Tussen oppakken en loslaten

Tussen oppakken en loslaten Een case study naar de gemeentelijke ondersteuning van burgerinitiatieven in het Utrechtse leefbaarheidsdomein

L.R. van den Boom Studentnummer: 2500665 E-mail: [email protected]

Masterthesis Bestuurskunde: Besturen van Veiligheid Vrije Universiteit, Amsterdam Begeleider: Dr. B.A.M. van Stokkom Tweede lezer: Mr. dr. A.J.G.M. van Montfort Utrecht, 30 december 2013

Voorwoord Voor u ligt mijn scriptie in het kader van de masteropleiding Bestuurskunde: Besturen van Veiligheid aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Dit rapport markeert het symbolisch eindpunt van mijn studententijd van ruim zes jaar. In de zomer van 2011 was ik als Hbo Integrale Veiligheidskundige klaargestoomd om het arbeidsveld op 22 jarige leeftijd te betreden. Ik stond op een tweesplitsing: solliciteren of doorstuderen, koos voor het laatste en kijk nu terug op iets meer dan twee leerzame, soms hoofdbrekende maar bovenal inspirerende studiejaren. Het schrijven van dit masteronderzoek heb ik als het meest uitdagende studieonderdeel ervaren. In het begin moest ik mijzelf eerder temperen dan motiveren. Later trapte ik in allerlei valkuilen. De titel kreeg een dubbele betekenis nadat ik zelf tussen het ‘oppakken en loslaten’ balanceerde. Zo ging de masterthesis ter afronding mee op vakantie, maar gooide ik daarna nog tot tweemaal toe mijn vraagstelling om. Achteraf is het een hele kluif gebleken. Het was soms ploeteren, maar ik heb doorgezet en ben er trots op dat ik dit rapport nu mag presenteren. Graag wil ik gebruik maken van de gelegenheid om de mensen te bedanken die hebben bijgedragen aan de succesvolle totstandkoming van dit rapport. Allereerst bedank ik mijn respondenten voor hun tijd, enthousiasme en het vertrouwen om mij in hun belevingswereld te laten stappen. Hiernaast bedank ik mijn scriptiebegeleider dr. van Stokkom, voor zijn geduld, aanmoedigingen en positief kritische feedback die mij hebben geholpen om gefocust te blijven. Graag wil ik ook mr. dr. van Montfort bedanken voor zijn rol als tweede lezer. Tot slot dank ik mijn familie en vrienden voor hun betrokkenheid tijdens mijn studietijd. Ze hebben mij op veel terreinen gestimuleerd, bijgestaan en van afleiding voorzien. Lukas van den Boom, Utrecht, december 2013

Masterthesis Lukas van den Boom | Tussen oppakken en loslaten

2

Abstract This master assignment investigates the extent and ways in which local governments fulfill their facilitative role concerning citizens’ initiatives. In the last few years, the cooperation between local governments and self-organizing citizens has become a hot topic of discussion. There has been an increased emphasis on the possibility of enabling active citizens to produce public value themselves. The process of the so called ‘third generation citizen participation’ is on the rise as a concept that could help solve numerous present-day problems, such as the low trust in the government and the assumed gap between citizens and government. In the context of budget cuts, the municipality of Utrecht considers citizens’ initiatives as a useful addition to policies aimed at improving safety and quality of neighborhoods. This paper highlights the challenges regarding new forms of interplay between citizens’ initiatives and local governments concerning the work of civil servants. Front-line civil servants, that operate on neighborhood level are likely to have a considerable influence on citizens’ initiatives. This study identifies the experiences and prominent sets of beliefs of civil servants who bridge the gap between citizens’ initiatives and governmental procedures and questions how citizens’ initiatives are facilitated.

To achieve these goals, eleven in-depth semi-structured interviews were held with civil servants and citizens active in local initiatives. Various theoretical concepts are used to illustrate the underlying tension between practices based on hierarchical forms of government and coproduction in a dynamic network society.

In conclusion, this paper argues that challenges and tensions concerning hierarchical forms of government are unavoidable. While policymakers are seeking ways in which the particular knowledge and skills of citizens can be used, this study found a gap between policy ambitions and street level practices. Civil servants cannot afford to spend enough time, resources are limited and the inflexibility by procedures is often discouraging. The assumed ‘paradigm shift' towards a participatory democracy is a process of slow politics. This paper argues that in order to increase horizontalisation of governance relationships, continuous challenging of the local administration is needed.


3

Inhoudsopgave 1

Inleiding .......................................................................................................................................... 7 1.1

Aanleiding ................................................................................................................................ 7

1.2

Doel- en vraagstelling .............................................................................................................. 9

1.3

Relevantie van het onderzoek ................................................................................................. 9

1.3.1

Wetenschappelijke relevantie ......................................................................................... 9

1.3.2

Maatschappelijke relevantie ......................................................................................... 10

1.4 2

Theoretisch kader ....................................................................................................................... 12 2.1

Burger- en bewonersinitiatieven in het leefbaarheidsdomein ............................................. 12

2.1.1

Begripsafbakening ......................................................................................................... 12

2.1.2

Diversiteit in de aard van initiatieven ............................................................................ 14

2.2

Burgerparticipatie en burgerinitiatieven: beleid en maatschappelijke trends ..................... 15

2.2.1

Van government naar governance ................................................................................ 15

2.2.2

Responsabilisering burgers ............................................................................................ 16

2.2.3

Veranderende burgerverbanden ................................................................................... 17

2.2.4

Veranderende participatievormen ................................................................................ 18

2.3

Veranderende positie van ambtenaren en beleidsmakers ................................................... 20

2.3.1

Van vertrouwen in elite van beleidsmakers naar vertrouwen in burgers?.................... 21

2.3.2

De kloof tussen de leef- en systeemwereld ................................................................... 23

2.3.3

Spanningsvelden institutionele logica ........................................................................... 24

2.4

3

Opbouw van de thesis ........................................................................................................... 10

Ondersteuning op wijkniveau ............................................................................................... 28

2.4.1

Het gemeentelijk netwerk ............................................................................................. 28

2.4.2

Benaderingen ten aanzien van burgerinitiatieven ........................................................ 29

2.4.3

Ondersteuningsrollen van (wijk)professionals .............................................................. 31

2.5

Beantwoording theoretische deelvragen.............................................................................. 33

2.6

Van theorie naar empirie ...................................................................................................... 35

Methoden ..................................................................................................................................... 36 3.1

Onderzoeksdesign ................................................................................................................. 36

3.2

Dataverzamelingsmethoden ................................................................................................. 37

3.3

Case selectie .......................................................................................................................... 38

3.3.1

Selectie wijken ............................................................................................................... 38

3.3.2

Selectie respondenten ................................................................................................... 38


4

4

3.4

Analyse interviews ................................................................................................................ 39

3.5

Kwaliteit van de analyse ....................................................................................................... 40

3.5.1

Interne validiteit ............................................................................................................ 40

3.5.2

Externe validiteit ............................................................................................................ 41

3.5.3

Betrouwbaarheid ........................................................................................................... 41

Empirische bevindingen............................................................................................................. 43 4.1

Inbedding in beleid ................................................................................................................ 43

4.1.1

Het leefbaarheidsbudget ............................................................................................... 43

4.1.2

Versterking en verbreding participatieaanpak .............................................................. 44

4.1.3

Organisatorische omslag naar wijkgericht werken ....................................................... 44

4.1.4

Cultuuromslag wijkgericht werken ................................................................................ 45

4.1.5

Eigenaarschap, verantwoordelijkheid en zeggenschap ................................................ 46

4.1.6

Van beleidsplan naar beleidsuitvoering ........................................................................ 47

4.2

Ondersteuning van burgerinitiatieven: drie Utrechtse initiatieven ...................................... 47

4.2.1

De beheergroep Muntplein ........................................................................................... 47

4.2.2

De Poortpoetsers ........................................................................................................... 48

4.2.3

De Stichting Park Oog in Al ............................................................................................ 49

4.3

Ondersteuning door wijkadviseurs ....................................................................................... 49

4.3.1

Rolopvattingen wijkadviseurs........................................................................................ 50

4.3.2

Nieuwe competenties wijkgericht werken..................................................................... 56

4.4

Kansen en knelpunten met betrekking tot ondersteuning ................................................... 59

4.4.1

Knelpunten..................................................................................................................... 59

4.4.2

Kansen ........................................................................................................................... 63

4.5

Enkele kanttekeningen bij het nieuwe Utrechtse beleid ...................................................... 64

4.6

Besluit ................................................................................................................................... 69 Conclusies en reflectie .............................................................................................................. 72

5 5.1

Conclusie ............................................................................................................................... 72

5.2

Terugkoppeling wetenschappelijke theorie .......................................................................... 73

5.3

Visie van de auteur ................................................................................................................ 75

5.4

Beperkingen van het onderzoek ........................................................................................... 76

5.5

Aanbevelingen vervolgonderzoek ......................................................................................... 76

5.6

Praktische aanbevelingen...................................................................................................... 78

6

Literatuur ...................................................................................................................................... 79

7

Bijlagen ......................................................................................................................................... 83


5

“Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerken informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving” (Koning Willem-Alexander, Troonrede Prinsjesdag, 17 september 2013).


6

1 Inleiding 1.1 Aanleiding We leven in een tijd waarin de traditionele rolverdeling tussen de overheid en de burger onder druk is komen te staan (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2012). Gesproken wordt van het bevorderen van burgerbetrokkenheid en vermaatschappelijking; de overheid kan niet meer de oplosser van alle problemen zijn en wil meer van de (organisatie)kracht van de samenleving uitgaan (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2012). Volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau staan we aan het begin van een omslag waarbij bestuurders en ambtenaren meer loslaten om de burger ruimte te geven om in het publieke domein taken te ontplooien (SCP, 2012: 261). Hoe meer verantwoordelijkheid burgers zelf voor hun omgeving nemen, hoe kleiner de rol van de overheid kan en moet worden, zo luidt de gedachtegang (Rijksoverheid, 2013). Verondersteld wordt dan dat initiatieven vanuit de samenleving de gaten kunnen vullen die terugtrekkende overheden laten vallen. Burgers die zelf een buurthuis runnen, plein beheren, of andere plannen maken om de buurt op te knappen worden dan als de oplossing voor terugtredende lokale overheden gezien. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid constateert dat burgers zich steeds vaker naar eigen inzicht organiseren om invulling aan publieke taken geven, via directere kanalen en voorbijgaand aan het traditionele middenveld (WRR, 2012: 109). Actieve burgers dringen dan met eigen motieven door tot het domein van de productie van publieke waarde (Van der Steen, Van Twist, Chin-a-Fat, Kwakkelstein, 2013: 15). Aan veel initiatieven ligt de veronderstelling ten grondslag dat burgers iets sneller of beter kunnen oppakken dan de overheid. Er is dan volgens betrokkenen een noodzaak en in ieder geval een aanleiding om zelf actief te worden. De inspiratie die hiervan uitgaat, kan ertoe leiden dat lokale overheden subsidie of faciliteiten verstrekken. Dit proces wordt aangemerkt als de derde generatie burgerparticipatie, waarbij de burger als initiatiefnemer de lead heeft en overheden faciliteren en stimuleren (Twynstra Gudde, 2008: 3). Gemeenten wordt dan gevraagd om te reageren op de dynamiek uit de samenleving. Dit is experimenteren met nieuwe verhoudingen, samenwerkingsvormen en rollen, waarbij het niet gaat om het zelf inzetten van interventies, maar om het verhouden tot wat anderen doen (Van der Steen et al. 2013: 31). Kortweg gaat het om de verschuiving van een hiërarchisch sturende overheid naar een overheid die zich ondersteunend opstelt (WRR, 2012). In de feitelijke ondersteuning van initiatieven zijn gemeentelijke wijkprofessionals een belangrijke schakel. Zij werken op het snijvlak van de institutionele werksfeer en het leven van alledag in de buurt en hebben speling in het uitwerken van brede politieke opdrachten (Jonker, 2008). Voor de spaarzame actieve burgers is hun hulp en steun vaak doorslaggevend (Van Steden 2009: 36). Sommige burgerinitiatieven hebben behoefte aan informatie, kennis, advies, het wegnemen van regels en procedures of financiële ondersteuning (Denters, Tonkens,


7

Verhoeven

en

Bakker,

2012:

7).

In

andere

gevallen

kunnen

gemeenteambtenaren

burgerprojecten al vooruit helpen door hen simpelweg niet voor de voeten te lopen (Uitermark en Van Beek, 2010: 12). Dat klinkt gemakkelijk, maar vraagt ambtenaren om los te durven laten. Dit vergt een omslag in het denken. Voor veel gemeenten zou het in de praktijk dan ook lastig zijn om initiatieven werkelijk los te laten (Visitatiecommissie Wijkenaanpak, 2011). Zo constateert het kabinet dat er nog geen cultuur bestaat van het ruimte scheppen voor eigen initiatief (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013: 17). Er is een breed scala aan auteurs (o.a. Van Berlo, 2012; Van der Lans, 2011; Jonker, 2008) dat claimt dat de traditionele (bureaucratische) visie nog erg dominant is in het denken binnen overheden. Met het vasthouden aan formele procedures of dichtgetimmerde beleidsplannen blijft dan weinig flexibiliteit over om de samenwerking met andere partijen aan te gaan (WRR, 2012: 14). Toch wordt er, met name vanuit de hoek van de transitiedenkers in toenemende mate de verwachting gewekt dat actieve burgers en beleidsmakers elkaar vroeg of laat beter gaan vinden; al is het maar dat de overheid moet bezuinigen en niet alles zelf meer kan doen (Henneman, Loorbach & Timmerman, 2012). Een relevante vraag is welke houding door gemeenten het beste aangenomen kan worden als de burger bereid is de verantwoordelijkheid voor een publieke taak op buurtniveau op te pakken. Dat de ondersteuning van dit proces wenselijk is staat nauwelijks ter discussie (Denters et al., 2012), maar kennis over wat goede begeleiding op het schaalniveau van de Utrechtse wijkbureaus inhoudt, lijkt tot dusver te ontbreken. Deze studie richt zich op de gemeentelijke ondersteuning van initiatieven in het leefbaarheidsdomein. Gedurende het onderzoek zijn in een drietal Utrechtse wijken (Noordoost, West en Zuid) de ervaringen van initiatiefnemers en gemeentelijke professionals tegen een theoretisch framework van bestuurswetenschappelijke inzichten afgezet.


8

1.2 Doel- en vraagstelling In dit rapport wordt de gemeentelijke ondersteuning van bewonersinitiatieven in Utrecht West, Noordoost en Zuid onderzocht. De centrale vraagstelling van deze studie luidt: Op welke manier wordt door de gemeente Utrecht invulling gegeven aan de ondersteuning van burgerinitiatieven in het leefbaarheidsdomein, welke kansen en knelpunten doen zich daarbij voor en welke eventuele implicaties heeft de Utrechtse praktijk voor de wetenschappelijke theorievorming op het onderhavige onderzoeksterrein? Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden wordt een theoretisch kader geconstrueerd. Deze valt uiteen in de volgende deelvragen: 1. Welke veranderingen hebben zich voorgedaan met betrekking tot de beleidsopvattingen over burgerparticipatie en burgerinitiatieven? 2. In welke opzichten botsen traditionele sturingsopvattingen met het ondersteunen van burgerinitiatieven? 3. Welke rollen en benaderingen zijn te onderscheiden in de ondersteuning van initiatieven? Drie empirische vragen die hierop volgen zijn: 1. Op welke manier is (de ondersteuning van) actief burgerschap binnen het gemeentelijk beleid van Utrecht ingebed? 2. Welke ondersteuning bieden wijkadviseurs en welke competenties zijn daarbij van belang? 3. Welke kansen en knelpunten verwoorden de betrokkenen?

1.3 Relevantie van het onderzoek In deze paragraaf worden de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie besproken.

1.3.1 Wetenschappelijke relevantie De maatschappelijke betrokkenheid van burgers is een thema dat wetenschappelijk sterk in de schijnwerpers staat. Er is veel gepubliceerd over de maatschappelijke ontwikkelingen rondom burgerschap (o.a. SCP, 2009; Tonkens, 2009) en de veranderende competentiesets van overheidsfunctionarissen in de netwerksamenleving (o.a. Van Berlo, 2012; ROB 2012; WRR, 2012). Deze studie tracht enkele wetenschappelijke inzichten met betrekking tot bestuur en beleid verder te verhelderen. Zo is het vanuit wetenschappelijk perspectief interessant om na te gaan hoe de tendens van faciliteren van burgerinitiatieven geduid kan worden. Mogelijk zien wijkprofessionals en actieve burgers andere ontwikkelingen, kansen of belemmeringen dan op basis van sommige netwerk- governance, en burgerschapstheorieën wordt aangenomen. Zo brengt deze studie meer gelaagdheid aan in de literatuur over de verhouding tussen de


9

leefwereld van burgers, de gemeente en hoe men daarin ambities op het gebied van het benutten van burgerkracht en ondersteuning plaatsen kan. De koppeling van empirische- en theoretische inzichten maakt deze studie wetenschappelijk relevant.

1.3.2 Maatschappelijke relevantie Het thema burger- en bewonersinitiatieven is een onderwerp dat zowel in het publiek- als academisch debat veel aandacht krijgt. De wens om burgers meer ruimte te geven om in het publieke domein taken te ontplooien wordt breed gedragen1. Termen als de ‘doe-democratie’ en de ‘participatiesamenleving’ zijn volgens het kabinet concepten die gevolgen hebben voor het publieke domein. Gezocht wordt naar een nieuwe verstandhouding tussen instituties en burgers (Gemeente Utrecht, 2013). Lokale overheden vragen zich af wat zij kunnen doen om initiatieven te ondersteunen. Daar waar gezocht wordt naar een andere verdeling van verantwoordelijkheden tussen gemeenten en gemeenschap doen zich vragen voor; “nieuwe verhoudingen zijn pril, dit gaat gepaard met vallen en opstaan” (Tonkens, 2011: 10). De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is in eerste instantie gelegen in het besef dat nauwgezet inzicht in de bestuurlijke werkelijkheid van ondersteuningsprocessen gemeentelijke (wijk)professionals kan helpen om over de eigen rolopvatting te reflecteren. Hiernaast biedt dit rapport voor beleidsmakers in de gemeentelijke ambtelijke en politieke top inzicht in de ‘best practices’ uit de eigen gemeentelijke organisatie. Voor een organisatie die uitdraagt de werkprocessen meer vraaggestuurd vorm te willen geven biedt dit rapport de mogelijkheid om de eigen beleidsmatige verankering van de ondersteuning van initiatieven vanuit een bestuurswetenschappelijke reflectie te bezien. De wenselijkheid hiertoe wordt onderstreept in een gezamenlijke brandbrief van de voorzitters van de negen grote adviesraden van de regering aan het kabinet in 2012 (ROB et al., 2012). De raden waarschuwen dat overheden nog te weinig (systematisch) nagaan of er wel voldoende gebruik wordt gemaakt van de kennis van burgers. Dit rapport tracht hier een bescheiden bijdrage aan te leveren door op basis van een casestudieonderzoek inzicht in kansen en barrières te bieden die zich voordoen bij het ‘benutten’ van deze burgerkracht.

1.4 Opbouw van de thesis Het verslag bestaat uit een theoretisch deel, een methodologisch deel, een empirisch deel en een conclusie. In het theoretisch kader (hoofdstuk 2) worden een aantal maatschappelijke en bestuurlijke trends geschetst die vervolgens gerelateerd worden aan de verschuivingen van de 1

Dit blijkt onder meer uit het WRR-rapport Vertrouwen in Burgers (2012: 2), uit de schriftelijke Kabinetsreactie op dit rapport, en uit het moreel appèl van het kabinet op de (participatie)samenleving: burgers wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen leven en omgeving (Toespraak Koning WillemAlexander, Troonrede Prinsjesdag, 17 september 2013).


10

rollen en posities van overheden en burgers. Vanuit theoretische invalshoeken (bestuurskundige governance, burgerschap- en netwerktheorieën) wordt gereflecteerd op de ondersteunende rol van gemeenten bij burgerinitiatieven. Op basis van deze inzichten wordt bezien welke benaderingen van overheden en rolopvattingen van (wijk)professionals te onderscheiden zijn bij het ondersteunen van initiatieven. In hoofdstuk 3 wordt de methodologie besproken, waarna hoofdstuk 4 de empirische resultaten presenteert. Hoofdstuk 5 vormt de conclusie, waarin de hoofdvraag wordt beantwoord en bevindingen worden verbonden met maatschappelijke discussies, praktische aanbevelingen en suggesties voor toekomstig onderzoek.


11

2 Theoretisch kader In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader uiteengezet, wat dient als theoretisch fundament voor het empirisch onderzoek. Het hoofdstuk gaat van start met een korte uiteenzetting van burger- en bewonersinitiatieven en de beleidsterreinen waarin deze zich begeven (in paragraaf 2.1). In paragraaf 2.2 wordt gereflecteerd op de veranderende verhoudingen tussen (lokale) overheden en burgers waarna paragraaf 2.3 de veranderende positie van ambtenaren en beleidsmakers uiteenzet. In paragraaf 2.4 worden respectievelijk de positie van de gemeentelijke wijkprofessional en een reeks algemene benaderingen ter ondersteuning van initiatieven achtereenvolgens besproken. Deze worden aan elkaar gekoppeld en verwerkt tot een set van instrumentele en engagerende rolinvullingen voor ondersteunende ambtenaren. In paragraaf 2.5 wordt een antwoord op de theoretische deelvragen gegeven.

2.1 Burger- en bewonersinitiatieven in het leefbaarheidsdomein 2.1.1 Begripsafbakening Burgerinitiatief is de officiële benaming voor een plan van burgers gericht op de oplossing van een maatschappelijk probleem. Het begrip kan echter op twee verschillende manieren worden geïnterpreteerd: formeel en informeel. Dat zorgt soms voor verwarring. Dit rapport richt zich niet op het formele Burgerinitiatief. Het formele Burgerinitiatief biedt burgers de kans om een onderwerp of voorstel op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen (Utrecht, 2013). Dit onderzoek richt zich op informele burgerinitiatieven. Deze komen tot stand als actieve burgers werken aan kansen in de omgeving door zelf de handen uit de mouwen te steken. Informele burgerinitiatieven kunnen zich voordoen op wijk-, buurt- of straatniveau en worden afhankelijk van de samenstelling van de initiatiefnemers en doelen ook wel geduid als maatschappelijk initiatief of bewonersinitiatief (Van Dam, Salverda en During, 2011: 16). In de literatuur worden verschillende definities gehanteerd; deze zijn vaak niet concreet en leggen verschillende nadrukken. Zo worden burgerinitiatieven in de essayreeks Experimenteren met burgerinitiatief door Hendrix (2011) verstaan als: “activiteiten die ontstaan doordat mensen zich verzetten tegen een overheid, om het overnemen van een stukje van de taak van de overheid en alles wat daartussen zit” (2011: 77). Deze definitie biedt scherp inzicht in de ontstaansgrond, maar laat tegelijkertijd ruimte voor luchtige associaties. Veel definities benadrukken dat initiatieven zonder verplichtingen moeten kunnen worden opgestart (Blom, Bosdriesz, Van der Heijden, Van Zuylen en Schamp, 2010: 12). Anderen wijzen er op dat activiteiten in het publieke domein moeten plaatsvinden, of dat initiatiefnemer(s) ‘geestelijk eigenaar’ dienen te zijn (Van de Maat en Veldhuysen, 2011: 10). In dit rapport wordt bij burgerinitiatieven de definitie van Bakker, Denters, Oude Vrielink en Klok (2012: 387) gehanteerd, waarin de relatie met de gemeente wordt gelegd:


12

“Burgerinitiatieven zijn collectieve activiteiten van burgers gericht op het verstrekken van een publieke taak (bijvoorbeeld op het gebied van leefbaarheid en veiligheid) om vorm te geven aan hun straat, buurt of stad. Bewoners bepalen zelf wat ze willen, hoe ze dat willen bereiken en wanneer ze dat doen, lokale overheden hebben daarbij een stimulerende of faciliterende rol”2. Omdat problemen op buurtniveau, zoals het (gevoel van) onveiligheid, overlast en zwerfafval vaak met elkaar vervlochten zijn (WRR, 2005: 122) is er voor gekozen om in deze studie van het leefbaarheidsdomein in de brede zin van het woord uit te gaan; mensen die zich inzetten voor de sociale en fysieke kwaliteit van de woon- en leefomgeving. Initiatieven, gericht op leefbaarheid, kunnen uiteenlopen van de eigen inzet rond toezicht en veiligheid, zoals buurtbewoners die samen buurtschouwen organiseren of aan buurtpreventie doen, tot zelfbeheer in de openbare ruimte en tot zelforganisatie om lokale voorzieningen en diensten in stand te houden. Studieresultaten van Hurenkamp, Tonkens en Duyvendak (2006) wijzen uit dat een klein kwart van de initiatieven zich primair op het breed te interpreteren leefbaarheidsdomein toespitst. Initiatiefnemers richten zich, zoals te zien is in Figuur 1 naast leefbaarheid overwegend op solidariteit (zorg voor zwakkere groepen in de samenleving) en (zelf)ontplooiing (zoals het aanbieden van huiswerkbegeleiding)3.

Figuur 1. Doelstellingen van kleinschalige burgerinitiatieven (Uit: Hurenkamp et al., 2006: 20)

2

Deze definitie is (vrij) vertaald vanuit het engels. Bakker et al. (2012) definiëren ‘citizen iniatives’ als volgt: “Collective activities by citizens aimed at providing local ‘public goods or services’ (e.g. regarding the livability and safety) in their street, neighbourhood or town, in which citizens decide themselves both about the aims and means of their project and in which local authorities have a supporting or facilitating role” (2012: 387). 3 Deze (Utrechtse) studie van Hurenkamp et al. dateert uit 2006, waarmee niet kan worden aangenomen dat de weergegeven verdeling in Figuur 1 nog representatief is voor Utrecht. Wel biedt de figuur een beeld van de reikwijdte van initiatieven.


13

2.1.2 Diversiteit in de aard van initiatieven De vorige paragraaf toonde dat initiatieven op verschillende (beleids)terreinen plaatsvinden. Ook de aard van initiatieven loopt uiteen. In deze paragraaf wordt een drietal vormen van initiatieven besproken. Een eerste vorm waarbinnen initiatieven van burgers tot ontwikkeling kunnen komen heeft betrekking op burger- overlegstructuren. Sommige actieve burgers zijn vertegenwoordigd in wijkraden of nemen deel aan klankbordgroepen rond de verbetering van een locatie of voorziening. In deze arena’s bespreken zij met elkaar, of met de gemeente ideeën ter verbetering van hun leefomgeving (Brandwijk, 2012). Bij een tweede vorm van initiatief nemen burgers voor een lange tijd zelf taken van de overheid over, bijvoorbeeld bij het beheer van een plein, park, of buurthuis. Het gaat hier om zelfsturing, waarbij afhankelijk van de aard van de taken ook wel van burgerbestuur, zelfbestuur of zelfbeheer wordt gesproken. De gemeente geeft dan een overheidstaak uit handen en biedt ruimte voor eigenaarschap en zeggenschap in de directe leefomgeving van bewoners. Zelfsturing houdt in dat burgers niet alleen verantwoordelijkheid nemen voor ontwikkelingen in de samenleving, maar hiervan dus ook eigenaar zijn (Gemeente Utrecht, 2013). Een derde initiatiefsoort betreft de initiatieven waar burgers eveneens een publieke taak op zich nemen, maar waar de verantwoordelijkheid van de taak bij de gemeente blijft liggen. Hierbij ligt het accent meestal op het ‘meebeslissen door te doen’, in plaats van ‘meepraten’ of ‘zelf beslissen’. Kilic (2008: 20) spreekt hierbij van de ‘handen uit de mouwen burger’, die zich inzet voor schoon, heel en veilig op straatniveau. De handen uit de mouwen burger ziet kansen in zijn omgeving en neemt zelf initiatief om die kansen verder te ontwikkelen. Hij wacht niet op een overheid maar gaat aan de slag. Aan deze vorm van zelforganisatie zijn geen verregaande verplichtingen verbonden zoals bij zelfbeheer. De verantwoordelijkheid van de concrete initiatieven rust wel bij de actieve burgers. Omdat initiatieven van burgers verschillende uitingsvormen hebben zou het goed zijn als gemeenten, bij het kiezen van passende vormen om te faciliteren, rekening houden met de aard van de initiatieven. Zowel de toetreding van burgers tot (in)formele overlegstructuren, zelfsturing, als de ‘handen uit de mouwen’- initiatieven gericht op het helpen uitvoeren van een publieke taak, passen – zoals zal worden besproken in paragraaf 2.2.2 - bij het streven de burger meer verantwoordelijkheden op te laten pakken. Tegelijkertijd doen zich vragen voor over de relatie tussen lokale overheden en de initiatiefnemende burger. Zo is er een scala aan ontwikkelingen dat de verhouding tussen de burgers en overheid de afgelopen decennia heeft veranderd. Om een beter beeld van de ondersteuning van initiatieven te verkrijgen wordt in de volgende paragraaf bezien welke ontwikkelingen de (perspectieven op de) verhouding tussen de burgers en de overheid de afgelopen decennia op dit onderdeel hebben beïnvloed.


14

2.2 Burgerparticipatie en burgerinitiatieven: beleid en maatschappelijke trends In deze paragraaf worden de veranderende beleidsopvattingen over burgerparticipatie, burgerinitiatieven en de rol van overheden in kaart gebracht.

2.2.1 Van government naar governance In de verzuilde samenleving sloot de top-down besturingsfilosofie van de overheid goed aan op de manier waarop de maatschappij georganiseerd was. In minder dan één generatie tijd is de samenleving

echter

geseculariseerd,

geïndividualiseerd,

geïnternationaliseerd

en

geïnformatiseerd (SCP, 2004: 5). Onder invloed van deze tendensen veranderden de rollen en taken van overheden en burgers. Een breed gedeeld beeld is dat de verzorgingsstaat een herijking ondergaat (ROB, 2012) en dat de samenleving steeds meer een netwerksamenleving wordt (Boutellier, 2007; Van Berlo, 2012). De maatschappij wordt complexer, de macht raakt verdeeld over meer spelers en partijen, de mogelijkheden voor centrale sturing nemen af, ook binnen de overheid (Van der Heijden et al., 2007: 94). “The state becomes a collection of interorganizational networks made up of governmental and societal actors with no sovereign actor able to steer or regulate” (Rhodes, 1996: 666). De aansturing van maatschappelijke sectoren vindt niet meer door één overheid plaats, maar wordt het resultaat van een wisselwerking van actoren (Van Dam, Eshuis en Aarts, 2008). Overheden zoeken naar nieuwe houdingen; houdingen die zij ten opzichte van de burger, bedrijven en houdingen die zij ten opzichte van elkaar aan kunnen nemen (Van de Maat en Veldhuysen, 2011). Theoretisch wordt dit ook wel geduid als de ontwikkeling van ‘government naar governance’ (Rhodes, 1996). Governance is een breed begrip en staat zowel voor de veranderende positionering van de staat ten opzichte van burgers en maatschappelijke actoren, als voor het veranderende handelingsrepertoire dat hiermee gemoeid gaat (Peeters en Drosterij, 2011: 180). Volgens adviesbureau voor sociale vraagstukken Alleato (2012) raken overheden zich er steeds meer van bewust dat zij op grote maatschappelijke vraagstukken alleen geen antwoord (meer) kunnen bieden. Met name op de terreinen waar de overheid zich (financieel) terugtrekt kan niet veel gestuurd worden; ook andere actoren bepalen het tempo. Als meer gelijkwaardige partners zoeken zij daarbij de samenwerking met andere partijen op, waaronder de burgers. Er wordt meer aansluiting gezocht bij wat burgers aan de publieke zaak bij kunnen dragen (Tonkens en Verhoeven, 2011: 20). De financiële crisis versnelt en versterkt dat proces. Zo zijn bezuinigingen volgens Alleato (2012) niet zelden een noodzaak om de creativiteit van de samenleving aan te spreken.


15

2.2.2 Responsabilisering burgers Een van de meest recente innovaties met betrekking tot het governance vraagstuk is de betrokkenheid van burgers bij het beleidsproces. Daar waar men bij maatschappelijke problemen in de jaren ’70 en ’80 op de overheid gefixeerd was, in de jaren ’90 scherp vanuit marktoplossingen dacht, begon men volgens Tonkens (2009: 3) vanaf de millenniumjaren meer naar de burger te kijken om maatschappelijke problemen op te lossen. In het Verenigd Koninkrijk noemt men dit ‘Big Society’. In ons land wordt gesproken van een verschuiving van de verzorgingstaat in de richting van de participatiestaat (Uitermark en Van Beek, 2010), participatiesamenleving (Troonrede Koning Willem-Alexander, 2013) of participatieve democratie (Gemeente Utrecht, 2013). De overheid tracht burgers meer verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van de samenleving te laten nemen (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2010). Van de burger wordt sinds de start van de achtereenvolgende kabinetten Balkenende (2002) meer gevraagd. Verlangd en verwacht wordt dat zij niet alleen hun rechten kennen maar zich ook voor de samenleving inzetten (Beunders, Abraham, Van Dijk en Van Hoek, 2010: 12). Meer eigen verantwoordelijkheid wordt dan gepresenteerd als remedie voor maatschappelijke vraagstukken zoals de crisis van de verzorgingsstaat en de vervaging van normen en waarden (SCP, 2012: 11). In de nieuw verschenen kabinetsnota ‘De doe- democratie’ wordt het overdragen van zeggenschap

van

overheid

naar

samenleving

en

het

stimuleren

van

de

eigen

verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid zelfs uitgedragen als kernpunt (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013: 17). De burger wordt niet meer aangesproken als vragende partij die al zijn wensen en noden bij de overheid neerlegt, maar wordt geacht problemen in de eigen omgeving vaker zelf te beslechten. Het kabinet noemt dit de ‘energieke’, ‘vitale’ participatiesamenleving (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013: 17). Om burgers in de positie te brengen om een bijdrage aan een veilige, leefbare samenleving te leveren wordt hen meer verantwoordelijkheden toegedicht (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011: 438). Zij worden met andere woorden ‘geresponsabiliseerd’ (Garland, 2001). Responsabiliseren kan worden begrepen als het mobiliseren van de samenleving voor publieke taken, bijvoorbeeld als het gaat om leefbaarheids- en veiligheidsgerelateerde problemen in de wijk (Schinkel en Van Houdt, 2010: 16). De uit de criminologie opgerezen responsabiliseringsgedachte is er op gericht bewoners meer verantwoordelijkheid te laten nemen en hen in staat te stellen zelf oplossingen te vinden voor veiligheidsgerelateerde problemen in de buurt in plaats van daarvoor een beroep te doen op de overheid. Nederlandse criminologen Van Calster en Schuilenburg wijzen er op dat er bij een succesvol proces van responsabilisering een zekere zelfredzaamheid ontstaat bij de partijen die verantwoordelijk gemaakt zijn (2009: 96). Zelfredzaamheid houdt dan in dat burgers zelf tot oplossingen komen bij problemen in de wijk. Dat de overheid andere actoren verantwoordelijkheden toebedeeld is echter geen garantie dat deze opgepakt worden. Zo waarschuwt het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in Een


16

beroep op de burger (2012) dat te vaak nog wordt verondersteld dat burgers (in hetzelfde tempo) verantwoordelijkheden oppakken als de overheid wenst. De idee dat burgers actiever worden naarmate de overheid zich terugtrekt wordt door Hurenkamp, Tonkens en Duyvendak (2006) de veronderstelling van het ‘spontaan (of onbevlekt) burgerschap’ genoemd. Deze veronderstelling lijkt niet altijd op te gaan. Er bestaat anders gezegd een verschil tussen het verantwoordelijk maken en het oppakken van verantwoordelijkheden. Geconstateerd is dat het overheidsbeleid zich in het laatste decennium meer is gaan richten op een algemene responsabilisering van burgers. De verschuivende relatie tussen burgers en overheden houdt in dat de huidige overheid verantwoordelijkheden (dichter) bij de samenleving tracht te plaatsen. Dit brengt burgers in een situatie waarin zij meer opgeroepen worden (publieke) zaken voor zichzelf te organiseren.

2.2.3 Veranderende burgerverbanden De responsabiliseringsstrategie heeft de weg vrijgemaakt voor een meer gelijkwaardige relatie tussen burgers en overheden. Er wordt immers getracht burgers (mede)verantwoordelijkheid te laten nemen voor leefbaarheidgerelateerde problemen. In Het Burgermeesterboek constateren Henneman, Loorbach en Timmerman (2012: 18) dat burgers een belangrijker positie aan het verwerven zijn door meer initiatieven in het publieke domein te nemen. Volgens de auteurs ontwikkelt de betrokkenheid van individuen zich echter niet primair op uitnodiging van beleidsmakers, maar werkt de burger steeds vaker op eigen initiatief aan ideeën voorbijgaand aan het traditionele middenveld. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid constateert dat de betrokkenheid van burgers bij het beleid van overheden afneemt. De burger organiseert zich anders en regelt zaken van collectief belang meer buiten de formele wegen en instanties om (WRR, 2012). Het Sociaal en Cultureel Planbureau (2009) schetst in een toekomstverkenning van de vrijwillige inzet dat traditionele, ‘oudere’ typen van burgerverbanden, informeler en horizontaler worden. Door individualisering en informalisering wordt de betrokkenheid dynamisch en ad hoc. Men wilt individuelere keuzes maken (SCP, 2009). Deze zijn niet altijd te combineren met “actief lidmaatschap van vrijwilligersorganisaties die stammen uit het tijdperk waarin niet het individu, maar de groep op de eerste plaats kwam” (Van de Wijdeven, De Graaf en Hendriks, 2013: 12). De burger organiseert zich meer in ‘vitale coalities’; horizontale samenwerkingsverbanden rond een bepaald belang of doel; vaak vanuit het informele eigen netwerk. Velen zijn deelnemer aan meerdere, kleinschalige en tijdelijke informele structuren (Groenendaal, 2013; Henneman et al., 2012). Burgers worden dan actief op manieren die aansluiten bij de eigen mogelijkheden, beperkingen en interesses. Er is met andere woorden sprake van een “individualisering van het vrijwillig engagement” (Hustinx, 2009: 6). Volgens Hustinx vindt hierbij een vervaging van de traditioneel strikte grens tussen publieke en private belangen plaats (2009: 220). Dit kan een bron van zorg zijn, maar ook een bron van hoop. Zo zijn


17

burgers volgens Tonkens, Hurenkamp en Duyvendak (2009: 30) even maatschappelijk actief als tevoren, maar laten activiteiten zich door hun losse verbanden minder makkelijk meten dan voorheen. Kleinschalige, losse en informele groepen winnen ten koste van de geformaliseerde organisaties aan belang (ROB, 2012: 9-10). Er ontstaan dan deelsystemen van formele instituties en informele groepen (Groenendaal, 2013: 1; WRR, 2012: 146-147). Vanuit beleidsperspectief wordt de burger (co-) creator; burgerinitiatieven worden onderdeel van netwerken die werken aan een publieke taak.

2.2.4 Veranderende participatievormen Burgerparticipatie generaties De afgelopen twintig jaar heeft burgerparticipatie langzaam meebewogen met de hierboven geschetste veranderende positie van de burger- en governance- ontwikkelingen in het openbaar bestuur. Typerend hierbij is de toegenomen aandacht voor horizontale(re) participatievormen naast verticale participatie. Onder verticale participatie worden alle participatievormen verstaan waarbij de overheid de burger uitnodigt deel te nemen aan de ontwikkeling, uitvoering of beoordeling van overheidsbeleid (Alleato, 2012: 7). Bij horizontale participatievormen rust het eigenaarschap van initiatieven bij de burger. Het is de burger die het initiatief neemt en daarbij zelf zijn partners kiest om een bepaald doel na te streven (Alleato, 2012: 4). Dit is de derde generatie burgerparticipatie (Blom, Bosdriesz, Van der Heijden, Van Zuylen en Schamp, 2010). In de derde generatie burgerparticipatie wordt geëxperimenteerd met de autonomie en verantwoordelijkheid van de burger (Gemeente Amsterdam, 2012: 4). De overheid kan een rol hebben, maar dat hoeft niet. In principe komt de overheid pas in beeld als burgers steun nodig hebben. Als de overheid een rol heeft wordt deze ook wel overheidsparticipatie genoemd (ROB, 2012). De eerste en tweede generatie burgerparticipatie staan respectievelijk voor de verticale participatievormen waarbij de burger participeert in projecten van de overheid; zoals het betrekken van burgers bij beleid (jaren ’80) en het vooraf meedenken over te vormen beleid (jaren ’90). Bij deze eerdere vormen ligt het initiatief bij het openbaar bestuur. De derde generatie burgerparticipatie komt niet in de plaats van de eerste of tweede maar vormt er een aanvulling op.

Overheidsparticipatie Daar waar de rol van de burger van meeprater en meebeslisser doorschuift naar initiator volstaan de traditionele participatieladders4 niet meer. In plaats van burgerparticipatie kan dan beter van overheidsparticipatie worden gesproken. Bij overheidsparticipatie is het de gemeente die een 4

Deze instrumenten rangschikken de mate waarin participatie binnen het beleid van een overheid mogelijk is. De eerste particpatieladder is opgesteld door Arnstein (1968). Edelenbos en Monnikhof (2001) hebben deze ladder aangepast naar de Nederlandse situatie. Zij onderscheiden een vijftal niveaus: informeren, raadplegen, adviseren, co-produceren en meebeslissen.


18

participatieniveau kiest om aan te haken bij initiatieven vanuit de samenleving. Indien het zelforganiserend vermogen van de samenleving meer leidend wordt, vraagt dat om heldere formulering van rollen die overheden moeten of wensen te spelen. De Raad van het Openbaar Bestuur (2012) ontwikkelde hiervoor in het adviesrapport ‘Loslaten in Vertrouwen’ een hulpmiddel: de ‘overheidsparticipatietrap’. De traptreden waaruit de overheid kan kiezen lopen, zoals te zien is in Figuur 2, van geen naar veel bemoeienis.

Figuur 2. De overheidsparticipatietrap (Uit: ROB, 2012: 67)

Bij de onderste traptrede wordt een publieke taak helemaal losgelaten, waarna een overheid geen inhoudelijke of procesmatige bemoeienis meer met taken toont die voorheen onder de eigen verantwoordelijkheid viel. Bij het faciliteren biedt de overheid ondersteuning aan een initiatief dat van buitenaf komt. De overheid biedt dan een helpende hand aan initiatiefnemers die iets willen realiseren. Stimuleren gaat een stapje verder en houdt in dat een overheid zich actief inzet om burgers in beweging te brengen. Volgens de ROB is er sprake van regisseren wanneer overheid de samenwerking tussen verschillende partijen voor wie rol weggelegd is in goede banen probeert te leiden. Op de bovenste traptrede bevindt zich het zwaarste instrument van overheden bij burgerprojecten: reguleren. Als consequentie van deze benadering werpt de overheid regels op en kan de overtreding ervan gesanctioneerd worden. Hoewel in dit rapport eerder geopperd werd dat voor de overheid uitdaging gelegen is in het breder anticiperen op de horizontale verhoudingen in de publieke ruimte, blijven verticale verhoudingen tussen de overheid en burgers onvermijdelijk. De ROB benadrukt dat er voor de overheid niet één ideale of beste rol bestaat. Het gaat juist om afstemming op de specifieke situatie. De inzet zou echter moeten zijn dat de overheid de ladder alleen ‘opklimt’ als dat echt nodig is; zo kan de vitaliteit van de samenleving meer de ruimte krijgen (ROB, 2012). Het kabinet onderschrijft in reactie op het rapport van de ROB dat de kracht van eigen initiatieven noopt tot nadenken wanneer welke rol van de overheid wenselijk is. Bij veel gemeenten is er echter nog geen cultuur van ‘loslaten’ en ruimte geven aan burgerinitiatieven, zo constateert het kabinet. Het kabinet spreekt bij de vernieuwde samenwerkingsvormen tussen bewoners en overheden van de Doe-democratie; een krachtige ontwikkeling die vooral de ruimte en vertrouwen moet krijgen. Politici en bestuurders past dan een bescheiden profilering. De nadruk ligt op de rol van het lokale bestuur omdat verreweg de meeste voorbeelden van burgerinitiatieven zich op dit niveau afspelen. Gemeenten kunnen burgers soms stimuleren een


19

betekenisvolle bijdrage te leveren die hen meer gevoel van eigenaarschap in het publieke domein zal geven. De drijvende kracht zal echter van de samenleving uitgaan, aldus het kabinet in navolging van de ROB. Het uitgangspunt van het kabinet is dat de overheid bescheidenheid past bij de ondersteuning van die kracht (Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, 2013).

Besluit In dit hoofdstuk zijn diverse perspectieven aangereikt die de veranderingen ten aanzien van (beleidsopvattingen over) burgerparticipatie en burgerinitiatieven helpen duiden. Besproken is dat overheden bij klassieke vormen van burgerparticipatie het voortouw nemen; burgers wordt gevraagd mee te praten over (de totstandkoming) van beleid. Bij de derde generatie burgerparticipatie nemen burgers zelf het heft in handen. In ideaaltypische zin pakken zij als doehet-zelvers verantwoordelijkheden op voor de problemen die zij in hun nabijheid ervaren. Beschreven is dat zij zich hierbij meer ‘ad hoc’ inzetten (Henneman et al. 2012; SCP, 2009) dat overheden er naar streven meer aan te sluiten bij wat burgers aan de publieke zaak bij kunnen dragen en dat overheden volgens het kabinet bescheidenheid past bij de ondersteuning van die kracht. Overheidsparticipatie past dan bij de keuze voor een gedeelde verantwoordelijkheid en sluit aan op de responsabiliseringsgedachte en veranderende burgerverbanden. In de paragraaf 2.3 wordt verkend in welke opzichten (traditionele) sturingsopvattingen kunnen botsen met het participeren in burgerprojecten in deze verander(en)de context.

2.3 Veranderende positie van ambtenaren en beleidsmakers In de voorgaande paragraaf is besproken dat de burger in derde generatie burgerparticipatie projecten meebeslisser wordt door simpelweg te ‘doen’. De initiatiefnemende burger wordt dan (co-) creator van beleid. Lokale initiatieven worden onderdeel van netwerken die werken aan een publieke taak. Voor bestuurders betekent de omslag naar governance dat zij in netwerken niet meer ‘de baas’ zijn, ook al zijn ze verantwoordelijk voor (een deel van) de resultaten van het beleid dat door het netwerk tot stand wordt gebracht (O’Toole, 1997). Voor bestuurders die gewend zijn namens de samenleving beslissingen te nemen rest een zware opgave. Zo kan de rol als spreker namens de samenleving in de netwerksamenleving in conflict raken met de rol als spreker met de samenleving (Van der Heijden en Doorn, 2005: 65). Om beter bij deze veranderende rollen aan te kunnen sluiten menen Bovens et al. (2007) dat bestuurders zichzelf niet als top van een piramide op dienen te stellen; “zij zijn niet meer dan één van de deelnemende partijen, die ieder een specifieke inbreng, mandaat, betrokkenheid of competentie vertegenwoordigen” (2007: 163-164). De vraag van O’Toole (uit 1997!) of ambtenaren en beleidsmakers wel voldoende voorbereid zijn om met de uitdagingen van de dynamischer wordende netwerken om te gaan blijkt verrassend actueel. Hoe kan de overheid in de steeds complexer en moeilijker te duiden


20

netwerken de aansluiting met burgerinitiatieven vinden? Op welke vlakken botsen de traditionele sturingsopvattingen uit de ambtelijke organisatie met het werken in netwerken in de context van burgerinitiatieven?

2.3.1 Van vertrouwen in elite van beleidsmakers naar vertrouwen in burgers? In Vertrouwen in burgers betoogt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2012) dat de netwerksamenleving nieuwe eisen stelt aan het ambtelijk circuit, zoals ruimte maken en loslaten. In deze paragraaf wordt bezien hoe het omgaan met initiatieven zich verhoudt tot het aansturen van de maatschappij volgens traditionele (hiërarchische) sturingsopvattingen. De moderne overheid kreeg in belangrijke mate vorm langs de lijnen van werk van de Duitse socioloog Max Weber. Weber beschreef zijn principes van de bureaucratische staat in het begin van de 20e eeuw; een tijd waarin de impact van het staatsapparaat op de samenleving sterk groeide (Van Berlo, 2012). In het klassieke model van Weber bepalen politici het beleid en beperken ambtenaren zich strikt tot de beleidsuitvoering (Frederickson, Smith, Larimer & Licari, 2012: 104). De zuiver Weberiaanse aanpak kwam met de ontzuiling echter onder toenemende druk te staan. In de praktijk ontstond er voor de ‘uitvoerende’ ambtenaar meer ruimte om bruggen naar de (samenwerkingsverbanden van) burgers te slaan. De strikte scheiding tussen beleidsontwikkeling en uitvoering, bekend als de politiek-bestuurlijke dichotomie, bleek niet langer houdbaar. “Bureaucrats are often engaged in policy agenda-setting and policymaking (…) Politicians and bureaucrats now both participate in the distribution of values, costs, and benefits” (Frederickson et al., 2012, 36-37). De tijd dat de overheid uitsluitend via hiërarchische top-down verhoudingen sturing gaf aan haar apparaat en samenleving lijkt definitief achter ons te liggen. Zo bevinden we ons volgends de ROB (2012) in een ander tijdvak, namelijk dat van de vermaatschappelijking 5. Publieke waarde kan via meer wegen tot stand komen. Zo ontstaat organisatie ook van onderop, van buiten de overheid. Volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012) zijn overheden nog niet voldoende met de verandering naar een netwerksamenleving meegegroeid. Om eigen kracht van burgers beter te benutten zou een fundamenteel andere manier van denken nodig zijn. “Overheden

moeten burgerbetrokkenheid, zelforganisatie en eigen verantwoordelijkheid

omarmen als strategie” (WRR, 2012: 192). De WRR noemt deze mindset, die past bij een meer voorwaardenscheppende overheid ‘Weber 3.0’. Weber 3.0 staat voor een nieuwe houding die ‘bottom up’ aansluit op initiatief uit de samenleving. Voor het ambtelijk circuit betekent dit meer

5

Volgens de ROB is sprake van vermaatschappelijking als de overheid publieke taken en de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden aan burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven overlaat (2012: 9).


21

vertrouwen, verbinden en loslaten (Storm & Ilsink, 2013). Zoals te zien is in figuur 3 staan deze elementen op gespannen voet met de waarden uit het bureaucratische top-down model. Onder het klassieke discours - door de WRR Weber 1.0 genoemd- moesten ambtenaren zich onderscheiden als superieure uitvoerders. Beleidsontwikkeling behoorde tot de politieke arena, ambtenaren beperkte zich strikt tot de uitvoering en hadden weinig (experimenteer)ruimte binnen (en buiten) het officiële beleid. Competenties zoals loyaliteit aan de ambtelijke top en het consequent kunnen toepassen van regels waren onder deze traditionele sturingsopvattingen leidend. Bij Weber 3.0 liggen de sleutelvaardigheden bij het verbinden67. Weber 1.0

Weber 3.0

Strategie

Efficiëntie

Zelfverantwoordelijkheid

Structuur

Verticaal

Horizontaal

Systemen

Top down

Bottom up

Sleutelvaardigheden

Uitvoerders

Verbinders

Staf

Specialisten

Oplossingsmakelaars

Stijl

Geen fouten

Correctie achteraf

Samenbindende waarden

Vertrouwen in elite

Vertrouwen in burgers

Figuur 3. De (cultuur)omslag van Weber 1.0 naar Weber 3.0 (Uit: WRR, 2012: 192).

Het is de vraag of de door de WRR geschetste omschakeling naar meer vertrouwen in de burger een reëel ontwikkelende transitie is, of een wensbeeld (Salverda et al., 2012). Van Berlo (2012) meent dat de omslag naar meer vertrouwen in burgers geleidelijk verloopt; dagelijks worden er kleine stapjes gezet. Toch zal ook de weg der geleidelijkheid om grote aanpassingen vragen van ambtenaren die binnen de verticale traditie zijn opgegroeid. Het past niet altijd binnen hun wereldbeeld dat burgers ook experts kunnen zijn (WRR, 2012: 192). Zo wijst de studie Het vertrouwen van ambtenaren in burgers van het Bureau Nationale ombudsman (2012) uit dat burgers volgens veel ambtenaren het vermogen missen om aan langetermijneffecten te denken, dat burgers niet constructief zijn, erg op het eigen belang zijn gericht en niet helder communiceren (Röell, 2012: 25). Argwaan ten aanzien van de constructieve opstelling bestaat overigens wederzijds. Burgers hopen vaak dat overheden hun ideeën overnemen. Hier blijkt in de praktijk vaak weinig ruimte voor (Brandwijk, 2012). Ambtenaren streven vaak juist naar het 6

Het WRR spreekt bij de fase waarin we ons nu bevinden overigens van Weber 2.0. Volgens de raad wordt vandaag de dag in het openbaar bestuur weliswaar veel over netwerksturing gesproken, maar dat betreft vooral symboliek: “beleidsprocessen die beginnen met een netwerkbenadering, eindigen te vaak nog met een top-down benadering” (WRR, 2012: 191). 7 Het is van belang op te merken dat de toegenomen interesse voor burgerinitiatieven niet de enige ontwikkeling is die leidt tot het benadrukken van andere competenties voor ambtenaren. O’Toole vroeg zich in 1997 al af of ambtenaren en beleidsmakers wel voldoende voorbereid zijn om met de uitdagingen van de dynamischer wordende netwerken om te gaan. Een breed gedeeld beeld is dat hiërarchische aansturing door de groeiende complexiteit in de samenleving steeds lastiger wordt. Processen zoals New Public Management en Governance spelen hierbij zonder twijfel een belangrijke rol.


22

vergroten van draagvlak voor beleid of het uitbesteden van taken in het kader van bezuinigingen (WRR, 2012: 101).

2.3.2 De kloof tussen de leef- en systeemwereld In Loslaten, vertrouwen, verbinden constateert Van der Lans (2011) dat ambtenaren in een andere denkwereld leven dan veel van hun medeburgers. In navolging van filosoof Jürgen Habermas (1985) maakt Van der Lans een verhelderend onderscheid tussen de ‘systeemwereld’ en ‘leefwereld’. De systeemwereld omvat het publieke domein waarbinnen bestuurlijke normen domineren. Kenmerkend voor de systeemwereld is dat beslissingen via de hiërarchische ladder verlopen. Initiatieven van burgers worden hierbinnen getoetst op financiële mogelijkheden en (politieke) prioriteiten (Van der Lans, 2011: 33). Deze institutionele logica vertrekt, zwart-wit geschetst, vanuit het uitgangspunt dat het beleid van de overheid centraal staat en burgers slechts mee kunnen doen als plannen binnen dat beleid passen (Jonker, 2008). De inzet van burgers is dan ondergeschikt aan de continuïteit van het systeem. In de leefwereld waarin de burger zijn initiatieven ontplooit, wordt vanuit activiteiten gedacht die nodig zijn om de kwaliteit van de leefomgeving te vergroten. Het gaat hier om de situationele logica (Tops, 2007). Concrete situaties in de maatschappelijke werkelijkheid zijn hier het vertrekpunt. Verschillen tussen de institutionele- en situationele logica’s zijn te onderscheiden aan de hand van onderliggende waardeoriëntaties uit de systeem- en leefwereld. Onderstaand Figuur 4 zet deze tegen elkaar af. Het gaat hier om een scherp aangezette theoretische schets, erop gericht de belangrijke verschillen in uitgangspunten inzichtelijk te maken. Systeemwereld

Leefwereld

Politici, ambtenaren Beleid Probleemgericht Rechtmatigheid Procedureel

Burgers Activiteit Oplossingsgericht Verscheidenheid Emotioneel

Risico vermijding Formeel Hiërarchisch

Actie verleiding Informeel Horizontaalnetwerkachtig Dienstbare ondersteuning Activistisch

Gestuurde uitvoering Bureaucratisch

Figuur 4. De kloof tussen de systeem- en leefwereld (gebaseerd op Van der Lans, 2011: 33).

Beide werelden vertrekken zoals te zien in Figuur 4 vanuit een verschillende mindset. Omdat er voortdurend communicatie en interactie tussen beide domeinen bestaat zijn spanningen en conflicten onvermijdelijk. Belangrijk is dat beiden op een zeker punt in verbinding raken; de logica’s hebben elkaar nodig. Tops (2007: 356) waarschuwt dat de institutionele logica in bureaucratische onmacht vast kan lopen wanneer hij niet door vormen van situationele logica wordt aangevuld. Hiertegenover staat dat de situationele logica op chaos en willekeur uit kan


23

lopen wanneer hij niet in institutionele logica is ingebed. Volgens Van der Lans verhoudt de institutionele logica zich in essentie moeizaam tot de toegenomen horizontaliteit in de samenleving. Het voormalig Eerste Kamerlid meent dat de logica’s in de genetwerkte samenleving op elkaar aangewezen zijn, maar vaker en hardhandiger met elkaar in aanvaring komen. Zorgelijk wordt het als de mogelijkheden tot aansluiting uitblijven en de institutionele logica “geen flexibiliteit op kan brengen om met de burgers mee te bewegen” (Van der Lans, 2011: 34). Hierbij zouden niet alleen burgers, maar ook gedreven gemeenteprofessionals geregeld in eigen institutionele logica vastlopen. “Ze zien hun betrokkenheid wegvloeien in een beheersingscultuur, waarin alles vanuit beleid, politiek en overheid onder controle moet worden gehouden”, aldus Van der Lans (2011: 75). De verhoudingen tussen de institutionele logica en de leefwereld zijn volgens Van der Lans (2011) echter niet onveranderlijk. Hij onderscheidt twee bewegingen. Een eerste wordt het ontinstitutionaliseren genoemd; instituties zouden zich méér voor burgers openen. Deze ontwikkeling kan gezien worden als verschuiving van de leefwereld naar de systeemwereld; terugtredende overheden creëren ruimte voor burgers. Een tweede tendens is de ‘organisatie van professionele nabijheid’ (2011: 33); gemeenteprofessionals manifesteren zich meer in de leefwereld. De buurt zou hierbij gelden als het laboratorium voor nieuwe verhoudingen tussen burgers en ambtenaren. Hoewel het een illusie is om te denken dat de systeemwereld en de leefwereld naadloos op elkaar aan kunnen sluiten, doet de WRR met Weber 3.0 een aanzet de systeemwereld meer mee te laten bewegen met de dynamiek van de horizontaal georganiseerde samenleving. Een scala van auteurs (Henneman et al., 2012; Van Berlo, 2012; Salverda et al., 2012) meent in navolging van het WRR dat de overheid initiatieven in de netwerksamenleving breder zal gaan oppakken. Belangrijke uitdaging is dan om minder vanuit de institutionele logica te vertrekken. Een vraag die hierbij oprijst is op welke onderdelen deze logica feitelijk met de ondersteuning van initiatieven schuurt. Hoe verhoudt de institutionele logica zich tot de ondersteunende handelingspraktijken van professionals? Om een nauwgezet beeld van zowel de fricties tussen deze logica en het ondersteunen van initiatieven, als van de strategieën om daarmee om te gaan te verkrijgen, wordt in de volgende paragraaf een breed scala aan inzichten geclusterd en besproken aan de hand van een indeling in vijf spanningsvelden.

2.3.3 Spanningsvelden institutionele logica Burgerinitiatieven in het publieke domein kunnen schuren met de systeemwereld van gemeenten en roepen daarmee spanningen en mogelijk dilemma’s op. In deze paragraaf worden inzichten op basis van een brede literatuurscan in een vijftal spanningsvelden geplaatst. Professionele aanpak versus probleemeigenaarschap (ook) bij de burger leggen Een algemeen beeld is dat veel taken die we nu als overheidstaken omschrijven, ooit als


24

particulier initiatief zijn begonnen (ROB, 2012: 26). In de loop van de twintigste eeuw zijn taken steeds meer bij de overheid komen te liggen. De verzorgingsstaat heeft veel van burgers overgenomen. Het tij is volgens Van der Heijden et al. (2007) vanaf de millenniumjaren langzaam gekeerd; burgers ontplooien meer initiatieven in het publieke domein. maar ondervinden hierbij weinig (regelvrije) ruimte. In onderzoek naar burgerparticipatie op het vlak van veiligheid constateert Barbara van Caem (2008: 173) dat er een tweetal barrières is ontstaan. Allereerst wordt de professionele barrière genoemd. De aanpak van maatschappelijke vraagstukken zou zo geprofessionaliseerd zijn dat men afgeleerd heeft problemen veel simpeler aan burgers zelf voor te leggen. Van Caem schetst het beeld dat wij tegenwoordig over een leger van professionals beschikken die “meer gewend zijn om oplossingen voor problemen van burgers te vinden dan burgers te stimuleren in het zelf oplossen van problemen” (2008: 186). De aanpak van problemen op het niveau van professionals conflicteert dan met het probleemeigenaarschap op het niveau van de burger. Om meer burgerprojecten van de grond te krijgen zouden gemeenten zich niet primair op het voorkomen van problemen van burgers meer moeten richten, maar juist op het tot bloei (laten) brengen van het oplossend vermogen in de samenleving (Kilic, 2008). Dat vraagt om bestuurders en beleidsambtenaren die de burger de ruimte geven om hun zelforganiserend vermogen te ontwikkelen. Beknotten van speelruimte versus vertrekken vanuit vertrouwen De mogelijkheden van burgers om zelf tot oplossingen van problemen te komen wordt volgens Van Caem ook door een tweede barrière beperkt: het bestuurlijke plafond. Paragraaf 2.3 beschreef dat de institutionele logica van gemeenten zich moeizaam tot de informele cultuur van burgeractiviteiten verhoudt. Maar ook als de burger gestimuleerd wordt om zelf met ideeën te komen en initiatieven te ontplooien, wordt hier volgens Van Caem (2008: 197) vaak onvoldoende gevolg aan gegeven. De regelreflex werpt obstakels op. Initiatiefnemers zitten niet te wachten op regels, uitgebreide procedures en papierwerk. Zij willen vrijheid van handelen hebben, procedures zouden dan niet te veel aandacht en energie van burgers moeten vragen (Storm & Ilsink, 2013). Op het niveau van de burgerinitiatieven dringt zich dan een spanningsveld op tussen het afkaderen van de ruimte versus het vertrekken vanuit vertrouwen in burgers. Bij tegenvallende resultaten interveniëren versus aanvaarden andere prioriteiten Uit de scan van (bestuurswetenschappelijke) publicaties bleek dat veel auteurs zich, waar het gaat om stellen van kaders, laten verleiden tot scherpe stellingnamen. Zo betogen Uitermark en Van Beek in De grenzen van de activerende overheid (2010) dat gemeenten een potentieel scala aan initiatieven in de kiem smoren door te veel controle uit te oefenen: “Wanneer professionals willen regisseren, controleren en conditioneren wordt het zelfoplossend vermogen van de burger eerder ondergraven dan versterkt” (2010: 2). Zichtbaar gebrek aan vertrouwen uit zich dan in een (te) sterke controle. In Loslaten in vertrouwen onderschrijft de Raad voor het Openbaar Bestuur


25

dat er uitdaging ligt om “te accepteren dat als burgers taken overnemen, zij dit ook op een andere manier kunnen doen dan gewenst of verwacht” (ROB, 2012: 70). Gemeenten zouden anders gezegd niet te vluchtig terug moeten grijpen op controle als de uitkomsten of effecten niet bevallen. Voor overheden betekent dit accepteren dat je op een bepaald beleidsterrein aan zeggenschap verliest, maar ook aanvaarden dat prioriteiten en kwaliteitsnormen van burgers misschien wel anders liggen dan van de overheid (Van Tilburg, 2012). Toch is het ook begrijpelijk dat het loslaten van macht en controle nogal tegen wat reflexen en ingebakken routines van bestuurders ingaat. In deze studie wordt gesproken van het volgende spanningsveld: bij tegenvallende resultaten interveniëren versus aanvaarden dat prioriteiten en (kwaliteits)normen van burgers anders liggen.

Aanjagen initiatief versus respecteren vrijwillig karakter Sterk gelieerd aan het spanningsveld van het aanvaarden of interveniëren is de vraag in welke mate initiatieven (bij)gestuurd kunnen worden zonder de motivatie van burgers te verstoren (Van der Klein, Stavenuiter en Smits van Waesberghe, 2013: 6). Dit vierde spanningsveld wordt in deze scriptie benoemd als het aanjagen versus het respecteren vrijwillig karakter. Uitermark en Van Beek (2010) stellen dat bestuurders de neiging hebben succesvolle initiatieven over te nemen en burgers te overvragen door hen voor het karretje van gemeentelijk beleid te spannen (2010: 14). Juist bij succes blijkt afstand houden moeilijk. Overheden kunnen dan kenmerken van gulzigheid vertonen; zijn interveniërend en bemoeierig (Trommel, 2009: 23-24). Wanneer de indruk ontstaat dat de lokale overheid zich intensief in de leefwereld inmengt, kan het spontane en eigen gevoel bij het initiatief ondersneeuwen. Volgens Vermeulen (2008) is het daarom opgave initiatieven te stimuleren zonder de suggestie te wekken dat bewoners actief moeten worden voor bestuurders. Uitermark en Van Beek (2010) bepleiten dat de gemeentelijke inzet er dan niet op gericht moet zijn om het initiatief te professionaliseren. Juist het vrijwillige karakter ervan moet gerespecteerd worden en de ruimte krijgen zich op eigen tempo te ontwikkelen. Gelijke toegang tot middelen versus selectief toerusten Er worden in de bestuurswetenschappelijke literatuur echter meer redenen aangedragen waarom terughoudendheid in ondersteuning wenselijk kan zijn. Soms kan de vervlochten combinatie van eigenbelang en publiek belang lokale overheden huiverig maken om zich te gedetailleerd met bepaalde burgerinitiatieven bezig te houden (Van der Klein et al., 2013). Wat als steeds dezelfde burgers om aandacht voor hun plannen vragen? Indien alleen de beter opgeleide burger in goede buurten de eigen ideeën tot uitvoering kan brengen is dat niet zo democratisch. Een empirische studie van Van Stokkom, Becker en Eikenaar wijst echter uit dat het bij initiatieven vaak de informele leiders en vertegenwoordigers van een buurt zijn die het voortouw nemen (2011: 12). Deze voortrekkers, ook wel ‘trustees’ genoemd, worden niet per sé door buurtbewoners geïnstrueerd. Hoewel het gevaar schuilt dat trustees hun eigen visie projecteren


26

op wat anderen willen, blijken zij vaak een brede binding te hebben met de groep of buurt die zij vertegenwoordigen (Van der Klein et al., 2013: 30). De schoen begint te wringen als er geen duidelijkheid bestaat over de responsieve omgang met de achterban. Ondersteuning kan op cliëntelisme gaan lijken als publieke professionals de belangen van groepjes burgers persoonlijk gaan behartigen (Brandwijk, 2012: 24). Er dringt zich, anders gezegd een spanningsveld op tussen de gelijke toegang tot middelen versus het selectief toerusten. Overheden kunnen huiverig zijn burgerinitiatieven te ‘benutten’ omdat zij ongelijke behandeling, willekeur en cliëntelisme willen vermijden. Ruimte voor de kracht van burgers vraagt echter om contextgebondenheid en maatwerk; het aan durven gaan van experimenten. Vanuit dit oogpunt is het gelijkheidsbeginsel een soort “voorzichtigheidsmeter” (Van der Lans, 2011). Hiertegenover staat dat zelforganisatie een ongelijkmatig proces is. Volgens professor Samenlevingsopbouw Justus Uitermark aan de Erasmus Universiteit Rotterdam is de capaciteit tot zelforganisatie in regel zwakker ontwikkeld in buurten met grote sociale problemen (2013). De inzet op zelforganisatie kan er toe leiden dat de ongelijkheid tussen buurten met en zonder zelforganiserend vermogen toeneemt. Besluit In tijden van de uitbreidende verzorgingsstaat waren het de burgers zelf die steeds meer taken bij de overheid hebben gelegd. De uitdaging van een meer op participatie gerichte verzorgingsstaat is om dat om te keren, met als belangrijkste aandachtspunt: wat vergt dit van de ambtelijke organisatie en hoe kan er controle op het algemeen belang worden gehouden? Democratische principes zoals gelijkheid dienen immers gewaarborgd te worden, maar kan dat wel? De implicaties zijn nog lang niet voldoende doordacht, zo erkent het kabinet in de Doe-democratie nota (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013: 47). Hiernaast lijken de werkelijke dilemma’s veelal pas op lokaal niveau te spelen. Uit voorgaande literatuurreflectie blijkt dat er vanuit gemeentelijk oogpunt uitdaging gelegen is in het vinden van de balans in een vijftal sterk verweven spanningsvelden. Er is een set van dilemma’s uit de gemeentelijke logica besproken die met het faciliteren van initiatieven gepaard gaan. Doordat spanningsvelden binnen iedere context anders zijn, elkaar soms overlappen en in andere situaties niet van toepassing zijn, zal de balans tussen de verschillende dimensies bij ieder initiatief anders zijn. Figuur 5 toont een overzicht van de behandelde spanningsvelden.


27

Weinig spanningen institutionele logica Professionele aanpak Afkaderen van ruimte Bij tegenvallende resultaten interveniëren Aanjagen gedurende het proces Gelijke toegang tot middelen

Veel spanningen logica

institutionele

Probleemeigenaarschap (ook) bij de burger leggen Vertrekken vanuit vertrouwen Aanvaarden andere prioriteiten en kwaliteitsnormen burgers Respecteren vrijwillig karakter Selectief toerusten

Figuur 5. Dimensies spanningsvelden institutionele logica

De kritische lezer zal ongetwijfeld op kunnen merken dat ook andere indelingen van mogelijk zijn, dat de lijst niet allesomvattend is en er situaties denkbaar zijn waarin de categorieën in elkaar overvloeien. Hoewel het relevant kan zijn om volledig inzicht in de spanningsvelden die met de systeemlogica gepaard gaan te verkrijgen, gaat dit het doel van deze studie voorbij. Op basis van velerlei inzichten is een vijftal dimensies geconstrueerd waarvan ten minste verondersteld kan worden dat traditionele sturingsopvattingen botsen met het ondersteunen van burgerinitiatieven volgens rolinvulling Weber 3.0. Door kennis te nemen van bovenbenoemde set aan institutionele spanningen die gemoeid kunnen gaan met het ondersteunen van initiatief is de weg vrij gemaakt om de rol van gemeenteambtenaren te aanschouwen.

2.4 Ondersteuning op wijkniveau 2.4.1 Het gemeentelijk netwerk Gemeentelijke (wijk)professionals vervullen een belangrijke rol in het overbruggen van de kloof tussen de gemeentelijke systemen en de leefwereld waarin initiatieven worden ontplooid. In de praktijk gaat het om diverse functies, zoals wijkregisseurs, wijkadviseurs of participatiemakelaars in dienst van de gemeente. Deze publieke professionals werken als ‘frontlijnwerkers’ op het snijvlak van de institutionele werksfeer en de leefwereld van alledag in een buurt. Hun acties hebben sterke invloed op de manier waarop de burger de overheid ervaart (Van de Wijdeven, De Graaf & Hendriks, 2013: 31). Op buurtniveau slaan zij bruggen tussen de initiatiefnemers en de institutionele gemeentelijke omgeving en genieten hierbij al mediërend tussen het niveau van het alledaagse leefbaarheidsvraagstukken aan de ene kant en de institutionele logica aan de andere kant een zekere handelingsvrijheid (Van Ankeren, Tonkens, Verhoeven, 2010). Zij hebben anders gezegd een relatief grote discretionaire ruimte (Lipsky 1980 in Shafritz & Hyde, 2012). Daar waar in voorgaande teksten veelal in enkelvoudsvorm over ‘de gemeente’ is gesproken, blijkt deze in praktijk minder eenduidig te zijn. Het gemeentelijk netwerk bestaat uit managers van diverse diensten, (wijk)wethouders, gemeenteraad en leden van de stafdienst participatie. Buiten de gemeente spelen sociaal makelaars van welzijnsinstanties en medewerkers in dienst van woningcorporaties een rol. Vanuit verschillende functies en


28

achtergronden kunnen zij uiteenlopende belangen nastreven ten aanzien van de initiatieven. Bovengenoemde facetten tonen dat de praktijk niet eenduidig is; het is waarschijnlijk dat gemeentelijke wijkprofessionals op het snijvlak van beide werelden over ruimte beschikken om invulling aan de eigen rol te geven, maar er gezien de gevarieerde context nooit één aanpak kan bestaan. Toch is het zinvol benaderingen van elkaar te onderscheiden. In dit rapport wordt (in conceptuele zin) onderscheid gemaakt tussen benaderingen op gemeentelijk (meso) niveau en de rolinvullingen van wijkprofessionals bij individuele projecten (op micro niveau). Gecombineerd maken deze het mogelijk een breder scala van handelingswijzen waarop gemeenten met bewonersinitiatieven omgaan inzichtelijk te maken. In paragraaf 2.4.2 wordt het (hiervoor breed behandelde) concept van ondersteuning ontrafeld en onderverdeeld in een drietal (generieke) benaderingen.

2.4.2 Benaderingen ten aanzien van burgerinitiatieven Over de vraag wat precies de rol van lokale overheden in omgang met burgerprojecten kan zijn is het laatste woord nog niet gezegd. Eerder is in paragraaf 2.1.2 besproken dat het instrumentarium van gemeenten in conceptuele zin is verbreed, naast de traditionele burgerparticipatieladder staat nu de overheidsparticipatietrap van de ROB (2012). Dit instrument rangschikt verschillende overheidsrollen en biedt daarmee zicht op een breed scala aan participatieniveaus waarmee overheden in kunnen spelen op burgerkracht. De participatietrap voor de overheid bestaat uit het loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren en reguleren (ROB, 2012). Om verwarring te voorkomen dient het vijftal bovengenoemde traptreden niet als ondersteuningsstrategieën bij initiatieven te worden begrepen; het instrument bestrijkt een bredere set aan rollen gericht op het onderkennen dat beleid ook buiten de overheid tot stand kan komen. Zo blijkt dat initiatief, als we de traptreden afscannen op potentieel ondersteunende mogelijkheden, op sommige traptreden eerder ingedamd dan vooruit gebracht wordt. Zo impliceert loslaten bijvoorbeeld dat er ruimte gelaten wordt, maar blijft procesbegeleiding uit waar het gaat om het opruimen van knellende regels die burgerkracht verhinderen. Ook de sterke inmenging, beheersing en controle kan er bij regisserende en regulerende rolinvullingen toe leiden dat de overheid eerder als obstakel dan als ondersteuner fungeert. Verschillende ondersteuningsrollen vinden ergens tussen het loslaten en reguleren plaats.

Faciliteren, stimuleren en coproduceren De onderzoekers Denters, Tonkers, Verhoeven en Bakker (2012) komen op basis van praktijkonderzoek uit op een drieslag in ondersteunende rollen van lokale overheden. Zij bespreken met de faciliterende, de stimulerende en de coproducerende benadering drie strategieën om initiatieven te begeleiden.


29

De faciliterende benadering start vanuit de overtuiging dat burgers actief worden als de overheid zich terugtrekt. Het leidende idee is dat initiatieven het beste floreren als overheden zich bescheiden opstellen en de bal bij de burgers laat. Eigen initiatief en zelfredzaamheid van burgers staan centraal; minder overheid leidt tot meer burgerkracht. De inbreng van professionals beperkt zich dan tot het ruimte scheppen, het opruimen van belemmerende procedures, routines en regels, het bieden van erkenning, kennis, of een klein budget (Denters et al., 2012: 8). De stimulerende benadering rust op de opvatting dat burgerkracht niet ‘spontaan’ ontstaat als de overheden taken laten liggen, maar pas tot ontwikkeling komt als gemeenten initiatieven actief stimuleren. Bij de deze benadering wordt professionals een actieve rol gelaten in het ‘aanjagen’ van bewonersinitiatieven. Burgers moeten worden aangemoedigd om de ontstane ruimte te benutten, zo luidt het devies (Denters et al., 2012: 12). Een derde variant is coproductie. De overheid trekt hier als netwerkpartij samen op met burgerinitiatieven (co-creatie). Het idee is niet zozeer om ‘de bal bij de burger’ te leggen, maar om een verregaande samenwerking met bewoners te realiseren. Wanneer initiatieven vragen om de actieve betrokkenheid van de gemeente kan het raadzaam zijn gezamenlijk plannen te ontwikkelen (Denters et al., 2012: 14). Gemeenten kunnen de samenwerking met de burgers goed gebruiken wanneer maatschappelijke acties goed passen binnen een beleidsagenda. Besluit In de praktijk laveren lokale overheden echter tussen het viertal polen wanneer in iedere context (wijk, buurt, concreet initiatief) een andere balans ontstaat tussen: (1) loslaten/ afstand houden (2) het faciliteren van burgerprojecten, (3) het aanjagen van burgerprojecten (stimuleren) en (4) het realiseren van een co-productie met burgerprojecten. Het verschilt anders gezegd per geval hoe overheidsparticipatie, en daarmee de verhouding tussen burgerinitiatief en overheid er uit komt te zien. Het is aan (het team van) de gemeentelijke wijkadviseurs om een keuze te maken: medewerking verlenen of niet? Op welke wijze? Een belangrijke vraag die rest is aan welke rollen gemeentelijke frontlijnwerkers zelf invulling kunnen geven op straat, buurt, of wijkniveau. Inzichten uit paragraaf 2.2.1 toonden dat het waarschijnlijk is dat wijkprofessionals eigen handelingsvrijheid genieten om te bewegen tussen de systeem- en leefwereld. In de hiernavolgende paragraaf wordt een theoretisch concept besproken dat kan helpen om beter zicht te krijgen op mogelijkheden voor professionals om te handelen. Aan de hand van het framework: Ondersteuning in vieren, zichtlijnen in het faciliteren van burgerinitiatieven in de buurt van Oude Vrielink en Van de Wijdeven (2011) wordt een viertal typologieën aangedragen dat helpt om verschillende rollen te kunnen duiden.


30

2.4.3 Ondersteuningsrollen van (wijk)professionals Typologie van ondersteuning in en rondom burgerinitiatieven Bestuurskundig onderzoekers Mirjan Oude Vrielink (verbonden aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur) en Ted van de Wijdeven (verbonden aan de Universiteit Twente) onderscheiden een viertal dimensies door rolinvullingen van wijkprofessionals aan de hand van een tweetal onderverdelingen uiteen te zetten. De eerste onderverdeling omvat de scheidslijn tussen de rol die professionals binnen of buiten een concreet initiatief spelen. Meer precies gaat het hier aan de ene kant om de rol van professionals in direct contact met de initiatiefnemers en aan de andere kant om de rol in contact met de instituties en bredere groep bewoners in de wijk. De auteurs zetten deze eerste onderverdeling tegen een tweede af; dit is het onderscheid tussen een instrumentele benadering (gericht op gemeentelijke doelen, beleidskaders) en een engagerende, persoonlijke benadering in de ondersteuning van initiatiefnemers. Zoals te zien in onderstaand Figuur 6 onderscheiden de auteurs op basis van de uiteenzetting op twee dimensies een viertal ondersteunende rollen; het ‘aanvullen’ van burgerkracht; het ‘empoweren’ van initiatiefnemers, het ‘institutioneel verbinden’ en het ‘vitaliseren van de wijkgemeenschap’.

Rol in contact met initiatiefnemers Rol in contact met de omgeving (instituties/wijk)

Instrumentele benadering

Persoonlijke benadering

Burgerkracht aanvullen

Empoweren van initiatiefnemers

Institutioneel verbinden

Vitaliseren van de wijkgemeenschap

Figuur 6. Typologie van ondersteuning in en rondom burgerinitiatieven (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011: 444).

Burgerkracht aanvullen Het uitgangspunt in het eerste type ondersteuningsrol, het ‘aanvullen van burgerkracht’ is dat de ondersteunende professional plannen van initiatiefnemer(s) op punten aanvult en deze eventueel bijstuurt (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011: 445). Gemeenteprofessionals die burgerkracht aanvullen helpen initiatiefnemers wat op gang door hen met verschillende (publieke) instanties in contact te brengen. Als een soort gids loodst de professional de initiatiefnemers door de ambtelijke organisatie en bijbehorende procedures (Van de Wijdeven, de Graaf & Hendriks, 2013: 31). Om te voorkomen dat de initiatieven afketsen op bureaucratische belemmeringen stuurt de professional initiatieven soms iets bij. Zo wordt de vertaalslag tussen de situationele logica van bewoners en de institutionele logica gemaakt. Met één been in de leefwereld wordt bij initiatiefnemers gepoogd geduld en begrip te kweken, tegelijkertijd wordt in de systeemwereld getracht ambtenaren te enthousiasmeren door hen te adviseren hoe het gevraagde op de werkprocessen en het beleid kan aansluiten (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011: 445).


31

Institutioneel verbinden Een tweede type van ondersteuning uit het framework van Oude Vrielink en Van de Wijdeven omvat een deel van de taken die wijkprofessionals buiten de concrete initiatieven om tot uitvoering kunnen brengen. Institutioneel verbinden omvat in abstracte zin het creëren van een voor de bewoners “vruchtbare institutionele infrastructuur in en rond de wijk“ (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011: 446). Om (toekomstige) initiatiefnemers te helpen zoeken institutionele verbinders actief contact met andere instanties die baat (kunnen) hebben bij burgerinitiatieven. Hierop kunnen projecten van bewoners dan aanhaken. Zij vallen dan in een gespreid bed. Opkomend voor de bewonersinitiatieven stellen (wijk)professionals de bestaande routines ter discussie als zij vinden dat deze meer open dient te staan voor burgerinitiatieven. Dit vergt handigheid en moed (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011: 446).

Empoweren van initiatiefnemer(s) Een derde type ondersteuningsrol van Oude Vrielink en Van de Wijdeven (2011) is het ‘empoweren van initiatiefnemer(s)’. Deze benadering is afgezet tegen het ‘institutioneel verbinden’, of het ‘aanvullen van burgerkracht’ minder instrumenteel, maar engagerend van aard. Het empoweren van initiatiefnemers is er op gericht bewoners meer vertrouwen in zichzelf te geven zodat hun potenties, kwaliteiten en vaardigheden ook zichtbaar in de wijk tot hun recht kunnen komen. Het is de opgave om in de huid van bewoners te kruipen en het voor hen aantrekkelijk te maken zich in te zetten voor de wijk (Vermeulen, 2008: 31). De insteek is dat bewoners ervaren dat zij het verschil maken en daar waardering en erkenning voor krijgen. Gemeenteambtenaren stellen zich dan betrokken en coachend op (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011: 446).

Vitaliseren wijkgemeenschap Het vierde en laatste type ondersteuning speelt zich opnieuw af in de ‘omgeving’ van de initiatieven en is gericht op de persoonlijke verbindingen tussen bewoners en hun projecten. Het doel is om bij (potentiële) initiatiefnemers een vruchtbare bodem voor motivatie te creëren. Professionals proberen de verbondenheid van initiatiefnemers met de wijk dan te versterken (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011: 448). Actieve bewoners krijgen openlijke waardering en erkenning, bewoners en projecten worden met elkaar verbonden. De typologieën van Oude Vrielink en Van de Wijdeven (2011) bieden breed zicht op de uiteenlopende mogelijkheden voor gemeentelijke (wijk) professionals om te handelen. Professionals kunnen actieve burgers zowel direct als indirect in het omringende speelveld ondersteunen.


32

2.5 Beantwoording theoretische deelvragen In deze paragraaf zal antwoord worden gegeven op de drie theoretische deelvragen. Deze antwoorden zijn gebaseerd op de reeds weergegeven theorie. 1. Welke veranderingen hebben zich voorgedaan in de beleidsopvattingen over burgerparticipatie en burgerinitiatieven? De burgerbetrokkenheid in de samenleving staat als thema sterk in de schijnwerpers. Bijna alle grote adviesraden (ROB, 2012; RMO, 2012; SCP, 2012; WRR, 2012) hebben zich recentelijk over het onderwerp uitgelaten. Binnen het beleidsproces van lokale overheden begint de idee van de burger als meer gelijkwaardige partner aan momentum te winnen. De toegenomen aandacht voor burgerprojecten wordt enerzijds ingegeven door de burger zelf, die grosso modo mondiger, zelfstandiger en professioneler wordt. Anderzijds kan deze ook aan de (nasleep van de) economische crisis en de daaropvolgende discussie over het herverdelen van verantwoordelijkheden worden toegeschreven. Gemeenten staan onder druk en de oplossing wordt vaker gezocht in het overdragen van verantwoordelijkheden aan de samenleving. Dit brengt een beweging met zich mee van instituut naar zelforganisatie. Vanuit beleidsperspectief wordt de burger (co-)creator; burgerinitiatieven worden een onderdeel van netwerken die werken aan een publieke taak. De vraag staat dan niet centraal wat de burger bij (overheids)beleid betekenen kan, maar hoe de overheid op zelforganisatie kan inspelen. Indien initiatief meer leidend wordt, vraagt dat om een heldere formulering van rollen die overheden wensen te spelen. Het uitgangspunt is een omslag van burgerparticipatie, waarbij de overheid de burger vraagt mee te doen, naar overheidsparticipatie, waarbij de gemeente die een participatieniveau kiest en meedoet met burgers (bijvoorbeeld door te ondersteunen met middelen, of door knellende regels weg te nemen).

2. In welke opzichten botsen traditionele sturingsopvattingen met het ondersteunen van burgerinitiatieven? De wijze waarop burgers zich voor de directe omgeving inzetten verandert. Steeds vaker gebeurt dit op eigen initiatief, via vluchtige verbanden en directere kanalen, vaak zonder dat burgers daarvoor uitgenodigd zijn door beleidsmakers. De netwerksamenleving stelt dan nieuwe eisen aan het ambtelijk circuit, zoals het beter inspelen op de behoeften van initiatiefnemers. Het gaat hier om het signaleren en het van onderop faciliteren van initiatieven. De nieuwe competenties die hier bij passen, zoals het vertrouwen, verbinden en loslaten, staan op gespannen voet met het klassieke model van Max Weber van bureaucratie, welke maatgevend is voor de klassieke rol van ambtenaren. In dit model waren competenties zoals het consequent kunnen toepassen van regels en loyaliteit aan de ambtelijke top leidend. Dit verschafte helderheid: beleidsontwikkeling behoorde tot de politieke arena, ambtenaren beperkten zich strikt tot de uitvoering en hadden


33

weinig (experimenteer)ruimte binnen (en buiten) het officiële beleid. Vastgesteld is dat de traditionele overheidscultuur ontoereikend is om in een sterk ‘vernetwerkte’ en ‘gehorizontaliseerde’ samenleving in te spelen op de ondersteuningsbehoeften van initiatiefnemers. De kloof met de situationele logica uit de leefwereld maakt dat overheden kansen en mogelijkheden missen om aansluiting te vinden op de specifieke projecten van burgers. De chaotisch ogende netwerksamenleving heeft een structuur waar vanuit het top-down perspectief lastig op aan te sluiten is. Om initiatieven te bevorderen is het volgens de WRR tijd dat de overheid de samenleving niet steeds de aansluiting bij haar laat zoeken. De overheid moet zelf de aansluiting vinden bij de samenleving. Hiervoor is een andere overheid(scultuur) nodig: Weber 3.0. Sleutelvaardigheden voor het ambtelijk circuit komen dan bij het verbinden, vertrouwen en loslaten te liggen. Deze elementen staan op gespannen voet met de waarden uit het bureaucratische ‘top-down’ model. De omschakeling van het uitvoeren van beleid en dienstbaar zijn aan de regelgeving naar het meedenken aan oplossingen voor burgerinitiatieven vraagt om grote aanpassingen van ambtenaren die binnen de verticale traditie zijn opgegroeid (WRR, 2012: 192). Het loslaten zit niet in de genen. Hoewel het een illusie is om te denken dat de systeemwereld en de leefwereld naadloos op elkaar aan kunnen sluiten, doet de WRR met Weber 3.0 een aanzet de systeemwereld meer mee te laten bewegen met de dynamiek van de horizontaal georganiseerde samenleving. Op basis van velerlei inzichten is een vijftal dimensies geconstrueerd waarop traditionele sturingsopvattingen botsen met het ondersteunen van burgerinitiatieven volgens Weber 3.0: Weinig spanningen institutionele logica Professionele aanpak Afkaderen van ruimte Bij tegenvallende resultaten interveniëren Aanjagen gedurende het proces Gelijke toegang tot middelen

Veel spanningen logica

institutionele

Probleemeigenaarschap (ook) bij de burger leggen Vertrekken vanuit vertrouwen Aanvaarden andere prioriteiten en kwaliteitsnormen burgers Respecteren vrijwillig karakter Selectief toerusten

Figuur 5. Dimensies spanningsvelden institutionele logica

3. Welke rollen en benaderingen zijn te onderscheiden in de ondersteuning van initiatieven?

Soms opereren initiatieven zelfsturend, op afstand van de gemeente. Maar vaker is er sprake van interactie tussen initiatiefnemers en de gemeente, bijvoorbeeld omdat er afstemming wordt gezocht en initiatiefnemers op de een of andere manier worden ondersteund. In dit onderzoek wordt in navolging van Denters et al. (2012) onderscheid gemaakt in een drieslag in ondersteunende rollen van lokale overheden: de faciliterende, de stimulerende en de coproducerende benadering. Stimuleren houdt in dat de gemeente een activerend beleid op burgerinitiatieven voert. De term faciliteren past bij het begeleiden van initiatieven die niet door


34

overheidsactivering zijn ontstaan. Een derde variant is co-productie. Deze term wordt in beleid sterk in verband gebracht met situaties waarin de overheid als netwerkpartij samen optrekt met burgerinitiatieven. Het idee is hierbij niet zozeer is om ‘de bal bij de burger’ te leggen, maar om een verregaande samenwerking met bewoners te realiseren. Professionals kunnen actieve burgers zowel direct als indirect in het omringende speelveld ondersteunen. Aan de hand van het framework Oude Vrielink en Van de Wijdeven (2011) wordt een viertal typologieën aangedragen dat helpt om deze verschillende rollen te kunnen duiden. Deze staan weergegeven in Figuur 6.

Rol in contact met initiatiefnemers Rol in contact met de omgeving (instituties/wijk)

Instrumenteel

Persoonlijk

Burgerkracht aanvullen




Figuur 6. Typologie van ondersteuning in en rondom burgerinitiatieven

2.6 Van theorie naar empirie Nu de theoretische deelvragen middels een verkenning van de belangrijkste theoretische thema’s zijn beantwoord zal in het empirisch hoofdstuk een nauwgezet beeld worden geschetst van het Utrechts beleid, ambtelijke rolopvattingen, spanningen en de feitelijke ondersteuning van initiatieven. Het empirische onderzoek waarvan in hoofdstuk 4 verslag wordt gelegd, bevat enkele toetsende aspecten. Zo zal het kader van de in dit hoofdstuk behandelde theoretische typologieën van ondersteuning in en rondom burgerinitiatieven (Oude Vrielink en Van de Wijdeven: 2011) worden toegepast om het Utrechtse beleid en de beleidsuitvoering te kunnen plaatsen. Hiernaast fungeren de theoretische noties over Weber 3.0 en het vijftal geconstrueerde dimensies als raamwerk om rolopvattingen, kansen en belemmeringen op ambtelijk niveau beter te kunnen interpreteren. Om precies na te gaan hoe de respondenten het Utrechts beleid ervaren zijn we echter ook op explorerend onderzoek met een meer open vraagstelling aangewezen. Een meer gedetailleerde beschrijving van de gebruikte onderzoeksmethoden volgt in het methodologisch hoofdstuk.


35

3 Methoden In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het onderzoek is opgezet. In de eerste paragraaf wordt toegelicht voor welk onderzoeksdesign is gekozen. In de tweede paragraaf komen de dataverzamelingsmethoden aan bod, waarna in de derde paragraaf de selectie van de cases wordt besproken. Vervolgens worden in de vierde paragraaf de methoden van data-analyse en resultaatverwerking uiteengezet, waarna dit hoofdstuk in paragraaf vijf afsluit met het bespreken van de kwaliteit van de analyse in termen van validiteit en betrouwbaarheid.

3.1 Onderzoeksdesign Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is voor een kwalitatieve onderzoeksopzet gekozen. Daar waar kwantitatief onderzoek zich middels een cijfermatige benadering richt op een complex samenhangend geheel van een aantal variabelen, richt kwalitatief onderzoek zich op gedragingen, meningen en achterliggende gedachten (Huberts & De Vries, 1995). Een kwalitatief onderzoek maakt het mogelijk om sociale werkelijkheden intensief te bestuderen, waarbij de betekenissen die respondenten aan situaties geven centraal staan. Om nauwgezet inzicht in de gemeentelijke ondersteuning van burgerinitiatieven te verwerven is een meervoudige case study onderzoek uitgevoerd. Een case study is een onderzoeksstrategie waarbij één of enkele gevallen van het onderzoeksontwerp in hun natuurlijke situatie worden onderzocht (Saunders, Lewis & Thornhill, 2009). Door een veelheid aan interacties te onderzoeken kan speciale aandacht aan de dynamiek tussen bepaalde relaties en de diverse invalshoeken van betrokken partijen worden besteed. Hierbij wordt gebruik gemaakt van verschillende bronnen (Yin, 2009). Van een meervoudige case study is sprake als er meer dan een casus wordt onderzocht. Wanneer men in verschillende cases tot dezelfde conclusies komt zijn de uitkomsten volgens Yin (2009) sterker dan wanneer de conclusies gebaseerd zijn op een enkelvoudige case. In totaal zijn drie cases onderzocht; dit zijn de Utrechtse wijken Zuid, Noordoost en West waarin zichtbaar wordt gemaakt hoe er door de gemeentelijke wijkbureaus invulling wordt gegeven aan de ondersteuning van initiatieven. Volgens Yin (2009) is het belangrijk om de dataverzameling richting te laten geven door een aantal theoretische veronderstellingen, zeker als er sprake is van een breed scala aan variabelen. De Vaus (2011: 253) wijst hierbij op een verschil tussen theory testing en theory building. Het verschil tussen beide schuilt in het feit dat de eerstgenoemde vertrekt vanuit een set aan proposities alvorens deze te toetsen in de praktijk. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is in deze studie gekozen voor een exploratief onderzoek waarbij vooraf geen duidelijke proposities of hypothesen zijn verwoord. Wel zijn een aantal handvatten uit de literatuur gebruikt om Utrechtse (beleids)ontwikkelingen en handelspraktijken van gemeentelijke wijkprofessionals beter te kunnen plaatsen en interpreteren.


36

3.2 Dataverzamelingsmethoden De data uit dit onderzoek zijn verkregen door middel van een documentanalyse en semigestructureerde interviews. In de documentanalyse is gebruik gemaakt van de gemeentelijke beleidsnotities, voortgangsrapportages, (ontwerp) raadsvoorstellen, commissieverslagen en videofragmenten uit commissie- en raadsvergaderingen. De analyse van stukken uit de commissie mensen samenleving helpt om het beleid niet alleen vanuit geschreven woord, maar vanuit diverse invalshoeken te kunnen interpreteren. Hiernaast bieden deze data de mogelijkheid om abstracte concepten uit het theoretisch hoofdstuk naar het Utrechts praktijkveld te vertalen. De documentanalyse is gericht op de beantwoording van de eerste empirische deelvraag: 1. Op welke manier is ondersteuning binnen het gemeentelijk beleid van Utrecht ingebed? Semi- gestructureerde interviews zijn toegepast om tot een beantwoording van de tweede en derde deelvraag te komen: 2. Welke ondersteuning bieden wijkadviseurs en welke competenties zijn daarbij van belang? 3. Welke kansen en knelpunten verwoorden de betrokkenen? Zoals weergegeven in Figuur 7 zijn dataverzamelingen niet afzonderlijk uitgevoerd, maar vullen de dataverzamelingsmethoden elkaar op onderdelen aan. Zo is de gemeentelijke respondenten in interviews de vraag voorgelegd hoe zij het Utrechts gemeentelijk beleid door zien werken op de keuzen en beslissingen op buurtniveau. Aan de andere kant zijn uit de documentanalyse data verzameld die zijn toegepast op de beantwoording van deelvraag 2. Deelvraag 1

Deelvraag 2

Deelvraag 3

Documentanalyse

++

+/-

- -

Interviews

+/-

++

++

Figuur 7. Toepassing dataverzamelingsmethoden beantwoording empirische deelvragen

8

Met behulp van de vragenlijst is beoogd zicht te krijgen op antwoordpatronen met betrekking tot de deelvragen 2 en 3. De antwoorden van respondenten op deelvraag 2 stellen ons in staat enkele theoretische noties te toetsen 9 . De interviews boden de respondenten echter ook de gelegenheid om op een open manier te reflecteren op het nieuwe Utrechtse beleid. De interviews staan dus ook in het teken van exploratief onderzoek. 8

In Figuur 7 is gebruik gemaakt van een categorisering op vijf schalen. Deze lopen van ++ (zeer van toepassing), tot + (van toepassing), tot +/- (gedeeltelijk van toepassing), tot – (niet van toepassing), tot - - (helemaal niet van toepassing). 9 Zo zullen de in hoofdstuk 2 behandelde theoretische typologieën van ondersteuning in en rondom burgerinitiatieven van Oude Vrielink en Van de Wijdeven (2011) als kader worden toegepast om het Utrechtse beleid te kunnen plaatsen. Hiernaast fungeren de theoretische noties over Weber 3.0 als raamwerk om rolopvattingen op ambtelijk niveau beter te kunnen interpreteren.


37

3.3 Case selectie 3.3.1 Selectie wijken In de selectie van cases en respondenten is gewerkt volgens de sneeuwbal methode (Saunders, Lewis & Thornhill, 2009: 240). Tijdens het bezoek aan een aantal Utrechtse conferenties is contact met een gemeentelijke sleutelfiguren gelegd. Hiernaast is met vijf wijkbureaus contact opgenomen. Aan ieder (nieuw) contact is gevraagd welke andere partners betrokken zijn bij (de ondersteuning van) burgerinitiatieven. Zodoende groeide het netwerk van de onderzoeker en daarmee de mogelijkheden om tot een strategische keuze voor cases te komen. Bij de selectie van de wijken en initiatieven zijn verschillende criteria gehanteerd en tegen elkaar afgewogen. De selectie is tot stand gekomen op basis van een pragmatische mix van respondentenbereidheid en de variëteit in wijkeigenschappen. Het uitgangspunt was om tot een evenwichtige afspiegeling van wijken binnen Utrecht te komen. De onderzoeker had de mogelijkheid om de wijken Leidsche Rijn, West, Zuid, Noordoost en Vleuten- de Meern op te nemen in de studie. Uiteindelijk is voor West, Noordoost en Zuid gekozen omdat kwantitatieve Utrechtse open- datasets zoals de Wijkwijzer 2013 en Wistudata 2012 laten zien dat deze wijken sterk variëren in sociaaleconomische opzichten, maar samen genomen stadsbreed een evenredige afspiegeling zijn10.

3.3.2 Selectie respondenten Per wijk is er voor gekozen om met drie tot vier respondenten een semi-gestructureerd diepte interview af te nemen, waaronder in alle gevallen ten minste met één wijkadviseur van de gemeente. Apart van de studie naar de ondersteuning in de desbetreffende wijken is een semigestructureerd interview gehouden met een stafmedewerker wijkgericht werken en participatie. Dit interview was gericht op de beleidsmatige inbedding; het omgaan met burgerprojecten, bezien vanuit het standpunt van beleidsvorming en – programmering. Bij de niet gemeentelijke respondenten is getracht om binnen het (in paragraaf 2.1) besproken scala aan organisatievormen (waarbinnen initiatieven van burgers tot ontwikkeling kunnen komen) op variëteit te selecteren. Zo is er respectievelijk met de aanjagers van één beheergroep (Muntplein), één stichting (Park Oog in Al) en één club actieve burgers zonder formele organisatievorm (De Poortpoetsers) gesproken. Hiernaast is, zoals weergegeven in Figuur 8 met twee voorzitters van wijkraden West en Noordoost een interview gehouden. Wijkraden zijn adviesorganen voor het College van Burgemeester en Wethouders. De Utrechtse 10

Zo is in het wijkambitieplan voor de wijk Noordoost: 2012 – 2014 te lezen dat Noordoost een populaire wijk is met relatief veel particulier woningbezit. De bewoners kunnen goed voor zichzelf zorgen en zijn betrokken bij de samenleving. West scoort stadsbreed op sociaaleconomische factoren gemiddeld. In het wijkambitieplan stelt de gemeente dat de Kanaalstraat in hoge mate het beeld dat mensen hebben van West hebben bepaald: internationaal, kleurrijk en levendig. Uit het wijkambitieplan voor de wijk Zuid blijkt dat de helft van de woningvoorraad bestaat uit sociale huurwoningen. De buurt Hoograven is in 2007 benoemd tot gemeentelijke krachtwijk.


38

wijkraden onderhouden contacten met bewonersplatforms, buurtgroepen en overleggroepen en vormen daarmee een niet gemeentelijke schakel tussen de bestuurlijke gemeentelijke top en bewoners in de wijk.

Utrecht West

Gemeentelijke (wijk)professional Wijkadviseur West

Utrecht Noordoost

Wijkadviseur Noordoost

Utrecht Zuid

Wijkadviseur Zuid 1 Gebiedsopzichter Stadswerken Wijkadviseur Zuid 2

Initiatiefnemers, overige partijen Voorzitter Beheergroep Muntplein Voorzitter Wijkraad West Voorzitter en penningmeester Stichting Park Oog in Al Initiatiefnemer de Poortpoetsers Voorzitter Wijkraad Noordoost

Figuur 8. Selectie respondenten uitgezet naar wijk, excl, Stafmedewerker wijkgericht werken en participatie

De interviews hebben op verschillende locaties plaatsgevonden, dit is veelal bepaald door praktische overwegingen. Zo zijn de meeste interviews in vergaderruimten van gemeentelijke wijkbureaus of op het stadskantoor op de Neude afgenomen. Een aantal andere hebben plaatsgevonden bij de geïnterviewde thuis, wat leidde tot een meer informele sfeer. De interviews duurden respectievelijk tussen de 45 minuten en 1:35 uur. Voor een overzicht van de respondenten verwijs ik u naar bijlage 3.

3.4

Analyse interviews

In de (semi-gestructureerde) interviews is gebruik gemaakt van de topiclist met vooraf bepaalde vragen (te vinden in bijlagen 1 en 2). Saunders, Lewis en Thornhill (2009) constateren dat semigestructureerde interviews kenmerken van zowel gestructureerde, als ongestructureerde interviews bevatten. Afhankelijk van de wijze waarop het gesprek verloopt kan zowel de volgorde waarop de vragen gesteld worden of de formulering ervan verschillen. Zodoende kan ruimte gecreëerd worden om dieper op concepten in te gaan. In dit onderzoek zijn vragen niet altijd in dezelfde volgorde gesteld, ook zijn er tijdens interviews nieuwe vragen aan bod gekomen. Om tijdens en na het interview zo weinig mogelijk informatie te verliezen zijn de gesprekken opgenomen. Alle respondenten hebben toestemming gegeven voor het gebruik van audio-opnamen. Met de voorzitter van de Wijkraad West en de gemeentelijk wijkadviseur West zijn voorafgaand aan de interviews twee oriënterende gesprekken gevoerd. Om deze gesprekken zo informeel mogelijk te houden is besloten de geluidsopname achterwege te laten. Beide respondenten zijn enkele weken later geïnterviewd. Om de analyse dicht bij de bron te laten staan is bij ieder interview aan de hand van de audio-opnamen een transcript opgesteld. Hierin staat letterlijk weergegeven wat er door de respondent en interviewer is gezegd. Om patronen te herkennen zijn antwoorden op interviewvragen van respondenten gecodeerd, gestructureerd en gereduceerd. Figuur 9 toont


39

een voorbeeld van het coderen. Transcript

Codering

Tekst Tekst

Typologie: Vitaliseren van de wijkgemeenschap Dilemma: Evenwicht ruimte geven en kaders stellen

Figuur 9. Voorbeeld coderen

Om een overzichtelijke structuur in de ruwe data aan te brengen is gebruik gemaakt van datamatrixen. Een datamatrix is een beknopte weergave van essentiële informatie (Saunders, Lewis & Thornhill, 2009: 485). Datamatrixen maken het mogelijk patronen te herkennen. Opvattingen van respondenten zijn via deze weg overzichtelijk geclusterd. Figuur 10 toont een voorbeeld van een datamatrix.

Onderdeel topiclist

Theoretisch concept Voorbeeld

Respondent 1

Respondent 2

Respondent 3

Antwoord

Antwoord

Antwoord

Figuur 10. Voorbeeld datamatrix

Tijdens de analyse van verzamelde data is op diverse wijzen naar patronen gezocht. De ruwe transcripten zijn gecodeerd, gestructureerd en gereduceerd. De interpretaties van afzonderlijke respondenten zijn hierbij in een breder web van opvattingen geplaatst en vervolgens gerelateerd aan de theoretische concepten.

3.5 Kwaliteit van de analyse De Vaus (2011: 36) geeft aan dat conclusies van studies overtuigender zijn naarmate het onderzoeksdesign over een hogere methodologische kwaliteit beschikt. De kwaliteit van een onderzoek is verbonden met de termen validiteit en betrouwbaarheid. Validiteit is de mate van geldigheid, het gaat hier over de vraag of men meet wat men meten wilt (De Vaus: 2011). De betrouwbaarheid wordt bepaald door nauwkeurigheid en consistentie; herhaald onderzoek moet dezelfde resultaten opleveren. In dit hoofdstuk worden de kwaliteiten, risico’s en vertekeningen weergegeven in termen van betrouwbaarheid en validiteit. Naast de methodespecifieke eigenschappen van het gekozen onderzoeksdesign wordt gereflecteerd op de wijze waarop er gedurende het onderzoek aandacht aan de waarborging van betrouwbaarheid en validiteit is besteed.

3.5.1 Interne validiteit Interne validiteit heeft betrekking op de vraag of de resultaten van een empirisch onderzoek juist worden geïnterpreteerd (De Vaus, 2011: 231). Het gaat om de geldigheid van een verband, over de zekerheid dat een verband oorzakelijk is en niet spurieus. Case studies hebben een hoge mate van interne validiteit en maken het mogelijk om op basis van een klein aantal eenheden een breed scala aan variabelen in de eigen context te bestuderen (De Vaus, 2011: 233). Het is echter


40

aannemelijk dat de interne validiteit door praktische of pragmatische keuzen, werkwijzen of toepassing van onderzoeksmethoden aan sterkte verliest. Zo is de onderzoeker binnen kwalitatief onderzoek bijvoorbeeld in hoge mate persoonlijk betrokken bij de dataverzameling. Een ander belangrijk thema dat aandacht verdient, is het voorkomen van sociaal wenselijke antwoorden of het achterhouden van informatie door de respondenten. Omdat vertekeningen niet altijd voorkomen kunnen worden is het belangrijk uiteen te zetten via welke wegen getracht is de afbreuk van validiteit te voorkomen. Een eerste manier waarop gepoogd is de interne validiteit te waarborgen is door interpretaties van antwoorden tijdens interviews samen te vatten en naar de respondenten terug te spelen. Zo is nagegaan of deze interpretaties overeenkwamen met de betekenissen van de respondenten. De validiteit van de gegevens is vervolgens gecontroleerd met behulp van datatriangulatie. Triangulatie houdt in dat metingen vanuit verschillende invalshoeken worden verricht (Yin, 2009: 116). Getracht is om via diverse wegen informatie te verwerven, onder meer door meerdere mensen met dezelfde functie dezelfde vragen voor te leggen, maar ook voorzitters van diverse wijkraden en medewerkers van andere diensten te bevragen. Ook zijn inzichten uit de beleidsdiscussie Commissie Mens en Samenleving tegen de beleidsdocumenten afgezet.

3.5.2 Externe validiteit De externe validiteit betreft de generaliseerbaarheid van onderzoeksconclusies naar andere personen, fenomenen, situaties en tijdstippen dan die van het onderzoek (Maso & Smaling, 1998: 73). Een veel gehoord punt van kritiek bij case studies is dat de resultaten zich moeilijk laten generaliseren. Yin (2009: 43) onderscheidt twee vormen van generalisatie, namelijk statistische generalisatie en analytische generalisatie. Statistische generalisatie betreft het generaliseren van de bevindingen naar onderzoekspopulaties. Statistische generalisatie is bij casestudieonderzoek niet mogelijk gezien het beperkt aantal bestudeerde cases. De waarnemingen uit de onderzochte cases kunnen anders gezegd dus niet worden gegeneraliseerd naar een bredere populatie. Analytische generalisatie volstaat bij casestudieonderzoek echter wel (Yin, 2009: 44). Bij analytische generalisatie worden onderzoeksresultaten gegeneraliseerd naar de theorie. Zo is het mogelijk om op basis van kwalitatieve data uit de case studieonderzoek relaties tussen relevante theoretische concepten te beschrijven.

3.5.3 Betrouwbaarheid De betrouwbaarheid heeft betrekking op de afwezigheid van toevallige of onsystematische vertekeningen van het object van studie (Maso & Smaling, 1998: 68). Bij een stabiel onderzoeksobject is betrouwbaarheid de mate waarin andere onderzoekers het onderzoek kunnen repliceren zonder dat de resultaten wijzigen. Een betrouwbaar onderzoek zal bij herhaling van de waarnemingen tot hetzelfde resultaat leiden (Yin, 2009: 45). Om de betrouwbaarheid van het onderzoek te waarborgen moet de lezer helder terug


41

kunnen terugvinden welke stappen de onderzoeker heeft bewandeld om tot de bevindingen en conclusies te komen. Zo is gepoogd begrippen zo nauwkeurig mogelijk te operationaliseren, de onderzoeksmethoden nauwkeurig te beschrijven en resultaten systematisch weer te geven. Voor de betrouwbaarheid zouden gestandaardiseerde vragenlijsten het meest wenselijk zijn. Toevalsfouten komen minder vaak voor als de onderzoeker met een gestructureerde vragenlijst werkt. Om een beter beeld van de sociale werkelijkheid van respondenten te verkrijgen is de keuze gemaakt om niet met gestandaardiseerde vragenlijsten te werken. Semi- gestructureerde interviews stonden centraal. In paragraaf 5.2: Beperkingen van het onderzoek zullen de implicaties bij de gehanteerde dataverzamelingsmethoden achteraf in reflectie besproken worden.


42

4 Empirische bevindingen In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten besproken. Beschreven wordt op welke wijze initiatieven in de wijken West, Noordoost en Zuid worden ondersteund en welke kansen en belemmeringen zich hierbij voordoen. Het hoofdstuk zal van start gaan met een beschrijving van de beleidsmatige en organisatorische ontwikkelingen binnen de gemeente Utrecht (in paragraaf 4.1). Vervolgens wordt in paragraaf 4.2 een korte beschrijving van de ondersteuning van een drietal burgerprojecten gegeven. In paragraaf 4.3 wordt in kaart gebracht hoe wijkprofessionals tegen de ondersteunende taken aankijken en welke competenties daarbij nodig worden geacht. Vervolgens komen in paragraaf 4.4 de kansen en knelpunten aan bod. In paragraaf 4.5 bespreken we enkele kritische kanttekeningen die de respondenten bij het nieuwe beleid plaatsten. Dit hoofdstuk sluit af met paragraaf 4.6 waarin onder andere de empirische deelvragen worden beantwoord.

4.1 Inbedding in beleid Deze paragraaf zal zich richten op de beantwoording van de eerste empirische deelvraag: Op welke manier is ondersteuning binnen het gemeentelijk beleid van Utrecht ingebed?

4.1.1 Het leefbaarheidsbudget Utrecht heeft een rijke historie op het gebied van bewonersparticipatie. Als voorloper op het gebied van wijkgericht werken betrok de gemeente bewoners in de jaren ’80 al actief bij het opstellen van plannen voor de wijk (Vermeulen, 2008: 7). Naast de inspraak bij beleidsvoornemens is hier in

de

navolgende

jaren met leefbaarheidsbudgetten

een

verdiepingsslag in gemaakt. Het leefbaarheidsbudget is een instrument van de gemeente om ideeën en initiatieven van burgers (mede) mogelijk te maken. De doelstelling van het leefbaarheidsbudget is het vergroten van de leefbaarheid en de participatie (Gemeente Utrecht, 2013). Het budget ondersteunt initiatieven van bewoners en ondernemers om hun straat, buurt of wijk, leuker, leefbaarder en veiliger te maken. Met het leefbaarheidsbudget is de gemeente werkprocessen meer vraaggestuurd op ideeën en initiatieven van burgers af gaan stemmen. Met slogans als: Het leefbaarheidsbudget is er voor u, wij helpen u graag of Goed idee? Doe er iets mee! probeert de gemeente dit beeld over te brengen. Het idee is dat burgers met (het vooruitzicht op) laagdrempelige financiële ondersteuning gestimuleerd worden om de eigen initiatieven te realiseren. In de Voortgangrapportage programma krachtwijken (2009: 86) is te lezen dat de rol van de bewoners bij aanvragen voor het leefbaarheidsbudget zich echter nog vaak beperkt tot het indienen van alleen een plan. De gemeente heeft de ambitie om bewoners sterker te stimuleren om met voorstellen te komen waarbij zij meer blijvend bij de eigen omgeving betrokken raken. Dit vraagt om een andere houding en rol van de gemeente. Het collegeprogramma 2010-2014


43

'Groen, open en sociaal' van GroenLinks, D66 en PvdA spreekt eenzelfde ambitie uit. Te lezen is dat het college de ambitie koestert meer met en door de samenleving te laten gebeuren, onder meer door bewoners en ondernemers eerder en beter te betrekken bij beleidsontwikkelingen.

4.1.2 Versterking en verbreding participatieaanpak De inzet van zowel het college als van de raad is gericht op de versterking en verbreding van de participatieaanpak (Commissie Mens en Samenleving, 2013). De versterking en verbreding van participatie staan respectievelijk voor het uitbreiden van zowel de verticale, als horizontale participatievormen. De versterking van de participatieaanpak kan worden gezien als verdiepingsslag in het betrekken van Utrechters in de uitvoering van projecten. De verbreding van de participatieaanpak gaat over de vraag hoe de gemeente meer aan kan sluiten bij de initiatieven van Utrechters en hoe de gemeente Utrechters meer ruimte kan geven om initiatieven te realiseren. Deze studie richt zich (zonder de algemene ontwikkelingen in de versterking van participatie uit het oog te verliezen) op de horizontale participatie; in het Utrechts beleidsjargon ‘de verbreding van participatieaanpak’ genoemd. Volgens de notitie Versterking en verbreding van participatie in Utrecht (2013) is het doel van de verbreding van participatie niet om steeds nieuwe samenwerkingsvormen te bedenken, maar om beter op de behoeften en belangen van Utrechters aan te sluiten. Te lezen is dat de mogelijkheden voor participatievormen zoals co-creatie en zelfsturing sterk afhankelijk zijn van de wijk en betrokkenen. De gemeente vindt dat verbreding van participatie daarom uitkomst van een proces moet zijn en niet vooropgelegd. Hiernaast leent niet elk terrein binnen de gemeentelijke taakvelden zich voor overheidsparticipatie. Ook is de (regie)rol van de gemeente in sommige wijken noodzakelijkerwijs van groter belang dan in andere. Het gewenste niveau van overheidsparticipatie kan anders gezegd per wijk verschillen.

4.1.3 Organisatorische omslag naar wijkgericht werken Bij haar aantreden gaf het college aan scherpte te willen krijgen in haar rol als overheid in een netwerkende samenleving. Gezocht wordt hoe de samenwerking met de stad op een slimme en andere manier vorm kan krijgen, bijvoorbeeld door de gemeentelijke organisatie minder verkokerd en meer horizontaal te organiseren. Momenteel zit de gemeente middenin een reorganisatie waarbij het wijken gebiedsgericht werken (steviger) in de diensten wordt georganiseerd. De gemeentelijke organisatie wordt toegerust op de gebiedsschaal. Dit houdt in dat niet alleen de wijkbureaus, maar alle diensten wijkgericht gaan werken. Wijkgericht werken is een organisatieprincipe gebaseerd op de opvatting dat vragen uit de samenleving in buurten leidend voor het gemeentelijk handelen zijn, zo is te lezen in de notitie Uitgangspunten wijkgericht werken (2010). De gedachte achter reorganisatie naar wijkgericht werken is dat doorzettingsmacht, verantwoordelijkheid, en beslissingsbevoegdheid dichter bij de samenleving komen te liggen; op buurtniveau. Alleen dan zou de gemeente responsief kunnen zijn, efficiënt


44

met burgers samen kunnen werken en zo haar aansluitingsvermogen op de netwerksamenleving kunnen vergroten. Eén van de meest zichtbare producten van wijkgericht werken zijn de wijkambities. Een wijkambitie omvat een analyse per wijk op basis van sterke en zwakke punten, kansen, bedreigingen en een omschrijving van de gewenste situatie van de wijk (in de vorm van ambities). Deze zijn in dialoog met bewoners, ondernemers, wijkraden, woningcorporaties en organisaties opgesteld. De wijkambities fungeren als richtinggevend kader voor inzet van de gemeentelijke vakafdelingen en zijn doelbepalend bij wat de gemeente gedurende een collegeperiode in de wijken gaat doen. Uitgangspunt is dat waar bewoners zelf met ambities aan de slag gaan door ideeën en projecten op te pakken, de gemeente ruimte geeft aan eigen initiatief, ondersteuning biedt of middelen aanreikt via het leefbaarheidbudget.

4.1.4 Cultuuromslag wijkgericht werken Geconstateerd is dat de gemeente op zoek is naar nieuwe, wijkgerichte vormen van bestuur die passen bij een meer netwerkende rol van de overheid. In de nota Versterking wijkgericht werken in Utrecht (2011) is te lezen dat de verbetering van het wijkgericht werken een gemeentebrede operatie is die organisatorische indelingen overstijgt. Hiermee wordt bedoeld dat de gemeentelijke reorganisatie naar wijkgericht werken meer is dan een organisatorische heroriëntatie op de vormgeving van werkprocessen. Het bestrijkt ook de omvorming naar een meer uitnodigende houding van ambtenaren ten aanzien van plannen en projecten van buiten de gemeentelijke organisatie. Een van de onderdelen uit het programmaplan Versterking wijkgericht werken in Utrecht is om “participatief werken onderdeel te maken van de organisatiecultuur” (2011: 22). Met wijkgericht werken heeft de gemeente zich ten doel gesteld haar personeel meer van buitenaf, in plaats van vanuit de organisatie te laten denken. De gemeente ziet in dat de participatie van burgers in de samenleving ook inhoudt dat burgers zélf initiatieven nemen en dan zelf hoofdeigenaar zijn van problemen en oplossingen daarvoor. In de notitie Versterking en verbreding van participatie in Utrecht (2013) wordt benadrukt dat dit een andere manier van werken vergt dan de gemeente vanouds gewend is. Zo zou de rol van de gemeente te vaak nog gericht zijn op het afwijzen of overnemen van een initiatief en te weinig gericht zijn op hoe initiatieven daadwerkelijk gefaciliteerd kunnen worden. In het theoretisch kader van deze studie is de wenselijkheid van een nieuw, aanvullend handelingsrepertoire naast traditionele participatievormen besproken. De reden dat stil is gestaan bij (de beoogde veranderingen op) het schaalniveau wijkgericht werken is dat de ondersteuning van burgerkracht op dit niveau is verankerd. De inbedding van het gemeentelijk beleid ten aanzien van het ruimte en ondersteuning bieden aan initiatieven berust anders gezegd op de organisatieschaal van het wijkgericht werken.


45

4.1.5 Eigenaarschap, verantwoordelijkheid en zeggenschap Aansluitend op de gemeentelijke ambitie om de werkprocessen op wijkniveau vorm te geven, is er een tendens te bespeuren dat Utrechters meer op de eigen verantwoordelijkheid worden gewezen. Het doel van het college is om meer in te zetten op het versterken en gebruik maken van het zelforganiserend vermogen uit wijken en buurten. Dit gaat over eigenaarschap, verantwoordelijkheid en zeggenschap: van wie is de buurt, wie beheert de buurt en wie besluit over de buurt? Door zeggenschap te delen tracht de gemeente het gevoel van eigenaarschap van bewoners in het publieke domein te vergroten. Hiernaast wordt bewoners gevraagd meer verantwoordelijkheden voor de directe leefomgeving op te pakken. Deze responsabilisering op straatniveau uit zich in verschillende gedaanten en op verschillende beleidsterreinen. Zo zijn er inmiddels tal van voorbeelden waarbij de actieve houding, eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van de burger als norm wordt gehanteerd. De meest zichtbare omslag doet zich momenteel voor in het nieuwe welzijnsbeleid. Uitgangspunt is dat bewoners zelf verantwoordelijk zijn. Speeltuinen en dierenweides worden meer door buurtbewoners gerund, beroepskrachten verdwijnen naar achtergrond. Middels de onlangs gelanceerde portal, jijmaaktutrecht.nl worden initiatiefnemers uitgedaagd om vooral zelf naar ‘mede- mogelijkmakers’ op zoek te gaan. Hiernaast wordt met projecten zoals Burgernet en het Keurmerk Veilig Ondernemen getracht bewoners en ondernemers bij te laten dragen aan participatie en aan het gevoel van het gezamenlijk de schouders eronder zetten. Illustrerend is dat Utrechters met een hond betrokken worden bij de opsporing van de politie. Onder het mom: ‘niemand kent de buurt zo goed als u’ wordt hondenbezitters in project ‘Waaks!’ gevraagd de signalering van verdachte zaken aan de politie door te geven. Bewoners van Wittevrouwen worden geïnstrueerd hoe zij zelf bij kunnen dragen aan het onderhoud van de straat. Hoewel de laatstgenoemde voorbeelden niets nieuws onder de zon lijken en traditionele participatievormen volstaan, vindt er (zoals uit de bespreking van ondersteuningspraktijken in paragraaf 4.3 zal blijken) een omslag plaats in de waarde die de gemeente burgers toedicht om verantwoordelijkheden op te pakken. Zo wordt er in de Commissie Mens en Samenleving gesproken over de ‘achterkant’ van de participatieladder. Met de achterkant van de participatieladder

(niet

te

verwarren

met

de

overheidsparticipatietrap)

worden

de

verantwoordelijkheden van burgers onder traditionele participatierollen benadrukt. Ook waar het om (mede)zeggenschap in beleid van de gemeente gaat kan de burger (mede)verantwoordelijk of (moreel) eigenaar zijn. Er is extra aandacht voor de vraag welke zeggenschap en verantwoordelijkheden de gemeente van anderen verwacht om tot een gezamenlijke oplossing te komen.


46

4.1.6 Van beleidsplan naar beleidsuitvoering In voorgaande paragraaf is besproken dat het college nadrukkelijk de ambitie uitdraagt capaciteit, kennis en kunde van Utrechters beter te benutten. Om dit te verwezenlijken worden zeggenschap, verantwoordelijkheden en eigenaarschap dichter bij burgers geplaatst. Of de wens om de burger meer verantwoordelijkheden toe te dichten ontstaan is uit vertrouwen in de burger en de governance(-samenwerkingsverbanden) of uit onmacht en besef dat de overheid aan sturingskracht heeft verloren en moet bezuinigen wordt in deze scriptie in het midden gelaten. Wel zullen diverse praktijkvoorbeelden de revue passeren waarbij blijkt dat er mede ten gevolge van de bezuinigingen ruimte voor burgers is ontstaan om taken op te pakken. In gesprekken met initiatiefnemers, wijkraadsleden en gemeentelijke wijkprofessionals zijn de (on)mogelijkheden van de ontwikkeling naar een opener, minder toetsende en meer faciliterende gemeente verkend. (Hoe) zien zij de beoogde omslag naar een meer vraaggerichte manier van werken handen en voeten krijgen? Tegen welke drempels lopen zij aan met het ondersteunen van initiatieven? En hoe wordt er door gemeentelijke wijkprofessionals aangekeken tegen de ruimte die zij hebben om op maat ondersteuning te bieden? Voor we deze vragen bespreken geven we eerst een korte beschrijving van drie initiatieven die door de gemeente ondersteund worden.

4.2

Ondersteuning van burgerinitiatieven: drie Utrechtse initiatieven

In deze paragraaf wordt beschreven welke ondersteuning er vanuit de wijkbureaus bij een drietal burgerprojecten aan initiatiefnemers wordt verleend. Dit is een kleine greep uit de vele initiatieven in Utrecht. Een eerste burgerproject is de beheergroep Muntplein, dit is een zelfbeheerproject in Lombok (West). Een tweede initiatief is de Poortpoetsers uit de Poortstraat (Noordoost). Een derde initiatief waarbij de procesbegeleiding in kaart gebracht is, is de Stichting Park Oog in Al (West). Zowel de aard als de ondersteuning van de initiatieven loopt uiteen. Een korte, inleidende beschrijving van de projecten en ondersteuning volgt.

4.2.1 De beheergroep Muntplein Toen

eind

jaren

’90

budget

beschikbaar

kwam

uit

een

Europees

fonds

voor

achterstandsgebieden nodigde de gemeente bewoners van de Bilitonkade, de Leidsekade en de Abel Tasmanstraat uit om samen plannen te maken om een onooglijk pleintje te verbeteren. Buurtbewoners mochten meebeslissen over de herinrichting, dit onder de voorwaarde dat bewoners het beheer overnamen. Een bewoner/ initiatiefnemer zegt hierover: “Het Muntplein was in die tijd een ongelofelijke gribus. (…) Er was een braakliggend grasveld en langs de kade stonden papiercontainers, er was een afwerkplek voor prostituees, overal werd afval in gedumpt, het was een bende. Het plein is toen in


47

samenspraak met bewoners herontwikkeld, er kwamen uiteindelijk brede stoepen en bankjes.” Betrokken bewoners bleven zich in georganiseerd verband ontfermen over het onderhoud van het heringerichte plein. Het wijkbureau heeft de bewoners een contract laten ondertekenen dat zij als goede huisvader voor het plein zouden zorgen. De beheergroep kent inmiddels vijftien leden die het plein gezamenlijk in conditie houden. De gemeente heeft geregeld dat de zelfbeheerders het nabij gelegen brugwachtershuisje als werkruimte in gebruik konden nemen. Hier vanuit worden activiteiten zoals groendagen en onkruidavonden georganiseerd, waar doorgaans een dertigtal vrijwilligers aansluiten. Het zelfbeheerproject in Lombok is zelfsturend en wordt door het wijkbureau West met name financieel gefaciliteerd. Zo zijn onder meer aanvragen voor plantenbakken uit het leefbaarheidsbudget gerealiseerd.

4.2.2 De Poortpoetsers In de Poortstraat kwamen bewoners in actie omdat ze vonden dat de gemeente het schoonmaken van de straat liet versloffen. Toen het vuurwerkafval van de jaarwisseling in 2010 in maart nog in de Poortstraat lag is de geïnterviewde initiatiefneemster haar buren gaan benaderen. “Alle fietsen, rommel, verloederd straatbeeld; ik denk ik kan gaan mopperen, ik kan wel bij de gemeente aan gaan kloppen, maar ik kan veel beter het heft in eigen handen nemen. Ik ben een aantal buurvrouwen gaan charteren, van, kunnen we daar niet iets aan doen? We zijn toen heel actief en snel begonnen met het organiseren van vier poortpoetsersdagen.” Op de eerste schoonmaakmiddag kwamen 65 bewoners af, binnen een uur was de straat schoon. Ook de andere poortpoetsersdagen bleken een succes te zijn, dit motiveerde de bewoners om verdere stappen te zetten. Om de oude allure van de straat te herstellen stelden de bewoners een projectplan op in quick wins, middellange termijndoelen en lange termijndoelen en legden dit aan het wijkbureau Noordoost voor. Vanuit het Noordoostelijk wijkbureau wordt enthousiast meegeholpen om het initiatief te faciliteren. Concreet worden er bij poortpoetsdagen door de gemeente nu bezems, scheppen en borstels geleverd. Evenals het Muntplein zijn de Poortpoetsers financieel ondersteund in het realiseren van hun plannen. Ideeën om de straat haar oude allure terug te geven zijn gerealiseerd via leefbaarheidsbudget aanvragen. De Poortpoetsers zijn door het wijkbureau als een soort ideëel doel gesteld, als een voorbeeld voor andere straten; anderen kunnen daarvan profiteren. Vanuit het wijkbureau worden de Poortpoetsers ondersteund in hun netwerk en publiekelijk in de spotlights gezet. Zo zijn zij in 2012 voorgedragen voor de Utrechtse Participatietroffee; “Iedereen was het er wel mee eens, maar het viel toen nog niet binnen de criteria”, aldus de betrokken wijkbureau medewerker (wijkadviseur) uit Noordoost, toelichtend dat de prijs alleen voor ambtenaren was.


48

4.2.3 De Stichting Park Oog in Al In de Voorjaarsnota 201211 stond opgenomen dat gemeente Utrecht geen geld meer beschikbaar wilde stellen voor het beheer van de gemeentelijke dierenweiden Fort Blauwkapel, Julianapark, Park Oog in Al en Park de Watertoren. Met de deur op een kier werd hierbij vermeld dat bewoners die de dierenweides in eigen beheer onderhouden ondersteund zouden worden. Inmiddels hebben omwonenden van het Park Oog in Al zichzelf georganiseerd en de Stichting Park Oog in Al opgericht voor het zelfbeheer van de weide. Deze stichting profileert zich breder; zij streeft het bevorderen van een verantwoord en optimaal beheer en gebruik van het park na, ontfermt zich over achterstallig onderhoud en organiseert (in overleg met het gemeentelijk wijkbureau West) kap- en snoeidagen. De voorzitter van de stichting zegt: “De buurt was al erg betrokken bij het park, mensen ergerden zich wel eens aan het feit dat er iets in het park niet netjes was, of het een poosje onveilig was. Maar daar was nooit echt een ‘laten we daar iets aan doen instelling’. Toen hoorden we op een gegeven moment dat ook de dierenweide zou verdwijnen. Er waren toen echt wat mensen die zeiden van: ‘hey, dit gaat een stap te ver, nu moeten we iets ondernemen’.” - Voorzitter Stichting Park Oog in Al Hoewel het voortbestaan van de dierenweide nog niet definitief geregeld is, is begonnen aan een periode van geleidelijke opbouw naar zelfbeheer. De gemeentelijke afdeling Natuur- en Milieucommunicatie (NMC) biedt de vrijwilligers van de stichting scholing en begeleiding. Het doel is om het beheer in juli 2014 over te dragen aan de 60 vrijwilligers van de stichting. De ondersteuning vanuit zowel het wijkbureau West als vanuit de NMC is faciliterend. De vrijwilligers voeren de herten, houden het terrein schoon en houden een oogje in het zeil. De gemeente zorgt voor het voer, mestafvoer en regelt dat er een dierenarts beschikbaar is. De inzichten die uit de gesprekken met de aanjagers12 van het drietal initiatieven naar voren kwamen, worden in paragraaf 4.4. (Kansen en knelpunten) gerelateerd aan de inzichten van gemeentelijke wijkadviseurs. In de volgende paragraaf zal de ondersteunende rol van wijkadviseurs in kaart worden gebracht.

4.3

Ondersteuning door wijkadviseurs

Paragraaf 4.3 zal zich richten op de beantwoording van de tweede empirische deelvraag: Welke ondersteuning bieden wijkadviseurs en welke competenties zijn daarbij van belang? De paragraaf start in 4.3.1 met een algemene inleidende bespreking van ondersteunende benaderingen van de gemeentelijke wijkadviseurs. Vervolgens wordt in 4.3.2 uiteengezet welke competenties hierbij passen. Speciale aandacht gaat uit naar de vraag hoe deze met de omslag naar wijkgerichte vormen van bestuur volgens betrokkenen worden ontwikkeld. 11

Voorjaarsnota´s worden jaarlijks ter voorbereiding op de programmabegroting opgesteld door de Bestuursen concerndienst. Hierin wordt toelichting gegeven op de financiële keuzes van de gemeente. 12 Met ‘aanjagers’ of ‘initiatiefnemers’ worden de betrokkenen bedoeld die tot de kern van het initiatief behoren.


49

4.3.1 Rolopvattingen wijkadviseurs Voor initiatiefnemers die de gemeente nodig hebben bij het realiseren van hun doelen zijn wijkadviseurs het eerste aanspreekpunt. Zij drukken als verbindende schakels sterk stempel op de verhouding tussen gemeente en initiatiefnemers. Zoals besproken in hoofdstuk 3 en weergegeven in bijlage 3, zijn aan vier wijkadviseurs vragen voorgelegd. Zij worden aangeduid als: wijkadviseur Noordoost, wijkadviseur West, wijkadviseur Zuid 1 en wijkadviseur Zuid 2. Deze wijkprofessionals zijn aan de ene kant dienstverlenend en faciliterend en hebben aan de andere kant verantwoordelijkheid namens de gemeente ten aanzien van lopende gemeentelijke projecten. Als procesmanagers richten zij zich primair op het samen brengen van de kennis en capaciteit in het gemeentelijk netwerk van diensten, professionals en bewoners. Zo zegt de wijkadviseur Noordoost: “Wij zitten - maar dat heb je van mijn collega’s al wel begrepen - letterlijk en figuurlijk tussen de wijk, bewoners, ondernemers, partijen en het gemeentelijk apparaat, zowel bij ambtenaren als bestuurders, zeker richting wijkwethouder natuurlijk, die wij ook allemaal hebben. Wij zitten daar tussen, horen van beide partijen veel en verbinden dat vooral aan elkaar.” Wijkadviseurs laveren daarmee tussen de systeem- en leefwereld en begeleiden diverse clubs burgers (bewoners, beheergroepen, stichtingen en andere bewonersorganisaties die initiatieven nemen) in het proces. Onderstaande bewoordingen van wijkadviseur 2 zijn illustratief. “Een wijkadviseur dat is een functie, een netwerkfunctie en ook een schakel tussen de bewoners en het gemeentelijk beleid, zeg maar het stadhuis. Dus wat wij hier zijn, wij zijn een soort vooruitgeschoven post, dit wijkbureau. We zijn ook veel in de wijk, hebben veel contacten, ook met alle andere partners, met welzijnsorganisaties, corporaties, noem maar op. Onze ‘core- business’ is eigenlijk het ondersteunen van bewonersinitiatieven, in het kader ook van de hele civil society; de participatiesamenleving. We proberen steeds meer te faciliteren als gemeente in plaats van het zelf te doen en te bepalen. Dus in die zin past mijn rol eigenlijk precies in dit verhaal.” De wijkadviseurs hebben afgezien van de uitvoerende verantwoordelijkheid voor het leefbaarheidsbudget weinig formele bevoegdheden. Op basis van overtuigingskracht leggen zij verbindingen tussen de gemeentelijke logica in de vakdiensten en de dynamiek in de wijken. De precieze invulling van wijkadviseurs aan ondersteunende taken komt deels voort uit de eigen routines, kwaliteiten en voorkeuren, deels uit de vraag uit de wijk, deels uit de ingezette koers vanuit het wijkbureau (wijkambities) en deels uit de personele bezetting. De ondersteuning aan initiatiefnemers kan anders gezegd per project of buurt verschillen. Ieder project beschikt immers over eigen specifieke behoeften aan ondersteuning. Hiernaast beschikt iedere wijk over de eigen mogelijkheden voor bewoners om zelf initiatief in (semi)publieke aangelegenheden te nemen. De uitgangspunten voor het handelen van wijkprofessionals blijken echter eenduidig te zijn: initiatief komt bij bewoners vandaan, zij moeten die kar trekken, de adviseurs sturen wat bij, of geven als bewoners een keer vast komen te zitten een duwtje om de zaak in beweging te


50

krijgen. Van verregaande bemoeizucht of gulzigheid is volgens de wijkprofessionals, reflecterend op de eigen rolinvulling geen sprake. Adviseurs uit Noordoost en Zuid doen hier de volgende uitspraken over: “In principe is het uitgangspunt, ik begeleid, geef tips en doe soms wat om ergens iets in beweging te krijgen, maar het initiatief moet echt bij de bewoners vandaan komen.” – Wijkadviseur Zuid 1 “Ik kan initiatiefnemers verbinden met een betrokken ambtenaar of een deskundige en wijzen op subsidiemogelijkheden, maar ze pakken het voornamelijk toch echt zelf op.” – Wijkadviseur Noordoost Faciliteren Zonder vluchtig te willen generaliseren kan in de kern een aantal sterke overeenkomsten worden gevonden in de totstandkoming van ondersteuning vanuit de verschillende wijkbureaus. Zo is de wijze waarop financiële ondersteuning van burgerprojecten tot stand komt in de regel gestandaardiseerd middels de criteria van het leefbaarheidsbudget. Wijkadviseurs werpen zich hierbij gedurende de aanvraag op als procesadviseur om ideeën van bewoners ter verbetering van hun directe leefomgeving binnen gemeentelijke kaders af te stemmen. Twee typerende uitspraken voor eigenlijk alle interviews met wijkadviseurs komen van de wijkadviseurs Zuid 1 en 2: “We werken mee aan ideeën van bewoners en hebben daar budget voor, het leefbaarheidsbudget, een soort subsidieregeling, via zo’n aanvraag kom je dan in contact. Op het moment dat je meer in je netwerk zit, dan heb je ook via- via contacten, je ontmoet mensen, krijgt inzicht in wat er allemaal speelt, maar we gaan ook zelf de bühne op, zoals op wijkdagen waar we staan en contacten leggen.” – Wijkadviseur Zuid 2 “Je kunt als ambtenaar natuurlijk programmeren, maar we kunnen ook zeggen van kom we gaan eens praten. Als daar dan wat spirit ontstaat, of er waren al meldingen, mensen hadden al een keer aan de bel getrokken van ‘ het is niet fijn hier, of dit, of dat klopt niet. Dan kun je zeggen van, we bundelen dat, we gaan praten, kom op jongens, kom maar met een plan; wij faciliteren!” – Wijkadviseur Zuid 1 Naast het financieel faciliteren wordt met name gefaciliteerd door initiatiefnemers in contact te brengen met sleutelpersonen binnen de gemeente. Dit is het wegwijs maken en bewoners op een ‘warme manier’ aan vakcollega’s koppelen zodat zij niet verdwaald raken binnen de gemeentelijke organisatie van ruim 3000 medewerkers. Aan het wegwijzen en op weg helpen kleeft een stukje verwachtingsmanagement. Wijkadviseurs waarschuwen voor belemmeringen en sturen initiatiefnemers met hun plannen bij om te voorkomen dat deze afketsen op regels of bezwaren vanuit de diensten. Indien belemmeringen uit de vakdiensten worden voorzien, kan een wijkadviseur deze soms ter discussie stellen. Van het werkelijk opheffen van regels is in de beleving van de gemeentelijke


51

frontlijnwerkers vaak geen sprake. De wijkadviseur West constateert dat er binnen de kaders gemanoeuvreerd wordt en zegt: “Je bent gebonden aan het gemeentelijk beleid, al kun je daarbinnen wel het een en ander aankaarten.” In algemene zin kan worden vastgesteld dat de ondersteuning vanuit de gemeentelijke wijkbureaus zich primair richt op het financieel faciliteren, het wegwijzen en bijsturen indien er specifieke projecten veel belemmerende regels of procedures gelden. Hiernaast bestaat de gemeentelijke ondersteunende rol volgens wijkadviseurs uit het managen van verwachtingen (zowel van initiatiefnemers als gemeentelijke vakcollega’s die ermee te maken hebben), het bouwen aan constructieve relaties (o.a. het op gang brengen van initiatiefnemers door hen de juiste personen en afdelingen in contact te brengen) en het in de schijnwerpers zetten van succesvolle projecten. Veel energie wordt gestoken in het verbinden van mensen, kennis en ideeën. Adviseurs kijken wat er binnen de bestaande kaders mogelijk is en maken een inschatting of initiatieven bij de vakdiensten en buurtbewoners in goede aarde vallen. Hoewel deze opsomming een pro-actieve houding en een breed scala aan taken impliceert, kan worden vastgesteld dat de ondersteuning van burgerinitiatieven vanuit de wijkbureaus overwegend faciliterend is en er op gericht is om projecten met de beleidskaders te verbinden en eventuele financiële aanvragen hierbij in goede banen te leiden. Hoewel de gemeentelijke respondenten aangeven dat hun begeleiding veelal primair gericht is op het helpen realiseren van doelen, is hun rol niet uitsluitend instrumenteel. Soms is de begeleiding juist erg persoonlijk en engagerend, zo blijkt uit de gesprekken met zowel wijkadviseurs als initiatiefnemers. Informeel contact en begeleiding kan er aan bijdragen dat initiatiefnemers zich gehoord en gesteund voelen. Volgens de wijkadviseur West zijn de wijkavonden hierbij belangrijk. Drempels om in contact te treden zijn laag. Wijkadviseur Zuid 1 geeft aan na 7 jaar dienst alle clubs die zich voor de wijk inzetten wel te kennen, dat geeft veel informele reacties en biedt openingen. De wijkadviseur zegt: “Als je dat goed doet kun je voorkomen dat er een hele hoop gehakketak ontstaat. Ik heb soms dat collega’s het niet eens zijn met bepaalde clubs in de wijk; dat mag ook. Wij hebben dan iets van een rol van enerzijds stootkussen, smeermiddel, brandweerman (…) Wij proberen vooral ‘on speaking terms’ te blijven, de lijntjes kort te houden.” – Wijkadviseur Zuid 1

Stimuleren Toch blijkt in de opvatting van de gemeentelijke respondenten voor een pro- actieve rol, gericht op het ‘aanjagen’ van initiatieven in de praktijk maar weinig ruimte te zijn, zo geven de wijkadviseurs aan. De meest opgegeven redenen hiervoor zijn: 1. het ontbreken van capaciteit, 2. de overtuiging dat burgerkracht vanuit bewoners zelf moet komen.


52

Een breed gedeeld beeld van wijkprofessionals is dat de gemeentelijke inzet minder wordt; als bewoners het zelf kunnen doen moeten ze het zelf doen maar diegene die willen en hulp nodig hebben, moet de helpende hand geboden worden. De wijkprofessionals vermelden doorgaans maar weinig tijd aan coachende taken te kunnen besteden, maar zien dit ook niet als primaire taak. Onderstaande interviewfragmenten uit gesprekken met de wijkadviseurs Noordoost en West zijn illustratief: “Ik ga niet aan bewoners vragen, doe eens wat voor je wijk. Dat denkt men misschien wel eens, die rol hebben we niet, pakken we niet, dat kunnen we ook niet. Tenzij je, naar aanleiding van iets een gesprek hebt en denkt, probeer dit maar eens op te pakken (…) Ik zou best wel eens meer tijd willen hebben om die wijk eens door te wandelen, of te fietsen, te kijken, aan te bellen, hartstikke leuk lijkt me dat, maar nee wij moeten wel echt een afwachtende rol innemen. En gelukkig komt er genoeg op ons af, ik hoef me niet te vervelen wat dat betreft.” – Wijkadviseur Noordoost “Wij zitten ook een beetje op het punt dat we denken van, ja, we moeten misschien wel meer doen dan dat we tot nu toe deden, dat is ook wel waar, maar waar houdt het op, waar begint het werk van de gemeente? Als je al die bewoners die initiatieven nemen actief wilt stimuleren, ja, dan kun je daar eigenlijk wel een heleboel uren in stoppen, maar die zijn gewoon beperkt. (…) Het zijn ook processen die niet van de een op de andere dag veranderen dus daarom denk ik ook van nou, al die mensen die denken van nou we hebben vandaag besloten, we gaan civil society versterken, volgende week zijn we klaar, nee dat is niet reëel.” – Wijkadviseur West Situaties waarin de wijkadviseurs burgers handvatten aanreiken of hen overtuigen dat inzet van belang is treden veelal ad hoc op. De wijkadviseur Noordoost doet hier de volgende uitspraak over: “Ik heb inmiddels een aardig netwerk opgebouwd zo in de wijk, als ik dingen hoor binnen de gemeente, of mogelijkheden zie, zoals subsidiemogelijkheden of studiedagen, kijk ik altijd van, goh dat is interessant voor die en die club. Soms verwijs je ze eens door naar de wethouder, zoek de politiek op, ga naar de wijkraad. Dat kan ze ook op ideeën helpen.” Zowel vanuit de wijkbureaus Noordoost, Zuid en West worden er ook meer geregisseerde pogingen opgezet om burgers tot actieve deelname te stimuleren. Een voorbeeld hiervan zijn de netwerkbijeenkomsten

die

in

West

en

Noordoost

meer

of

minder

expliciet

rond

bewonersinitiatieven zijn georganiseerd. Netwerkbijeenkomsten in Noordoost en West In West zijn bewoners letterlijk meegenomen in het zoeken naar nieuwe rollen voor de gemeente. Mensen die actief zijn in de wijk kregen de mogelijkheid om hun ideeën te ventileren. Centraal stond de vraag welke verwachtingen potentiële initiatiefnemers van de gemeente hadden: “aan welke voorwaarden moeten wij, als gemeente voldoen?” De sessie mondde volgens de wijkadviseur uit in ingewikkelde discussies, met abstracte uitkomsten zoals: ‘vertrouwen geven’.


53

Op de netwerkbijeenkomst in Noordoost is vooral blijk van waardering uitgesproken; de Poortpoetsers werden op een spreekwoordelijk podium geplaatst en genomineerd voor de Utrechtse Participatieprijs 2012. De Poortpoetsers zijn door het wijkbureau Noordoost als een soort ideëel doel gesteld, als een voorbeeld voor andere straten; anderen kunnen daarmee gestimuleerd worden tot actieve deelname. De aanjager van de Poortpoetsers vertelt: “We zijn gevraagd of we op de netwerkbijeenkomst willen gaan staan omdat ze ons een positieve groep vinden. Ook hebben we meegewerkt aan het programma van minister Plasterk, die kwam hier in de wijk. Dus toen heeft de gemeente ons gevraagd van: ‘willen jullie daar een onderdeeltje voor verzorgen? Dat is natuurlijk hartstikke leuk.” De wijkadviseur Noordoost zegt vanuit het wijkbureau niet genoeg te kunnen benadrukken hoe blij zij met dergelijke projecten zijn. De Poortpoetsers worden publiekelijk in de spotlights en uitgenodigd voor gelegenheden om te netwerken. De wijkadviseur Noordoost zegt: “We nodigen ze een keer per jaar ook uit voor een borrel, gaan we netwerken hier, dat vindt iedereen ook leuk,dan komen mensen met elkaar in contact.” Stimuleren in de doe-wijk Zuid Om de gemeentelijke ambitie te verwezenlijken om meer gebruik te maken van de eigen kracht van bewoners is men op wijkbureau Zuid druk bezig met de voorbereidingen om een symbolische start van de ‘doe-wijk’ te maken. De wijk gaat dienen als een pilot voor het nieuwe concept van de doe-democratie: ‘Zuid als doe-wijk’. Wijkadviseur Zuid 2 licht toe: “Minister Plasterk was van de zomer op bezoek en heeft ons toen de conceptnota, doedemocratie gegeven en vroeg om mee te denken. We gaven aan dat er wel leuke dingen gebeuren in Hoograven en het wel wat zou zijn om hier een soort pilot te hebben, niet in de zin om ergens mee te starten, want we zijn al met van alles bezig, maar om dit te intensiveren. Toen hebben we de doe-wijk bedacht. (…) De ‘doe-democratie’, dat klinkt zo abstract, slaat niet aan in de wijk merkte ik, de doe-wijk staat veel dichter bij de bewoners zelf.” De opzet van het doe-wijk programma zal zijn dat bewoners gevraagd wordt een soort convenant te tekenen met de strekking: “we willen een leuke wijk en zetten ons daarvoor in”. Aan de precieze invulling wordt nog gewerkt. Een symbolisch concept als de doe-wijk kan volgens wijkadviseur Zuid 2 een impuls geven om met bewoners de omslag te maken naar meer eigen inzet. Het doe-wijk programma sluit volgens wijkadviseur Zuid goed aan op de bredere benadering ten aanzien van initiatieven, waarbij wordt ingezet op bewoners die te kennen geven iets te willen doen. De wijkadviseur, betrokken bij projecten in verschillende krachtwijken zegt: “Een beetje de ‘over-all’ omslag in Hoograven, is, zoals het ook in Kanaleneiland gedaan is, namelijk dat je je meer gaat richten op diegene die zich in willen zetten, waardoor anderen mee worden getrokken. In het begin van de krachtwijken was de energie en


54

aandacht gericht op die 5-10% waar het niet goed mee gaat. De rest dreigde te vergeten. Wij proberen nu vooral diegene die willen verder te helpen, en zo te motiveren.” Wijkadviseur Zuid 2 stelt dat bewoners die ideeën hebben, of al actief zijn, de weg naar het wijkbureau inmiddels wel weten te vinden. Zij die contact zoeken worden geholpen. Gemeentelijke respondenten geven aan het benaderen en activeren van kwetsbare groepen bij de sociaal makelaars van het welzijnswerk te laten berusten. Ook worden sleutelfiguren voor bepaalde bevolkingsgroepen via buurtraden en verenigingen opgezocht als vertegenwoordiger van hun achterban. Besluit In deze paragraaf is in grote lijn weergegeven welke ondersteunende rollen gemeentelijke wijkadviseurs op buurtniveau vervullen. Op grond van het voorgaande kunnen we de uitlatingen van de respondenten afwegen. Als we de rolopvattingen van wijkadviseurs per wijk uitzetten naar de besproken typologieën van Oude Vrielink en Van de Wijdeven laat zich een volgend schema opstellen: Burgerkracht aanvullen




Zuid

++

-

(+/-)

+/-

Noordoost

++

+/-

+/-

(+/-)

West

++

-

+/-

-

Figuur 11. Rolopvattingen wijkadviseurs uitgezet naar de typologieën van ondersteuning in en rondom burgerinitiatieven

13

(Oude Vrielink & Van de Wijdeven: 2011)

In Figuur 11 is weergegeven dat de ondersteuning zich met name richt op het ‘aanvullen van burgerkracht’ en deels op het ‘institutioneel verbinden’. Zo zien de gemeentelijke respondenten het instrumenteel faciliteren, bemiddelen en koppelen als primaire taak. Ondervonden is dat voor het werkelijke stimuleren en vergroten van het zelf organiserend vermogen van bewoners weinig ruimte is. Dit uit zich in Figuur 11 in een lagere inschaling bij ondersteunende rollen bij de typologieën

van

het

‘empoweren

van

initiatiefnemers’

en

het

‘vitaliseren

van

de

wijkgemeenschap’ (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011).

13

In Figuur 11 is gebruik gemaakt van een categorisering op vijf schalen waarbij de data door de onderzoeker zelf geïnterpreteerd en gecategoriseerd is. De schalen lopen van ++ (zeer van toepassing), tot + (van toepassing), tot +/- (gedeeltelijk van toepassing), tot – (niet van toepassing), tot - - (helemaal niet van toepassing). De tussen haakjes weergegeven resultaten zijn op basis van een klein aantal opmerkingen geïnterpreteerd.


55

4.3.2 Nieuwe competenties wijkgericht werken Zoals besproken in het theoretisch kader van deze studie vraagt het beter aansluiten op initiatieven om een omslag in de vertrouwde gemeentelijke werkwijze, zowel in de organisatiestructuur, als in de mindset van het gemeentelijk personeel. In deze paragraaf wordt aanschouwd welke ontwikkelingen adviseurs in de praktijk zien, waar het om de begeleiding van burgerprojecten gaat. De geraadpleegde gemeentelijke respondenten constateren dat de gemeente met de omschakeling naar wijkgericht werken betere aansluiting vindt bij initiatieven in de stad. Een typerende quote voor de reacties van de gemeentelijke respondenten over het wijkgericht werken komt van wijkadviseur Noordoost: “Sinds dat zo nadrukkelijk verkondigd wordt merk ik wel, aan mezelf en aan collega’s van dat we nu toch wel een andere boodschap gekregen hebben, dat je toch wel een heel goed verhaal moet hebben om ideeën van bewoners af te wijzen. Vroeger was toch wel eerder het antwoord van: dat past niet in het gemeentelijk beleid, dus dit willen we niet. Nu gaat het toch vaak om de ruimte, je zoekt met elkaar van oké, natuurlijk, we kunnen niet tegen het beleid inkoersen, maar er is meer ruimte voor bewonersinitiatieven.” Deze uitspraak van de wijkadviseur Noordoost leert dat het nieuwe beleid zich aan het doorvertalen is in andere rollen voor ambtenaren. Wijkprofessionals geven aan zelf vooral meer bezig te zijn medewerkers van andere diensten de wijk in te halen. Wijkadviseur Noordoost nodigt collega’s van andere gemeentelijke diensten graag uit en vervolgt: “Ik zeg van kom eens luisteren, laten we eens samen gaan praten, dat deed ik al wel, maar nu zeggen we daar tegen onze collega’s ook bij van joh, we werken allemaal wijkgericht, jij moet dit ook oppakken, laten we dit samen doen. (…) Het is een cultuurswitch, gelet op onze andere rol vraag ik ook echt begrip van ze en zeg van ‘ik accepteer niet zomaar een nee’. Door ze dan vaak zelf uit te nodigen, soms samen met bewoners, merk je dat er meer ruimte is. Er is best veel ruimte.” Andere gemeentelijke respondenten onderschrijven dat de nieuwe manier van omgaan met burgerinitiatieven om een andere mentale houding vraagt. Hierbij wordt wel aangegeven dat de gemeentelijke reorganisatie pas sinds begin dit jaar ingezet is; sommige diensten liepen daarop vooruit, anderen zitten daar nog middenin. De respondenten geven aan dat de gemeente niet in één keer kan overschakelen op andere rollen. Voor medewerkers die gewend zijn beleid uit te voeren, is dit een behoorlijke stap. De wijkadviseur Zuid 2 zegt hierover: “De ene heeft daar wat meer feeling bij dan de ander. Voor veel collega’s is dit een grotere omschakeling, zeker buiten de wijkbureaus, daar zouden we wat meer oog voor moeten hebben. En ook intern deskundigheid over vormen. Maar ook binnen de wijkbureaus. Er is hier een cultuur van veel doen en weinig opschrijven. En dat is dan weer het nadeel van ons werk, het is ook goed om dat af en toe eens goed in kaart te brengen.” – Wijkadviseur Zuid 2


56

Volgens de wijkadviseur is het gelet op de ontwikkelingen rond de veranderende gemeenterol belangrijk om de veranderingen en verwachtingen goed in kaart te brengen. De wijkadviseur bemerkt dat de interne omslag vooral vraagt om het delen van kennis en ervaringen. Volgens de wijkprofessional is het belangrijk om ontwikkelingen intern te evalueren en uitleg te geven bij wat er tot stand wordt gebracht.

Procesontwerp aansluiting initiatieven Om de rollen van ambtenaren die wijkgericht werken vatbaarder te maken ligt er bij de stafdienst participatie een plan om een procesontwerp voor de aansluiting bij initiatieven op te stellen. Dit wordt opgesteld als handvat voor ambtenaren om invulling te geven aan faciliterende rollen. De medewerker stafdienst participatie zegt hierover: “Waar wij mee bezig zijn is een procesontwerp voor de aansluiting bij initiatieven. En dat doen we naar aanleiding van de portal jijmaaktutrecht.nl waar mensen initiatieven op kunnen plaatsen. En toen hadden we gezegd van, eigenlijk hebben we nog helemaal geen proces, hoe gaan we dat doen? Tegelijkertijd hebben we ook zoiets van, het is natuurlijk ook weer des gemeentes dat je hiervoor een protocol wilt opstellen. Maar we zijn hier in een sessie naar gaan kijken, van hoe zit dit in elkaar. We hadden een geweldig procesontwerp en toen afgelopen maandag zijn we er nog met een aantal mensen naar gaan kijken. En toen was er één iemand die zei van: ‘nou weet je, dit is allemaal prachtig, maar we moeten vooral ook DOEN’.” – Medewerker stafdienst participatie Volgens de medewerker stafdienst participatie kun je als gemeente erg analytisch een proces optuigen met instructies en kaders voor ambtenaren, maar de mindset zou eigenlijk moeten zijn: hoe breng je als gemeente initiatieven van buiten zo snel mogelijk verder? Volgens de voorzitters van de wijkraden Noordoost en West vraagt een faciliterende gemeente vooral om netwerkambtenaren die goed in staat zijn ervoor te zorgen dat clubs aansluiting vinden bij gemeentelijke instanties. De belangrijkste vaardigheid van ambtenaren wordt het schakelen tussen wat er onder de burgers speelt, welke kaders specifieke ambtenaren hebben en welke andere projecten er zijn. Toegespitst op de ondersteunende rol kan van een nieuwe competentieset worden gesproken, waarbij sleutelvaardigheden volgens de medewerker stafdienst participatie liggen bij het signaleren, verbinden en aanjagen. De medewerker stafdienst participatie spreekt hierbij van de ‘loperscompetentie’: “Je hebt een loper, iemand die gaat lopen om de systeemwereld en de leefwereld aan elkaar te verbinden, dus je gaat kijken van nou, wat hebben die van elkaar nodig om er voor te zorgen dat een initiatief realiteit wordt. Dat is een nieuwe rol of competentie, die volgens mij heel erg hoort bij wijkregisseurs, maar ook bij anderen. In principe zou je als ambtenaar allemaal een soort van loperscompetentie moeten hebben in je hoofd, dat je ‘het gat dicht’.” De vraag is echter of deze brugfunctie niet van nature al door het wijkbureau wordt vervuld. Wijkbureaus fungeren immers als de vooruitgeschoven gemeentelijke post in de leefwereld. Het verbinden van leef en systeemwereld is voor hen gemeengoed. De medewerker stafdienst


57

participatie onderschrijft dat wijkbureaus vanouds verbindende rollen innemen maar wijst op het belang deze kracht bij te zetten. De beleidsmedewerker zegt: “Het probleem is dat er op een gegeven moment geen brug meer is. De gemeente ziet de wijkbureaus vaak als van de bewoners, andersom zien bewoners de wijkbureaus niet als van henzelf maar als van de gemeente. (…) Er is te weinig overlap, ze zien het wijkbureau beiden juist als deel van de ander. En dat zou andersom moeten zijn. De verbindingsfunctie zou dan beter werken.” De kern van de boodschap van de beleidsmedewerker luidt dat de ruggensteun vanuit zowel de leef- als systeemwereld voorwaarde is om verbindingen te slaan. Wijkprofessionals hebben handelingsruimte nodig om ondersteuning op maat te bieden. Concreet gaat dit binnen de gemeente om mandaat en ruimte om iets uit te mogen proberen, om iets toe te mogen zeggen, of om informele wegen te bewandelen.

Meer met minder Volgens de voorzitter van de wijkraad West is het paradoxaal dat er aan de ene kant breed uitgedragen wordt dat het belangrijk is dat de gemeentelijke beleidspraktijk meer naar de nietambtelijke leefwereld toetrekt, terwijl er aan de andere kant nauwelijks tijd beschikbaar is om deze aansluiting werkelijk te maken. “Dat botst, er zijn ook veel mensen weg, ook bij de vakdiensten, daar is behoorlijk in gesneden, je moet dus meer werk doen met minder mensen”, aldus de voorzitter van het burgerplatform. Voor de wijkbureaus speelt de tegenstelling op dat zij zowel in contact met de burgers, als met de verschillende gemeentelijke diensten anders moeten opereren, maar dat zij gekort zijn. De voorzitter van de wijkraad West ziet dit als belemmering voor ambtenaren om zich buiten de vertrouwde taken te begeven en zegt: “Je ziet dat in het beleid, dat toch zeker de politieke en ambtelijke top heel veel ruimte heeft, maar dat het in de praktijk nog wel eens heel moeizaam gaat. Zowel in de kleine initiatieven, daar zie je dat de uitvoerende ambtenaren die koudwatervrees nog hebben, of zij zich dit in tijd niet kunnen permitteren, bij onmacht zijn en moeten overleven.” De adviseurs zelf zeggen vooral meer afwegingen te moeten maken. Dit roept spanningen binnen de eigen organisatie op, al is dit in zekere zin inherent aan de omslag naar een organisatievorm waarbij de wijkschaal meer leidend wordt. “Wij moeten keer op keer denken, van: sommige dingen moeten wij echt niet meer doen, maar wat dan? En dat is, dat is nog een ontwikkeling die voor een deel is meegegeven door de reorganisatie. Maar mensen moeten dat ook zelf verwezenlijken”, aldus de wijkadviseur Noordoost. De voorzitter van de wijkraad Noordoost stelt dat wijkgericht werken vaak met de mond beleden wordt maar nog niet altijd even effectief in de praktijk wordt uitgevoerd. Hij spreekt van een nieuwe attitude en noemt het een ontwikkelingsweg om meer achter het bureau vandaan te komen. “Dat is zeker niet iets wat je in vier jaar voor elkaar krijgt, zeker niet nu het gemeentelijk


58

apparaat inkrimpt en de druk op de gemeentelijke diensten groter wordt”, aldus de voorzitter van de wijkraad Noordoost.

4.4 Kansen en knelpunten met betrekking tot ondersteuning Deze paragraaf richt zich op de beantwoording van de derde empirische deelvraag: Welke kansen en knelpunten verwoorden de betrokkenen? In subparagraaf 4.4.1 (Knelpunten) zal worden ingegaan op de resultaten uit de interviews met betrekking tot spanningen en fricties bij het ondersteunen van initiatieven. Zo wordt bezien tegen welke obstakels aangelopen wordt met het ondersteunen van initiatieven. In subparagraaf 4.4.2 (Kansen) worden verbetermogelijkheden van gemeentelijke wijkadviseurs en de aanjagers van het drietal initiatieven verwoord.

4.4.1 Knelpunten Institutionele kaders en regelgeving Daar waar burgers bereid zijn hun maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen, wordt door de respondenten onderkend dat burgers met initiatieven soms tegen de muren van de gemeente aanlopen. De gemeente is volgens de stafmedewerker wijkgericht werken en participatie nog erg gewend om in protocollen en regels te denken. Zij zegt: “Initiatieven hebben natuurlijk ook veel te maken met ruimte geven, een soort organische ontwikkeling en dat botst ergens met regelgeving. Maar ja het is systeem- en leef, het is regels tegenover ruimte, dat blijft een beetje wringen en dat geeft op zich ook niet. Zo zijn die regels er ook allemaal niet voor niets gekomen, het is dus niet zo dat die systeemwereld nou helemaal fout zit.” – Stafmedewerker wijkgericht werken en participatie De voorzitter van de wijkraad West, zelf fervent aanjager van participatieprojecten betoogt dat het beeld van de gemeentelijke regelreflex tekort doet aan de uiteenlopende en specifiekere wensen van begeleiding die initiatiefnemers vaak hebben. Regels worden volgens de voorzitter in de beeldvorming vaak ten onrechte als probleem opgevat. De voorzitter van de wijkraad zegt hierover: “Met de populaire boodschap om te snijden in regeldruk krijg je denk ik al snel mensen mee, inspelend op een soort van gevoel dat dat toch alleen maar goed kan zijn. (…) Bij initiatieven wordt snel gezegd: ‘het moet allemaal regelarm’. Mensen roepen al heel snel moord en brand, al schoppend tegen de logica aan. Ik denk dat dat niet klopt. Rekening houden met allerlei risico’s en met elkaar is gewoon goed. En daar is het gewoon heel handig dat je niet alles opnieuw hoeft te verzinnen.” – Voorzitter wijkraad West De voorzitter van de wijkraad beschouwt initiatiefnemers als belangrijk deel van de eigen achterban en zegt kijkend naar West, waarin met de stichting Park Oog in Al en het Muntplein een breder scala aan initiatieven opborrelt, geen signalen te ontvangen dat regels bewoners


59

ervan weerhouden om zich in te zetten. Belemmeringen zitten volgens de voorzitter van de wijkraad met name in de routines en interne gemeentelijke processen in bredere zin. Inflexibiliteit financiële ondersteuning Uit de interviews met de betrokken wijkadviseurs komt naar voren dat zij het belangrijk vinden eigen ruimte te hebben om initiatieven te kunnen stimuleren en faciliteren. De wijkadviseurs geven aan dat zij deze ruimte binnen de gemeente beknot zien worden door de inflexibele procedures, voornamelijk op het gebied van financiële ondersteuning. Wijkadviseur Zuid 2 geeft hierbij het voorbeeld dat het soms wel 8 weken duurt voor het wijkbureau budget kan verstrekken. De wijkprofessional zegt hierover: “Dat heeft te maken met niet alleen regelgeving, maar ook met budgetten. We moeten sneller kunnen schakelen als gemeente. Je moet flexibel kunnen zijn, en snel kunnen inspelen op zaken. Vergelijk het met de belastingdienst, ik bedoel, dat is ook sterk verbeterd, was 20 jaar geleden ook een ramp. Ik denk dat de gemeente ook wel wat meer naar de dienstverlening toe moet en bewoners meer als klanten moet gaan zien.” Een wijkadviseur die ik met de volgende uitspraak graag anoniem wil laten, beklaagt zich over de toegenomen verantwoording over de aanvragen voor het leefbaarheidsbudget; eisen worden verzwaard en controles strenger. Dit verhoogt de drempels voor burgers en vernauwt de kaders voor professionals om te handelen. De adviseur betoogt: “Het leefbaarheidsbudget was ooit bedoeld als snel geld voor snelle projecten, weinig bureaucratie, bewoners willen wat, een aantal globale voorwaarden, een keer langskomen, dan kijken we er samen naar, als het een redelijk verhaal is gaan we door. Kijk, dat ondersteund worden werd zo vergemakkelijkt. Dat was ooit het idee, minder regels, easy going, geen ambtelijke molen, geen bureaucratie. (...) Meer dan 95, of 98% van de aanvragen klopte, maar er zijn altijd een paar boefjes, een paar mensen die de grens overgaan, dat haalt dan de landelijke media, en dan worden onze ambtelijke bestuurders zenuwachtig. Vervolgens beloven zij het strenger te gaan controleren. Dat heeft ertoe geleid dat de regels zwaar toegenomen zijn. De verantwoording is zwaar verhoogd. Het begint langzamerhand erg bureaucratisch en ingewikkeld te worden. Aanvragen moeten aan veel meer eisen voldoen. De oorspronkelijke ideeën van: ‘laten we een snelle instap mogelijk maken’, worden langzamerhand teniet gedaan.” – Anoniem Door twee andere wijkprofessionals wordt onderkend dat de bureaucratische druk op het leefbaarheidsbudget is toegenomen. Een van hen waarschuwt dat bewoners die niet zo handig zijn met computers hierdoor vast dreigen te lopen en afhaken. Hiertegenover wordt door een laatste wijkprofessional ingebracht dat de nieuwe spelregels van het leefbaarheidsbudget helpen om initiatief dat geen wijkfunctie heeft, te laten verbreden. Deze wijkadviseur zegt: “Je ziet wel eens dat mensen dan afhaken, maar dat kan er ook mee te maken hebben dat er geen draagvlak is. Dus in die zin is dat ook een kwestie van eigen verantwoordelijkheid van de buurt. Als ik kijk naar de leefbaarheidsaanvragen wat wordt afgewezen is dat echt minimaal.” – Anoniem


60

De initiatiefnemers van de beheergroep Muntplein en de Poortpoetsers zeggen content te zijn met de wijze waarop zij financieel gefaciliteerd worden. De aanjagers van beide burgerprojecten hebben de opstelling van (het team van de) gemeentelijke wijkadviseurs bij aanvragen van het leefbaarheidsbudget positief ervaren14. Op de Stichting Park Oog in Al zijn leefbaarheidsbudget aanvragen niet van toepassing. Draagvlaks- en continuïteitseisen Inzichten uit het theoretisch framework droegen aan dat het voor initiatiefnemers wenselijk is dat procedures niet te veel aandacht en energie van burgers moeten vragen. De gemeentelijke respondenten wijzen er echter op dat het gepast is om juist zorgvuldig te zijn waar burgers zich inmengen in publieke taken. De wijkadviseur Noordoost zegt dat zij en haar collega’s altijd nagaan wat de legitimiteit van een initiatief is. Dit blijkt uit de volgende uitspraak: “Als jij met een idee komt, is eigenlijk altijd de eerste vraag of je kunt aantonen dat, niet alleen jijzelf maar ook je buren dat willen of mee doen. Sommigen haken dan af, maar het is voorwaarde dat zij aantonen dat steun breder is.” – Wijkadviseur Noordoost Als aan de gemeente wordt gevraagd mee te doen, mag deze selectief zijn en eisen stellen, zo is ook de opvatting van wijkprofessionals in Zuid en West. Wijkadviseurs zien voor henzelf de rol weggelegd om na te gaan of de doelen van burgers haalbaar zijn, de continuïteit gewaarborgd kan worden en projecten in de buurt in goede aard vallen. Met dit toetsend karakter lijkt het misschien alsof de wijkadviseurs op de rem trappen, zij zelf ervaren dit niet zo. Een illustrerend voorbeeld hierbij zijn de voorwaarden voor zelfbeheer dierenweide in het Park Oog in Al.

Continuïteit zelfbeheer dierenweide De gemeente Utrecht heeft vorig jaar besloten om na 2014 te stoppen met de verzorging van de herten in Park Oog in Al. Momenteel wordt bezien of het beheer kan worden overgedragen aan bewoners. Vanuit het wijkbureau is initiatiefnemers geadviseerd om het bewonersinitiatief in de stichtingsvorm te gieten. Zodoende kan een robuuste organisatie worden opgezet. De wijkadviseur West ontfermt zich over het project en benadrukt dat er is gekozen voor een geleidelijke, zorgvuldige overgang. De voorwaarde voor de maatschappelijke overname is dat er geen risico mag bestaan dat de verzorging van de dieren achterblijft. De gemeentelijke respondent zegt: “Stel dat al die herten straks allemaal dood gaan een voor een, dan krijg je grote stukken in de krant. Dat de gemeente de verantwoordelijkheden afschuift en de verzorging zomaar heeft overgelaten aan bewoners. En dat kan toch helemaal niet, want dat is veel

14

Met hierbij de aantekening dat de aanjagers van beide burgerprojecten aangeven dat de aanvragen die zij deden gehonoreerd zijn. Zo zijn in de Poortstraat fietsenrekken gerealiseerd. Bij het Muntplein is het leefbaarheidsbudget gebruikt voor plantenbakken, om graffiti te (laten) verwijderen en om buurtactiviteiten mede mogelijk te maken.


61

te moeilijk om hertjes gezond te houden. Maar het zijn overzichtelijke risico’s, dus willen we ze wel lopen.” Duidelijkheid over randvoorwaarden In de casus van het zelfbeheer van de dierenweide doet zich het dilemma voor van initiatiefnemers die met groot enthousiasme aan een project beginnen, maar te maken krijgen met een gemeente die niet alleen randvoorwaarden stelt om de continuïteit te waarborgen, maar hiernaast ook een evenwichtige afweging van belangen wilt maken, gericht op het democratisch oplossen van mogelijke conflicten. De zelforganiserende omwonenden van park Oog in Al gingen er van uit dat de weide niet afgeschaft zou worden indien zij een robuuste organisatie zouden opzetten. Binnen de gemeenteraad bleek de ruimte voor een zelfbeheerproject nog ter discussie te staan. Om toekomstige conflicten te voorkomen is door de raad besloten dat er met buurtbewoners onder leiding van een extern bureau een collectieve ambitie moet worden opgesteld15. Een eenduidig collectief plan voor het park zou onduidelijkheden over het voortbestaan van de dierenweide moeten voorkomen. De keuze om te regisseren door een collectieve ambitie te vormen werd door de initiatiefnemers echter meer als beklemmend dan als ruimtescheppend ervaren. De initiatiefnemers zijn bang dat de gemeente met het collectieve ambitieplan weerstand organiseert en het bestaansrecht van een dierenweide ter discussie stelt 16 . De initiatiefnemers die in de Voorjaarsnota 2012 dachten te lezen dat er ruimte voor handhaving van de weide onder zelfbeheer, vragen zich nu af of de gemeente het wel aandurft om het beheer over te dragen. De voorzitter van de stichting hekelt zich over het gebrek aan duidelijkheid over de ruimte voor een burgerproject in het park en zegt: “Het blijkt erg politiek te zijn, de gemeente is erg versnipperd (…) Als er nou heel helder gezegd was, dat deze dierenweide aan andere voorwaarden moet voldoen, want daar heeft de gemeente een aantal redenen voor, we stellen dit of dat budget beschikbaar en die of die kun je daarop aanspreken, en dit geldt dan in ieder geval voor de periode van deze raad, of tot 2000- zoveel. En als je dat zo vastlegt, dan kun je er wat mee. Maar we hebben nu werkelijk geen idee of de gemeente nu serieus is, of dat we er bijgehaald worden voor draagvlak, of dat het een zoethoudertje is van, ‘laat hun maar lekker keutelen, dan steken ze al hun energie in het oprichten van een stichting, ondertussen letten ze niet meer op en kunnen wij hoppakee lekker iets anders naar binnen schuiven.” – Voorzitter Stichting Park Oog in Al Het besproken voorbeeld van het zelfbeheerproject van de dierenweide biedt uniek inzicht in een case

waarin

initiatiefnemers

weinig

zekerheden

hebben

en

wijkadviseurs

weinig

15

Adviesbureau Buro de Steeg is ingeschakeld om een werkgroep van actieve bewoners en belanghebbenden te leiden. In deze werkgroep worden momenteel de ideeën en wensen ten aanzien van het park geïnventariseerd. 16 Zo worden in de werkgroep naast de plannen om de hertenweide in eigen beheer te continueren ook ideeën besproken om de hertenweide te splitsen in deel hertenweide (beheer door bewoners) en deel parkweide. Een derde optie is om de dierenweide in geheel te veranderen in een parkweide.


62

manouvreringsruimte hebben om hier verandering in te brengen. De wijkadviseurs waren sterk afhankelijk van de gemeenteraad, die besloot een extern bureau in te schakelen om een projectplan op te stellen om overzicht te creëren, partijen te betrekken en samenwerking te organiseren. Besluit Op basis van de empirische bevindingen kan een drietal knelpunten worden onderscheiden waar initiatiefnemers op stuk (dreigen te) lopen. Deze zijn: 1. De inflexibiliteit in en opgeworpen bureaucratische drempels bij de financiële ondersteuning middels het leefbaarheidsbudget. 2. Het lang ter discussie laten staan van de randvoorwaarden voor burgerprojecten. Duidelijkheid over de ruimte voor initiatieven is noodzakelijk. 3. Wijkadviseurs hebben niet altijd de ruimte om informele paden te bewandelen, te experimenteren, of om zelf toezeggingen te doen. Dit heeft er mee te maken dat er door politiek en bestuur soms andere afwegingen worden gemaakt. Het ontbreekt wijkadviseurs dan aan mandaat om tegemoet te kunnen komen aan de behoeften van initiatiefnemers.

4.4.2 Kansen Beheergroep Muntplein en de Poortpoetsers Bij zowel de beheergroep Muntplein, als bij de Poortpoetsers kan geconstateerd worden dat de professionele ideeën over ondersteuning van het burgerproject in lijn liggen met de wensen van initiatiefnemers. De empirische resultaten wijzen niet op belemmeringen zoals deze in de begeleiding van de Stichting Park Oog en Al zijn ondervonden. Waar gekeken wordt naar de positief ervaren ondersteuning wordt bij beide burgerprojecten het informele contact met wijkbureaumedewerkers (wijkadviseurs, maar ook collega’s ervan), het meedenken in de behandeling van leefbaarheidsbudget aanvragen, als ook de ruime erkenning en waardering genoemd. Zowel de voorzitter van de beheergroep Muntplein, als de aanjager van de Poortpoetsers onderhouden nauwe banden met het wijkbureau. Zij zien voor de gemeente mogelijkheden weggelegd om (potentiële) initiatiefnemers beter met elkaar in verbinding te brengen.

Vitaliseren wijkgemeenschap Volgens de geïnterviewde voorzitter van de beheergroep Muntplein is het wenselijk dat het wijkbureau West initiatiefnemers meer oproept bij te dragen aan de oplossing van problemen van minder zelfredzame burgers. De voorzitter zegt dat er in West veel bewoners zijn die zich in willen zetten, maar niet weten hoe en een klein extra duwtje nodig hebben. Voor het wijkbureau liggen er kansen om bewoners beter te assisteren door initiatiefnemers met elkaar te verbinden.


63

Stimulering van inzet via de wijkgemeenschap kan dan alternatief zijn voor het direct stimuleren van inzet van professionals. Zowel de ondervraagde aanjager van de Poortpoetsers, als de voorzitter van de beheergroep Muntplein maakte kenbaar bereid te zijn andere clubs te helpen als daar om gevraagd zou worden. De initiatiefneemster van de Poortpoetsers gaf aan er wel eens aan te hebben gedacht bewoners in een andere straat uit een krachtwijk te begeleiden. Zij zegt: “Wij dachten, zouden wij niet eens een andere straat uit een krachtwijk moeten adopteren, om hen te helpen. Dat we eens met een paar mensen om tafel gaan zitten van, wat zou je kunnen veranderen in de straat?” Hoewel aan dit concrete idee vooralsnog geen invulling is gegeven, is geconstateerd dat de aanjagers van het tweetal burgerprojecten openstaan om hun steentje bij te dragen in het stimuleren van andere bewoners. Besluit Voor wijkbureau West is een kans weggelegd initiatieven breder te stimuleren door (potentiële) initiatiefnemers met elkaar in verbinding te brengen. Binnen deze activerende rollen, gericht op het overbrengen van ervaringen tussen initiatiefnemers en (potentiële) actieve burgers, kan een verdiepingsslag worden gemaakt. In de volgende paragraaf worden enkele kritische opmerkingen van respondenten verwoord ten aanzien van het nieuwe beleid. Het gaat dan onder andere om de implicaties van het beleid voor burgers die minder goed de weg naar de gemeente weten te vinden.

4.5 Enkele kanttekeningen bij het nieuwe Utrechtse beleid Tijdens de gesprekken met initiatiefnemers, wijkraadsleden en gemeentelijke wijkprofessionals bleek dat sommigen kritische kanttekeningen plaatsen bij het nieuwe beleid. Op basis van gesprekken met gemeentelijke respondenten kan worden vastgesteld dat zij burgers meer initiatief zien nemen in het vinden van oplossingen voor maatschappelijke vragen. Dit wordt door de gemeentelijke respondenten gezien als een wenselijke ontwikkeling. Zo spreekt de wijkadviseur West van een ‘stille revolutie’, die niet te stoppen is, maar zich vooral in stilte voltrekt. Bewoners in West realiseren zich volgens de geroutineerde wijkprofessional dat de mogelijkheden van de gemeente beperkter worden, bewoners voelen zich verantwoordelijk, aanvaarden soms zelf ook een taak. Niettemin dienen we de nieuwe initiatieven te plaatsen tegen de achtergrond van de bezuinigingen. Een typerende quote voor de reacties van de respondenten komt van de stafmedewerker wijkgericht werken en participatie. Zij zegt: “Initiatief is er altijd al geweest, dat sowieso, dat is er altijd al geweest en is niet nieuw. Maar ik zie wel dat mensen zich veel meer begeven op taken die voorheen door de gemeente werden gedaan. En het gaat dan niet alleen om het onderhoud van een


64

pleintje, maar ook over dat grotere, over hoe een gebied bijvoorbeeld verder kan worden ontwikkeld. En dat heeft volgens mij heel veel te maken met de crisis, de druk op de middelen, de overheid kan zelf niet meer die dingen doen, maar mensen zijn voor een deel ook meer verkennend en komen hier op uit.” Ondanks het enthousiasme voor burgerkracht plaatsen veel respondenten vraagtekens bij het nieuwe beleid. Sommigen menen dat niet alle bewoners in gelijke mate zullen profiteren van het nieuwe beleid. Wat betekent de huidige inzet op (het ondersteunen van) zelforganisatie voor bewoners?

Sterke focus op succesvolle initiatieven Sommige burgers zijn bijzonder maatschappelijk actief en kunnen nauwelijks wachten om zelf een buurthuis of dierenweide te runnen, of om zelf aan de slag te gaan met groeninitiatieven in de openbare ruimte. Daarnaast bestaat er een grote groep die zich afzijdig houdt. Uit de gesprekken met respondenten rijst het beeld op dat er relatief veel aandacht naar de kleine voorhoede uitgaat en er weinig capaciteit beschikbaar is om opstartende initiatieven te faciliteren. Zo wijst de gemeentelijke wijkadviseur Noordoost op de kanttekening dat de kleinere initiatieven in de wijk onder dreigen te sneeuwen. De geroutineerde wijkprofessional wijst erop dat het wijkbureau uit de evaluatie van de wijkambities het signaal binnenkreeg dat de initiatiefnemers van kleinere projecten nog te weinig waardering of erkenning ervaren waardoor vrijwilligers af dreigen te haken. De wijkadviseur zegt hierover: “Dus dat is wel iets waar we als gemeente, breed, goed over na moeten denken dat we daar beter in gaan zijn, want we vragen in het algemeen wel steeds meer van burgers, ook qua onderhoud van de openbare ruimte.” – Wijkadviseur Noordoost De inzichten uit het gesprek met de wijkadviseur leren dat een breder scala aan relatief onbekendere initiatieven in de vergetelheid dreigt te raken. Er kan zo een vertekend realiteitsbeeld ontstaan wanneer de bestuurlijke aandacht zich uitsluitend op een selecte groep succesvolle initiatieven richt.

Wie niet mee komt is gezien? Een gemeentelijke respondent die met deze uitspraak liever anoniem wilde blijven, wijst op het grote, en mogelijk zelfs groeiende verschil tussen een kopgroep actieve burgers en de massa die nauwelijks in beweging komt. Deze respondent zegt: “Het is een selecte club, vergis je niet. Het moet de mensen ook gegund zijn om de tijd te vinden, ze moeten het ook nog eens leuk vinden en sociaal handig zijn; dit vergt een aantal competenties en organiserend vermogen. (…) Het vervelende is dat het altijd dezelfde mensen zijn. Ik denk dat er een groot en misschien zelfs groeiend verschil is tussen een kopgroep actieve burgers en de massa die nauwelijks in beweging komt.”


65

Een onbedoeld effect kan dan zijn dat verschillen tussen buurten met of zonder organiserend vermogen groter worden. De wijkadviseur Zuid 2 zegt dat dit geen abstract verhaal is, maar een reële ontwikkeling waar de gemeente de ogen niet voor kan sluiten. De wijkadviseur geeft een voorbeeld uit zijn wijk en zegt: “Het gevaar is wat je nu al ziet in Hoograven, dat je een soort tweedeling krijgt tussen een hele actieve wijk met hele mooie dingen terwijl men een aantal straten verderop niet aan kan haken.” Het effect kan zijn dat men in de welgestelde wijken er beter in slaagt om de eigen (vaak minder grote) problemen te beslechten dan de minder zelfredzamen in wijken met grotere problemen. De aanjager van de Poortpoetsers relateert dit beeld aan haar eigen project en zegt: “Ik heb het er al een aantal keer met iemand van de gemeente over gehad. Zij zegt van: ‘je moet het niet verkeerd oppakken, maar ik noem jullie ook wel eens als het slechte voorbeeld qua participatie. Nu zijn jullie toevallig een aantal hoogopgeleide vrouwen die de weg weten te vinden en jullie verspijkeren duizenden euro’s in de straat. Hartstikke leuk, maar is dat eigenlijk wel gepast als je kijkt naar andere wijken waar mensen niet de mogelijkheden, capaciteiten of achtergrond qua cultuur hebben om ook die initiatieven te doen? Daar blijft het liggen terwijl het daar veel schrijnender is’. Ik vind dit een lastige.” De vraag speelt op of bij de gemeente in de nieuw ontstane situatie een andere invulling van haar functie past om ongelijkheid te verhelpen. Vanuit West zegt de voorzitter van de beheergroep Muntplein hierover het volgende: “De grote monden in deze wijk, die redden het wel. Ik met mijn grote mond, ik kom nog wel een eind. (…) Maar als je het hebt over de sociaal zwakkeren in de wijk, dan zou het wijkbureau meer moeten kunnen. Zij zouden er voor moeten zorgen dat het leefbaarheidsbudget meer naar de mensen gaat die minder hard roepen zodat je sociaal zwakkere in de wijk ook in projecten mee kan nemen.” Beschreven is dat de gemeente het leefbaarheidsbudget (vanuit het gelijkheidsbeginsel) voor iedereen even toegankelijk wil laten zijn. De een kan hierbinnen echter beter zijn of haar weg vinden dan de ander. Volgens de aanjager van de Poortpoetsers lijkt het alsof er hiermee een nieuwe ongelijkheid wordt gecreëerd. Verschillende respondenten nuanceren dit beeld. De voorzitter van de wijkraad West stelt: “Als je dat omdraait, door te zeggen dat ambtenaren kwetsbare burgers moeten helpen om dingen door de vergunningenmachine heen te krijgen, ontstaat ook weer ongelijkheid, want je helpt gewoon bepaalde initiatiefnemers, er zitten allerlei risico’s van cliëntelisme in.” Een aantal gemeentelijke respondenten waarschuwen dat een scheve verdeling niet te voorkomen is, zeker wanneer het aan capaciteit ontbreekt om initiatieven actief te stimuleren. Onder de wijkadviseurs blijkt er geen gedeeld beeld te bestaan bij de vraag of er adequaat controle op gelijke toegang tot middelen kan worden gehouden. De implicaties zijn nog niet voldoende doordacht, zo geven de adviseurs aan. Zo kleven er ook risico’s aan het inzetten op


66

het bevorderen van burgerkracht waar deze niet vanzelfsprekend tot stand komt. Willekeur en cliëntelisme worden hierbij genoemd. Toedelen verantwoordelijkheden vernieuwend welzijn De mogelijk negatieve impact van het beleid op kwetsbare burgers wordt door gemeentelijke respondenten als meest bedreigend genoemd. Uit de interviews komt naar voren dat de wijkadviseurs op buurtniveau onzekerheden zien bij handelswijzen van welzijnsorganisaties. Zo is per 1 augustus 2013 zowel de organisatie als de manier van werken van het welzijnswerk

veranderd.

In

de

oorspronkelijke,

meer

klassieke

situatie

voeren

welzijnsprofessionals uit wat beleidsmakers hebben bedacht. Nu wordt een omslag gemaakt van aanbod- naar vraaggerichtheid, waarbij afgestapt wordt van de top-down aanpak; de grootschaligheid zou niet passen bij welzijnswerk op buurtniveau. Dit houdt echter niet in dat welzijnsprofessionals op buurtniveau gaan doen wat bewoners vragen. Het ‘vernieuwend welzijn’ gaat uit van de eigen kracht van mensen. Gemeentelijke wijkadviseurs vinden het een goede ontwikkeling dat buurtbewoners zelf verantwoordelijkheid voor hun directe leefomgeving dragen, maar zijn kritisch waar het gaat om het in hun ogen vluchtig afstoten van (de gemeentelijke coördinatie van) welzijnstaken, zoals het afbouwen van sociaal beheer in buurthuizen. Deze buurthuizen, of sociale welzijnsaccomodaties zoals ze tegenwoordig heten, worden vaak als uitvalsbasis voor bewonersinitiatieven gezien. Uit de interviews komt naar voren dat de overgang naar vernieuwend welzijnsbeleid door wijkadviseurs meer als loslatend, dan als faciliterend wordt ervaren. Dit is een bedreiging; adviseurs waarschuwen dat het vaak niet mogelijk is om welzijnsaccommodaties in zelfbeheer te realiseren. In Zuid geeft wijkadviseur 1 hierbij het volgende voorbeeld: “Als je dingen als sociaal beheer in de Musketon terugbrengt van 80 naar 16 uur per week en zegt van dat moet je zelf gaan doen dan is mijn donkerbruin gevoel dat dat niet gaat werken. Je kan wel een soort van onafhankelijk beheer er op hebben, maar wie gaat dat dan doen? (…) Het gaat om echt werk waar ook gewoon vervelende kanten aan zitten. (…) het zou best zo kunnen zijn dat dat centrum over een aantal jaar gewoon leeg staat, dat het moet stoppen en ja, dat zou zonde zijn.” Wijkadviseur Zuid 2 onderstreept dat de omslag in het sociaal beheer van welzijnsaccomodaties te snel, of niet voldoende doordacht veranderd is. Verwijzend naar de Musketon; zegt de wijkprofessional: “Het is te hopen dat het bij aanloopproblemen blijft, want het grote gevaar is dat bewonersgroepen zich afkeren.” Volgens de voorzitter van de wijkraad West is niet gezegd dat het loslaten en toedelen van (mede)verantwoordelijkheden

in

het

nieuwe

welzijn

het

organisatievermogen

van

de

gemeenschap ten goede komt. De voorzitter waarschuwt dat de initiatieven van bewoners die hulp nodig hebben uit beeld dreigen te raken als sociale welzijnsaccommodaties de deuren sluiten. De loslatende houding kan dan een versterkend effect hebben op ongelijkheid tussen


67

gemeenschappen met en zonder zelforganiserend vermogen. De dunne lijn tussen uitnodigen en afwentelen Wijkprofessionals vinden het belangrijk dat bewoners niet het idee krijgen dat de gemeente taken op hen afschuift maar dat zij gewaardeerd worden voor hun wezenlijke, aanvullende bijdrage aan de buurt. Zowel in Noordoost, West als Zuid wijzen adviseurs er op dat het beeld kan ontstaan dat de gemeente geen geld meer heeft en burgers het maar uit moeten zoeken. “En het is heel belangrijk, om dat anders, genuanceerder voor het voetlicht te krijgen”, aldus wijkadviseur Zuid 2. Wijkadviseur Zuid 1 wijst er op dat het ‘tricky’ is bewoners te vragen verantwoordelijkheden op te pakken waar het taken en zaken betreft die vanouds door de gemeente en welzijnsorganisaties voor burgers georganiseerd waren. Volgens de wijkadviseur Zuid 1 hangt het er sterk vanaf hoe je deze boodschap als gemeente verkondigt. De wijkadviseur zegt: “Als je nou zegt van: ‘we hebben een bepaald basisniveau, een 6je, dat handhaven wij en als je 7 of 8 wilt dan moet je zelf iets doen’, dan schuif je niet af maar nodig je uit.” De Wijkadviseurs in West en Noordoost bemerken dat het van belang is dat ook de collega’s uit de vakdiensten de boodschap bij faciliterende rollen meer uit gaan dragen. Dit houdt in: meer uitnodigen en communiceren dat voor een goed idee altijd plek is. Het is volgens de wijkprofessionals belangrijk om ook naar buiten toe beter te communiceren dat de gemeente open staat voor andere ideeën, ook als deze in eerste instantie tegen bestaande regelgeving of beleid in lijken te gaan. Als deze boodschap niet wordt overgebracht dreigt volgens de wijkprofessionals het risico dat burgers als instrument of uitvoerder van gemeentebeleid worden benaderd. Het beeld van afwenteling rijst op, bewoners kunnen zich dan afkeren, zo wordt gewaarschuwd.


68

4.6 Besluit In deze paragraaf zal eerst antwoord worden gegeven op de drie empirische deelvragen. Deze antwoorden zijn gebaseerd op de naar voren gekomen empirische bevindingen. Tenslotte worden de kritische kanttekeningen van de respondenten ten aanzien van het Utrechtse beleid nog eens samengenomen.

1. Op welke manier is (de ondersteuning van) actief burgerschap binnen het gemeentelijk beleid van Utrecht ingebed? De gemeente Utrecht wil bewoners, ondernemers en andere partners betrekken bij het ontwikkelen van beleid. Steeds vaker nemen deze echter ook zelf het initiatief om problemen in de samenleving aan te pakken. De gemeente ziet in dat de actieve deelname van burgers in de samenleving ook inhoudt dat bewoners zelf hoofdeigenaar zijn van problemen en oplossingen daarvoor. Om beter aan te kunnen sluiten bij het organisatorisch vermogen uit de samenleving bevordert de gemeente in het kader van de organisatievernieuwing een andere, wijkgerichte manier van (samen)werken. Er wordt ingezet op het bevorderen van (overheids)participatie. Gebouwd wordt aan een organisatie waarin het gemeentepersoneel beter toegerust wordt op het vinden van afstemming met actieve Utrechters. Binnen de huidige manier van werken en het aansluiten bij initiatieven is de rol van wijkadviseurs van groot belang. Zij zijn van nature het eerste aanspreekpunt voor initiatieven en kijken hoe de kracht van de initiatiefnemers en het gemeentebeleid op elkaar afgestemd kan worden. De wijkadviseurs vormen nog een soort kopgroep. Met de organisatievernieuwing worden alle de diensten met het wijkgericht werken geconfronteerd. Concreet is het doel om vakafdelingen minder programma’s van bovenaf uit te laten rollen en hen zelf meer in contact te laten treden met bewoners in de wijken. Dit houdt in dat ook op de vakafdelingen (experimenteer)ruimte wordt gecreëerd om de stem van initiatiefnemers beter te kunnen laten doorklinken. Samengevat dicht de gemeente zichzelf, verankerd in de reorganisatie naar wijkgericht werken, een belangrijkere uitnodigende en faciliterende rol toe, waarbij de tendens is om verantwoordelijkheden meer naar bewoners toe te brengen. Zo wordt er gewerkt aan een verstandhouding tussen instituties en bewoners waarin de gemeente faciliteert.

2. Welke ondersteuning bieden wijkadviseurs en welke competenties zijn daarbij van belang? In algemene zin kan worden vastgesteld dat de ondersteuning vanuit de gemeentelijke wijkbureaus zich primair richt op het wegwijzen, bijsturen en financieel faciliteren. Hiernaast bestaat de ondersteunende rol van wijkadviseurs uit het managen van verwachtingen (van zowel


69

initiatiefnemers als gemeentelijke vakcollega’s), het bouwen aan constructieve relaties, het wegnemen van interne obstakels en het in de schijnwerpers zetten van succesvolle projecten. Toch blijkt voor een pro-actieve en stimulerende rol, gericht op het ‘aanjagen’ van initiatieven weinig ruimte te zijn. Redenen hiervoor zijn het ontbreken van capaciteit en de overtuiging dat burgerkracht vanuit bewoners zelf moet komen. Wijkadviseurs zien dat de organisatorische verandering naar het wijkgericht werken zich in meer faciliterende rollen van ambtenaren doorvertaalt. Bij de eigen ondersteunende rollen vinden zij het vooral belangrijk om beter te kunnen aansluiten bij bestaande ontwikkelingen. Competenties zoals het kunnen signaleren, schakelen en verbinden komen voorop te staan. Meer concreet gaat dit om sleutelvaardigheden zoals het kunnen signaleren wat er onder bewoners speelt, het schakelen tussen de projecten en kaders van specifieke ambtenaren en tot slot, het verbinden van verwachtingen, wensen en ideeën met gemeentelijke procedures en beleidsthema’s.

3. Welke kansen en knelpunten verwoorden de betrokkenen? Op basis van de empirische bevindingen zijn verschillende knelpunten onderscheiden waar initiatiefnemers op stuk (dreigen te) lopen. Door de wijkprofessionals wordt de inflexibiliteit in en toegenomen bureaucratische druk op het leefbaarheidsbudget als obstakel ervaren. Hiermee wordt voorbijgegaan aan de leidende principes

van

het

leefbaarheidsbudget,

namelijk:

snelheid

en

laagdrempeligheid.

De

wijkadviseurs vinden het belangrijk om sneller te kunnen inspelen op zaken door meer flexibeler te zijn in de budgetten. Een tweede knelpunt is dat de randvoorwaarden over de ruimte voor initiatief soms lang ter discussie staan. Dit brengt voor initiatiefnemers onzekerheden met zich mee. Een derde knelpunt is dat wijkadviseurs soms maar weinig ruimte ondervinden om een informele weg te bewandelen, om iets toe te mogen zeggen en zo in de behoeften van initiatiefnemers te voorzien. Zo zijn de wijkadviseurs op verschillende beleidsterreinen vaak toegewezen op de politieke besluitvorming over de steun aan burgerprojecten. In de case van de dierenweide is bijvoorbeeld door de gemeenteraad besloten partijen bij elkaar te brengen om tot een gezamenlijk voorstel te komen. De keuze om een collectieve ambitie te vormen werd door de initiatiefnemers meer als beklemmend dan als ruimtescheppend ervaren. Voldoende mandaat van wijkadviseurs binnen de ambtelijke organisatie is echter van groot belang voor het ondersteunen. Toch worden er door politiek en bestuur, om eigen redenen soms andere afwegingen gemaakt. Naast knelpunten wijzen de empirische data uit dat er voor de wijkbureaus kans weggelegd is initiatieven breder te stimuleren door (potentiële) initiatiefnemers met elkaar in verbinding te brengen. Concreet kunnen succesvolle burgerprojecten meer opgeroepen worden om bij te dragen aan de oplossing van problemen van opstartende initiatieven.


70

Kritische kanttekeningen bij het beleid Zoals gezegd gaan de opvattingen van de respondenten met betrekking tot het Utrechtse beleid de drie empirisch deelvragen te buiten. Velen plaatsen kritische kanttekeningen bij dat beleid. Deze nuanceren de verwachtingen over de effecten van het nieuwe beleid en wijzen op de mogelijk negatieve onbedoelde gevolgen. Zo wijzen de empirische data uit dat er relatief veel aandacht naar de voorhoede uitgaat en er binnen de wijkbureaus weinig capaciteit beschikbaar is om opborrelende clubs te stimuleren. In Noordoost wordt het gebrek aan aandacht, erkenning en waardering bij kleinere initiatieven genoemd als kanttekening. Door de focus op enkele initiatieven kan een breder scala aan relatief onbekende initiatieven in de vergetelheid raken. Wijkadviseurs waarschuwen dat bewoners met de minste eigen inzet vaak meer afhankelijk zijn van de overheid. Als niet wordt opgelet kan het meer uitgaan van zelforganisatie de ongelijkheid tussen mensen en buurten versterken. Concreet vinden de gemeentelijke wijkadviseurs het afstoten van welzijnstaken riskant. De overgang naar vernieuwend welzijnsbeleid wordt meer als loslatend, dan als faciliterend ervaren. Hierbij bestaat het risico dat de verschillen tussen buurten met of zonder zelforganiserend vermogen groter worden. Een ander gevaar is dat bewoners (onbedoeld) als instrument worden ingezet om gemeentelijke taken uit te voeren. Gewaarschuwd wordt dat het toedelen van verantwoordelijkheden een averechts effect kan hebben; bewonersgroepen kunnen zich dan afkeren.


71

5

Conclusies en reflectie

Dit slothoofdstuk start met een uiteenzetting van de conclusies van het onderzoek. Dit betreft de beantwoording van de hoofdvraag (in paragraaf 5.1), waarbij de resultaten uit de empirische studie tegen het theoretisch framework worden afgezet. In paragraaf 5.2 worden de bevindingen teruggekoppeld naar de theorie. Vervolgens geeft de auteur in paragraaf 5.3 zijn visie over het onderwerp. In paragraaf 5.4 worden de tekortkomingen van het empirisch onderzoek besproken. Hierna worden in paragraaf 5.5 aanbevelingen voor vervolgonderzoek gedaan. Tot slot wordt in paragraaf 5.6 een set praktische aanbevelingen aangedragen.

5.1 Conclusie In deze studie wordt antwoord gegeven op de centrale vraag: Op welke manier wordt door de gemeente Utrecht invulling gegeven aan de ondersteuning van burgerinitiatieven in het leefbaarheidsdomein, welke kansen en knelpunten doen zich daarbij voor en welke eventuele implicaties heeft de Utrechtse praktijk voor de wetenschappelijke theorievorming op het onderhavige onderzoeksterrein? Uit de empirische studie is gebleken dat bewoners uit de Utrechtse wijken Noordoost, West en Zuid vaker het initiatief nemen in het vinden van oplossingen voor buurtproblemen. Bij de wijkbureaus geven zij te kennen meer aan de slag te willen gaan met het beheer van de directe leefomgeving. Deze (zelf)sturing vanuit de samenleving biedt de gemeente pragmatische voordelen, zoals het verkleinen van de kloof tussen bestuur en burger, maar schept ook wederzijdse verwachtingen. Utrechtse beleidsmakers doen hun best om uit te stralen dat projecten van burgers van wezenlijk belang zijn, de gemeente niet allesbepalend meer is en meewerkt aan een andere verstandhouding tussen instituties en burgers. Dit vergt echter een omslag in de vertrouwde gemeentelijke werkwijze, zowel in de organisatiestructuur, als in de mindset van het gemeentelijk personeel. Uit de interviews komt naar voren dat initiatieven vanuit de wijkbureaus met name instrumenteel worden gefaciliteerd. Wijkadviseurs helpen ad hoc om burgers in de positie te brengen om een bijdrage in het publieke domein te kunnen leveren. Een veelvoorkomende vorm van faciliteren is het in contact brengen van initiatiefnemers met relevante sleutelfiguren binnen de gemeente. Dit is het instrumenteel verbinden van actieve burgers met relevante instanties; het ‘aanvullen van burgerkracht’ (Oude Vrielink & Van de Wijdeven, 2011). Uit zowel de interviews als beleidsdocumenten blijkt dat met het faciliteren van burgerprojecten een breed scala aan spanningen gepaard kan gaan. Allereerst bestaan er binnen de gemeente issues rond het algemeen belang en de gelijke toegang tot middelen. Ondersteunen is maatwerk en vraagt soms om veel aandacht, maar de gemeente kan het zich niet permitteren om elk initiatief ruimhartig te ondersteunen. Het is lastig om hier niet willekeurig maar wel flexibel mee om te gaan. Zo moet de gemeente fors snijden in de budgetten. Het is de


72

vraag of de wijkbureaus (los van de benoemde ambtelijke dilemma’s en spanningen) voldoende capaciteit hebben om zich actief faciliterend op te kunnen stellen. Wijkadviseurs hebben immers minder tijd om daadwerkelijk in de buurt aanwezig te zijn. Waar initiatieven zich aandienen hebben wijkadviseurs een sleutelrol. Zij richten zich op het verbinden van verwachtingen, wensen en ideeën uit de leef- en systeemwereld. Hierbij doen zich de volgende knelpunten voor: Ten eerste lopen wijkadviseurs tegen toegenomen bureaucratische drempels aan bij het leefbaarheidsbudget. Nieuw opgeworpen gemeentelijke drempels belemmeren de flexibiliteit om een snelle instap mogelijk te maken. Hiermee wordt voorbijgegaan aan de leidende principes van het leefbaarheidsbudget, namelijk: snelheid en laagdrempeligheid. Een tweede belemmerende factor voor wijkadviseurs is dat zij niet altijd de ruimte hebben om te kunnen experimenteren, informele paden te bewandelen, of om zelf toezeggingen te doen. Dit heeft er mee te maken dat er door politiek en bestuur soms andere afwegingen worden gemaakt. Voldoende mandaat van wijkadviseurs binnen de ambtelijke organisatie is echter van groot belang voor het ondersteunen. Bovendien zien wijkambtenaren verschillende knelpunten in de samenleving, zoals het draagvlak voor initiatieven en issues rond representativiteit. Toch liggen de belangrijkste knelpunten in het ondersteunen binnen de gemeente. Zo is geconstateerd dat de gemeente er niet altijd in slaagt duidelijkheid te scheppen over de randvoorwaarden voor burgerprojecten. Een belangrijke uitdaging voor het gemeentepersoneel is om burgers meer ruimte te bieden en minder eigen inzichten te laten doorklinken. Deze opdracht, verankerd in de reorganisatie naar wijkgericht werken, vergt grote aanpassingen van ambtenaren die gewend zijn eigen oplossingen voor problemen te bedenken. Het loslaten en het accepteren van een verlies van zeggenschap is moeilijk. Zeker waar het gaat om (semi-) publieke taken in de openbare ruimte. Het lijkt lastig te aanvaarden dat inzichten van burgers hier anders kunnen liggen dan die van de gemeente. Naast knelpunten wijzen de empirische data uit dat er voor de wijkbureaus kans weggelegd is initiatieven breder te stimuleren door (potentiële) initiatiefnemers met elkaar in verbinding te brengen. Hiernaast is uit de empirische resultaten naar voren gekomen dat respondenten verschillende kanttekeningen plaatsen bij de faciliterende gemeente. Het gaat dan onder andere om de implicaties van het beleid voor burgers die minder goed de weg naar de gemeente weten te vinden. Het risico bestaat dat de positie van de groep die het minst eigen kracht bezit verzwakt. Als niet wordt opgelet kan het meer uitgaan van zelforganisatie de ongelijkheid tussen mensen en buurten versterken. Een ander gevaar is dat bewoners (onbedoeld) als instrument worden ingezet om gemeentelijke taken uit te voeren. De implicaties daarvan zijn nog niet voldoende doordacht.

5.2

Terugkoppeling wetenschappelijke theorie

In de inleiding en het theoretisch hoofdstuk zijn we uitgebreid ingegaan op de veranderende rollen van ambtenaren in een netwerksamenleving. In deze paragraaf worden de bevindingen


73

met betrekking tot de tweede deelvraag teruggekoppeld naar de betreffende theoretische noties die in hoofdstuk 2 zijn verwoord. Wat betekenen de empirische bevindingen voor het theoretische raamwerk? Is aanpassing van de daar uiteengezette theoretische noties nodig? In algemene zin liggen de empirische resultaten van deze studie in lijn met de gebruikte theorieën. Toch zijn er bij twee theoretische noties kanttekeningen te plaatsen. De (cultuur)omslag naar Weber 3.0 (WRR: 2012) Geconstateerd is dat het model van de (cultuur)omslag naar Weber 3.0 als theoretisch concept volstaat om de uitgangspunten van een faciliterende overheid inzichtelijk te maken. In deze paragraaf worden twee kanttekeningen besproken. Allereerst zijn gemeenteambtenaren op de wijkbureaus al decennia gewikkeld in interactie met de samenleving. Competenties zoals verbinden (van de leef- en systeemwereld) zijn voor hen eerder gemeengoed dan uitzondering. De procesbegeleidende rol in het afstemmen van beleids- en uitvoeringsprocessen met burgers wordt weliswaar essentiëler; maar is niet nieuw. Weber 3.0 kan daarom voor gemeenteambtenaren beter gepresenteerd worden als het anders invulling geven aan bestaande competenties, dan als een (cultuur)omslag waarbij nieuwe competenties worden ontwikkeld. Ten tweede reikt het model van Weber 3.0 in zijn algemeenheid weinig handvatten aan voor professionals. De empirische resultaten van deze studie wijzen uit dat de praktijk bestaat uit een veelkleuriger palet dat veel preciezer gerelateerd is aan functies en diensten. Verfijning van eisen is daarom wenselijk. Met het invoegen van de sleutelvaardigheden die passen bij de in paragraaf 4.3.2 besproken ‘loperscompetentie’ (zoals het signaleren, schakelen en verbinden) kan een eerste verdiepingsslag worden gemaakt. Typologie van ondersteuning in en rondom burgerinitiatieven (Oude Vrielink en Van de Wijdeven: 2011) Geconstateerd is dat het model van Oude Vrielink en Van de Wijdeven (2011) concrete handvatten biedt om ondersteunende rollen op buurtniveau te interpreteren. Feitelijk is aangetroffen dat er vanuit de gemeente vooral aandacht is voor de instrumentele kant van de ondersteuning: het ‘aanvullen van burgerkracht’ en het ‘institutioneel verbinden’. Los van de normatieve vraag in welke context een mix van andere typen gewenst is, kan ook een kanttekening bij de toepasbaarheid van het theoretisch model worden geplaatst. Zo impliceert het model dat de vier typologieën zich laten combineren in het werk van gemeentelijke wijkprofessionals. In het empirisch onderzoek is echter naar voren gekomen dat wijkadviseurs opties zoals het ‘empoweren van initiatiefnemers’ en het ‘vitaliseren van de wijkgemeenschap’ deels ook als taak van het sociaal welzijnswerk zien. Het is maar de vraag of het brede scala van rollen in de praktijk wel verenigbaar is in één functie. Deze nuancering ontbreekt vooralsnog in de bespreking van Oude Vrielink en Van de Wijdeven (2011). Mogelijk kan het framework beter


74

toegepast worden om een breder scala van inspanningen vanuit het gemeentelijk netwerk in kaart te brengen.

5.3 Visie van de auteur In deze paragraaf zal de eigen visie van de auteur op het onderwerp van de scriptie worden verwoord. De auteur heeft geprobeerd om zijn perspectief op de werkelijkheid steeds tegen zowel de behandelde bestuurswetenschappelijke inzichten over de inrichting van publieke organisaties, als ook tegen de werkwijze vanuit het Utrechtse praktijkveld af te zetten. Inzichten die hiermee gepaard gingen waren in veel gevallen te relevant om buiten beschouwing te laten, maar te breed om in de beantwoording van de hoofdvraag op te nemen. Alles samengenomen doet deze studie inzien dat het ware debat over de vermeende transformatie naar meer verantwoordelijkheid, zeggenschap en eigenaarschap van burgers bij publieke taken nog voor ons lijkt te liggen. Een antwoord op de vraag op welke wijze en op welke beleidsvelden ondersteuning van burgerprojecten adequaat vorm kan krijgen is niet eenduidig te geven en verandert continu. Het is dan ook niet zeker hoe ons denken over de rol van het openbaar bestuur zich verder zal ontwikkelen. Het zijn wat dat betreft spannende, maar ook verwarrende

tijden.

Verwacht

wordt

dat

publieke

waarden

in

een

vermeende

participatiesamenleving minder door de overheid en meer in netwerken worden gerealiseerd. Dit is een ontwikkeling die al plaatsvindt. Het is dan ook onmiskenbaar dat het reageren op, het ondersteunen van, en het zich verhouden tot de krachten van de samenleving in de toekomst belangrijker wordt. Hoewel het ideaal van spontane inzet inspirerend is, denk ik dat het raadzaam is om meer oog te hebben voor de ‘bijsluiter’ bij de keuze voor een faciliterende overheid. Op de bijsluiter zou moeten staan dat deze de kwaliteit van publieke waarden niet altijd kan garanderen. Zelforganisatie wordt veelal gepresenteerd als remedie voor maatschappelijke problemen. Ik denk dat wenselijkheid en werkelijkheid op gespannen voet staan. Zo denk ik dat het inspelen op zelforganisatie in tegenstelling tot wat veelal wordt aangenomen niet per definitie meer efficiënt is bij het realiseren van publieke taken. Een voorbeeld is dat programmatisch onderhoud van de openbare ruimte goedkoper kan zijn dan het vinden van afstemming met bewonersorganisaties per straat. Wijkprofessionals zullen in de nieuwe situatie beduidend meer tijd aan initiatieven moeten besteden waarmee het, buiten kwaliteitsaspecten om, maar de vraag is of de gemeente de facto efficiënter zal opereren. Ook denk ik dat zelfsturing vaak op gespannen voet staat met democratische legitimering. Zelfsturing kent weinig democratische procedures (‘checks and balances’) voor het oplossen van spanningen rond tegengestelde belangen. Bij de afwezigheid hiervan ontstaat al snel het recht van de sterkste. Dit kan leiden tot minder zekerheden, minder continuïteit, minder gelijkheid en minder overzicht. Hiernaast denk ik dat met nieuw bestuurlijk handelen waarden als integriteit, zorgvuldigheid, objectiviteit en gelijke behandeling onder druk


75

kunnen komen te staan. Ambtenaren krijgen binnen de gemeentelijke organisaties immers meer beleidsruimte om (normatieve) afwegingen te maken. Ik denk dat het daarom belangrijk is om meer kennis te ontwikkelen over de impact van de gemeentelijke organisatieveranderingen op waarden waarvan wordt verondersteld dat deze bijdragen aan Goed Bestuur (zie Bovens et al., 2007: 35-36). (Hoe) wordt door gemeenteambtenaren een (uit)gebalanceerde afweging tussen conflicterende waarden gemaakt? Hoe kunnen schendingen van integriteit (cliëntelisme etc.) worden tegengegaan? Een antwoord op deze vragen kan meer inzicht brengen in wat de veranderende beleidsopvattingen betekenen voor de achterliggende publieke waarden.

5.4

Beperkingen van het onderzoek

Deze studie heeft getracht een bescheiden bijdrage te leveren aan de kennis over hoe door de gemeente Utrecht invulling gegeven wordt aan de ondersteuning van burgerinitiatieven in het leefbaarheidsdomein. De methodologische kenmerken van het onderzoeksdesign zijn besproken in hoofdstuk 3. In deze paragraaf worden de beperkingen en tekortkomingen van de dataverzameling toegelicht. Het veldwerk, dat aan deze scriptie ten grondslag ligt, leverde illustraties op van de gemeentelijke aansluiting op initiatieven in Utrecht. Dit onderzoek wil echter niet pretenderen dat alle mogelijke vormen van gemeentelijke ondersteuning zijn behandeld. Zoals besproken in hoofdstuk 3 is in de selectie van respondenten naar een balans gezocht tussen het aantal gemeenteambtenaren, initiatiefnemers en wijkraadsvoorzitters. Deze studie heeft zich uitsluitend kunnen richten op cases van onderhoud van de openbare ruimte en zelforganisatie om lokale voorzieningen in stand te houden. Er is geen zicht verkregen op een breder scala aan leefbaarheidsinitiatieven. Zo is er voorbijgegaan aan initiatieven gericht op de versterking van de sociale samenhang, initiatieven rond toezicht en veiligheid (zoals Stichting Tamount), nieuwe vormen van netwerken en coalities (zoals de organische gebiedsontwikkeling van het Westplein en Rotslab Rotsoord) en sociaal ondernemerschap (o.a. Meer Merwede, Vriendinnen van Carthesius en Wishing Well West). Helaas kwamen deze initiatieven voor in wijken waarin de wijkbureaus niet aan extern onderzoek mee wilden werken (Zuidwest en Noordwest). Een critical case selectie, geënt op een breder scala aan initiatieven, had wellicht meer inzicht in het vernieuwingsproces en de ambtelijke spanningen bij ondersteuning gebracht.

5.5

Aanbevelingen vervolgonderzoek

Om een breder beeld te krijgen van de ondersteuningsprocessen bij lokale overheden worden een drietal aanbevelingen voor vervolgonderzoek gedaan. Deze aanbevelingen bouwen enerzijds voort op de tekortkomingen van dit onderzoek en zijn anderzijds gebaseerd op nieuwe vragen die al werkende aan dit onderzoek in beeld zijn gekomen.


76

Case study opstartende initiatieven Zoals gezegd is in dit onderzoek slechts een beperkt aantal initiatieven uit een select aantal wijken opgenomen. De onder de loep genomen burgerprojecten zijn relatief bekend. Naar verwachting zullen juist de opborrelende, ongevestigde initiatieven meer inzicht kunnen bieden in gemeentelijke spanningen rondom ondersteuning. Om deze reden kan een aanvullend onderzoek, bijvoorbeeld een longitudinale case study, geënt op drie à vier opstartende initiatieven mogelijk bijdragen aan het ontwikkelen van tools en handvatten zodat wijkgericht werkende gemeenteambtenaren gerichter kunnen werken. Spanningen op het niveau van de gemeenteraad Een vervolgonderzoek zou zich hiernaast kunnen richten op andere gemeentelijke organen, bijvoorbeeld op de gemeenteraad. Zo verdient het aanbeveling om te onderzoeken hoe de kaderstellende taak van raadsleden (gericht op het sturen en het uitzetten van kaders voor het beleid) zich tot het faciliteren van de derde generatie burgerparticipatie verhoudt. In dit onderzoek is daar weinig over gezegd aangezien de focus op de gebiedsgebonden gemeentelijke wijkprofessionals lag. Sociaal ondernemerschap In deze studie zijn tal van theoretische inzichten de revue gepasseerd. Hoewel niet expliciet behandeld, is in de literatuur geconstateerd dat het onderscheid tussen publiek, privaat en gemeenschap met de transformatie naar een netwerksamenleving diffuus is geworden. De scheidslijn tussen vrijwilligers en professionaliteit is versmald. In dit licht is het interessant om te achterhalen wat de stand van zaken is met betrekking tot het faciliteren van initiatieven die vanuit een nieuw soort professionaliteit worden opgezet, namelijk: ‘sociaal ondernemerschap’. Zo blijken er uit de openbare vergaderingen van de Commissie Mens en Samenleving veel vragen te bestaan over het grijze gebied tussen vrijwillige inzet en opdrachtgeverschap. Wat betekent het bijvoorbeeld voor de positie en rol van institutionele partijen als sociaal ondernemers de kans krijgen om mee te doen bij de aanbesteding van gemeentelijke taken en activiteiten? Moeten burgers die publieke taken op zich nemen daarvoor betaald (kunnen) worden of niet? Dit vergt een nadere verkenning. Mogelijk biedt een internationaal vergelijkend onderzoek meer inzicht. In het Verenigd Koninkrijk wordt met het Big Society programma een groot beroep gedaan op de kracht van ‘communities’. Men kent daar het zogenoemde ‘Right to Challenge’: dit is een soort aanbestedingsrecht. Burgers die kunnen aantonen dat zij een publieke taak zelf beter of goedkoper kunnen realiseren dan de overheid, moeten door die overheid ingehuurd kunnen worden. Het is maatschappelijk relevant om in een vervolgonderzoek te achterhalen hoe deze en andere Big Society programma-onderdelen zich in de Nederlandse context zouden voegen.


77

5.6

Praktische aanbevelingen

De aanbevelingen in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op de beantwoording van de hoofdvraag. Vastgesteld is dat de gemeente met de reorganisatie naar wijkgericht werken meer wordt toegerust op het ontwikkelen van overheidsparticipatie. Dit betekent een andere rol voor de gemeente. Om flexibel in te kunnen spelen op de samenleving zal de toekomstige ambtenaar meer aanwezig en aanspreekbaar moeten zijn voor de burger. Dit betekent vooral uitnodigen, meedenken en open staan. In direct contact met initiatiefnemers is het voor ambtenaren vooral zaak niet overal iets aan toe te willen voegen. Omdat gedragsveranderingen niet vanzelf tot stand komen, is het aanbevelenswaardig om de reorganisatieontwikkelingen intern te evalueren en medewerkers daarbij te betrekken. Binnen de gemeentelijke organisatie is het raadzaam ambtenaren cases voor te leggen waarmee zij beter leren inspelen op initiatieven. Extern zullen zij een andere, meer uitnodigende boodschap kunnen uitdragen. Hierbij is het belangrijk dat bewoners niet het idee krijgen dat de gemeente taken op hen afschuift maar dat zij naar eigen invulling een wezenlijke en gewaardeerde, aanvullende bijdrage leveren aan de buurt. Niet de beleidsnotitie, maar de ontmoeting met de gemeenschap wordt dan het startpunt. Het is om deze reden raadzaam ervoor te waken dat nieuwe manieren van werken niet onmiddellijk vast worden gelegd in procedures en protocollen. Ondersteuning is maatwerk en niet in een protocol te vangen. Het ene initiatief is het andere niet. Praten met bewoners is daarom ook effectiever dan praten over bewoners. Het gaat om participatie in de geest, niet in de letter, waarbij het vaak op ogenschijnlijk kleine zaken aankomt, zoals de gedrevenheid en de verbindende kracht van de gemeenteambtenaar die de telefoon als eerste opneemt.


78

6 Literatuur Ankeren, M. van, Tonkens, E.H., & Verhoeven, I. (2010). Bewonersinitiatieven in de krachtwijken van Amsterdam, een verkennende studie. Universiteit van Amsterdam. Anschutz, J. (2012). Burgerparticipatie en wijkbudgetten. De gemeente: Smeerolie of zand? Utrecht: Alleato. Bakker, J., Denters, B., Oude Vrielink, M.J., & Klok, P.J. (2012). Citizens’ initiatives: How local governments fill their facilitative role. Local Government Studies. 38 (4), 395-414. Berlo, D, van (2012). Wij, de overheid. Cocreatie in de netwerksamenleving. S.l. Programma Ambtenaar 2.0. Beunders, H., Abraham, M., Dijk, B. van, & Hoek, A. van (2010). Politie en Publiek. Een onderzoek naar de communicatievormen tussen burgers en blauw. Amsterdam: DSPGroep. Blom, R., Bosdriesz, G., Heijden, J. van der, Zuylen, J. van, & Schamp, K. (2010). Help een burgerinitiatief! Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Boutellier, H. (2007). Nodale orde: Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Amsterdam: Vrije Universiteit. Bovens, M.A.P., ’t Hart, P., & Twist, M.J.M. van (2007). Openbaar bestuur: Beleid,organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Brandwijk, M. (2012). De rol van de gemeenteraad bij derde generatie burgerparticipatie. (Masterthesis, Erasmus Universiteit, Rotterdam). Caem, B. van (2008). Verborgen kracht. Burgerparticipatie op het vlak van veiligheid. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam. Calster, P.J.V. van, & Schuilenburg, M.B. (2009). Burgernet vanuit een nodal governanceperspectief. Justitiële Verkenningen, 35 (1), 93-112. Dam, R.I. van, Eshuis, J., & Aarts, M.N.C. (2008). Zelforganisatie: Een studie naar gemeenschapsvorming in de Amsterdamse doe-het-zelf Maatschappij en de Golfresidentie Dronten. Wageningen: Alterra. Dam, R.I. van, Salverda, I.E., & During, R. (2011). Burgers en landschap deel 5: Effecten van burgerinitiatieven en de rol van de rijksoverheid. Wageningen: Alterra. Dekker, P., & Hart, J. de (2009). Vrijwilligerswerk in meervoud: Civil society en vrijwilligerswerk. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Dekker, P., Hart, J. de, & Berg, E. van den (2004). Democratie en civil society. In het zicht van de toekomst: Sociaal en cultureel rapport 2004. Den Haag: The Netherlands Institute for Social Research. Denters, B., Tonkens, E., Verhoeven, I., & Bakker, J. (2012). Burgers maken hun buurt. Den Haag: Platform31. Drosterij, G., & Peeters, R. (2011). De nieuwe burgerlijkheid: participatie als conformerende


79

zelfredzaamheid. Beleid en Maatschappij 38 (4), 456-472. Frederickson, H.G., Smith, B., Larimer, C.W., & Licari, M.J. (2012). The Public Administration Theory Primer. Boulder, CO: Westview Press. Garland, D. (2001). The Culture of Control. Oxford: Oxford University Press. Groenendaal, J. (2013). Burgerinitiatieven. Zes tips voor een sterkte- zwakte analyse vanuit het sociale netwerkperspectief. (Masterthesis, Utrechtse School voor Bestuur en Organisatie, Utrecht). Heijden, J. van der, Dam, R. van, Noortwijk, R. van, Salverda, I., & Zanten I. van (2011). Experimenteren met burgerinitiatief: Van doe-het-zelf naar doe-het-samen maatschappij. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Heijden, G. M. A. van der, & Doorn, K. (2005). Recombinatie van overheid en samenleving: Denken over innovatieve beleidsvorming. Delft: Eburon. Hendrix, G. (2011). De waarde(n) van burgerinitiatieven. Waarom burgerinitiatieven belangrijk zijn? In Heijden, J. van der, Dam, R. van, Noortwijk, R. van, Salverda I., & Zanten I. van (red.), Experimenteren met burgerinitiatief (pp. 77-80). Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Henneman, P., Loorbach, D.A., & Timmerman, D. (2012). Burgermeesterboek, lokaal en duurzaam innoveren voor iedereen. Assen: Koninklijke Van Gorcum. Huberts, L., & Vries, M. de (1995). Casestudies en besluitvormings-onderzoek: Mythen en mogelijkheden. In ‘t Hart, P., Metselaar, M., Verbeek, B. (red.), Publieke besluitvorming (pp. 57-84). Den Haag: VUGA. Hurenkamp, M., Tonkens, E., & Duyvendak, J.W. (2006). Wat burgers bezielt. Een onderzoek naar burgerinitiatieven. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, NICIS. Hustinx, L. (2009). De individualisering van het vrijwillig engagement. In: Buijs, G., Dekker, P., & Hooghe, M. (red.), Civil Society tussen Oud en Nieuw (pp. 211-225). Amsterdam: Aksant. Jonker, J.J.H. (2008). Ambtelijke perspectieven op burgerparticipatie: Over opvattingen en opzetten. (Masterthesis, School of Management and Governance, Enschede). Kilic, M. (2008). Derde generatie burgerparticipatie, hoe doe je dat? Amersfoort: Twynstra Gudde. Klein, M. van der, Stavenuiter, M., & Smits van Waesberghe, E. (2013). Het begint bij de burger: Dilemma’s van gemeenten bij initiatieven van burgers in zorg en welzijn. Utrecht: VerweyJonker Instituut. Lans, J. van der (2011). Loslaten, vertrouwen, verbinden. Over burgers en binding. Stichting Doen. Maat, J.W. van de, & Veldhuysen, C. (2011). Actief Burgerschap. Een overzicht van interventies. Utrecht: Movisie. Maso, I., & Smaling, A. (1998). Kwalitatief onderzoek: praktijk en theorie. Amsterdam: Boom. Noortwijk, R. van, & Hugenholtz-Sasse, C.J. (2012). De creatieve samenleving en de overheid.


80

Visie van intermediaire organisaties op de rol van de overheid ten aanzien van maatschappelijk initiatief. Utrecht: GreenWish. O’Toole, L.J. (1997). Treating Networks Seriously: Practical and research-based agendas in public administration. Public Administration Review, 57, 45-52. Oude Vrielink, M.J., & Wijdeven, T.M.F. van de (2011). Ondersteuning in vieren: Zichtlijnen in het faciliteren van burgerinitiatieven in de buurt. Beleid en Maatschappij, 28 (4), 438-455. Raad voor het Openbaar Bestuur (2012). Cahier Loslaten in vertrouwen. Beschouwingen van adviesraden over een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving. Den Haag. Rhodes, R.A.W. (1996). The new governance: Governing without Government. Political Studies, 44 (4), 652-667. Röell, E. (2012). Het vertrouwen van ambtenaren in burgers. Den Haag: De Nationale Ombudsman. Salverda, I., Pleijte, M., & Papma, A. (2012). Meervoudige overheidssturing in open, dynamische en lerende netwerken. Wageningen: Alterra. Schinkel, W., & Houdt, F. van (2010). Besturen door vrijheid: Neoliberaal communitarisme en de verantwoordelijke burger, Bestuurskunde, 2: 12-22. Schnabel, P., Keuzenkamp, S., & Breedveld, K. (2004). In het zicht van de toekomst. Sociaal en Cultureel Rapport 2004. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Shafritz, J. M., & Hyde, A. C. (2012). Public administration: Classic readings. Sydney: Wadsworth/ Cengage Learning. Steden, R. van (2009). Burgerparticipatie in lokale veiligheidsnetwerken: over ‘nodale sturing’ en ‘verankerd pluralisme'. Justitiële Verkenningen, 35 (1), 29-42. Steen, M. van der, Twist, M. van der, Chin-A-Fat, N., Kwakkelstein, T. (2013). Pop-up publieke waarde. Overheidssturing in de context van maatschappelijke zelforganisatie. Utrechtse School voor Politiek en Bestuur. Stokkom, B.A.M. van, Becker, M., & Eikenaar, T. (2011). Participatie en vertegenwoordiging. Burgers als trustees. Amsterdam: Amsterdam University Press. Stokkom, B.A.M. van, & Toenders, N. (2010). De sociale cohesie voorbij: Actieve burgers in achterstandswijken. Amsterdam: Amsterdam University Press. Storm, M., & Ilsink, J. (2013). Kanteling naar een andere maatschappij? 13 gesprekken over burgerinitiatieven, wijkondernemingen en bewonersbedrijven. Amsterdam: Stipo. Tonkens, E., & Verhoeven, I. (2011). Bewonersinitiatieven: proeftuin voor partnerschap tussen burgers en overheid. Een onderzoek naar bewonersinitiatieven in de Amsterdamse wijkaanpak. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Tops, P.W. (2007). Vitale coalities in het openbaar bestuur. De passie van de professional, besturing van veranderingsprocessen. Assen: Van Gorcum. Trommel, W. (2009). Gulzig bestuur. Den Haag: LEMMA.


81

Uitermark, J., & Beek, K. van (2010). Gesmoorde participatie. Over de schaduwkanten van ‘meedoen’ als staatsproject. In: Verhoeven, I., Ham, M. (red.), Brave burgers gezocht. De grenzen van de activerende overheid (pp. 227-240). Amsterdam: Van Gennep. Vaus, D. de (2010). Research design in social research. London: Sage. Veldheer, V., Jonker, J.J., Noije, L. van, & Vrooman, C. (2012). Een beroep op de burger: Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Vermeulen, A. (2008). Meedoen in de krachtwijken. Voorstellen voor het versterken van de bewonersparticipatie in de Utrechtse krachtwijken. Utrecht: Mitros, Portaal, Bo-Ex. Visitatiecommissie Wijkenaanpak. (2011). Toekomst van de wijkenaanpak: doorzetten en loslaten (Deel 1). Den Haag: Visitatiecommissie Wijkenaanpak. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2012). Vertrouwen in burgers. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wijdeven, T.M.F., van de, Graaf, L. de, & Hendriks, F. (2013). Actief burgerschap, lijnen in de literatuur. Tilburgse School voor Politiek en Bestuur. Wijdeven, T.M.F. van de, & Hendriks, F. (2009). A little less conversation, a little more action: Real-life expressions of vital citizenship in city neighborhoods. Tilburg School of Politics and Public Administration. Yin, R.K. (2009). Case study research: Design and methods. Thousand Oaks, CA: Sage.

Websites voor achtergrondinformatie http://utrecht.buurtmonitor.nl http://www.burodesteeg.nl http://www.jijmaaktutrecht.nl http://www.parkooginal.nl http://www.utrecht.nl http://www.wijkraadnoordoost.nl http://www.wijkraadwest.nl


82

7 Bijlagen Bijlage 1: Topiclist interview (wijk)professional Dit interview zal gaan over het gemeentelijk beleid ten aanzien van (de derde generatie) burgerparticipatie en uw ideeën over de ondersteuning van de initiatieven waar u kennis van heeft, of bij betrokken bent. Heeft u bezwaar als het wordt opgenomen? Dan kan ik mij volledig op u richten. Mocht u er waarde aan hechten, dan kan ik uw naam - en de namen van mensen die u noemt- anonimiseren zodat u meer vrijuit kunt spreken. Na afloop van het gesprek kunnen we hier afspraken over maken. Ik wil u graag aanmoedigen vooral voorbeelden te geven, dat maakt het rapport ‘levendig’. Ik kan u -waarschijnlijk in oktober- het eindresultaat toesturen. In mijn studie focus ik mij op informele burgerinitiatieven, dit zijn “activiteiten van burgers om vorm te geven aan hun straat, buurt of stad, waarbij de burgers zelf bepalen wat er gebeurt en waarbij de gemeente een ondersteunende rol heeft” (Bakker et al., 2012: 387). Ik richt me op de vraag hoe de gemeente aan kan sluiten bij de initiatieven van Utrechters; het faciliteren van initiatieven in het leefbaarheidsdomein (voorbeeld: bewoners die aan een publieke taak werken door zelf een plein te onderhouden). Algemeen  Wat is uw functie? Met wie werkt u samen? Welke partners? Relatie met bewonersinitiatieven? Betrokkenheid bij initiatieven  Met welke initiatieven heeft u te maken? Veel aanvragen voor subsidie? Resultaten? Werken zij aan publieke taken? Looptijd projecten? Verdwijnen ze weer? KansenKnelpunten?  Hoe worden initiatieven ondersteund? o Financieel faciliteren/ faciliteren door netwerkontwikkeling/ faciliteren door het wegnemen of beperken van regels en bureaucratische belemmeringen?  Hoe zou u uw eigen handelingsvrijheid typeren? o Strakke beleidskaders, discretionaire ruimte, ambtelijke beleidsvrijheid etc. Burger  Ziet u burgers in uw wijk meer taken ontplooien? Of een ander soort taken? Andere verschuivingen? Het Utrechtse beleid  Hoe zou u het Utrechts beleid typeren. Min of meer passief / terughoudend , ruimte scheppend, faciliterend, actief en stimulerend / samenwerkend etc.  Welke ontwikkelingen daarin? Programma. Budget. Afgestemd op welke type burgerinitiatieven?  Is er een verschuiving van het ‘betrekken van burgers bij beleid’ naar ‘het aanjagen en ondersteunen van initiatief’ te ontdekken? o Is er een omslag naar meer vertrouwen van ambtenaren in burgers?  Wijkgericht werken, reorganisatie,bezuinigingen  Versterking en verbreding participatie Institutionele logica  Ervaart u spanningen die gemoeid gaan met: o Verschil in denkwijze van burgers en de gemeente, leefwereld versus de systeemwereld? o Spanningen tussen de burger ruimte geven en kaders stellen? o Onderscheid maken tussen eigen belang van initiatiefnemers en algemeen belang o Gelijke behandeling versus selectieve toerusting? o Bijsturen (professionaliseren) versus het respecteren vrijwillig karakter


83

 Andere spanningen, kansen en/of knelpunten? Vragen erop gericht aanvullend inzicht in de taakinvulling gemeenteambtenaren te verkrijgen:  Is er voor wijkprofessionals (wijkadviseurs/ wijkregisseurs) rol weggelegd om plannen van initiatiefnemers bij te sturen/ hen te adviseren over ideeën? o Bijvoorbeeld om te voorkomen dat de initiatieven afketsen op bezwaren uit de buurt of bureaucratische belemmeringen  “..” de gemeentelijke logica ter discussie te stelen als deze belemmerend werkt voor initiatieven?  “..” het voor bewoners aantrekkelijk te maken zich voor de wijk in te zetten? o hen te laten ervaren dat zij het verschil maken/ waardering en erkenning bieden  “..” om buiten concrete initiatieven verschillende instanties met elkaar in contact te brengen?  “..” om verschillende actieve burgers met elkaar in contact te brengen? Afsluitend/ samenvattend  Op welke manier is ondersteuning binnen het gemeentelijk beleid ingebed? Hoe kijkt u hier tegen aan?  Welke opvattingen heeft u over de ondersteuning van burgerprojecten in termen van kansen en knelpunten ?  Zijn er nog relevante zaken die naar uw mening onderbelicht zijn gebleven in dit gesprek?  Heeft u de beschikking over instructies (of relevante beleidsplannen) die dit onderwerp aangaan?  Bedanken, afspraken over een eventuele terugkoppeling & anonimiteit.


84

Bijlage 2: Topiclist interview initiatiefnemer Dit interview zal gaan over een burgerinitiatief waar u bij betrokken bent en uw ideeën over de ondersteuning hiervan. Heeft u bezwaar als het wordt opgenomen? Dan kan ik mij volledig op u richten. Mocht u er waarde aan hechten, dan kan ik uw naam – en de namen van mensen die u noemt- anonimiseren zodat u vrijuit kunt spreken. Na afloop van het gesprek kunnen we hier afspraken over maken. Ik wil u graag aanmoedigen vooral voorbeelden te geven, dat maakt het rapport ‘levendig’. Ik kan u –waarschijnlijk in oktober- het eindresultaat toesturen. Het onderzoek richt zich op burgerinitiatieven volgens de definitie: “activiteiten van burgers om vorm te geven aan hun straat, buurt of stad, waarbij de burgers zelf bepalen wat er gebeurt en waarbij de gemeente een ondersteunende rol heeft” (Bakker et al., 2012: 387). Algemeen inleidend, ontstaan burgerinitiatief  Hoe zou u het initiatief waar u deel aan neemt omschrijven? Van wie was het idee om dit initiatief te nemen afkomstig?  Krijgt het initiatief bepaalde subsidies/ondersteuning van de gemeente? Financiële middelen, leefbaarheidsbudget? Deskundig advies of faciliteiten? o Waar hebben initiatiefnemers behoefte aan? Financiële ondersteuning, netwerkontwikkeling, wegnemen van regels en procedures? Contact met de gemeente  Welke partijen zijn betrokken bij de ondersteuning van het initiatief? (Gemeentelijke afdelingen, woningcorporaties of welzijnswerk)  Hoe kijkt u aan tegen de rol die het wijkbureau bij de totstandkoming en tijdens het verdere verloop van het initiatief hebben gespeeld?  Hoe zou u de verstandhouding tussen het initiatief en de gemeente typeren? Is er een vaste gebiedsmanager of (wijk)wethouder betrokken bij de projecten, zijn er veel wisselende contacten? o Is het duidelijk wat wel, en vooral ook niet mogelijk is? Wordt er veel buiten de formele paden om gewerkt?  Heeft de betrokken gemeenteambtenaar jullie – strategisch – in contact gebracht met andere relevante projecten of gemeentelijke diensten? Was hier de reden hiertoe? Hadden jullie hier behoefte aan? Over nemen/ ruimte laten  Wordt het initiatief wel eens om een dienst gevraagd? Iets extra’s? (bijvoorbeeld om de taken te verbreden). Hoe ervaart u dit?  Is de ondersteuning gekoppeld aan voorwaarden die betrekking hebben op het realiseren van doelen. Wordt er vanuit de gemeente tegen het initiatief aan bemoeid? Hoe staat u hier tegenover? In hoeverre wordt het vrijwillige karakter gewaarborgd?  Gaat de gemeente flexibel met de regels om? Is het initiatief op enige wijze belemmerd door inmenging van de gemeente? Rol gemeentelijke wijkprofessional  Hoe zou u de ondersteuning vanuit de gemeente willen omschrijven? o Direct (gericht op de rol in contact met initiatiefnemers) of/ en omgevingsgericht (rol in contact met de omgeving wijk/ instituties)? o Instrumenteel (gericht op gemeentelijke doelen, beleidskaders) – engagerend (meer op persoonlijke verbintenis gericht)? Tot slot: Zijn er nog relevante zaken die naar uw mening onderbelicht zijn gebleven in dit gesprek?  Bedanken, afspraken over een eventuele terugkoppeling & anonimiteit maken.


85

Bijlage 3: Lijst van respondenten Respondenten Voorzitter Wijkraad West Stafmedewerker wijkgericht werken en participatie Voorzitter en penningmeester Stichting Park Oog in Al Voorzitter beheergroep Muntplein Voorzitter Wijkraad Noordoost Initiatiefneemster de Poortpoetsers Wijkadviseur Noordoost Gebiedsopzichter Stadswerken Wijkadviseur West Wijkadviseur Zuid Wijkadviseur Zuid


86

Tussen oppakken en loslaten

Recommend Documents