Lokale praktijken: maatschappelijk ondernemen tussen politiek, burgers en markt

Lokale praktijken: maatschappelijk ondernemen tussen politiek, burgers en markt Symposium bijzondere leerstoel maatschappelijk ondernemen met grond en locaties Woensdag 10 november 2010 Radboud Universiteit Nijmegen

Programma & documentatie

Inhoudsopgave 1. Welkomstwoord 2. Programma 3. Toelichting programma Programmablok 1 Programmablok 2 4. Sprekers en gespreksleider Bijlagen: Aanvullende documentatie programmablokken Documentatie programmablok 1 Documentatie programmablok 2 Informatie bijzondere leerstoel Maatschappelijk ondernemen met grond en locaties Deelnemerslijst

2

1. Welkomstwoord Voor u ligt de documentatiemap van het symposium: ‘Lokale praktijken: maatschappelijk ondernemen tussen politiek, burgers en markt’ Er lijkt sprake te zijn van verschillende snelheden in het denken en doen in relatie tot maatschappelijk ondernemen. Het is betrekkelijk stil geworden op het front van ordening, governance en sturing van maatschappelijke ondernemingen. Het regeerakkoord verlegt lasten en risico’s naar burgers, streeft naar een kleinere overheid en meer ruimte voor de markt. Rond de zorg zijn het accent op PGB’s, en het doorzetten van de scheiding van wonen en zorg structurele trends die de positie van burgers kunnen versterken, en prikkels voor maatschappelijk ondernemerschap vormen. Bij het wonen springen het kooprecht en het voornemen om verhuurders een deel van de huurtoeslag te laten financieren in het oog, er is minder aandacht voor stedelijke problematiek. In een context die door deze beleidsvoornemens wordt gekleurd blijft het nodig om lokaal oplossingen te vinden voor vraagstukken op het terrein van wonen, zorg en welzijn, bij een afnemende beschikbaarheid van publieke middelen. Niet alle burgers kunnen immers zelf het alternatief vinden (en betalen) voor collectieve arrangementen. Dat betekent dat een belangrijke rol is weggelegd voor een uitgekiende inzet van de mogelijkheden die maatschappelijk ondernemen biedt, op de grens van wat wenselijk is uit een oogpunt van een gelijk speelveld met commerciële partijen in de markt. Daarbij zijn zowel de verhouding tussen maatschappelijke ondernemingen en lokale politiek en vraagstukken van publieke regie aan de orde, als de overwegingen om al dan niet een gebiedsgerichte focus te kiezen. Deze overwegingen hebben geleid tot de keuze van het thema voor het symposium van dit jaar: ‘Lokale praktijken: maatschappelijk ondernemen tussen politiek, burgers en markt’ Dit thema wordt uitgewerkt in drie onderdelen, te weten: • De relatie van corporaties met de gemeente: groeiende afstand of meer synergie? (George de Kam en Annet Bertram, gemeentesecretaris van den Haag en voormalig DG Wonen) • De Bermudadriehoek van de woningcorporatie: woning corporaties tussen markt, politiek en gemeenschap (Jan-Kees Helderman, docent bestuurskunde aan de Radboud Universiteit) • Herontwikkeling van grootschalige locaties voor de zorg: strategische keuzes in het spanningsveld tussen wensen van cliënten, vastgoedexploitatie en ruimtelijke ordening. (Jos Ensing, adviesgroep Gezondheidzorg PRC en Wim Hartong, directeur Vastgoed & Projecten van Sherpa in Baarn) In deze documentatiemap vindt u informatie over de sprekers die het symposium dragen, bestaande uit een kort CV en enkele artikelen die zij u ter overweging aanbieden. Ik hoop dat het symposium u inspireert om op uw eigen manier een bijdrage te leveren aan het maatschappelijk ondernemen met grond en locaties. George de Kam

3

2. Programma symposium ‘Lokale praktijken: maatschappelijk ondernemen tussen politiek, burgers en markt’ Tijd: Plaats:

Debatleider:

12.00- 17.00 uur (afsluitende borrel) Senaatszaal van de Aula, Comeniuslaan 2 6525 HP Nijmegen

Piet-Hein Peeters

12.00-13.00:

Lunch in de hal

13.00-13.15:

Opening en introductie door Piet-Hein Peeters en George de Kam

Programmablok 1: o De relatie van corporaties met de gemeente: groeiende afstand of meer synergie? o De Bermudadriehoek van de woningcorporatie: woningcorporaties tussen markt, politiek en gemeenschap 13.15-15.00:

De relatie van corporaties met de gemeente: groeiende afstand of meer synergie? George de Kam, bijzonder hoogleraar maatschappelijk ondernemen met grond en locaties Annet Bertram, gemeentesecretaris van Den Haag en voormalig DG Wonen De Bermudadriehoek van de woningcorporatie: woning corporaties tussen markt, politiek en gemeenschap Jan-Kees Helderman, docent bestuurskunde aan de Radboud Universiteit

15.00-15.30:

Pauze

Programmablok 2: Herontwikkeling van grootschalige locaties voor de zorg: strategische keuzes in het spanningsveld tussen wensen van cliënten, vastgoedexploitatie en ruimtelijke ordening. 15.30-16.50:

Herontwikkeling van grootschalige locaties voor de zorg: strategische keuzes in het spanningsveld tussen wensen van cliënten, vastgoedexploitatie en ruimtelijke ordening. Jos Ensing, adviseur PRC Parkwijk de Zandheuvel: van twee instellingsterreinen naar een speciale woonwijk Wim Hartong, directeur Vastgoed & Projecten van Sherpa in Baarn

Slotbeschouwing 16.50-17.00:

Slotwoord Dick Tommel, voorzitter Stichting Maatschappelijke locatieontwikkeling

17.00:

Borrel

4

3. Toelichting programma 3.1 De relatie van corporaties met de gemeente: groeiende afstand of meer synergie? De relatie tussen de woningcorporatie en de gemeente kent vele vormen en een grote lokale dynamiek. De wetgever (BBSH) heeft rechtstreekse betrokkenheid van de gemeente bij corporatiebeleid de afgelopen decennia ingeperkt, maar er is de laatste twee jaar vanuit de landelijke politiek een tendens om de corporatie weer meer te binden aan lokaal beleid. Tegelijk zien we een continuïteit in samenwerkingscultuur, waarbij veel corporaties zichzelf beschouwen als ‘stadsbouwmeesters’. Op deze onderstromen komen vele lokale prestaties tot stand, maar zien we ook regelmatig conflicten. George de Kam presenteert een onderzoek dat in kaart heeft gebracht welke ontwikkeling er zit in de opstelling van lokale politieke partijen bij kwesties die raken aan grondbeleid voor woningcorporaties, en welke invloed die opstelling had op de strategie die corporaties volgen. Mede reagerend op deze uitkomsten zal Annet Bertram haar visie geven op de relatie gemeente-corporatie, tegen de achtergrond van vragen als: wat is een wenselijke balans tussen autonomie en publieke opdracht, moeten beide partijen de burger meer te vertellen geven, hoe om te gaan met de druk op de samenwerkingscultuur vanuit Europese regelgeving over staatssteun en mededinging, het effect van bezuinigingen en van de teruglopende investeringscapaciteit van corporaties. - George de Kam is bijzonder hoogleraar aan de Radboud Universiteit - Annet Bertram is gemeentesecretaris van Den Haag. Tot mei 2007 was zij Directeur Generaal Wonen van het ministerie van VROM. Annet Bertram spreekt op persoonlijke titel. 3.2 De Bermudadriehoek van de Woningcorporaties Woningcorporaties bevinden zich ergens in de driehoek tussen overheid, markt en gemeenschap. De laatste jaren lijkt deze driehoek alle kenmerken van een heuse Bermudadriehoek te hebben: de denkbeeldige driehoek tussen Miami, de Bermuda-eilanden en Puerto Rico in het westelijk deel van de Atlantische Oceaan waar vanaf het midden van de 20ste eeuw mysterieuze verdwijningen van schepen en vliegtuigen hebben plaatsgevonden. Auteurs van populaire lectuur schreven deze verdwijningen vooral toe aan paranormale verschijnselen waarbij de wetten van de natuurkunde werden opgeheven, of aan de activiteit van buitenaardse bezoekers. Ook in de driehoek tussen overheid, markt en gemeenschap zijn er tal van ondermijnende krachten: verstatelijking, vermarkting en vervreemding. Woningcorporaties blijken niet goed te passen binnen Europese regelgeving waar het kiezen is tussen overheid of markt. Het afschaffen van vrijstelling tot vennootschapsbelasting en de Vogelaarheffing is voor sommige corporaties een motivatie om uit het bestel te willen stappen. Het kabinet Rutte denkt serieus na over een kooprecht voor huurders en is voornemens om de Vogelaarheffing te vervangen door een algemene bezitsbelasting zonder zich zelf een bestemmingsplicht op te leggen voor die belasting. De vermogenspositie van woningcorporaties wordt in snel tempo zwakker: het revolving fund blijkt niet onuitputbaar. In sociologisch opzicht hebben corporaties de schijn tegen in de zin dat ze zich als maatschappelijke ondernemers voortdurend dreigen te vervreemden van hun achterbannen. Het bestel is gesloten en nieuwe toetreders maken geen enkele kans.

5

Het is tijd om de woningcorporatie op nieuw te waarderen. Waar is zij goed in? Waar is zij zwak in? Hoe kan zij haar legitimiteit terugwinnen en voor welke maatschappelijke opgaven hebben we de woningcorporatie nu en in de toekomst nodig? In mijn bijdrage wil ik de woningcorporatie als bedreigde en wankele institutie duiden. Daartoe put ik uit een aantal onderzoeken die ik samen Taco Brandsen de afgelopen jaren naar woningcorporaties als maatschappelijke ondernemingen hebben verricht. In 2004 schreven wij een verkennende studie voor de WRR en haar advies Bewijzen van Goede Dienstverlening. Kort daarop verscheen het WRR advies Vertrouwen in de buurt, op haar beurt gevolgd door het WRR advies De verzorgingsstaat herwogen. De rode lijn in deze adviezen van de WRR is een activerend perspectief op de verzorgingsstaat: van bescherming naar investering. In dat perspectief worden woningcorporaties als belangrijke maatschappelijke actoren en partners van overheidsbeleid beschouwd. Maar daarmee is de bestuurlijke discussie over woningcorporaties niet beslecht. In opdracht van AEDES en de Governancecode Commissie hebben wij een aantal studies verricht naar de verantwoordingsproblematiek van woningcorporaties. We constateren dat woningcorporaties een serieus legitimeringsprobleem hebben, dat zich niet eenvoudig via governancecodes laat oplossen. Zou een ander type organisatie een oplossing kunnen bieden? In opdracht van Futura hebben wij onderzoek gedaan naar de mogelijke rol van coöperaties in de Nederlandse volkshuisvesting. We hebben onderzoek gedaan naar de rol van wooncoöperaties in Duitsland en trokken daaruit lessen voor de Nederlandse woningcorporaties. Het investeringspotentieel van de Nederlandse woningcorporatie, zo concluderen wij, is vele malen sterker dan dat van de Duitse coöperaties. Maar is zij daarmee ook de vanzelfsprekende buurtregisseur zoals de WRR het in haar advies Vertrouwen in buurt graag ziet? In opdracht van Corpovenista hebben wij onderzoek gedaan naar de gebiedsgerichte wijkaanpak en de rol van woningcorporaties hierin. 3.3 Herontwikkeling van grootschalige locaties voor de zorg Nederland kent een aantal grootschalige terreinen waar zorg en verblijf worden geboden. De laatste 15 jaar zijn veel initiatieven genomen om de voorzieningen op deze terreinen aan de eisen van de tijd aan te passen, en een van de manieren om dat te doen is het verkleinen van de schaal van de instellingen op locatie. Voor een deel van de bewoners worden ruimtelijk gespreide meer kleinschalige woonvormen gebouwd, en veelal wordt de ruimte die daardoor vrijkomt op het oorspronkelijke terrein benut voor het bouwen van ‘gewone’ woningen. Dit is een ontwikkeling waarbij allerlei aspecten van maatschappelijk ondernemen in de lokale praktijk aan de orde zijn. Hoe kom je tegemoet aan de verschillende wensen van cliënten en hun vertegenwoordigers, die ingrijpende keuzes moeten maken over de kwaliteit van leven? Hoe om te gaan met de condities die vanuit het beleid van de rijksoverheid worden gesteld, en met de eigen verantwoordelijkheid voor vastgoed en kapitaalslasten? Er moeten verschillende planologische vraagstukken worden opgelost, hoe worden kleinschalige voorzieningen ingepast in bestaande wijken, en welke bestemmingen zijn mogelijk voor het bestaande terrein? Zowel voor het terrein als voor nieuwe locaties in de wijk moet opnieuw nagedacht worden over de mogelijkheden van participatie van mensen met beperkingen in de samenleving. En welke partners moeten gekozen worden om ontwikkeling en bouw te realiseren? De discussie over dit thema wordt geopend met een bijdrage van Jos Ensing, adviseur bij PRC. Hij geeft een overzicht van de 130 terreinen in Nederland waar sprake is van 6

herontwikkeling, gericht op de vraag welke benadering instellingen (kunnen) kiezen om daarvoor strategische visies op te stellen. Daarna neemt Wim Hartong, directeur Vastgoed & Projecten van Sherpa in Baarn ons mee naar de praktijk van de herontwikkeling van het project Zandheuvelweg, waarbij twee zorginstellingen (Sherpa en Amerpoort) hun terreinen samen willen voegen tot één woonwijk. Wim Hartong fungeert hierbij als projectleider voor de beide instellingen. De problematiek rondom instellingsterreinen komt hier goed tot uitdrukking. Hij laat zien welke overwegingen leiden tot de strategie van Sherpa en Amerpoort, hoe deze maatschappelijke ondernemingen bij het vernieuwen van hun woonvoorzieningen de balans vinden tussen enerzijds de wensen van bewoners en personeel en anderzijds de actuele mogelijkheden van de vastgoedfinanciering en -exploitatie, en wat er nodig is voor de realisatie van projecten in een netwerksetting met Ministerie (VWS), provincies en gemeenten, mondige burgers, cliënten, cliëntenvertegenwoordigers, medewerkers en tenslotte ontwikkelende partijen. - Jos Ensing is adviseur bij PRC - Wim Hartong is directeur Vastgoed & Projecten bij Sherpa in Baarn

7

4. Sprekers en gespreksleider Sprekers Prof. dr. ir. George de Kam Bijzonder hoogleraar Maatschappelijk ondernemen met grond en locaties, Radboud Universiteit Nijmegen George de Kam is hoogleraar aan de Radboud Universiteit Nijmegen met de bijzondere leeropdracht Maatschappelijk ondernemen met grond en locaties. Deze leerstoel wordt ondersteund door de Stichting Maatschappelijke locatieontwikkeling, een initiatief van Aedes en ActiZ. De leeropdracht is gericht op strategieën en condities voor maatschappelijk ondernemen met grond en locaties. Speciale aandacht gaat uit naar corporaties en organisaties die wonen met zorg aanbieden. Hoe komen zij aan bouwgrond, en hoe pakken zij de (her)ontwikkeling van bestaande wijken en locaties aan. Speerpunten in het onderzoek zijn enerzijds het onderzoek naar strategieën van corporaties op de grondmarkt, en anderzijds vraagstukken op het gebied van besturing en vastgoedontwikkeling bij gebiedsgerichte arrangementen voor wonen, zorg en welzijn. Op dit moment geeft George de Kam leiding aan twee grote onderzoeksprojecten. Het eerste sluit aan bij zijn eerdere onderzoek naar het optreden van corporaties op de grondmarkt, door middel van een in 2011 te houden survey onder alle corporaties, en een aantal interviews. Het onderzoek wil laten zien hoe corporaties reageren op wijzigingen in de condities (markt, regelgeving, relaties met stakeholders, eigen middelen en competenties) waaronder zij hun werk doen. Naast verdieping van wetenschappelijke inzichten leidt het onderzoek tot aanbevelingen – ondersteund met informatie over best practices – voor een zo effectief mogelijk optreden van woningcorporaties op de grondmarkt. Het tweede project richt zich op de evaluatie van de effecten van woonservicegebieden op de mogelijkheden voor ouderen om langer thuis te blijven wonen, en de wisselwerking tussen het wonen in een woonservicegebied en hun gezondheid en welbevinden. Dit project wordt gefinancierd door ZonMw in het kader van het Nationaal Programma Ouderenzorg. De uitvoering gebeurt in samenwerking met de SEV, de Hogeschool Arnhem Nijmegen en het Universitair Medisch Centrum Groningen. Drs. Annet Bertram Gemeente Secretaris van Den Haag Annet Bertram is de gemeente secretaris van Den Haag. Voordat zij deze functie in 2007 aanvaarde was zij Directeur Generaal (DG) Wonen bij VROM. Wonen, wijken en bewoners lopen dan ook als een rode draad door haar carrière. Daarom kwam zij al vrij snel naar het afronden van haar studies sociologie (1983) en rechten (1989) terecht bij VROM. Als DG legde zij vanaf 2002 de basis voor de een forse verschuiving van binnen wonen, waarbij is ingezet op verhoging van de woningbouwproductie, de aanpak van de oude stadswijken, modernisering van het huurbeleid en het opnieuw ordenen van rollen binnen de bestuurlijke en private lijnen (corporaties en private bouwpartijen). In haar functie was zij de 8

belangrijkste ambtenaar achter de wijkaanpak van de achtereenvolgende ministers Dekker, Winsemius en Vogelaar. Haar doel was om de probleemwijken niet verder te laten afglijden. Als gemeentesecretaris voert Annet Bertram nu delen van haar ‘eigen’ beleid uit. Doorgaan met de krachtwijken was haar eerste motief maar daarnaast ook een nieuwsgierigheid naar de slagkracht van de gemeentelijke organisatie. Als GS was zij o.a. verantwoordelijk voor het opstellen van de 4 wijkplannen o.b.v. 5 pijlers die dwars door de bestaande beleidsdossiers gaan en de onderhandelingen met corporaties. Dit resulteerde in een gezamenlijk investeringsbedrag van 27 mld. over 10 jaar. Naast algemene advisering van het college en aansturing van het gemeentelijke apparaat houdt zij zich bezig met het dossier internationaal en het veiligheidsdossier. Een van de opgaven is het om Den Haag als de Legal Capital of the World uit te bouwen. De diverse ervaringen en dwarsverbanden in de verschillende dossiers geven haar ook een goed beeld van de gemeente als 1e overheid en de verhouding met de strategische partners op de lokale as en de relatie t.o.v, de Rijksoverheid. Dr. Jan-Kees Helderman Universitair docent vergelijkende bestuurskunde Jan-Kees Helderman (1966) is sinds 1 september 2006 als universitair docent vergelijkende bestuurskunde verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Radboud Universiteit Nijmegen. Hij studeerde in 1990 af als planoloog aan de Katholieke Universiteit Nijmegen. Daarna werkte hij bij de vakgroep Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam en vanaf 1998 aan het instituut Beleid en Management Gezondheidszorg van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij is in 2007 gepromoveerd aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op het proefschrift Bringing the Market Back In? Institutional complementarity and hierarchy in Dutch housing and health care. Voor dit proefschrift ontving hij in 2009 de G.A. van Poeljeprijs voor het beste proefschrift in de bestuurs- en beleidswetenschappen in Nederland en Vlaanderen. Jan-Kees Helderman verricht onderzoek en publiceert op het terrein van de gezondheidszorg en de volkshuisvesting. Samen met Taco Brandsen schreef hij de verkenning ‘Volkshuisvesting’ voor het WRR rapport Bewijzen van goede dienstverlening (2004). In augustus 2007 verscheen van zijn hand het SEV essay: De corporatie: tussen status en contract. In oktober 2007 verscheen Toezicht op Scherp dat hij samen met Edith Hooge in opdracht van de VTW heeft geschreven. In 2008 maakte hij samen met Annet Bertram deel uit van het Panel van de Vereniging voor Staathuishoudkunde in het Pre-advies over de Woningmarkt. In 2009 publiceerde hij samen met Taco Brandsen een onderzoek naar wooncoöperaties in Duitsland in opdracht van Futura. Jos Ensing Adviseur, adviesgroep Gezondheidzorg “De pen is machtiger dan het zwaard”. Vanuit mijn brede achtergrond en goed ontwikkelde schrijfvaardigheid breng ik de macht van het woord met overtuiging. Vraagstukken benader ik vanuit een strategisch perspectief en houd hierbij rekening met het belang van zowel de organisatie als dat van gebruikers. Na diverse vooropleidingen heb ik in 2006 de master vastgoedkunde afgerond aan de Rijksuniversiteit Groningen. Voorts behaalde ik in 2010 de Master of science Real Estate 9

Management aan de universiteit van Greenwich. Thans studeer ik geschiedenis in deeltijd. Al enige jaren werk ik als adviseur binnen de adviesgroep Gezondheidzorg bij PRC in Bodegraven, onderdeel van Arcadis. Daar houd ik me bezig met strategische vraagstukken op het snijvlak van vastgoed en zorg. Voor meerdere instellingsterreinen in de gehandicaptenzorg heb ik een diversiteit aan werkzaamheden verricht. Wim Hartong Projectleider Parkwijk de Zandheuvel Wim Hartong begon zijn loopbaan als projectleider bij een architectenbureau, na voltooiing van HTS bouwkunde te Amsterdam. Vanaf 1980 was hij werkzaam in de zorgsector als projectleider en adviseur. Hij hield zich voornamelijk bezig met strategisch beleid, huisvestingsbeleid en deconcentratie-/bouwplannen. Daarnaast was hij parttime werkzaam in een eigen adviesbureau voor huisvestingsvraagstukken in de zorg. Sinds 2001 is hij directeur Bureau Vastgoed&Projecten en lid van het managementteam bij de zorginstelling Sherpa die mensen met verstandelijke en-/of lichamelijke beperkingen ondersteunt. In 2003 werd hij projectleider voor de samenvoeging van 2 instellingsterreinen in Baarn, tot één wijk, genaamd Parkwijk de Zandheuvel. Bij dit project worden twee instellingsterreinen van twee verschillende instellingen omgebouwd tot een bijzondere woonwijk. Dick Tommel Voorzitter Stichting Maatschappelijke Locatieontwikkeling Van 1981 tot 1994 is Dick Tommel, als Tweede-Kamerlid voor D66, woordvoerder op verschillende beleidsterreinen, waaronder economische zaken, ontwikkelingssamenwerking, milieu en volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Van 1994 tot 1998 is hij staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Tegenwoordig bekleedt hij naast diverse (advies)functies het voorzitterschap van onder meer de vereniging Vastgoed Belang, de Raad van Commissarissen van COM-Wonen, het Platform Bio-energie, de stichtingen Spaar het Klimaat en Slim met gas en het platform Bewoners en Duurzaam Bouwen. Piet-Hein Peeters Gespreksleider Piet-Hein Peeters is journalist. Hij schrijft onder anderen voor het Tijdschrift voor de Sociale Sector en Zorgmarkt. Daarnaast werkt hij regelmatig als dagvoorzitter. Recent leidde hij bijvoorbeeld de wijkspiegeldag van de provincie Gelderland en de werkconferentie Wonen van het college van B en W van de gemeente Nijmegen.

10

Bijlagen: Aanvullende documentatie programmablokken o Documentatie programmablok 1 o Documentatie programmablok 2 o Informatie bijzondere leerstoel Maatschappelijk ondernemen met grond en locaties o Deelnemerslijst

11

Programmablok 1

"

(

&

! " " # $ % & ' () & % ' # " $ & * * + % +& ' (,%& $ - $ # + * ' ( ' $+( + * + ' (. '% $ $# & " ' & $ /& +# * + % + ' (0 + & " & $ / # & & $$ $ ( & "+# *"" & $ ' " ( . # 1 & 2 " ' " # + / " 1% 2 /" /" +# " / + 3 & 4' ' 1 3 4,2 /" & / " $+/" $$ ' /+ ' " " $ " (

"

'

'

% ' + % +'% & ' # 1 2 " '% (5 #% + & $( $ & & $ +$ # & 3 # +# ' 3 - 6 *

)

$ +

$ ' +

' ( " ' ++

&

$ (

' & #

' +

$ # ( & ' " $ " & * ' - $$ #% +& ( $+ " % + " ( ' +% " * 6 $" +# & ' ' ( "$ " (3 " - ++ ( & $ (

*" % +

"

/ $ " " "

' * & & +# & & % " % $ & % " +( '# - ++ / $ * /# " +(, + % ' " * 6

-

' (1 2

9#

&

:"

+# $ # -

& #

( & #

&

7

$

'

" $

# +

# + - (

+#

&

'

'

& $# (3 & () +# $$ $ & $ ' ( " $ +# "" ; " # ' /' "" & /# & " +# " & 3 4,( " $ $# +# "" ; " /' '% ' / + # & +# " &

' '

+$ & ' 8&

% +

+" # ' 3 4,(

&

&

%

-

&

'

" ' #

6 & " $& 6 & + $ 3 -

$

- 6 # & +( % $ -$ & $ *# '%/" & # - + & % + % + % & ' ( # & . , ( 12 +" & # & - *+ , # # & ' ' " $ % + # % (

&

4'

' & ( - + 3 & & # & 1 <2

& "

1 ,# 2 +% $ & $ $ $

'

& -

& $$ # * $ 0 + ' " -

& / &

$

' 7-

& ' -

$ " # +&

% + &

# &

#

" & #

& & '

(

% +

( -$&

( & &

%

(

%

3 4, = " # + & +# (3 ' & - " ( 9 +$ * / % & + "" ( %" " -

-

#

% % & $

+ & % 3 4, " 2 (5

% &

+ +

& $

#

& '* & + &

= " *

$+" +

"

' &

+# & '* # 7

&

) ' , $ " 12

-

' +&

' * ( + ' +$ #

*+ * $ 1, 2

3 4, &

* 5

&

&

+# 9#

* ' # +& / "= = $

+ ' -

+

3 4, " ( -

$" # /

& $ 15 2 (

$

'

-

"

& 2#

# & #% ' (

& # 1 ((

-

' ' +

5

& +

(

+" " % + " % % + & ' % + +$ + ( +" % % + 1 % $ $ * % " % + " % -- (

$$ ' $ ' ** + " ' +# & /& % ' / + + ( $$ ' ' - $ * $ ' " - $$ ' " ' $ + " ' # / & 6 /+# & & ' * + % + () % + & & & $$ ' + & * "" " ' - * ( $ #% +& +$ '% % + + ( % *'%# # $ ( $$ ' * * & / $ 6 % / -% + & ' ( ; ; $$ ' +; +- ; (

$ # "

*

&

$ & " ( & -

'

(

'

"

' -

' ' +( $

( 3 ' ' $& $ # +& " % + '% > " + # & ' " $ &+ $ +% " & ( + 7- " " " ' ' & # " + & * * +$ # # & #% * & $ & & ' (

- $

"

& &

" (

" "

+& ' &

&

%

9

'

&

+ &

+ ' ( -" 5

'

/" +

/ ' '

(

& +

"

'

'

' ' +

& " & & ' # $

+$

&

+ " () * * 6 /

( '%

' 7 " /' & (1 ?2

) +"

% $

- % ) +"

'

+ -"

+

=

- $ "

-

"+ $'

:" & $ & - 6

" #

&

"

$ "

" &

(

" $

&

"

' ( (

. ,

+ & . , #% ' & *

" & +

*

*

$ +" *

(

$

(, + " "

. ,# * & & /"

(

$ +#

$

-

# +& "

"

.

% + &

+

1 '

-

3

'

. ,# +%

' "% +$ 0 # # = " :& "

&

6 # "

(:" &

&

(

"

# $

( % " $ $

1 ." 2 $

* $ ." (

. ,

. ,& / "$ - ' % & # + " ' + ' & '+ # - 6 B$ " ' ( ' & ' & '+ +# & (1 D2

& -

(

14 2 ' '% 4 $ /"

* $ +$ 6 # ( ,% = " +& # " -- % + % . ,(1 !2 " + ' " ' + ( " # & & & . , $

00

& # ' ( + $' & % (, '$ # # & 6 ( & 7 # /# $ "$ & (1 A2 # # * / +" " + & $$ ( & & % & * $ -' & $ & +" + '%(

* $ -- % +

& #

2 / +

$

$ + $' & % " ' & + & # # 4 ;# % +& + * 6 + (1 @2 #

" $

(

& " (0 ' / % + ' ' & . ,(5 " # ( $ + ; '$ & " ( ' & " " CC + " + " - ++ '$ - * * =

"

% +

" % (

& " !@ " % $ ' / + - ' (

$

' $ /"

&

% + ' ' % * " & & $ ' () $+ # & 7 / ' 00 # ( , +$ + " " * $ $# $ & ( 0 * 6 % & " +" $ ' (:$ /- = - 6 " & " & ( $ " 1 & 2 * ( 00 '% % # ( 6 # & +/ " % + % # & . , " % + & ' " + 1 ' /# + $ $+ & " + 2 ( & '# + & $ % $ ( " + $ $ " % ( ' " + + % + " '%/" $ % + # '% ( % # ' " . % ' , + + 1 . ,2 $ '% & ( ' & '+ + & " - + % + # ( + & " $( % $& & . ,' # # + ; & ' + ' & '+ & " /" * - + *'% % # ( ' & '+ . ,& $ 6 $& /+$ '% & $ '% () & " +( + " $ & % *( ) + % + '+ ++ /" % - + & ' " / " % $ ? & '$ & $# + ( -& ' # - + $ $ & $ +" ' * ' " & ' " + +" & ( +" + & " & ' (5 /& ' - + ' ( % + & $ ' " - % 1 & " & " 2 + ' ' % & ( + ( ' $/ & # / # " & # $ ++ ( & ' '% !& -$ * ' (:" $ / '$ % % + 7 & " % '%( $ * - + / # + % $ /# % % + & " & ' - " (. & () $ ' 00 # &

7 &

& ' & $ ' ( 00 # ( 6 # + 00 # $ ' & " + % ( 00 # <( 5 $ $ " -& # ' & " # +& / # # & 00( 00 # ( E$ # ' - *+ * $ ( +" $( # ?( :$ " # " & 00( 00 # @( $ 0 00 /" + * & # % + & + & $ (00 # A( # ' , # 00 * & " # & & $ ' '* $ # 1 $$ & + 2 ( 00 # ( "- " !( . , $-' & # % + # & " # & ( 00 # ' $" -- / 00 # . , $ 1 ' & '+ '$ % & 2 ( # D(F & . ,0 00 # & ' / & / "$ % + ' ' - ' & . , % & (0 00 # ' + & #% $ + # & " ' & '+ ( 00 # ' + $ ( "- " :-

& &

$

+ & % +&

$

$ $ - + % +

& $ $(

0/

%%

! $& "

" &

%&

#

" *+

%

" ' ( "

" $ % " %) "

/ '

"

# ) $' ' $ #' $ # +0 1

)' -

" $&

%

%

& )

% &

$ &

$& )

$ / $

& ,&

" -

" %) 0 &&

& &

)

" -

" $$ 1% +

%&

" +

) &&

.%

" 5+ 0 61

$&

&

,

" " $ % " %% ' $ +

& & "

&

%& 0

,

2

"')

" &

& $ " + ) " #

$ ) " " -$

& #

$&

&

"

"

-

&

)$$

&

& " "%

#

+

& -

:

$ &# & ' $

*+

% " "

$ #& $ %% " +

& &

& ) $ $ $ & "

, $ #+0 1 "

*)

%% & $ ) & %% '

5+

" % "

% (

)' -

' +0 61

" % $& " ( 7 68

# $

%

%% & +

) $ % ## ' $ " )

)

# )

&

, "

% &&

+

%) #

%) "

#

" 4

%&

(

## ' $

# + 0 51

&

" $ ( 1# %

2 $& %& ' $ ! & ) $ & $ &# & * %) &#% " +0 1

" * /

$ $& & " & " $ % " -) %& & ) ' & + 2 $& 3

%& )

) & 4&

#

& &

$ # ($ " $

)

$& & &

# %

%

%% ) # +

% )

)

( % & )

" ## ' $ %

$

( ( *)

(

(+0 91

$ %) " ) & # " $# ) )' +; % ' $ ) $ && " -'+ %" #) + & $ &# * " $ # +< ) " ' # = &# # ,) ) % $$ " & 4# & + , -( " ' $ , & %$ " # ' # ' $ " ( # ' # $ & ## ' $ % " " # +! ' % > " %) & & / ? 0 " 1-' # " $$ ( $ ' $ @ % + # & ) " ) =& +; % ' $ * $ # *# ) "% + # " $# ' ) %% ," $ " * $ # % * +: $' %% ($ $ - ' " $ #" ) ) & % , (- & % % ' " # + # " $# ' ' $ -& ' $ % + + %% ) , # - " , & ' %- + ( ( " - & " * ( ) *0 & & $& %% ) & %% 1 ) # $+ -% %"$ % & $ #) + ;& 5+ % -% $& " %% & ) +

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

$ " ' $"

%

% % # $ ' $

" % %+

/,

14 Verkokering als topje van de ijsberg Annet Bertram

Langs elkaar heen werkende diensten: de ervaring in twee soorten Haagse binnenkamers leert dat het inderdaad een probleem is, maar ook dat niet alles wat te wensen overlaat daaruit verklaard kan worden. Toch bestaat sterk de neiging om het voortbestaan van maatschappelijke vraagstukken te wijten aan verkokering en gebrek aan samenwerking. Als we dieper kijken blijken er echter ook andere oorzaken te zijn. Zo is het maatschappelijke middenveld enorm versnipperd geraakt, en zijn gemeenten gaan lijken op overslaghavens voor plannen van het Rijk. De oplossing zal dus van veel meer afhangen dan alleen ‘beter afstemmen’. De nieuwe uitdagingen die er liggen bieden daarvoor gelukkig ook kansen.

101 | Uit de koker van | Ruimte voor verandering

‘Er zal wel niet zijn afgestemd’ Tijdens de bespreking van de Voorjaarsnota 2009 nam de Haagse gemeenteraad raadsbreed een motie aan: het stadhuis diende met spoed te ontkokeren. Diensten werkten langs elkaar heen, zo luidde het oordeel. En wie waren daar de dupe van? De burgers en bedrijven. Dat moest nu maar eens aangepakt worden, zo was het idee. De voorbeelden van langs elkaar heen werkende diensten waren dan ook niet van de lucht – soms pijnlijk, soms hilarisch; iedereen kent ze wel. Maar tegelijk is de beschuldiging van ‘langs elkaar heen werken’ een stok om de hond mee te slaan. Men roept verkokering, en Leiden is in last. Laatst had ik het als gemeentesecretaris zelf nog bij de hand. Recent is in Den Haag het Verkeerscirculatieplan doorgevoerd. Dit is een ingenieus pakket maatregelen om het centrum van de stad van fijnstof te ontdoen. Het plan vereiste een stevige afstemming tussen gemeente, bedrijfsleven en het Rijk – het plan is namelijk een direct gevolg van Europese richtlijnen en dito rijksbeleid, en legt binnen de gemeente een link tussen het milieubeleid en het veiligheidsbeleid. In mijn vorige functie als dg-wonen heb ik de discussies over dit onderwerp in de bewindsliedenstaf van vrom van zeer nabij mogen meemaken. Kortom, er was alle reden om alert te zijn op het Verkokeringsvraagstuk. Had het stadhuis wel voldoende afgestemd, voorgelicht en doorgesproken, was de gewetensvraag die daarom van hoog tot laag werd gesteld. Ik kreeg telefoontjes van menig hoogwaardigheidsbekleder, maar ook van de Hagenaar met pleinvrees die zijn auto als safe haven altijd vlakbij moest hebben voor het geval het ‘hem overviel en hij bevangen werd door agressieve neigingen’. Ik kan niet anders zeggen dan dat het pakket vooraf goed in elkaar zat, er met de hele wereld inclusief het Rijk was afgestemd – en zelfs de man met pleinvrees kon geholpen worden. Maar het waren natuurlijk in eerste instantie de diensten die de schuld kregen toen er achteraf toch van alles te klagen viel: ongetwijfeld hadden zij hun werkzaamheden onvoldoende afgestemd. De problematiek van het matig bedienen van burgers en bedrijven en het onopgelost blijven van grote maatschappelijke problemen is een zeer ernstige. Het is in mijn ogen echter veel te gemakkelijk om te wijzen naar langs elkaar heen werkende diensten. Willen we werkelijk verder komen, dan vereist dit een analyse die een paar slagen dieper gaat. Vanuit mijn ervaring in twee Haagse binnenkamers heb ik gezien dat het vaak om veel meer gaat dan ‘gebrek aan afstemming’. Voorbeelden hebben het probleem dat het ‘maar’ voorbeelden zijn. Tegelijk kunnen voorbeelden wel kernachtig laten zien waar de schoen

102 | Verkokering als topje van de ijsberg | Annet Bertram

wringt. Daarom zal ik aan de hand van enkele praktijkervaringen een schets geven van de problematiek die verkokering is gaan heten, maar die vaak maar het topje van de ijsberg is. Met nadruk spreek ik van een schets, omdat ik zelf ook nog midden in de overpeinzingen zit en de puzzel nog definitief gelegd moet worden. Om dit te benadrukken heb ik het hier over een ‘moddertheorie’. We staan gezamenlijk in een brei van verbanden die het vaak onmogelijk maken om adequaat te handelen. Moddertheorie ook omdat ik zelf nog bezig ben de verbanden tussen de overheidslagen onderling en tussen overheid en maatschappelijk middenveld/private partijen te ontwarren.

Tweehonderd professionals rond het schoolplein In de Haagse krachtwijkenaanpak staan de inzet van onderwijs en arbeid centraal. Dit is het directe gevolg van bestaand beleid, maar ook van de gesprekken met de bewoners. Die drongen bij de gemeente namelijk aan op een sluitende aanpak voor jongeren die rondhangen zonder perspectief op een plek onder de Haagse zon. Voortbordurend op het leerkansenprofiel van onderwijswethouder Dekker is er hard gewerkt aan een 7x24-uursaanpak. Een combinatie van onderwijs, welzijn en sport, arbeid en cultuur. Het idee erachter is dat we jongeren begeleiden, bezighouden en niet meer loslaten totdat ze hun (arbeids)bestemming hebben bereikt. In hartje Schilderswijk staat het nova-college van directeur Kars Veling. Dit is de eerste school die – samen met de gemeente, welzijnsinstellingen, Culturalis, ondernemers uit de buurt en het ministerie van ocw – intensief aan het invullen van het 7x24-uursprogramma werkt. Opmerkelijk was dat Kars Veling als voorwaarde stelde dat gemeente en het Rijk con amore moesten meedoen. Want, zo zei hij, anders loop ik binnen de kortste keren tegen de grenzen op van wat nog wel kan en wat niet, of anders tegen de grenzen van partijen die wel mee willen doen maar geen ruimte krijgen om over hun eigen schaduw heen te stappen. En kennelijk meende Veling ook dat een 7x24 uurs programma zonder (al te veel) extra bekostiging mogelijk zou moeten zijn. Immers, er zijn al behoorlijk veel organisaties en werkers actief om jongeren te ondersteunen. Inmiddels liggen de eerste puzzelstukken er. In 2009 heeft voor het eerste zes weken lang een zomerschool gedraaid. Meer dan honderd leerlingen hebben hieraan meegedaan. Tegelijk is er vanaf eind januari 2009 gestart met de zaterdagschool. Deze wordt inmiddels door vierhonderd leerlingen bezocht. En niet om te dansen of muziek te maken, maar om onderwijs in rekenen, Nederlands en Engels te krijgen. Op eigen verzoek. En elke periode vult de coalitie rondom het nova-college een nieuw puzzelstuk toe.


Dit klinkt allemaal alsof het vrij simpel tot stand is gekomen. Je werkt samen en er ontstaan mooie dingen! Maar schijn bedriegt. De exercitie die hiervoor nodig was is een immens ingewikkelde. Dat bleek al snel toen we na de waarschuwing van Kars Veling eens een onderzoekje lieten doen naar de situatie rondom het nova. Een paar resultaten ter illustratie. 1 In een straal van 300 meter rondom het nova bleken meer dan 200 professionals bezig! Deze partijen zijn werkzaam op het gebied van welzijn, sociale zekerheid, onderwijs, arbeid en cultuur. Veel van deze partijen zijn in de loop van de jaren door de gemeente geïnstalleerd. Slechts in een enkel geval, zoals het onderwijs, is er een rechtstreekse verbinding met het Rijk. 2 De bezettingsgraad van gemeentelijke panden met voorzieningen in de buurt van de school bleek gemiddeld niet meer dan 45% tot 50% te bedragen. Daarnaast waren de openingstijden niet 1 op 1 afgestemd op de doelgroep. Eén van de redenen is dat subsidievoorwaarden meestal zijn gebaseerd op output (soms alleen al op het feit dat de cursus of het lespakket wordt aangeboden) en niet over outcome (prestatiebevordering, en bijvoorbeeld aansluiting op de leerlijn van de doelgroep en de school). 3 Een tocht langs een aantal basisscholen leerde verder dat veel scholen elke keer opnieuw het wiel moeten uitvinden. Er komen nieuwe ideeën, nieuwe methoden, nieuwe subsidiemogelijkheden, er worden voorscholen vanuit het welzijnswerk opgezet die niet aansluiten op de schooleisen… enfin, betrokkenen ervaren het eerder als een brei dan dat er sprake is van een coherente kijk op de problematiek. 4 Uiteindelijk is daarom een zoektocht gestart naar houvast: een solide uitgangspunt dat mede de koers zou kunnen bepalen. Dit heeft geresulteerd in een informeel adviseurschap van een hoogleraar van de Amerikaanse universiteit Harvard. Zijn negen jaar durend onderzoek in Harlem heeft onomstotelijk bewezen dat het uitbreiden van de onderwijstijd en het sterk verkorten van de zomervakantie uiteindelijk de meest bepalende factoren zijn geweest voor een opwaartse spiraal bij leerlingen in een achterstandssituatie. Elk uur extra onderwijstijd is een uur winst, elk uur niet op school vergroot het gat. Daar konden we mee aan het werk. Het beeld dat dit oproept is er één van fragmentatie en van een kluwen aan verantwoordings- en sturingslijnen. Het gaat vaak om stevige partijen. Niemand verkeert echter in de positie om een betere afstemming af te dwingen dan wel partijen op één concept te binden.


Om deze situatie rond het nova-college te doorbreken is inmiddels voor een kleine maar stevige stuurgroep gekozen. Deze heeft zichzelf de opdracht gegeven om het 7x24uursprogramma in het komende jaar zodanig uit te bouwen dat er in januari 2011 een sluitend programma ligt. Een flinke opgave, en des te interessanter omdat het uitgangspunt is dat dit zonder enorme hoeveelheden extra geld zou moeten kunnen! Dat betekent dat partijen zichzelf op een vruchtbare manier tot elkaar hebben veroordeeld. Het betekent ook dat het kritisch en praktisch beoordelen kan beginnen van ieders inbreng. Uiteindelijk zal dit ongetwijfeld leiden tot een herijking van sturings- en verantwoordingslijnen. Maar dat is het sluitstuk en niet het begin.

Tweehonderd organisaties op het gebied van vrede en internationaal recht Wie denkt dat de situatie rond het nova-college vooral een probleem is aan de softe maatschappelijke kant – onderwijs, welzijn, cultuur – dat zich bovendien alleen op het lokale niveau voordoet, heeft het mis. Mijn verblijf bij de gemeente leert dat dit overal voorkomt. Een zeer interessant voorbeeld is het Institute for Global Justice (igj). Een korte voorgeschiedenis. Ruim twee jaar geleden vroegen vier dg’s de gemeente Den Haag om onderzoek te doen naar de bundeling van kennis op het terrein van internationaal recht. De vraag was of er een zodanige samenbundeling zou kunnen komen dat een instituut met een wereldwijde reputatie kon ontstaan. Den Haag kende al wel de Haagse Academische Coalitie (h.a.c.): een samenwerking van een tiental grotere instellingen, waaronder Clingendael. Dat vond het Rijk een mooi uitgangspunt, maar als geheel toch te mager. Vervolgens kwam een commissie onder voorzitterschap van Dirk Jan van der Berg (de voorzitter van het College van Bestuur van de tu Delft) met een plan de campagne voor een nieuw instituut: het Institute for Global Justice. De tijd was rijp, zo oordeelde de commissie, om tot een samenballing van nationale en internationale kennis te komen, met als opdracht conflicten voorkomen of beslechten. Dit paste ook goed bij de politiek van de nieuwe Amerikaanse president Obama. Maar ook hier was goede raad duur. Hoe kom je tot een samenballing zonder binnen de kortste keren tegen talloze schenen te schoppen? Ook hier hebben we dus eenzelfde onderzoekje als bij het nova-college gedaan. Wat bleek? 1 Op het Haagse grondgebied bestaan er alleen al 200 instituten die zich op de een of andere wijze met internationaal recht bemoeien. Verreweg de meeste zijn van rijkswege in het leven geroepen. Daar is onlangs nog het Antiterrorisme Instituut aan toegevoegd, naar aanleiding van een cda-motie in de Tweede Kamer.


2 Een kleine scan van de leden van de diverse besturen leerde dat menig instituut zich heeft weten te verzekeren van de steun van diverse hoogwaardigheidsbekleders, die elk weer hun eigen contacten hebben met de politiek en met aanverwante instituten. 3 En alsof dit niet voldoende schaakborden opleverde, meldden zich ook nog de Nederlandse universiteiten. De boodschap was dat menig universiteit inmiddels een vooraanstaand en uitgebreid netwerk had ontwikkeld, en dat een nieuw instituut niet zonder de universiteiten kon. 4 Het zal niemand verbazen dat een quick scan van de 200 instituten eveneens leert dat het gezamenlijke financiële belang stevig is. Dit betekent dat er niet alleen discussie moet komen over de inhoudelijke afstemming, maar ook over een pijnlijker onderwerp: de doelmatigheid. Krijgen we gezien de omvang van de financiële injectie wel het best denkbare resultaat? Inmiddels zijn we een heel eind verder. Zeer recent hebben de “hac plus”-partners samen met de gemeente en het Rijk een verbond gesloten. De formule is dat het Institute for Global Justice geen nieuwe, traditioneel vormgegeven organisatie wordt, maar veel meer een netwerk van partners. De aangesloten partners zullen samen de schouders eronder zetten om een instituut van wereldformaat neer te zetten. Samenballing en eventueel samengaan zijn de trefwoorden. Madeleine Albright is niet voor niets gevraagd door de Haagse burgemeester! Ook de universiteiten lijken zich in een dergelijk nieuw construct te kunnen vinden. Samenballen van kennis, het te lijf gaan van de versnippering en het uitwerken van een nieuw wenkend perspectief lijkt het uiteindelijk van de meer particuliere belangen te gaan winnen. En het kabinet heeft vrijdag 19 februari nog net voor het agendapunt “Actualiteiten” besloten om voor maximaal vijf jaar financieel bij te dragen aan de oprichting. Na drie jaar volgt al een eerste evaluatie. Dit zet een flinke klem op het zo snel mogelijk uitbouwen van het netwerk en het inrichten van uitvalsbases in Washington, New York en andere wereldsteden. Een prima drukmiddel. Het is nu aan partijen zelf het heft in handen te nemen om een coherent netwerk tot stand te brengen. En het is aan het Rijk en de gemeente Den Haag om eendrachtig het netwerk de goede kant op te duwen en zich verder te laten ontwikkelen.

Tien instellingen in een gebouw Als je van het Rijk naar de gemeente verkast, dan word je al tamelijk snel aan de tand gevoeld met de vraag waar het nu prettiger werken is. De echte lokalo’s hebben sterk


de neiging te denken dat ‘ze’ aan de rijkskant alleen maar in een ivoren toren zitten en vooral leuk bezig zijn met elkaar. En de rijksgenoten hebben het vermoeden dat het leven aan de gemeentekant stukken eenvoudiger en overzichtelijker is dan dat aan de rijkskant. En hier zit direct één van de problemen in de onderlinge verhoudingen. Want allebei klopt het niet. Aan de rijkskant wordt vaak meer ontkokerd gewerkt dan de lokalo’s voor mogelijk houden, en de gemeentelijke praktijk blijkt vaak stukken ingewikkelder dan die aan de rijkskant. Veel meer schaakborden, veel meer politieke bazen en veel eerder kans op politieke incidenten. Kijk maar eens naar de veelvuldige wisselingen van de wacht. Tegelijk is het juist aan de gemeentekant mogelijk om integraal beleid te ontwikkelen. Immers, alle disciplines zitten onder één dak, en wel dat van het stadhuis. Maar het echte kernprobleem zit nog een slag dieper. Om maatschappelijk doelmatig en efficiënt te kunnen werken zouden rijk en gemeenten counterparts van elkaar moeten zijn. Natuurlijk is het dan al een probleem dat partijen te weinig van elkaar weten. Maar dat zou door meer uitwisselingen nog te verhelpen zijn. Lastiger is dat in mijn ogen de gemeenten noodgedwongen veel te veel overslaghaven van het rijk zijn geworden. Door de grote hoeveelheid regels en nieuwe beleidslijnen – ik heb daar als dg trouwens ook vrolijk aan bijgedragen – is het al een hele toer om deze tijdig en zonder al te veel invoeringstrammelant uitgevoerd te krijgen. Zeker als we nog eens de vele counterparts op het lokale niveau daarbij betrekken (zie de vorige twee voorbeelden). Want welk beleidsveld je ook neemt, het aantal lokale partijen dat daar een rol bij speelt is vaak legio. Daar vul je als gemeente met gemak alle dagen van de week mee. Frank Ankersmit heeft het daarom in nrc Handelsblad van 20 februari over de gemeente als Haags bestuurskantoor. Hij ziet als panacee een groter gemeentelijk belastinggebied en de gekozen burgemeester. Daar blijf ik even van weg. Maar zijn beschrijving van de verhouding tussen gemeente en Rijk is zeer herkenbaar. Doordat de gemeente als overslaghaven van het Rijk is gaan fungeren, is in de loop van de jaren een ernstig hiaat ontstaan. Investeren in het strategisch opereren op gemeenteniveau is achtergebleven. Het is niet voor niets dat een vng-commissie onder leiding van Jozias van Aartsen opriep om van de gemeente de eerste overheid te maken. Uiteraard werd dat direct hiërarchisch uitgelegd. De gemeenten aan de macht! Maar het echte probleem ligt veel dieper. De commissie riep in feite op tot een herpositionering van de gemeenten. Machtsrelaties zullen daarin ongetwijfeld een rol spelen, maar dat is niet het belangrijkste. Het kernprobleem is in mijn ogen dat gemeenten onvoldoende tegenwicht kunnen bieden tegen de vele voorstellen die er vanuit het Rijk komen – laat staan dat gemeenten op eigen kracht oplossingen kunnen bedenken die beter zullen werken.


Eén van de voorbeelden is het Centrum voor Jeugd en Gezin. Dit idee is destijds geboren onder staatssecretaris Clemence Ross. Haar idee was het om alle informatie voor gezinnen onder één dak te brengen. Vervolgens is dat opgeschaald tot de huidige Centra voor Jeugd en Gezin. Fysiek staat er straks in elke wijk een gebouw met daarin de verschillende instellingen die zich bezighouden met jongeren; en dat kunnen er zomaar meer dan tien zijn. Maar wat in deze opzet niet wordt geregeld is de doorzettingsmacht om uiteindelijk namens al die instellingen één besluit te nemen. Gemeenten weten maar al te goed dat daar de kern van het probleem ligt, en ook de instellingen die samenwerken binnen de centra beseffen dat terdege, want zij blijven gebonden aan hun eigen besturen. Juist hierover had het discours tussen Rijk en gemeente moeten gaan. Nu is elke gemeente afhankelijk van de positie van de verantwoordelijke wethouder. Sommigen, zoals in Den Haag, komen een heel eind. Maar van een positie als counterpart van het Rijk is vaak geen sprake. Er zullen investeringen nodig zijn om ook binnen de gemeente strategische kennis te ontwikkelen. Ik realiseer mij dat het versterken van het strategisch doen en laten van de gemeente maar één deel van de oplossing is. Vanuit de gemeente zal er ook massa gemaakt moeten worden. Dat kan op vele manieren, en het is al op vele manieren geprobeerd: g4 overleggen, g31 overleggen, wgr-plus overleggen, vng overleggen…. Toch doet zich nog een nieuwe mogelijkheid voor. Zowel Amsterdam als Rotterdam-Den Haag zijn bezig om hun metropoolregio vorm te geven. Amsterdam doet dat door langzamerhand meer convergentie aan te brengen tussen de omliggende gemeenten en de stadsdelen. Rotterdam en Den Haag doen dat door samen een aantal urgente prioritaire onderwerpen praktisch uit te werken en op te pakken, en door samen met de omliggende gemeenten in te zetten op de voordelen van een ‘polycentrische’ metropool. Bestuurders steken daar hun nek voor uit. Het betekent over de eigen schaduw heen durven springen. Begin 2010 is Rotterdam-the Hague airport daar een eerste proeve van. In die zin wordt een spannend jaar. Na de raadsverkiezingen wordt duidelijk of de nieuwe colleges deze lijn gaan ondersteunen en verder willen uitwerken. En als dat zo is, dan doet zich hier een geheel nieuwe kans voor om het counterpart van elkaar zijn steviger in te vullen. Dan krijgt ook de gemeente als ‘eerste overheid’ een nieuwe betekenis. Dit vereist dan wel van het Rijk – en ook van de provincie – dat de lokale bestuurders ruimte gelaten wordt om de metropoolvorming zelf gestalte te geven. Het mag namelijk beslist geen eenheidsworst worden. Laat hier de gemeenten aan het roer staan. Wel kunnen financiële (druk)middelen nuttig zijn om de metropoolontwikkeling te laten slagen en te versnellen, en zodoende de bestuurlijke drukte te verminderen – net als bij het Institute for Global Justice en het nova-college.


Conclusie Wat is nu de voorlopige tussenstand bij mijn moddertheorie? Het probleem dat de rmo op tafel legt, is een prangend probleem. In de praktijk van alledag blijven maatschappelijke problemen onopgelost. Burgers en bedrijven verwijten dat de politiek, terwijl de politiek vaak weer klem zit tussen instellingen en instituties (met sommige waarvan een directe functionele relatie bestaat, en met andere niet). Natuurlijk kan een betere samenwerking en afstemming tussen diensten behulpzaam zijn. Maar als we een slag dieper graven dan kom ik tot de volgende conclusies. Onder de verkokering gaat een versnippering van het maatschappelijk middenveld schuil In de loop der jaren is het aantal middenvelders zo gegroeid dat er voor elk nieuw probleem een nieuwe instelling bedacht lijkt te zijn, zowel op het lokale niveau als aan de rijkskant. Dat was gemakkelijker dan nog eens dieper in de problematiek te graven, en zeker makkelijker dan tegelijk op te ruimen. Dit heeft tot een enorme versnippering en kluwenvorming geleid, die qua omvang nu pas op tafel komt. En het is deze versnippering die vaak verward wordt met verkokering in enge zin: diensten die langs elkaar heen werken. Dat gebeurt ook, maar de versnippering van het maatschappelijk middenveld is minstens zo serieus. Dit doorbreken is lang onbespreekbaar geweest. De belangen waren te stevig en te groot. Met de financiële crisis lijkt het tij te keren. We kunnen het ons niet meer veroorloven om de versnippering te laten voortbestaan. De financiële molensteen wordt langzamerhand te zwaar en partijen beseffen dat baanbrekende oplossingen nodig zijn voor een groot aantal maatschappelijke problemen. Het moment om dieper te willen graven, op te willen ruimen dan wel meer massa te willen maken, lijkt dichterbij te komen. Of het nu om het nova-college met zijn 7x24-uursprogramma gaat of om de vestiging van het Institute for Global Justice. In die zin wordt 2010 een zeer avontuurlijk jaar. De gemeenten zijn overslaghaven van het Rijk geworden, in plaats van strategisch partner Verder is de gemeente in de loop der jaren teveel overslaghaven van het Rijk geworden. Dat zit hem in de hoeveelheid nieuwe regels en kaders, en in het onvoldoende kennis hebben van elkaars biotopen. Daardoor zijn de gemeenten te afhankelijk geworden van het Rijk. Als wethouder en gemeentelijke topambtenaar word je afgerekend op het zoveel mogelijk binnenhalen van nieuwe subsidies en het zonder trammelant uitvoeren van nieuwe regelingen. De gemeenten hebben daarnaast te weinig aan hun strategisch kader kunnen


doen. Daar lag niet de eerste prioriteit. En dat gaat zich nu wreken. De vng-studie getiteld ‘Gemeente eerste overheid’ is de verbeelding en onderbouwing hiervan. In g4-verband is hier intensief over gesproken. De voortgang is nu uiteraard afhankelijk van de nieuwe colleges. Tegelijk dient er zich een dwingende noodzaak aan om over de gemeenten als counterpart van het Rijk na te denken. Aan de rijkskant is inmiddels een leger aan werkgroepen bezig geweest om de beruchte 35 miljard aan ombuigingen te vinden. Reken maar dat de optelsom van al deze voorstellen ingrijpend voor de gemeenten zullen zijn – financieel en bestuurlijk, voor de gemeenten zelf en voor het lokale middenveld. Reden te meer om de komende periode te gebruiken om de positie van de gemeente te herpositioneren en te koersen op versterking van het strategisch kader. Kansen voor nieuwe bestuurlijke verhoudingen, en meer lokale vindingrijkheid In de aanloop naar de nieuwe colleges en de uitkomsten van de rijkswerkgroepen is er een ontwikkeling gaande die positief kan zijn voor de bestaande verhoudingen. De operaties vanuit Amsterdam en de omliggende gemeenten, en de metropoolaspiraties van de as Rotterdam-Den Haag, kunnen wel eens een doorbraak betekenen. Armslag voor de lokale bestuurders en de nieuwe colleges is daarbij cruciaal. Als deze ontwikkeling tot een goed einde wordt gebracht, dan betekent dit voor de lokale bestuurders een steviger uitgangspositie, geeft het duidelijker sturingslijnen en zal het een enorme impuls geven om binnen gemeenten op eigen kracht oplossingen te bedenken en uit te voeren. Ook hier wordt 2010 het jaar van de waarheid.


Over de auteurs Jos Baecke is werkzaam als partner bij de bmc Groep en heeft veel ervaring in de zorgsector en in het bijzonder in het veld van de jeugdzorg, jeugdgezondheidszorg, cjg en ggd. Hij was onder andere projectleider van de recent uitgevoerde evaluatie van de Wet op de jeugdzorg (2009) en van de evaluatie van het impulsproject Opvoed- en Gezinsondersteuning (2007). Hij doet zowel opdrachten voor ministeries, provincies en gemeenten als voor landelijke koepels en afzonderlijke instellingen. Annet Bertram is sinds 2007 gemeentesecretaris van de gemeente Den Haag. Voorheen was zij directeur-generaal Wonen bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (vrom) en bekleedde zij diverse andere managementfuncties bij vrom. In haar nevenfuncties is zij onder andere bestuurslid van forum Stedelijke Vernieuwing en lid van het Curatorium van nicis. Alex Brenninkmeijer is sinds 2005 de Nationale ombudsman. Het Verslag 2008 van de ombudsman heeft als titel ‘De burger in de ketens’. De complexiteit van de overheid en het vaak verkokerde functioneren staan daarin centraal. Bert Burger is directeur-eigenaar van Burger Advies, dat organisatieadvies geeft op het gebied van onderwijs, veiligheid en milieu. Marcel Dela Haije is stadsmarinier in Rotterdam. In de deelgemeente Delfshaven werkt hij aan de veiligheid van Middelland en het Nieuwe Westen. Peter Paul Doodkorte is werkzaam als partner bij de bmc Groep en heeft bestuurservaring binnen de lokale en regionale overheid en advieservaring als adviseur voor overheid, (jeugd)zorginstellingen en het bedrijfsleven. In het bijzonder heeft hij zich bekwaamd op het terrein van strategie en samenwerking, bedrijfsvoering en ketenmanagement op het terrein van jeugd(zorg)beleid.

115 | Uit de koker van

Hoofdstuk 5 Wat gaan we doen met de corporaties? Annet Bertram & Jan-Kees Helderman*

5.1

Inleiding

M a rc C h a v a n n e s s c h re e f o n la n g s e e n e s s a y v o o r d e N e d e rla n d s e S c h o o l v o o r O p e n b a a r B e s tu u r (N S O B ) o n d e r d e w e llu id e n d e tite l: “ A c h te r d e v o o rd e u r, o n d e r h e t b e d ; D e d w a a lle e r v a n d e e ta tis tis c h e v e rm a rk tin g .” U ite ra a rd g in g d it e s s a y o o k o v e r d e c o rp o ra tie s e c to r. In z ijn o g e n is d e v e rz e lfs ta n d ig in g v a n d e z e s e c to r h e t v o o rb e e ld v a n e e n d o o rg e s c h o te n v e rm a rk tin g . “ N ie m a n d h e e ft m e n o g e rv a n k u n n e n o v e rtu ig e n d a t d e p riv a tis e rin g v a n d e w o n in g c o rp o ra tie s n u ttig e n n o d ig w a s . Z ij b e h a rtig e n b ij u its te k ta k e n d ie w ij in d it la n d p u b lie k a c h te n . (… .) M a a r a ls je h e c h t a a n d e s o c ia le o p d ra c h t v a n d ie c o rp o ra tie s d a n is h e t w e in ig v o o r d e h a n d lig g e n d h e n m e t v e n n o o ts c h a p s b e la s tin g v a n je te v e rv re e m d e n , te rw ijl je d e s o c ia le d u im s c h ro e v e n n o g w a t a a n d ra a it” (C h a v a n n e s , 2 0 0 8 ). M a rc C h a v a n n e s v a t h ie rm e e e e n d is c u s s ie s a m e n v a n d e a fg e lo p e n 1 5 ja a r. S in d s d e v e rz e lfs ta n d ig in g is h e t b e le id v e rs c h ille n d e k a n te n o p g e s c h o te n : v a n s ta p p e n o p w e g n a a r e e n v e rd e rg a a n d e p riv a tis e rin g to t e n m e t p o g in g e n o m h e t tij te k e re n e n d e c o rp o ra tie s w e e r te ru g te b re n g e n n a a r h u n k e rn ta k e n to t e n m e t h e t in h e m e ls n a a m d a n m a a r fin a n c ie e l a fro m e n v a n d e c o rp o ra tie s . É é n d in g is z e k e r: n ie m a n d is te v re d e n , n ie m a n d h e e ft d e d is c u s s ie to t e e n g o e d e in d e w e te n te b re n g e n , m a a r o o k : n ie m a n d b e tw is t d e c ru c ia le ro l v a n d e s e c to r. E n d a a r z it h e m n u n e t d e k n e e p . V a n d a a r d e v ra a g : W at g aan w e do en met de c o rp o raties? H ie rn a v o lg t a lle re e rs t e e n k o rte s c h e ts v a n d e d e b a tte n v a n a f s ta a ts s e c re ta ris H e e rm a to t a a n m in is te r W in s e m iu s . D a n w o rd t e e n b lik o p d e w o n in g m a rk td is c u s s ie g e w o rp e n . D e p ra n g e n d e v ra a g h ie rb ij is o f d e z e b lik o n s k a n h e lp e n b ij d e v ra a g w a t w e m e t d e c o rp o ra tie s g a a n d o e n . V e rv o lg e n s tra c h te n w e d e c o rp o ra tie s e c to r b e s tu u rs k u n d ig te d u id e n e n b e s te d e n w e a a n d a c h t a a n v e rs c h ille n d e b e s tu rin g s a rra n g e m e n te n . E r w o rd t v e rd e r a a n d a c h t b e s te e d a a n d e v ra a g w ie d e b a a s is o v e r h e t v e rm o g e n v a n d e c o rp o ra tie s . D a a rn a v o lg t e e n k ijk je in d e k e u k e n b ij d e k ra c h tw ijk e n d is c u s s ie . O o k h ie r is d e v ra a g h o e d e c o rp o ra tie s e c to r z ic h h e e ft g e w e e rd e n n o g b e la n g rijk e r o f e r a a n k n o p in g s p u n te n in z itte n d ie e e n *

G e m e e n te s e c re ta ris v a n D e n H a a g . T o t m e i 2 0 0 7 w a s z ij D ire c te u r G e n e ra a l W o n e n v a n h e t M in is te rie v a n V R O M . Z ij h e e ft d it a rtik e l o p p e rs o o n lijk e tite l g e s c h re v e n . J a n -K e e s H e ld e rm a n is u n iv e rs ita ir d o c e n t v e rg e lijk e n d e b e s tu u rs k u n d e a a n d e R a d b o u d U n iv e rs ite it N ijm e g e n . M e t d a n k a a n h e t m e e d e n k e n v a n e e n a a n ta l d e s k u n d ig e n u it d e v o lk s h u is v e s tin g .

126

Hoofdstuk 5

Wat gaan we doen met de corporaties?

nieuw licht op de prangende vraag van dit betoog kunnen werpen. En tenslotte volgt een voorstel voor een agenda en route en keren we weer terug bij het betoog van M arc C havannes.

5.2

Van Heerma tot Winsemius: bestuurlijke zoektocht

de

politiek-

In corporatieland is er een staatssecretaris die inm iddels door vriend en vijand wordt bewonderd: Enneü s H eerm a. S taatssecretaris aan het begin van de jaren 9 0 . H ij wordt geroem d om z ijn visie, bestuurlijke daadkracht en om het z akendoen. In 19 8 7 volgde hij G errit B rokx op en z orgde hij ervoor dat de volkshuisvesting na de bouwenq uê te weer op orde kwam . H ij bracht een geheel nieuwe lijn aan in de relatie tussen de overheid en de corporatiesector. Z ijn stelling was als rechtgeaarde antirevolutionair dat de corporaties m eer “ soeverein in eigen kring” m oesten worden. H et is m et m eer am btelijke term en toentertijd ingekleed m aar het kwam toch z eer aardig in de buurt. D e overheid diende m eer op afstand te kom en en vooral als toez ichthouder van de sector op te treden. D it resulteerde uiteindelijk in é é n van de grootste financië le transacties van de rijksoverheid. Een deal van 3 5 m iljard gulden! Een deal die z owel het R ijk in financieel opz icht m aar ook de corporaties m eer dan goed uitkwam . V elen werden er niet bepaald slechter van. D e beroem de bruteringsoperatie -het sim pelweg wegstrepen van alle openstaande subsidies tegen openstaande leningen m et als oogm erk “ geen subsidies m eer naar de corporaties” -z iet m enig corporatiedirecteur nog steeds als de glorietijd van de z akelijke en respectvolle relatie tussen het R ijk en de corporatiesector. S om m igen z ullen hier z elfs m et weem oed aan terugdenken. T egelijk noem en velen in de corporatiesector ook de korte periode van P ieter W insem ius als dem issionair m inister van V R O M in 20 0 6 /20 0 7 . W insem ius had kort daarvoor als kroonlid van de W etenschappelijke R aad voor het R egeringsbeleid (W R R ) het rapport “ V ertrouwen in de buurt” afgerond waarin de W R R een hoofdrol gunde aan de woningcorporaties. Z ijn appè l op de corporatiedirecteuren om een “ A ntwoord aan de sam enleving” te geven, deed het A edescongres in 20 0 6 letterlijk vibreren. N a jaren van verwijten en dito aanklachten over het onbehoorlijk presteren, de hoge salarissen en het stevige vastgoedgehalte van de branche, was er behoefte aan een positieve op inhoud gebaseerde boodschap. M aar waar bleven de m aatschappelijke resultaten? D e sector wankelde door een gebrek aan politiek en m aatschappelijk vertrouwen. W insem ius riep de z aal op om uit de stoelen te kom en m et een nog nooit eerder vertoond bod. Z ijn betoog was kort en goed: de noden van de sam enleving en die van de oude stadswijken in het bijz onder z ijn groot, de corporatiesector is professioneel, z it m idden in de wijken en heeft de beschikking over een enorm kapitaal. B ovendien voegde hij er dreigend aan toe: als jullie niet z elf over de brug kom en dan wordt de sector geN S 't. D e z aal vol corporatiebestuurders begreep dondersgoed wat hij daarm ee bedoelde. B innen drie m aanden beviel de sector van een A anbod

B ertram & Helderman

127

dat z ijn weerga niet kende: om te beginnen 2 x 6 0 0 m iljoen euro dat breed ingez et kon worden in de oude stadswijken. D e voorwaarde was dat het nieuwe kabinet m et de sector verder z ou praten over huurbeleid en de toekom st van de sector. M eer dan 8 0 % van de leden stem de voor. D ez e twee m om enten z ijn historische m om enten die in elkaars verlengde liggen. M aar de politiek-bestuurlijke z oektocht van het eerste m om ent naar het tweede m om ent was niet eenvoudig en z eker niet rechtlijnig. In de periode na H eerm a is duidelijk aangekoerst op een verdere verz elfstandiging. B estuurlijk was m en dik tevreden m et een sector die z ichz elf goed kon bedruipen. T otdat A dri D uivesteijn in de T weede K am er bij staatssecretaris T om m el de noodklok luidde over een L im burgse corporatie (W B L ) die op om vallen stond. H et werd een z o heftig debat dat z elfs de positie van de staatssecretaris onder enorm e druk kwam te staan. D it luidde de eerste twijfel in over de verz elfstandiging van woningcorporaties. H oeveel z icht had de overheid eigenlijk nog op de corporatiesector en hoeveel ruim te had de overheid nog om in te kunnen grijpen als het erop aankwam ? V ooralsnog bleef een m eerderheid van de K am er de verz elfstandigingslijn steunen. W el werd het toez icht op de corporatiesector steviger belegd. N a het tijdperk T om m el volgde het tijdperk van staatssecretaris R em kes. Een warm aanhanger van de paarse gedachte. T ussen dez e staatssecretaris en A dri D uivesteijn groeide na een stevige knokpartij over het huurbeleid een hecht bondgenootschap. D e scepsis over het m aatschappelijk m iddenveld was groot. D it paste uiteraard volledig binnen het “ paarse” gedachtengoed. D e m acht van het m iddenveld m oest door toez icht m aar ook door private partijen in de tang gehouden worden, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van het particulier opdrachtgeverschap. D oor de woonconsum ent m eer z eggenschap te geven z ouden de m onopolies van de corporaties doorbroken kunnen worden. N a de paarse episode volgden de kabinetten elkaar in een rap tem po op. M inister K am p trad aan, na een jaar opgevolgd door S y billa D ekker. In dez e periode werd de lijn van het particulier opdrachtgeverschap niet geheel en al verlaten, m aar dez e discussie voerde niet z oz eer de boventoon m eer. D e discussie werd hoe langer hoe feller over het in de greep houden van de sector via het toez icht, het afrom en van de financië le m iddelen en het aanpakken van de salarissen. D e m inister installeerde daarom de C om m issie D e B oer die m et aanbevelingen kwam over de bestuurlijke verhoudingen. O pvallend was de aanbeveling om het werkterrein van de corporaties op te rekken naar het m aatschappelijk vastgoed. H et debat dat de nieuwe m inister voorts startte over een vorm van liberalisering van het huurbeleid, versterkte de discussie nog eens. H et was sy m ptom atisch voor het groeiend wantrouwen richting de alm aar rijker wordende sector. D it z ou z ich later ook vertalen in het verkiez ingsprogram m a van alle grote partijen: afrom en, de een wat m eer, de ander m inder m aar er m oest geld uit de sector kom en. K ortom , een groeiend wantrouwen naast een toenem ende wrevel over de gevoelde onm acht om de sector aan te pakken. D e geledingen sloten z ich voor even toen eurocom m issaris K roes van M ededingingsbeleid in 20 0 5 liet weten dat de organisatie van de sector niet Europa-proof

128

Hoofdstuk 5


z ou z ijn. D e boodschap vanuit de T weede K am er en corporatieland was van een schone eenvoud: handen af van ons corporatiebestel! S y billa D ekker m oest aftreden vanwege de S chipholram p in 20 0 6 . D e K am er kwam daarom niet m eer tot afhandeling van het rapport van de com m issie de B oer. M et de tijdelijke kom st van P ieter W insem ius naar het M inisterie kon een doorbraak in de im passe worden geforceerd. In de vijf m aanden van z ijn m inisterschap sprak hij m inder over toez ichtrelaties en de bestuurlijke verhouding tussen de sector en de overheid. H ij sprak corporaties niet op het m etaniveau van de onderlinge verhoudingen aan, m aar rechtstreeks op het uitblijven van afdoende resultaten, en de m aatschappelijk onverantwoorde achterstanden in de oude stadswijken. H et leidde tot een discussie over de kerntaken van de corporatiewereld. W aar m ogen de corporaties op aangesproken worden. Een debat dat niet prim air over het geld en de verantwoording ging, m aar over de breedte van het takenpakket. V anuit de urgentie van de situatie in de wijken werd de vraag steeds prangender of de corporaties nog steeds “ slechts” in het belang van de volkshuisvesting actief konden z ijn of dat het tijd werd voor een ingrijpende verandering: de breedte van het onderwijs, welz ijn, sport en cultuur werden aan de agenda toegevoegd. W e kom en daar straks op terug. M aar voordat we ingaan op dez e agenda en investeringsopgave, m oeten we eerst ingaan op twee belangrijke om gevingen van de corporaties: de woningm arkt en de politiek-bestuurlijke om geving.

5.3

D e w oning markt op slot

P olitiek en bestuurlijk gez ien woedt er al geruim e tijd een discussie over de plek van de corporaties in het beleidssy steem van de volkshuisvesting. In de tijd van S y billa D ekker kwam dez e discussie sam en m et het debat over het functioneren van de woningm arkt. Een ideologische m aar ook een m eer feitelijke discussie. É é n van de kernvragen was of de woningm arkt echt op slot z at. En twee: wat er precies m et de corporaties z ou gaan gebeuren, en uiteraard in het bijz onder m et hun m aatschappelijk kapitaal, als de richting van liberalisering z ou worden ingeslagen. H et gaat niet goed m et woningm arkt. D it is de boodschap uit diverse rapporten die recent over de woningm arkt z ijn verschenen. O nderz oekers werpen opnieuw de vraag op of een vrijere m arkt geen uitkom st kan bieden. 9 5 % van de huurwoningm arkt is tenslotte gereguleerd. H et beruchte H -woord heeft als taboe inm iddels betrekking op z owel de hy potheekrenteaftrek als de huurprijsregulering. W at dit dossier z o com plex m aakt is dat vrijwel iedereen ontevreden is over de werking van de woningm arkt. M aar z elden is het z o dat m en bestuurlijk è n het huurbeleid è n de hy potheekrenteaftrek problem atisch vindt. D aarom past het een aantal m eer feitelijke vragen te stellen, z oals: Is er iets m is m et de werking van onz e woningm arkt of hebben we vooral m et een groot financieel m acroprobleem te m aken? A ls er al ingegrepen z ou m oeten worden om welke m ix aan


129

m aatregelen z ou het dan gaan? En tot slot, differentië ren de m aatregelen nog naar het effect op de corporatiesector? Een aantal observaties om de gedachten te bepalen. D e woningnood die in het verleden volksvijand num m er é é n werd genoem d m oet preciez er worden beschouwd. Er z ijn z eker tekorten in de grote steden m aar tegelijk is het ook waar dat dit wel altijd z o z al blijven om dat het z eer aantrekkelijke woonlocaties z ijn. B ovendien is de bestuurlijke inz et er é é n van groei. Z onder groei blijft de ontwikkeling van de grote steden achter en kan er m inder op nieuwe trends worden ingez et. In alle landen van de wereld z ie je een voortdurende groei van de grote stedelijke agglom eraties en in N ederland blijft dat de R andstad. Elders is die druk veel m inder en in Z uid-L im burg en het N oorden van het land is reeds sprake van krim p. K ortom , er is niet een woningm arkt m et eenduidige kenm erken. D e woningm arkt is een regionale m arkt bij uitstek. S tel nu dat in de huurwoningm arkt vrije m arktwerking volledig wordt doorgevoerd. Z ijn wij dan bereid om de conseq uenties te aanvaarden. V rije m arktwerking houdt tenslotte in dat er vraaguitval optreedt als de prijz en stijgen. D us als de huren flink stijgen gaan m ensen kiez en voor alternatieven voor een z elfstandige woning. D an blijven bijvoorbeeld studenten en jongeren langer thuis wonen, gaan m ensen vakantiehuisjes en caravans perm anent bewonen en m eer van dergelijke verschijnselen. Z over doorgevoerd is het draagvlak waarschijnlijk gering. M aar ook beperktere ingrepen roepen flink veel discussie op. W e kennen al jarenlang een regulering die sterk lijkt op het varen tussen de S cy lla van voldoende betaalbare huurwoningen en de C haribdis van het beschikbaar stellen van subsidie z onder dat dit uit de hand m ag lopen. Im m ers, als aan de onderkant van de m arkt vraaguitval voortdurend voorkom en wordt door subsidie heeft dat een sterk prijsopdrijvend effect en dat z ou weer leiden tot m eer huurtoeslag. D at hebben we in N ederland in de huurm arkt òpgelost' door huurprijsregulering voor m eer dan 9 5 % van de huurwoningen. H et huidige kabinet had bij haar aantreden geen behoefte om hieraan te m orrelen. D e jaarlijkse huurverhoging werd op het inflatiepercentage vastgez et. D e z org voor al te grote effecten voor huurders leidt tot op heden tot het instandhouden van het stelsel. S tel dat de hy potheekrenteaftrek wordt aangepakt, z ijn er dan partijen op de woningm arkt die hier baat bij hebben? D e eigenaar-bewoners - z o'n vier m iljoen huishoudens - z ien de waarde van hun woning niet graag dalen. D e corporaties trouwens ook niet om dat z e bij de vigerende prijz en jaarlijks z o'n anderhalf m iljard euro verdienen aan verkoop van circa 1 % van hun bez it. D e waarde van de grond is veelal gekoppeld aan de waarde van de woningen die er op gebouwd worden. D aarom hebben ook gem eenten geen belang bij waardedaling van koopwoningen. En bouwers ook niet. S tarters in de grotere steden hebben er evident wel belang bij. Z ij z ijn de nieuwkom ers en m oeten opboksen tegen de bestaande belangen. H ierbij geldt de restrictie dat vooral in de gebieden m et een grote druk op de woningm arkt de spanning uiteraard m eer toeneem t dan in m eer ontspannen gebieden. N et als bij het huurdebat is de boodschap uit het coalitieakkoord over de hy potheekrenteaftrek duidelijk geweest. D e nadelen van wijz iging wegen niet op tegen eventuele voordelen. H et stelsel blijft in stand.

13 0

Hoofdstuk 5


P er saldo lijkt het erop dat de woningm arkt vooral problem en kent in de gespannen gebieden: daar waar de vraag het aanbod verre overtreft. D us kan de vraag gesteld worden waarom toch elke keer weer de knuppel in het hoenderhoek wordt gegooid. Er is é é n reden die juist voor ons corporatiedebat uiterst relevant is. H et is alles bij elkaar genom en een erg duur sy steem . D e kosten voor de aftrek van de hy potheekrente bedragen jaarlijks z o'n € 11 m iljard aan gem eenschapsgeld. D e huurtoeslag kost ongeveer € 2,5 m iljard. V andaar dat er toch regelm atig indringende vragen worden gesteld over de doelm atigheid en er een roep is om liberalisering voorz ichtig door te voeren, in welke vorm dan ook. Is er een uitweg uit dez e politieke im passe? S tel dat er een com m issie z ou kom en die een cocktail voorschrijft van het behoedz aam m atigen van de hy potheekrente-aftrek in com binatie m et een voorz ichtige liberalisering daar waar dat gelet op de woningm arktsituatie verantwoord is. S tel dat dez e cocktail gericht is op een gem atigder prijsontwikkeling in de koopsector z odat het prijsniveau wat m eer in de buurt kan kom en van de huursector. D an staat é é n uitkom st als een paal boven water: de corporaties z ullen er op z ijn m inst neutraal uit te voorschijn kom en; in z eer aantrekkelijke gebieden z ullen z e financieel blijven groeien. D at betekent dat de discussie over de woningm arkt hoe dan ook de noodz aak onderstreept om de discussie over de koers en daarm ee over de inz et van het m aatschappelijk kapitaal snel te voeren. Im m ers, z owel voor- als tegenstanders van ingrepen in de woningm arkt hebben é é n dilem m a gez am enlijk te pakken. Z e kijken m et argusogen naar het wassende m aatschappelijk kapitaal. Er z ijn twee actuele dossiers die ons in het debat verder kunnen helpen. A llereerst het dossier over de juridische positie van het verm ogen. M et het verz oek van corporatie D e V este om uit te m ogen treden, is dit dossier in een beslissende fase gekom en. In die beslissende fase is het noodz akelijk om de corporatiesector nog eens bestuurskundig te duiden. T ot wat voor een ty pe besturingsarrangem ent behoort z ij eigenlijk en wat betekent dit voor de relaties tussen de overheid en de corporaties? D aarnaast het dossier van de krachtwijken. L evert dit dossier nieuwe inz ichten op over de hersenkraker: Wat gaan w e d o e n m e t d e c o r p o r atie s ?

5.4

D e corporatiesector bestuurskundig g eduid1

B esturingsarrangem ent tussen de overheid en m aatschappelijke (of private) actoren laten z ich langs twee dim ensies onderscheiden en onderz oeken. T en eerste de m ate waarin een overheid intervenieert in sociale interacties of de m ate waarin de overheid in ieder geval een verantwoordelijkheid heeft voor de uitkom sten van dez e sociale interacties. T en tweede de m ate waarin m aatschappelijke actoren (individuen en organisaties) in staat z ijn tot z elforganisatie en z elfregulering of wellicht beter, z elfdisciplinering. C ruciaal daarin is de m ate waarin m aatschappelijke actoren bereid z ijn en in staat z ijn om de positieve en negatieve 1

D ez e paragraaf is gebaseerd op H elderm an (20 0 7 a, 20 0 7 b).


13 1

ex terne effecten van hun individuele afwegingen te internaliseren. D e m ate van z elforganisatie van m aatschappelijke actoren kan worden afgem eten aan de m ate van z elfdisciplinering. W anneer we die twee dim ensies aan elkaar relateren ontstaat de m atrix van F iguur 5 .1 m et daarin vier verschillende besturingsarrangem enten.

Mate van overheid sinterventie en regulering

F ig uur 5.1

Ideaalty pische institutionele ordes en coö rdinatiemechanismen Mate van zelfregulering maatschappelijke actoren +

+

O v erheid / staat (h ië rarch isch e aansturing / regulering)

M aatschappelijke v erbanden (onderh andelde ov ereenstemming)

-

M arkt (concurrentie & contract)

G emeenschap (spontane solidariteit)

D e in de m atrix genoem de besturingsarrangem enten kenm erken z ich door een onderliggende institutionele regelstructuur en een bijpassend m echanism e van sociale coö rdinatie. R egulering en hië rarchische aansturing z ijn de dom inante vorm en van sturing en coö rdinatie binnen een institutionele orde waarin de staat dom inant is. C om petitie en contract z ijn de dom inante coö rdinatiem echanism en in de m arkt. D e gem eenschap kenm erkt z ich door vrijwillige gedragsafstem m ing (z elfregulering). D it z ijn de drie hoofdty pen van m oderne sam enlevingen. H et z ijn eenduidige institutionele ordes. W anneer voldaan wordt aan een aantal essentië le voorwaarden is de m arkt goed in het creë ren van welvaart (efficië nt en innovaties). D e staat is goed in het opslaan van die welvaart en in de rechtvaardige herverdeling daarvan. D e gem eenschap is goed in het creë ren van onderlinge solidariteit tussen burgers. Een arbeidsdeling lijkt voor de hand te liggen. M aar welvaartsproductie en welvaartsverdeling z ijn onlosm akelijk m et elkaar verbonden. In een verz orgingsstaat, waarin het gaat om het produceren en rechtvaardig verdelen van welvaart, is daarom behoefte aan besturingsarrangem enten die dez e verschillende – elkaar in essentie contradicterende institutionele ordes – m et elkaar kunnen verenigen. D aarm ee kom en we op een vierde institutionele orde: een orde van m aatschappelijke verbanden. Z ij is m eer dan de som van haar sam enstellende delen en om die reden rechtvaardigt z ij een eigen ty pe. D e orde van m aatschappelijke verbanden staat of valt bij een actief aanwez ige en betrokken staat en een grote m ate van m aatschappelijke z elforganisatie. Een institutionele orde van m aatschappelijke verbanden ontstaat in een langdurig evolutionair proces van wat we de verm aatschappelijking van vrijwillig initiatief z ouden kunnen noem en. O ok gem eentelijke diensten kunnen een proces van verm aatschappelijking doorm aken. D enk

13 2

Hoofdstuk 5


bijvoorbeeld aan de privatisering van gem eentelijke woningbedrijven in N ederland. K ern is dat de orde van m aatschappelijke verbanden haar ankers heeft in de m arkt, de staat en de gem eenschap, m aar dat daaruit een institutionele orde is ontstaan m et haar eigen ontwikkelingsdy nam iek. H et m eest bekende arrangem ent dat tot dez e orde kan worden gerekend is het corporatistische overlegm odel z oals dat in N ederland na de T weede W ereldoorlog is ontwikkeld en waarin goed georganiseerde verbanden van werkgevers en werknem ers m et elkaar en m et de overheid overleggen over sociaal-econom ische vraagstukken. D e dom inante vorm van coö rdinatie in het corporatistische overlegm odel kan worden gety peerd als ‘onderhandelde overeenstem m ing’. O nderhandelingen kunnen alleen m aar succesvol worden afgerond wanneer beide partijen overeenstem m ing bereiken (consensus). M aar consensus is een uitkom st van de onderhandeling, het is geen preconditie. S om s lopen onderhandelingen vast, leiden z e tot conflict, blijft overeenstem m ing uit. H et is niet voor niets dat corporatistische polderconstructies traagheid en stroperigheid in besluitvorm ing wordt verweten. D aar staat tegenover dat eenm aal genom en besluiten kunnen profiteren van de kennis van betrokken en belanghebbende actoren en dat z ij kunnen rekenen op een groot draagvlak. In N ederland hebben dergelijke arrangem enten een belangrijke rol gekregen in de ontwikkeling en uitvoering van sociaal-econom isch beleid en daaraan gerelateerde beleidsvelden. D e institutionele precondities waren bij uitstek gunstig. D e F ranse R evolutie bracht ons land een sterke centraal georganiseerde staat, m aar die F ranse R evolutie was in N ederland niet bij m achte om m aatschappelijke organisaties als gilden en verenigingen te elim ineren. In N ederland waren een sterke staat en een sterk m iddenveld dus ‘genoodz aakt’ om politieke ruim te te delen. Z o hebben z ich ook corporatistische arrangem enten in andere dom einen van de N ederlandse sam enleving kunnen ontwikkelen. H et m aatschappelijk m iddenveld dat belangrijke taken heeft gekregen in de voorz iening van gez ondheidsz org, z iektekostenverz ekering, pensioenen, onderwijs en volkshuisvesting, kan daar ook toe worden gerekend. In een dergelijke orde van m aatschappelijke verbanden delen de overheid en m aatschappelijke actoren de lange term ijn verantwoordelijkheid voor de politieke en publieke ruim te m et elkaar. Z ij ontstaat en bestaat dus bij de gratie van een overheid die bereid is haar politieke en publieke ruim te te delen m et m aatschappelijke actoren en bij m aatschappelijke actoren die in staat z ijn z ich te disciplineren tot ‘public-regarding’ organisaties. B innen de N ederlandse volkshuisvesting kom en we alle vier de hierboven onderscheiden ty pen in wisselende en veranderende verhoudingen tegen. D e eigen woningsector voldoet nog het m eest aan de m arkt, m aar een V ereniging van Eigenaren (V vE) heeft ook gem eenschapselem enten in z ich en is tegelijkertijd verplicht gesteld door de overheid. O ok de eigen woningsector heeft aanvullende arrangem enten nodig om te kunnen functioneren. D e hy potheekverstrekking en de hy potheekgarantie die juist in de woningm arktdiscussie z o’n prom inente rol vervullen, z ijn hier ex ponenten van. Een vergelijking tussen wooncoö peraties en


13 3

woningcorporaties is wat dat betreft ook interessant. D oor hun m eer hië rarchische interne structuur z ijn woningcorporaties beter in staat tot onvrijwillige herverdeling dan wooncoö peraties. O ok de ontwikkeling van vereniging naar stichtingen heeft daaraan bijgedragen. Evenz o belangrijk is het feit dat het stelsel van woningcorporaties op haar beurt weer m eer is dan de som van haar delen. Z o kunnen de woningcorporaties beschikken over het W aarborgfonds S ociale W oningbouw, dat het m ogelijk m aakt om verm ogens en risico’s te delen. H et C entraal F onds is in het leven geroepen om toez icht nam ens de m inister op de sector te houden en kan daarm ee individuele corporaties behoeden voor onverantwoorde risico’s. A rrangem enten die op hun beurt weer alleen m aar tot stand konden kom en onder aandrang of som s z elfs dwang van de overheid. H oewel een bestuurlijk arrangem ent van m aatschappelijke verbanden (m aatschappelijke ondernem ers) een positieve bijdrage kan leveren aan het oplossen van m aatschappelijke problem en waarin z owel welvaartsproductie als verdeling een rol spelen, blijft het een fragiel arrangem ent dat kwetsbaar is voor een drietal onderm ijnende bewegingen: verstatelijking, verm arkting en vervreem ding. V erstatelijking treedt op wanneer de overheid te dwingend aanwez ig is. In feite evolueert een m aatschappelijke orde dan tot een etatistische orde. W oningcorporaties hebben die verstatelijking aan den lijve ondervonden in de jaren voor en na de T weede W ereldoorlog. D oor het advies van de C om m issie D e R oos kwam aan die periode een einde, m aar in de jaren z eventig van de twintigste eeuw had de D y nam ische K ostprijsm ethode feitelijk een z elfde effect. Een tweede onderm ijnende beweging is verm arkting. Een beweging die ontstaat wanneer woningcorporaties z ich niets m eer gelegen laten liggen aan m aatschappelijke doeleinden, m aar slechts voor eigen gewin en profijt actief z ijn, z onder dat een overheid die beweging kan corrigeren. N a de brutering is verm arkting een evenz o reë el gevaar voor de m aatschappelijke orde van woningcorporaties. V ervreem ding, tenslotte, is een proces dat z owel door verstatelijking, verm arkting als te ver doorgevoerde verm aatschappelijking kan optreden.

5.5

Wie is de baas ov er het v ermog en v an de corporaties?

H et bestuursarrangem ent tussen de overheid en de woningcorporaties is op drift geraakt. H ierbij is de discussie over het m aatschappelijk kapitaal een overheersende. D enk alleen al aan de verkiez ingsprogram m a’s van de grote partijen. R egelm atig woedt de discussie over de om vang van het m aatschappelijk kapitaal en wie er nu eigenlijk over gaat. R elatief gez ien heeft N ederland de grootste sociale huursector. H et relatieve aandeel in N ederland bedraagt ca 3 3 % . In D enem arken is dat 19 % en in F rankrijk 18 % . In 20 0 6 becijferde het C F V dat de totale waarde op basis van de woongelegenheden volgens de bedrijfswaardeberekening 10 6 m ld bedroeg; volgens de W O Z -waarde berekening ging het z elfs om 3 25 m ld (C F V , 20 0 6 ). K ortom , het gaat in N ederland ergens over. D aarm ee is de N ederlandse situatie niet

13 4

Hoofdstuk 5


vergelijkbaar m et welk ander Europees land ook. H et gaat om z o'n sterke positie en z o'n groot verm ogen dat de Europese com m issie z ich al langer afvraagt of dit allem aal wel door de beugel kan. H et gaat inderdaad om een financieel krachtige sector. C orporaties z ijn niet voor niets in staat om geheel z elfstandig investeringen in nieuwbouw, wijken, stedelijke vernieuwing en leefbaarheid te plegen. M aar het verm ogen waar we over spreken z it in de woningen en verder onroerend goed van de corporaties. D it relativeert ook het idee van afrom en. Er is geen pakhuis waar D agobert D ucks vanuit de woningcorporaties op hun geld z itten. H et is vooral het onroerend goed dat een fikse waarde vertegenwoordigt. A l vele m alen is in de K am er gediscussieerd over het verm ogen van de corporaties. D e bestuurlijke en politieke opvattingen lopen daarbij sterk uiteen. V arië rend van de stelling dat het verm ogen van iedereen is, tot de stelling dat de brutering voor z elfstandige ondernem ingen heeft gez orgd die hun eigen broek m oeten ophouden. J uridisch gez ien ligt het com plex er. H et verm ogen van de corporaties heet beklem d verm ogen. H et verm ogen m oet aangewend worden in het belang van de volkshuisvesting. A rtikel 7 0 van de W oningwet is in alle discussies leidend geweest. D it beroem de artikel bepaalt dat corporaties uitsluitend werkz aam z ijn in het belang van de volkshuisvesting. N u is in het belang van de volkshuisvesting op z ich een rekbaar begrip. D at neem t niet weg dat helder is dat corporaties niet z om aar hun gang kunnen gaan. Er is toetsing m ogelijk en noodz akelijk. N aast artikel 7 0 van de W oningwet z ijn er nadere regels in het B esluit B eheer S ociale H uursector gegeven. D e voornaam ste daarvan regelt de bestem m ing van het verm ogen. A rtikel 21 regelt dat de toegelaten instelling de m iddelen die z ij niet dient aan te houden om haar voortbestaan te waarborgen, inz et ten behoeve van de volkshuisvesting. A rtikel 22 voegt hieraan toe: “ de toegelaten instelling bestem t batige saldi uitsluitend voor werkz aam heden op het gebied van de volkshuisvesting” . D e situatie is daarom als volgt sam en te vatten. D e woningcorporatie heeft de beschikking over m aatschappelijk kapitaal. D e W oningwet en het B esluit B eheer S ociale H uursector regelen de bestem m ing. D e bestem m ing is luid en duidelijk de volkshuisvesting. D at betekent dat een corporatie niet onbeperkt naar eigen goeddunken het verm ogen kan aanwenden. D e wetgeving m aakt het daarom nodig dat toez icht wordt uitgeoefend. D aarbij past é é n kanttekening. D e bestem m ing “ volkshuisvesting” is geensz ins een statisch begrip. In de loop van de tijd is bijvoorbeeld het them a leefbaarheid als prestatieveld aan het B B S H toegevoegd. D aarm ee kreeg de corporatie een ruim er m andaat. D it m andaat wordt door de intern- en ex tern toez ichthouder getoetst. D e ex terne toez ichthouder is het R ijk, waarbij het C entraal F onds voor de V olkshuisvesting (C F V ) als de toez ichthouder van de M inister optreedt. D e intern toez ichthouder is veelal georganiseerd in de R aad van T oez icht. S om s z ijn het sterke organen die de corporatie waar nodig kunnen terugfluiten. V aak kom t het echter voor dat de R aad te weinig daadkracht aan de dag legt of kan leggen (H ooge en H elderm an, 20 0 7 ). A lles bij elkaar genom en heeft de corporatie een ruim m andaat m aar wel binnen de grenz en van de volkshuisvesting. H et dossier krachtwijken m oet ons m eer idee kunnen geven hoe de rol van de corporaties


13 5

z ich z ou kunnen ontwikkelen en daarm ee ook hoe het m aatschappelijk kapitaal kan worden aangewend.

5.6

Van stelsel naar praktijk: de corporaties en de krachtw ijken

P ieter W insem ius had als m inister in 20 0 7 de corporaties opgeroepen om m et een bod aan de sam enleving te kom en. D at bod dat kwam er, nog net op de valreep voor het aantreden van het nieuwe kabinet. H et was z oals eerder gem em oreerd een historisch m om ent. Een bod van 2x 6 0 0 m ln om te beginnen, breed in te z etten in de oude stadswijken. M et het nieuwe kabinet trad er een nieuwe periode aan. D e 4 0 krachtwijken van M inister V ogelaar beklem tonen nog eens de noodz aak om er tegenaan te gaan. T egelijk kwam de discussie toch in een lastig vaarwater. D e partijen hadden in hun verkiez ingsprogram m a’s im m ers stevig ingez et op afrom ing. D e keus was helder; gebruiken wij het in de volkshuisvesting opgebouwde verm ogen voor andere sectoren of doeleinden (bijvoorbeeld een algem ene lastenverlichting) en putten we de sector uit, of z etten we het in voor m aatschappelijke doeleinden (binnen of buiten de volkshuisvesting). U iteindelijk was de invoering van de vennootschapsbelasting daarvan het gevolg. D aarnaast werd de corporaties m et klem verz ocht in de eigen wijken te investeren en/of bij ontstentenis van een krachtwijk in hun eigen werkgebied over de brug te kom en ten faveure van corporaties die wel bez it in een krachtwijk hadden. D e corporatiewereld kwam z o voor een dilem m a te staan: directeuren wilden wel investeringen van collega's ondersteunen, m aar beslist niet in de vorm van een schenking, en z e wilden op z ich wel praten over ex tra taken m aar niet m et een overheid die bij m onde van staatssecretaris D e J ager de corporaties als “ gewone ondernem ingen” neerz ette. B innen dez e contex t m oesten de lokale partijen het afgelopen jaar m et elkaar aan de slag. D e verhoudingen waren op z ijn z achtst gez egd onder druk kom en te staan. In eerste instantie leek het debat op rijksniveau tussen het departem ent en A edes de lokale discussie te vertragen. W ethouders en corporaties vroegen z ich af of het z in had om ü berhaupt een discussie over investeringen aan te gaan als nog volstrekt onduidelijk was of de rijksdiscussie tot een goed einde z ou worden gebracht. D e invoering van de vennootschapsbelasting leidde tot een vertraging in de afspraken. W aarom investeren als er op voorhand al wordt afgeroom d? W ethouders m engden z ich in het debat. In elk geval was er op lokaal niveau op z ijn m inst enig begrip voor de positie van de eigen corporaties. B ovendien werd er op de stadhuiz en een fikse discussie gevoerd over de risico's als er wel een om vangrijk program m a voor 10 jaar voor de wijken z ou worden voorbereid z onder dat duidelijk was hoe het rijk z ich z ou gaan gedragen. H et is de verdienste van de partijen op het lokale niveau dat z e z ijn gaan abstraheren van de rijkssituatie. Er is op lokaal niveau een intensieve discussie gevoerd over de positie van de corporaties aan de ene kant, de rol van de coalitiepartners

13 6

Hoofdstuk 5


uit de welz ijns, onderwijs, sport en culturele wereld, m aar ook die van de partners uit het bedrijfsleven, en de rol van de gem eente aan de andere kant. H et interessante is dat in dit discours niet alleen over geld m aar ook over coalities en de aansluiting van de takenpakketten tussen de verschillende partners is gesproken. D it levert een nieuw beeld op, of op z ijn m inst een aanvullend beeld op de rol van de corporaties. D e casus van de H aagse krachtwijken en de rol van de corporaties van de corporaties daarin is een goede illustratie. D en H aag heeft vier krachtwijken: Z uid W est, S tationsbuurt, S childerswijk en T ransvaal. B ij elkaar gaat het om m eer dan 10 0 .0 0 0 inwoners. D e drie corporaties -H aagwonen, S taedion en V estia- nem en in elk van de wijken een dom inante positie in. T er voorbereiding van de 4 wijkplannen z ijn er intensieve debatten in de wijken gevoerd. D e gem eente en corporaties waren daar sam en steeds bij aanwez ig. U iteindelijk heeft dit geresulteerd in vier wijkplannen die sterk van elkaar verschillen m aar wel steeds uit vijf pijlers bestaan: 1. schoonm aken van de wijken door ondergrondse containers te plaatsen in com binatie m et een handhavings- en veiligheidsprogram m a; 2. een intensief jongerenprogram m a gecom bineerd m et een z waar gez ondheids- en sportprogram m a gericht op preventie; 3 . het instellen van een begeleidingsprogram m a van z ware probleem gez innen door de aanstelling van é é n coach; 4 . een program m a gericht op het terugbrengen van de wijkeconom ie en een stevig inburgeringsprogram m a om z oveel m ogelijk m ensen een bijdrage te laten leveren aan de sam enleving; 5 . een om vangrijk fy siek program m a gericht op het realiseren van een gedifferentieerd woningaanbod en een upgrading van de woonom geving. H et geraam de investeringsbedrag is uiteindelijk berekend op 2,7 m ld euro, waarvan ca. 2,3 m ld voor rekening van de corporaties kom t. D e plannen bestrijken een periode van 10 jaar. Inm iddels z ijn de plannen door het college aan de raad aangeboden. D e raad heeft z e in m ei j.l. unaniem aanvaard. D e corporaties hebben inm iddels ook hun fiat aan de plannen gegeven. En in juni j.l. heeft de gem eente na overleg m et de corporaties het charter m et het R ijk ondertekend. V oor de beschrijving van de rol van de corporaties is het goed een aantal observaties neer te z etten. A llereerst is het opvallend is dat veel lokale partijen van m ening z ijn dat er nog m aar twee partijen in de wijken echt z icht hebben op de wijksituatie en weten wat er achter de voordeur gaande is: de scholen en de corporaties. A lle andere partijen hebben uiteraard z eer belangwekkende inform atie m aar nergens z o com pleet als bij dez e partijen. V anwege hun rol hebben z ij ook z onder allerlei onderz oek een redelijk beeld van de toestand in de wijk en z eker die van de kwetsbare gez innen. Een reden om z uinig te z ijn op dez e partijen. D it brengt direct een tweede observatie in beeld. D e scholen en de corporaties hebben een z akelijk belang bij een com pletere kennis van de gez innen uit de wijken. En bij het breed acteren buiten het eigen kerngebied. Z o bevestigen de scholen keer op keer dat z ij vaak breder opereren dan alleen binnen het dom ein van het onderwijs. Z ij helpen gez innen op weg naar de schuldhulpverlening, naar


13 7

de logopedie en naar het z iekenhuis. D itz elfde geldt voor de corporaties. Z ij bewegen z ich al vaak op een veel breder terrein dan de volkshuisvesting om dat z ij baat hebben bij gez innen die z ich staande weten te houden in de N ederlandse sam enleving. D e situatie binnen de woning, in de woonom geving en op het wijkniveau varen daar wel bij. Z ij m erken het direct ook financieel als gez innen in de problem en kom en. C orporaties z ijn daarom sam en m et de scholen in feite de frontpartijen in de wijken geworden. Een derde observatie is dat de taak die de corporaties op z ich hebben genom en breed is. D oor het H aags college was daar ook op aangedrongen. F eitelijk behoort alleen p ijle r 5 , het realiseren van een gedifferentieerde woningvoorraad en m oderne woonom geving, tot het oude corporatiepakket. D it was en blijft een kerntaak. H et interessante z it hem in de pijlers 2, 3 en 4 . H et jongerenprogram m a uit p ijle r 2 z et in op onderwijs, welz ijn, z org en culturele activiteiten. D e H aagse corporaties z ijn bij de ontwikkeling van pijler 2 een belangrijke m otor geweest en blijven dat ook. M et de gem eente is een om vangrijke deal over het overhevelen van m aatschappelijk vastgoed en dito grond gesloten. In ruil daarvoor investeren de corporaties in de m ultifunctionele centra. In p ijle r 3 z etten de H aagse partijen in op é é n coach per probleem gez in. D e corporaties hebben hier aan de voorkant een cruciale signaleringsfunctie. J uist om dat de corporaties als é é n van de weinige partijen behoorlijk z icht hebben op de situatie achter de voordeur hebben z ij de taak op z ich genom en om in hun bez it de eerste ring rondom de probleem gez innen te vorm en. D at betekent concreet dat z ij er voor z org dragen dat er z icht kom t op alle potentië le probleem gez innen, waardoor er tijdig kan worden geïntervenieerd. V oorkom en m oet worden koste wat kost dat er nog m eer gez innen down the drain gaan. D e contram al is uiteraard dat de gem eente voor é é n loket m oet z orgen waar alle signalen tijdig worden verwerkt en nog belangrijker dat die ene coach per gez in er kom t. B ij p ijle r 4 trekken de corporaties sam en m et de gem eente en het bedrijfsleven op om de bedrijvigheid terug te brengen in de wijk. D e corporaties hebben z ich verplicht om 11 bedrijfsverz am elgebouwen te realiseren m et m inim aal 1.0 0 0 arbeidsplaatsen. D aarnaast vorm en z ij coalities m et ook allochtone ondernem ers om tam elijk om vangrijke iconen in de wijk te realiseren z oals een m ulticultureel leisure centrum , ook wel B olly wood genoem d, in T ransvaal, een T opsport centrum op het oude A D O terrein in Z uid W est en de aanpak van de B ink 3 6 , het oude K P N gebouw dicht bij de S tationsbuurt. K ortom , in de H aagse krachtwijkenplannen is een interessante ontwikkeling gaande. D e corporaties kiez en gaandeweg sam en m et de gem eente en de andere coalitiepartijen voor een verbreding van hun kernpakket. In het z om erblad van V estia wordt dit ook klip en klaar erkend: “ N u is het vanz elfsprekend dat wij allerlei voorz ieningen realiseren en beheren. In dat opz icht hebben de K rachtwijken een andere m anier van denken ingeluid” (V IA V ES T IA , 20 0 8 , p. 28 ). Een onm isbare schakel is de sam enwerking m et de andere “ m iddenvelders” . H et besef is bij alle partijen aanwez ig dat de afgesproken aanpak van de krachtwijken m eer vergt dan alleen een intensieve sam enwerking. Elk van de 5 pijlers gaat dwars door een flink aantal beleidskokers heen. Elk van de 5 pijlers z al bij de uitwerking tot een weging van belangen leiden. En steeds z ullen er partijen m oe-

13 8

Hoofdstuk 5


ten z ijn die knopen doorhakken en besluiten welk belang het z waarst m oet wegen. D e H aagse partijen hadden z ich al in F orum georganiseerd: het platform van het overgrote deel van de m iddenveldorganisaties in D en H aag. D e afspraak is nu dat er per wijk twee “ ontstoppers” worden aangewez en die nam ens de andere partijen besluiten kunnen nem en. Z odra het wijkteam aangeeft dat z e in de uitwerking vastloopt, kom en de ontstoppers in actie. D e corporaties hebben hierbij opnieuw een cruciale rol. É é n van de corporaties was al initiatiefnem er tot de oprichting van F orum . D aarnaast z it er in elk ontstoppersteam een corporatie. M eestal de corporatie die in de betreffende wijk het m eeste bez it heeft. O ok hier kom en het m aatschappelijk en het z akelijk belang sam en. T enslotte de verhouding tussen de gem eente en de corporatie. N a de bruteringsoperatie van staatssecretaris H eerm a is de gem eente uit z ijn toez ichthoudende rol verdwenen. D ez e heeft het R ijk overgenom en en verder ingevuld. D e ex ercitie m et de krachtwijken laat z ien dat de lokale partijen in staat z ijn om een serieuz e aanpak vorm te geven. O ok als de rijkskant op haar niveau nog volop in discussie is. H et college heeft als regisseur m et alle partijen gesproken, m aar wel sam en m et de corporaties. H et college heeft uiteindelijk de knopen doorgehakt over de 5 pijlers en de aanpak van de krachtwijken, m aar wel m et de corporaties als partner. H et college sluit een deal m et het R ijk, m aar laat wel in de charter m et het R ijk opnem en dat de raam overeenkom st m et de corporaties in alle gevallen leidend is. In feite is het z waartepunt langz am erhand verschoven naar de as gem eente-corporaties.

5.7

E en beg aanbare route en een ag enda

T ussen staatssecretaris H eerm a en m inister W insem ius en nu m inister V ogelaar z itten lichtjaren. V an stevige stappen op weg naar verz elfstandiging, z ijn we terecht gekom en bij onz e ex istentië le vraag: Wat gaan w e d o e n m e t d e c o r p o r atie s ? V ia een debat over topsalarissen z ijn we terecht gekom en bij een debat over de oneindige verscherping van toez ichtrelaties. V an een debat over de betekenis van het prestatieveld leefbaarheid z ijn we terecht gekom en bij de vraag naar een z eer brede inz et in de krachtwijken. V an een m atte relatie tussen gem eente en corporaties koersen we aan op een sterkere lokale as dan er ooit is geweest. V an een discussie over potentië le vastgoedboeren z ijn we terecht gekom en bij corporaties die in de krachtwijken een unieke positie in positieve z in hebben. V an een debat over de positie van de huursector in de verz orgingsstaat z ijn we terecht gekom en in een debat over de rol van de corporaties in een sociale investeringsstaat2. Er tekent z ich een wenkend perspectief af dat serieuz e aandacht verdient. H et perspectief van een m aatschappelijk takenpakket dat z ich gaat verbreden naar 2

W R R (20 0 6 ); z ie ook Engelen et al. (20 0 7 ) en hierin m et nam e het hoofdstuk van T . B randsen en J .K . H elderm an, “ W onen: ruim te voor sociale investeringen” .


13 9

m eerdere sectoren. D e corporaties hebben het in z ich om hierin de leiding te nem en. Z ij hebben ook de professie en het kapitaal om verder te reiken dan z ij tot op heden hebben gedaan. H et z ou een nieuwe invulling z ijn m aar wel é é n die erop is gericht om m aatschappelijke gaten op te vullen daar waar de urgentie dat vraagt en in die gebieden waar de corporaties z elf ook bez it hebben. H et betekent wel dat de koers van het verder op afstand z etten door van corporaties “ echte ondernem ingen” te m aken, wordt verlaten. D at ontkent ook het bestaansrecht van corporaties. En dat in een tijd waar we hen hard nodig hebben. H et is al m et al tijd om de orde van m aatschappelijke verbanden waartoe corporaties behoren, op een verstandige wijz e te revitaliseren. D e casus van de H aagse krachtwijken laat ook z ien dat het politiek-bestuurlijke z waartepunt van die revitalisering op het lokale niveau dient te liggen. S telseldiscussies m oeten daarin faciliterend z ijn, niet beperkend, z oals de afgelopen jaren het geval was. G elet op alle ontwikkelingen ligt het voor de hand om de as gem eente-corporatie steviger te m aken en in ere te herstellen. J uist in tijden van m aatschappelijke urgentie en de noodz aak om ingewikkelde beleidsdossiers aan elkaar te koppelen, is het lokale adres het goede adres. H ierdoor kan het R ijk weer m eer en beter op de hoofdlijnen sturen. D e inkleuring en de concrete afspraken kunnen op het lokale speelveld plaatsvinden. D e gem eente bepaalt de kaders en onderhandelt. D e corporaties z ijn een z eer belangrijke partner in dit proces en z ijn vervolgens de trekkers bij de operationalisering van de plannen. Er z ijn drie voorwaarden aan verbonden. D e gem eenten z ullen gesprekspartner van niveau m oeten z ijn. D at is in de grotere steden beter georganiseerd, m aar bij de kleinere m inder. J uist bij de verdere professionalisering van de corporatiesector en een breder takenpakket z ijn natuurlijke counterparts op de stadhuiz en belangrijk. D aarnaast m oet het toez icht goed geregeld z ijn. W at ons betreft m oet de nadruk m eer verschuiven naar het interne toez icht. D at betekent een koerswijz iging z owel voor de overheid als voor de corporaties. H et vergt het aanz oeken van z eer stevige toez ichthouders. W ant laten we eerlijk z ijn. H et aantal raden van toez icht dat door de corporatiebestuurder z o van de m at gespeeld wordt, is veel te groot. T ot slot, het m ag duidelijk z ijn dat de uitvoering van het com plete voorgestelde pakket een gewaagde ex ercitie wordt. Er is geen 10 0 % garantie m aar het is wel een wenkend perspectief. O m uit dit dilem m a te kom en lijkt de beste oplossing kleinschalig te beginnen. P artijen m oeten heel wel in staat worden geacht om urgente gebieden aan te wijz en waar de nieuwe m anier van opereren verder wordt geconcretiseerd. D at is m et de krachtwijken een prim a oplossing gebleken: work in progress. D uidelijk is dat z owel het R ijk en de gem eente, m aar ook de corporaties en de overige m iddenvelders belang hebben bij een dergelijke richting. Im m ers, na jarenlange debatten groeien partijen in een rol die beter past bij de onderlinge taakverdeling. N a fikse discussies hebben partijen er gez am enlijk belang bij de “ buitenwereld” te laten z ien dat z ij in staat z ijn om een aantal grote m aatschappelijke problem en opgelost te krijgen. D aar is geen enkele partij ongevoelig voor. En z eker niet als de overtuiging er is dat de partijen in kwestie daadwerkelijk in staat z ijn om een aantal doorbraken te forceren. Ex pertise en financië le

14 0

Hoofdstuk 5


m iddelen z ijn aanwez ig. M aar naast het gez am enlijk belang z ullen er toch ook veel obstakels opgeruim d m oeten worden. P artijen hebben lang in een grote onduidelijkheid geopereerd, er is veel ergernis over en weer geweest over inz et, grenz en en m achtsverhoudingen. D at is niet z om aar overwonnen. B ovendien is een nieuw traject niet z onder risico. H et m aatschappelijk debat over het aanwenden van het verm ogen van de corporaties is niet voor niets ontstaan. D e nieuwe route z al z icht m oeten bieden op het behalen van klinkende resultaten m et een stevig toez icht. Er m oet antwoord kom en op een aantal prangende vragen: A ls corporaties z ich breder gaan m anifesteren, vallen er dan voor de gem eenten gaten in de sturing? A ls corporaties breder gaan, en het toez icht is nog onvoldoende op orde, wie kan dan orde op z aken stellen? En voor de corporaties blijft de vraag hoe m et de lokale partijen wordt sam engewerkt. W at gebeurt er in de relatie m et de gem eente? A ls de wethouders weer een prom inentere rol krijgen, hoe z iet dan de rolverdeling tussen de corporatie en de gem eente eruit. H et z al tijd kosten om scepsis aan de kant te z etten en partijen over hun schaduw heen te laten springen. K ortom , het is tijd voor een stappenplan. W at te denken van de volgende globale stappen: S tap 1: in een aantal steden spreken wethouders en corporaties arrangem enten af z oals ook bij de krachtwijken is gebeurd. D e gem eente stelt de kaders vast en houdt de regierol. D e corporaties onderschrijven de doelstellingen, liefst geform uleerd als outcom e, en z ijn trekker van de uitwerking en uitvoering. H et R ijk verleent hieraan een ex perim entele status. D ez e status is noodz akelijk om dat het takenpakket van de corporatie uitgebreid kan z ijn. H ier m oet geen eindeloz e discussie over kunnen ontstaan. D aarnaast m oet een ex perim entele status ook ruim te voor de verdere uitwerking bieden. Z ie ook verder bij stap 3 . G em eenten en woningcorporaties kunnen z ich gez am enlijk voor de ex perim entele status aanm elden. S tap 2: voorwaarde is dat de gem eente laat z ien dat de lokale plannen duidelijkheid verschaffen over de gewenste en noodz akelijke rol van de corporatie. M aar ook over de onderlinge taakverdeling binnen de gem eente. J uist om dat de plannen m eerdere beleidsdossiers z ullen om vatten is dit cruciaal. V oorwaarde voor de corporatie is dat hij in staat is de plannen uit te kunnen voeren, z owel organisatorisch als financieel. M aar m instens z o belangrijk is dat z ijn interne toez icht goed op orde is: niet alleen form eel m aar ook m aterieel; er m oet ingegrepen kunnen worden als de corporatie onvoldoende presteert, z owel in kwantitatieve als in kwalitatieve z in. S tap 3 : als de arrangem enten breed van opz et z ijn is het noodz akelijk dat de koplopers uit het m aatschappelijk m iddenveld ‘con am ore’ m eedoen. D ez e dienen van aanvang af bekend te z ijn. D e ervaring leert dat dez e overal te vinden z ijn. M aar het vereist wel een serieuz e selectie. H et interessante hiervan is dat daadwerkelijk in de praktijk aan vitale coalities kan worden gewerkt. En m instens z o interessant is dat dan duidelijk wordt waar de sleutels voor voortgang z itten en waardoor de figuurlijke m odder ontstaat en is ontstaan die nu al z olang voor


14 1

stagnatie z orgt. En dat juist in stadsdelen waar vele problem en sam enkom en en resultaat geboden is. D e sam enwerking van vitale coalities z al door een ex perim entele status een enorm e im puls krijgen. D e eerste H aagse ervaringen laten nu al z ien dat partijen z eer beducht z ijn voor bestaande kaders en regelgeving die vergaande sam enwerking in de weg staan. J uist het con am ore m eewerken van R ijk en gem eente en de verz ekering dat m ee wordt geduwd en getrokken om ruim te te scheppen, levert nieuwe energie op. Een ex perim entele status z al dit alleen nog m aar versterken. S tap 4 : in dit bestuurlijk groeim odel kom t pas als laatste het codificeren van de nieuwe verhoudingen. Een stevig evaluatietraject z al daar uiteraard aan vooraf gaan. En wie weet is het dan wel z o dat het juridisch verankeren van de resultaten niet alleen het terrein van de volkshuisvesting beslaat m aar ook breder z al gaan. Im m ers, de roep om brede coalities te kunnen sluiten is er niet voor niets. En ook niet de cri de coeur van partijen dat het nu welhaast onm ogelijk is. D e praktijk m oet duidelijk m aken wat er van waar is. H et kan heel goed z o z ijn dat er è n sprake is van obstakels m aar ook van partijen die z onder enige sturing niet bereid z ijn dan wel niet in staat z ijn over hun schaduw heen te springen.

5.8

E piloog

Is dit nu niet alles te idealistisch? N ee, z eker niet. W e hebben opnieuw partijen nodig die de klus kunnen klaren. S tevige corporaties die z ich breed (gaan) inz etten gecom bineerd m et een sterke lokale as. H et is tijd voor een nieuw besturingsarrangem ent. H et is tijd voor het doorhakken van een aantal ingewikkelde knopen. D ez e situatie vraagt om een overheid die verleidt tot collectieve actie, som s m et steun van koepel- of brancheorganisaties, die collectieve actie m ogelijk m aakt, juist door ruim te te bieden aan het lokale niveau en de partijen te steunen door een ex perim entele status m ogelijk te m aken. D reiging m et directe interventie als stok achter de deur z al z eker helpen. M aar tegelijkertijd m oet die overheid terughoudend z ijn in haar dreiging om niet het kind m et het badwater weg te gooien. H et is goed dat de sector op afstand van de overheid staat om haar z o te bescherm en tegen eventueel politiek opportunism e. V erstatelijking m oet worden voorkom en en daarm ee ook een etatism e waar M arc C havannes al op wees. H et vereist ook corporaties die z ich sterk m aken voor het behalen van m aatschappelijke resultaten die z ichtbaar en tastbaar oplossingen voor prangende noden betekenen. V erm arkting waarbij corporaties vooral uit z ijn op het eigen gewin en profijt, m oet koste wat kost voorkom en worden. En tenslotte vereist het sterke gem eenten die in staat z ijn en gesteld worden om net als bij de krachtwijken een “ krachtige” lokale as in werking te z etten. D e m otor m oet snel naar de vijfde versnelling geschakeld worden om niet alleen m eters m aar ook kilom eters te m aken.

14 2

Hoofdstuk 5


D e tijd dringt want inm iddels z itten het R ijk en de corporatiewereld in een juridische strijd die alleen m aar verliez ers z al opleveren. C orporatie D e V este heeft de M inister gevraagd om te m ogen uittreden. H et argum ent is dat D e V este m eent buiten het bestel beter te kunnen functioneren dan binnen het bestel. Een ingrijpende stap. D e invoering van de volledige vennootschapsbelasting was voor D e V este de druppel die de em m er deed overlopen. D e K am er is op 11 septem ber 20 0 8 overduidelijk geweest. G een denken aan dat een corporatie uit het bestel m ag stappen. G een enkele partij uitgez onderd erkende de K am er het grote belang van de corporaties. D at doet ons terug denken aan het m om ent dat M inister D ekker naar de K am er werd ontboden na ontvangst van de gedenkwaardige brief van eurocom m issaris K roes. H anden af van onz e corporaties en handen af van ons bestel. H et lijkt erg op de boodschap die m inister V ogelaar op van de K am er m eekreeg. D aarnaast z al de S tuurgroep M eijerink binnenkort m et een tussenrapportage kom en. D e verwachting is dat de stuurgroep m eer verantwoordelijkheden op lokaal niveau z al willen leggen en dus m inder op de “ regie van boven” m ikt. D e gem eente kom t daarm ee weer in een voorhoede positie. D an m oet het toch m ogelijk z ijn om sam en m et de corporatie een ex perim enteel avontuur aan te gaan.


14 3

R eferenties C F V (20 0 6 ), F inanc ië le p o s itie c o r p o r atie s e c to r , N aarden. C havannes, M arc (20 0 8 ), A c h te r d e v o o r d e u r , o nd e r h e t b e d . D e d w aalle e r v an d e e tatis tis c h e v e r m ar k ting, D en H aag: N S O B . Engelen, E., A . H em erijck en W . T rom m el (20 0 7 ), V an s o c iale b e s c h e r m ing naar s o c iale inv e s te r ing. Z o e k to c h t naar e e n and e r e v e r z o r gings s taat. D en H aag: L em m a. H elderm an, J .K . (20 0 7 a), “ D e corporatie: tussen status en contract” , S EV essay reeks C o r p o r atie s , e ige naar d ig, v o lw aar d ig N um m er 2, augustus 20 0 7 , R otterdam . H elderm an, J .K . (20 0 7 b) B r inging th e M ar k e t B ac k In? Ins titu tio nal c o m p le m e ntar ity and h ie r ar c h y in D u tc h h o u s ing and h e alth c ar e . P h.D . dissertation, Erasm us U niversity R otterdam . H ooge, Edith en J an-K ees H elderm an (20 0 7 ), T o e z ic h t o p S c h e r p . E e n s tu d ie naar d e ins titu tio ne le c o nte x t, d e th e o r ie e n d e p r ak tijk v an inte r n to e z ic h t b ij w o ningc o r p o r atie s , Z oeterm eer: V T W . V IA V ES T IA (20 0 8 ), P r e s te r e n in d e K r ac h tw ijk . W R R (20 0 6 ) D e verz orginggstaat herwogen. O ver verz orgen, verz ekeren, verheffen en verbinden. A m sterdam : A U P .

( Jan-Kees Helderman )

De corporatie: tussen status en contract Nummer 2, augustus 2007

SEV Essay-reeks ‘Corporaties, eigenaardig volwaardig’

Uitgave

Postbus 1878 3000 BW Rotterdam telefoon 010 - 282 50 50 [email protected] www.sev.nl Auteur Jan-Kees Helderman Eindredactie Sander Sparenberg, SEV Vormgeving Absoluut Design, Bergen op Zoom Druk Roels Printing, Lier (B) ISBN 978-90-5239-213-4

Dat corporaties bijzondere organisaties zijn lijdt geen twijfel. Maar juist die bijzonderheid leidt tot twijfels. En tot vragen als ‘wie is de corporatie?’ en ‘van wie is de corporatie?’ Vragen die worden gesteld door bewoners van corporatiewoningen en -wijken. Met een zekere weifeling en soms verontwaardiging: ‘maar je bent er toch voor ons!?’ Vragen van partijen in het werkgebied van corporaties, van gemeenten en maatschappelijke organisaties. Over wie de regie heeft, wie welke invloed heeft op welke afwegingen en besluiten en wie aanspreekbaar is op welke maatschappelijke vraagstukken en resultaten. Corporaties hebben niet alle antwoorden. Sterker nog, ze voeden de onduidelijkheid. Want waarom laat de corporatie zich in gemeente X wel aanspreken op het vraagstuk van dak- en thuislozen, op wonen achter de voordeur, op het voorzieningenniveau in de wijk of op emancipatie van mensen, terwijl een corporatie in gemeente Y daaraan geen boodschap heeft en zich toelegt op goede woningen voor haar huurders. Waarom is de ene corporatie bereid om zijn woningen te verkopen als dat maatschappelijk gewenst is, terwijl de andere vasthoudt aan verhuren als corebusiness. Begrijpelijk als de vraagstukken verschillen. Maar als dat niet het geval is? Corporaties verschillen en daar is niks mis mee. Dat hoort bij maatschappelijk ondernemen, waar (lokale) maatschappelijke vraagstukken leidend zijn voor de inzet van de corporatie. Maar in al die diversiteit wordt het dan wel lastig zoeken naar de wezenskenmerken die corporaties met elkaar delen en die voor ‘de buitenwacht’ herkenbaar en vast zijn. Is het niet in de concrete daden, dan wellicht in de wijze waarop corporaties met de samenleving omgaan of in de manier waarop corporaties hun bewoners benaderen en betrekken bij de vormgeving van hun wonen. In de wijze waarop ze de samenleving en haar belanghouders invloed of zelfs zeggenschap geven in hun agenda, afwegingen en keuzes. In de wijze waarop ze transparant verantwoording afleggen over hun keuzes en geleverde prestaties. In hun definitie van maatschappelijk (en economisch) rendement. Ook daarin verschillen corporaties van elkaar. Weet u hoe dat zit?

Een dergelijke voortdurende onduidelijkheid kent bedrei– gingen voor corporaties. Het ondermijnt hun autonomie, hun legitimatie, het vertrouwen dat in hun wordt gesteld en de waardering voor hun prestaties. Opsplitsen in sociaal en commercieel, onder curatele plaatsen van de overheid, afromen. Als ieder ander gewoon bedrijf behandelen zij dan oplossingsroutes die in Nederland en daarbuiten worden bedacht. Einde corporatie, maar erger nog, de maatschappij wordt ernstig benadeeld. Want zijn diezelfde corporaties niet van grote en onmisbare betekenis voor het wonen en leven van mensen? Maar er zijn ook kansen. Juist in deze tijd. Maatschappelijke verbanden ondervinden een duidelijke revival, overheidssturing heeft zijn grenzen bereikt en ook het adagium van de markt als oplossing voor alle problemen lijkt over zijn top. Het regeerakkoord van Balkenende IV spreekt zich uit voor de maatschappelijke onderneming. Die moet er komen, ook als juridische entiteit. Het biedt corporaties de mogelijkheid voor passende kleding, een herkenbaar uniform. Maar past die ook bij het lijf van de corporatie? Om dat lijf, daar gaat het ons om. Wat is het lijf, het wezen van de corporatie dat past in de jas van de maatschappelijke onderneming? We dagen dromers, denkers en denkende doeners uit de corporatie in hoofd, hart en ziel te karakteriseren. Corporaties, belanghebbenden en beleidsmakers te inspireren om de eigenaardigheid van corporaties scherp te duiden en vervolgens vorm en inhoud te geven. Schrijf een essay waarmee u het geheim van de corporatie blootlegt, het wezen van de corporatie tot in de diepste kern raakt. Als u daarin slaagt publiceren wij uw essay in onze SEVEssayreeks ‘Corporaties, eigenaardig volwaardig’. Na Frans de Jong met zijn essay ‘Eigenaardige corporaties’ schreef Jan-Kees Helderman, docent bestuurskunde aan de Faculteit der Managementwetenschappen van de Radboud Universiteit Nijmegen in opdracht van de SEV een essay. Zijn essay ‘De corporatie: tussen status en contract’ is het resultaat van een ‘probleemgeoriënteerde institutionele analyse’, zoals hij het zelf noemt. Daar valt geen speld tussen

te krijgen, maar deze kwalificatie doet geen recht aan de rijkheid en betekenis van zijn essay voor het discours over de eigensoortigheid van de corporatie als maatschappelijke onderneming. Is de maatschappelijke onderneming een derde ‘soort’, naast de staat en de markt? Jan-Kees plaatst corporaties binnen een vierde orde, die van maatschappelijke verbanden. Corporaties vormen het resultaat van een intelligent ontwerp én evolutionair proces van institutionele ontwikkeling en zijn anno 2007 een uniek en waardevol arrangement voor het oplossen van maatschappelijke vraagstukken op het gebied van wonen. Juist waar ‘dilemma’s van collectieve actie’ aan de orde zijn. En die zijn er in de volkshuisvesting zeker, ook in onze tijd. Corporaties bieden daarvoor een infrastructuur, een ‘collectief goed’ in zichzelf, en verdienen hun legitimiteit door het leveren van maatschappelijk rendement. Op basis van zijn analyse komt Jan-Kees Helderman tot de conclusie dat corporaties niet alles via contract kunnen regelen. Er is, sociologisch beschouwd, ten minste evenzeer sprake van een ‘maatschappelijke statusorde’ waarin vertrouwen het cement vormt. Bovendien is sprake van institutionele complementariteit met de andere ordes, die van staat, markt en gemeenschap, waarin de corporatie als maatschappelijk verband zijn ankers heeft en moet hebben. Maar die verankering luistert nauw. Wanneer staat of markt te dominant aanwezig zijn leidt dat tot ondermijnende krachten als verstatelijking en vermarkting. Wanneer corporaties hun anker in de gemeenschap lichten leidt dat tot een evenzeer ondermijnende vervreemding. Jan-Kees biedt in dit zeer lezenswaardig essay, naast een wetenschappelijke analyse, interessante opties voor de corporatiepraktijk, het stelsel en voor het fundament van corporaties. Ik ga er vanuit dat dit tweede essay in de reeks opnieuw tot inspiratie leidt en onze uitnodiging aan u om ook een essay te schrijven versterkt. Paul Doevendans Programmaregisseur Vernieuw(d) maatschappelijk ondernemerschap

Inleiding 5 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Instituties en dilemma’s van collectieve actie 7 Stap 1: van individuele naar sociale risico’s 8 Stap 2: twee vormen van legitimiteit 9 Stap 3: twee institutionele dimensies 10 Stap 4: vier ideaaltypische besturingsarrangementen 11 Stap 5: institutionele complementariteit en hiërarchie 12 Drie ondermijnende bewegingen 13

2. 2.1

De vermaatschappelijking van woningcorporaties 15 Honderd jaar volkshuisvestingsbeleid 16

3. 3.1 3.2 3.3

De woningcorporatie als maatschappelijke onderneming 19 Eerste niveau: praktische instrumenten 20 Tweede niveau: begrenzen van het stelsel 21 Derde niveau: het politiek-sociologische fundament 23

4.

Conclusies: waardevol ondernemen 25


5

“Kan een verlichte samenleving een ondermijnend moreel scepticisme vermijden zonder daarmee terug te vallen in een autoritair stelsel?” Hilary Putman1

*

* Voor dit essay ben ik dank verschuldigd aan Paul Doevendans, Rudy de Jong en Frans de Jong voor hun inspirerende commentaar op eerdere versies. 1 Hilary Putnam (2001) Pragmatisme Een open vraag. Amsterdam: Boom. 2 Hugo Priemus (1999) Mogelijkheden en grenzen van marktwerking in de volkshuisvesting, Utrecht: DGVH/Nethur Partnership 3 Brandsen, T., L. Fraisse and J. Kendall (2005) ‘The internal market, services of general interest and the third sector’. Paper presented at the conference of the European Consortium for Political Research, 8-10 September, Budapest. 4 Zie bijvoorbeeld: Smith, J.E. (1997) What determines housing investment? An investigation into the social, economic and political determinants of housing investment in four European countries. Delft: Delft University Press; McCrone, G. and M. Stephens (1995) Housing Policy in Britain and Europe. University College London. London: UCL Press.

In een essay over marktwerking in de volkshuisvesting merkte de Delftse hoogleraar volkshuisvesting, Hugo Priemus, ooit op dat de woningcorporatie zou moeten worden uitgevonden wanneer ze niet bestond.2 Van alle denkbare organisatorische arrangementen in de volkshuisvesting is de woningcorporatie waarschijnlijk het best uitgerust voor de maatschappelijke functie en verantwoordelijkheden die zij heeft: de voorziening en instandhouding van de (sociale) woningvoorraad. Maar als dat zo is, waarom hebben dan niet alle landen woningcorporaties? Is een woningcorporatie het product van een intelligent ontwerp of is zij het resultaat van de evolutie van meer dan honderd jaar volkshuisvestingsbeleid en overheidsinterventie in de woningmarkt? Het voor de hand liggende antwoord is dat woningcorporaties zowel het resultaat zijn van een intelligent ontwerp als van een sociologisch evolutionair ontwikkelingsproces. De theologische discussie tussen de leer van de schepping (ontwerp) en de leer van de evolutie gaat voor maatschappelijke processen niet op; sociologische of maatschappelijke ontwikkelingen zijn vaak het resultaat van beide. Een (doelgericht en intentioneel) intelligent ontwerp met een bijpassende contractuele en juridische constructie kan op een positieve wijze bijdragen aan een evolutionair proces van institutionele ontwikkeling. Tegelijkertijd zal dat oorspronkelijke ontwerp in het evolutionaire proces voortdurend moeten worden aangepast aan de eisen en vragen van de tijd. In de sociologie en aanverwante maatschappijgeoriënteerde disciplines zijn ontwerp, evolutie en herontwerp dus geen uitsluitende categorieën. Zij verhouden zich eerder in een dialectische – elkaar beïnvloedende – relatie tot elkaar. Vanuit een sociologisch perspectief op organisaties en processen van institutionalisering is het spanningsveld tussen ontwerp en evolutie beter te duiden in termen van de spanningsvolle relatie tussen status en contract. Voordat hier op wordt ingegaan moet worden opgemerkt dat vandaag de dag woningcorporaties inderdaad worden uitgevonden in andere landen. Zo wordt in Engeland steeds meer bezit overgedragen van gemeentelijke woningbedrijven naar non-profit ‘housing associations’.3 Ook de Zweedse gemeentelijke woningbedrijven lijken steeds meer particuliere woningcorporaties zoals we die in Nederland kennen. Maar Nederland kan zeker als gidsland worden aangemerkt voor het instituut woningcorporatie. De bruteringsoperatie uit 1995 baart nog altijd opzien in het buitenland.4 Geen land ter wereld is zo ver gegaan in de idee dat de sociale woningvoorraad als een ‘revolving fund’ zou kunnen en moeten functioneren. De brutering kon op haar beurt alleen maar tot stand komen door de lange historie die woningcorporaties hebben in de Nederlandse volkshuisvesting. Aan de brutering ging immers het

6

De corporatie: tussen status en contract

opbouwen van maatschappelijk bestemd vermogen vooraf. Bovendien vraagt een ‘revolving fund’ om precaire en beproefde institutionele arrangementen, in het bijzonder op het niveau van het stelsel die eveneens tijd nodig hebben om zich te ontwikkelen en te vormen.5

We zijn aanbeland op een belangrijk keuzemoment in de ontwikkeling van de Nederlandse volkshuisvesting, te weten, wat doen wij met de erfenis van honderd jaar volkshuisvestingsbeleid in Nederland? Een grote mate van institutionalisering heeft ook nadelen. Waar in andere landen woningcorporaties worden uitgevonden die passen bij de eisen en vragen van de moderne tijd, bevinden wij ons in een situatie waarin het instituut woningcorporatie moet worden hervormd. Het stelsel is bovendien zo ver door ontwikkeld dat toetreding door nieuwe woningcorporaties bijna onmogelijk is geworden. Daar komt bij dat woningcorporaties in Nederland door verschillende historische oorzaken een groot aandeel in de woningmarkt hebben en over aanzienlijke kapitale vermogens beschikken. Te groot, volgens critici die in de keuze tussen overheid en markt pleiten voor een terughoudende overheid, een afbouw van de sociale woningvoorraad en een eerlijk speelveld in de woningmarkt. Een andere kritiek is dat woningcorporaties te autonoom zijn geworden; de overheid zou haar greep op de woningcorporaties moeten verstevigen. We zijn aanbeland op een belangrijk keuzemoment in de ontwikkeling van de Nederlandse volkshuisvesting, te weten, wat doen wij met de erfenis van honderd jaar volkshuisvestingsbeleid in Nederland? Mijn stelling is dat het instituut woningcorporatie weliswaar dient te worden hervormd, maar dat het doel van die hervorming vooral moet zijn om haar weer ten volle te kunnen benutten voor nieuwe maatschappelijke vraagstukken en opgaven. Daartoe is zij nog steeds een uniek arrangement.

5 Zie Jan Kees Helderman (2007, in press) Bringing the Market back in? Institutional complementarity and hierarchy in Dutch housing and health care. PhD dissertation, Erasmus University Rotterdam 6 In het engels is ‘associational order of private interest governments’ de gebruikelijke aanduiding (Zie Streeck en Schmitter, 1985).

Mijn betoog is als volgt opgebouwd. Ik laat eerst zien dat de woningcorporatie meer is dan de som van haar samenstellende delen. Markt, staat en gemeenschap zijn de drie hoofdordes van moderne samenlevingen, maar in Nederland heeft zich een vierde institutionele orde kunnen ontwikkelen die meer is dan de som van haar samenstellende delen. Ik noem dit de ‘orde van maatschappelijke verbanden’ en het proces dat tot deze orde heeft geleid noem ik vermaatschappelijking.6 Mijn analyse kan worden getypeerd als een probleemgeoriënteerde institutionele analyse in de zin dat ik de woningcorporatie beschouw als een institutionele oplossing voor dilemma’s van collectieve actie in de sfeer van bouwen en wonen. Vervolgens laat ik zien dat aan deze institutionele orde van maatschappelijke verbanden wel degelijk een intelligent ontwerp ten grondslag ligt en dat dit in 1901 gekozen ontwerp, de woningcorporatie belangrijke voordelen heeft verschaft tijdens de evolutie van honderd jaar volkshuisvestingsbeleid in Nederland. In paragraaf 4 onderzoek ik de consequenties van mijn betoog voor de maatschappelijke onderneming. Die consequenties kunnen worden onderscheiden naar drie niveaus: het praktische niveau van beleidsinstrumenten; het niveau van het stelsel; en het meer fundamentele politiek sociologische fundament van woningcorporaties. De kern van mijn betoog is dat een moderne maatschappelijke onderneming als de woningcorporatie deel uit maakt van een institutionele orde waarin niet alles per contract kan worden geregeld en vastgelegd. Ik sluit af met een pleidooi voor ‘waardevol ondernemen’.


7

hoofdstuk 1

Een ieder die wel eens heeft geprobeerd om in het buitenland uit te leggen wat een woningcorporatie is, komt er al snel achter hoe complex haar ontwerp feitelijk is. Het is niet alleen verleidelijk om haar in te delen in één van de drie hoofdordes van een moderne samenleving (staat, markt of gemeenschap), maar evenzo verleidelijk om de woningcorporatie als hybride te typeren, zonder vervolgens duidelijk te maken wat daarmee wordt bedoeld of om het bij een vage verwijzing naar de verzuiling en het daaruit voort komende maatschappelijk middenveld te laten. De woningcorporatie heeft zich in de afgelopen honderd jaar ontwikkeld van een vrijwillige vereniging tot de maatschappelijke ondernemer die zij nu beoogt te zijn. Zij heeft zich ontwikkeld van een vereniging van belanghouders naar een onderneming voor belanghouders. Wat is er dan precies zo uniek aan de woningcorporatie?

7 Zie bijvoorbeeld: WRR (2004) Bewijzen van goede dienstverlening, Rapporten aan de regering nr. 70, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2005) Vertrouwen in de Buurt. Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2006) De verzorgingsstaat herwogen. Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2006b) Lerende overheid. Rapporten aan de regering nr. 75, Amsterdam: Amsterdam University Press.

De woningcorporatie is een typisch voorbeeld van een organisatie die weliswaar verankerd is in de staat, de markt en de gemeenschap, maar die tekort zou worden gedaan wanneer zij zou worden gereduceerd tot één van deze drie categorieën. Dat maakt haar kwetsbaar, omdat het vaak zo verleidelijk is om toch maar terug te vallen op één van de drie meer eenduidige ordeningstypen die we hebben. Denk bijvoorbeeld aan het advies van de MDW-werkgroep (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit) Corporaties tussen Vangnet en Vrijhandel uit 2000, aan de kritische brief van eurocommissaris Kroes van Mededingingsbeleid over woningcorporaties welke in 2005 verscheen, of aan de recente kritiek op woningcorporaties van de directeur van het Centraal Planbureau, Coen Teulings, die onlangs pleitte voor meer politiek toezicht op corporaties. Tegelijkertijd wordt ook erkend dat woningcorporaties juist een unieke toevoeging bieden aan de institutionele gereedschapskist van de Nederlandse verzorgingsstaat. Het is niet voor niets dat woningcorporaties in recente rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de SER en de Vrom-raad een sleutelrol krijgen toebedeeld in de sociale investeringsagenda.7 In dit essay onderneem ik een poging om de functionaliteit van woningcorporaties meer analytisch te verklaren en te duiden. Hieronder werk ik stap voor stap mijn probleemgeoriënteerde institutionele analyse uit. Het is een functionele analyse van het nut en de noodzaak van woningcorporaties. Een functionele analyse moet overigens worden onderscheiden van een functionalistische verklaring van het bestaan van woningcorporaties. De orde van maatschappelijke verbanden waartoe zij behoort, vraagt om precaire institutionele precondities. In landen waar die precondities niet aanwezig zijn, heeft men andere institutionele oplossingen gezocht.

8


Stap 1: van individuele naar sociale risico’s Wanneer we de overheid morgen afschaffen, dan vinden we haar overmorgen weer uit. Een overheid vindt haar ultieme legitimatie in het feit dat zij problemen oplost die niet door individuen (in de markt of in de gemeenschap) zelfstandig tot een oplossing kunnen worden gebracht. Het is een noodzakelijk institutioneel arrangement voor dilemma’s van collectieve actie. Neem een universeel toegankelijke en betaalbare ziektekostenverzekering. In een normale markt of in een gemeenschap van individuen komt deze niet tot stand. Een goed functionerende en relatief homogene gemeenschap van lotgenoten (blootgesteld aan hetzelfde risico) is vaak nog wel in staat om onderlinge solidariteit te organiseren. Denk aan de oprichting van coöperaties en onderlinge ziekenfondsen in de 19e eeuw. Maar uiteindelijk bleken dergelijke arrangementen kwetsbaar te zijn toen hun werkingsgebied werd uitgebreid. De uitbreiding van het werkingsgebied van vrijwillige verzorgingsen verzekeringsarrangementen was tegelijkertijd noodzakelijk om risico’s te kunnen spreiden. Het probleem van collectieve actie is dat met de grotere (en noodzakelijke) heterogeniteit van risico’s, de spontane solidariteit die aan dergelijke arrangementen ten grondslag ligt, wordt ondermijnd. Kenmerkend voor verzorgingsarrangementen is de toedeling van sociale rechten aan individuen waarmee de toegang tot noodzakelijke voorzieningen (provisie) wordt bepaald. Daarbij gaat het niet zozeer om primaire inkomensverdeling of secundaire inkomensherverdeling, maar meer om de bescherming tegen risico’s waaraan individuen zijn blootgesteld op bepaalde terreinen. Niet alle risico’s waaraan wij bloot zijn gesteld vragen om sociale verzekeringsarrangementen. Tegen een groot aantal risico’s kan men zich gewoon particulier verzekeren en veel risico’s behoren nu eenmaal tot de verantwoordelijkheid van individuen zelf. Ze zijn onlosmakelijk verbonden met de keuzen die wij maken. Er zijn drie redenen waarom individuele risico’s tot sociale risico’s kunnen worden bestempeld: (1) morele redenen, met andere woorden, we vinden het moreel onaanvaardbaar dat mensen aan een zeker risico zijn blootgesteld; (2) het vermijden van negatieve effecten op de collectiviteit, dat wil zeggen, wanneer het risico consequenties heeft voor onze gezamenlijke welvaart; en tot slot (3) zijn er risico’s die geheel buiten de invloedssfeer (en verantwoordelijkheid) van individuen liggen.

... in een context van wantrouwen en competitieve relaties, zal maatschappelijke zelforganisatie uitblijven. Het gevolg is hiërarchie en markt Kort gezegd komt het er op neer dat in situaties van ‘onvrijwillige herverdeling’ (en dat klinkt onaangenamer dan dat het is) de meer dwingende hand van de overheid nodig is. Zij beschikt immers over het monopolie van wetgeving en over de faciliteiten om naleving daarvan af te dwingen. De mate waarin een overheid sturend of regulerend aanwezig is, verschilt uiteraard per sector of beleidsterrein en is vooral afhankelijk van de mate van onvrijwillige herverdeling die noodzakelijk wordt geacht. De volgende gedachte is daarbij interessant. Zelforganisatie bevindt zich ergens op het continuüm tussen Anarchie en Hiërarchie. De dreiging van anarchie kan actoren stimuleren zich te organiseren, maar de schaduw van anarchie, waaronder die zelforganisatie plaats vindt, stimuleert hen niet tot (onvrijwillige) herverdeling. In een context van wantrouwen en vijandelijke relaties, zal zelforganisatie zelfs uitblijven. Het gevolg is anarchie of zelfs oorlog (maar zelfs oorlogen zijn gereguleerd, denk aan de Conventie van Genève). Ook de dreiging van hiërarchische interventie kan actoren stimuleren tot zelforganisatie. Zelforganisatie onder de schaduw van hiërarchie leidt tot een groter herverdelend vermogen. Maar in een context van wantrouwen en competitieve relaties, zal maatschappelijke zelforganisatie uitblijven. Het gevolg is hiërarchie en markt.


9

Stap 2: twee vormen van legitimiteit Een overheid vindt haar democratische inputlegitimiteit (‘governance of the people’) in het feit dat zij democratische fora biedt waarbinnen wij met elkaar kunnen vaststellen welke individuele risico’s wij als sociale risico’s wensen te zien. Die afweging van wat wij als sociale risico’s wensen te zien, leidt tot de afbakening en begrenzing van verzorgingsarrangementen. Het bepaalt onze collectieve nuts referentie. Uiteraard is niet ieder individueel risico een sociaal risico en sociale risico’s kunnen verdwijnen of hun collectieve noodzaak verliezen. Tegelijkertijd kunnen er nieuwe risico’s ontstaan die om collectieve actie vragen. Wanneer we bijvoorbeeld de drie hierboven genoemde redenen in ogenschouw nemen, dan zijn veel van de risico’s die aan de bestaansgrond van de volkshuisvesting liggen verdwenen. Volkshuisvesting was een antwoord op de risico’s van epidemieën in de 19e eeuwse steden. Dat volksgezondheidsrisico is met succes bestreden en grotendeels verdwenen. Kortom, oude risico’s verdwijnen, sommige blijven en nieuwe risico’s ontstaan. In een ongereguleerde woningmarkt en kapitaalmarkt zijn er bijvoorbeeld aan eigen woningbezit risico’s verbonden die in ieder geval voldoen aan de tweede en derde reden voor de socialisatie van individuele risico’s (negatieve externe effecten voorbij onze controle). Het ontstaan van probleembuurten (een cumulatie en concentratie van risico’s) kan evenzogoed als een sociaal risico worden aangemerkt. Denk maar aan de onrusten in de Parijse banlieues. Sociale risico’s zijn dus individuele risico’s met negatieve externe effecten. Ze bedreigen niet alleen onze eigen welvaart, maar ook onze gezamenlijke welvaart en ons welzijn. Daarmee is overigens nog niet gezegd dat ieder beredeneerd sociaal risico ook in politieke en maatschappelijke zin als zodanig wordt (h)erkend. In de woorden van de Duitse arbeidssocioloog Günther Schmid:

( GÜNTHER SCHMID )

“Redefining danger as a social risk means nothing more, but also nothing less, than challenging the (old) established division of labour in risk management between individuals, families, firms and the state. The result of such a challenge may be that individuals bear, could bear, or even should bear more risk. However, the outcome may also be that the emergence of new risks requires new forms of solidarity or collective insurance systems. For this reason, risk management should be regarded as a ‘moral opportunity’ to reflect on and to extend our knowledge of what we owe other members of our community.” (Schmid, 2006: 4) 8

8 Schmid, G. (2006) ‘Social risk management through transitional labour markets’ In: Socio-Economic Review. No. 4: 1-33.

Een overheid verkrijgt vervolgens haar democratische outputlegitimiteit (‘governance for the people’) doordat zij voorzieningen creëert (of faciliteert) die wij nodig hebben om ons tegen deze sociale risico’s te kunnen beschermen. Sociale verzekeringsarrangementen vragen per definitie een element van dwang en ‘onvrijwillige’ herverdeling. Sociale verzekeringsarrangementen vragen ook om een fonds waarin de middelen die nodig zijn voor herverdeling en verzekering worden opgeslagen en verdeeld. Voor herverdeling en de opslag van welvaart is hiërarchie (een schatbewaarder) nodig. Maar er zijn veel problemen die een overheid niet alleen kan oplossen, althans niet effectief of efficiënt genoeg. Een efficiënte (her)allocatie van middelen vraagt immers om gedetailleerde en vaak lokale kennis. Daarom is het een groot goed wanneer individuen binnen eigen organisaties dergelijke dilemma’s van collectieve actie zoveel mogelijk zelf kunnen oplossen; zelforganisatie dus. Ik zal straks betogen dat woningcorporaties een ontwikkeling hebben doorgemaakt van inputlegitimiteit naar outputlegitimiteit; van een vereniging van belanghouders naar een (maatschappelijke) onderneming voor belanghouders.

10


Die ontwikkeling heeft gevolgen voor de wijze waarop democratische legitimiteit wordt verworven. De kwantitatieve criteria van representatie die gelden in de representatieve democratie (iedereen deel uitmaakt van de gemeenschap in zijn of haar rol als burger is in principe vertegenwoordigd) gaan niet op voor woningcorporaties. Democratische outputlegitimiteit berust veel meer op kwalitatieve criteria. Woningcorporaties worden in hun outputlegitimiteit vooral beoordeeld op het maatschappelijk rendement dat zij creëren. We hebben maatschappelijke zelforganisatie hierboven gepositioneerd op het continuüm van Anarchie tot Hiërarchie, die positionering kan echter nog wat scherper. Ik kom daarmee bij stap drie in mijn probleemgeoriënteerde institutionele analyse: de instituties.

Stap 3: twee institutionele dimensies Wanneer individuele risico’s worden gedefinieerd als sociale risico’s zijn er collectieve arrangementen nodig. Om dergelijke arrangementen te realiseren zijn er instituties nodig. Ik definieer instituties in algemene zin als de naar plaats en tijd gebonden sociale constructies die menselijk (strategisch) gedrag, en bijgevolg het verloop en de uitkomsten van sociaal handelen, in belangrijke mate duurzaam structureren. Instituties zijn de formele en informele regels die het gedrag en de handelingen van individuen op drie manieren structureren: ze schrijven een actie voor – ze verbieden een actie – of ze staan een actie toe. Deze formele en informele regels worden door individuen gekend en op het niet naleven daarvan staat enige vorm van sanctie. Dit leidt tot gelaagde dilemma’s van collectieve actie. Immers, er zijn instituties nodig om collectieve actie af te dwingen maar een institutie is van zichzelf al een product (en dilemma) van collectieve actie. Institutionele relaties tussen de overheid en maatschappelijke (of private) actoren laten zich dan vervolgens langs twee dimensies onderscheiden en onderzoeken. Ten eerste de mate waarin een overheid intervenieert in sociale interacties of de mate waarin de overheid in ieder geval een verantwoordelijk heeft voor de uitkomsten van deze sociale interacties. Ten tweede de mate waarin maatschappelijke actoren (individuen en organisaties) in staat zijn tot zelforganisatie en zelfregulering of wellicht beter, zelfdisciplinering. Cruciaal daarin is de mate waarin maatschappelijke actoren bereid zijn en in staat zijn om de positieve en negatieve externe effecten van hun individuele afwegingen te internaliseren. De mate van zelforganisatie van maatschappelijke actoren kan worden afgemeten aan de mate van zelfdisciplinering. Wanneer we die twee dimensies aan elkaar relateren ontstaat de matrix van figuur 1 met daarin vier verschillende besturingsarrangementen.


11

Mate van zelfregulering maatschappelijke actoren

– +

+

Overheid / staat

Maatschappelijke verbanden

(hiërarchische aansturing / regulering)

(onderhandelde overeenstemming)

Mate van overheidsinterventie en regulering

–

Markt

Gemeenschap

(concurrentie & contract)

(spontane solidariteit)

Figuur 1: Ideaaltypische institutionele ordes en coördinatiemechanismen

Stap 4: vier ideaaltypische besturingsarrangementen De in de matrix genoemde besturingsarrangementen kenmerken zich door een onderliggende institutionele regelstructuur en een bijpassend mechanisme van sociale coördinatie. Regulering en hiërarchische aansturing zijn de dominante vormen van sturing en coördinatie binnen een institutionele orde waarin de staat dominant is. Competitie en contract zijn de dominante coördinatiemechanismen in de markt. De gemeenschap kenmerkt zich door vrijwillige gedragafstemming (zelfregulering). Dit zijn de drie hoofdtypen van moderne samenlevingen. Het zijn eenduidige institutionele ordes. Daarnaast onderscheid ik een vierde institutionele orde. Een orde van maatschappelijke verbanden. Zij is meer dan de som van haar samenstellende delen en om die reden rechtvaardigt zij een eigen type. De orde van maatschappelijke verbanden staat of valt bij een actief aanwezige en betrokken staat en een grote mate van maatschappelijke zelforganisatie. Het meest bekende arrangement dat tot deze orde kan worden gerekend is het corporatistische overlegmodel zoals dat in Nederland na de Tweede Wereldoorlog is ontwikkeld en waarin goed georganiseerde verbanden van werkgevers en werknemers met elkaar en met de overheid overleggen over sociaal-economische vraagstukken. De dominante vorm van coördinatie in het corporatistische overlegmodel kan worden getypeerd als ‘onderhandelde overeenstemming’. Onderhandelingen kunnen alleen maar succesvol worden afgerond wanneer beide partijen overeenstemming bereiken (consensus). Maar consensus is een uitkomst van de onderhandeling, het is geen preconditie. Soms lopen onderhandelingen vast, leiden ze tot conflict, blijft overeenstemming uit. Het is niet voor niets dat corporatistische polderconstructies traagheid en stroperigheid in besluitvorming wordt verweten. Daar staat tegenover dat eenmaal genomen besluiten kunnen profiteren van de kennis van betrokken en belanghebbende actoren en dat zij kunnen rekenen op een groot draagvlak. In Nederland hebben dergelijke arrangementen een belangrijke rol gekregen in de ontwikkeling en uitvoering van sociaal-economisch beleid en daaraan gerelateerde beleidsvelden. De institutionele precondities waren bij uitstek gunstig. De Franse Revolutie bracht ons land een sterke centraal georganiseerde staat, maar die Franse Revolutie was in Nederland niet bij machte om maatschappelijke organisaties als gilden en verenigingen te elimineren. In Nederland waren een sterke staat en een sterk middenveld dus ‘genoodzaakt’ om politieke ruimte te delen. Zo hebben zich ook corporatistische arrangementen in andere domeinen van de Nederlandse samenleving kunnen ontwikkelen. Het maatschappelijk middenveld dat belangrijke taken heeft gekregen in de voorziening van gezondheidszorg, ziektekostenverzekering, pensioenen, onderwijs

12


en volkshuisvesting, kan daar ook toe worden gerekend. Ik noem dit de institutionele orde van maatschappelijke verbanden. In een orde van maatschappelijke verbanden delen de overheid en maatschappelijke actoren de lange termijn verantwoordelijkheid voor de politieke en publieke ruimte met elkaar. Zij ontstaat en bestaat dus bij de gratie van een overheid die bereid is haar politieke en publieke ruimte te delen met maatschappelijke actoren en bij maatschappelijke actoren die in staat zijn zich te disciplineren tot ‘public-regarding’ organisaties. Het is op dit punt dat zij afwijkt van bijvoorbeeld een publiek/private onderhandelingsrelatie tussen overheid en markt (bijvoorbeeld in PPS-constructies; publiek private samenwerking).

Stap 5: institutionele complementariteit en hiërarchie Waarom is een arrangement waarin overheid en maatschappelijke actoren via onderhandelde overeenstemming tot beleid komen functioneel? In een kapitalistische welvaartseconomie worden twee doelen met elkaar verenigd: een zo groot mogelijke productie van welvaart en een zo rechtvaardig en doelmatig mogelijke verdeling van die welvaart. Nu is het probleem dat die twee doelen om verschillende – feitelijk tegengestelde – institutionele condities vragen. De productie van welvaart vraagt bij uitstek om horizontale verhoudingen van wederkerigheid (reciprociteit). Het opslaan van die welvaart en de doelmatige en rechtvaardige verdeling (of uitkering) daarvan vraagt om verticale verhoudingen (afgedwongen intergenerationele reciprociteit). In een ideale samenleving ontmoeten de principes van verticaliteit en horizontaliteit elkaar ergens halfweg. Maar dat zou vragen om een gesloten systeem, waarin verticale en horizontale relaties van wederkerigheid voor eeuwig vastliggen. De teloorgang van communistische regimes is een illustratie voor het utopische karakter hiervan.

In een ideale samenleving ontmoeten de principes van verticaliteit en horizontaliteit elkaar ergens halfweg.

9 Jan Kees Helderman (2007, in press) Bringing the Market back in? Institutional complementarity and hierarchy in Dutch housing and health care. PhD dissertation, Erasmus University Rotterdam.

Het is een bekend gegeven dat een centrale planeconomie en compleet geliberaliseerde markt tot dezelfde imperfecte uitkomsten leiden. Daarom bestaan moderne (kapitalistische) samenlevingen altijd uit mengtypen. Zelfs de meest geliberaliseerde markt heeft voor haar bestaan een aanvullende institutie van de overheid nodig voor de installatie en instandhouding van eigendoms-, contracten overdrachtsrechten. Waar eigendomsrechten niet bestaan, of niet kunnen worden beschermd, ontstaat corruptie. Helaas is de meerderheid van overheden op onze wereld onvoldoende in staat tot het realiseren en beschermen van eigendomsrechten, maar dit terzijde. Het lijkt al met al zinvoller om moderne samenlevingen te duiden in termen van institutionele complementariteit.9 Institutionele complementariteit wijst op het feit dat verschillende instituties elkaar kunnen ondersteunen en aanvullen en zo samen een institutionele configuratie vormen. Institutionele hiërarchie wijst ons dan op het feit dat binnen een bepaalde (samengestelde) institutionele configuratie dikwijls één institutionele orde dominant is en dat deze daarmee ook de reikwijdte en functie van aanvullende institutionele subordes bepaalt. Een institutionele configuratie bestaat dus uit een dominante institutionele orde en daaraan ondergeschikte institutionele subordes. In de markt is de markt dus de hoofdorde en de staat is een complementaire suborde. In de orde van maatschappelijke verbanden, zijn maatschappelijke verbanden de hoofdorde en vormen de staat, de gemeenschap en de markt de subordes. Wanneer voldaan wordt aan een aantal essentiële voorwaarden is de markt goed in het creëren van welvaart (efficiënt en innovaties). De staat is goed in het opslaan van die welvaart en in de rechtvaar-

SEV Essay-reeks ‘Corporaties, eigenaardig volwaardig’ 10 De orde van maatschappelijke verbanden is dus een ‘ideaaltype’ zoals Weber dat bedoelde: “In order to give a precise meaning of these terms (concepten van historische fenomenen, JKH), it is necessary for the sociologist to formulate pure ideal types of the corresponding forms of action which in each case involve the highest possible degree of logical integration by virtue of their complete adequacy on the level of meaning” (Weber, M. 1968, Economy and Society. Berkeley: University of California Press). Een ideal type kent dus een eigen vorm van actie. Merk op dat in een orde van maatschappelijke verbanden het accent ligt op doelrationeel en waarderationeel handelen, deze twee oriëntaties moeten worden onderscheiden van affectief en traditioneel handelen.

13

dige herverdeling daarvan. De gemeenschap is goed in het creëren van onderlinge solidariteit tussen burgers. Een arbeidsdeling lijkt voor de hand te liggen. Maar welvaartsproductie en welvaartsverdeling zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. In een verzorgingsstaat, waarin het gaat om het produceren en rechtvaardig verdelen van welvaart, is daarom behoefte aan besturingsarrangementen die deze verschillende – elkaar in essentie contradicterende institutionele ordes – met elkaar kunnen verenigen. Het voordeel van de vierde institutionele orde wordt nu duidelijk. Zij verenigt in zichzelf al de drie andere institutionele ordes, ze is als het ware verankerd in deze drie pure ordes, maar daaruit heeft zich een eigen institutionele hoofdorde ontwikkeld. Binnen de Nederlandse volkshuisvesting komen we alle vier de hierboven onderscheidde typen in wisselende en veranderende verhoudingen tegen. De eigen woningsector voldoet nog het meest aan de markt, maar een Vereniging van Eigenaren (VvE) heeft ook gemeenschapselementen in zich en is tegelijkertijd verplicht gesteld door de overheid. Ook de eigen woningsector heeft aanvullende arrangementen nodig om te kunnen functioneren. Denk aan de regulering van hypotheekverstrekking en de hypotheekgarantie. Een vergelijking tussen wooncoöperaties en woningcorporaties is wat dat betreft ook interessant. Door hun meer hiërarchische interne structuur zijn woningcorporaties beter in staat tot onvrijwillige herverdeling dan wooncoöperaties. Ook de ontwikkeling van vereniging naar stichtingen heeft daaraan bijgedragen. Evenzo belangrijk is het feit dat het stelsel van woningcorporaties op haar beurt weer meer is dan de som van haar delen. De woningcorporaties kunnen beschikken over een rijk palet aan sectorinstituten als het Centraal Fonds en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw die het mogelijk maken om vermogens en risico’s te delen. Arrangementen die op hun beurt weer alleen maar tot stand konden komen onder aandrang of soms zelfs dwang van de overheid

Drie ondermijnende bewegingen Een institutionele orde van maatschappelijke verbanden ontstaat aldus uit een langdurig evolutionair proces van wat we de vermaatschappelijking van vrijwillig initiatief zouden kunnen noemen. Ook gemeentelijke diensten kunnen een proces van vermaatschappelijking doormaken. Denk bijvoorbeeld aan de privatisering van gemeentelijke woningbedrijven in Nederland. Kern is dat de orde van maatschappelijke verbanden haar ankers heeft in de markt, de staat en de gemeenschap, maar dat daaruit een institutionele orde is ontstaan met haar eigen ontwikkelingsdynamiek.10 Maar een orde van maatschappelijke verbanden kan haar betekenis en functionaliteit verliezen. In de maatschappelijke verankering schuilt ook haar kwetsbaarheid.

Mate van zelfregulering maatschappelijke actoren

–

+

+

Verstatelijking

Vermaatschappelijking

–

Vermarkting

Vervreemding

Mate van overheidsinterventie en regulering

Figuur 2: Drie ondermijnende bewegingen van vermaatschappelijking

14


Hoewel een orde van maatschappelijke verbanden een positieve bijdrage kan leveren aan het oplossen van maatschappelijke problemen waarin zowel welvaartsproductie als verdeling een rol spelen, blijft het een fragiel arrangement dat kwetsbaar is voor een drietal ondermijnende bewegingen: verstatelijking, vermarkting en vervreemding.

Er is geen reden om te veronderstellen dat ‘maatschappelijke ondernemingen’ onkwetsbaar zouden zijn voor Schumpeters wet van bureaucratisering. Verstatelijking treedt op wanneer de overheid te dwingend aanwezig is. In feite evolueert een maatschappelijke orde dan tot een etatistische (staatsaanhankelijke) orde. Woningcorporaties hebben die verstatelijking aan den lijve ondervonden in de jaren voor en na de Tweede Wereldoorlog. Door het advies van de Commissie De Roos kwam aan die etatistische periode een einde, maar in de jaren zeventig van de twintigste eeuw had de Dynamische Kostprijsmethode feitelijk een zelfde etatistisch effect. Een tweede ondermijnende beweging is vermarkting. Een beweging die ontstaat wanneer woningcorporaties zich niets meer gelegen laten liggen aan maatschappelijke doeleinden, maar slechts voor eigen gewin en profijt actief zijn, zonder dat een overheid die beweging kan corrigeren. Na de brutering is vermarkting een evenzo reëel gevaar voor de maatschappelijke orde van woningcorporaties. Vervreemding, tenslotte, is een proces dat zowel door verstatelijking, vermarkting als te ver doorgevoerde vermaatschappelijking kan optreden. Vermaatschappelijking zal altijd tot een zekere mate van vervreemding leiden. Dat is onlosmakelijk verbonden met de ontwikkeling van inputlegitimiteit naar outputlegitimiteit. Maar vervreemding kan ook te ver doorslaan. Wanneer woningcorporaties steeds meer onthecht raken van de gemeenschap waarin ze zijn geworteld. Wanneer woningcorporaties groter worden (zo groot als velen van hen nu zijn) door schaalvergroting en fusies dreigen zij ten prooi te vallen aan de Schumpeteriaanse wet van toenemende bureaucratisering aan beide zijden van de scheidslijn tussen overheid en markt. Zowel grote ondernemingen als grote overheden worden van zichzelf weer zo moeilijk bestuurbaar dat er ongezonde bureaucratisering dreigt. Ambtenaren worden bureaucraten en ondernemers worden managers. Er is geen reden om te veronderstellen dat ‘maatschappelijke ondernemingen’ onkwetsbaar zouden zijn voor Schumpeters wet van bureaucratisering.11 Recent onderzoek heeft bijvoorbeeld uitgewezen dat de fusies in de corporatiesector niet tot meer efficiënte organisaties hebben geleid. Er doet zich dan een dubbel legitimiteitsprobleem voor. Zowel in termen van outputlegitimiteit als in termen van inputlegitimiteit worden woningcorporaties niet meer gekend.

11 Schumpeter, J. ([1943] 1992) Capitalism, socialism & democracy. London: Routledge.


15

hoofdstuk 2

Het voert te ver om hier in het kader van dit essay verder op in te gaan, maar historisch institutioneel onderzoek heeft uitgewezen dat de constellatie van institutionele randvoorwaarden voor het realiseren van een orde van maatschappelijke verbanden nergens zo uniek was als in Nederland.12 Daarnaast is het aspect van tijd en volgordelijkheid in de institutionele ontwikkeling van belang. Een eerdere institutionele oplossing kanaliseert en faciliteert als het ware toekomstige institutionele oplossingen. Zo blijft het institutionele verleden haar stempel drukken op het heden en de toekomst. De schoolstrijd over de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs aan het eind van de 19e eeuw bracht voor een in potentie conflictrijke situatie (de strijd tussen staat en kerk) een oplossing, die ook in de volkshuisvesting en in andere sectoren vruchtbaar zou blijken. Zo is de woningcorporatie het resultaat van het grote compromis tussen de katholieken (die haar in termen van subsidiariteit konden typeren), de protestanten (gewoon soeverein in eigen kring), de sociaal-democraten (functionele decentralisatie, verlengstuk van de overheid) en tot slot, de liberalen (het particuliere initiatief). Tot in de jaren zestig hield dit grote compromis stand. De precieze betekenis van de woningcorporatie was ambigue, maar juist door deze ambiguïteit kon het compromis in stand worden gehouden.

12 Colin Crouch (1993) European Industrial Relations and State Traditions, Oxford: Oxford University Press; Anton Hemerijck (1992) The historical contingencies of Dutch corporatism. PhD dissertation, Balliol College, Oxford University; see also Helderman (Ibid.)

Al in 1852 werd in Amsterdam de eerste coöperatieve bouwvereniging opgericht, de ‘Vereniging ten behoeve der arbeidersklasse in Amsterdam’. Het doel van de vereniging was aan te tonen dat de bouw van goede arbeiderswoningen op basis van een gezonde economische exploitatie wel degelijk mogelijk was. In de Woningwet van 1901 werd het fundament gelegd voor de huidige woningcorporaties. Instellingen die voor financiële bijdragen in aanmerking wilden komen, moesten door de Kroon worden erkend en mochten uitsluitend op non-profit basis in het belang van de volkshuisvesting functioneren. Hoewel private instellingen nadrukkelijk de voorkeur hadden, konden ook gemeentelijke woningbedrijven in aanmerking komen voor financiële steun. Om voor toelating in aanmerking te komen waren overigens verschillende rechtspersonen toegestaan: de naamloze vennootschap, de stichting, de vereniging en de coöperatieve vereniging. De specifieke invulling daarvan was veeleer door pragmatische motieven ingegeven. Veel belangrijker dan de specifieke rechtsvorm was de aanvullende voorwaarde dat een toegelaten instelling uitsluitend in het belang van verbetering der volkshuisvesting werkzaam zou zijn en dat uitkeringen aan leden of derden waren uitgesloten. De ontwerpers van de Woningwet moesten een

16


antwoord vinden op de vraag hoe de woningcorporatie daadwerkelijk maatschappelijk verankerd kon worden, dus hoe kapitaalverschaffers en andere belanghebbenden, bijvoorbeeld huurders, het best aan de toegelaten instelling konden worden gebonden, zonder dat deze een te grote directe invloed op het bestuur en beleid van de toegelaten instelling konden claimen. Feitelijk ging het daarbij om de positionering van de woningcorporatie tussen overheid, markt en gemeenschap in.

Het praktische dilemma waar de ontwerpers van de Woningwet voor stonden is nog steeds actueel. Het praktische dilemma waar de ontwerpers van de Woningwet voor stonden is nog steeds actueel. Denk aan de actuele discussie over maatschappelijke belanghouders bij woningcorporaties. Hoe ver reikt de invloed van deze maatschappelijke belanghouders op de investeringsbeslissingen van woningcorporaties? De woningcorporatie dient een belang dat groter en omvattender is dan dat van haar directe belanghebbenden. Winst maken is in de volkshuisvesting bijna onvermijdelijk, maar op die eventuele winst en het opgebouwde vermogen rust een maatschappelijke bestemmingsplicht. Winstuitkeringen aan huurders, aandeelhouders of derden zijn verboden. Om die interne disciplinering te ondersteunen zijn de meeste woningcorporaties omgevormd van verenigingen (meerderheidsbesluitvorming) naar stichtingen. De relatie tussen de woningcorporatie en haar huurders is daardoor fundamenteel veranderd. Binnen kringen van het NCIV (Nederlands Christelijk Instituut voor Volkshuisvesting) – één van de voorlopers van Aedes – werden woningcorporaties in het verleden als directe belangenbehartigers van hun bewoners gezien; een erfenis van het Christen Democratische gedachtegoed waarin het accent lag op organische vormen van solidariteit. De in de jaren tachtig gevoerde discussie over interne of externe democratisering ging over de vraag in hoeverre recht kon worden gedaan aan de soms tegengestelde belangen tussen bewoners en de woningcorporatie. Vandaag de dag is de stichtingsvorm en het daarbij passende model van externe democratisering algemeen aanvaard in de volkshuisvesting, ook door de Woonbond. Met de stichtingsvorm is ook het Raad van Commissarissen- of Raad van Toezichtmodel ingevoerd. De dagelijkse leiding is in handen van een Raad van Bestuur, met een Raad van Commissarissen (RvC) of Raad van Toezicht (RvT) op afstand. Daarmee zijn woningcorporaties in toenemende mate normale corporatieve (hiërarchisch gestructureerde) ondernemingen geworden en is de relatie tussen huurders en verhuurder een normale klantrelatie geworden.

Honderd jaar volkshuisvestingsbeleid De groei van de sociale huursector was het resultaat van een aanzienlijke intensivering van de overheidsbemoeienis met de volkshuisvesting. Pogingen om het volkshuisvestingsbeleid te liberaliseren en terug te keren naar ‘normale’ marktverhoudingen mislukten keer op keer na de oorlog. Zo was de sectoroverstijgende doelstelling om de inflatie te bestrijden via loonmatiging gebaat bij lage huren. Het feit dat de kostprijs van het wonen dynamisch kon worden berekend, door rekening te houden met toekomstige (te verwachten) huurstijgingen, bood de kans om dit ook daadwerkelijk te realiseren. Via een anticyclisch investeringsbeleid in de sociale woningbouw werden tegenvallende investeringen in andere segmenten van de woningmarkt opgevangen. De sociale huursector had daarmee ook een belangrijke stabiliserende functie in de woningmarkt. De kosten van dit beleid werden door het dynamische karakter van de subsidieregeling naar de toekomst verschoven. Uiteraard had het gevoerde volkshuisvestingsbeleid ook belangrijke herverdelende effecten. Bovendien werden huurders via huurprijsregulering, en vanaf eind jaren zestig ook individuele inkomensafhankelijke huursubsidies, beschermd tegen een eventuele inkomensval. Maar veel van


17

deze maatregelen waren feitelijk een afgeleide van het algemene loon- en prijsbeleid en het daaraan gekoppelde huur- en subsidiebeleid. Voor zover er in het naoorlogse volkshuisvestingsbeleid sprake was van een bewuste collectivering van de risico’s die met wonen verbonden zijn, betrof dit vooral de investeringsrisico’s die met woningbouw gepaard gaan. Door middel van laagrentende overheidsleningen, subsidies en overheidsgaranties werden de investeringsrisico’s in de woningbouw vrijwel geheel door de overheid gedragen. De kern van de stelselherziening in de volkshuisvesting die door staatssecretaris Heerma is ingezet betrof het realiseren van een meer doelmatige besteding van het in het verleden opgebouwde vermogen en het zoeken naar nieuwe politiek-bestuurlijke verhoudingen tussen woningcorporaties en de overheid. Daarbij werd op slimme wijze gebruik gemaakt van het voorraadkarakter van de woningmarkt. Huurstijgingen werden ingezet om objectsubsidies af te bouwen. Het in het verleden door woningcorporaties opgebouwde vermogen werd ingezet om de onderlinge solidariteit tussen woningcorporaties te behouden of om noodzakelijke verbeteringen aan de woningvoorraad te bekostigen. Het gemeenschappelijk element van de hervormingen was dat de financiële risico’s van investeringen in de woningmarkt werden geprivatiseerd naar woningcorporaties. De voorlopige climax van de stelselherziening was het in 1995 uitgevoerde bruteringakkoord. Daarin werden in één keer alle nog lopende objectsubsidies en rijksleningen tegen elkaar weggestreept. Voor de woningcorporaties en het rijk betekende de brutering op macroniveau een win-winsituatie. VROM zou in één keer verlost worden van één van haar grootste uitgavenposten op de begroting terwijl de woningcorporaties zich verzekerd zagen van de overgebleven objectsubsidies. Uiteindelijk stemde meer dan 90% van de woningcorporaties voor de brutering.13

13 Algemene Rekenkamer, 1996, Balansverkorting Volkshuisvesting: uitvoering bruteringsoperatie. Den Haag: SDU. 14 Ook in andere maatschappelijke sectoren komen we deze collectieve arrangementen aan de aanbodszijde tegen. Denk bijvoorbeeld aan het centrale zorgverzekeringsfonds in de gezondheidszorg dat de verzekeringsrisico’s welke verbonden zijn aan de basisverzekering collectiveert. Elders betoog ik dat deze collectieve arrangementen als het goed is terug kunnen worden herleid tot de meest pregnante sociale risico’s op een zeker beleidsterrein (Helderman, 2007).

In de post-bruteringsfase verschoof het accent in de stelselherziening van financiële verzelfstandiging naar een modernisering van de politiek-bestuurlijke verhoudingen tussen woningcorporaties en de overheid. Er is sinds de jaren tachtig in Nederland veel hervormd in de volkshuisvesting, maar in tegenstelling tot hervormingen in omringende landen waren deze hervormingen vooral gericht op investeringen in nieuwe collectieve arrangementen en zekerheidsstructuren. Daar valt veel voor te zeggen. Immers, wanneer het gaat om goederen en diensten die niet gemakkelijk door alleen de overheid, de markt of de gemeenschap kunnen worden voortgebracht, dan is er in sectoren als de volkshuisvesting, maar ook in de gezondheidszorg of het onderwijs, behoefte aan ondersteunende institutionele arrangementen. Zo dragen het Waarborgfonds Sociale Woningbouw en het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting bij aan een collectivering van investeringsrisico’s in de woningmarkt.14 Consumenten zouden zonder deze collectieve arrangementen aan de aanbodszijde van maatschappelijke sectoren waarschijnlijk weinig te kiezen hebben. Het zijn tegelijkertijd arrangementen die niet eenvoudig door een overheid, de markt of de gemeenschap alleen kunnen worden geproduceerd. Dat de sector nog altijd bestaat, kan verklaard worden door een aantal institutionele beschermingsconstructies (bijvoorbeeld de eigendomsrechten op het vermogen), maar ook uit het feit dat zij in het verleden haar waarde heeft bewezen. Zij is inmiddels een collectief goed van zichzelf geworden dat we niet makkelijk opgeven. Tot slot, de sector is groot en zij heeft macht.

18


De kracht van de sector schuilt juist in de onderlinge verbanden tussen woningcorporaties en aanvullende collectieve arrangementen die het mogelijk maken voor een individuele woningcorporatie om meer politieke, economische en sociale risico’s aan te gaan. Maar wanneer we de ontwikkelingen van de laatste twintig jaar beschouwen wordt duidelijk hoe precair de verschillende institutionele subordes binnen de samengestelde configuratie van maatschappelijke verbanden op elkaar inwerken. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw was zonder de meer dwingende hand van de overheid niet tot stand gekomen. Evenzo illustratief is de moeizame totstandkoming van het Woon Investering Fonds en de moeizame discussie over ‘matching’ van taken en middelen in de corporatiesector. Corporaties zijn dikwijls gebruikt voor andere doeleinden dan zuiver volkshuisvestingsbeleid. Denk bijvoorbeeld aan de betekenis van de volkshuisvesting voor het sociaal-economische beleid. Ze zijn ook door vele legitimiteitscrises gegaan waarin soms zelfs complete verstatelijking of opheffing dreigde. Maar steeds weer werd teruggekeerd naar hun oorspronkelijke bestaansgrond en het daarbij passende ontwerp. De keus was eigenlijk steeds dezelfde; gebruiken wij het in de volkshuisvesting opgebouwde vermogen voor individuele doeleinden (bijvoorbeeld een algemene lastenverlichting) en putten we de sector uit, of zetten we het in voor maatschappelijke doeleinden (binnen of buiten de volkshuisvesting). De institutionele inrichting van de sector heeft er tot nog toe voor gezorgd dat de keuze steeds voor maatschappelijke doeleinden werd gemaakt. Het zal duidelijk zijn hoe fragiel maar waardevol een dergelijke orde is. Zij vraagt om een overheid die verleidt tot collectieve actie, soms met steun van koepel- of brancheorganisaties, en die soms ook meer dwingend moet dreigen met directe interventie. Zelfsturing komt nu eenmaal sneller tot stand onder de schaduw van hiërarchie en de dreiging van eventuele overheidsinterventie die als een zwaard van Damocles boven de partijen hangt. Maar tegelijkertijd moet die overheid terughoudend zijn in haar dreiging om niet het kind met het badwater weg te gooien. Bovendien is het goed dat de sector op afstand van de overheid staat om haar zo te beschermen tegen eventueel politiek opportunisme. Een greep in de kas is snel gedaan wanneer er geen beschermende eigendomsrechten zijn. In die constellatie zijn beide partijen veroordeeld tot onderhandeling. In die zin is de relatief lange tijd die nodig was om tot een nieuw akkoord te komen over investeringen van woningcorporaties in probleembuurten begrijpelijk: het is ‘part of the deal’.


19

hoofdstuk 3

Bij ieder collectief arrangement zou eigenlijk de bijsluiter moeten worden geleverd dat in het verleden behaalde resultaten geen garantie bieden voor toekomstige resultaten. Instituties vragen om voortdurend onderhoud en dienen om de zoveel tijd te worden herijkt om te kunnen voldoen aan de eisen van de moderne tijd. Volkshuisvesting is allang niet meer de sociale ‘questie’ die zij ruim honderd jaar geleden was. Onze woonsituatie levert geen direct gevaar meer op voor de volksgezondheid. In de afgelopen honderd jaar is de volkshuisvesting door economische groei, de groei van de woningvoorraad en de daarmee gepaard gaande vermogensopbouw fundamenteel verandert, zozeer dat vandaag de dag zelfs de naam van het beleidsveld ter discussie staat.15 Die ontwikkelingen plaatsen ook de woningcorporatie in een nieuw daglicht. 15 In de ondertitel van de in 1989 verschenen nota Volkshuisvesting in de jaren negentig werd reeds aanzet gegeven voor de nieuwe beleidsopgave: van bouwen naar wonen. In de in 2000 verschenen regeringsnota Mensen, Wensen en Wonen werd definitief gesproken over het beleidsgebied van ‘wonen, woondiensten en woonmilieus’. 16 Zie Julian Le Grand (2003) Motivation, Agency and Public Policy. Of Knights & Knaves, Pawns & Queens. Oxford: Oxford University Press. Knaves en Knights zijn de twee archetypen aan de zijde van de overheid en aanbieders van maatschappelijke voorzieningen. Aan de zijde van de vragers (burgers, consumenten, klanten) maakt Le Grand onderscheid tussen ‘pawns’ en ‘queens’. Pawns zijn de passieve consumenten van publieke of maatschappelijke voorzieningen, ‘queens’ zijn de actieve, bewuste, klanten; de klant is koning(in).

Zo steekt de discussie over een breed of een smal werkveld voor woningcorporaties steeds weer opnieuw de kop op. Die discussie is gerelateerd aan de vraag of woningcorporaties wel voldoende maatschappelijk rendement leveren met hun vermogen.In de afgelopen honderd jaar is er in de volkshuisvesting zowel in financieel als institutioneel opzicht een kapitaal vermogen opgebouwd. Maar soms is luxe een last. Sinds de brutering is duidelijk dat we op zoek moeten gaan naar een nieuwe maatschappelijke verankering van woningcorporaties, liefst met behoud van de maatschappelijke orde die in het verleden is opgebouwd. Het ordenings - besturingsvraagstuk in de volkshuisvesting behelst een zoektocht naar wat de Britse econoom Jullian Le Grand ‘robuuste institutionele arrangementen’ noemt. Dit zijn arrangementen die zowel rekening houden met in ‘eigen belang’ handelende actoren (‘Knaves’) als met de altruïstische handelingsmotivaties van dezelfde actoren (‘Knights’).16 Een dichtgetimmerd stelsel vol gedragregels en gebodsbepalingen, vanuit het idee dat actoren alleen uit atomistisch eigen belang zullen handelen, daagt niet uit tot innovatie en (maatschappelijk) ondernemend gedrag, sterker nog, het is een zelfvervullende voorspelling. Actoren zullen zich zo gaan gedragen als ze bejegend worden. Tegelijkertijd moeten we niet zo naïef zijn dat we het zonder enige vorm van dwang of prikkels kunnen stellen. Die prikkels moeten echter intelligente en robuuste prikkels zijn; ze moeten om kunnen gaan met ‘gemengde handelingsmotivaties’.

20


De zoektocht naar een nieuwe inrichting en verankering van de sector speelt zich volgens mij op drie niveaus af. Het eerste niveau betreft het meer praktische niveau van nieuwe instrumenten. Het tweede niveau betreft het niveau van institutionele regels: grensregels en besluitvormingsregels. Maar nieuwe instrumenten en regelgeving, inclusief een eventuele positionering van de maatschappelijke onderneming in het Burgerlijk Wetboek, kunnen het stelsel van woningcorporaties niet dragen, ook het meer politiek sociologische fundament (het derde niveau) van woningcorporaties dient te worden verkend.

Eerste niveau: praktische instrumenten

17 Taco Brandsen en Jan-Kees Helderman (2004) Volkshuisvesting. In: H. Dijstelbloem, P.L. Meurs en E.K. Schrijvers (red.) (2004) Maatschappelijke dienstverlening. Een onderzoek naar vijf sectoren, WRR Verkenning nr. 6, Amsterdam: Amsterdam: Amsterdam University Press. 18 Het simpele feit dat er overheidsdoelstellingen ten aanzien van woningcorporaties zijn geformuleerd maakt hen nog niet tot ‘taakorganisatie’, zo merkt Van der Schaar op. Er is namelijk geen sprake van opdrachtverlening of concessieverlening door de overheid, noch is er sprake van het exclusieve recht op verhuur van goedkope woningen (Van der Schaar, 2003, Wonen en woonbeleid. Markten, instituties, instrumenten. UVA, Faculteit der Maatschappij en Gedragswetenschappen: pp. 407). 19 Elders hebben wij het regime van woningcorporaties getypeerd als de executeur-testamentair van de beleidserfenis van honderd jaar volkshuisvestingsbeleid. Zie: J.K. Helderman en T. Brandsen, 2004, ‘De erfenis van beleid: de crisis en hervorming van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid’. In: Beleid en Maatschappij, jaargang 31, nummer 2: 74-85. 20 VROM-raad, 2003, Omgaan met overmaat. De vermogens van de woningcorporaties als sturingsopgave, Advies 038, Den Haag.

Het is al een aantal jaren ‘vijf voor twaalf’ voor de woningcorporaties in de volkshuisvesting (tijd kruipt). Er zijn na de brutering kritische vragen gesteld ten aanzien van de bestaansgrond van woningcorporaties. Hoeveel vermogen is genoeg om als ‘revolving fund’ te kunnen functioneren; welke bestuurlijke arrangementen en instrumenten zijn noodzakelijk om dat vermogen te activeren; wat verstaan we onder maatschappelijke verankering van woningcorporaties? De corporatiesector, VROM, gemeenten en bewonersorganisaties worstelen allen met deze vragen. Maar zij zoeken hun heil in verschillende oplossingen. Bewoners en de Woonbond zijn beducht voor de vrijheid van woningcorporaties en vrezen maximale huurverhogingen en risicoselectie. VROM en de VNG zijn bevreesd hun greep op het investeringsgedrag van woningcorporaties te verliezen. Beiden zoeken de oplossing in strengere regelgeving, prestatieafspraken en een verscherping van het toezicht. De meerderheid van de woningcorporaties, onder aanvoering van Aedes, zet alle kaarten op zelfregulering, de governancecode, visitaties, benchmarking en een rolopvatting van corporatiebestuurders als maatschappelijke ondernemers.17 Feit is dat de financiële verzelfstandiging van woningcorporaties belangrijke consequenties heeft gehad voor het sturingsarsenaal dat de overheid nog tot haar beschikking heeft. Met de brutering is het accent in de volkshuisvesting verschoven van subsidie instrumenten naar de meer ‘zachtere’ instrumenten zoals overleg en overtuiging. Lange tijd werd de volkshuisvesting gestuurd via middelen. Na de brutering gaat het om sturing van middelen die niet direct binnen het bereik van de overheid liggen, maar die wel als maatschappelijk gebonden vermogen worden aangemerkt. Woningcorporaties zijn geen taakorganisaties, maar het zijn ook geen normale private ondernemingen die winst mogen uitkeren aan aandeelhouders.18 De brutering heeft weliswaar geleid tot een verdere verzelfstandiging van woningcorporaties, maar uitdrukkelijk niet een privatisering van het vermogen van woningcorporaties. Op het vermogen rust nog altijd de in de Woningwet en het BBSH (Besluit Beheer Sociale Huursector) verankerde bestemmingsplicht.19 De discussie over het maatschappelijk bestemd vermogen van woningcorporaties concentreert zich vooral rondom de vraag hoe dit maatschappelijk vermogen kan worden geactiveerd. Ik ben zelf voorstander van een economisch heffingsinstrument op het vermogen van woningcorporaties. Bij onvoldoende maatschappelijk rendement zouden woningcorporaties een heffing op hun vermogen moeten krijgen dat vervolgens in het een sectorfonds, het Centraal Fonds bijvoorbeeld, wordt opgeslagen. Dat idee sluit aan bij het voorstel van de VROM-raad voor een periodieke vermogensafhankelijke heffing.20 Vrijstelling van de heffing is mogelijk wanneer woningcorporaties kunnen aantonen dat zij zelf hun verantwoordelijkheid in bijvoorbeeld de stedelijke herstructurering hebben genomen, door ofwel te investeren in het eigen bezit, ofwel een verplichting aan te gaan in werkmaatschappij in één van de prioriteitswijken van een zogenaamd Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. Om eventuele afschuiving van kosten op woningcorporaties door andere partijen te voorkomen zijn de heffing en de uit te keren projectsteun expliciet gekoppeld aan de bestemmings-


21

plicht van het vermogen. Zo kan worden voorkomen dat gemeenten of andere maatschappelijke belanghouders een beroep doen op het vermogen ter financiering van kostenposten die hier niet in thuishoren.21

Het heffingsinstrument past in de ordenings- en sturingsfilosofie van het non-profitregime. Het heffingsinstrument past in de ordenings- en sturingsfilosofie van het non-profitregime. Meer dan het instrument van toezicht, dat immers alleen achteraf kan corrigeren, is zij het ‘zwaard van Damocles’ dat zelfsturing niet zozeer belemmert maar juist stimuleert. Immers, bij aantoonbaar maatschappelijk rendement vervalt de heffingsplicht. Een dergelijk instrument kan veel tijd besparen, want in plaats van het moeizame trekken en duwen aan niet actieve woningcorporaties volstaat een relatief eenvoudige heffing. Dat het instrument werkt op basis van een vermogensheffing past bovendien bij het feit dat de volkshuisvesting een kapitaal vermogende sector is. Het voordeel van een heffing boven regulering is dat er door een heffing juist meer vrijheid ontstaat voor ondernemend gedrag op lokaal niveau. Het is dus een vernuftig en robuust instrument omdat het rekening houdt met verschillende mogelijke motivationele handelingsoriëntaties.22 Het beloont de welwillende investerende corporaties en sanctioneert tegelijkertijd de passieve potverterende corporaties.

Tweede niveau: begrenzen van het stelsel

21 In het Antwoord aan de samenleving dat de woningcorporaties en Aedes op 31 januari 2007 hebben gepubliceerd komen de woningcorporaties met een soortgelijk voorstel, maar dan in de privaatrechtelijke sfeer. Daartoe zou de projectsteun van het Centraal Fonds (Ð 75 miljoen) moeten worden ondergebracht in een door de corporaties op te richten investeringsmaatschappij. Kern van het voorstel is dat woningcorporaties in ruil voor een verplichte heffing een obligatie krijgen van een gezamenlijk op te richten investeringsmaatschappij (Aedes, Antwoord aan de Samenleving, 31 januari 2007). 22 Zie hiertoe VROM-raad, advies 038, 2003. 23 De wens om winst te mogen uitkeren aan aandeelhouders komt vooral vanuit de zorgsector. Maar ook hier zie ik eerlijk gezegd geen directe noodzaak. Ik zou die sluis gewoon dichtlaten.

Naast praktische instrumenten vraagt het stelsel ook om nieuwe institutionele grensregels. Grensregels bakenen het domein af. Ze regelen de uittreding en toetreding tot het domein. Een hecht stelsel van institutionele grensregels is nodig om het werkdomein van de corporatiesector te definiëren. Met duidelijke grensregels en een goed ontwikkeld en functionerend stelsel van toezicht en verantwoording kunnen veel onnodige ‘binnenregels’ worden afgeschaft. Het opnemen van de maatschappelijke onderneming in het Burgerlijk Wetboek kan daartoe bijdragen. Vooral de procedurele regels voor ‘goed bestuur’ uit de verschillende sectorale toelatingswetten of besluiten kunnen daarmee worden vervangen en gestroomlijnd. Maar de inhoudelijke normen en eisen die bijvoorbeeld binnen het BBSH zijn opgenomen blijven in mijn optiek bestaan, evenals de noodzaak van een externe – op volkshuisvesting georiënteerde – toezichthouder. Omdat ik de noodzaak van het aantrekken van vreemd kapitaal in de corporatiesector niet zie, zou ik er voor zijn om winstuitkering aan aandeelhouders gewoon uit te sluiten.23 Uittreden of het weglekken van kapitaal moet worden voorkomen door heldere grensregels. Er speelt mijns inziens een tweede probleem waar eigenlijk nauwelijks aandacht aan wordt besteed in discussies over het corporatiestelsel, namelijk, dat het vrijwel onmogelijk is om in Nederland nog een woningcorporatie te beginnen. Toetreden tot het stelsel is een evenzo groot dilemma geworden. Waar uittreden vooral te maken heeft met vermarkting, is de barrière voor toetreding vooral gerelateerd aan het hierboven genoemde gevaar van vervreemding. Een tweede potentieel doel van een eventuele heffingsplicht zou kunnen zijn dat er met behulp van deze middelen binnen het Centraal Fonds een faciliteit wordt gerealiseerd waarmee nieuwe woningcorporaties kunnen worden gestart. Vernieuwing van het stelsel is immers in het eigen belang van de sector. Zo ontstaat er ook ruimte om te experimenteren met nieuwe organisatorische constructies. Binnen duidelijke institutionele grensregels zijn meer pragmatische oplossingen mogelijk voor nieuwe woningcorporaties, eventueel gelieerd aan bestaande corporaties. Wijkmaatschappijen,

22


maatschappelijke vennootschappen en nieuwe verenigingen kunnen interessante aanvullingen vormen op de dominante stichtingsvorm van bestaande woningcorporaties. Het is op dit punt van belang om nog eens de begindagen van de woningcorporatie in herinnering te roepen. De organisatorische constructie en specifieke rechtsvorm van een woningcorporatie was om pragmatische reden ondergeschikt gemaakt aan de meer principiële kwestie dat woningcorporaties in het belang van de volkshuisvesting zouden moeten werken. Maatschappelijke verankering van woningcorporaties vraagt om zichtbare woningcorporaties die dicht bij de problemen staan waarvoor zij een oplossing moeten bieden. Een sterke woningcorporatie heeft een zekere schaalgrootte nodig, maar aan schaalgrootte zijn grenzen verbonden. In mijn optiek zouden woningcorporaties, net als bijvoorbeeld ziekenhuizen, een adherentiegebied moeten hebben. Wanneer dat adherentiegebied op bovenlokaal – dus regionaal – niveau wordt gedefinieerd is er ruimte voor meerdere woningcorporaties die zich kunnen specialiseren in bepaalde probleemgebieden, maar tegelijkertijd blijft de afstand tot lokaal en regionaal bestuur beperkt. Die lokale verankering van woningcorporaties is ook belangrijk omdat de politiek bestuurlijke arena van ‘bouwen en wonen’ gedecentraliseerd zal moeten worden. De dominante handelingslogica van een orde van maatschappelijke verbanden, onderhandelde overeenstemming, zal opnieuw moeten worden ontwikkeld op lokaal niveau. De publieke en politieke ruimte die door de overheid en maatschappelijke ondernemingen gedeeld wordt, kent ook haar territoriale of geografische grenzen.

24 Zie bijvoorbeeld: Vrom Raad (2006) Stad en stijging: sociale stijging als leidraad voor stedelijke vernieuwing. Den Haag. Zie ook: WRR (2004) Bewijzen van goede dienstverlening, Rapporten aan de regering nr. 70, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2005) Vertrouwen in de Buurt. Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2006) De verzorgingsstaat herwogen. Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press. 25 Zie ook: Taco Brandsen en Jan-Kees Helderman (2007) ‘Wonen: ruimte voor sociale investeringen’, in: E. Engelen, A. Hemerijck en W. Trommel (red.), Van sociale bescherming naar sociale investering. Zoektocht naar een andere verzorgingsstaat. Jaarboek Beleid & Maatschappij 2006. Den Haag: Lemma.

Wat moeten woningcorporaties dan doen? Welke taken of functies passen in het stelsel, en welke vallen daarbuiten? Criticasters van de woningcorporatie zullen blijven pleiten voor een versmalling van de taken van woningcorporaties. Voorstanders van het corporatiestelsel pleiten voor verbreding; zij zien mogelijkheden om de corporatie in te zetten op nieuwe maatschappelijke vraagstukken. In verschillende adviezen over maatschappelijke dienstverlening, stedelijke vernieuwing en de verzorgingsstaat krijgen woningcorporaties een sleutelrol toebedeeld in een meer integrale benadering van stedelijke vernieuwing.24 Woningcorporaties bieden door hun woningbezit en aanwezigheid in de buurt een belangrijke sociale infrastructuur voor vraagstukken van maatschappelijke investeringen en het realiseren van sociale cohesie. Bovendien beschikken de woningcorporaties ook daadwerkelijk over het vermogen om investeringen te kunnen doen. Het is nog altijd omstreden hoever corporaties daadwerkelijk mogen gaan met grensoverstijgende vastgoedactiviteiten en andere vormen van maatschappelijke dienstverlening. Het BBSH biedt daar geen uitsluitsel over. Kern van de discussie is dat er oneindig veel manieren zijn om de kwaliteit van de woonomgeving te bevorderen. In die zin is er geen natuurlijke begrenzing aan wat corporaties op het vlak van maatschappelijk vastgoed, dienstverlening en stedelijke vernieuwing kunnen doen. De maatschappelijke investeringsagenda is niet alleen onverminderd groot, maar feitelijk ook onbegrensd.25 Vanuit het oogpunt van een duurzaam vermogensbeheer (de instandhouding van het ‘revolving fund’) is het echter belangrijk om de bestemming van het corporatievermogen te begrenzen. Een dergelijke begrenzing voorkomt moeizame onderhandelingen als gevolg van oneigenlijke verwachtingen van maatschappelijke belanghouders of de overheid over de bestemming van het corporatievermogen. De functionele analyse uit paragraaf twee kan behulpzaam zijn in het nader begrenzen van het domein van corporaties; voor welke sociale risico’s biedt de woningcorporatie een oplossing? In mijn optiek is het stelsel van woningcorporaties te beschouwen als een verzekeringsarrangement tegen de investeringsrisico’s in de woningmarkt. Dat hoeft niet te leiden tot het ‘product’ huurwoning. Het idee van de bezitloze woningcorporatie past eveneens binnen dit domein. Daarnaast zouden woningcorporaties zich kunnen concentreren op maatschappelijk vastgoed: schoolgebouwen, zorginstel-


23

lingen, jeugd- en gezincentra, wijkgebouwen; werkateliers. Wellicht is er een afbakening mogelijk waarin maatschappelijk vastgoed wordt gekoppeld aan diensten van algemeen belang.

Derde niveau: het politiek-sociologische fundament Naast het nadenken over instrumenten en stelselafbakening dient de zoektocht ook op een meer politiek-sociologisch niveau te worden gevoerd. In mijn zoektocht heb ik veel inspiratie ontleend aan het werk van de Duitse politiek socioloog Wolfgang Streeck. In één van zijn mooiste essays problematiseert Streeck het klassieke spanningsveld tussen status en contract.26 Kort gezegd komt het spanningsveld hier op neer. In vraagstukken van bestuur en beleid gaat het altijd om processen van coördinatie tussen publieke en private actoren. In die sociale interacties spelen twee regulerende mechanismen van afspraken en wederkerigheid een belangrijke rol. Een contract tussen twee of meer actoren behelst een vrijwillig overeengestemde relatie van rechten en plichten tussen twee of meer actoren, waarbij beide partijen meerwaarde trachten te realiseren via de uitruil van goederen en diensten. Status behelst een verzameling van rechten en plichten welke a priori aan actoren zijn opgelegd als gevolg van het behoren tot een sociale categorie. In de economie en het recht worden sociale interacties dikwijls via contract geregeld of voorgesteld. Zelfs een verzorgingsstaat wordt voorgesteld als een sociaal contract tussen burgers. In de sociologie en de politicologie worden sociale interacties overwegend vanuit statusverhoudingen bestudeerd. Denk aan de sociale status van een beroep of sociaal-economische klasse of aan de publieke status van de staat. Aan de hand van het spanningsveld tussen status en contract laat Streeck zien hoe Angelsaksische politiek sociologen de ontwikkeling van corporatistische relaties en verbanden in continentaal Europa verkeerd interpreteren; namelijk vanuit een eenzijdige preoccupatie met het contract. Er is binnen dit Angelsaksische denken geen sociale statuscategorie voorhanden om organisaties tussen overheid, markt en gemeenschap te duiden. Streeck betoogt dat we de naoorlogse corporatistische verbanden in continentaal Europese landen alleen maar kunnen begrijpen wanneer we deze interpreteren als een vorm van een industriële statusorde welke zich kon ontwikkelen tussen overheid en markt in. Het is een zogenaamd secundaire of indirecte vorm van politiek en individueel burgerschap. Die industriële statusorde zorgde ervoor dat de tegenstellingen tussen overheid en markt en sociaal-economische klassenconflicten in corporatistische landen veel minder pregnant waren dan in landen waar zich dergelijke verbanden niet hadden kunnen ontwikkelen. Zo laat Streeck op overtuigende wijze zien hoe statusverhoudingen en contractrelaties elkaar kunnen aanvullen en hoe zich bovendien door de tijd heen nieuwe statusverhoudingen kunnen ontwikkelen.

26 Wolfgang Streeck (1992) Social Institutions and Economic Performance. Studies of Industrial Relations in Advanced Capitalist Economies. London: Sage

In navolging van Streeck zouden we kunnen stellen dat woningcorporaties tot een maatschappelijke statusorde behoren. Waar contractuele relaties ondersteund worden door moderne statusverhoudingen ontstaat een rijk palet aan sociale relaties en institutionele mogelijkheden. In iedere sociale relatie schuilt een element van onzekerheid en de vraag is welk van de twee hierboven genoemde mechanismen die onzekerheid kan reduceren. Zo kan bijvoorbeeld het klassieke economische probleem van incomplete contracten (door een gebrek aan informatie) via statusverhoudingen (en daarbij passend vertrouwen) worden overbrugd. Vertrouwen biedt dan een aanvullende garantie op kredietwaardigheid. De onzekerheid van het incomplete contract wordt als het ware gecompenseerd met zekerheid over statusposities. Maar tussen contract en status kunnen ook spanningen bestaan. Wanneer wij alles via een contract hopen te regelen (zelfs als het incomplete contracten zijn) ondermijnen we wellicht belangrijke statusverhoudingen. In dat geval zouden we bijvoorbeeld zeggen dat de volkshuisvesting juridifi-

24


ceert en economiseert. De Franse socioloog Émile Durkheim zou hierin een transformatie van organische solidariteit in mechanische solidariteit in zien. Het essay van Streeck is zo mooi omdat het twee klassieke sociologische benaderingen van maatschappelijke verandering met elkaar confronteert. In de Durkheimiaanse benadering van de relatie tussen status en contract domineerde de angst voor vermarkting, verstatelijking en bovenal vervreemding. Wanneer contracten gaan domineren, sterven statusverhoudingen uit. Organische solidariteit transformeert dan in mechanische solidariteit, vervreemding is het gevolg. In de Weberiaanse benadering domineert juist het vertrouwen dat samenlevingen in staat zijn om nieuwe statusordes en sociale categorieën te creëren. De analyse die Streeck in zijn essay toepast, is voor ongeveer tweederde Weberiaans, maar op het eind neemt zijn analyse een fascinerende Durkheimiaanse wending. Wanneer Streeck uiteindelijk zijn eigen ‘Fin de Siècle’ wil duiden, wordt hij aanzienlijk pessimistischer. Ten tijde van het schrijven van het artikel, in het midden van de neoliberale agenda van de jaren tachtig van de vorige eeuw, voorzag Streeck een hernieuwde en toenemende polarisatie tussen status en contract, ook in die landen waar zich in het verleden corporatistische verbanden hadden ontwikkeld. Streeck vervalt dan in een welhaast Durkheimiaanse somberheid en concludeert:

( WOLFGANG STREECK )

“Modern industrial status which is so to speak particularized in a dualist environment loses its constitutive character of a right of citizenship, as well as its function as a mechanism of political redistribution, and turns into an individual right of private property. [...] However great the similarities may be, it is important not to lose sight of the difference between long-term contracts emerging from the market and politically generated status. Long-term agreements on the use of specialized resources under private governance do not constitute a foundation for citizenship. [...] what looks here like status is not based on citizenship but on property rights, and is therefore not only not transferable and generalizable through collective action, but also unusable as a motor for redistributions and redistributive justice.” 27

27 Ibid: 70-1.

Klampen we ons vast aan het Weberiaanse optimisme of vervallen we in een Durkheimiaanse somberheid? Het zijn feitelijk twee uitsluitende posities, maar de wending in het verhaal van Streeck is nu juist zo mooi omdat ze zo menselijk is. Er staat immers veel op het spel en de angst het waardevolle te verliezen is dan al snel groter dan het vertrouwen dat er iets nieuws en goeds voor in de plaats komt. Het is mijn overtuiging dat de zoektocht naar het eigensoortige karakter van een maatschappelijke onderneming, een zoektocht is naar een nieuwe maatschappelijke statusorde. In het vacuüm dat tijdens de jaren tachtig is ontstaan en dat zich na de brutering heeft geopenbaard, hebben contracten het wellicht tijdelijk overgenomen. Er wordt in de volkshuisvesting veel waarde gehecht aan afdwingbare prestatiecontracten en nationale convenanten of akkoorden. Waarschijnlijk is het ook zo dat de verhouding tussen status en contract door een veranderende beleidsomgeving en een veranderende bestuurlijke relatie tussen overheid en woningcorporaties, wezenlijk is veranderd. Een groter accent op het contract ligt voor de hand. Ik denk ook dat we moeten zoeken naar nieuwe instrumenten die passen bij de nieuwe verhoudingen. Maar maatschappelijk ondernemerschap mag geen leeg waarderationeel ontwerp blijven. Een aparte rechtspersoon in het Burgerlijk Wetboek kan daarbij ondersteunend zijn, maar de procedurele rationaliteit die daarmee wordt gewaarborgd, biedt evenmin directe toegang tot waarderationaliteit. Een te groot accent op doelrationaliteit en procedurele rationaliteit, vastgelegd in contracten en Wetboeken, is letterlijk waardeloos.


25

hoofdstuk 4

Het brengt mij tot het motto dat ik boven dit essay heb geplaatst. Het is de open vraag die Amerikaanse filosoof Hilary Putnam stelt in zijn essay over Pragmatisme als filosofische stroming. De open vraag die ook voor woningcorporaties relevant is luidt: “Kan een verlichte samenleving een ondermijnend moreel scepticisme vermijden, zonder terug te vallen in een autoritair stelsel?” Waaraan ontlenen wij het vertrouwen dat woningcorporaties waardevolle instituties zijn? Ik kom terug op de twee vormen van legitimiteit die ik hierboven heb beschreven.

Als gezegd, inputlegitimiteit verwijst naar de democratische processen waarin wij met elkaar vaststellen welke risico’s wij als sociale risico’s wensen te zien. Welke doelen achten wij met ons allen waardevol om gerealiseerd te worden? Welke problemen verdienen prioriteit op de maatschappelijke en politieke agenda? Het gaat er uiteindelijk ook om dat die maatschappelijke problemen op een effectieve (en efficiënte) manier worden opgelost. Outputlegitimiteit verwijst naar de mate waarin een overheid of daaraan gelieerde organisaties als woningcorporaties in staat zijn tot het oplossen van die maatschappelijke problemen. In de huidige discussie over de maatschappelijke verankering van woningcorporaties worden deze twee vormen van democratische legitimiteit mijns inziens te veel met elkaar verward. Een groter accent op outputlegitimiteit relativeert het belang van allerlei raden van belanghouders en andere quasi-democratische organen waarin zeggenschap met invloed wordt verward en deliberatie met onderhandelen. Een institutionele orde van maatschappelijke verbanden kan nu eenmaal niet aan dezelfde eisen voldoen als de representatieve democratie. Woningcorporaties worden uiteindelijk afgerekend op het maatschappelijk rendement dat zij weten te creëren. Zij verdienen hun legitimiteit met het oplossen van kwesties die wij met elkaar als problematisch ervaren. Ze moeten vooral de goede dingen doen. Maar wie bepalen wat de goede dingen zijn? Voor een deel ligt dat vast in regels. Het ‘gebied’ van de volkshuisvesting zoals dat in het BBSH wordt omschreven, kunnen we relateren aan inputlegitimiteit. Ik blijf dat een zinvolle afbakening en begrenzing vinden, maar er valt uiteraard over uitbreiding van het gebied te praten. Ik zou daarbij pleiten voor een afbakening op maatschappelijk vastgoed. De prestatie- of verantwoordingsvelden van het BBSH kunnen vervolgens worden gerelateerd aan de outputlegitimiteit. De normeringsruimte die het BBSH hier biedt, blijft bestaan. De verschuiving van inputlegitimiteit naar outputlegitimiteit versterkt juist het belang van kwalitatief goed en transparant toezicht op de woningcorporatie en van meervoudige verantwoording door woningcorporaties.

26


Biedt het stelsel een garantie op maatschappelijk rendement? Nee, maar regels en contracten alleen kunnen die garantie niet bieden. Het is met maatschappelijke ondernemingen niet anders dan met gewone ondernemingen, of verenigingen, of overheden; er zijn goede en minder goede maatschappelijke ondernemers. We moeten mijns inziens af van de discussie dat woningcorporaties maatschappelijke ondernemingen moeten worden. Ze zijn het al! Alleen zijn sommige corporatiebestuurders betere maatschappelijke ondernemers dan anderen. Eenvoudigweg omdat ze binnen de regels van behoorlijk bestuur meer maatschappelijk rendement weten te creëren. Goede maatschappelijke ondernemers zijn ondernemers zoals Schumpeter ze voor ogen had: ondernemen is de beperking productief maken. Soms op veel inventievere wijze dan dat regels kunnen voorschrijven. Een voorzitter van de Raad van Bestuur die via een wekelijkse weblog verantwoording aflegt, handelt in de geest van de regels van een governancecode. Een voorzitter van de Raad van Bestuur die keer op keer het publieke debat opzoekt, omdat hij van mening is dat corporaties niet moeten bijdragen aan ‘huurdersreservaten’ maar burgers/bewoners juist moeten activeren, doet dat ook. Er zijn gelukkig meer voorbeelden van bestuurders van woningcorporaties die zich maatschappelijk ondernemend én besturend opstellen. Ze weten de beperkingen die de regels en het stelsel aan hen opleggen op creatieve wijze productief te maken. De maatschappelijke ondernemer lijkt in die zin op de visionaire politiek leider die Weber nodig achtte om aan de ijzeren kooi van de bureaucratie te kunnen ontsnappen. Woningcorporaties en de mensen die daarbinnen werken, beschikken, bestemmen en besturen (over) maatschappelijk bestemd vermogen. Ze delen waarden toe. Uiteraard moeten zij zich informeren over welke maatschappelijke problemen prioriteit verdienen. Daarnaast hebben woningcorporaties op hun beurt ook een functie in de inputlegitimiteit van onze democratische rechtsstaat. Zij hebben een agenderende en politiserende taak over kwesties op het gebied van het wonen die wij met elkaar als problematisch (zouden moeten) ervaren. Als belangenbehartigers van een categoraal goed – wonen – hebben maatschappelijke ondernemers of bestuurders ook een politieke en betoverende functie. Ze moeten van zich laten horen in het publiek debat (inputlegitimiteit), en ze moeten het laten zien (outputlegitimiteit); bijvoorbeeld met ‘prachtwijken’. Wanneer het lukt om de institutionele orde van woningcorporaties te behouden en zelfs te versterken, dan biedt zij een veel groter repertoire aan mogelijke beleidsreacties op maatschappelijke vraagstukken. Het is dus een fragiele maar waardevolle constellatie die staat of valt met de robuustheid van haar institutionele structuur en haar verankering in de drie andere institutionele ordes. De markt disciplineert haar in doelmatigheid en daagt uit tot innovatie. De gemeenschap informeert haar over haar maatschappelijke agenda. En de overheid bewaakt deze maatschappelijke agenda in procedurele en inhoudelijke zin. Een dergelijk complexe en samengestelde institutionele configuratie is een collectief goed van zichzelf. Door haar aanwezigheid kan een sterke staat op de achtergrond blijven omdat anderen dezelfde problemen veel beter kunnen oplossen. Een zwakke staat (waar deze maatschappelijke verbanden ontbreken) zou echter al lang tot ingrijpen en interventies gedwongen zou zijn, met alle nadelen van dien. Woningcorporaties bieden door hun kapitale vermogens en institutionele ontwerp een unieke ‘infrastructuur’ voor nieuwe vraagstukken van sociale bescherming én sociale investering.28 Dat is een kostbaar collectief goed.

28 Kalma, P. (2005) ‘Het armoedige jargon van de markt.’ In: S&D, nummer 7/8: 46-59.


27

Corporaties, het zijn eigenaardige organisaties. Maar die eigenaardigheid roept voortdurend vragen en twijfels op. Want hoe eigenaardig kun je zijn om (h)erkend, vertrouwd en gewaardeerd te worden? Om wie je bent, waar je voor staat, van wie je bent en om wat je betekent? De SEV organiseert de zoektocht naar het wezen van de corporatie. We dagen dromers, denkers en denkende doeners uit de corporatie in hoofd, hart en ziel te karakteriseren. Corporaties, belanghebbenden en beleidsmakers te inspireren om de eigenaardigheid van corporaties scherp te duiden en vervolgens vorm en inhoud te geven. Schrijf een essay waarmee u het geheim van de corporatie blootlegt, het wezen van de corporatie tot in de diepste kern raakt. Als u daarin slaagt publiceren wij uw essay in onze SEV-Essayreeks ‘Corporaties, eigenaardig volwaardig’. Jan-Kees Helderman is als universitair docent verbonden aan de opleiding bestuurskunde van de Radboud Universiteit Nijmegen. Hij schreef samen met Taco Brandsen de verkenning Volkshuisvesting voor het WRR rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ (2004). Hij hoopt op 11 oktober 2007 te promoveren aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op het proefschrift ‘Bringing the market back in? Institutional complementarity and hierarchy in Dutch housing and health care’. In zijn essay ‘De corporatie: tussen status en contract’ plaatst hij corporaties naast de overheid, markt en gemeenschap, binnen een vierde orde, die van maatschappelijke verbanden. Corporaties vormen namelijk het resultaat van een intelligent ontwerp én evolutionair proces van institutionele ontwikkeling. Zij zijn anno 2007 een uniek en waardevol arrangement voor het oplossen van maatschappelijke vraagstukken op het gebied van wonen. Juist waar ‘dilemma’s van collectieve actie’ aan de orde zijn. En die zijn er in de volkshuisvesting zeker, ook in onze tijd.

Programmablok 2

*(

INSTELLINGSTERREINEN IN BEELD

COLOFON

Project

Datum Status Auteur(s)

: Notitie instellingsterreinen in beeld : Resultaten onderzoek naar instellingsterreinen in de gehandicaptenzorg : 26 augustus 2010 : Definitief : drs. J. Ensing MSc.

SAMENVATTING De huidige ontwikkelingen in de zorgsector vereisen een herijking van het beleid rondom locaties en vastgoed. Voor instellingen die de beschikking over grote locaties hebben geldt dit eens te meer. Het is vanuit meerdere perspectieven, zowel vanuit het zorg- als het vastgoedperspectief, van belang om juist nu een strategie voor het instellingsterrein te ontwikkelen. De visie op zorg is niet onveranderlijk. Meer integratie met de maatschappij en afbouw van de grootschalige intramurale capaciteit is vanuit de overheid het laatste decennium gestimuleerd. Ook op het gebied van vastgoed vinden de nodige ontwikkelingen plaats. Toenemende vraagsturing leidt tot een andere huisvesting. Het belang van vastgoed als bedrijfs- en beleggingsmiddel wordt meer erkend. Dit vereist onder meer een strategische benadering ten opzichte van instellingsterreinen. De gehandicaptensector omvat 130 instellingsterreinen, dat wil zeggen grootschalige locaties waar meer dan 50 cliënten wonen, werken en recreëren en waarvoor de noodzakelijke voorzieningen daartoe op de locatie aanwezig zijn. De instellingsterreinen zijn aan de hand van een viertal criteria; locatie, vastgoed, planvorming en organisatie geanalyseerd en in kaart gebracht. Uit deze analyse is een karakterisering van instellingsterreinen ontstaan, waarbij 15 typen instellingsterreinen kunnen worden onderscheiden. Een strategische visie is een denkkader waarmee een strategische richting wordt aangegeven en geldt als eerste stap tot de formulering van strategisch vastgoedbeleid. Aan de hand van het ontwikkelde locatievisie model wordt het proces doorlopen om tot een strategische visie te komen. Startpunt vormt de strategische positie van een type instellingsterrein, waarbij de locatie en de organisatie inzichtelijk worden gemaakt. Als tweede onderdeel wordt de planvorming toegelicht. Het derde onderdeel betreft de toegevoegde waarde van het vastgoed. Het laatste onderdeel van het locatievisie model betreft de waarde positie matrix, waarin de strategische positie (onderdeel 1) en de waardecreatie (onderdeel 3) tegen elkaar af worden gezet en in één van de vier kwadranten wordt geplaatst. Hiermee wordt de strategische visie voltooid.

INHOUDSOPGAVE

pagina

1.

INLEIDING

1

2.

TRENDS EN ONTWIKKELINGEN

2

2.1

Trends en ontwikkelingen in de zorg

2

2.1.1

Vermaatschappelijking van de zorg

2

2.1.2

Omgekeerde integratie

2

2.1.3

Reinstitutionalisatie

3

2.2

Trends en ontwikkelingen in vastgoed

3

2.2.1

Van specifiek naar courant vastgoed

3

2.2.2

Van perifere locaties naar wijklocaties

3

2.2.3

Toenemend belang van toegevoegde waarde van het vastgoed

4

3.

KENMERKEN EN EIGENSCHAPPEN VAN INSTELLINGSTERREINEN

5

3.1

Locatie

5

3.2

Vastgoed

6

3.3

Planvorming

6

3.4

Organisatie

8

4.

KARAKTERISERING EN VISIE

9

4.1

Karakterisering in typen locaties

9

4.2

Strategische visie

10

1.

INLEIDING De afgelopen periode is, voor vastgoedgerelateerde zaken, de aandacht voornamelijk gericht op de veranderingen die met betrekking tot de bekostiging aanstaande zijn. Zorginstellingen vragen zich af in hoeverre de huidige vastgoedportefeuille betaalbaar is en welke nieuwe ontwikkelingen mogelijk zijn. De vastgoedportefeuille van zorginstellingen werkzaam in de gehandicaptenzorg en geestelijke gezondheidszorg wijkt op een elementair punt af van de portefeuille van de meeste zorginstellingen in andere onderdelen van de zorgsector; door de aanwezigheid van een instellingsterrein. De gehandicaptenzorg in Nederland heeft de beschikking over 130 instellingsterreinen. Onder een instellingsterrein wordt een grootschalige locatie waarop meer dan 50 cliënten wonen, werken en recreëren en waarvoor de noodzakelijke voorzieningen daartoe op de locatie aanwezig zijn verstaan. Het instellingsterrein wordt nog enigszins omringt door een bepaalde beeldvorming uit het verleden; grote uitgestrekte terreinen verscholen in de bossen, waar talrijke gehandicapten wonen in volle paviljoens, ver buiten het zicht van de maatschappij. Deze beeldvorming zou inmiddels achterhaald moeten zijn, maar in hoeverre is hiervan eigenlijk sprake? De vraag kan zelfs algemener worden geformuleerd; waar bevinden zich de locaties, hoe zien ze eruit, wat gebeurt er en zijn er soorten te onderscheiden? Zodra dit speelveld duidelijk is kan een richting worden aangegeven waarin de locaties zich kunnen bewegen, rekeninghoudend met trends en ontwikkelingen. Deze richting, ook wel aangeduid als een strategische visie, geeft aan welke mogelijkheden er zijn. In deze korte publicatie worden enkele onderzoeksresultaten afkomstig uit het onderzoek ‘Instellingsterreinen in beeld’ weergegeven. Dit onderzoek heeft de blinde vlek waarvan sprake was omtrent gebundelde informatie over instellingsterreinen in de gehandicaptenzorg ingevuld. Er is een onderscheid in typen instellingsterreinen gemaakt, waarbij voor ieder type een strategische visie is opgesteld. In het tweede hoofdstuk worden de trends en ontwikkelingen op het gebied van zorg en vastgoed die relevant voor instellingsterreinen zijn beschreven. Het derde hoofdstuk geeft een beschrijving van enkele van belang zijnde kenmerken en eigenschappen van instellingsterreinen. Voorts zal in het vierde hoofdstuk de opgestelde karakterisering aan de orde komen en de strategische visies worden bepaald.

1

2.

TRENDS EN ONTWIKKELINGEN Door het bepalen en analyseren van ontwikkelingen is inzicht verkregen in de consequenties die deze ontwikkelingen met zich mee hebben gebracht. Vervolgens wordt op basis hiervan een vooruitblik naar de verwachte consequenties gemaakt. Daarnaast wordt bepaald in hoeverre er trends zijn te onderscheiden op het gebied van zorg en vastgoed.

2.1

Trends en ontwikkelingen in de zorg Op het gebied van de zorg zijn de volgende trends en ontwikkelingen te onderscheiden die invloed hebben op instellingsterreinen: • Vermaatschappelijking van de zorg • Omgekeerde integratie • Reïnstitutionalisatie

2.1.1

Vermaatschappelijking van de zorg Het beleid van de overheid is de laatste vijftien jaar gericht op de deconcentratie van grootschalige locaties naar kleinschalige woonvormen, bij voorkeur in een reguliere woonwijk. De visie hierachter is dat dit leidt tot integratie en interactie met de maatschappij. Vermaatschappelijking van de zorg betekent een verschuiving van zorg binnen de beschermde woonomgeving van de zorginstelling naar zorg binnen de maatschappij. Deze ontwikkeling, in het verleden meer dan tegenwoordig door de overheid gestimuleerd, is deels gericht op de afbouw van instellingsterreinen. Het aspect integratie vormt hierbij een essentieel onderdeel. De ontwikkeling die navolgend aan de orde komt, omgekeerde integratie, biedt het instellingsterrein de mogelijkheid om aansluiting bij de maatschappij te zoeken.

2.1.2

Omgekeerde integratie Door instellingsterreinen open te stellen voor particuliere bewoning hoeven de cliënten niet naar de samenleving te verhuizen, maar komt de samenleving bij hen wonen. Omgekeerde integratie kan worden gedefinieerd als het herontwikkelen van een instellingsterrein waarbij het isolement van het terrein wordt opgeheven, teneinde een buurt te realiseren waarin mensen met en zonder een verstandelijke beperking samen leven. Kortom; vermaatschappelijking van het instellingsterrein. Omgekeerde integratie vereist veelal een (gedeeltelijke) herontwikkeling van de locatie, waarbij het afstoten van een deel van het terrein aan de orde is. Het zijn omvangrijke projecten waarbij veel stake-holders betrokken zijn. De complexiteit zit in de uiteenlopende en ten opzichte van elkaar strijdige belangen van de betrokken partijen. Daarnaast is omgekeerde integratie in principe onomkeerbaar.

2

2.1.3

Reinstitutionalisatie In het voorjaar van 2007 is in de publiciteit gekomen dat een zorginstelling een honderdtal cliënten uit de wijk heeft gehaald en terug op een instellingsterrein heeft geplaatst. Dit is destijds aanleiding tot Kamervragen geweest. Terugplaatsing van cliënten naar het instellingsterrein blijkt vaker voor te komen, bijvoorbeeld als uit woonwensen onderzoek naar voren komt dat cliënten hieraan de voorkeur geven. Vanuit de overheid is aangegeven dat de cliënt in principe volledige keuzevrijheid geniet. Indien de cliënt een voorkeur heeft voor het wonen op een instellingsterrein dient dit mogelijk te zijn. Aannemelijk is dat de vraag naar een beschermde woonomgeving waar binnen cliënten zich veilig kunnen bewegen altijd zal blijven bestaan. Deze ontwikkeling leidt tot een antithese; vanuit het perspectief van vermaatschappelijking van de zorg en omgekeerde integratie als een mogelijk oplossingsrichting staat reïnstitutionalisatie hier lijnrecht tegenover.

2.2

Trends en ontwikkelingen in vastgoed Ook op het gebied van vastgoed zijn met betrekking tot instellingsterreinen enkele trends en ontwikkelingen te herkennen: • Van specifiek naar courant vastgoed • Van perifere locaties naar wijklocaties

2.2.1

Van specifiek naar courant vastgoed Specifiek vastgoed, ook wel incourant vastgoed genoemd, is vastgoed dat dusdanig specifiek is dat de verhandelbaarheid beperkt is. Het kent zeer beperkte gebruiksmogelijkheden en er vinden weinig transacties in plaats. Het is voor een zorginstelling van belang om niet te worden geconfronteerd met een portefeuille waarin specifiek vastgoed de overhand heeft. Het vastgoed op grootschalige locaties betreft veelal zeer specifiek vastgoed, zoals woonpaviljoens, dagbestedingruimten en facilitaire gebouwen. Bij nieuwe ontwikkelingen op instellingsterreinen dienen courantheid en flexibiliteit van het vastgoed zeer belangrijke thema’s te zijn. Bij voorkeur is de huisvesting geschikt voor meerdere functies en relatief eenvoudig aan te passen tot een reguliere woning.

2.2.2

Van perifere locaties naar wijklocaties Deconcentratie van instellingsplaatsen in combinatie met vermaatschappelijking van de zorg hebben geleid tot een verschuiving van het wonen, werken en recreëren van verstandelijk beperkte mensen van perifere locaties naar locaties in woonwijken. Nieuwe (grootschalige) perifere locaties zijn dit decennium niet meer ontwikkeld. Overigens gaan deze ontwikkelingen veelal niet probleemloos. Het NIMBY effect (not in my backyard) wordt in toenemende mate gesignaleerd bij de realisatie van projecten in woonwijken. Desalniettemin zal, ondanks deze problematiek, een verdere trek naar de wijk onverminderd door gaan zetten.

3

2.2.3

Toenemend belang van toegevoegde waarde van het vastgoed Vastgoed heeft voor een zorginstelling toegevoegde waarde zodra het wordt aangewend om de zorginstelling te ondersteunen in het realiseren van de doelstellingen en het meer waarde creëert dan de kosten die eraan zijn verbonden. In dit kader zijn zeven aspecten van belang om met vastgoed een toegevoegde waarde te creëren. Dit zijn: • Productiviteitsverhoging; efficiëntere zorgexploitatie en minder personeel • Kostenreductie; oppervlakte optimalisatie • Risicobeheersing; flexibel vastgoed geschikt voor meerdere functies • Waardeverhoging; marktwaarde hoger dan de aanschafwaarde • Cultuurverandering; uitdrukking van bedrijfscultuur • Marketing; visitekaartje voor zorginstelling richting potentiële ‘klanten’ Met behulp van deze aspecten kan met vastgoed toegevoegde waarde worden gecreëerd, waarbij impliciet wordt gerefereerd aan de organisatiedoelstellingen. Het is van belang om na te gaan hoe vastgoed een bijdrage kan leveren aan de primaire doelstellingen van de organisatie.

4

3.

KENMERKEN EN EIGENSCHAPPEN VAN INSTELLINGSTERREINEN De instellingsterreinen in de gehandicaptenzorg zijn geanalyseerd en in kaart gebracht. Aan de hand van vier criteria is een overzicht ontstaan waarmee antwoord wordt gegeven op de in de inleiding gestelde vragen. Deze criteria zijn: • Locatie • Vastgoed • Planvorming • Organisatie

3.1

Locatie Zoals reeds vermeld telt Nederland 130 grootschalige locaties in de gehandicaptenzorg. De meeste locaties, ruim één vijfde, zijn in de provincie Noord Brabant gelegen, gevolgd door de provincie Gelderland. Indien Nederland in de drie landsdelen Randstad (Amsterdam – Den Haag – Rotterdam – Utrecht), intermediaire zone (Gelderland – Noord Brabant) en periferie (overige gebieden) wordt ingedeeld, blijkt 42% in de periferie te zijn gelegen, 36% in de intermediaire zone en 22% in de Randstad. Figuur 1 geeft de instellingsterreinen verspreidt over Nederland weer.

5

Een kwart van de gemeenten in Nederland heeft een instellingsterrein binnen de gemeentegrenzen. Van deze gemeenten heeft 60% minder dan 50.000 inwoners. De instellingsterreinen zijn voornamelijk in een landelijk en dorps woonmilieu gelegen, wijken met een relatief lage bevolkingsdichtheid. Binnen de bebouwde kom is 62% van de locaties gelegen, terwijl 38% buiten de bebouwde kom ligt. Het gebied is als buiten stedelijk of landelijk te typeren. Slechts enkele locaties kennen een beperkte bereikbaarheid. Een snelweg is gemiddeld binnen een straal van 10 km gelegen. Nagenoeg alle locaties zijn met het openbaar vervoer goed ontsloten. Ook de afstand tot diverse soorten voorzieningen is acceptabel. Meer dan de helft van de instellingsterreinen ademt nog steeds een institutionele sfeer uit. Paviljoenbouw, facilitaire gebouwen, omheiningen en de ruimtelijk opzet zijn hiervoor mede verantwoordelijk. Circa een vijfde deel van de grootschalige locaties gaat enigszins ongemerkt in een reguliere wijk op. Opvallend is dat blijkbaar in een zeer beperkte mate wordt getracht dit volledig na te streven; bewegwijzeringsborden en andere kleurige uitlatingen laten er geen twijfel over bestaan dat het terrein onder een zorginstelling valt. Duidelijk is dat de capaciteit van de locaties in de loop der jaren lijkt te zijn afgenomen, in overeenstemming met het overheidsbeleid om de capaciteit te reduceren tot maximaal 200 cliënten. De gemiddelde capaciteit bedraagt 171 cliënten. Locaties waar meer dan 400 cliënten verblijven komen slechts sporadisch voor. De beeldvorming over grote locaties gaat deels op; meer dan de helft van de instellingsterreinen heeft een oppervlakte van meer dan 10 hectare. De grote locaties bevinden zich veelal buiten de Randstad. 3.2

Vastgoed Het bestaande vastgoed is specifiek en voornamelijk gericht op de zorgfunctie, waarbij woongebouwen de overhand hebben. Op instellingsterreinen staat nogal wat vastgoed; van de kinderboerderij tot de manage tot de zusterflat. De diversiteit is bijzonder groot. Het instellingsterrein heeft de beschikking over een groot aantal voorzieningen op het terrein zelf. Dagbesteding bevindt zich op vrijwel iedere locatie, voorzieningen zoals een zwembad, sportzaal, onderwijs of detailhandel zijn op de grotere locaties aanwezig. Specifieke data over het vastgoed dat zich op de instellingsterreinen bevindt, zoals bouwjaar, functionele staat of flexibiliteit is niet verzameld. Middels diverse monitoringsonderzoeken naar de gebouwkwaliteit heeft TNO Zorg en Bouw dit reeds in kaart gebracht.

3.3

Planvorming De tijd heeft niet stil gestaan op de meeste instellingsterreinen. Herontwikkeling, sloop en nieuwbouw hebben op enkele locaties reeds plaatsgevonden. Op andere locaties draait momenteel de cementmolen overuren. Nochtans zijn er tevens locaties waarop thans geen relevante ontwikkelingen plaats vinden of hebben gevonden. Het gaat hierbij om 58 grootschalige locaties (44%) waarbij voor een derde deel van deze locaties sprake is van voltooiing van het proces van omgekeerde integratie. Bij circa de helft is er sprake van ongekeerde integratie in de wijk; de zorginstelling heeft gelijktijdig met de bouw van een wijk een locatie ontwikkeld. Vanzelfsprekend betekent dit dat op 72 locaties (56%) zich een herontwikkeling of nieuwbouw initiatief in verschillende fasen van ontwikkeling bevindt.

6

De volgende vormen van planvorming worden onderscheiden: • Nieuw zorgvastgoed • Omgekeerde integratie • Afstoten/ deconcentratie/ terug naar de natuur Nieuw zorgvastgoed Op meer dan de helft van de locaties waarop planvorming plaats vindt, betreft dit de realisatie van nieuw zorgvastgoed. De aanleiding om uitsluitend nieuw zorgvastgoed te realiseren is divers. Vanuit hun visie kunnen zorginstellingen ervoor kiezen om hun cliënten de keuzemogelijkheid te bieden om op een grootschalige beschermde locatie te wonen. Het beschermde karakter van de locatie is hierbij primair van belang. De keuze om nieuw vastgoed op een grootschalige locatie te realiseren kan tevens ingegeven zijn door de locatie van het terrein. Omgekeerde integratie is niet voor alle locaties mogelijk, evenals aansluiting bij een nabijgelegen woonwijk. De wijze waarop invulling aan deze herontwikkeling wordt gegeven kent meerdere vormen. De voornaamste overeenkomst vormt het beschermde karakter dat in stand wordt gehouden, maar op een meer moderne wijze wordt ingericht. De woningen die op de locaties worden gerealiseerd bieden cliënten meer ruimte en privacy. Bovendien sluit het aanbod aan voorzieningen veel beter aan bij de vraag. Omgekeerde integratie Omgekeerde integratie was het toverwoord bij de herontwikkeling van grootschalige locaties de afgelopen jaren. Veel zorginstellingen hebben met deze gedachte gespeeld. Enkele zorginstellingen hebben het traject ingezet en succesvol afgerond. Andere zorginstellingen hadden het traject al opgestart, maar door weerstand vanuit verscheidene groepen (ouders, cliëntvertegenwoordigers, medewerkers) afgebroken. Omgekeerde integratie is een bijzonder ingrijpende herontwikkeling; het beschermde terrein wordt voor de maatschappij opgesteld, welbeschouwd een vrijwel onomkeerbaar proces. Doorgaans gaat dit gepaard met de verkoop van een deel van de grond aan een commerciële partij of woningcorporatie die de woningen en voorzieningen voor cliënten en derden realiseert. Er ontstaat in feite een nieuwe woonwijk. Bij 28 instellingsterreinen (39%) vindt thans deze herontwikkeling plaats, waarbij voor 23 locaties geldt dat een nieuwe wijk met een nieuwe naam wordt gerealiseerd. Voorts kan worden gesteld dat 10 grootschalige locaties middels omgekeerde integratie omgevormd tot (een onderdeel van) reguliere woonwijken. Zonder kennis van de oorspronkelijke situatie is hier geen voormalig 'instellingsterrein' in te herkennen en gaan de woningen op in de massa van de maatschappij. Afstoten/ deconcentratie/ terug naar de natuur Tevens kan de keuze worden gemaakt om een locatie te verlaten (7%). Dit leidt ertoe dat de capaciteit wordt gedeconcentreerd naar kleinschalige voorzieningen of dat een nieuwe grootschalige locatie wordt gerealiseerd. De locatie die wordt achtergelaten kan worden verkocht aan een derde partij, die afhankelijk van de bestemming en de mogelijkheden, de locatie kan herontwikkelen. Bij een zeer beperkt aantal locaties is hier sprake van. Een andere optie is dat een locatie wordt teruggegeven aan de natuur.

7

Wijziging van de koers Meer zorginstellingen zijn bezig met nieuwbouw of herontwikkeling van het terrein waarbij integratie met de maatschappij een ondergeschikte rol speelt. Dit aspect vormt een essentieel onderdeel bij omgekeerde integratie. Hiermee lijkt de trend te zijn doorbroken. 3.4

Organisatie Als laatste criterium wordt de bedrijfsvoering aangehaald. De 130 grootschalige locaties zijn in eigendom of worden gehuurd door 65 zorginstellingen. Van deze zorginstellingen zijn enkele financiële kengetallen en ratio’s bepaald en heeft een confrontatie plaatsgevonden met dezelfde data van zorginstellingen die niet de beschikking over een instellingsterrein hebben. Over het algemeen hebben zorginstellingen die de beschikking over een instellingsterrein hebben een hogere toelating (gemiddeld 791 plaatsen) dan zorginstellingen met uitsluitend kleinschalige locaties (gemiddeld 408 plaatsen). Het gemiddeld eigen vermogen, boekwaarde van de gebouwen en de grond, jaarresultaat en het balanstotaal liggen voor de eerste genoemde groep zorginstellingen aanmerkelijk hoger. De solvabiliteit ligt juist bij zorginstellingen zonder een instellingsterrein aanmerkelijk hoger.

8

4.

KARAKTERISERING EN VISIE Hét instellingsterrein bestaat niet. Uit de analyse van instellingsterreinen is naar voren gekomen dat er sprake is van een behoorlijke verscheidenheid. Aan de hand van de criteria locatie, vastgoed, planvorming en organisatie is een karakterisering in 15 typen locaties opgesteld.

4.1

Karakterisering in typen locaties Instellingsterreinen zijn op hoofdlijnen in 15 verschillende typen in te delen. De factor waarmee het eerste onderscheid is aangebracht is de ligging in het landsdeel. Op deze wijze worden regionale verschillen gebundeld en aldus beperkt. Het tweede onderscheid is bepaald door de omvang van de locatie en capaciteit. Onderscheid op het derde niveau heeft betrekking op de ligging ten opzichte van de stad of het dorp. Dit leidt tot de formatie van 15 typen instellingsterreinen, die in tabel 1 zijn opgenomen.

Deze 15 typen instellingsterreinen zijn onderverdeeld in drie hoofdgroepen: • Randstedelijke locaties • Perifere locaties • Intermediaire locaties De typering is verder uitgewerkt tot concrete locatieprofielen, waarbij de indeling in de vier criteria locatie, vastgoed, planvorming en organisatie weer is toegepast. De volgende stap vormt het opstellen van de strategische visie per type locatie.

9

4.2

Strategische visie Als een denkkader, een strategische richting kan een strategische visie worden omschreven. Het geeft een mogelijk richting aan. Voor het vaststellen van de strategische visie is gebruik gemaakt van een model, het locatievisie model. Figuur 2 geeft het locatievisie model weer, waarmee invulling aan de strategische visie wordt gegeven.

In het locatievisie model wordt de strategische positie vastgesteld, waarvan de locatie en de organisatie onderdeel vanuit maken. De strategische positie is de verwachte positie in de markt. Het tweede onderdeel van dit model vormt de planvorming. Vastgoed (toegevoegde waarde en waardecreatie) is het derde onderdeel van het model. Het vierde onderdeel van het model wordt gevormd door de waarde positie matrix. In de waarde positie matrix worden de strategische positie en de waardecreatie tegen elkaar afgezet. Deze matrix kent vier kwadranten, waaruit een mogelijke richting voor een type locatie voortvloeit: • Transformeren; locatie herontwikkelen, positie organisatie versterken • Exploreren; locatie en organisatie verder optimaliseren • Saneren; saneringsstrategie noodzakelijk zowel voor locatie als organisatie • Revitaliseren; locatie herbeoordelen, eventueel afstoten

10

Alle typen locaties zijn in een kwadrant van de waardepositie matrix te plaatsen. In figuur 3 is dit zichtbaar. Het nummer geeft het type locatie weer, zoals in tabel 1 is opgenomen.

1

3

11

4

6

5

9

10

14

15

13

2

7

8

12

De strategische positie van de typen locaties is overwegend positief. Enkele typen locaties vallen in het kwadrant transformeren en revitaliseren. Hier is actie om een vorm van planvorming op te pakken noodzakelijk. Hetzelfde geldt voor de twee typen die met een been in het kwadrant saneren staan. Voor de typen locaties die in het kwadrant exploreren vallen, is het zaak de bestaande situatie verder te optimaliseren.

11

Parkwijk de Zandheuvel: achtergrond informatie voor de presentatie van Wim Hartong Aan weerszijden van de Zandheuvelweg in Baarn liggen twee een instellingsterreinen, de een van Amerpoort de andere van Sherpa. De instellingen willen die terreinen met elkaar verbinden waardoor er één bijzondere wijk ontstaat: Parkwijk De Zandheuvel. Die nieuw te vormen bijzondere wijk is bedoeld voor cliënten van Amerpoort en Sherpa maar ook voor burgers uit de omliggende gemeenten. Deze uitgangssituatie geeft kort en krachtig weer wat er aan de hand is. Wim Hartong is sinds 2003 projectleider van de samenvoeging van de twee instellingsterreinen in Baarn. Tevens is hij sinds 2009 manager Facilitair Bedrijf bij Sherpa in Baarn. Parkwijk de Zandheuvel is uniek in Nederland en laat zien dat instellingsterreinen met een andere invulling toekomst hebben. Hoe het was Twee instellingsterreinen, rug aan rug gelegen in het overgangsgebied van de Utrechtse Heuvelrug, het Gooi en de Eemvallei en onderdeel van de gemeente Baarn. Amerpoort werd omstreeks 1955 opgericht door de (rooms-katholieke) Kleine Zusters van de Heilige Jozef onder de naam Nieuwenoord. Nieuwenoord groeide geleidelijk uit tot het huidige Amerpoort. Amerpoort heeft als werkgebied het Eemland/Utrecht. De instelling heeft een volledig voorzieningenpakket op eigen terrein. Aan de overkant van de Zandheuvelweg verrees in 1969 het protestantse Eemeroord, dat vele jaren later de naam Sherpa koos. Deze instelling werd in twee jaar vrijwel geheel gerealiseerd en had als werkgebied ’t Gooi en Noord-Holland. Ook deze instelling beschikt over een zeer volledig voorzieningenpakket. Beide terreinen zijn op steenworp afstand van elkaar gevestigd in Baarn maar er tussen ligt een weg. De verschillende overheden wensten meer samenwerking, maar dit verliep moeizaam. Al met al was deze situatie een typisch geval van de verzuilde maatschappij die na de WOII steeds meer vorm kreeg. Amerpoort en Sherpa bieden dus ruim veertig jaar zorg aan mensen met een verstandelijkeen/of lichamelijke beperking. Aanvankelijk deden ze dat alleen op hun eigen terrein, tegenwoordig doen ze het op vele plaatsen in het midden van het land en in zeer uiteenlopende vormen. Cliënten kunnen bij de twee organisaties terecht voor wonen, logeren, werken dagbesteding, vorming en training, vrijetijdsbesteding en thuiszorg Op het terrein van Amerpoort en Sherpa aan de Zandheuvelweg wonen op dit moment ongeveer 620 mensen vaak met ernstige beperkingen. In het verleden zijn dit er wel duizend geweest. Dat was in de tijd dat cliënten nog nauwelijks elders in de samenleving gingen wonen. Aanleiding tot samenwerking Tot in de jaren 70 was het gebruikelijk om cliënten onder te brengen in instellingen in het buitengebied. ‘Zwakzinnigen’ (ter toelichting: de naam ‘krankzinnigen’ werd voor 1950 gebruikt) werden weggestopt en geïsoleerd van de maatschappij. Vanaf 1980 werden de instellingsterreinen minder populair en vond er deconcentratie plaats. De cliënten werden meer en meer in gewone wijken ondergebracht. Deze landelijke tendens zorgde ervoor dat er minder mensen op de instellingsterreinen bleven wonen. Hierdoor kwam het draagvlak voor voorzieningen in het gedrang. De terreinen verouderden en

voldeden vaak niet meer aan de eisen van deze tijd. Instellingen werden dus gedwongen om na te denken over de toekomst van hun terrein. De eerste contacten tussen Amerpoort en Sherpa over het realiseren van Parkwijk de Zandheuvel dateren van 2003. In 2003 hebben Amerpoort en Sherpa de provincie Utrecht daarvan al op de hoogte gesteld. In het voorjaar 2003 kwam Boele Staal, de toenmalige Utrechtse commissaris van de Koningin, op bezoek om naar de wensen van beide organisaties te luisteren. De samenwerking werd serieus aangepakt. Eerst werd er een gezamenlijke visie ontwikkeld. Visie Parkwijk De Zandheuvel is een aantrekkelijke woonomgeving voor nieuwe bewoners: centraal gelegen in Nederland, goed bereikbaar, in een natuurlijke omgeving nabij belangrijke landgoederen. Toch gaven deze sterke punten niet de aanzet voor ontwikkeling van de parkwijk. Wat dan wel? Amerpoort en Sherpa willen hun cliënten – mensen met een verstandelijke en/of lichamelijke beperking – ondersteunen in een zo normaal mogelijke omgeving. Dus: in een wijk waar ook andere burgers wonen. Voor een deel van de cliënten is dat afgelopen jaren gerealiseerd. Zij verhuisden naar woonwijken elders. Deze manier van integreren in de samenleving is echter niet voor iedereen weggelegd. Andere cliënten wonen liever in een veilige en beschutte omgeving. Door de komst van nieuwe bewoners, maar bijvoorbeeld ook dagrecreanten, brengen Amerpoort en Sherpa in de parkwijk meer aansluiting op de samenleving tot stand. Ondertussen blijft De Zandheuvel wel een veilige wijk met veel beschutting. Omdat veel cliënten hun weg vonden naar de ‘gewone’ samenleving, is het aantal bewoners op de twee locaties de laatste jaren teruggelopen. Ooit waren het er ongeveer duizend. Op dit moment wonen er ongeveer 620 cliënten; over een paar jaar zullen het er naar verwachting ca. 550 - 600 zijn. Uiteraard is dit op de eerste plaats afhankelijk van de vraag en keuze van de cliënten. Om voor deze bewoners de voorzieningen (cultureel centrum, winkels, zwembad, sporthal) op peil te houden en zelfs te verbeteren, is nog nauwere samenwerking tussen de twee zorgorganisaties noodzakelijk. Met de komst van andere bewoners worden de voorzieningen alleen maar versterkt. Wat gaat er gebeuren? Er worden maximaal 205 nieuwe woningen gebouwd in parkwijk De Zandheuvel. Sociale woningbouw (30%) en woningen in de vrije sector(70%). Na voltooiing van de Parkwijk zullen naar schatting 350 nieuwe bewoners naar Parkwijk De Zandheuvel trekken. Projectleider Wim Hartong: “We willen vooral mensen die tijd hebben of nemen voor de ontmoeting. Ouderen hebben de tijd, maar we willen – vanwege de levendigheid – niet uitsluitend senioren. We streven naar een mix van bewoners. Maar mensen met hekken om hun huis zoeken we niet: wonen in De Zandheuvel is iets sociaals. Er zal geen gebrek aan belangstelling zijn”, voorspelt hij. “De locatie is heel aantrekkelijk. Neem de kaart van Nederland maar in gedachten. Er is geen plek in Nederland waar je centraler woont. Amsterdam, Utrecht, Amersfoort – je bent er met de auto in twintig minuten. In korte tijd fiets je naar Baarn of Hilversum. Je woont vlakbij de natuur van Groeneveld en de Hoge Vuursche. In een kleine woonwijk die wel een keur aan voorzieningen heeft, met als kenmerk: tijd voor ontmoeting. Wat wil je nog meer?”

Tenslotte worden er aan de zuidkant van het terrein van Amerpoort ook gebouwen gesloopt. Dit deel wordt teruggeven aan de natuur, ter versterking van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), de groene verbinding van natuurgebieden in Nederland. De organisatie Een gezamenlijk project van twee grote organisaties vraagt om een goede organisatie. De projectorganisatie van Parkwijk De Zandheuvel bestaat uit een stuurgroep bestaande uit de twee bestuurders van Amerpoort en Sherpa en de projectleider Wim Hartong. Ze omvat ook een projectgroep, waarin leden van het managementteam van beide instellingen zitting hebben. In het kernteam wordt de projectleider bijgestaan door Theo Klarenbeek (directeur Huisvesting Carante Groep). Dit team is inmiddels uitgebreid met specifieke deskundigen: een planeconoom (bureau Metrum), een stedenbouwkundige/ landschapsarchitect (Terra Incognita), een jurist (bureau Schaap) en een marktdeskundige (bureau Plané). Zij zullen nadenken over uitgangspunten voor inrichting van de wijk. Met die uitgangspunten kunnen vervolgens architecten aan de slag. Daarnaast is er de klankbordgroep waarin – uit Amerpoort en Sherpa – cliënten, ouders en andere verwanten zitting hebben. Deze groep is zeer betrokken bij de ontwikkeling van de parkwijk. In 2008 heeft zich op Amerpoort het Platform Parkwijk De Zandheuvel gevormd. Ook dit platform wordt nauw betrokken bij de ontwikkelingen. Conclusie Er wordt door Sherpa en Amerpoort gezamenlijk gewerkt om twee instellingsterreinen om te bouwen tot een parkwijk, waar zowel cliënten als burgers wonen. Het doel is een soort omgekeerde integratie. Cliënten wonen in het middengebied van het terrein, de particuliere woningen liggen in zones aan de randen van het terrein.. Er is sprake van meer verbinding met de samenleving, tegelijkertijd wordt een veilig terrein met voldoende bescherming geboden. Op deze wijze wordt de Zandheuvel een leefbare wijk voor zowel bewoners als cliënten. •

Voor meer informatie kunt u kijken op: www.parkwijkdezandheuvel.nl

De Stichting MLO Het bestuur van de Stichting MLO bestaat uit: • dr. D.K.J. Tommel, voormalig staatssecretaris VROM - voorzitter • drs. J.L. Kauffeld, vice-voorzitter van de Raad van Bestuur van Evean Groep in MeppelActiZ - secretaris • J. Bieze, voormalig lid raad van bestuur Volkshuisvestingsgroep Woonbron-Maasoevers penningmeester • drs. H.B.H.G. Wilke, Adjunct-directeur Aedes vereniging van woningcorporaties. • H. Draaisma, voormalig directeur bestuurder woningcorporatie, thans zelfstandig adviseur/ interim manager • H.H. Reininga, bestuurder van Singelveste AlleeWonen De Stichting MLO is ingeschreven in het Handelsregister te Hilversum onder nummer 32086456. Wat heeft de bijzondere leerstoel de afgelopen jaren bereikt? Algemeen • Aandacht voor de unieke waarde van maatschappelijk ondernemen als eigentijdse manier van het leveren van diensten op het gebied van wonen, zorg en welzijn; bijvoorbeeld de inaugurele rede Op grond van betekenis, publicaties in vakbladen, inleidingen op diverse seminars en deelname aan debatten. • Belangstelling voor en kennis over dit onderwerp stimuleren en verdiepen voor studenten in regulier onderwijs Radboud Universiteit met het keuzevak Maatschappelijk ondernemen met grond en locaties, en voor MRE-studenten (veelal werkzaam in de praktijk van corporaties, zorginstellingen, projectontwikkelaars en overheden) van de Amsterdam School of Real Estate (jaarlijks 20 studenten). • Bijdragen aan professionalisering van medewerkers van maatschappelijke ondernemingen door middel van (schriftelijke) leergangen. • Opbouw van een internationaal netwerk (samen met OTB Delft) rond Land for social and affordable housing waardoor de Nederlandse praktijk in Europees vergelijkend perspectief kan worden onderzocht. Dit netwerk kan suggesties opleveren waarmee Nederlandse organisaties bij hun optreden op de grondmarkt hun voordeel kunnen doen. • Leggen van verbinding tussen theorie/wetenschappelijk onderwijs en de praktijk door studenten in contact te brengen met corporaties en zorginstellingen, en door hen te stimuleren om afstudeeronderwerpen te kiezen die van belang zijn voor de betrokken branches. Mede op grond hiervan heeft een aantal studenten inmiddels hun weg gevonden naar een werkkring in het veld. • Begeleiding van een promotieonderzoek • Begeleiding van promotieonderzoeken (als promotor): • Het realiseren van gebiedsgerichte arrangementen voor wonen, zorg en welzijn: sturing van waarde?! Dit onderzoek - uitgevoerd door drs. Peter Hendrixen – richt zich op de manier waarop samenwerking plaatsvindt bij het tot stand brengen van woonservicegebieden, en de rol die gemeentelijke en provinciale overheid daarbij spelen. Het wordt gefinancierd door de provincie Gelderland en mede ondersteund door VROM en VWS. Enkele praktijkgerichte uitkomsten van dit onderzoek zijn onder

• • • • •

andere gepubliceerd op de sites van de provincie Gelderland en van het Aedes-ActiZ kenniscentrum. De wenselijke schaal – een onderzoek naar de relaties tussen schaal en woonkwaliteit in woonzorgcomplexen gebouwd tussen 1998 en 2008. (ir. Dort Spierings) Begeleiding van promotieonderzoeken (als copromotor): Bouwen op een woningcorporatie –een historisch onderzoek naar de ontwikkeling van de visie op de representativiteit van woningcorporaties in de twintigste eeuw. (drs.Wouter Beekers). Een economisch afwegingsmodel voor eigendom of huur van gemeentelijk vastgoed (drs. B. Teuben). Waardevolle beslissingen – de ontwikkeling van een allocatiemethodiek voor woningcorporaties (ir. P. van Os)

Specifiek voor corporaties • Doorlopend onderzoek naar strategieën van corporaties op de grondmarkt, dat niet alleen wetenschappelijke inzichten oplevert, maar ook waardevolle informatie (best practices) voor corporaties en inzichten die van betekenis zijn voor de positionering van deze organisaties in het voortgaand debat over grondbeleid, zowel op landelijk als op gemeentelijk niveau. Een sprekend voorbeeld is het beter afdwingbaar maken van de bouw van goedkope huur- en koopwoningen in de nieuwe Grondexploitatiewet. Daarnaast levert de leerstoel argumenten voor de noodzaak van een gematigde grondprijs voor goedkope en betaalbare huurwoningen, en het nadrukkelijk opnemen van grondbeleid in prestatieafspraken tussen gemeenten en corporaties. Over deze onderwerpen is veel gepubliceerd in Aedes-Magazine, twee Compact-uitgaven en een handreiking voor corporaties, en in B&G. In november 2010 verschijnen de uitkomsten van een deelonderzoek naar opvattingen van lokale vertegenwoordigers van politieke partijen over (grond)beleid en corporaties, en de invloed van deze opvattingen op strategische keuzes van corporaties. • Aandacht voor de benadering van herstructurering als een vorm van gebiedsexploitatie met een bijzondere positie voor corporaties, en de verdeling van kosten tussen gemeente en corporaties, onder andere in essays over Parkstad (Amsterdam) en Groningen. Ook verscheen een publicatie over de waardering van de inbreng van gemeentegrond bij herstructurering en werd een hoofdstuk met een kritische beschouwing over het krachtwijkenbeleid geschreven voor het Jaarboek Overheidsfinanciën 2009. • Ontwikkeling van een beter inzicht in het maatschappelijk rendement van corporaties, met bijdragen aan programma’s van de SEV op dit terrein - de publicatie Weten van renderen samen met drs. Jochum Deuten - en de handreiking Werken aan de goede keuze als onderdeel van het MO-plein van Aedes. De leerstoelhouder is sparring partner bij de (verdere) ontwikkeling van tools, zoals de EffectenArena. • Inbreng bij activiteiten en onderzoek in enkele pilotprojecten over het effect van investeringen in maatschappelijk vastgoed en voorzieningen op de waardeontwikkeling in woongebieden, waardoor corporaties hun investeringen op dit gebied beter kunnen onderbouwen. Een essay over de waardegeoriënteerde wijkaanpak is verschenen in de N-reeks van KEI-centrum. • Stimuleren en begeleiden van (afstudeer) onderzoeken van studenten over onderwerpen die van belang zijn voor corporaties, zoals de bouw van goedkope huurwoningen op het

2

platteland, het gebruik dat corporaties maken van de grondexploitatiewet, realisatie van maatschappelijk vastgoed, mogelijkheden om maatschappelijk vastgoed te financieren door verevening. Specifiek voor zorgaanbieders • De leerstoel levert een bijdrage aan het ontwikkelen van een strategische visie op locaties en gebouwen van zorgaanbieders, van groot belang nu deze organisaties steeds meer zelf verantwoordelijk worden voor hun investeringen op dit gebied. Dit onderwerp krijgt ruime aandacht in het onderwijs, zowel cursorisch (keuzevak en ASRE zie boven) als bij de begeleiding van afstudeerders. Op dit terrein wijst de leerstoel op de kansen die een maatschappelijk ondernemende aanpak biedt om vastgoed te realiseren dat toekomstwaarde heeft door in te spelen op de dynamiek in (woon)wensen van cliënten. Deze gedachten zijn naar voren gebracht in een groot aantal publicaties en bijdragen aan congressen, en in leergangen voor medewerkers van zorgaanbieders. • Dat gaat samen met een voortdurend pleidooi dat instellingen de ruimte moeten krijgen om bij transformatie van terreinen en gebouwen waarde te optimaliseren voor hun doelstellingen. Een hulpmiddel dat hiervoor is ontwikkeld in samenwerking met het Aedes-ActiZ kenniscentrum is het beslissingsondersteunende model Areadne. Dit kan zorgorganisaties helpen om (al dan niet in samenwerking met partners zoals corporaties en gemeenten) varianten voor gebiedsontwikkeling te verkennen en te vergelijken op maatschappelijk en financieel rendement. Toepassing van Areadne geeft instellingen ook meer zicht op de marges voor het oplossen van eventuele problemen met de boekwaarde van verouderd vastgoed. In een in 2008 verschenen publicatie wordt een groot aantal toepassingsmogelijkheden van Areadne beschreven. • Daarnaast zijn aanbevelingen voor zorgorganisaties, gemeenten, cliënten-organisaties en corporaties gedaan voor het verbeteren van de effectiviteit en efficiëntie bij het realiseren van woonservicegebieden, gebaseerd op onderzoek onder projecten in de provincie Gelderland. • Stimuleren en begeleiden van (afstudeer) onderzoeken van studenten over onderwerpen die van belang zijn voor aanbieders van zorg en welzijnsdiensten, zoals het omgaan met knelpunten bij de realisatie van multifunctionele accomodaties, en ijdragen aan de ontwikkeling van vastgoedbeleid voor zorgorganisaties. • De leerstoel heeft een rapport uitgebracht met de mogelijkheden die de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening biedt voor planning en dekking van kosten van (zorg)steunpunten en zorginfrastructuur. • Op het congres Wonen in de backyard (16 november) wordt een handreiking gepresenteerd voor het inpassen van kleinschalige woonvoorzieningen voor mensen met behoefte aan begeleiding of zorg in bestemmingsplannen voor woonwijken. Meer informatie Een uitgebreider overzicht van publicaties en activiteiten van de bijzondere leerstoel vindt u op www.ru.nl/fm/kam. Daar vindt u ook links naar de in dit overzicht genoemde publicaties.

3

Naam

instelling

Adres

Postcode en woonplaats

N303 bv

Beatrixlaan 4

3851 RT Ermelo

A (Alfons) Simon

Gemeente Hilversum

Postbus 9900

1201 GM Hilversum

A.L. van Grinsven

Standvast Wonen

St. Canisiussingel 19 a

6511 TE NIJMEGEN

A.M.J. Vermeeren

MeanderGroep Zuid-Limburg

Postbus 2690,

6401 DD Heerlen

drs. J.A. de Haan

A.N. Fraaij

RU, Cluster Facilitair

Heyendaalseweg 14

INTERN

A.S.M. Deutekom MBA

Woningstichting GoedeStede

Postbus 10088

1301 AB ALMERE.

Angela Thissen

Stichting MAAT

Meihorst 6001

6537 KV Nijmegen

Ann Meijer

Ann Meijer Procesmanagement

Augusto Sandinostraat 162

3573 ZG Utrecht

Rucphensebaan 52

4714 ZG Sprundel 6521EJ Nijmegen

Annelies Wals

Thuisvester

Annet Bertram

Gemeente Den Haag

Barrie Needham

Radboud Universiteit

Bachstraat 26

Bert van Ogtrop

ARCADIS

Berkenoord 83

8172AR VAASSEN

Bianca Oude Groeniger

Woonlab

Utrechtsestraat 41

6811 LT Arnhem

Bram van Zandvoort

Hogeschool Zuyd, Sociale Studies

Sportcentrumlaan 35

6136 KX Sittard

C. Oostindie; R. Beke

Woningcorporatie Rhiant

Veersedijk 101

3340 AB H-I-Ambacht

C.E.A. Dassen

Ministerie VROM/WWI

Rijnstraat 8

2500 GX Den Haag

Carel Sweens

Gemeente Nijmegen

Nieuwe Dukenburgseweg 21

6534 AD

Chrit Leenders

Hogeschool Zuyd, Sociale Studies

Sportcentrumlaan 35

6136 KX Sittard

D. Hoogland

Woonstichting Vryleve

Postbus 1

6916 ZG Tolkamer

D. Rethmeier

Aedes/SMLO

Postbus 611

1200 AP Hilversum 3818 HJ Amersfoort

D.K.J. Tommel

MLO

Regentesselaan 26

Danielle Damoiseaux


TvA 3

6500 ?? Nijmegen

Dhr. ir. ing.L.J.P. Janssen MRE

De Woningstichting

Postbus 38

6700AA Wageningen

Dhr. J.J.M. Thielen

Far West

Postbus 9865

1006 AN Amsterdam

Drs. C. Glerum (Coks)

Stichting Actief Zorg

Sportlaan 46

5071 CC Udenhout

drs. Eric Schellekens

Laagland'advies

Postb 198

3990 DD Houten

E.H. van Nielen

PRC

Goudseweg 181

2411 HK Bodegraven

E.W.L. Vissers

gemeente Zwijndrecht

Postbus 15

Emmeke Gosselink

BMC

3330 AA ZWIJNDRECHT 7221 CE Steenderen

Eric R.Borggreve

Vestia Groep

Kruisplein 15c

3000 BK Rotterdam

Erik Wilke

Aedes ver. van woningcorporaties

Olympia 1

1213 NS Hilversum

F. Kroon

Pentascope

De Duinsloot 82

2211 DS Noordwijkerhout

Felix Sevenheck

Stec groep

postbus 217

6800 AE Arnhem

Femke Wittebol

Gemeente Deurne

Postbus 3

5750 AA Deurne

Frank. van Engelen

woningstichting Venlo-Blerick

Postbus 337

5900 AH Venlo-Blerick

Fred Kreemers

Huis voor de Zorg

Mercator 1

6135 KW Sittard

G.E. Nellestein

Woningstichting Volksbelang

Postbus 244

3960 BE Wijk bij Duurstede

Geert Claessens

Companen

Postbus 1174

6801BD Arnhem

George de Kam


Gerard van Bortel

Onderzoeksinstituut OTB TU DELFT

Jaffalaan 9

2628 BX DELFT

Gerrit Vos

Standvast Wonen

St. Canisiussingel 19 a

6511 TE Nijmegen

Postbus 546

3300 AM Dordrecht

Gertjan Arts

Gerrichhauzen en Partners

Gideon Visser


H.A.S. van der Meer

Lefier Hoogezand/Stadskanaal

Onstahof 9

9403 PN ASSEN

H.G.G. Kuypers

Wonion

Postbus 81

7050AB Varsseveld

Hans van den Hombergh

Woonlab

Utrechtsestraat 41

6811 LT Arnhem

Hans Vedder

Goed Wonen

Drossard de la Courtstraaat 51

5421 JG Gemert

Henri Goverde

Radboud Universiteit / Bestuurskunde

Thomas v Aquinostraat 5

6525 GD Nijmegen

Hilly Jager

Pantein Wonen

Hoefstraat 9

5845 ZH St Anthonis

ing. A.L.M. Woestenberg

Overwater Grondbeleid Adviesburesu BVKerkstraat 54

3291 AM Strijen

Ing. J.P.M. de Rooij

BOAG Zuid-Oost

Torenallee 30-08

5617 BD, Eindhoven

ing. S. Vogels- Kantelberg

PRC Kostenmanagement

Postbus 130

6860 AC OOSTERBEEK

ir Emirto Rienhart MCD

ECORYS

Watermanweg 44

3067GG Rotterdam

Ir. M. Hek

ECORYS Vastgoed

Postbus 4175

3006 AD Rotterdam

ir. M.J. Beukeboom MRICS

Cofier

postbus 9164

5000 HD TILBURG

Ivar Diekerhof

KAW architecten en adviseurs

Sint Annastraat 187

6524 EW Nijmegen

J. Darwinkel

Stec Groep

Postbus 217

J.P. Coumou

Gemeente Den Haag, Diest Stedelijke Ontwikkelin Postbus 12655

6800 AE Arnhem 250DP Den Haag

Jacky Loermans

Buro Maatwerk Nijmegen

Graafseweg 13

6512 BM Nijmegen

Jan Brouwer

ABF Cultuur

Hooikade 13

2627 AB Delft

Jan Henst en Vera Spronk

Provincie Gelderland, Programma Stad en Postbus regio 9090

Jan van der Moolen

Centraal Fonds Volkshuisvesting

Postbus 5075

6800 GX Arnhem 1410 AB Naarden

Jan-Kees Helderman


Jeroen van der Velden

KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwingKruisplein 25r

3014 DB Rotterdam

Jochum Deuten

Quattro

5624 KE Eindhoven

p/a Isidorusweg 37

Johan Oude Engberink

Woningstichting Hellendoorn

Postbus 325

7440 AH Nijverdal

Jorn Matthijsse

Student Planologie

Willemsweg 24

6531 DL Nijmegen

Jos Ensing

PRC

Judith van El

Haag Wonen

Postbus 250

2501 CG Den Haag

K. Hornstra

Thorbecke

Grasland 59

9205ES Drachten

Groesbeekseweg 2

6524 DA Nijmegen

Karahan

Numaga Vastgoed

Karin Plantinga en Ad Goos

Leden RvT Woningcorporatie ThuisvesterSlijperijhof 59

4902 DH Oosterhout

L. Borgonjen

wst. Valburg

Wageningsestraat 45

6671 DB Zetten

L. van Schaik

Gemeente Almere

Postbus 200

1300 AE Almere

Liesbeth van Beek

Wonen Weert

Parallelweg 120

6001 HM Weert

M. le Clercq

BOAG BV

Prins Constantijnweg 40-46

3066 TA Rotterdam

M. Teer

Woonstede

Postbus 191

6710 BO Ede

Marc P.C. Jansen

Wst. valburg

Wageningstraat 45

6671 DB Zetten

Marieke van Gurp

Deloitte Real Estate Advisory

Postbus 85104

3502 GD Utrecht

Marlon van Dijk

m-resultancy

Marouschka Buyten

Wooncompagnie

Ceramplein 125

1095 DE Amsterdam

Mevr. Ir. M.C.F. van Balen- Uijen

UWOON

Postbus 270

3840 AG Harderwijk

mevr. ir.J.L.Barnard

Quintis BV

FULTONBAAN 30

3439NE NIEUWEGEIN

Michelle van der Tier

Huis voor de Zorg

Mercator 1

6135 KW Sittard

Mr. René van Dijk

Thorbecke / gemeente Kampen

Postbus 40097

8004 DB Zwolle

Mvr. drs. A.F. Bijl

SWB

Postbus 8

4033 ZG Lienden

Mvr. mr. E. Royle Dijksma-Potjer

Kjenning bv

Schutweg 23

8243PV Lelystad

Mvr.H.Gielen-Struik

UWOON

Postbus 270

3840 AG Harderwijk

Postbus 9090

6800 GX ARNHEM

mw. S.A.M. Pancras

Provincie Gelderland

mw.mr. J.R.Siemerink

Woningbouwvereniging Vivare, vestigingPostbus Duiven 5399

Patricia Theuws

BrabantWonen

Wethouder van Eschstraat 48

5342 AT Oss

Paul Keizers

Woningstichting Heuvelrug Wonen

Boswijklaan 50

3941 ZN Doorn 5200 BA DEN BOSCH

6802 EJ ARNHEM

Paul Nouwen

Arcadis

Postbus 1018

Pepijn Boekhorst

Futura

Postbus 4273

5004 JG Tilburg

Peter Hendrixen


Thomas van Aquinostraat 3.2.19

Nijmegen

Pia van Oord

Anen Advies

Vlaardingsekade 54

Pierre Sponselee

Stichting Woonwaard Noord-Kennemerland Postbus 326

2636 BD Schipluiden 1800 AH ALKMAAR

prof. dr. A.J.A. Godfroij


van Cranenborchstraat 12

6525 BN Nijmegen

R. Bruynesteyn

Accent adviseurs

Postbus 1845

5602 CA Eindhoven 3581 TA Utrecht

R. van Haren

Isfet

Oudwijkerlaan 15

R. Vos

gemeente Lingewaard

postbus 15

6681 AA Bemmel

Rien Lammertink

LINCManagement/Mijande wonen

Zijtak 6a

1251RS laren 6811 LT Arnhem

Rob Engbers

Woonlab

Utrechtsestraat 41

Roel van Veldhuizen

Van Veldhuizen Stadsontwikkeling BV

Kromme Kerkstraat 19

7412 XK Deventer

Scott de Boer

WoonLab

Utrechtsestraat 41

6811 LT Arnhem

Sietske Gores


Simone Boeren

Aedes vereniging van woningcorporatiesPostbus 611

Tim Schellekens

Van den Havestraat 32

1200 AP Hilversum 6521 JS Nijmegen

Timon leley

Radboud Universiteit / Bestuurskunde

Tjapko van Dalen

KleurrijkWonen

't Oosteneind 1d

4158 CA Deil

W. Boonstra

Seminars op Maat

prof. Junkerslaan 12

1185 JL: Amstelveen

W. Noordhoff

Weusthuis en Partners

Thijs Rinsemastraat 31

9204 LC Drachten

W.Niemans

Niemans Consultancy BV

Laan van Wateringse Veld 911

2548BR Den Haag

Willem Giezeman

Stagehuis Schildeswijk

Koninginnelaan 79

Wim Hartong

Sherpa, Baarn

Lokale praktijken: maatschappelijk ondernemen tussen politiek, burgers en markt

Recommend Documents