deelnemende gemeenten tot en met de daarbij behorende accountantsverklaring. De loketfuncties in de afzonderlijke gemeenten zijn inmiddels grotendeels opgeheven. Uit onderzoek bleek dat het merendeel van de cliënten er geen prijs op stelde om in het ‘eigen gemeentehuis’ te woord gestaan te worden.

65/99


De gang naar Gorinchem, centrumstad van de AV-regio, is voor de gemiddelde cliënt niet bezwaarlijk. Als dat wel zo is, bijvoorbeeld als gevolg van mobiliteitsbeperkingen dan gaat de RSD-medewerker op huisbezoek. De RSD AOV is nu een samenwerkingsverband van de Zuid Hollandse gemeenten Giessenlanden, Gorinchem, Graafstroom, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Liesveld en Zederik. Namens hen voert de RSD de weten regelgeving uit op het gebied van werk, inkomen en zorg. De taken bestaan uit reïntegratie, uitkeringen voor levensonderhoud, verlening van bijzondere bijstand en minimaregelingen en schuldhulpverlening. Sinds 1 januari 2007 voert de RSD op basis van een inkooprelatie de Wwb en aanverwante regelgeving ook uit voor de Gelderse gemeente Lingewaal. De RSD heeft 75 medewerkers in dienst, de kosten van de uitvoeringsorganisatie bedragen circa 4 miljoen. De RSD heeft een verzorgingsgebied van 130.000 inwoners. Het aantal cliënten is circa 1.200. Uit diverse onderzoeken wordt duidelijk dat de RSD er goed op staat. Uit gebruikersonderzoek blijkt dat de prestaties van de dienst en van haar medewerkers door cliënten gewaardeerd worden. Het bestuurlijk draagvlak voor de dienst onder de portefeuillehouders Sociale Zaken is stevig en duurzaam en het functioneren van de RSD roept in de ogen van de gemeenteraden slechts sporadisch kritiek op. Uit recent gehouden bestuurskrachtonderzoek komt de RSD naar voren als een succesvolle vorm van bestuurlijke samenwerking in een regio waarin die samenwerking doorgaans bepaald niet rimpelloos verloopt. 3.8.2 Succes van de samenwerking Kernkwaliteiten dienstverlening gerealiseerd De cliënten uit de deelnemende gemeenten kunnen bij de RSD rekenen op slagvaardige, vraaggerichte en veelzijdige dienstverlening. Bij de toevoeging van nieuwe gemeentelijke taken heeft de leiding van de organisatie vooral gekeken naar de aansluiting van die taken op de bestaande dienstverlening. Er wordt gestuurd op de realisering van sluitende ketens van dienstverlening, die nagenoeg zonder organisatorische schotten worden aangeboden en benut. Het functioneren van de RSD wordt regelmatig en ook op eigen initiatief tegen het licht gehouden. Uit gebruikersonderzoek blijkt dat de klanten van de dienst tevreden zijn over de dienstverlening. Auditonderzoek toont aan dat de processen van de RSD op orde zijn. De kwaliteit dienstverlening en bedrijfsvoering van de RSD had nimmer in de afzonderlijke gemeenten tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten gerealiseerd kunnen worden. Kwaliteit met een plusje De schaal van de RSD en de ontwikkeling van het dienstverleningspakket worden benut om aanvullende dienstverlenende projecten onder meer in de preventieve sfeer te ontwikkelen. Recente voorbeelden daarvan zijn de organisatie van een congres ‘it takes two to tango’ waarin de cliëntgerichte samenwerking in de schuldhulpverlening centraal heeft gestaan en de budgetcursus ‘omgaan met geld’ die gratis wordt aangeboden.

66/99


Slagkracht door draagvlak De rode draad in de samenwerking is het besef dat draagvlak in de raden en besturen van de deelnemende gemeenten voorwaarde is voor de realisering van slagvaardige dienstverlening. De RSD investeert pro-actief in dat draagvlak door: 1) De raadsleden van de deelnemende gemeenten actief en regelmatig te informeren over het reilen en zeilen van de RSD en over belangrijke ontwikkelingen en thema’s. 2) De portefeuillehouders Sociale Zaken van de deelnemende gemeenten actief te ondersteunen in hun debat met hun gemeenteraden over kaderstelling en verantwoording in de lokale sociale zekerheid. 3) Door in de exploitatie van de RSD in beperkte bedrijfsreserve aan te houden waarmee schommelingen in het bedrijfsresultaat kunnen worden opgevangen en dus geen beroep gedaan behoeft te worden op de middelen van individuele gemeenten. Efficiencywinst gerealiseerd Schaalvergroting door samenvoeging van taken en organisaties leidt niet onmiddellijk tot efficiencywinst. De ervaringen van de RSD bevestigen dat nog eens. Die ervaringen tonen wel aan dat efficiencywinst op termijn haalbaar is. Eerst is er sprake van relatieve efficiencywinst door een betere kwaliteit tegen minder meerkosten tot stand te brengen, die wordt inmiddels gevolgd door absolute efficiencywinst waarin aantoonbare schaalvoordelen bij gelijkblijvende dienstverlening zijn gerealiseerd. Efficiencywinst wordt ook bereikt in de ontwikkeling van stuur- en verantwoordingsinformatie. Gemeentelijke verantwoording De bedrijfsvoering van de RSD voorziet in ontwerpverantwoordingen per gemeente met behulp waarvan elke gemeente afzonderlijk beschikt over de standaard verantwoordingsinformatie die andere overheden van de individuele gemeente verlangen. In het verlengde daarvan constateert de RSD dat het helaas op grond van de vigerende regelgeving niet mogelijk is om regionaal namens de deelnemende gemeenten verantwoording af te leggen. De deelnemende gemeenten overwegen de minister overigens ontheffing te vragen van de verplichting om per gemeente te voldoen aan deze verplichtingen. Vele kleintjes maken één grote De RSD heeft inmiddels een verzorgingsgebied van 130.00 inwoners. Daardoor krijgen bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordigers toegang tot bestuurlijke en expertisenetwerken die doorgaans zijn voorbehouden aan vertegenwoordigers van de grotere gemeenten. Zij zijn daardoor in de positie om stem te geven aan de belangen van kleinere gemeenten in bestuurlijke gremia waarin doorgaans alleen grotere gemeenten invloed uit kunnen oefenen.

67/99


3.8.3 Waaraan is het succes te danken? Focus op dienstverlening is sturen op resultaat en op vertrouwen De portefeuillehouders Sociale Zaken die met elkaar het bestuur van de RSD vormen, vervullen een belangrijke scharnierfunctie tussen de RSD en de deelnemende gemeenten. Enerzijds fungeren zij bijna als een Raad van Commissarissen voor de RSD, anderzijds is het bestuur van de RSD het platform waarin gemeentebestuurlijke vragen en voorkeuren op elkaar worden afgestemd. Doordat de RSD-organisatie voortdurend haar focus gericht houdt op de dienstverlening aan cliënten en doelgroepen wordt voortkomen dat de bestuursleden in een pijnlijke spagaat tussen gemeentelijke belangen en dat van hun samenwerking geraken. Relatiebeheer De RSD is er niet alleen voor de samenwerkende gemeenten maar ook voor elke gemeente afzonderlijk. Elk van de deelnemende gemeentebesturen mag er op rekenen dat de RSD naar de gemeente toekomt als dat van haar gevraagd wordt. Dat geldt niet alleen voor de ondersteuning van de wethouder Sociale Zaken of voor de raad(scommissie) die daaraan behoefte heeft maar ook voor de ambtelijke medewerkers van de gemeenten. Financiële medewerkers worden bediend met verantwoordinginformatie, beleidsmedewerkers nemen deel aan het regionale overleg waarin nieuwe thema’s en aanpalende ontwikkelingen worden uitgewisseld en bestuursvergaderingen worden voorbereid. Dat individuele portefeuillehouders in eigen huis beschikken over hun eigen adviseurs wordt niet als een bedreiging maar als een kans voor de RSD gezien en ervaren. Geen opdrachtnemer maar partner Hoewel de RSD in opdracht van gemeenten werkt, ervaart de leiding van de dienst zich niet primair als verzelfstandigd opdrachtnemer voor die gemeenten, maar als partner in gedeelde verantwoordelijkheden. Het is voor de RSD-managers en beleidsmedewerkers een vanzelfsprekende zaak dat beleidsvoorbereiding, kaderstelling, besluitvorming en verantwoording steeds in overleg met de gemeentelijke partners plaatsvinden. Beslissend zijn de niet formele kaders maar de draagvlakvorming. Hierbij zijn alle partners zich ervan bewust dat slagkracht een van de belangrijkste succesfactoren van de RSD is. Geen problemen maar oplossingen In het verkeer met de gemeenten zal de RSD te allen tijde oplossingsgericht insteken. De basishouding van het management is in voorkomende situatie dat nieuwe vraagstukken en/of taken in eerste instantie met inzet van bestaande middelen van actie worden voorzien. Die basishouding is niet alleen belangrijk voor het management van de RSD maar is ook inzet van de cultuurontwikkeling onder de medewerkers van de dienst. De RSD-leiding onderkent dat zij daarmee voortdurend op zoek is naar de rek die in de organisatie aanwezig is. In die zoektocht komt het eind van het elastiek wel eens in zicht. Als dat het geval is, komt dat onder meer naar voren in het overleg met de ondernemingsraad.

68/99


Vertrouwen komt te voet en gaat te paard De RSD is zich er voortdurend van bewust dat het vertrouwen in het werk en de prestaties van haar medewerkers onder gemeentebestuurders en raadsleden beslissend is voor de mogelijkheden het werk ten behoeve van cliënten goed en slagvaardig te doen. Incidenten kunnen dat vertrouwen verstoren en de RSD zet er dan ook op in die incidenten te voorkomen. Een voorbeeld daarvan is de bedrijfsreserve van de RSD. Daarmee wordt voorkomen dat de RSD bij elke tegenvaller een beroep moet doen op financiële aanvullingen ten laste van de gemeentelijke begroting. Daartegenover staat transparantie in de hoogte van de aan te houden bedrijfsreserve. Het is aan de samenwerkende gemeentebesturen om op basis van de bedrijfsinformatie van de RSD de optimale hoogte van de egalisatiereserve te besturen. Dat gebeurt dan ook. Overschotten die ontstaan nadat de egalisatiereserve jaarlijks is gevuld gaan terug naar de deelnemende gemeenten. Daar waar gemeenteraadsleden uitgenodigd worden om kennis te maken met nieuwe ontwikkelingen en hun voorkeuren met betrekking tot de dienstverlening door de RSD kenbaar maken, komt het voor dat er uitspraken gedaan worden die op gespannen voet staan met vastgesteld beleid of bedrijfsvoering. Voor de RSD is dat een ingecalculeerd risico waarmee zorgvuldig en respectvol omgegaan moet worden. Grenzen kennen en in acht nemen De RSD is stevig geworteld en is een gewaardeerde partner voor de uitvoering van gemeentelijke taken maar kan dat alleen blijven als zij zich daarbij voortdurend bewust is van haar omgeving. Een voor zichzelf sprekend voorbeeld daarvan is de gemeentelijke uitvoering van de Wmo. Onder het regime van deze regelgeving worden aan de gemeenten taken opgedragen waarvoor de RSD in het kader van effectiviteit (ketenontwikkeling) of in efficiency (vertegenwoordiging of schaalvoordeel) een geschikte partner zou kunnen zijn. Er is desondanks besloten geen initiatieven in deze richting te ontwikkelen omdat zo’n beweging kan leiden tot (vermeende) uitholling van de individuele gemeentelijke beleidsverantwoordelijkheid die juist in de Wmo zo centraal is gesteld. Succes kent vele vaders ... Het gaat goed met het werk van de RSD. Er is niemand die het monopolie op dat succes heeft. Niet alleen de medewerkers en de leiding, maar ook de bestuursleden van de RSD delen in dat succes doordat zij dat uit kunnen dragen naar hun gemeente en naar andere externe partijen. Zo ontwikkelen zij zich tot ambassadeurs van de RSD. De directie van de RSD rekent het tot haar taak om er ook op dit onderdeel voor te zorgen dat de ‘opbrengsten’ van de RSD evenwichtig worden verdeeld. Het succes heeft ook zijn keerzijde. De RSD is een van de sterkere vormen van intergemeentelijke samenwerking in de AlblasserwaardVijfheerenlanden (AV)-regio. Daarmee is de RSD samenwerking ook voor andere AV-bestuurders een aantrekkelijk kapstok voor samenwerking. Enerzijds een mooi compliment, anderzijds een potentiële bedreiging van de kernkwaliteiten van de RSD. Bestuur en directie van de RSD staan voor de uitdaging om de toegevoegde waarde van de RSD-formule ook voor andere beleidsterreinen inzetbaar te maken zonder de ‘kerntaken’van de RSD daardoor in het gedrang te brengen.

69/99


Belangrijke lessen voor decentralisatie

Criterium

Beschrijving

Spelers

Gemeenteraden. Colleges van B&W. Portefeuillehouders Sociale Zaken. Ambtelijke medewerkers gemeenten. Regeling op basis van Wgr met een forse overdracht van gemeentelijke taken en bevoegdheden voor de Wwb, IAOZ, IAOW, BBZ, Wi, WKO en WEB.

Juridische basis


Draagvlak

Druk van boven

Druk van buiten


Doorzettingskracht en -macht

Beleid en verantwoording worden regionaal voorbereid en waar nodig in overleg met gemeenten vastgesteld door het bestuur van de RSD. Uitvoering en bedrijfsvoering regionaal. Breed en robuust.

Regelgeving met betrekking tot omvang en kwaliteit dienstverlening en met betrekking tot bedrijfsvoering en verantwoording. De meeste gemeenten zijn te klein om gevraagde dienstverlening tegen aanvaardbare kosten te leveren. Betere verhouding tussen kwaliteit en kosten dienstverlening en expertise ontwikkeling.

Doorzettingskracht is van belang in verband met veilige bedrijfsvoering.

Betekenis voor het succes van de samenwerking Draagvlak in complex veld is voorwaarde voor slagvaardigheid en succes. Goed voorbereid en gezaghebbend samenspel tussen directie en bestuur samengesteld uit vakportefeuillehouders van alle deelnemende gemeenten. Complex door rijksregelgeving; vereenvoudigd door slimme procesoplossingen en optimalisering communicatie. Beslissende voorwaarde voor slagvaardig handelen in de dienstverlening. Soms meewerkend, vaak complicerend.

Veroorzaakt noodzaak en urgentiebesef tot samenwerking. Samenloop van gedwongen samenwerking en gerealiseerde prestaties. Wordt geaccepteerd door transparantie en verantwoording.

70/99


Criterium

Beschrijving

Ervaringen in het verleden

Ambtelijke samenwerking in het algemeen goed, bestuurlijk/ politieke samenwerking niet altijd soepel. Ja, onder voorwaarde van proactieve investeringen in draagvlak.

Besluitvaardig

Participatiegraad

Publiek leiderschap



3.9

Alle spelers doen vanuit hun onderscheiden rollen en verantwoordelijkheden actief mee. Bestuur(ders) en directeur zijn gezicht van de RSD naar buiten. Binnen de dienstverlening aan cliënten hoog, nadruk op ketendienstverlening ten behoeve van klanten en doelgroepen; Terughoudend in beleidsgebied overstijgende belangen. Zwaartepunt in de raden van de deelnemende gemeenten, c.q. in het samenspel tussen college (portefeuillehouder) en de raad.

Betekenis voor het succes van de samenwerking Van taakverdeling via Shared Services naar gedeelde kaderstelling en uitvoering. Wederkerige relatie tussen draagvlak en slagvaardigheid is van cruciaal belang. Geen draagvlak zonder participatie Succes delen, verantwoordelijkheid nemen. Hoog.

Investeren in de kwaliteit van de werking van de lokale democratie draagt bij aan vertrouwen.

Een nieuwe gemeente: Bronckhorst

Inleiding Het jaar 2005 was het eerste jaar in het bestaan van de nieuwe gemeente Bronckhorst. De gemeente is ontstaan uit de samenvoeging van Hengelo (Gld), Hummelo en Keppel, Steenderen, Vorden en Zelhem. De gemeente Bronckhorst heeft een kleine 38.000 inwoners die in 43 kernen en buurtschappen wonen. De gemeente Bronckhorst beslaat een oppervlakte van 286,5 km2 (qua oppervlakte de derde gemeente van Gelderland), heeft een wegennet van 862 km en houdt er 820.000 m2 openbaar groen op na. De woningvoorraad bedraagt zo’n 14.000 woningen. De gemeenteraad bestaat uit 25 leden. Het CDA heeft 10 zetels, de PvdA 7 en de VVD 6. D66 en Groen Links hebben elk 1 zetel. De coalitie bestaat uit CDA en PvdA. GroenLinks volgt de coalitie. De oppositie bestaat uit VVD en D66. Het CDA en de PvdA leveren elk twee wethouders. Begin 2005 stelde de gemeenteraad een raadsprogramma 2005-2010 vast getiteld ‘Een solide fundament voor Bronckhorst’. ‘Groen, open, gemoedelijk’ was vervolgens de titel van het collegeprogramma Bronckhorst 2005 - 2010. Elk van deze drie thema’s wordt vervolgens uitgewerkt in taken en projecten.

71/99


De organisatie van de gemeente Bronckhorst is opgebouwd uit zeven afdelingen, die aangestuurd worden door een eenhoofdige directie, tevens secretaris. De werkvelden van de afdelingen zijn maatschappij en organisatie, belastingen en organisatieondersteuning, openbare werken, ruimtelijke en economische ontwikkeling, veiligheid, vergunningen en handhaving, werk, inkomen en zorg, publiekszaken. De directie heeft de beschikking over een bestuurssecretariaat en een projectmanagementorganisatie. Wat is er aan vooraf gegaan In de voormalige gemeenten bleek de invoering van nieuwe en/of door het Rijk gedecentraliseerde taken steeds vaker teveel gevraagd van de kleine organisaties. En ook het kwalitatief en kwantitatief op pijl houden van de bestaande taken vergde steeds meer improvisatie. Als oplossing werd er in toenemende mate voor gekozen de nieuwe taken over te brengen naar de toenmalige intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (basisregelingen op grond van de Wgr) waarbij deze gemeenten waren aangesloten. Dat leidde tot een snelle groei van deze regio-organisaties en tot een toenemend belang van deze samenwerkingsverbanden als schakelplatform tussen de gemeenten en het provinciebestuur van Gelderland. Uiteindelijk ontstond daardoor een bestuurlijk klimaat waarin het college van Gedeputeerde Staten niet langer zaken deed met de afzonderlijke gemeenten maar alleen met de gezamenlijke gemeenten in regionaal verband. Dat leidde onder meer tot de vaststelling van regionale uitvoeringsprogramma’s, inclusief verdeling van middelen over de betrokken gemeenten. De groeiende kloof tussen de gemeentelijke taken en de beschikbare middelen vooral in personele zin - bij een belangrijk aantal gemeenten in de Achterhoek, leidde uiteindelijk tot de herindeling waaruit onder meer de gemeente Bronckhorst is ontstaan. Nadat deze, door de vijf Bronckhorster gemeenten gedragen, ontwikkeling onomkeerbaar was geworden werd de samenvoeging van de gemeenten krachtig aangepakt. Onder leiding van een sterke externe voorzitter gingen de besturen van de betrokken gemeenten aan de slag met de bouw van de nieuwe gemeente. Onderdeel van de voorbereiding was de harmonisatie van beleid en regelgeving. Uit het inventarisatieonderzoek kwamen natuurlijk verschillen tussen de gemeenten aan het licht. Daarnaast bleken er op meerdere deelgebieden ‘witte vlekken’ te bestaan. Die conclusies noopten tot het uitzetten van acties. Al snel werd duidelijk dat de bestaande gemeentelijke organisaties niet meer beschikten over een belangrijk deel van de vakinhoudelijke deskundigheden die daarvoor nodig waren. Die waren immers veelal ondergebracht bij de samenwerkingsverbanden van gemeenten. Dat bemoeilijkte de aanpak van afstemmingsvraagstukken en de invulling van de ‘witte vlekken’. Niet alleen managers en medewerkers hadden daar last van in de opbouw van de nieuwe organisaties. Ook de bestuurders zagen in dat aan de afstemming van beleid een hoge prioriteit gegeven moest worden. Voor het vertrouwen van de burgers in hun nieuwe gemeente was het immers van groot belang dat de bewoners van de 43 kernen en buurtschappen van de gemeente Bronckhorst mochten rekenen op een vergelijkbaar niveau van dienstverlening. Zo ontstond de beweging terug. Taken, bevoegdheden en middelen die eerder waren overgedragen werden nu terug genomen door de gemeente Bronckhorst.

72/99


Doordat de voorgangers van de gemeente Bronckhorst in meerdere naast elkaar bestaande samenwerkingsverbanden deel hadden genomen moest de nieuwe gemeente keuzes maken. Zo ontstonden logische momenten waarop deze beweging terug kon worden ingezet. Omdat bij samenwerking vaak ook sprake is van een wederzijds loyaliteitsgevoel, wordt een puur zakelijke afweging tussen wat doen wij zelfstandig en wat pakken wij samen op, niet altijd door alle partners gedeeld en gewaardeerd. Deze ontwikkeling valt samen met drastische veranderingen in de intergemeentelijke samenwerking als gevolg van rijksingrepen. De schaalvergroting in de zorg voor de veiligheid (veiligheidsregio’s) en in de openbare gezondheidszorg (GGD) leidde tot het ‘vertrek’ van uitvoerende organisatieonderdelen uit de Wgr-basisregelingen; daarmee ontviel de ‘massa’ aan die samenwerking. Het werd nodig de bestaande organisatie en de daarin aanwezige zorg voor personeels- en financieel beheer daaraan aan te passen, maar ook veranderde de betekenis en de toegevoegde waarde van de resterende samenwerking voor de deelnemende gemeenten. In de regio Achterhoek liep deze beweging samen met het terug brengen van het aantal gemeenten van achttien naar acht. De huidige stand van zaken De ontwikkelingen in de regio Achterhoek zijn dus veroorzaakt door de combinatie van herindeling en schaalvergroting met name op het terrein van veiligheid. De gemeente Bronckhorst heeft het initiatief genomen tot een discussie over de regiotaken, omdat een herschikking een logisch gevolg is van de nieuwe schaalgrootte van de gemeenten. Het is van belang gemeentelijke herindeling niet te beperken tot de betrokken gemeenten, maar de samenwerkingsverbanden daarin te betrekken. Inmiddels is het karakter en de inrichting van de samenwerking tussen de nu acht Achterhoekse gemeenten fors veranderd. De strategische bestuurlijke samenwerking is inmiddels teruggebracht tot samenwerking op een viertal thema’s. In de selectie daarvan hebben de raden van de deelnemende gemeenten een prominente rol. De ondersteuning vanuit de regio-organisatie blijft beperkt tot procesregie en -ondersteuning. De vakinhoudelijke ondersteuning en advisering liggen nu bij de gemeenten zelf en bij andere partnerorganisaties van de gemeenten. Strategische thema’s die op de agenda staan zijn duurzame economie, mobiliteit, vrijetijdseconomie, regiomarketing, externe betrekkingen en lobby. Sociale samenhang, natuur, landschap en water staan op de reservelijst. Hierover moet definitieve besluitvorming nog plaatsvinden Daarnaast ontstond het zogenaamde Directeuren Netwerk Achterhoek (DNA). Deelnemers aan het netwerk zijn de secretarissen van de Achterhoekse gemeenten en de secretaris van de regio. Met elkaar fungeren zij als spin in het web in breed scala van operationele en ondersteunende samenwerkingsactiviteiten in de kring van deelnemende gemeenten, variërend van ICT-samenwerking tot mobiliteit en loopbaanontwikkeling, van landschapsontwikkeling tot ontwikkeling en beheer van gemeenschappelijke bedrijventerreinen en van geclusterde brandweer tot centrale inkoop. Het DNA is eerst en vooral bedoeld als informatie-uitwisseling en als platform voor het op gang brengen van gewenste ontwikkelingen.

73/99


De samenwerking is vooral van pragmatische aard. Het beoogde resultaat staat centraal, het aantal deelnemers en de vorm van de samenwerking is een afgeleide daarvan en kan dus sterk uiteen lopen. Naast de strategische thema’s in de regio Achterhoek en de activiteiten in het verlengde van het DNA is de gemeente Bronckhorst ook verbonden aan een aantal andere geformaliseerde samenwerkingsverbanden. De belangrijkste daarvan zijn: Veiligheidsregio Noord-Oost Gelderland (VNOG) In de VNOG werken 21 gemeenten in Noord- en Oost-Gelderland samen op het gebied van de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (GHOR). Het werkgebied van de VNOG strekt zich uit vanaf Harderwijk via Apeldoorn en Zutphen tot aan de grens van de Achterhoek met Duitsland. Het werkgebied heeft een oppervlakte van een kleine 3.000 vierkante kilometer met ruim 870.000 inwoners. Binnen het werkgebied van de VNOG wordt clustergewijs samengewerkt. Het cluster Achterhoek West, een samenwerking tussen vier gemeenten is recent vorm gegeven. GGD Gelre IJssel De GGD Gelre-IJssel is de gezondheidsdienst van en voor nu nog 15 gemeenten in Noord-Oost Gelderland, en voor 21 gemeenten als per 1 april 2008 6 gemeenten uit de regio Noord-Veluwe zich aansluiten. Het werkgebied van de GGD valt dan samen met dat van de Veiligheidsregio Noord en Oost Gelderland. Recreatieschap Achterhoek-Liemers (RAL) Het Recreatieschap Achterhoek-Liemers is een samenwerkingsverband van dertien gemeenten in de Achterhoek en Liemers. De taak van het recreatieschap is het bevorderen van de mogelijkheden voor openluchtrecreatie en toerisme met behoud van natuur en landschap. In de praktijk komt dit het meest tot uiting door de aanleg en beheer van diverse recreatievoorzieningen. Het recreatieschap beheert zes recreatiegebieden en duizenden kilometers aan toeristische routes, van fiets- en wandelroutes tot skeeler-, ruiter, kanoroutes en overige routes. Achterhoeks Bureau voor Toerisme Dit samenwerkingsverband stimuleert het toerisme in de regio Achterhoek, samen met de VVV-organisaties. Werkvoorzieningsschap Delta Delta voert voor de gemeenten Bronckhorst, Brummen, Lochem, Voorst en Zutphen de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) uit. Delta biedt werk aan zo'n 1.000 medewerkers met een arbeidshandicap. Wat heeft de toekomst in petto De gemeente Bronckhorst is momenteel volop aan de slag met de ontwikkeling van haar visie op de toekomst van de gemeente. Demografische ontwikkelingen zoals krimp en vergrijzing, de leefbaarheid van de kernen en de economische toekomst van het landelijk gebied staan prominent op de agenda. Voor de gemeente Bronckhorst tekent zich nu al af dat voorkomen moet worden dat de gemeenten daarin onafhankelijk van elkaar gaan opereren.

74/99


Bevolkingskrimp kan en mag niet leiden tot onderlinge concurrentie, de economische toekomst van het buitengebied mag niet worden gefrustreerd door het bestaan van gemeentegrenzen. Daarnaast zal de gemeente Bronckhorst kritisch blijven over de positie van de gemeenten ten opzichte van de provincie. De gemeente Bronckhorst heeft er niet alleen om principiële redenen moeite mee dat de provincie Gelderland een samenwerkingsverband van gemeenten benut om medewerking van gemeenten te verkrijgen voor de realisering van ontwikkelingen die door het provinciebestuur belangrijk gevonden worden. Door gemeenten medeverantwoordelijk te maken voor de verdeling van beschikbare middelen bewerkstelligt de provincie het ontstaan van tegenstellingen en verdelingsvraagstukken onder de gemeenten waar die objectief gezien niet noodzakelijk hoeven te zijn. Die kunnen eenvoudig worden voorkomen als de provincie op zakelijke gronden met elk van de betrokken gemeenten afspraken maakt over prestaties en kosten. Daar komt nu bij dat de intergemeentelijke samenwerking inmiddels niet meer is wat die was en dat de gemeenten niet meer zijn wie zij waren. De gemeente Bronckhorst wil naar een volwassen verhouding tussen de gemeente en de provincie zonder oneigenlijke hulpconstructies. Het wordt tijd dat de provincie de opbrengsten van de schaalvergroting in het openbaar lokaal bestuur van de Achterhoek nu ook integreert in haar eigen omgang met gemeenten. Als dat niet gebeurt wordt de strategische agenda van de regio Achterhoek niet bepaald door de vrije keuze van de gemeenteraden, maar beïnvloed door de beleidsspeerpunten van de provincie. En dat verhoudt zich slecht met het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur. De gemeente Bronckhorst gaat samenwerking niet uit de weg, integendeel. Maar er is iets belangrijks gebeurd. Was het voor de samenvoeging zo dat de gemeenten door hun schaal veroordeeld waren tot samenwerking, nu werkt de gemeente Bronckhorst samen op basis van eigen kracht, keuzes en zelfvertrouwen. Daar horen voortduren twee criteria bij: 1. Is sprake van gemeentegrens overschrijdende problematiek? 2. Is sprake van efficiëntie winst als gevolg van de samenwerking?

6,0

7,3

6,5

5,4

6,9

5,9

6,8

6,5

6,3

betaler

partner

6,6

5,4

belasting-

onderdaan

5,4

gemiddeld

wijk-

klant

Bronckhorst

bewoner

kiezer

Het succes van samenvoeging De gemeente Bronckhorst deed al in 2006 mee met het benchmarkonderzoek ‘De Staat van de Gemeente’ en scoorde daar als volgt:

Momenteel wordt er een herhalingsonderzoek worden uitgevoerd. Daarnaast heeft de gemeente Bronckhorst recent deelgenomen aan een door de provincie geïnitieerd bestuurskrachtonderzoek onder de Gelderse gemeenten.

75/99


De gemeente Bronckhorst krijgt groen licht. Er zijn geen aanleidingen om de toereikendheid van de bestuurskracht van de gemeente in twijfel te trekken. De gemeente heeft zijn blik op de toekomst gericht, de organisatie is steeds bezig zich op zijn toekomst voor te bereiden. De nieuwe gemeente is succesvol gebleken. De versterking van de bestuurskracht van de gemeente is zowel in de breedte als in de diepte fors toegenomen en groeit verder. Wij zien dat terug in de toenemende waardering voor de prestaties van de nieuwe gemeente. De gemeente Bronckhorst heeft op kwaliteit en resultaat een stevige positie in de regio verworven. Duidelijk is dat die ontwikkeling ingrijpende gevolgen heeft gehad voor en deel uitmaakt van veranderingen in het lokaal openbaar bestuur in de Achterhoek. Het laat zich aanzien dat deze veranderingen door zullen werken in de toekomstige verhoudingen tussen de gemeenten en de provincie. Er is veel veranderd, er is veel bereikt. Waaraan is het succes te danken Wat zijn, terugkijkend vanaf nu, de belangrijke succesfactoren geweest: Het moment benutten De samenvoeging van gemeenten is een complex en intensief proces. Ook in de gemeente Bronckhorst moet veel tijd en energie worden geïnvesteerd. Die samenvoeging biedt echter ook een set van kansen die er als het ware om schreeuwt benut te worden. In de gemeente Bronckhorst is dat ook gebeurd. De harmonisatie van beleid en regelgeving heeft nog eens duidelijk gemaakt op welke onderdelen versterking van de bestuurskracht noodzakelijk was. Met dat urgentiebesef en in de wetenschap dat het maatschappelijke en politiek draagvlak voor de nieuwe gemeente onder haar inwoners en maatschappelijke organisaties daarbij in het geding was, heeft de gemeente Bronckhorst het lef gehad om de kat de bel aan te binden. Afmaken waar je aan begonnen bent Eigenlijk moet schaalvergroting bij gemeenten automatisch leiden tot een herbezinning op samenwerking. Anders worden de rollen omgekeerd en zijn de taken die (op een goede manier) samen worden uitgevoerd bepalend voor de herinrichting van de nieuwe gemeentelijke organisatie. Daarmee zouden de gemeenten een afgeleide worden van het ‘instituut regio’. Eensgezind in eigen huis Er heeft zich binnen de muren van het (voorlopige) gemeentehuis van Bronckhorst een grote eensgezindheid met betrekking tot de ontwikkeling van de nieuwe gemeente gevormd. De ingezette koers werd eenduidig en herkenbaar uitgedragen. Dat mag onder meer blijken uit het feit dat er in de regio niet gesproken werd over recalcitrante individuele bestuurders maar over de ‘bende van Bronckhorst’.

76/99


‘De sprong voorwaarts’ De veranderingen in de samenwerking zijn ontstaan door en werken mee aan de versterking van de bestuurskracht van de gemeente Bronckhorst. Bestuurskracht is echter niet meer dan een middel om een doel te bereiken en de daaraan verbonden resultaten tot stand te brengen. Dat proces houdt nooit op. De harmonisatie van beleid en regelgeving is achter de rug. De nieuwe gemeente bereikt al snel goede resultaten in de ogen van burgers en maatschappelijke organisaties. De gemeente is nadrukkelijk aanwezig in de regio en toont zich daarin een kritische en betrouwbare partner. Tenslotte oriënteert de gemeente Bronckhorst zich van hoog tot laag op haar toekomst. Er wordt vooruit gekeken naar komende ontwikkelingen, lastige vraagstukken zoals krimp en vergrijzing worden niet uit de weg gegaan. Samenwerking uit vrije keuze in plaats van noodzaak Bronckhorst is een gemeente die graag samenwerkt als dat leidt tot een herkenbare en aantoonbare toegevoegde waarde voor de inwoners van de gemeente en voor de kwaliteit van hun woon-, leef- en werkomgeving. Dat lijkt een mooie frase, maar er is meer aan de hand. De managers van Bronckhorst hebben ondervonden dat hun nieuwe gemeente heel veel zelf kan, maar dat betekent niet dat de gemeente dat dan ook maar allemaal zelf moet doen. In vele situaties kan samenwerking leiden tot een betere kosten-kwaliteitsverhouding maar het mag nooit zo zijn dat de gemeente daarvan afhankelijk raakt. De aanwezigheid en de beschikbaarheid van realistische alternatieven blijkt te leiden tot versterking van de kwaliteit en de robuustheid van de samenwerking, niet tot verzwakking er van. Wat helpt bij de samenvoeging en de samenwerking Criterium

Beschrijving

Spelers

Colleges van B&W, gemeenteraden, burgemeesters, gemeentesecretarissen, managers, regiomedewerkers, regiosecretaris

Juridische basis

Gemeentewet, Wet gemeenschappelijke regelingen, Wet ARHI en diverse sectorwetgevingen

Betekenis voor het succes van de samenwerking Betrokkenen moeten het lef hebben om bestaande structuren ter discussie te stellen. De regio kan daarin een belangrijke rol spelen door de eigen positie in discussie te brengen. Minder relevant

77/99


Criterium

Beschrijving


Ingrijpend veranderd, maar nog niet afgerond (zie verhouding gemeenteprovincie)

Draagvlak

In eigen huis breed en robuust; onder de partners in het begin niet, echter geleidelijk toenemend.

Druk van boven

Besluit tot samenvoeging is noodzakelijke voorwaarde geweest. Het financieel ondersteunen van de kostbare herindelingsprocessen is een absolute voorwaarde. Van de vroegere gemeenten waren de meeste gemeenten te klein om bestaande taken efficiënt te kunnen uitvoeren en te klein om nieuwe taken effectief op te kunnen pakken. Veel vraagstukken van de toekomst zijn alleen in gebiedsperspectief aan te pakken Betere verhouding tussen kwaliteit en kosten dienstverlening en expertise ontwikkeling.

Druk van buiten


Doorzettingskracht en -macht

Ervaringen in het verleden

Binnen de gemeente hoog en daardoor ook buiten de gemeente zeer zichtbaar; benutten van het moment Samenwerken uit zwakte maakt de gemeente niet sterker, integendeel.

Betekenis voor het succes van de samenwerking Cruciaal. In de uitvoering is de last van samenwerking aanmerkelijk verminderd en de opbrengst vergroot. In strategische vraagstukken moet die winst nog worden bereikt en veilig gesteld. Beslissend voor slagvaardig handelen en voor het afmaken van wat begonnen is. Soms meewerkend, vaak complicerend

Veroorzaakt noodzaak en urgentiebesef tot samenwerking

Alternatieven zijn beschikbaar en nodig voor ‘vrijwillige’ samenwerking Hoog urgentiebesef helpt.

Je moet het zelf kunnen om te kunnen besluiten tot samendoen.

78/99


Criterium

Beschrijving

Besluitvaardig

Binnen de gemeente door hoog en gedeeld urgentiebesef, koersvastheid is van belang Buiten de gemeente duurde het lang maar het resultaat werd bereikt Burgemeester, bestuurders, directie en managers maken naar buiten keuzes en consequenties zichtbaar.

Participatiegraad

Publiek leiderschap



3.10

In de aanloopfase de externe voorzitter van de stuurgroep; daarna de burgemeester, de bestuurders, de secretaris en de managers Binnen de gemeente toegenomen door de schaalsprong. In de regio in eerste instantie verminderd; nu in ontwikkeling Minder afhankelijk van ‘verlengd lokaal bestuur’

Betekenis voor het succes van de samenwerking Cruciaal

Vooral van belang door uitdragen van bestuurlijke houding, keuzes en motieven Succes delen, verantwoordelijkheid nemen Resultaat vereist voor welslagen samenvoeging Investeren in de kwaliteit van de werking van de lokale democratie draagt bij aan vertrouwen

Nog twee nieuwe modellen: een verwachtingsvol perspectief

3.10.1 Inleiding In de vorige paragrafen hebben wij een aantal voorbeelden beschreven, waaruit blijkt dat gemeenten op verschillende manieren, maar ieder succesvol, taken uitvoeren. In de uitdaging om nieuwe modellen en samenwerkingsconstructies te ontwikkelen als antwoord op opgaven waarvoor de specifieke gemeente staat, kwamen wij in onze studie nog twee innovatieve concepten tegen. Hoewel zij nog in ontwikkeling zijn, bieden deze concepten naar het oordeel van onze gesprekspartners een verwachtingsvol perspectief. Op de eerste plaats is dat de samenwerking van de BEL-gemeenten. In deze samenwerking is gekozen voor het samenvoegen van de drie ambtelijke organisaties tot één werkmaatschappij. De drie besturen en raden blijven bestaan, waarbij er vooral voor de raden relatief weinig verandert. Op de tweede plaats is dat de ontwikkeling van het zogenoemd Finse model, een variant op de Centrumgemeenteconstructie die op dit moment door de G27 verder wordt ontwikkeld. In onderstaande paragrafen beschrijven wij deze modellen en geven wij een toelichting op de verwachtingen van de pleitbezorgers respectievelijk de heer E (Ed) de Bruijn (gemeentescretaris Eemnes, en de heren F. (Fred) Schriever en G. (Gerard) Rijerse (secretaris en bestuursadviseur Platform Middelgrote Gemeenten).

79/99


3.10.2 De BEL-gemeenten werken ‘samen en toch apart’ Sinds 1 januari 2008 werken de drie ambtelijke organisaties van de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren samen in één organisatie. Deze organisatie heet de BEL Combinatie. Deze vorm van samenwerken is uniek in Nederland. De drie gemeenten blijven zelfstandig met elk een eigen gemeenteraad en een eigen college van burgemeester en wethouders met een kleine staf van 3,5 fte ter ondersteuning. Alle overige ambtenaren van de drie gemeenten zijn per 1 januari 2008 in dienst getreden van de BEL Combinatie. Er zijn geen gedwongen ontslagen gevallen. De heer A. (Arno) Korsten, professor Bestuurskunde aan de Open Universiteit en de Universiteit van Maastricht, is de bedenker van het zogenoemde ‘seta-concept’, hetgeen staat voor ‘samen en toch apart’. In dit organisatiemodel vormt een aantal gemeenten één facilitair bedrijf van ambtenaren. De afzonderlijke gemeentebesturen geven vervolgens opdrachten aan dit 'bedrijf'. De gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren passen het model voor het eerst in zijn geheel toe. Er is in Nederland nog geen voorbeeld te vinden van gemeenten die gezamenlijk één werkorganisatie oprichten die in opdracht en onder regie alle taken, beleidsmatig en uitvoerend gaat realiseren. Innovatief is vooral ook dat de drie gemeenten niet tot één provincie behoren. Eemnes ligt in de provincie Utrecht. Blaricum en Laren liggen in de provincie Noord-Holland. Over de BEL Combinatie Blaricum, Eemnes en Laren (BEL-gemeenten) behouden elk haar eigen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders, die het beleid in hun gemeente bepalen. Zo blijft de identiteit van de drie dorpen behouden en blijft de afstand tussen burger en bestuur klein. Deze samenwerking waarborgt de kwaliteit van de dienstverlening, nu en in de toekomst. Tegelijkertijd vermindert de kwetsbaarheid van de drie nu relatief kleine ambtelijke organisaties. De BEL Combinatie kan meer specialistische kennis in huis halen, waardoor de dienstverlening aan inwoners van de BEL-gemeenten wordt versneld en verbeterd. De BEL Combinatie is in 2008 gevestigd in het huidige gemeentehuis van Blaricum in afwachting van het gereedkomen van het nieuwe kantoorcomplex in Eemnes eind 2008.De BEL Combinatie staat onder leiding van de heer M. Bruinsma (directeur) en bestaat uit vier afdelingen (de afdeling Aanleg & Beheer, de afdeling Publiek, Vergunningverlening en Handhaving, de afdeling Welzijn en Ruimte en tenslotte Staf en Ondersteuning). De directeur is belast is met de voorbereiding en de inrichting van de nieuwe BEL-organisatie. Het betreft een tijdelijke benoeming, na de daadwerkelijke vorming van de werkorganisatie wordt de leiding van de BEL Combinatie overgedragen aan een nog te benoemen directeur. De gevolgen voor het personeel zijn vastgelegd in een Sociaal Statuut dat door de vakbonden is goedgekeurd. Er zullen geen gedwongen ontslagen vallen. Tegelijkertijd is in het plaatsingsproces gekozen voor kwaliteit als uitgangspunt voor selectie en plaatsing. Het dagelijks bestuur wordt gevormd door vertegenwoordigers van de drie BELgemeenten, de heer R. van Benthem (burgemeester van Eemnes), de heer J. Heybroek (wethouder van Blaricum) en de heer E. Roest (burgemeester van Laren).

80/99


Op basis van het door de gemeenteraden vastgestelde programma geven de drie gemeentebesturen bestuursopdrachten aan de werkorganisatie en maken ze contractuele afspraken met de werkorganisatie over de te realiseren diensten en producten. Kernwoorden in dit model zijn opdrachtgeverschap, opdrachtnemerschap, regievoering, control en professionele bedrijfsvoering. De verwachtingen ten aanzien van het resultaat Het BEL-model brengt naar verwachting de volgende voordelen met zich mee11): • Behoud van bestuurlijke zelfstandigheid. - De gemeenten fuseren wel hun ambtenarenapparaat, maar behouden hun bestuurlijke zelfstandigheid. - Het voordeel van kleine gemeenten is dat ze vaak dichter bij de bevolking staan. Dit voordeel blijft door het behoud van de afzonderlijke gemeentebesturen gewaarborgd. • Kwaliteit van dienstverlening. - De verschillende ambtenaren die deel uit maken van het gezamenlijke ambtenarenapparaat hebben allemaal hun eigen expertise. Veel kennis is dus al binnen het ambtenarenapparaat aanwezig. Hierdoor hoeven de gemeenten minder vaak externe consultants in te huren om advies in te winnen. - Hoewel in kleine gemeenten ziekte of zwangerschapsverlof van een ambtenaar al gauw betekent dat een bepaalde afdeling tijdelijk niet goed functioneert, kunnen de ambtenaren van de BEL-gemeenten dit nu makkelijker opvangen en zo zorgdragen voor een continue dienstverlening. • Verkleinen van de kwetsbaarheid. - Door de krachten te bundelen staan de gemeenten sterker en kunnen ze beter aan hun gemeentelijke verplichtingen voldoen. Op deze manier zullen ze niet snel ten prooi vallen aan gemeentelijke herindeling. Wat stellen de BEL-gemeenten zichzelf per 1 januari 2008 ten doel? • Drie gemeentelijke organisaties gericht op hun kerntaken (ondersteuning colleges, opdrachtgeverschap, regie en control). • Eén operationele werkorganisatie BEL, die is toegerust om producten en diensten te leveren aan de opdrachtgevende gemeenten. • Bestuurlijk verkeer tussen gemeenten en bestuursorganen uitgelijnd (conform wettelijke richtlijnen); interfaces tussen gemeenten en werkorganisatie en planning en control operationeel. Iets anders dan seta! Hoewel de resultaten nog niet zichtbaar kunnen zijn (daarvoor is het eenvoudigweg nog te vroeg), is de heer De Bruin optimistisch. ‘Wij hebben dit binnen anderhalf jaar gerealiseerd. Dat ten eerste. Ten tweede is het uniek in Nederland. Wij worden onder het seta-model geschoven. Daarover heb ik gelezen, maar dat zijn wij niet. Ik begrijp dat het seta-model hier snel wordt genoemd. Echter wij hebben daar nauwelijks aandacht aan besteed. In het setamodel wordt mijn inziens niet zo sterk ingegaan op de regiefunctie die nodig is het model goed vorm te geven. 11

Teksten en informatie ontleend aan www.nicis.nl en VNG ‘Samenwerking tussen gemeenten op basis van de

Wgr, praktijkvoorbeelden, dilemma’s en kansen’.

81/99


Die regie is wel de sleutel van het model. De gemeentebesturen geven via de staf/beleidsregisseurs opdrachten, de organisatie doet al het werk. Niet als een adviesbureau, maar veel breder. De organisatie levert alle diensten en alle beleidsvoorstellen tot en met de college- en raadsvoorstellen aan toe. Daarom spreken wij van het BEL-model en nooit van seta.’ (…) ‘Wij hebben in die korte periode vier organisaties gemaakt, wij hebben vier begrotingen en vier rekeningen. Het is wel samen, maar het is duidelijk ‘mijn’ organisatie. Het is ook de organisatie van mijn collega’s. Zij ervaren het ook als ‘hun eigen’ organisatie. De organisatie is zeker niet ‘naar buiten’ geplaatst, zo voelt het ook niet. Feitelijk is er bij ons sprake van één grote Shared Services en we houden het ook nog eens voor onszelf.’ ‘Het doel was om de kwaliteit van onze dienstverlening te verhogen, zeker nu we steeds meer (nieuwe) taken krijgen. Met een grotere organisatie (we zijn nu een organisatie van meer dan 30.000 inwoners), kunnen we meer personeel aannemen tegen wat hogere salarisschalen. Ook is er wat meer specialisatie mogelijk waarmee we verwachten veel minder te hoeven inhuren’ (…) ‘Het wordt nu spannend of we ook inderdaad die kwaliteit krijgen die we voor ogen hebben. We hebben anderhalf jaar een vacaturestop gehad, waarmee we onszelf ruimte hebben gegeven om nieuw personeel aan te trekken dat aan nieuwe kwaliteitseisen voldoet, die in staat zijn om in het opdrachtgever-opdrachtnemermodel te werken. Dat vereist specifieke vaardigheden. Nadeel is inmiddels wel dat de arbeidsmarkt wat ongunstiger is geworden. We hebben momenteel 40 vacatures op de 178 fte. Tot nu toe zien we tussen de sollicitanten goede kandidaten zitten, dus ik ben hoopvol gestemd.’ ‘De kwaliteit van de dienstverlening zou ik hier ook aan willen toevoegen. Met de invoering van het BEL-model kunnen wij beter de taken aan die nu en in de toekomst naar de gemeente worden toegeschoven, nu en in de toekomst’. Het streven naar efficiency heeft de BEL Combinatie steeds proberen af te houden, omdat dat afleidt van de kern van de zaak; een goed op zijn taken berekende organisatie op poten zetten. Uiteraard kwam de efficiency bestuurlijk regelmatig ter sprake, prioriteit heeft het echter niet gekregen. Bovendien was de bewustheid er dat bij een opzet van meer kwalitateit, minder kwetsbaarheid en beter de (nieuwe) taken aankunnen er ten hoogste sprake zou kunnen zijn van minder meerkosten. ‘Efficiency heef bij ons niet meegespeeld. Dat zie je ook, want het is feitelijk wat duurder geworden met een extra ‘laag’ beleidsregisseurs. Wat ook meespeelt is dat wij de rol van de wethouders als opdrachtgever wel moeten versterken. Ze moeten duidelijker dan voorheen aangeven wat ze willen bereiken. Wij geven dan wel aan hoe we dat doen en onder welke condities dat mogelijk is. Daarvoor maken we nu werkplanningen.’ In de BEL-gemeenten ging het met name om kwaliteitswinst, behoud van bestuurlijke zelfstandigheid, het verminderen van de kwetsbaarheid van het ambtelijk apparaat en een rolversterking van opdrachtgevers (bestuur) en opdrachtnemers (werkmaatschappij). Dat het model geen efficiencyslag beoogt, is helder en deze zal in de praktijk ook niet zomaar zichtbaar worden, vanwege de extra coördinatielaag die het belang van kwalitatief goede regie onderstreept. Wat draagt bij aan het succes? Waaraan is het voorlopig succes te danken? Of beter geformuleerd, waarop zijn de hoog gespannen verwachtingen van het model gebaseerd? Op de eerste plaats zien alle drie de gemeenten het voordeel van de samenwerking in.

82/99


‘Zij zijn er zich van bewust dat zij ieder voor zich veel kwetsbaarder zijn en de toekomstige taken niet meer alleen aankunnen. Er was vrij snel duidelijkheid over het einddoel. De projectleider heeft aangedrongen op die helderheid en de motieven scherp geformuleerd. Ook ambtelijk werd het nieuwe concept breed ondersteund. De sfeer was er naar.’ Vervolgens heeft elke gemeente geïnvesteerd in de samenwerking. Van de werktijd mocht 20% besteed worden aan de BEL Combinatie. De drie gemeenten leggen daarnaast ieder twee miljoen euro in om de bestuurlijke veranderingen in te voeren. Ook heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 200.000 euro subsidie beschikbaar gesteld voor dit nieuwe experiment, de provincie Utrecht ! 45.000,— en Noord-Holland ! 65.000,—. Ten derde is sprake van een sterke externe projectleider ‘die er keihard aan getrokken heeft om de zaken voor elkaar te krijgen en ook bij de gemeenteraden draagvlak wist te verwerven voor het concept. Ten vierde zijn we regelmatig bij elkaar geweest (op alle niveaus) om het concept goed door te praten en te doordenken op consequenties. Dat helpt om meer gemeenschappelijkheid te creëren. Ook ambtelijk zie je dat we van elkaar gaan leren en elkaars ervaringen en producten kunnen gebruiken. Je ziet een zekere integratiemogelijkheid, waarbij 80% van de werkzaamheden vergelijkbaar zijn en we veel op elkaar kunnen afstemmen. Die andere 20% blijft het toefje slagroom, dat verschillend zal blijven.’ De uitdaging voor de BEL-gemeenten De vorming van de BEL Combinatie is een operatie met enorme impact. Natuurlijk brengt dat risico’s met zich mee die voor nieuwe uitdagingen zorgen. Het afbreukrisico is normaal gesproken groot, maar BEL lijkt een van de meest risicovolle fasen, die van bestuurlijke besluitvorming, te hebben afgerond. Spannend blijft het of de gemeenten hiermee hun doelen bereiken, dus schaalgrootte met behoud van bestuurlijke autonomie. Het blijft belangrijk dat de bestuurlijke partners de identiteit van de samenwerking ook als de hunne beschouwen en daarin investeren in de combinatie met aandacht voor de eigen identiteit van de gemeenten. De raden kennen verschillende vergadermodellen, hetgeen tot extra coördinatielast zou kunnen leiden. ‘Voor de raden verandert er eigenlijk niet zoveel. Wel is er het risico dat besturen, hierin gesteund en aangemoedigd door hun raden, de ambtelijke organisatie gaan overvragen. Zij hebben wellicht op dit moment nog niet een scherp beeld van wat de organisatie aankan. Daaraan moeten wij hard werken. Ook is het anders dat zij niet meer alle ambtenaren individueel kennen maar dat hoeft ook niet. Daarmee wordt het eigenlijk zakelijker. Met andere woorden het model helpt ons om te komen tot het versterken van de verschillende rollen, zoals dat bij een grotere gemeenten ook het geval is.’ Het bovenstaande blijft een terugkerend thema in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Ook in de toekomst wil het bestuur de voorwaarden goed in het vizier houden (metasturing). ‘Samen leren van ervaringen en het alert blijven op nieuwe uitdagingen en signalen houdt ons scherp en het motiveert ons enorm.’

83/99


3.10.3 Het Finse Gastheergemeentemodel Op zoek naar weer nieuwe vormen van samenwerking Het Platform van Middelgrote Gemeenten heeft in zijn reactie op de ‘Voorzetten voor decentralisatie’ een standpunt kenbaar gemaakt over de voorwaarden waaronder decentralisatie van taken plaats kan hebben. Naast de bekende vorm van vrijwillige samenwerking als de gemeenschappelijke regeling (zoals bijvoorbeeld de RSD en Shared Service centra), vraagt het Platform aandacht voor de mogelijkheden van een model waarin sprake is van een vrijwillige klant-leverancier relatie tussen gemeenten12. Het model van de zogenoemde ‘gastheergemeente’ zou verder moeten worden onderzocht en ontwikkeld, aldus het platform. Het Platform onderstreept in zijn reactie dat decentralisatie van taken naar gemeenten goed mogelijk is, mits daarvoor voldoende capaciteit wordt gemobiliseerd. Het Platform laat zich inspireren door de situatie in Finland. In Finland heeft in 1987 een reorganisatie van het binnenlands bestuur plaats gehad. Over het Finse model schreef Jaring Hiemstra in 1999 een artikel in Openbaar bestuur (‘De sterke secretaris van Tampere’ (Finland)). Hij schrijft dat het doel van de reorganisatie van het Finse binnenlands bestuur het vergroten van efficiency was. Dit zou tot stand komen door het versterken van de lokale bestuurslaag en het verzelfstandigen en privatiseren van een deel van de overheidstaken. De reorganisatie heeft geleid, zo schrijft Hiemstra, tot een versterking van het lokale bestuur ten koste van de provincies en de districten. Finland heeft 415 gemeenten, waaronder een groot aantal kleine gemeenten. Meer dan de helft van de gemeenten heeft tussen de 2.000 en 10.000 inwoners. In Finland zijn er zes steden met meer dan 100.000 inwoners waaronder Tampere. Het middenbestuur in Finland bestaat uit 77 regio’s waarbinnen gemeenten verplicht samenwerken, en zes provincies (dat waren er voor de reorganisatie twaalf). De regio’s hebben wettelijke taken op het gebied van economisch beleid en ruimtelijke ordening. Daarnaast houden de regio’s zich op vrijwillige basis ook bezig met toerisme, cultuur en het promoten van de regio. In deze regio’s zijn er vrijwillige samenwerkingsverbanden vergelijkbaar met onze Wgr-samenwerkingsverbanden. In Finland hebben de gemeenten een breed takenpakket en een sterke positie in het binnenlands bestuur. De raadscommissies hebben een belangrijke besluitvormende en beleidsvormende rol. De raad (wetgevend orgaan) en het college (soort ‘raad van toezicht’) kunnen daarom ook meer tijd besteden aan het vormgeven van het strategisch beleid. De gemeentesecretaris vervult in een Finse gemeente een belangrijke representatieve functie, naast zijn functie als algemeen directeur. Deze representatieve functie komt voort uit het feit dat de voorzitter van de raad (‘de burgemeester’) een parttime functie is. De secretaris wordt voor een bepaalde of onbepaalde tijd door de raad benoemd.

12

De Gemeenschappelijke regeling zoals geldt voor de veiligheidsregio’s en de stadsregio’s enerzijds en de

aanwijzing van centrumgemeente voor de uitvoering van bepaalde taken (bijvoorbeeld opvang van dak- en thuislozen) door het Rijk, zijn vormen van verplichte samenwerking.

84/99


Het is een ambtelijke functie, hoewel hij in Finland ‘burgemeester’ wordt genoemd. Het brede takenpakket dat in Finland tot de gemeentelijke verantwoordelijkheid hoort, is volgens de auteur van het artikel als volgt samengesteld. • Bestuursdienst: personeelszaken, financiën, beleidsevaluatie en economische ontwikkeling en communicatie. • Sociale zaken en gezondheidszorg: gehandicapten- en ouderenzorg, kinderopvang, ziekenhuizen en laboratoria. • Educatie, recreatie en cultuur: primair en secundair onderwijs, culturele en recreatieve voorzieningen. • Stadsontwikkeling, publieke werken en milieu: planning en onderhoud van de openbare ruimte. Voor een interessante beschrijving van de situatie in Tampere (gemeente met 208.000 inwoners en een breed takenpakket) verwijzen wij naar het genoemde artikel. In deze Finse bestuurlijke infrastructuur waar gemeenten een sterke speler zijn, zou volgens het Platform van de middelgrote gemeenten het gastheergemeentemodel ontwikkeld zijn en goed functioneren. Het Platform verwijst naar dit model als een manier om om te gaan met verdergaande decentralisatie van taken naar gemeenten. ‘Uit buitenlandse voorbeelden komt naar voren, dat de kracht van de middelgrote gemeenten met name ligt in het beleid op het terrein van samenlevingsvraagstukken. Daar ligt een groot belang voor de burger, daar bestaan de zorgketens. Het eist bestuurskracht om deze taken goed te kunnen uitvoeren. De Sociale Diensten (centra voor werk en inkomen en sociale zekerheid), de uitvoering van de Wmo-achtige taken (jeugd, ouderen, mensen met een beperking), gezondheidszorg, cultuur (bibliotheek en schouwburg) zijn voorbeelden van beleidsvelden waar de burger veel mee te maken heeft. Het zijn tegelijk beleidsvelden waar grote verschillen in lokale behoeften zijn en waar dus lokaal beleid gevoerd moet kunnen worden. De kaders voor het ruimtelijk ordenings-, volkshuisvestings-, milieu- en economisch beleid worden vaak bovenlokaal bepaald. De uitwerking en uitvoering daarvan gebeuren doorgaans lokaal. Voor het beleidsveld verkeer worden verschillende bestuursniveaus onderscheiden, die uiteraard op elkaar moeten aansluiten’ (…) ‘Er zijn goede argumenten voor verdergaande decentralisatie van Rijkstaken en differentiatie van gemeentelijke bevoegdheden’ (…) ‘Voorwaarde daarvoor is dat de gemeenten voldoende capaciteit hebben om deze taken uit te voeren. Samenwerking is een middel om deze capaciteit op te wekken. De bestaande vormen van samenwerking kunnen hiervoor worden versterkt en uitgebouwd (de vorm van de centrumgemeente) en een nieuwe vorm van samenwerking (de gastheergemeente) zou kunnen worden geïntroduceerd’. (Teksten overgenomen uit de conceptreactie van het platform Middelgrote Gemeente op het rapport ‘Voorzetten voor Decentralisatie’).

85/99


Het Finse Gastheergemeentemodel als inspiratiebron Geïnspireerd op de Finse situatie wil het platform de eerder genoemde nieuwe vorm de gastheergemeente verder onderzoeken en uitwerken. De voorzitter van het platform, De heer Schriever (tevens gemeentesecretaris Zeist), zegt hierover het volgende. ‘Aanleiding om onderzoek te gaan doen naar een nieuw model, is dat we als middelgrote gemeenten heel vaak de taak hebben om bepaalde voorzieningen in stand te houden waarvan inwoners uit onze eigen gemeente plezier hebben, maar waarvan ook omliggende gemeenten profiteren. De omliggende gemeenten dragen daar echter financieel niet aan bij. Wij willen onderzoeken of we dat op een of andere manier niet helder kunnen regelen.’ In de bijlage bij de reactie van maart 2008 wordt het Finse Gastheergemeentemodel omschreven. Wij nemen de beschrijving hieronder integraal over, om ons een beeld te vormen van het model waardoor het Platform Middelgrote Gemeenten zich laat inspireren. Het Finse Gastheergemeentemodel is een vorm van samenwerking tussen gemeenten die is gebaseerd op een overeenkomst tussen gemeenten over het gezamenlijk uitvoeren van een gemeentelijke taak en de verdeling van de kosten die daaruit voortvloeien of het gezamenlijk inkopen van diensten of het gezamenlijk instellen van een uitvoeringsorgaan. De taken kunnen zowel beleidsvoorbereidend als uitvoerend van aard zijn. Het gezamenlijk uitvoeringsorgaan is een van de mogelijkheden die de Finse Gemeentewet biedt om samenwerking te organiseren. Daarnaast is er een regeling die vergelijkbaar is met onze Wgr. De gezamenlijke taak is vastgelegd in een contract, waarin wordt overeengekomen dat de uitvoerende gemeente (‘gastheergemeente’) een taak uitoefent voor een of meer andere gemeenten. Voor die taak wordt bij de gastheergemeente een organisatieonderdeel (uitvoerend orgaan) ingericht dat verantwoording aflegt aan de deelnemende gemeente(n). Het contract regelt de overdracht van publiekrechtelijke taken aan de gastheergemeente en maakt het mogelijk dat de houder van de taak de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid en bevoegdheid heeft. De gemeenten sluiten een contract om een publieke taak uit te voeren zonder een afzonderlijke rechtspersoon in het leven te roepen. Werknemers van de deelnemende gemeenten worden ingebracht in het uitvoerend orgaan en komen dus in dienst van de gastheergemeente. De gastheergemeente is formeel werkgever. De boekhouding van het uitvoerend orgaan maakt deel uit van de boekhouding van de gastheergemeente. De deelnemende gemeenten dragen de kosten zoals in de overeenkomst is vastgelegd. In de overeenkomst wordt overeengekomen wat de rechten zijn van de gastgemeente ten opzichte van de gastheergemeente en wordt de controle op zijn werkzaamheden geregeld en ook de verplichtingen die ontstaan in het geval van schade. Het bestuur van het uitvoerend orgaan kan op meer dan één manier worden geregeld. Het kan een afzonderlijke raad van gemeenteraadsleden zijn, maar ook een bestuur of een uitvoerend comité.

86/99


Tabel: Vergelijking Gastheergemeentemodel en Gemeenschappelijke regeling Gastheergemeente (GG) Taak onderdeel van organisatie van de GG. Samenwerkingsovereenkomst. Gemeenschappelijk uitvoeringsorgaan (aansturing kan op diverse manieren worden vorm gegeven, met meer of minder politieke invloed). Begroting deel van de GG-begroting. Deel van de boekhouding GG.

Gemeenschappelijke regeling (GR) Afzonderlijke rechtspersoon. Gemeenschappelijke regeling. Bestuur is de GR (GR-Raad, GRvergadering).

Eigen begroting. Eigen boekhouding.

De heer Schriever heeft onlangs namens het Platform Middelgrote Gemeenten, de opdracht gegeven om het hierboven beschreven model te onderzoeken en uit te werken. ‘Wij gaan uit van het Albert Heijn-model, waarin er sprake is van verschillende assortimenten voor winkels die een qua grootte ander verzorgingsgebied hebben naarmate een gemeente groter is. Al zou sprake moeten kunnen zijn een verschillend takenpakket’ ‘Je kunt natuurlijk in alle redelijkheid niet verwachten dat kleinere gemeenten alle taken ook oppakken. Dan is er samenwerking noodzakelijk. De voorkeur van de commissie Van Aartsen ging niet uit naar de Wgrformule vanwege de bestuurbaarheid en de dubbele petten problematiek. Wij staan nu voor een nieuwe uitdaging. Hoe kunnen wij bijvoorbeeld (kleinere) gemeenten verleiden gezamenlijk verantwoordelijkheid te nemen voor voorzieningen die door grotere gemeenten in stand worden gehouden en hoe kunnen we daarmee de discussie over verdergaande decentralisatie van taken naar gemeenten een nieuwe impuls geven?’ Ten aanzien van decentralisatie merkt de secretaris nog op ‘Wij maken het het Rijk ook wel makkelijk. We zijn hijgerig als het gaat om decentralisatie van taken. We moeten in de toekomst veel zelfbewuster omgaan met het vraagstuk overdracht van taken naar gemeenten. Er is een soort beeld dat ambtenaren en bestuurders van het Rijk uit goedheid van hun harten bereid zijn te decentraliseren. En wij zij dan maar al te hebberig. Gemeenten moeten met een set criteria naar deze taken kijken en op een volwassen manier met de discussie omgaan. Taken accepteer je als er in bepaalde randvoorwaarden is voorzien. Is dat niet het geval dan moet je ook gewoon durven zeggen dat je het niet doet omdat je de taken niet kan waarmaken. Het Rijk denkt nu, het kan ook wel tegen wat minder geld want het is tevens een efficiencyslag die we maken en de gemeenten accepteren dat toch wel…’ Wat ons voor ogen staat is het ontwikkelen van vrijwillige samenwerkingscontracten waarbij sprake is van een soort vast verband van samenwerkende gemeenten. De VNG heeft op het gebied van arbeidsmarktontwikkelingen wel eens samenwerkingverbanden aangewezen. Je zou je voor kunnen stellen dat de VNG hierin ook uitnodigend is.’ De heer Rijerse vult aan: ‘Je mag dat vooral vanuit de gemeenten zelf verwachten.

87/99


Ik kan me voorstellen dat niet iedere gemeente dat accepteert dat de VNG hierin het voortouw neemt.’ Beide gesprekspartners zijn het erover eens dat de dynamiek die in de regio’s zal ontstaan een antwoord moet zijn op samenlevingsvraagstukken en dat gemeenten op een volwassen manier met elkaar en met het Rijk afspraken moeten kunnen maken en contracten moeten kunnen afsluiten. ‘Dat is de reden dat wij nader onderzoek willen naar het Finse samenwerkingsmodel en in de landelijke discussie ons zullen inzetten voor het verder loslaten van taken op rijksniveau en het op een volwassen manier opvangen van taken op lokaal niveau. Mogelijk is het gastheergemeentemodel een hulpmiddel om dit te realiseren’.

88/99


Hoofdstuk 4 Succesvolle samenwerking nader bekeken 4.1

Kenmerken van slimme en succesvolle constructies

Gemeentebestuurders en managers beschikken aantoonbaar over het vermogen om vraagstukken en opgaven om te zetten in uitdagingen en daar creatieve en slimme oplossingen voor te bedenken. Dat gemeenten dat in de praktijk ook volop doen, ook als er tegen de stroom van ongetwijfeld goed bedoeld rijksregeldrift, ingeroeid moet worden, blijkt niet alleen uit de door ons gepresenteerde cases. De VNG heeft eerder een boekje gepubliceerd ‘Samenwerking tussen gemeenten op basis van de Wgr, praktijkvoorbeelden, dilemma’s en kansen’. Daarnaast refereerden wij eerder in deze bijdrage al aan de ‘Grenzeloze Regio’. Ook studies zoals die van Propper en partners laten mooie voorbeelden zien van opgaven die door gemeenten in gezamenlijkheid worden opgepakt en uitgevoerd. De creativiteit van gemeenten wordt zichtbaar in de enorme variëteit die recht doet aan de lokale verschillen. Ook in onze eigen adviespraktijk komen wij veel voorbeelden tegen waarin gemeenten nieuwe taken goed oppakken. Dat kan ook gezegd worden van taken die door de rijksoverheid in handen van gemeenten worden gelegd. Onze adviespraktijk laat echter ook zien dat gemeenten zich niet altijd serieus genomen voelen. ‘Want wat de rijksoverheid soms met de ene hand geeft, pakt ze met de andere hand ook weer terug’, horen wij dikwijls. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de vorm van kwaliteitseisen, normstellingen en het verplichtend opleggen van vele vormen procesvereisten. Daarin lijkt nogal eens voorbijgegaan te worden aan het gegeven dat gemeenten hun eigen volwaardige inrichting kennen als het gaat om het stellen van doelen en het afleggen van verantwoording over het bereiken daarvan. Bij een dergelijke vorm van decentralisatie ‘onder voorbehoud’ komt de meerwaarde van decentralisatie maar moeilijk en onder hoge organisatie- en verantwoordingskosten van de grond. Wij hebben enkele cases uitvoerig beschreven. Daarin hebben wij gezien dat een aantal factoren bepalend is in het afdwingen van het succes, of het nu gaat om gedecentraliseerde taken of om taken die de gemeenten sowieso al hadden. Succes maakt nieuw succes Wij hebben in onze casuïstiek gekeken naar factoren die het succes van de samenwerking op een bepaald beleidsterrein bepalen. Successen worden benoemd op inhoudelijk én relationeel terrein. Juist deze combinatie viel bij al onze gesprekspartners op. Niet alleen worden wijken opgeknapt, bruggen gebouwd, brede scholen gesticht en draaiboeken gemaakt, maar ook de onderlinge werkverhoudingen zijn goed en worden in de samenwerking zelfs steeds beter. Het vertrouwen in gedeelde ambities en vermogen groeit en er ontstaat fasegewijs een solide basis voor het oppakken van nog meer en weer andere opgaven en het waarmaken van (nog) grotere ambities. Er is ruimte voor eigen invullingen, er wordt ‘gecreëerd’. Soms naar aanleiding van decentralisatie van taken (volledige decentralisatie) soms ondanks de beperkte decentralisatie of zelfs centraliserende tendensen. De factoren die het succes bepalen, zijn eigenlijk genoegzaam bekend, maar wij zetten ze voor de volledigheid nogmaals op een rijtje.

89/99


Iedere speler heeft belang bij de samenwerking Win-win-situaties zijn noodzakelijke voorwaarden voor succes. Alle partijen moeten voordeel halen uit de samenwerking. Welbegrepen eigen belang is een krachtige motor. Soms betekent dit dat hierbij expliciet moeten worden stilgestaan, zeker als de onderlinge afhankelijkheid nog niet altijd voor iedereen zichtbaar is. Druk van buiten (bijvoorbeeld het gevoel van veiligheid van burgers) en druk van boven (budget koppelen aan prestaties) kunnen daarbij helpen. Communiceren en informeren over de noodzaak tot samenwerken is onontbeerlijk. De motieven voor deelname zijn voor iedereen helder en gekoppeld aan een realistisch en inspirerend doel. Ook in de bestudeerde cases was in alle gevallen sprake van win-win-situaties; de doelen van de afzonderlijke partijen konden alleen gerealiseerd worden in samenwerking met de andere partijen. Soms vroeg dat om wat extra inspanningen, maar fasegewijs blijkt de wederzijdse afhankelijkheid voor iedereen onbetwist. Motiverende doelen zijn realistisch maar zeker ook ambitieus en inspirerend Het moet helder zijn wat er precies moet worden bereikt en waarom dit moet worden bereikt. Het concreet maken van het succes (wat willen wij precies bereiken en hoe ziet dat er uit in mijn praktijk?), vooronderstelt ook een zekere mate van beleidsvrijheid. De partijen moeten een en ander met elkaar kunnen creëren. Dat is iets anders dan ‘uitvoeren wat anderen al voor je hadden bedacht’. Bij professionele organisaties liggen denken en doen in één hand. Met het concreet maken worden de plannen ook realistisch en voorstelbaar. De te bereiken doelen moeten echter ook zo ambitieus zijn, dat de bestaande praktijken en werkwijzen ter discussie komen te staan. De lat mag hoger en de horizon verder. Daarmee komt een dynamiek tot stand die tot onverwachte effecten kan leiden, in positieve zin. Wij zagen in al onze cases dat doelen helder waren, zowel wat betreft de opbrengst als wat betreft het motief om dat doel te willen bereiken. Het opknappen van wijken in samenwerking met woningbouwcorporaties heeft tot doel het verbeteren van de leefomgeving. Het motief om dit te doen ligt in het feit dat verloederde wijken nieuwe problematiek aantrekken en de bevolking uit de wijken weg zal trekken. Het realiseren van een Waalbrug is een doel dat gerealiseerd moet worden teneinde de bereikbaarheid van de regio te waarborgen, waarmee de internationale concurrentiepositie voor het bedrijfsleven in de regio veilig gesteld kan worden. Ook de inspanningen op het gebied van de maatschappelijke ondersteuning, de dienstverlening en het inrichten van brede scholen hebben deze doelen scherp omlijnd en beargumenteerd. Ook de meer intern gerichte doelen zoals efficiencywinst en het gebruik kunnen maken van expertises van anderen, zijn verhelderd om het succes zeker te stellen. In onze casuïstiek leek volstrekte helderheid over deze doelen in alle gevallen aanwezig te zijn. Wat verwachten wij van elkaar? Het is noodzakelijk dat alle partijen een bijdrage kunnen leveren en dat helder is wat iedereen vanuit zijn expertise, rol of positie kan bijdragen. Het feitelijk ook leveren van die bijdrage draagt bij aan het gevoel van eigenaarschap. En iets waar je eigenaar van bent, daar gá je voor, dat laat je niet zo makkelijk meer los, dat móet lukken! Vaak moet dit bij aanvang expliciet worden uitgesproken, uitgewerkt en bevestigd.

90/99


De kwaliteit van de samenwerking staat of valt bij het geven van onderlinge feedback, eerlijk en op basis van onderlinge verwachtingen en ervaringen. Zijn verwachtingen niet helder gemaakt en gaan wij lastige discussies met en over elkaar uit de weg, dan schaadt dat op termijn de samenwerking. Durven wij confrontatie echter wel aan en is men eerlijk in de bijdrage van ieder aan het bereiken van de doelen, dan bevestigt en versterkt dat juist de onderlinge samenwerking. In al onze beschrijvingen bleek dit aspect van groot belang. In verschillende interviews kwam naar voren dat het blijvend elkaar aanspreken helpt om de zaken goed voor elkaar te boksen. Communicatie en het aangaan van de dialoog gaat niet vanzelf, dat moet worden ingepland, daarvan waren al onze gesprekspartners zich terdege bewust. Maak resultaten zichtbaar en vier het succes Het benoemen van resultaten, het geven van complimenten en het vieren van successen is cruciaal in het ‘organiseren van de voortgang’. Dat betekent dat onze gesprekspartners bewust tussenstations inbouwen, en fasegewijs de samenwerking uitbreiden. Aangekomen bij de ‘tussenstations’ worden de resultaten benoemd en geëvalueerd, de samenwerking wordt bevestigd in bijeenkomsten, bezoeken en ‘feestjes’. ‘Stilstaand water stinkt’, memoreerde één van onze gesprekspartners. ‘Als wij geen voortgang boeken en elkaar aankijken met de vraag ‘waar doen wij het ook weer voor?’, dan is dat hét signaal dat er wat moet gebeuren.’ Blijven de evaluatie en succesmomenten uit, dan zakt de aandacht weg, en verdwijnt de energie weer in de waan van de dag. In onze voorbeelden werd hier expliciet aandacht aan besteed. Dit ligt voor het verkrijgen van financiering voor een brug ‘makkelijker’ en ‘positiever’, dan voor de harmonisatie en actualisatie van een rampenplan dat wellicht voorlopig niet eens uit de kast hoeft te komen. In het laatste geval zal het succes expliciet benoemd moeten worden in termen van ‘te voorkomen risico’s’ en ‘gereed met de noodzakelijke activiteiten als voorbereiding op een mogelijke ramp’. ‘Hebben wij de draaiboeken dan niet klaar, dan loop je als burgemeester het risico van imagoschade.’ Gelijkwaardigheid tussen actoren In lijn met de constatering dat het creëren van een win-win-situatie in belangrijke mate helpend is bij de samenwerking, is het ook zo dat de partijen een zekere gelijkwaardigheid moeten kennen. Niet gelijk, maar wel allemaal van even groot belang. Is dat niet het geval, dan ontstaat er mogelijk een situatie waarin een dominante partner zijn wil oplegt, of zich juist terugtrekt omdat hij het ‘alleen wel af kan’. In de beschreven situaties wordt er met checks and balances nauwlettend op toegezien dat alle partijen het zonder elkaar niet zouden kunnen, de gelijkwaardigheid is een belangrijk issue. Persoonlijk commitment boeit en bindt Gezichtsbepalende personen committeren zich aan de samenwerking en het doel dat met de samenwerking wordt nagestreefd. In alle gevallen werd aangegeven dat voorzitters en directeuren het belang openlijk onderschrijven. Zij vormen een onmiskenbare inspirerende en enthousiasmerende factor, die er op toeziet dat een positieve dynamiek op gang komt en op gang blijft. Het voortdurend de aandacht vestigen op de inhoud, het gewoon aan de slag gaan zonder oeverloze discussie over taken en bevoegdheden en het benoemen en vermarkten van succes door deze personen, maakt daar deel van uit.

91/99


Draagvlak is cruciaal Samenwerking en het doel van de ‘samenwerking moet niet alleen worden gedragen door de spelers zelf, maar ook door degenen die de diensten van deze partijen afnemen, zoals burgers en raadsleden. Ook hier zagen wij dat in onze cases de noodzaak van draagvlak van harte wordt ondersteund. Zonder draagvlak, geen samenwerking. Draagvlak onder burgers en raadsleden legitimeert de activiteiten van de aan de samenwerking deelnemende partijen. Als samenwerking wordt ‘afgedwongen’ zien wij een contrabeweging van weerstand ontstaan. 4.2

Wanneer leiden - gedecentraliseerde - taken tot ‘slimme constructies’

De VNG heeft aan ons gevraagd om met deze rapportage een bijdrage te leveren aan de decentralisatie discussie. Dat betekent dat het van belang is om na te gaan hoe de ‘slimme constructies’ en ‘bepaalde taken’ met elkaar samenhangen. Daarover kunnen wij, in het bijzonder gelet op de op te roepen dynamiek, het volgende opmerken. ‘Zonder knikkers geen spel’ In de casuïstiek hebben wij vooral gekeken hoe gemeenten die zichzelf voor een bepaalde opgave zien staan, deze opgave beantwoorden. Uit de voorbeelden blijkt dat slimme constructies heel makkelijk en organisch ontstaan als gemeenten zelf de noodzaak van samenwerking inzien en zij een zekere inhoudelijke ambitie hebben in hun (strategisch) beleid. Is samenwerking of een bepaalde slimme constructie voor doelrealisatie nodig, dan wordt deze samenwerking hoe dan ook gecreëerd. In al die gevallen volgt de structuur de inhoud, zo blijkt uit onze cases. De weg andersom (inhoud volgt structuur), die vaak wordt afgedwongen of wordt voorondersteld bij decentralisatie van taken naar lagere bestuursorganen, is een veel moeizamere en meer gepolitiseerde weg. De discussie blijft in dat geval maar al te vaak hangen in gehakketak en geharrewar over taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Het energie- en tijdvretende debat dreigt daarmee mijlenver af te komen staan van waar het werkelijk om draait. Zo zien wij dat bij het ontstaan van veiligheidsregio’s veel meer energie nodig lijkt om de werkelijke diensten in ‘warme perioden’ snel en foutloos te kunnen leveren, dan bij de samenwerking voor het tot stand komen van een brede school. Niemand kan het alleen Veelal wordt het standpunt ingenomen dat grotere gemeenten met voldoende en kwalitatief goed opgeleid personeel de te decentraliseren taken zelfstandig aan zouden kunnen. Wij bestrijden die stellingname. Op letterlijk álle beleidsterreinen en daartussen zien wij samenhangende systemen, allianties en netwerken tussen overheden en andere partijen. Alleen al op grond van die logica is het niet aannemelijk dat gemeenten de opgaven binnen de eigen gemeentegrenzen kunnen beantwoorden en tegelijkertijd de voorwaarden voor succesvolle samenwerking zullen respecteren (zie paragraaf 4.1). Uitnodigen tot excellent presteren versus taken decentraliseren Samenwerken komt pas goed van de grond als '(gedecentraliseerde) taken' worden vertaald in ‘opgaven’. Opgaven zijn per definitie uitnodigender en dynamischer dan ‘overdracht van taken’.

92/99


Opgaven staan voor ambitie en geven dynamiek aan de samenwerking. Het opleggen van taken die niet gepaard gaan met beleidsvrijheid (en/of vergezeld gaan met een set normen en vereisten) leidt tot stolling en verstarring. ‘Wij vinden in Den Haag dat gemeenten dit moeten gaan doen en wel op die manier...’ Er ontstaat in die situaties veelal een defensieve houding. ‘Hoe zo? Wij zien daar de noodzaak niet van in en als het al moet, dan moet daar een financiële vergoeding tegenover staan.’ Er ontstaat een onderhandelingssituatie gebaseerd op wantrouwen (onderscheid bovenstroom/onderstroom). Opgelegde taken? Beleidsarme invoering! Het is van belang ons te realiseren dat met het toelaten van werkelijk lokaal bestuur, een culturele revolutie noodzakelijk zal zijn. Wij zullen de discussie niet meer moeten voeren over taken, maar over ambities en opgaven. Wat willen wij bereiken? Over de ambities van de lokale overheden spraken wij eerder al. Maar ook de rijksoverheid heeft daarover uiteraard opvattingen en deze verdienen het om besproken en bediscussieerd te worden. In februari van dit jaar heeft de Commissie Dijsselbloem - commissie parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen - voor de onderwijssector pijnlijk duidelijk gemaakt dat de (rijks)overheid en de politiek, de vernieuwingsopgave waar het onderwijs voor stond en staat, niet heeft kunnen waarmaken. Te veel ambities werden onafgewogen geprojecteerd op het onderwijs. Met onuitvoerbare plannen en onvoldoende middelen werden de scholen het bos ingestuurd. Met het ‘beleidsarm’ invoeren heeft de sector de storm van vernieuwingen (en dus de haar opgelegde taken) over zich heen laten waaien. De betekenis van de conclusies van de Commissie Dijsselbloem is ook voor andere beleidsterreinen groot. VNG, IPO, BZK, FIN en andere departementen bespreken met elkaar wie er nu precies wat moet of kan doen en welke taken zich lenen voor decentralisatie. Het is een discussie die alleen maar kan leiden tot compromissen, waar het veld, de gemeenten en hun maatschappelijke partners, niet meer mee uit de voeten kunnen en de zaken ‘beleidsarm’ zullen invoeren. Daarmee ontstaat, zo is onze stellige overtuiging, geen krachtig lokaal bestuur. De culturele revolutie komt van de grond als wij de omslag maken van ‘low-trust’ naar ‘high trust’ modellen, gebaseerd op vertrouwen in de expertise en het organisatievermogen op lokaal niveau. Alleen al uit de hier beschreven voorbeelden blijkt dat gemeenten zeer goed in staat zijn hun samenwerking zodanig te organiseren dat zij beloftes waar kunnen maken en vertrouwen op te kunnen bouwen. Van ‘low-trust’ naar ‘high-trust’ is voorwaarde voor succesvolle decentralisatie De decentralisatiediscussie wordt veelal bepaald door de vraag ‘kunnen (kleinere) gemeenten dat wel aan?’ En als het antwoord daarop ‘nee’ zou zijn, dan kunnen wij niet decentraliseren. Maar waarom eigenlijk niet? Het is een illusie om te veronderstellen dat de rijksoverheid voor de lokale opgaven (die veelal om een bovenlokaal antwoord vragen) wel kan bedenken hoe dit moet worden vormgegeven. Maatwerk en de taak om verbindingen te leggen met de wensen van de burgers in die betreffende gemeenten, maken dit onmogelijk. Bovendien is de rijksoverheid niet op de hoogte van alle (on)mogelijkheden op locatie. Het is veel verrassender en succesvoller, als op lokaal niveau de professionaliteit een kans krijgt en de eigen krachten en verborgen talenten moet aanspreken.

93/99


De vraag is niet: kunnen (kleine(re) gemeenten het aan? De praktijk laat immers keer op keer zien dat zij dat prima kunnen. Mits voldoende uitgedaagd (dat wil zeggen met voldoende beleidsvrijheid), zoeken en vinden zij slimme constructies die gaandeweg ook nog eens evolueren en successen afdwingen. De werkelijke vraag is: durft en kan de centrale overheid wel loslaten? 4.3

Samenwerken is een werkwoord

Starten met niet-controversiële onderwerpen Er lijkt volgordelijkheid in onderwerpen te zijn als het gaat om samenwerken. Samenwerken op het terrein van ‘wonen’ gaat relatief makkelijk. Hetzelfde geldt voor een beleidsterrein als verkeer en vervoer. Over deze zaken is er bijna geen discussie over de nut en noodzaak van samenwerking tussen gemeenten. Samenwerking op deze terreinen lijkt de motor te zijn voor de regionale samenwerking. Is op deze terreinen succes geboekt, dan komt ook samenwerking op andere terreinen van de grond, dikwijls geïnitieerd door een of meerdere deelnemende gemeenten. Scheiden van het ‘wat’ en het ‘hoe’ Depolitiseren helpt bij het realiseren van een efficiënte en effectieve samenwerking. Samenwerken aan een gemeenschappelijk en inhoudelijk gemotiveerde opgave bindt en versterkt de onderlinge band. Daar waar de (partij)politiek in het spel komt krijgen wij te maken met een andere (dikwijls divergerende) dynamiek. Gemeenten zijn natuurlijk bij uitstek politiek. Wat betekent dat voor de vormgeving van samenwerking? Een scheiding van het ‘wat’ behoort in de politieke arena, maar de vormgeving van het ‘hoe’, verdient een minder politieke omgeving waar professionals hun werk kunnen doen. Laat je verrassen Samenwerken is onvoorspelbaar. Successen boeken betekent voortdurend investeren in de samenwerking (langs raden gaan, colleges bezoeken, nieuwe raden betrekken, uitjes naar projecten organiseren, beleid dichtbij brengen door te vertellen en te laten zien). Samenwerken is wennen, dat kost tijd, het is geen gebeurtenis maar een proces. De samenwerking (of de slimme constructie) krijgt betekenis door de (onverwachte) successen, die benoemd worden, gezamenlijk worden gevierd en gecommuniceerd. Samen leren van ervaringen maakt deel uit van dit proces. De deels onverwachte uitkomsten geven zicht op weer nieuwe uitdagingen. Samenwerking evolueert Samenwerking evolueert. Bij samenwerking rond gedecentraliseerde taken zien wij dat deze vaak zijn ontstaan in de kwadranten links- of rechtsonder. Behoud van de eigen autonomie weegt in de beginfase van samenwerking in de meeste gevallen zwaarder dan het realiseren van mogelijke schaalvoordelen. Wel zien wij naar verloop van tijd verschuivingen ontstaan naar links- of rechtsboven. Die verschuivingen zien wij ontstaan wanneer de relatie en het onderlinge vertrouwen van de samenwerkende partijen hechter wordt en men bereid is stukjes autonomie in te leveren voor mogelijke (schaal)voordelen (efficiency en beleidseffectiviteit).

94/99


Uniformiteit

SHARED SERVICES

GEDEELDE KADERSTELLING

Inhoud GEDIFFERENTIEERD SPECIALISEREN

NETWERK

Proces & Procedure

Pluriformiteit 4.4

Betekenis van onze conclusies voor het decentralisatiedebat

Wij bespraken in het voorgaande een groot aantal succesvoorwaarden. Als aan deze voorwaarden is voldaan, zien wij goede resultaten en onverwachte effecten. De contra-mal bestaat natuurlijk ook. Als aan deze voorwaarden niet is voldaan, zal het succes uitblijven of zal het resultaat veel trager en met veel meer energie en strubbelingen tot stand komen. In onze adviespraktijk zien wij bijvoorbeeld dat als ‘verbindend leiderschap’ uitblijft, (een) minder (positieve) dynamiek in de samenwerking ontstaat. En als de noodzakelijke financiën te kort schieten, kan ook minder snel een groot succes geboekt worden. Toch laten alle hier beschreven voorbeelden zien dat daar waar nog niet aan deze voorwaarden is voldaan, samenwerking toch georganiseerd kan worden. Uitgedaagd door een enorme variëteit aan samenlevingsvraagstukken zien wij dat bestuurders samenwerking gaan organiseren en fasegewijs zorg dragen voor de noodzakelijke randvoorwaarden. Als wij de conclusies van ons onderzoek doordenken op de consequenties voor het debat over decentralisatie dan geven wij de volgende uitgangspunten in overweging: • • • • • • •

•

Kies voor een inzet op ‘decentraal, tenzij…’, om de noodzakelijke uitdaging en beleidsvrijheid te versterken. Laat je niet verleiden door de verlammende en perspectiefloze discussie over ‘groot’ versus ‘klein’. Geen enkele gemeente (hoe groot ook) kan het alleen. Bestuurskracht bewijst zich in de praktijk, het hebben van verantwoordelijkheid voor samenlevingsvraagstukken is daarbij een noodzakelijke voorwaarde. ‘Loslaten’ is het toverwoord voor het doorbreken van impasses. De dialoog over inhoudelijke ambities moeten wij opzetten maar niet afconcluderen (stimuleren, faciliteren en monitoren). Ambities moeten altijd ook lokaal vertaald kunnen worden en betekenis krijgen. Bestuurlijk leiderschap moeten wij bewust inzetten om verbindingen te leggen en te versterken tussen beleidsterreinen, tussen overheidslagen en tussen overheid en particulier initiatief en de burgers Middelen (budget, tijd en expertise) moeten wij decentraliseren of organiseren op het schaalniveau waar de maatschappelijke opgaven opgepakt worden.

95/99


•

Medewerkers, bestuurders en politici moeten wij laten rouleren tussen overheidslagen om vanuit begrip voor en kennis van de verschillende posities verbindingen te kunnen leggen.

Decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten: het geeft perspectief en het kan! Met loslaten en uitdagen komt een verrassende dynamiek tot stand met mooie resultaten tot gevolg. De praktijk wijst het uit!

96/99


97/99


Bijlage 1 Geraadpleegde Literatuur en documentatie Website de brede school van het ministerie van onderwijs en wetenschappen (ocw), www.minocw.nl/bredeschool Zicht op resultaat, evaluaties van brede scholen in Nederland, Oberon, Utrecht, mei 2006. De Grenzeloze Regio, praktijkboek regionale strategieën, Den Haag december 2007. Spetterend wonen in de Drechtsteden, Woonvisie Regio Drechtsteden, april 2004. Op zoek naar een nieuwbouwwoning in de Drechtsteden? Drechtsteden oktober 2007. Jaarplan 2007, wonen en stedelijke vernieuwing, Drechtsteden - samen stad aan het water -, maart 2007. GSB in de Drechtsteden, evaluatie GSB-experiment Drechtsteden, Berenschot, Utrecht, april 2004. Wonen in de Drechtsteden, een gezamenlijke opgave, Prestatieafspraken Lange Termijn tussen de woningcorporaties en de gemeenten in de Drechtsteden, 20 juni 2003. PALT Herijkt, Drechtsteden, 22 juni 2007. Evaluatie overdrachtsdocument project ‘coördinator veiligheid gemeenten Zeeland’, BMC, september 2007. Functie- en competentieprofielen functionarissen ten tijde van ramp of crisis (concept), veiligheidsregio Zeeland, BMC, maart 2007. Taakomschrijving ‘coördinerend gemeentesecretaris Zeeland’. Oplegnotitie functie beleidsmedewerker veiligheid gemeenten Zeeland, december 2006. De Oranje Kolom in de veiligheidsregio, visiedocument voor de verankering van de gemeentelijke kolom, BMC, januari 2006. Kring van Zeeuwse gemeentesecretarissen in de Veiligheidsregio, nadere uitwerking van rollen en taken, BMC april 2006.

98/99


Veilig en robuust voor u, samenwerken aan een slagvaardige hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing, veiligheidregio utrecht, utrecht, oktober 2007. Overeenkomst voor de voorbereiding, het beheer en de uitvoering van gemeentelijke rampbestrijdingsprocessen in Zeeland, Goes 20 juli 2005. ‘Secretaris van dienst: bruggenbouwer of commandant?’, Handreiking bij de aansturing van de gemeentelijke kolom binnen de veiligheidsregio, BMC, juni 2006. ZAOV-overleg nader bepaald, uitgangspunten en afspraken met betrekking tot het Overleg Zeeuwse Ambtenaren Veiligheid (ZAOV-overleg), BMC, december 2005. Eindrapportage van de werkgroep, Actieprogramma ‘Versterking rampenbestrijdingsorganisatie gemeenten’, VRU werkgroep versterking gemeentelijke processen, april 2004. Website veiligheidsregio Zeeland. Website veiligheidregio Utrecht. Vegt, F van der en F. Studulski, Kijken door het venster, Onderzoek naar 8 vensterscholen in Groningen, 2004. Jaring Hiemstra, De sterke secretaris van Tampere (Finland), In Openbaar Bestuur 1999. VNG Commissie Gemeentewet en Grondwet, De Eerste Overheid, Den Haag juni 2007. Vereniging van Gemeentesecretarissen en Vereniging voor Bestuurskunde, Over bestuurskracht en maatschappelijke veerkracht, pleidooi voor het organiseren van veerkracht in lokale gemeenschappen, Den haag mei 2007. VNG, Samenwerking tussen gemeenten op basis van de Wgr, praktijkvoorbeelden, dilemma’s en kansen. VNG/Cebeon, Voorzetten voor decentralisatie, argumenten en mogelijkheden voor (verdere) decentralisatie van taken naar gemeenten. Benard, 6 D-model, succesfactoren voor regionale samenwerking, 2005. • Pröpper et all., trendstudie samenwerking decentrale overheden, 2005. • Korsten et all., samenwerking beproefd, 2006. • Korsten en Van de Laar, alliantiemanagement, 2007 (artikel). • Van Kraaij en Becker, succes met intergemeentelijke samenwerking, 2006 (artikel). • De grenzeloze regio, praktijkboek regionale strategieën, Den Haag december 2007. Diverse websites over de beschreven beleidsterreinen.

99/99

Loslaten en uitdagen

Recommend Documents