Loonkost ensubsi di es enst aat sst eun december2009
Di tf act sheetzetui t eenwanneer l oonkost ensubsi di esaldanni etver boden st aat sst eunzi j n.
Loonkostensubsidies en staatssteun Versie: december 2009 Bestuurlijke samenvatting ‘Werk boven uitkering’. Deze speerpunt in het beleid van gemeenten is in de Wet werk en bijstand (WWB) verankerd. Sinds de invoering ervan in 2004 heeft de ontwikkeling van het re-integratie- en arbeidsmarktbeleid van gemeenten een forse impuls gekregen. Het beleid is erop gericht om bijstandsgerechtigden zo snel mogelijk te laten uitstromen richting de reguliere arbeidsmarkt. Om zich verder in de praktijk te bekwamen en dus de re-integratie te bevorderen, is het verstrekken van een loonkostensubsidie een bruikbaar instrument om de werkgever te compenseren voor het tijdelijke productieverlies. Bij het verstrekken van overheidssteun kan er echter sprake zijn van verboden staatssteun. Er is sprake van staatssteun als een werkgelegenheidsmaatregel aan alle criteria uit artikel 87 lid 1 EG (is nu artikel 107 Verdrag betreffende werking van de Europese Unie, VWEU) voldoet. Mocht dit zo zijn, dan is het ook nog mogelijk dat de steun onder een vrijstelling valt. Dit kan ten eerste de deminimisvrijstelling zijn. Een tweede mogelijke vrijstelling waar de steun onder kan vallen is de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV). Deze verordening vervangt en actualiseert de oorspronkelijke vrijstellingsverordening werkgelegenheidsteun en bevat een groter aantal categorieën werkgelegenheidssteun die van aanmelding is vrijgesteld. Kortom: loonkostensubsidies vormen een bruikbaar instrument om de re-integratie van bijstandsgerechtigden te bevorderen maar kan worden aangemerkt als staatssteun. Wanneer er sprake is van staatssteun en deze niet bij de Commissie aangemeld wordt, loopt de decentrale overheid het risico dat de steun, inclusief rente teruggevorderd moet worden. Naast dit terugvorderingsrisico bestaat in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek ook de mogelijkheid dat de accountant in het geval van onrechtmatig toegekende steun de jaarrekening niet goedkeurt. Of er sprake is van (verboden) staatssteun en of deze dan onder een vrijstelling valt kan worden bepaald aan de hand van het stappenplan dat in dit factsheet is beschreven. Dit factsheet is bedoeld voor bestuurders en ambtenaren van decentrale overheden die geïnteresseerd en/of betrokken zijn bij de re-integratie van werkzoekenden of mensen met een beperking. 1. Waarom dit factsheet? ‘Werk boven uitkering’. Deze speerpunt in het beleid van gemeenten is in de Wet werk en bijstand (WWB) verankerd. Sinds de invoering ervan in 2004 heeft de ontwikkeling van het re-integratie- en arbeidsmarktbeleid van gemeenten een forse impuls gekregen. Het beleid is erop gericht om bijstandsgerechtigden zo snel mogelijk te laten uitstromen richting de reguliere arbeidsmarkt. Om zich verder in de praktijk te bekwamen en dus de re-integratie te bevorderen, is het verstrekken van een loonkostensubsidie een bruikbaar instrument om de werkgever te compenseren voor het tijdelijke productieverlies. Bij het verstrekken van overheidssteun kan er echter sprake zijn van verboden staatssteun. Dit factsheet zet uiteen wanneer loonkostensubsidies al dan niet verboden staatssteun zijn. Belangrijk daarbij is de zogenoemde Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) uit 2008 die bepaalt dat (decentrale) overheden bepaalde steun mogen verlenen zonder dat zij dit vooraf bij de Europese Commissie hoeven te melden. Met de verordening wil de Europese Commissie lidstaten (en decentrale overheden) stimuleren om hun overheidsmiddelen in te zetten voor steunmaatregelen die reëel bijdragen aan het scheppen van banen en het versterken van het Europese concurrentievermogen.
2. Hoe is dit factsheet opgebouwd? Paragraaf 3 beschrijft aan de hand van een stappenplan hoe kan worden beoordeeld of er sprake is van staatssteun bij loonkostensubsidies en, als dat zo is, of deze staatssteun onder een vrijstelling kan vallen. In paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 worden respectievelijk de stappen I (beoordelen of er sprake van staatssteun is), II (kan de steun onder een vrijstelling vallen?) en III (melden van steun) behandeld. Vervolgens gaat paragraaf 4 in op de betekenis van de AGVV in Nederland. Tot slot wordt in de laatste paragraaf een aantal praktijkvragen beantwoord. 3. Wanneer is er sprake van staatssteun? Staatssteun is overheidssteun in de meest brede zin, waarbij een voordeel wordt verschaft aan bepaalde ondernemingen of bepaalde sectoren die daardoor worden begunstigd ten opzichte van andere ondernemingen of sectoren. Steun kan variëren van eenvoudige subsidies tot belastingfaciliteiten en de verkoop van grond onder de marktprijs. Als die steun er toe leidt dat een onderneming een voordeel krijgt dat die onderneming onder normale marktomstandigheden niet zou hebben gekregen, kan dat leiden tot concurrentievervalsing op de Europese markt. In dat geval is staatssteun verboden, maar het verbod is niet absoluut: onder bepaalde voorwaarden kan steun worden goedgekeurd. De staatssteunregels zijn onderdeel van het EG-Verdrag ('primair recht’), en gelden daarmee rechtstreeks, ook voor gemeenten, provincies en waterschappen. Die hebben daardoor een eigen verantwoordelijkheid om na te gaan of er mogelijk sprake is van staatssteun en, als dat het geval is, om die staatssteun aan te melden bij de Europese Commissie. De Commissie is de enige die kan beoordelen of een bepaalde vorm van staatssteun geoorloofd is. Wanneer er sprake is van staatssteun en deze niet bij de Commissie aangemeld wordt, loopt de decentrale overheid het risico dat de steun, inclusief rente teruggevorderd moet worden. Ofwel de Commissie kan uit eigen beweging besluiten een onderzoek naar de steunmaatregel in te stellen, ofwel een concurrent of andere belanghebbende kan een klacht indienen met het verzoek een onderzoek in te stellen bij de Commissie. De Commissie heeft gedurende tien jaar na verlening van de steun het recht om de lidstaat (lees in dit geval de gemeente of provincie) tot terugvordering van de steun te verplichten. Naast dit terugvorderingsrisico bestaat in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek ook de mogelijkheid dat de accountant in het geval van onrechtmatig toegekende steun de jaarrekening niet goedkeurt. Het is daarom raadzaam om in geval van twijfel de steun bij de Commissie aan te melden, maar daarover later in het factsheet meer. Het ingewikkelde proces van beoordelen en eventueel aanmelden van een steunregeling is (zeer vereenvoudigd) in drie stappen samen te vatten. Die stappen vormen ook het raamwerk voor de rest van dit factsheet. Stap I: beoordelen. Stel vast of er sprake is van steun, aan de hand van de vijf criteria van artikel 87 lid 1 EG-Verdrag (is nu artikel 107 Verdrag betreffende werking van de Europese Unie, VWEU). Stap II: vrijstelling? Stel vast of de steun onder een vrijstellingsverordening valt. Als dat het geval is, hoeft de steun niet te worden aangemeld. Als dat niet het geval is, is er sprake van meldingsplichtige staatssteun. Stap III: melden. Richt de maatregel zodanig in dat de kans op goedkeuring zo groot mogelijk is. Houd daarbij rekening met de jurisprudentie en de criteria van de uitzonderingsmogelijkheden die de Commissie ter beschikking staan. Meld de steun aan bij de Europese Commissie.
Dit factsheet gaat met name in op de twee meest relevante stappen voor re-integratie: stap I en stap II. Meer uitgebreide informatie over staatssteun vindt u in de Informatiewijzer staatssteun van Europa decentraal en het ministerie van BZK en het dossier staatssteun op de website van Europa decentraal. 3.1. Stap 1: beoordelen of er sprake is van staatssteun Er is sprake van staatssteun als een werkgelegenheidsmaatregel aan alle (cumulatieve) criteria uit artikel 87 lid 1 van het EG-verdrag (is nu artikel 107 Verdrag betreffende werking van de Europese Unie, VWEU) voldoet. • Is er sprake van een voordeel dat door staatsmiddelen (overheidsgeld) wordt bekostigd? Aan het eerste criterium is voldaan als een gemeente geld uittrekt voor werkgelegenheidsmaatregelen, maar ook als zij bijvoorbeeld kiest voor belastingvrijstellingen of verminderingen en daarmee minder geld int. Omdat werkgelegenheidssteun bijna altijd een zaak is van overheidsgeld, zal het eerste staatssteuncriterium snel vervuld zijn. • Is er sprake van een voordeel voor een onderneming, dat deze niet op een commerciële manier zou hebben gekregen? Wil er sprake kunnen zijn van staatssteun, dan moet de steun ten goede komen aan een onderneming, in de zin van het EG-Verdrag. Dat betekent onder meer dat er geen sprake hoeft te zijn van een winstdoelstelling. Rechts- noch financieringsvorm doen ter zake. Instellingen in de sociale werkvoorziening vallen ook onder het ondernemingsbegrip. Er is dus geen staatssteun als de subsidie direct ten goede komt aan de werknemer. Denk bijvoorbeeld aan stimuleringspremies bij het aanvaarden van een baan. De premie dient dan wel direct te worden betaald aan de werknemer. Ook bij regelingen voor scholing en opleiding of algemene bijstand is er geen sprake van staatssteun, omdat er geen ondernemingen bevoordeeld worden. Onderneming Een ander onderdeel van het ‘Europese’ ondernemingsbegrip is het feit dat de onderneming economische activiteiten moet uitoefenen, ofwel in concurrentie met andere aanbieders goederen of diensten aanbiedt op een bepaalde markt. Bij bedrijven op de re-integratiemarkt is daar zeker sprake van. Onder bedrijven die actief zijn op de re-integratiemarkt vallen zowel de bedrijven die als intermediair actief zijn in de bemiddeling en plaatsing van werknemers, als bedrijven die werknemers met een loonkostensubsidie in dienst nemen. Wanneer een decentrale overheid gebruik maakt van een re-integratiebemiddelingsbedrijf, ontkomt zij daarmee niet aan de staatssteunregels. Ondanks de inschakeling van een bemiddelingsbedrijf als subsidieverstrekker, zou er bij de uiteindelijke plaatsing van een werkzoekende nog steeds sprake kunnen zijn van loonkostensubsidies die met staatsmiddelen bekostigd worden. Economische activiteit Het is lastig precies te bepalen wat al dan niet een economische activiteit is. Er is wel een lijstje te maken van organisaties die geen economische activiteiten verrichten (zoals scholen, kerken, vakbonden en politieke partijen), maar er bestaat geen limitatieve opsomming. Het onderscheid tussen economische en niet-economische activiteiten verandert voortdurend, zo stelt de Commissie. Bij niet-economische activiteiten moet vooral worden gedacht aan ‘typische overheidstaken’ op het gebied van nationaal onderwijs, sociale zekerheid en activiteiten die worden uitgevoerd door organisaties die grotendeels een sociale functie vervullen en niet deelnemen aan industriële of
commerciële activiteiten. Niet-economische activiteiten worden zo gekoppeld aan zogenaamde diensten van algemeen belang (DAB). Subsidieregelingen die organisaties subsidiëren die geen economische activiteiten verrichten vormen dus geen staatssteun. Als gemeenten (loonkosten-) subsidies verstrekken aan organisaties die geen economische activiteiten verrichten, worden deze niet aangemerkt als staatssteun. Ten slotte komt bij dit staatssteuncriterium ook het Market Economy Investor Principle (MEIP) aan de orde. Als de werkgelegenheidsmaatregelen betrekking hebben op ondernemingen en daarbij is geen sprake van een marktconforme vergoeding voor een tegenprestatie, dan is er sprake van staatssteun. Zo lang de overheid handelt zoals een marktpartij zou hebben gehandeld, is er geen sprake van staatssteun (er is dan immers marktconform gehandeld). Praktijkvraag Een gemeente vraagt: Waarom kan er überhaupt sprake kan zijn van staatssteun wanneer het gaat om een compensatie van de arbeidsproductiviteit van een werkzoekende die niet voor honderd procent op de arbeidsmarkt inzetbaar is? Op zich klinkt deze opvatting logisch. Waar daarbij echter niet aan gedacht wordt is het volgende: wanneer een werkgever een gehandicapte of benadeelde werknemer in dienst neemt, mag dit niet ten koste gaan van de ‘reguliere’ arbeidsplaatsen. Het gaat dus om additionele arbeidsplaatsen die geschapen worden. In het geval van tewerkstelling van gehandicapte of benadeelde werknemers verkrijgt de werkgever dan dus een voordeel in de vorm van een gecompenseerd productiviteitsverlies, dat hij onder normale omstandigheden niet zou ontvangen. Wanneer hij immers een benadeelde of gehandicapte werknemer met verminderde arbeidsproductiviteit op een ‘reguliere’ arbeidsplek in zou zetten, zou hij genoegen moeten nemen met bijvoorbeeld een productiviteitsverlies van dertig procent ten opzichte van een ‘reguliere’ werknemer. Door een ‘extra’ werknemer in dienst te nemen, verkrijgt de werkgever in zo’n geval een voordeel van dertig procent in de vorm van loonkostensubsidies. Nadeelcompensatie Een schadevergoeding aan een onderneming voor de schade geleden door rechtmatig overheidshandelen (een nadeelcompensatie) brengt doorgaans geen selectief voordeel voor deze onderneming met zich mee en is daarom geen staatssteun. Het bieden van een nadeelcompensatie aan een onderneming mag echter niet leiden tot een voordeel dat de onderneming onder normale marktcondities niet zou hebben verkregen. Dit voordeel, bijvoorbeeld een te hoog bedrag van compensatie, zou immers verboden staatssteun kunnen zijn. Mogelijk kan bij sommige reintegratiemaatregelen sprake zijn van een nadeelcompensatie voor bedrijven. • Is het voordeel selectief: worden 'bepaalde ondernemingen of producties' bevoordeeld? Wil er sprake zijn van staatssteun, dan moet de steunmaatregel ten goede komen aan bepaalde ondernemingen, met andere woorden selectief zijn. Generiek Dat zou kunnen leiden tot de conclusie dat generieke regelingen geen staatssteun zijn. In de beleidsaanbeveling van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt een generieke regeling als volgt omschreven: 'Een lokale subsidieregeling kan een generieke regeling zijn wanneer ieder bedrijf of onderneming, ongeacht de vestigingsplaats van de onderneming of de plaats van tewerkstelling van de werknemer, een beroep kan doen op subsidie wanneer deze onderneming een uitkeringsgerechtigde van de betreffende gemeente in dienst neemt. Dit is ook geen staatssteun, want hier profiteren geen specifieke bedrijven of sectoren van. NB: wanneer bijvoorbeeld andere dan lokale ondernemers van de subsidiëring zijn uitgesloten, of wanneer de subsidiemogelijkheid is
voorbehouden aan een bepaalde onderneming of sector dan geldt de subsidieregeling per definitie als specifieke steunmaatregel en is er dus sprake van staatssteun’. Hierbij kan worden opgemerkt dat de Europese Commissie noch het Europese Hof veel ruimte lijken te bieden om maatregelen als generiek te bestempelen. De Commissie heeft gezegd dat ‘maatregelen die potentieel toegankelijk zijn voor alle ondernemingen staatssteun in de zin van artikel 87 lid 1 EG (is nu artikel 107 Verdrag betreffende werking van de Europese Unie, VWEU) kunnen zijn, als het effect van schijnbaar objectieve criteria toch selectief uitpakt omdat slechts bepaalde ondernemingen ervan kunnen profiteren’. Selectiviteit Ook het Europese Hof van Justitie gaat al snel uit van selectiviteit, zelfs in het geval van een belastingverlaging. Het Hof stelt: ‘De … ingevoerde belastingverlaging komt immers slechts ten goede aan één categorie ondernemingen, namelijk ondernemingen die exporteren en bepaalde investeringen doen waarvoor de bestreden maatregelen gelden. Deze vaststelling volstaat om te concluderen dat deze belastingverlaging voldoet aan de voorwaarde van specificiteit, die één van de kenmerken van het begrip staatssteun is, namelijk dat het voordeel een selectief karakter heeft’. In de literatuur en de praktijk bestaan verschillende meningen over de uitleg van het begrip generiek. Zo stellen sommigen dat wanneer een provincie of gemeente met eigen steunmaatregelen komt, deze in de regel slechts van toepassing zullen zijn op een deel van het grondgebied van de lidstaat. Daarmee hebben zij een selectief karakter, zelfs wanneer zij binnen de eigen regio of gemeente zouden gelden voor alle ondernemingen. Aan de andere kant kan ook gesteld worden dat er geen jurisprudentie bekend is waarin steun die wordt verleend op basis van objectieve criteria, zonder enkel onderscheid, toch geacht wordt aan het selectiviteitsvereiste te hebben voldaan omdat het voor bepaalde ondernemingen gunstiger uitpakt. Kortom: er bestaat onduidelijkheid over de uitleg van het begrip ‘generiek’. Wanneer blijkt een schijnbaar generieke maatregel toch als selectieve maatregel uit te pakken? De beleidsaanbeveling van het ministerie van SZW noemt het opzetten van een generieke regeling als een mogelijkheid om staatssteun bij re-integratie te voorkomen. • Is er sprake van concurrentievervalsing of beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten? Een negatief effect op het handelsverkeer wordt aangenomen als de steunmaatregel invloed heeft op bedrijven uit andere lidstaten die ook opereren op de re-integratiemarkt of op andere markten waar werkzoekenden worden ingezet. Wanneer aan de eerste drie criteria voldaan wordt, neemt de Commissie al snel aan dat tevens aan dit laatste criterium voldaan is. 3.2 Stap II: kan de steun onder een vrijstelling vallen? Als de conclusie na stap I is dat er sprake is van staatssteun, kan deze mogelijk onder een vrijstellingsverordening vallen. Voor werkgelegenheidssteun zijn er twee relevant: de deminimisverordening en de AGVV. 3.2.1. Valt de steun onder de de-minimisverordening? De de-minimisvrijstelling valt niet onder de AGVV. Steun die valt onder de de-minimisverordening (nr. 1998/2006) wordt niet beschouwd als staatssteun die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, en hoeft dus niet te worden aangemeld. Er zijn wel enkele administratieve verplichtingen. De belangrijkste voorwaarde is dat het totale bedrag van steun aan één onderneming niet hoger is dan 200.000 euro over een periode van drie jaar. Dit maximum geldt voor alle categorieën steun, in
welke vorm en met welk doel dan ook verleend, met als uitzondering dat ondernemingen in het wegvervoer slechts 100.000 euro kunnen krijgen, visserijbedrijven tot 30.000 euro en een primaire 1 producent van landbouwproducten tot 7.500 euro. Bij steunverlening moet aan de begunstigde onderneming expliciet meegedeeld worden dat het om de-minimissteun gaat. Verder moet de steunverlenende overheid maatregelen treffen om te waarborgen dat het bedrag aan de-minimissteun niet wordt overschreden. Een mogelijkheid hierbij is de onderneming te vragen of zij gedurende de laatste drie jaar reeds de-minimissteun heeft ontvangen. Dit kan door gebruik te maken van een verklaring van de-minimissteun, die door de steunontvanger ondertekend wordt. Een voorbeeld van zo’n verklaring vindt u als bijlage bij het factsheet over de minimis van Europa decentraal. De Europese Commissie blijft bevoegd om de lidstaten om inlichtingen te vragen. Dossiers over deminimissteun dienen gedurende tien jaar te worden bewaard. Kortom: als het totale steunbedrag onder de 200.000 euro per drie jaar blijft, is er geen sprake van staatssteun en hoeft de regeling niet te worden aangemeld. 3.2.2 Valt de steun onder een dienst van algemeen economisch belang (DAEB)? Steun voor het uitvoeren van een publieke dienst (ook wel DAEB genoemd) mag in principe verleend worden. De steun mag echter uitsluitend bestaan uit compensatie van de noodzakelijke extra kosten die de onderneming moet maken om de DAEB zo uit te voeren dat die voldoet aan de wensen van de overheid. Als dat het geval is, is de DAEB-steun ‘staatssteunproof’. De basis van staatssteunregels voor DAEB is het Altmark-arrest, waarin het Europese Hof van Justitie de voorwaarden vaststelde waaraan compensatie voor het verrichten van een DAEB moet voldoen om niet als staatssteun te worden aangemerkt. Aan de volgende criteria moet worden voldaan: - belast met en duidelijk omschreven; - transparante en objectieve parameters; - geen overcompensatie; - aanbesteding of vergelijking met gemiddelde onderneming. Over deze voorwaarden leest u meer in de Informatiewijzer staatssteun en de handreiking ‘Diensten van algemeen economisch belang en staatssteun’. 3.2.3. Valt de steun onder de Algemene Groepsvrijstellingsverordening? De AGVV is ontwikkeld in het kader Actieplan Staatssteun dat in 2005 door eurocommissaris Kroes is geïnitieerd. Fundamentele hervormingen van het staatssteunbeleid waren nodig ten dienste van de Lissabonstrategie, om van de Europese Unie in 2010 de meest dynamische en competitieve kenniseconomie in de wereld te maken. In het kader van de Lissabonstrategie wordt bijzondere aandacht besteed aan het scheppen van werkgelegenheid (meer en betere banen) en het bevorderen van werkgelegenheid voor kwetsbare groepen. Dat vinden we terug in de AGVV. Met de AGVV zijn de mogelijkheden voor decentrale overheden om gebruik te maken van een aanmeldingsvrijstelling aanzienlijk verruimd. In onderstaande tabel is aangegeven wat is veranderd in de AGVV ten opzichte van de oorspronkelijke vrijstellingsverordening werkgelegenheidssteun.
1
Tot 31 december 2010 gelden in het kader van de financiële crisis hogere steunplafonds.
Tabel 1 Mogelijkheden aanmeldingsvrijstellingen Oorspronkelijke vrijstellingsverordening werkgelegenheidssteun nr. 2204/2002
Algemene Groepsvrijstellingsverordening
-
Regionale investerings- en werkgelegenheidssteun
MKB-steun ten behoeve van investeringen en werkgelegenheid: - Middelgrote ondernemingen 7,5 % - Kleine ondernemingen 10 %
MKB-steun ten behoeve van investeringen en werkgelegenheid: - Middelgrote ondernemingen 10 % - Kleine ondernemingen 20 %
-
Indienstneming (uiterst) kwetsbare werknemers - 50 %
Indienstneming gehandicapte werknemers - 60 %
Indienstneming gehandicapte werknemers - 75 %
Compensatie kosten gehandicapte werknemers - Aanpassing van lokalen - De personeelstijd die exclusief wordt besteed aan de bijstand van de gehandicapte werknemers - Aanpassing of aankoop van apparatuur die door de gehandicapte werknemers wordt gebruikt. - 100 %
Compensatie kosten gehandicapte werknemers - Aanpassing van ruimten - Tijd die het personeel besteedt aan bijstand gehandicapte werknemer - Aanpassing/aankoop apparatuur of software die de gehandicapte werknemers gebruiken - 100 %
Het begrip langdurig werkloze is in de AGVV verruimd. In de vrijstellingsverordening was sprake van langdurige werkloosheid na twaalf maanden. Nu wordt een langdurig werkloze omschreven als iemand die in de voorafgaande zes maanden geen reguliere betaalde betrekking heeft gevonden. Daarnaast bevat de AGVV een nieuwe categorie ‘uiterst kwetsbare werknemers’ die voor een ruimere vrijstelling in aanmerking kunnen komen. Ten slotte kan nu bepaalde ad-hocwerkgelegenheidssteun aan individuele onderneming ook onder de AGVV worden gebracht. Maar steun voor het in dienst nemen van kwetsbare werknemers in de zin van artikel 40 AGVV kan alleen nog op grond van een steunregeling. De oorspronkelijke vrijstellingsverordening was alleen van toepassing op algemene steunregelingen en niet op adhocsteun. 3.2.3.1 Wanneer voldoet een steunregeling aan de eisen van de AGVV? Per steunsoort zoals in tabel 1 weergegeven moet grosso modo worden voldaan aan de volgende vereisten: 1. Regionale investerings- en werkgelegenheidssteun In artikel 13 van de AGVV is vastgelegd dat regelingen inzake regionale investerings- en werkgelegenheidssteun vrijgesteld zijn van de aanmeldingsverplichting als aan een aantal voorwaarden is voldaan. Ten eerste wordt volgens lid 2 van het artikel de steun alleen verleend in voor regionale steun in aanmerking komende gebieden. Deze gebieden zijn vastgesteld in de regionale steunkaart voor de periode 2007-2013. Bij steunkaartgemeenten gaat het om specifieke (achtergebleven) regio’s die op grond van artikel 87 lid 3 sub c EG (is nu artikel 107 Verdrag betreffende werking van de Europese Unie, VWEU) voor regionale steun in aanmerking komen. Deze steun is bedoeld om de ontwikkeling van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale
economieën te vergemakkelijken. De investering moet in het desbetreffende gebied minstens vijf jaar behouden blijven. Ten tweede mag de steun niet meer zijn dan de regionale steundrempel die op het moment van de steunverlening geldt voor het betreffende steungebied. Bovendien mogen deze steundrempels worden verhoogd met twintig procentpunt voor steun aan kleine ondernemingen en met tien procentpunt voor steun aan middelgrote ondernemingen. 2. MKB-steun ten behoeve van investeringen en werkgelegenheid In vergelijking met de oorspronkelijke vrijstellingsverordening werkgelegenheidssteun is de maximum toegestane steun aan ondernemingen verhoogd. Voor middelgrote ondernemingen is het maximum steunbedrag verhoogd van 7,5 procent naar tien procent. Voor kleine ondernemingen geldt een maximum van twintig procent ten opzichte van vijftien procent in de oude verordening. Deze percentages hebben betrekking op de loonkosten over een periode van twee jaar voor geschapen arbeidsplaatsen. Artikel 15 lid 4 AGVV bepaalt dat bestaande reguliere werkplekken niet vervangen mogen worden door gesubsidieerde arbeid. Wanneer de indienstneming, in vergelijking met het gemiddelde van de voorbije twaalf maanden, niet leidt tot een netto toename van het aantal werknemers in de betrokken onderneming, mogen de vacatures niet zijn ontstaan door afvloeiing. 3. Steun in de vorm van loonsubsidies ten behoeve van de indienstneming van kwetsbare werknemers Een derde categorie werkgelegenheidssteun die in aanmerking komt voor vrijstelling van aanmelding zijn loonsubsidies ten behoeve van de indienstneming van kwetsbare werknemers. In artikel 40 van de AGVV wordt bepaald dat de steun niet meer dan vijftig procent van de in aanmerking komende kosten mag bedragen. Deze kosten zijn de loonkosten tot maximaal twaalf maanden vanaf de indienstneming. Voor ‘uiterst kwetsbare werknemers’ geldt een maximumperiode van 24 maanden. Wat wordt onder ‘kwetsbare werknemer’ verstaan? Artikel 2 lid 18 bepaalt dat dit een persoon is die: - in de voorafgaande zes maanden geen reguliere betaalde betrekking hebben gevonden; - geen diploma van hoger middelbaar onderwijs hebben behaald of geen beroepsopleiding hebben gevolgd (ISCED 3, een internationale standaard voor de classificatie van onderwijs); - ouder is dan 50 jaar; - als alleenstaande volwassene de zorg heeft voor één of meer ten laste komende personen; - werkzaam is in een sector of beroep in een lidstaat waar een gebrek aan evenwicht bestaat tussen mannen en vrouwen dat ten minste 25 procent groter is dan de gemiddelde verhouding tussen mannen en vrouwen in alle economische sectoren in die lidstaat indien die persoon tot de ondervertegenwoordigde geslachtsgroep behoort, of; - behoort tot een etnische minderheid in een lidstaat en van wie het profiel met betrekking tot talenkennis, beroepsopleiding of werkervaring moet worden bijgesteld om zijn vooruitzicht op het verkrijgen van vast werk te verbeteren. 4. Steun in de vorm van loonsubsidies ten behoeve van de werkgelegenheid van gehandicapte werknemers Ook steun in de vorm van loonsubsidies ten behoeve van de werkgelegenheid van gehandicapte werknemers is vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan. Zo mag de steunintentie niet meer dan 75 procent zijn van de in aanmerking komende kosten. Dit zijn de loonkosten van de hele periode waarin de gehandicapte werknemer in dienst is. Onder gehandicapte werknemers worden verstaan personen die: - overeenkomstig het nationale recht als gehandicapt worden erkend, of - die een erkende beperking hebben als gevolg van een fysieke, mentale of psychische handicap. 5. Steun ter compensatie van de bijkomende kosten voor het in dienst hebben van gehandicapte werknemers Tot slot wordt steun ter compensatie van de bijkomende kosten voor het in dienst hebben van gehandicapte werknemers vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting. De voorwaarden voor deze vrijstelling zijn opgenomen in artikel 42 AGVV. Het gaat hierbij om kosten die een onderneming maakt om een gehandicapte werknemer in dienst te nemen. Dit zijn niet de loonkosten, maar kosten die een
onderneming niet had gemaakt indien geen gehandicapte medewerkers in dienst waren. De kosten die in aanmerking komen zijn kosten voor: - de aanpassing van ruimten; - de tijd die het personeel besteedt aan de bijstand van de gehandicapte werknemers; - de aanpassing of aankoop van apparatuur of software die de gehandicapte werknemers gebruiken (zoals aangepaste en hulptechnologie). Let wel dat deze kosten alleen kunnen worden gesubsidieerd wanneer de kosten niet waren gemaakt indien geen gehandicapte werknemers in dienst waren. 3.2.3.2 Gelden er nog verplichtingen als aan de verordening wordt voldaan? Ja, wanneer een steunregeling voldoet aan de eisen van de AGVV is er nog een aantal verplichtingen die in de gaten moeten worden gehouden. Om de transparantie te bevorderen is een aantal punten in de AGVV opgenomen die dit moeten bevorderen. Daarnaast streeft de Commissie middels het Actieplan Staatssteun naar betere handhaving. Ook dat is in de AGVV opgenomen. Expliciet vermelden van de AGVV Om onder de AGVV te kunnen vallen is het niet voldoende dat een subsidieregeling voldoet aan de eisen van de AGVV. De steunregeling moet ook een uitdrukkelijke verwijzing bevatten naar de AGVV waarbij de titel en de vindplaats in het Publicatieblad worden aangehaald. Doorzichtige steun De AGVV is alleen van toepassing op doorzichtige steun. Doorzichtige steun is steun ‘waarvan het bruto-subsidie-equivalent vooraf precies kan worden berekend zonder dat een risicoanalyse hoeft te worden uitgevoerd’. Dat zijn subsidies en rentesubsidies. Voor andere steun (leningen, garantieregelingen en belastingmaatregelen) gelden aanvullende eisen. Verplichte informatie Artikel 9 lid 1 AGVV bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn informatie aan de Commissie te verstrekken. Binnen 20 werkdagen na de inwerkingtreding van de steunregeling of de verlening van ad-hocsteun moet de lidstaat een samenvatting van de steunmaatregel naar de Commissie sturen. Decentrale overheden moeten de samenvatting sturen naar het Coördinatiepunt Staatsteun van het ministerie van BZK via
[email protected], zodat deze doorgeleid kan worden naar de Commissie. Daarnaast moet de lidstaat bij inwerkingtreding van een steunmaatregel of de verlening van ad-hocsteun de volledige tekst van de steunmaatregel op internet bekend maken om voor vrijstelling in aanmerking te komen. Dossiervorming Artikel 10 AGVV verplicht de lidstaten gedetailleerde dossiers aan te leggen over de vrijgestelde individuele steun of steunregelingen. Deze dossiers bevatten alle gegevens die nodig zijn om te kunnen nagaan of aan de in deze verordening vastgestelde voorwaarden is voldaan. Het gaat om bijvoorbeeld gegevens waaruit blijkt dat een bepaalde onderneming de status van kleine of middelgrote onderneming bezit (als het daarvan afhangt of zij voor steun of een verhoging in aanmerking komt). Ook gegevens over het stimulerende effect van de steun en gegevens aan de hand waarvan het precieze bedrag van de in aanmerking komende kosten kan worden bepaald worden in de dossiers opgenomen. Stimulerend effect Om te waarborgen dat de steun als een noodzakelijke prikkel fungeert om verdere activiteiten of projecten te ontwikkelen, is de AGVV niet van toepassing op activiteiten die al onder marktvoorwaarden worden ondernomen. Staatssteun valt alleen onder de AGVV als deze een stimulerend effect heeft. De steun aan een MKB-bedrijf heeft automatisch een stimulerend effect als de begunstigde een steunaanvraag bij de betrokken decentrale overheid heeft ingediend, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen. Grote ondernemingen dienen, naast de bovengenoemde voorwaarde, expliciet aan te tonen dat de steun een stimulerend effect heeft. De onderneming maakt hiervoor een analyse van de levensvatbaarheid van het gesteunde project in een scenario mét en een scenario zonder staatssteun. De steun moet aantoonbaar leiden tot onder
andere een wezenlijke toename in omvang of reikwijdte van het project. Cumulering Overheden moeten in de gaten houden dat er geen ongeoorloofde cumulatie van staatssteun optreedt. Voor de toepassing van de drempels en steunintensiteiten van de AGVV moet alle steun van centrale en decentrale overheden bij elkaar worden opgeteld. Dat betekent dat overheden moeten zorgen dat de subsidieregeling in overeenstemming is met de AGVV én dat de ontvangende onderneming door cumulatie niet boven de drempels van de AGVV uitkomt. Bovendien moeten Europese gelden ook worden opgeteld bij het totale bedrag. Jaarverslag De lidstaten zijn verplicht om voor elk volledig kalenderjaar een verslag (in elektronische vorm) om over de toepassing van de AGVV op te stellen. 3.3 Stap III: melden Als de steunregeling staatssteun omvat en niet voldoet aan de de-minimisverordening en de AGVV, moet de regeling ter goedkeuring worden voorgelegd aan de Europese Commissie. De Commissie heeft de lidstaat Nederland als aanspreekpunt; meldingen en procedures lopen via de centrale overheid. Daarom verlopen steunmeldingen door gemeenten en provincies via het Coördinatiepunt Staatssteun voor decentrale overheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, onderdeel van de afdeling Binnenlands Bestuur en Europa. Het Coördinatiepunt begeleidt en coördineert ook de verdere vervolgstappen na de melding voor provincies en gemeenten. Zolang de Commissie bezig is met de voorbereiding van een beschikking over aangemelde steun, geldt de zogenaamde 'stand-still' bepaling: er mag geen steun worden gegeven als de Commissie nog geen oordeel heeft geveld over de steunmaatregel. In eerste instantie beoordeelt de Commissie in een voorlopige procedure of de steun mag worden verleend. Binnen twee maanden volgt een beschikking waaruit blijkt, dat er (a) geen sprake is van staatssteun, dat (b) de staatssteun wordt goedgekeurd of dat (c) de formele onderzoeksprocedure zal worden ingeleid. Bij de voorlopige procedure heeft de Commissie in beginsel een beoordelingstermijn van twee maanden; deze termijn gaat echter pas in op het moment dat de melding als compleet beoordeeld is. Bij twijfel over verenigbaarheid van de voorgenomen steunmaatregel moet de Commissie een officieel onderzoek starten. Deze dient binnen een streeftermijn van 18 maanden te worden afgerond. De Commissie kan de steunmaatregel daarna goedkeuren, dan wel afkeuren. De kans op goedkeuring door de Commissie is het grootst wanneer de maatregel onder een kaderregeling, richtsnoer of mededeling valt. Het gaat hier om regelgeving die door de Commissie is opgesteld als leidraad voor de steunverlener. Bij deze regelgeving kan men bijvoorbeeld denken aan het milieusteunkader, de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun en het landbouwkader. Deze en andere regelgeving vindt u in de Informatiewijzer Staatssteun onder 'Praktische zaken'. Meer informatie over de procedures vindt u in het online dossier van Europa decentraal. 4. De Algemene Groepsvrijstellingsverordening in Nederland In het kader van de oorspronkelijke vrijstellingsverordening werkgelegenheidssteun is in 2004 door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een verzamelbrief opgesteld waarin een leidraad is opgenomen die overheden kunnen hanteren wanneer zij voornemens zijn loonkostensubsidies toe te kennen. In de leidraad geeft het ministerie een beleidsaanbeveling die van toepassing is op het verstrekken van loonkostensubsidie. Het ministerie beveelt gemeenten aan om deze beleidsaanbeveling te verwerken in de gemeentelijke re-integratieverordeningen. Hiermee vervallen de administratieve verplichtingen van gemeenten die voortvloeien uit de Europese
regelgeving, zoals een kennisgeving naar aanleiding van de toepassing van de vrijstellingsverordening Werkgelegenheidssteun. Naar aanleiding van de nieuwe regelgeving zijn er bij Europa decentraal vragen binnengekomen over de geldigheid van de beleidsaanbeveling en over veranderingen in de mogelijkheden voor loonkostensubsidies. Omdat vanaf 2009 nieuwe regels gelden is de beleidsaanbeveling niet meer geldig waardoor gemeenten niet meer kunnen profiteren van de administratieve lastenverlichting. Dat houdt in dat wanneer de AGVV door (decentrale) overheden wordt toegepast een kennisgeving naar de Commissie moet worden gestuurd (zie 3.2.3.2). Wel kunnen decentrale overheden profiteren van de beginselen die in de beleidsaanbeveling zijn verwoord. Samengevat kan worden gesteld dat er geen sprake van staatssteun is wanneer: 1. Subsidieregelingen de werknemer direct subsidiëren; 2. De subsidieregelingen generiek zijn. Hier profiteert geen specifiek bedrijf of specifieke sector van; 3. Subsidieregelingen die organisaties subsidiëren die geen economische activiteiten verrichten. Voor subsidie die wel kan worden aangemerkt als staatssteun bestaan andere benaderingen. Dat zijn de volgende: 4. De subsidie valt onder de de-minimisverordening, en is daarmee vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting. 5. De subsidie valt onder de AGVV en is daarmee vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting. 6. Subsidie ter compensatie van de vervulling van een DAEB die voldoet aan de Altmarkcriteria is geen steun en hoeft ook niet te worden aangemeld. 7. Steunregelingen die niet onder één van de eerste zes punten vallen moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. 5. Enkele praktijkvragen 1. Hoe zit het met werken met behoud van uitkering of het creëren van participatiebanen, werkervaringsplaatsen, stageplekken en leer-werkplekken? Kan hier ook sprake van staatssteun zijn? Ja. Bij werken met behoud van uitkering kan eveneens sprake zijn van staatssteun. Het feit dat er geen loonkostensubsidie wordt verstrekt, (lees: er geen geld van overheid naar een andere organisatie gaat) is niet leidend in dit verhaal. Van belang is dat er gratis productiviteit wordt geleverd. Die productiviteit kan worden aangemerkt als staatssteun. De onderneming waar de uitkeringsgerechtigde geplaatst wordt ontvangt immers een voordeel in de vorm van gratis productiviteit. Dit voordeel is weliswaar niet direct, maar wel indirect met staatsmiddelen bekostigd. De werknemers ontvangen immers een uitkering van de staat. Er is geen sprake van staatssteun als het werk wordt verricht bij een organisatie die geen economische activiteit verricht. Het zou dus raadzaam kunnen zijn, en dat geldt zowel met betrekking tot de verstrekking van loonkostensubsidies als ook met betrekking tot de in de vraag genoemde voorbeelden, om te (laten) detacheren bij overheidsinstellingen en instellingen die geen economische activiteiten verrichten. Een nadeel hierbij is wel dat bij deze instellingen over het algemeen weinig reguliere banen te verkrijgen zijn. In alle andere gevallen zijn de staatssteunregels gewoon van toepassing. 2. Is het gerechtvaardigd te veronderstellen dat werkgevers in de zorg en onderwijs (publieke/gesubsidieerde sector) geen economische activiteiten uitvoeren? Voorzichtigheid is wel op haar plaats als er gesteld wordt dat 'werkgevers in de zorg, onderwijs (gesubsidieerde/publieke sector) geen economische activiteiten uitvoeren.’ Vanuit staatssteunperspectief is immers elke eenheid die een economische activiteit (aanbieden van goederen of diensten op de markt) uitoefent een onderneming, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Staatssteunregels zijn ook van toepassing op openbare ondernemingen en op in overheidsorganen geïntegreerde lichamen die geen eigen rechtspersoonlijkheid hebben, maar wel economische activiteiten van industriële of commerciële aard verrichten. Een winstoogmerk is daarbij niet vereist. Het bestaan van concurrentie op de markt m.b.t. (een deel) van de activiteit
volstaat. Slechts organisaties die uitsluitend typische overheidstaken zonder economisch karakter verrichten, zijn geen ondernemingen. 6. Praktische zaken Publicaties en websites: Prof. Dr. B. Hessel, ‘De Algemene Groepsvrijstellingsverordening voor staatssteun. Aanzienlijk meer mogelijkheden voor decentrale staatssteun’, artikel verschenen in De Gemeentestem 2009/7311, p. 59 – 66. ‘Informatiewijzer voor de decentrale overheid: Europese regelgeving over staatssteun’, publicatie opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Europa decentraal. Handreiking ‘Diensten van algemeen economisch belang en staatssteun’, publicatie opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Europa decentraal. Website Europa decentraal over de regionale steunkaart. Wet- en regelgeving: De Algemene Groepsvrijstellingsverordening (800/2008) De vrijstellingsverordening de-minimissteun (1998/2006) De vrijstellingsverordening voor werkgelegenheid (2204/2002) (verlopen)
