Kunstencentra in Transitie Navigeren in zwaar weer
Bachelorscriptie Jaap van Hellenberg Hubar Studentnummer: 3610594
Begeleider: Karin Geuijen
2
Samenvatting Vrijwel elk kunstencentrum in Nederland heeft de afgelopen jaren te maken gehad met ingrijpende veranderingen. Deze veranderingen waren vooral afkomstig van de belangrijkste subsidiënt, de gemeenten. De wijzigingen in het cultuureducatiebeleid van gemeenten hebben geleid tot het fors terugschroeven van subsidies voor cultuureducatie, of een verandering van de eisen voor de besteding van het beschikbare subsidiegeld. In dit onderzoek worden door middel van kwalitatief onderzoek bij een elftal kunstencentra verspreid door heel Nederland acht maatregelen onderscheiden die de algemene tendens in het beleid van kunstencentra weergeven. Er zal worden geconcludeerd dat de maatregelen strategisch, op de lange termijn, georiënteerd zijn, waarbij zowel financiële uitgangspunten als organisatieverandering een bepalende rol spelen. Een opvallende uitkomst van dit onderzoek is dat kunstencentra minder invloed hebben op hun eigen beleid dan werd aangenomen. Kunstencentra blijken in de vormgeving van hun beleid vaak te maken te hebben met een verregaande regie vanuit de gemeente. Door de afhankelijkheid van de gemeente bestaat de mogelijkheid dat de band tussen kunstencentrum en gemeente bepalend is in het beleid waarmee kunstencentra in de toekomst te maken krijgen.
3
Inhoudsopgave Samenvatting ........................................................................................................................................... 3 I: Inleiding ............................................................................................................................................... 6 §1.1
Introductie ............................................................................................................................... 6
§1.2
Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ................................................................. 6
§1.3
Doelstelling ............................................................................................................................. 7
§1.4
Vraagstelling ........................................................................................................................... 7
Theoretische deelvragen .................................................................................................................. 8 Empirische deelvragen .................................................................................................................... 8 II: Context ............................................................................................................................................... 9 §2.1
Beeld van de Sector ................................................................................................................. 9
§2.1.1 §2.2
Termen en cijfers ............................................................................................................. 9
Overheden ............................................................................................................................. 10
§2.2.1
Cultuurbeleid op Rijksniveau ........................................................................................ 10
§2.2.2
Cultuurbeleid op provinciaal niveau.............................................................................. 11
§2.2.3
Cultuurbeleid op gemeentelijk niveau ........................................................................... 11
III:
Theoretisch Kader ..................................................................................................................... 12
§3.1
Deelvraag 1............................................................................................................................ 12
§3.2
Deelvraag 2............................................................................................................................ 14
§3.3
Deelvraag 3............................................................................................................................ 15
§3.3.1 Waarnemingen.................................................................................................................... 16 §3.3.2 Strategieën .......................................................................................................................... 16 IV:
Methode & Technieken ............................................................................................................. 20
§4.1
Onderzoeksstrategie .............................................................................................................. 20
§4.2
Steekproefkader ..................................................................................................................... 20
§4.3
Data ....................................................................................................................................... 20
§4.3.1
Interviews ...................................................................................................................... 20
§4.3.2
Documenten................................................................................................................... 22
4
§4.4 V:
Betrouwbaarheid & Validiteit ............................................................................................... 23 Resultaten ................................................................................................................................. 24
§5.1
Deelvraag 4: Welke (combinaties van) maatregelen worden door kunstencentra toegepast
en hoe passen die maatregelen binnen het strategische overzicht? .................................................. 24 §5.1.1
Trends in de bestuurlijke context van kunstencentra .................................................... 24
§5.1.2
Trends bij kunstencentra............................................................................................... 27
§5.1.2
Indeling van de maatregelen op basis van de documentanalyse................................... 31
§5.2
Deelvraag 5: Wat zijn bepalende factoren in de keuze voor een bepaalde strategie?...... 32
§5.2.1
Contextuele factoren...................................................................................................... 32
§5.2.2
Interne factoren............................................................................................................. 37
VI:
Conclusie .................................................................................................................................. 40
§6.1
Herhaling ............................................................................................................................... 40
§6.2
Welke beleidsstrategieën volgen kunstencentra als reactie op financiële teruggang… ... 40
§6.2.1
Dimensie 1: Reactief – Strategisch............................................................................... 41
§6.2.2
Dimensie 2: Financieel – Organisationeel ................................................................... 42
§6.2.3
Toepassing op de hoofdvraag ....................................................................................... 43
§6.3 VII:
… en welke factoren zijn daarop van invloed? ..................................................................... 44 Discussie................................................................................................................................... 46
§7.1
Methode ................................................................................................................................. 46
§7.2
Theoretisch model ................................................................................................................. 46
§7.3
Vervolgonderzoek ................................................................................................................. 47
Bronvermelding ..................................................................................................................................... 48 Met dank aan ......................................................................................................................................... 51
5
I: Inleiding §1.1 Introductie In oktober 2012 stond een artikel in NRC Handelsblad waaruit bleek dat er elke maand ergens in Nederland een kunstencentrum werd opgeheven als gevolg van de bezuinigingen. Dit artikel vormde de aanleiding om dieper op deze kwestie in te gaan.
Dat er sinds het aantreden van het kabinet Rutte in 2010 veel bezuinigd is op kunst en cultuur is iets dat algemeen bekend is. De laatste jaren worden de gevolgen van de beleidsmatige keuzes duidelijk in het concreet terugschroeven van subsidies, veranderingen in de subsidie-eisen en vele andere maatregelen. Door gemeenten is veel bezuinigd op cultuureducatie, cultuurparticipatie en amateurkunst. Deze bezuinigingen hebben direct hun weerslag op de positie van kunstencentra: kunstencentra zijn in zwaar weer terecht gekomen. De subsidiekortingen waarmee kunstencentra geconfronteerd worden zijn vaak omvangrijk, waardoor in veel gevallen een nieuwe vorm aan cultuureducatie moet worden gegeven. In het vervolg van deze scriptie zal ingegaan worden op de vraag hoe kunstencentra de afgelopen jaren veranderd zijn, en wat mogelijk belangrijke factoren zijn geweest die invloed hadden op die verandering.
§1.2 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Er zal weinig twijfel over bestaan dat amateurkunst een belangrijke rol speelt in de maatschappij. Er zijn ongeveer 7,5 miljoen Nederlanders die een kunstdiscipline beoefenen in hun vrije tijd (Raad voor cultuur, 2011, p.5). Van al die amateurkunstenaars zijn er ongeveer 3,3 miljoen die muziek maken (van den Broek, 2010a, p.25). Omdat kunstencentra voor velen van hen de plaats zijn waar zij op dit moment muziekles krijgen, of waar zij hun instrument hebben leren bespelen of hebben leren zingen heeft dit onderzoek een aanzienlijk maatschappelijk belang. Dat kunsteducatie nog steeds een belangrijk onderwerp van maatschappelijk debat is wordt onderschreven door het verschijnen van het rapport “Meedoen is de kunst” van de Raad voor Cultuur dat op 06-03-14 is verschenen.
De raad maakt zich over deze ontwikkelingen zorgen. Actieve cultuurparticipatie bevordert creativiteit. Investeren in actieve cultuurparticipatie is een voedingsbodem voor de creatieve sector. Het leert kinderen en jongeren vaardigheden van de 21e eeuw. Het versterkt het creatieve hart van ons land. (Raad voor Cultuur, 2014, p. 3)
6
Op wetenschappelijk gebied is er een aanzienlijke hoeveelheid onderzoek gedaan naar strategieën die organisaties in bezuinigingssituaties toepassen. De wetenschappers verschillen echter in de precieze typering van verschillende strategieën en detaillering van hun overzicht. Waar onderzoekers als Cameron (1994) een bescheiden aantal van 3 strategieën presenteren, onderscheiden Jick & Murray er 14, verdeeld over twee hoofdstrategieën. Levine (1978), de eerste “grote denker” op het gebied van organisatiebezuinigingen, brengt maar liefst 42 strategieën naar voren. Overmans & Noordegraaf (2012) geven een overzicht van vier strategieën, dat relatief veel mogelijkheden biedt om alle soorten maatregelen in onder te brengen. Het is dit schema dat zal worden toegepast op de casus van de kunstencentra. Aan het slot van hun artikel geven Overmans & Noordegraaf de suggestie dat er nog verder onderzoek gedaan kan worden naar de redenen waarom managers voor een bepaalde strategie kiezen. Het is deze vraag die de richting van dit onderzoek bepaalt.
§1.3 Doelstelling Als doelstelling heeft dit onderzoek om bij te dragen aan het debat rondom de bezuinigingen op cultuur, waarbij gepoogd wordt aan kunstencentra specifiek, maar ook aan andere cultuurorganisaties die worstelen met de problemen van het huidige klimaat van inkrimping, een handvat te bieden om inzicht te krijgen in de mogelijkheden bij bezuinigingen en de redenen die men daarvoor aandraagt.
§1.4 Vraagstelling Organisaties gaan op verschillende manieren met bezuinigingen om. De positie van organisaties in de kunst- en cultuursector is extra interessant, omdat kunst en cultuur posten zijn waarop relatief makkelijk bezuinigd wordt. Ook verandert het veld waarin dit soort organisaties actief zijn heel snel, en worden er andere eisen gesteld aan de manier waarop deze organisaties zich positioneren in hun veranderende omgeving. Dit onderzoek gaat over de manieren waarop kunstencentra die uitdaging aannemen. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:
Welke beleidsstrategieën volgen kunstencentra als reactie op financiële teruggang, en welke factoren zijn daarop van invloed?
Deze hoofdvraag roept een aantal deelvragen op. Deze deelvragen zijn te verdelen in theoretische deelvragen en empirische deelvragen. De theoretische deelvragen worden beantwoord in het theoretisch kader (zie hoofdstuk 3). Op de empirische deelvragen wordt tijdens het empirische deel van het onderzoek ingegaan.
7
Theoretische deelvragen Ten eerste moet er duidelijkheid komen over de bezuinigingsstrategieën die in de wetenschappelijke literatuur onderscheiden worden. In het theoretisch kader zullen enkele auteurs worden besproken die hier over hebben geschreven. Vervolgens is de vraag wat de onderzoeken van deze auteurs ons leren over de beweegredenen van een organisatie om te kiezen voor een bepaalde strategie of set van maatregelen. De derde deelvraag behandelt een punt dat de theoretische deelvragen in een praktischer context plaatst. Er is al veel sectorspecifiek onderzoek gedaan naar de manier waarop de wereld van de cultuureducatie en (amateur)kunst verandert. In sommige van die onderzoeken worden suggesties gedaan voor maatregelen die dit soort organisaties zouden kunnen treffen. Een behandeling van die maatregelen geeft inzicht in de manier waarop er door de kunstwereld zelf al wordt nagedacht over de toekomst, en ook in de manier waarop verwacht kan worden dat kunstencentra reageren op bezuinigingen.
Deelvraag 1:
Welke beleidsstrategieën voor financiële teruggang worden onderscheiden?
Deelvraag 2:
Wat zijn bepalende factoren in de keuze voor een beleidsstrategie?
Deelvraag 3:
Welke beleidsstrategieën komen voort uit sectorspecifieke onderzoeken?
Empirische deelvragen Er moet vanzelfsprekend ook gekeken worden naar welke maatregelen nu al in de praktijk toegepast worden. Deelvraag 4 maakt
het mogelijk om verschillen in benadering tussen kunstencentra te
onderscheiden. Vervolgens wordt in deelvraag 5 een verwijzing gemaakt naar de factoren die bij de strategische keuze van kunstencentra een rol spelen. Hierbij komen zowel omgevingseigenschappen als de factoren die binnen kunstencentra zélf een rol spelen aan bod. Deelvraag 6 biedt vervolgens een mogelijkheid om verschillen aan te kunnen merken in de resultaten die kunstencentra tot nu toe geboekt hebben. Omdat verandertrajecten zeer tijdrovend zijn is de strategische keuze van kunstencentra wellicht nog niet in resultaten uit te drukken. Echter, de mogelijkheid tot het (voorlopig) vaststellen van verschillen moet ook niet meteen afgeschreven worden.
Deelvraag 4:
Welke (combinaties van) maatregelen worden door kunstencentra toegepast, en hoe passen die maatregelen binnen het strategische overzicht?
Deelvraag 5:
Wat zijn bepalende factoren in de keuze voor een bepaalde strategie?
8
II: Context In dit hoofdstuk wordt ten eerste kort een aantal kernbegrippen omtrent het onderwerp van deze scriptie verklaard. Er wordt een situatieschets gegeven van de positie van kunstencentra, en een overzicht van de ontwikkelingen die in de sector een belangrijke rol spelen. Vervolgens wordt aangegeven op welke manier de verschillende overheden zich tot de sectoren amateurkunst en cultuureducatie, en tot kunst in bredere zin verhouden. Dit is belangrijk om de grenzen van de betrokkenheid van de overheden bij kunstencentra aan te kunnen geven.
§2.1 Beeld van de Sector §2.1.1 Termen en cijfers Allereerst is het nodig om de context uiteen te zetten waarbinnen kunstencentra hun institutionele plaats hebben. De sectoren waarbinnen de kunstencentra uit deze scriptie vallen zijn de sectoren amateurkunst en cultuureducatie. Met amateurkunst wordt volgens Beerepoot, Lalleman & Syderius (2010, p.12) bedoeld: het beoefenen van kunst, uit passie, liefhebberij of engagement, zonder daarmee primair in het levensonderhoud te willen voorzien. Het begrip cultuureducatie valt uiteen in twee facetten: de cultuureducatie in het formele onderwijs (kunst en muziek als schoolvak) en buitenschoolse cultuureducatie (Van der Hoeven, 2012, p. 353). Kunstencentra vallen in principe onder de buitenschoolse cultuureducatie, maar er worden wel vaak verbanden aangegaan met het formele onderwijs. Dit komt door het feit dat maar op weinig scholen voldoende expertise aanwezig is op het gebied van de cultuureducatie. Scholen die leerlingen kennis willen laten maken met cultuur zijn dus in veel gevallen mede aangewezen op buitenschoolse cultuureducatieve instellingen (Raad voor Cultuur, 2011, p.3 – 4).
De term kunstencentrum (in onderzoeken ook wel aangeduid met Centrum voor de Kunsten) is een verzamelnaam voor alle instituten waar kunstcursussen worden gegeven. Van de ±1801 kunstencentra die er in Nederland zijn, zijn er ±60 alleen een muziekschool. ±100 kunstencentra zijn een combinatie van muziekschool en andere soorten kunst. Ook zijn er ±20 creativiteitscentra, die in principe niets met muziek doen. Van de alle cursisten op kunstencentra volgt 59% een muziekcursus. Deze instellingen worden voornamelijk door gemeentelijke subsidies bekostigd; 61% van de omzet wordt door deze inkomstenbron gegenereerd (van der Hoeven, 2012, p. 353).
1
In de publicatie worden exacte getallen genoemd, maar in verband met de onzekerheid van het voortbestaan van enkele kunstencentra verandert dit aantal vaak. Het doel is hier om de lezer een beeld te schetsen van het aantal muziekscholen.
9
§2.2 Overheden Hieronder worden de houdingen van de rijksoverheid, provinciale en gemeentelijke overheden ten opzichte van cultuur en de sectoren amateurkunst en cultuureducatie besproken. Dit heeft als doel om voor elke overheidslaag de grenzen van de betrokkenheid aan te kunnen geven in de context van kunstencentra. §2.2.1 Cultuurbeleid op Rijksniveau Overheidsbemoeienis met de cultuursector is niet van alle tijden. Ten tijde van het verschijnen van de eerste grondwet was de algemene gedachte dat de overheid zo klein mogelijk moest zijn, en kunst niet moest subsidiëren: dat zou leiden tot beoordeling van de kunst door de staat en dat werd onwenselijk gevonden. Dit principe noemt men het Thorbeckebeginsel (Van der Vlies, 2012, p. 167). Sinds het begin van de 20e eeuw is de opvatting van de overheid ten aanzien van de kunstsector veranderd. Deze tijd markeert het begin van de structurele ondersteuning van de kunsten door de overheid. De mate waarin de kunsten ondersteund worden is een politieke keuze, maar over het feit dat de overheid zich bezig moet houden met het behouden van mogelijkheden voor culturele ontplooiing is men het eens; het is sinds 1983 zelfs in de grondwet vastgelegd (van der Vlies, 2012, p. 104). Zoals gebruikelijk is met sociale grondrechten (Burkens, Kummeling, Vermeulen & Widdershoven, 2006, p. 138) is dit artikel zodanig geformuleerd dat er geen concrete beleidsimplicaties uit volgen. De rijksoverheid heeft dus een behoorlijke vrijheid in de manier waarop zij de “voorwaarden voor culturele ontplooiing” uit de grondwet vorm geeft. Sinds de grote crises in de jaren ’80 is de tendens dat de rijksoverheid zich steeds verder terugtrekt uit de kunstensector (Warmer & Smithuizen, 1999, p. 12; Van der Hoeven, 2012, p. 323) en dat de aard van de ondersteuning verschoven is (van der Vlies, 2012, p. 178). Over het algemeen zijn nu de gemeenten verantwoordelijk voor de huisvesting van kunst en cultuur, terwijl de rijksoverheid zich middels de fondsen voor de podiumkunsten bezig houdt met de subsidiëring van uitvoerende kunstinstellingen als orkesten. De minister van OCW stelt het beleid vast, geadviseerd door de Raad voor Cultuur, een formeel onafhankelijke commissie. De subsidiëring in concrete gevallen gebeurt via de verschillende cultuurfondsen, die subsidieaanvragen van cultuurinstellingen volgens vastgelegde criteria beoordelen. De cultuurfondsen zijn dus belast met de uitvoering van het beleid van de minister (van der Vlies, p. 170 – 176). Het cultuurfonds cultuurparticipatie beslaat het gebied van de amateurkunsten, cultuureducatie en volkscultuur. Kunstencentra kunnen voor de (gedeeltelijke) bekostiging van bepaalde projecten terecht bij dit cultuurfonds, mits de aanvraag aan de voorwaarden voldoet. De houding van de rijksoverheid ten opzichte van de amateurkunsten en het kunstenonderwijs is dat deze sectoren vrijetijdsbesteding zijn. Dit uitgangspunt is aanleiding voor de gedachte dat deelname aan cursussen een eigen keuze is waarvoor zelf betaald moet worden (van der Hoeven, 2012, p. 365). 10
§2.2.2 Cultuurbeleid op provinciaal niveau Provinciale overheden hebben een relatief beperkte rol op het gebied van de cultuureducatie en amateurkunsten. Volgens de Raad voor Cultuur zou die rol op bovenlokale schaal moeten liggen. Provincies moeten zich met name bezig houden met faciliteiten voor kleinere gemeenten (Raad voor Cultuur, 2011, p. 6). Grotere gemeenten zouden zelfvoorzienend kunnen zijn. Kunstencentra met een regionale functie en verzorgingsgebied kunnen dus eventueel in aanmerking komen voor ondersteuning met provinciale gelden. §2.2.3 Cultuurbeleid op gemeentelijk niveau Rijksbeleid op het gebied van cultuur is vooral voorwaardenscheppend voor het cultuurbeleid van gemeenten (van der Hoeven, 2012, p. 366). Gemeenten zijn voornamelijk verantwoordelijk voor de accommodaties van cultuuraangelegenheden, en vaak ook voor de subsidiëring van instellingen als musea of festivals. Gemeenten zijn verder, sinds de decentralisatie van de Amateurkunst en Kunstzinnige Vorming (AKKV) in 1980, verantwoordelijk voor verreweg het grootste deel van het amateurkunstbeleid en de cultuureducatie (Van der Hoeven, 2012, p. 323; Raad voor Cultuur, 2011, p.5). Onder druk van de voortdurende bezuinigingsrondes en het voortbestaan van het marktwerkingsideaal is er sindsdien steeds meer bezuinigd. Bezuinigingen hebben soms direct (verlaging van de subsidies voor cultuureducatie), en soms indirect (verhoging van de huur voor de accommodatie) plaatsgevonden. Verreweg de belangrijkste bron van financiering voor kunstencentra is de subsidie van de gemeentelijke overheid. Voor de meeste kunstencentra geldt dat de inkomsten voor 60 tot 70 procent van de gemeente komt (Vinkenburg, Syderius, van Gennip & van Maurik, 2010, p. 12 – 14; van der Hoeven, 2012, p. 353). Een recente ontwikkeling is dat veel gemeenten op deze sectoren bezuinigen. Uit onderzoek van Bogaart & van der Horst (2011 p. 14, 18) blijkt dat 69% van de gemeenten aangeeft zeker te gaan bezuinigen op kunst en cultuur. Als belangrijkste bezuinigingsdoel wordt de bibliotheek genoemd, op de voet gevolgd door amateurkunst en cultuureducatie. Bij de culturele G9 en gemeenten die meedoen aan cultuurparticipatieprogramma’s staat cultuureducatie zelfs op de eerste plek, en amateurkunst op de derde. Een reden dat gemeenten juist op de kunstensector bezuinigen is volgens Bogaart & van der Horst (2011, p. 6) dat die sector onder de autonome taken van de gemeente valt. Dat maakt bezuinigen gemakkelijker, omdat de gemeente dan de enige partij is die over de bezuiniging beslist.
11
III:
Theoretisch Kader
In dit theoretische deel van het onderzoek zullen de eerste drie deelvragen behandeld worden. De focus zal hier liggen op organisaties in brede zin, en niet op kunstencentra.
§3.1 Deelvraag 1 Welke bezuinigingsstrategieën worden onderscheiden?
Het thema van bezuinigingen op organisaties is tot 1978 onderbelicht gebleven in de wetenschappelijke literatuur. De tendens was namelijk dat organisaties hoe dan ook groeiden. Als dat niet zo was, werd ervan uit gegaan dat er iets grondig mis was in de organisatie en dat het daarom ook maar beter was dat die van het toneel verdween. Anno 2013 zijn bezuinigingen bij alle soorten organisaties aan de orde van de dag, ook bij organisaties die goed (lijken te) lopen. Hieronder volgt een bespreking van de hoofdlijnen van het wetenschappelijk debat sinds 1978.
Een belangrijk onderscheid uit de vroege literatuur is het onderscheid tussen bezuinigen in kleine stapjes (de zogenaamde kaasschaafmethode) en bezuinigingen op grote schaal (Glassberg, 1978, p. 327; Levine, 1979, p. 182). De eerste methode wordt volgens de auteurs het snelst ter hand genomen bij bezuinigingen (Glassberg, 1978; Jick & Murray, 1982; Levine 1979; Pollitt, 2010). Dit heeft volgens Levine (1979, p. 182) te maken met het feit dat deze methode door haar ogenschijnlijk egalitaire karakter de minste weerstand oproept. Er gaat bij iedere afdeling een bepaald aantal procent van het budget af, maar de precieze invulling van die bezuinigingen wordt aan de afdelingsleiders zelf gelaten (Pollitt, 2010, p. 4). Op deze manier wordt de lastige keuze van waarop bezuinigd moet worden op een lagere plaats in de organisatie geplaatst. Het risico dat leiders hiermee lopen is dat er door de lagere leiders besloten wordt om te bezuinigen door maatregelen die heel gevoelig liggen (Pollitt, 2010, p. 5).
Bezuinigingen op grote schaal kunnen plaatsvinden zoals Glassberg (1978, p. 327) ze voorstelde, in de vorm van grootscheepse hervormingen over de gehele linie van de organisatie. In de recentere literatuur krijgt het bezuinigen op grote schaal echter een meer strategische uitleg. Pollitt (2010, p. 7) heeft het over centralized priority setting, waarbij de prioriteiten van de organisatie verlegd worden naar andere gebieden. Volgens Pollitt heeft dit vooral te maken met de effectiviteit van de afdeling: afdelingen met een gunstige verhouding tussen kosten en opbrengst worden behouden, waar afdelingen waar deze verhouding minder gunstig is kunnen rekenen op een verlaging van het budget. Effectiviteit houdt in dit geval niet automatisch productiviteit (efficiëntie) in: effectiviteit gaat om de outcomes van de afdeling, eerder dan de outputs (Pollitt, 2010, p. 7). Ook Cameron (1994, p 198) stelt herontwerpen van werk voor als bezuinigingsstrategie. Bij Cameron houdt deze strategie vooral in dat
12
de structuur van de organisatie simpeler wordt gemaakt door bijvoorbeeld managementlagen te schrappen, maar ook door activiteiten af te stoten. Ook Jick & Murray (1982, p. 144) stellen zich herprioritering voor als een reactiestrategie van organisaties. De nuance ligt bij hen op hetzelfde vlak als bij Pollitt; onderdelen die het minst bijdragen aan het uiteindelijke doel van de organisatie worden het eerst geschrapt. Organisaties kunnen volgens Jick & Murray (1982) intern of extern georiënteerd zijn als er bezuinigingen doorgevoerd worden. Een interne oriëntatie brengt veelal budgettaire maatregelen met zich mee, die binnen de grenzen van de organisatie ingevoerd kunnen worden (bijvoorbeeld acrossthe-board bezuinigingen), maar ook meer strategische (bijvoorbeeld herprioritering). Extern georiënteerde organisaties proberen manieren te vinden om hun omgeving te beïnvloeden of andere manieren van financiering te vinden.
Een ander onderscheid dat wordt gemaakt in de literatuur is het onderscheid tussen lange-termijn en korte termijnplanning bij bezuinigingen. Wat ‘lange’ en ‘korte’ termijn precies inhoudt verschilt per auteur, maar het gaat in het algemeen over maatregelen die snel besparingen opleveren versus maatregelen die een verandering in de houding van de organisatie opleveren. Cameron (1994, p. 197 – 199) beschrijft naast het eerder genoemde herontwerpen van werk nog twee andere strategieën. Ten eerste noemt hij het reduceren van het personeel. Dit kan gebeuren door (massa)ontslag, maar ook door andere maatregelen als een aannamestop. Het doel is bij dit soort maatregelen om zo snel mogelijk minder mensen op de loonlijst te krijgen (Cameron, 1994, p. 197). Systemische strategieën veronderstellen een verandering in de organisatiecultuur en de houding, waarden en mindset van het personeel. Hen wordt zelf gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor kostenbesparing. Dit maakt dat de werknemers niet het doel zijn van de bezuiniging, maar het middel (Cameron, 1994, p. 199). Dit laatste is de reden dat medewerkers actief betrokken moeten worden bij de verandering; dat levert op de lange termijn de grootste prestatiewinst op (Cameron, 1994, p. 201 – 205)
Overmans & Noordegraaf (2012, p. 5) komen in hun onderzoek naar bezuinigingsstrategieën bij gemeentelijke overheden tot een viertal strategieën, die ze indelen in twee dimensies. De eerste dimensie bestrijkt de houding van de organisatie op het continuüm Reactief – Strategisch. Deze schaalindeling komt overeen met de tegenstelling korte- versus lange-termijnmaatregelen. De andere dimensie bestaat uit de schaal Fiscaal – Organisationeel. De maatregelen verschillen in de mate waarin ze puur op financiële winst uit zijn, of bedoeld zijn veranderingen in de (oriëntatie van de) organisatie aan te brengen.
Uit deze twee dimensies volgen vier strategieën en onderstaand schema: 1) Cutback: maatregelen die leiden tot minder verbruik van middelen door organisaties.
13
2) Decline: organisatieverandering door zich terug te trekken uit bepaalde bedrijfstakken of het verlagen van het niveau van de diensten die de organisatie biedt. 3) Retrenchment: verleggen van prioriteiten door de beschikbare middelen anders in te zetten of nieuwe bronnen van inkomsten te vinden. 4) Downsizing: reacties die gericht zijn op het herpositioneren van de organisatie in haar omgeving.
Korte termijn; Reactief
Lange termijn; Strategisch
Financiële oriëntatie
Cutback
Retrenchment
Oriëntatie gericht op
Decline
Downsizing
organisatiehervorming Bezuinigings-/hervormingsstrategieën volgens Overmans & Noordegraaf (2012, p. 5)
De vier bezuinigingsstrategieën die Overmans & Noordegraaf beschrijven zullen leidend zijn in dit onderzoek. Het overzicht van verschillende strategische reacties dat het bovenstaande schema geeft, geeft mogelijkheid tot het maken van een genuanceerde onderscheiding van verschillende strategieën. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de strategische overzichten van Glassberg (kaasschaaf versus kwantumbezuinigingen), Cameron (keuze tussen personeelsreductie, herontwerpen van werk en systemische strategieën) en Jick & Murray (Intern versus extern georiënteerde reacties). Ook heeft het overzicht van Overmans en Noordegraaf niet de verwarrende hoeveelheid van strategieën (42) die Levine (1978) beschrijft, of het ook nog forse aantal sub-strategieën (14) dat Jick & Murray onder interne en externe oriëntatie onderscheiden.
§3.2 Deelvraag 2 Wat zijn bepalende factoren in de keuze voor een bezuinigingsstrategie?
Glassberg (1978, p. 327) stelt dat de keuze tussen klein- en grootschalig bezuinigen voor een groot deel afhangt van de verwachting van de leiders over de kansen dat de zaken op afzienbare termijn weer beter gaan. Is dat vooruitzicht er, dan geniet kleinschalig bezuinigen de voorkeur. Er wordt dan een strategie gekozen waarbij de basisfuncties van de organisatie in bedrijf worden gehouden, maar op randzaken bezuinigd wordt. Als de vooruitzichten op herstel van de situatie slecht zijn, dan is het niet zinvol om alle functies overeind te houden, en zijn krachtiger bezuinigingen noodzakelijk geworden. Levine (1978, p. 319 – 320; 1979, p. 182) waarschuwt voor het risico van te lang wachten met bezuinigingen: als te lang weerstand wordt geboden aan bezuinigingen loopt de organisatie het risico dat de situatie dusdanig uit de hand loopt dat er extreme maatregelen nodig zijn om nog wat te redden. Volgens Levine heeft bezuinigen dus ook een risicomijdende functie.
14
Wat betreft de keuze tussen korte- en langetermijnstrategieën ligt de voorkeur van organisaties in het algemeen bij de kortetermijnstrategieën (Cameron, 1994, p. 200; Overmans & Noordegraaf, 2012, p. 11; Pandey, 2010, p.566; Pollitt, 2010, p. 2). Voor overheidsorganisaties geldt dat ze in tijden van crisis te maken hebben met het ongeduld van het publiek, dat snelle en makkelijke oplossingen wil zien. Het dilemma waar publieke organisaties voor staan is of ze de druk om snel te bezuinigen moeten negeren en een langetermijnstrategie moeten aannemen, of moeten zwichten voor de druk om snel geld te besparen en daarbij voor lief te nemen dat de kwaliteit van hun diensten op de korte- en lange termijn achteruit gaat (Pandey, 2010, p. 566). De voorkeur voor de korte termijnstrategie is echter opmerkelijk als gekeken wordt naar het advies dat de wetenschappers geven. Wat betreft de keuze tussen korte- en lange-termijnmaatregelen lijkt er namelijk consensus: een lange-termijnoriëntatie is beter dan een korte-termijnoriëntatie (Cameron, 1994, p.201; Pandey, 2010, p. 566).
Overmans & Noordegraaf (2012, p. 11-12) concluderen in hun onderzoek naar bezuinigingsstrategieën bij Nederlandse gemeenten dat gemeenten voornamelijk reactief (korte termijngericht) en fiscaal georiënteerd zijn bij bezuinigingen. Vervolgens identificeren zij vier elementen die volgens hen de beperking in de strategische keuze in de hand werken. Ten eerste zijn politici door hun afhankelijkheid van de vierjarige herbeoordeling door de kiezers niet geneigd zich aan langetermijnstrategieën te wagen. De korte termijn levert veel sneller aantoonbaar resultaat op. Ten tweede vinden managers het heel lastig om de prestaties van de organisatie te verbeteren als er geen financiële ruimte is. Verbetering vraagt namelijk om investering. Het succes van maatregelen wordt echter vaak afgemeten aan financiële maatstaven, dus is het niet verwonderlijk dat de focus in de meeste gevallen op de verbetering van dat vlak ligt. Een derde element is dat publieke organisaties door de vaste procedures die gevolgd moeten worden bij de financiële besluitvorming erg vastliggen in de manieren waarop ze kunnen reageren. Tenslotte is het vaak zo dat het belangrijke voorbereidende werk wegens tijdgebrek bij de hogere managers vaak wordt gedaan door daarvoor ingehuurde medewerkers met een financiële achtergrond.
§3.3 Deelvraag 3 Welke bezuinigingsstrategieën komen voort uit sectorspecifieke onderzoeken?
In de afgelopen jaren is er door onderzoeksbureaus en overheidsinstituten veel onderzoek verricht naar de toekomst van de kunst(beoefening) in Nederland, en de veranderende positie die kunstorganisaties hebben in deze maatschappij. Hieronder volgt een bespreking van waarnemingen die gedaan werden door eerdere onderzoekers, gevolgd door een bespreking van enkele maatregelen die voortkomen uit sectorspecifiek onderzoek. Natuurlijk is dit geen uitputtende lijst, maar het geeft een eerste indicatie van de richting waar de oplossingen in deze sector te vinden zijn. Aan het slot van deze deelvraag 15
worden de genoemde maatregelen ondergebracht in het schema dat Overmans & Noordegraaf opstelden. §3.3.1 Waarnemingen Op het gebied van de kunstbeoefening en cultuureducatie in de vrije tijd wordt door Van den Broek (2010, p. 46 – 51) een beeld van de toekomst geschetst. Hij constateert dat het volume van de kunstbeoefening in de vrije tijd niet zal veranderen, maar dat de vormgeving van de kunstbeoefening wel anders gaat worden. Hij voorziet een groeiende vraag naar korte, aan een trend gebonden cursussen. Hierbij verandert de relatie die cursisten tot hun docent hebben van een verbintenis op langdurige basis naar een verbintenis die meer als een zakelijke transactie te zien is: de docent levert de door de klant gekochte dienst op korte termijn en flexibel. Ook een groeiende vraag naar het gebruik van digitale middelen in de kunst wordt onderkend: mensen die geïnteresseerd zijn in een kunstdiscipline zullen zich vaker op basis van filmpjes en introducties op internet een basiskennis eigen maken. Daarna pas komt de kunsteducatieve instelling in beeld.
§3.3.2 Strategieën Een kunstinstelling kan de prijzen van haar dienst verhogen. Dit is de meest voor de hand liggende en snelste methode om meer inkomsten te krijgen. Er zijn weinig tot geen voorschriften aan verbonden en het effect is direct merkbaar (van der Vlies, 2012, p. 183). Het nadeel van een prijsverhoging is dat consumenten ook een hogere kwaliteit verwachten als de prijzen (fors) omhoog gaan. Als de kwaliteit niet voldoet aan de eisen die de prijs veronderstelt, dan blijven klanten weg (Vinkenburg et al., 2010, p. 17).
Ook crowdfunding gebeurt steeds vaker: bij deze financieringsmethode wordt aan particulieren gevraagd om geld te geven aan een organisatie. Vaak wordt deze methode gebruikt voor projectfinanciering, waarbij het project van start kan gaan als er een bepaald bedrag binnen wordt gehaald. Als aanvulling op crowdfunding kan de overheid matching inzetten: het bedrag dat door middel van crowdfunding wordt opgehaald bij particulieren wordt dan door de overheid verdubbeld (Van der Vlies, 2012, p. 183; Warmer & Smithuizen, p. 15).
In §2.1.2 wordt het onderzoek van Van den Broek (2010) besproken, waarin is geschreven over de veranderende behoeften van de toekomstige kunstbeoefenaar. Om in te spelen op de eisen die de muziekbeoefenaar van de toekomst aan kunstencentra stelt moeten velen van hen flexibiliseren. Vinkenburg et al. (2010, p. 15 – 16) doen twee suggesties voor manieren waarop flexibilisering doorgevoerd zou kunnen worden.
16
Ten eerste kunnen kunstencentra pogen om hun organisatiestructuur te veranderen. Marktgerichte organisatiestructuren worden steeds belangrijker, waarbij een matrixvorm veel gebruikt wordt (Vinkenburg et al., 2010, p. 15). Bij een matrixstructuur bestaat er aan de ene kant een aantal groepen vakmensen, en aan de andere kant een aantal projectleiders. Het idee is dat de vakmensen voor een bepaald project ‘uitgeleend’ worden aan de projectleiders. Er kan op deze manier makkelijk geschoven worden in de personele bezetting van projecten, waardoor de organisatie flexibeler wordt (Bolman & Deal, 2008, p. 58). Een tweede manier van flexibiliseren is het veranderen van de personele samenstelling. Bij veel kunstencentra is het nu zo dat er docenten met een vast contract werkzaam zijn. Kunstencentra zien het aannemen van meer freelance-medewerkers als een optie om flexibiliteit te bevorderen. Dit type docenten past meer bij een vraaggerichte oriëntatie van het kunstencentrum; als er vraag naar een bepaalde cursus is, dan wordt er een docent ingehuurd die die cursus kan geven (Vinkenburg et al., 2010, p. 16). Waar wel op gelet moet worden bij dit soort maatregelen is dat het risico op het inboeten aan organisatiekwaliteit groot is. Cameron (1994, p. 205) meldt dat een focus van een organisatie op personeelsreductie een sterke voorspeller was van het voorkomen van zaken die geassocieerd worden met achteruitgang. Newman & Tourle (2012, p. 301) brengen dit in de context van de kunstwereld door te suggereren dat musea in het VK er beter aan doen hun ervaren en gekwalificeerde personeel te behouden en te bezuinigen op openingstijden, dan het museum open te houden en personele kwaliteit in te leveren. Een moeilijkheid bij het veranderen van de arbeidsverhoudingen met docenten aan kunstencentra is dat de docenten vaak een traditionele cao hebben. Pandey (2010, p. 567) spreekt in deze context van een sociaal contract tussen werkgever en werknemer. Een overtreding van dit sociale contract schaadt het vertrouwen van de huidige werknemers en toekomstige werknemers. Kelman (2006, p. 893) beaamt het bestaan van zo’n impliciete overeenkomst tussen werkgever en werknemer, maar voegt eraan toe dat dat sociale contract in een overheidsorganisatie sterker is dan in een private organisatie. Werknemers die in de private sector werken stellen zich er meer op in dat er af en toe ontslagen vallen als het bedrijf minder goed loopt. Bij de overheid is dit veel minder de traditie, dus hier is er meer kans op woede en verongelijktheid vanuit het personeel. Kunstencentra hebben eveneens geen ‘traditie’ in het ontslaan van werknemers; ze zijn in dit opzicht goed te vergelijken met overheidsorganisaties. Het feit dat werknemers bij kunstencentra vaak traditionele cao’s hebben betekent dat er sprake is van een grote baanzekerheid, en er vaak ook de verplichting bestaat om bij ontslag een gedeelte van het salaris door te betalen. Het is hierdoor voor kunstencentra vaak goedkoper om iemand in dienst te houden dan iemand te ontslaan (Vinkenburg et al., 2010, p.16). Een scenario dat soms uitkomst kan bieden is een doorstartscenario. Bij een doorstart wordt de organisatie failliet verklaard, waarna de werkgever een doorstart kan maken met personeel met een andere arbeidsverhouding (Vinkenburg et al., 2010, p. 16). Zo’n ingreep is echter een paardenmiddel en heeft door de schending van het sociale contract vaak een negatieve impact op het personeel. 17
Via sponsoring kan worden geprobeerd om een structurele bijdrage los te krijgen van een private organisatie. Tot op heden zijn de sponsorbijdrages aan kunstinstellingen bescheiden: rond de 5% van het totaalbudget is afkomstig van sponsoren (van der Vlies, 2012, p. 183). Belangrijke kunstinstellingen als Het Orkest van de Achttiende Eeuw hebben een voordeel bij het vinden van sponsoren, omdat zij hun reputatie mee hebben, maar zelfs voor die instellingen kost dit veel moeite (Warmer & Smithuizen, 1999, p. 54). Voor kleinere instellingen die minder prestigieus zijn is het lastiger om sponsoren aan te trekken.
Potentiële partners voor een kunstencentrum komen verder uit het reguliere onderwijs. Op basis- en middelbare scholen komt het namelijk steeds minder voor dat er een vaste muziekdocent aanwezig is. Het gebrek aan vakinhoudelijke kennis kan dan op scholen worden opgevangen door een samenwerking met een kunstencentrum op te zetten. Ook zou het goed kunnen zijn om via gemeenten voor afstemming te zorgen over dit onderwerp. Gemeenten formuleren namelijk hun ambities voor cultuuronderwijs vaak losstaand van hun ambities in het reguliere onderwijs. Deze twee takken van onderwijs met elkaar in contact brengen biedt goede mogelijkheden om vraag en aanbod beter op elkaar af te stemmen (Vinkenburg et al., 2010, p. 17).
Een andere vraag is hoe kunstencentra hun cursusaanbod naar buiten toe presenteren (marketing). Het kan zijn dat kunstencentra via de presentaties van de eigen cursussen voor reclame zorgen. Andere scholen treden meer naar buiten en adverteren actief op plaatsen waar de doelgroep veel komt (Vinkenburg et al., 2010, p. 9). Van den Broek (2010, p. 46 – 51) doet suggesties voor manieren waarop kunstencentra beter kunnen inspelen op trends in de maatschappij (zie voor zijn onderzoek §2.1.2). Het aanpassen van de manier waarop de cursussen zijn ingericht is mogelijk een instrument om voor extra inkomsten te zorgen. Zijn de cursussen die worden aangeboden bijvoorbeeld kort- of langdurig? Wordt er op internet de mogelijkheid geboden om vast wat meer te leren over het onderwerp, bijvoorbeeld aan de hand van instructieve filmpjes? Ook kan het cursusaanbod worden herzien, waardoor er meer ‘populaire’ muziekcursussen worden aangeboden.
18
Financiële oriëntatie
Korte termijn; Reactief
Lange termijn; Strategisch
Cutback
Retrenchment
- Prijzen verhogen
- Crowdfunding (+ matching) - Meer aandacht voor sponsoring. - Contacten
met
het
reguliere
onderwijs
aanhalen of versterken. - Marketing verbeteren. Inspelen op trends in de maatschappij bij het cursusaanbod en de vormgeving van de cursussen. Oriëntatie gericht op
Decline
organisatiehervorming
Downsizing - Overgang
naar
marktgerichtere
organisatiestructuren (bv matrix). - Veranderen van arbeidsverhoudingen met docenten (meer freelancers aannemen). De voorgestelde maatregelen, ingevoerd in het schema van Overmans en Noordegraaf.
De maatregelen die voorgesteld worden in de diverse onderzoeken naar de toekomst van de kunst- en cultuursector staan hierboven boven ingedeeld in het schema van Overmans & Noordegraaf uit deelvraag 1. Wat opvalt is dat de maatregelen die voorgesteld worden met name aan de strategische kant van het spectrum zitten. Kennelijk is er consensus binnen de wereld van het kunstenonderzoek dat er een strategieverandering moet plaatsvinden.
19
IV:
Methode & Technieken
§4.1 Onderzoeksstrategie Zoals onder §3.1 aangegeven werd is het schema dat Overmans & Noordegraaf opstelden leidend in dit onderzoek. Dit schema zal voornamelijk bij de plaatsing van de verschillende maatregelen binnen het schema gebruikt worden (deelvraag 4). Voor een volledige beantwoording van alle in §1.4 gestelde deelvragen is echter meer informatie nodig. Er wordt daarom begonnen met het afnemen van enkele interviews. Deze interviews dienen ten eerste om vast te stellen of er met het voorgestelde schema gewerkt kan worden, of dat er wellicht nog aanpassingen nodig zijn om het toe te kunnen passen binnen deze context. Ook is het hierbij belangrijk om een beeld te hebben van het soort informatie dat beschikbaar is, en bij het in kaart brengen van de factoren die meespelen bij de keuze voor een bepaald soort maatregel (deelvraag 5). Respondenten die op het kunstencentrum werken kunnen deze factoren naar verwachting zeer precies beschrijven. Na deze verkennende interviews zal een analyse plaatsvinden van beleidsdocumenten van de betreffende kunstencentra. Door toepassing van een documentanalyse zullen de verschillende strategieën van de kunstencentra vervolgens in het schema ondergebracht worden (deelvraag 4). Deelvraag 6 zal beantwoord kunnen worden door zowel naar de interviewdata te kijken als naar de jaarverslagen waarin resultaten beschreven worden. Door de schematische plaatsing van de maatregelen per kunstencentrum te vergelijken, en te vergelijken met de diverse factoren uit de deelvraag 5 zal uiteindelijk een antwoord op de hoofdvraag geformuleerd kunnen worden.
§4.2 Steekproefkader Omdat het vanwege de beperkte tijd en middelen onmogelijk is om alle kunstencentra in Nederland onderwerp van onderzoek te laten zijn moet er een aantal geselecteerd worden.
Een belangrijk kenmerk van de kunstencentra die in aanmerking komen is de publieke financiering. Er is voor gekozen om de particulier gefinancierde kunstencentra niet mee te nemen in dit onderzoek, omdat zij niet direct met de teruggang van publieke subsidies te maken hebben die onderwerp zijn van dit onderzoek. Hoewel particuliere kunstencentra ook te maken kunnen hebben met financiële achteruitgang is de manier waarop die achteruitgang tot stand komt zo verschillend, dat deze groep in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten moet worden.
§4.3 Data §4.3.1 Interviews Tijdens dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van interviews. Hieronder wordt beschreven hoe deelnemers geselecteerd worden, en waarom andere keuzes worden gemaakt. 20
§4.3.1.1 Selectie Van de kunstencentra die positief hebben gereageerd op de vraag om mee te werken aan dit onderzoek is tenminste één medewerker gesproken. Het was van belang dat deze medewerker invloed heeft op de strategische keuze van het betreffende kunstencentrum. Vaak ging het daarom om directieleden, maar ook docenten kwamen in aanmerking, als ze diep genoeg in het beleid van de school ingewerkt waren.
Omdat het type medewerkers dat gesproken werd niet op een willekeurige manier tot stand komt is er sprake van een selecte steekproef (van Thiel, 2010, p. 55). §4.3.1.2 Procedure De interviews vonden op een semi-gestructureerde manier plaats. Dat houdt in dat gewerkt werd met een uitgebreide topiclijst. Op deze topiclijst stonden onderwerpen die in het interview zeker aan de orde kwamen De topics gaven dus richting aan het interview en zorgden er voor dat elk interview ongeveer over dezelfde onderwerpen ging. Tegelijk had de onderzoeker door gebruik van een topiclijst voldoende ruimte voor doorvragen en het vragen naar onderwerpen die toevallig ter sprake kwamen.
De respondent kreeg in de uitnodiging voor een interview de nodige informatie over de opzet van het onderzoek, bijvoorbeeld het onderwerp, het doel en de manier waarop dit onderzoek plaats vindt. Dit is gedaan om er zeker van te zijn dat iedere respondent wist waar hij aan toe was, en met hetzelfde idee het interview in ging als de andere respondenten. Silverman (2011, p. 97 – 98) spreekt in dit verband van informed consent. Aan de start van het interview werd gevraagd naar eventuele bezwaren tegen een opname. Daarnaast werd aangegeven waarvoor de gegevens gebruikt werden en hoe de verwerking plaats vond. §4.3.1.3 Analyse De interviews werden dus opgenomen. Na afloop van het interview schreef de onderzoeker de geluidsopname letterlijk uit. Daardoor is het mogelijk om conclusies te trekken uit letterlijke citaten. Dit bevordert de mogelijkheden voor replicatie en maakt de conclusies betrouwbaarder. De ordening van het interviewmateriaal vond plaats aan de hand van wat Silverman (2011, p. 214 – 219) thematische analyse noemt. Dit houdt in dat de uitgeschreven interviewtekst geordend werd op onderwerp. In een excelbestand werden verschillende thema’s benoemd. Tekstfragmenten die onder zo’n thema werden geplaatst waren altijd voorzien van de details die de herkomst duidelijk maakte. De thema’s werden in eerste instantie opgesteld aan de hand van de topiclijst van het eerste interview, maar waren naarmate het onderzoek vorderde steeds onderwerp van kleine wijzigingen, toevoegingen of samenvoegingen.
21
§4.3.2 Documenten De tweede onderzoeksmethode die gebruikt gaat worden is de documentanalyse van beleidsstukken van kunstencentra. De procedure staat hieronder beschreven.
§4.3.2.1 Het soort documenten Van de kunstencentra die aan dit onderzoek meewerkten is een recent beleidsplan, jaarverslag of vergelijkbaar document onderzocht. Het belangrijkste selectiecriterium hiervoor was dat deze documenten de koers van het kunstencentrum inzichtelijk maakten. Er moesten dus maatregelen in terug te vinden zijn, of er moest anderszins uit blijken hoe het betreffende kunstencentrum omgaat met de veranderende situatie. §4.3.2.2 Analyse Voor de analyse van de hierboven genoemde documenten wordt het coderingsschema van Overmans & Noordegraaf (2012) gebruikt. Uitwerkingscriteria Korte termijn; reactief Maatregelen hebben geen duidelijk doel, staan op zichzelf en geïsoleerd van elkaar, zijn ongefundeerd en min of meer zonder duidelijk denkraam voor ogen gemaakt en/of tijdelijk. De maatregelen zijn anticiperend, Lange termijn; zijn gedetailleerd uitgewerkt en strategisch hebben een duidelijk doel. Ze dragen bij aan een vooraf uitgedachte strategie om de levensvatbaarheid op lange termijn te waarborgen. De maatregelen focussen Financiële oriëntatie ontegenzeggelijk op het herstel en behoud van de financiële balans. Het terugbrengen van tekorten is het belangrijkste doel. De maatregelen zijn gericht op het Oriëntatie gericht op organisatiehervorming veranderen van de organisatiestructuur, de systemen en de processen. Het verbeteren van de prestatie en efficiëntie zijn de belangrijkste doelen. Het terugbrengen van financiële tekorten is een mogelijk bijeffect van de maatregel.
Typerend woordgebruik Beëindigen, sluiten, verlagen, bezuinigen, reduceren, bevriezen.
Herverdelen, bijstellen, optimaliseren, vereenvoudigen, moderniseren, herontwerpen.
Budget, toelage, belasting, investering, tarief, inkomsten, gemiddelde.
Diensten, prestatie, werkprocessen, kwaliteit, structuur, organisatieactiviteit, cultuur.
Coderingsschema uit Overmans & Noordegraaf (2012)
De in de documenten genoemde maatregelen werden aan de hand van dit codeerschema ondergebracht in één van de vier categorieën uit het in §3.1 afgedrukte strategisch overzicht. Uiteindelijk is per kunstencentrum een overzicht gemaakt van de oriëntatie van de maatregelen. 22
Deze methode van analyse valt onder wat Silverman (2011, p. 64 – 67) Content Analysis noemt. Bij deze analysemethode wordt vooraf een conceptueel schema opgesteld dat gebruikt wordt om de classificatie van tekstfragmenten binnen de concepten uit het schema mogelijk te maken. In het geval van dit onderzoek wordt echter niet alleen gekeken naar het aantal keer dat een bepaald woord genoemd wordt, maar ook naar de houding die uit de toon van het tekstfragment naar voren komt. In die zin heeft deze methode ook wat weg van thematic analysis (Silverman, 2011, p. 214), waarbij gefocust wordt op de context waarbinnen bepaalde woorden gebruikt worden. Het is echter wel belangrijk om op te merken dat het coderingsschema, in tegenstelling tot wat het geval zou zijn bij zuivere thematische analyse, in dit geval van tevoren is opgezet.
§4.4 Betrouwbaarheid & Validiteit Om de betrouwbaarheid van dit onderzoek te verzekeren zijn enkele maatregelen genomen. Ten eerste werd bij elk interview zoveel mogelijk dezelfde interviewhandleiding gehanteerd. De topics en interviewopbouw zijn afgedrukt en na te lezen, waardoor replicatie van dit onderzoek mogelijk wordt (van Thiel, 2010, p. 114). Het resultaat van de vergelijkbare opbouw van de interviews is dat respondenten kregen hetzelfde soort vragen kregen. Silverman (2011, p. 66) noemt als mogelijk probleem bij het analyseren van documenten volgens content analysis dat het vooraf vastgestelde begrippenkader mogelijk te rigide is. De onderzoeker loopt het risico zich te veel te focussen op het denkraam dat hij van tevoren uitgezet had, en situaties die niet binnen dat denkraam passen ook niet te behandelen of zelfs niet te registreren. Het kan gebeuren dat op die manier belangrijke informatie gemist wordt. In dit onderzoek is dit probleem ondervangen door het gelijktijdig inzetten van interviews. Door de interviews tegelijk met de documentanalyse uit te voeren werd het mogelijk om eventuele aanpassingen in het codeerschema tijdig door te voeren, zodat het schema ook binnen deze context aanvaardbaar bleef. Daarnaast heeft de onderzoeker in een interview de mogelijkheid genomen om in te gaan op die onderwerpen die moeilijk in het schema te vatten zijn.
Een derde maatregel die werd getroffen is dat dit onderzoek gedurende de looptijd is gemonitord. Regelmatig is de voortgang worden besproken in een omgeving die de gemaakte keuzes kritisch hebben bekeken. Eventuele inconsistenties of fouten werden op deze manier snel opgemerkt.
Wat betreft de geldigheid van het onderzoek kan gezegd worden dat die vergroot wordt, naarmate het aantal respondenten hoger wordt (van Thiel, 2010, p. 115). Er is dan ook geprobeerd zo veel mogelijk kunstencentra te onderzoeken, maar er moest tegelijkertijd wel rekening gehouden met de beperkte tijd en middelen.
23
V:
Resultaten
§5.1
Deelvraag 4: Welke (combinaties van) maatregelen worden door kunstencentra toegepast en hoe passen die maatregelen binnen het strategische overzicht?
Deelvraag vier wordt behandeld door de blik te richten op de trends die binnen de sector van invloed zijn. Ten eerste zullen trends worden besproken die uit de bestuurlijke context van de kunstencentra voortkomen. Vervolgens wordt een aantal denkrichtingen van instellingen behandeld. Aan de trends zijn concrete maatregelen gekoppeld die kunstencentra doorvoeren. De gedachte hierachter is dat maatregelen niet zomaar worden ingevoerd, maar dat er een centrale gedachte aan ten grondslag ligt. Aan het eind van de paragraaf zullen de maatregelen die uit de beleidsplannen van de deelnemende instellingen zijn gehaald gepositioneerd worden in het strategisch overzicht van Overmans en Noordegraaf. §5.1.1
Trends in de bestuurlijke context van kunstencentra
Kunstencentra hebben op bestuurlijk niveau voornamelijk te maken met gemeentes (zie ook §2.2.3). Gemeentes zijn de belangrijkste subsidiënt van de activiteiten van een kunstencentrum. Een beweging in het gemeentelijk cultuurbeleid heeft dan ook meestal gevolgen voor de kunstencentra die van die gemeente afhankelijk zijn. In het gemeentelijk cultuurbeleid komen twee trends duidelijk naar voren: er wordt bezuinigd, en het geld dat er beschikbaar is voor kunsteducatie moet op een andere manier worden ingezet. §5.1.1.1 Bezuinigingen Vrijwel alle kunstencentra uit dit onderzoek hebben te maken met gemeentelijke bezuinigingen. Slechts twee kunstencentra zien hun budget niet teruglopen (R6; R10). De overige kunstencentra hebben te maken (gehad) met bezuinigingen die soms vaak ingrijpende gevolgen hadden. Gemeentes bezuinigen op verschillende manieren en met verschillende snelheid. R3 (r. 81-82) verklaart dat er zo snel bezuinigd moest worden dat er geen tijd meer was om een andere oplossing te vinden dan ontslag van alle docenten. Daarmee werd de opheffing van het centrum voor de kunsten een feit. Ook R1, R4 en R7 geven aan dat de subsidie volledig gestopt werd, en er dus een andere oplossing gevonden moest worden voor de invulling van de activiteiten van het kunstencentrum. Andere gemeentes zijn minder strikt in de eisen die gesteld worden: R9 (410 – 417) spreekt van een dialoog met de gemeente waardoor de voorgenomen bezuiniging op een andere manier en over langere tijd werd ingevoerd dan in eerste instantie in de plannen stond. Het blijkt mogelijk om
24
bezuinigingen af te zwakken, anders in te vullen of zelfs volledig van de baan te krijgen door aan te tonen dat de instelling stevig draagvlak in de samenleving heeft. Belangrijk daarbij is dat er in de gemeenteraad mensen zitten met persoonlijke banden met het kunstencentrum: zowel R6 (119 – 132) als R10 (72 – 79) geven aan dat goede banden met raadsleden bezuinigingen te voorkomen2. Daarnaast komt het voor dat kunstencentra zelf het initiatief nemen voor een bezuiniging (R8, 3-10). In het geval van R8 werd daarvoor gekozen om meer onderhandelingsruimte te krijgen over de besteding van het resterende subsidiegeld. Het voorstellen van een bezuiniging was dus in dit geval van strategische aard.
§5.1.1.2 Voorwaarden aan de besteding van subsidiegeld Gemeentes sturen vaak aan op een andere besteding van de gemeentesubsidie. Veel kunstencentra zijn in de jaren ‘60/’70 opgestart vanuit het idee dat kunstonderwijs bereikbaar moet zijn voor iedereen. Dat idee bestaat nog steeds bij gemeenten, maar de invulling ervan is anders. Gemeenten zien graag dat het subsidiegeld besteed wordt aan kunstlessen in het regulier onderwijs (R1; R2; R5; R9; R10). De argumentatie is dat het gemeenschapsgeld geld op deze manier bij meer kinderen terecht komt dan als er cursussen in de vrije tijd gesubsidieerd worden. Een andere argumentatielijn is dat mensen zelf de beslissing maken om te investeren in extra educatie in hun vrije tijd. Vrijetijdscursussen zouden daarom niet langer gefinancierd moeten worden door de gemeenten. Wel is het zo dat de gemeenten kunstonderwijs voor kinderen en jongeren vaak blijven steunen. De leeftijd tot waarop dit gebeurt is soms onderwerp van onderhandeling. In de gevallen van R8 en R2 is de leeftijd tot waarop gesubsidieerd mag worden na gesprekken en onderhandelingen verhoogd tot 25 in plaats van de 18 jaar waar eerst sprake van was. R8 geeft aan dat dit vooral bereikt kon worden door de assertieve houding van het kunstencentrum in de rest van het bezuinigingsproces.
Een andere optie om het bereik van een kunstencentrum te vergroten is het stimuleren van wijk- en gemeenschapsgerichte projecten. Het budget voor wijkgerichte projecten wordt in Tiel bijvoorbeeld viereneenhalf keer zo groot in de periode 2013 – 2016 (de Plantage, 2013). Die verhoging gaat ten koste van een deel van de subsidie voor de lessen in de vrijetijdssfeer. In een andere gemeente speelt het kunstencentrum in op de positieve aandacht voor sportgerelateerde activiteiten, door dansprojecten aan te bieden (R8). Ook wordt ingespeeld op de aandacht voor ouderenzorg: er wordt contact gezocht met deze nieuwe doelgroep, die vroeger niet in beeld was als klant van het kunstencentrum (R8, 258 – 260; R11, 285 – 288).
2
Zie ook §5.2.1.2
25
Maatregel:
invoering van een “driepoot” in de werkzaamheden
Kunstencentra passen zich in dit opzicht aan de wens van de gemeenten aan. Bijna alle kunstencentra die aan het onderzoek meewerkten zijn op drie terreinen actief. Ten eerste op het gebied van het reguliere onderwijs, daarnaast worden er cursussen in de vrije tijd gegeven, en ten derde worden er diverse projecten gedaan in wijken. Geen van de respondenten geeft een ander werkterrein aan, maar wel is het zo dat sommige kunstencentra zich beperken tot enkele van deze drie onderdelen (R3, 42). De drie poten zijn gelijkwaardiger dan ze vroeger waren (R9, 247 – 249; R10, 221 – 222). Kunstencentra leggen zich meer toe op de lessen in het regulier onderwijs en de projecten en relatief gezien minder op de cursussen. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat de cursussen meestal nog wel het grootste deel uitmaken van de activiteiten van kunstencentra (o.a. CKE, 2013; de Plantage, 2013; SKVR, 2013).
Maatregel:
ander type docent aannemen
De verandering in de activiteiten van het kunstencentrum vraagt een ander type docent. Een docent die gewend is om één op één les te geven is niet altijd geschikt om een groep van 20 kinderen onder zijn hoede te hebben. Respondenten constateren vooral bij muziekdocenten een hiaat in de didactische vaardigheden als het om het geven van lessen aan groepen gaat3. Over het algemeen vertellen respondenten dat ze in hun aannamebeleid rekening houden met de mogelijkheden waarop een docent in te zetten is (R2, 212 – 220; R9, 301 – 303; R10, 356 – 361; R11, 207 - 208). Een multifunctioneel inzetbare docent heeft de voorkeur boven een docent die zich niet wil of kan aanpassen aan de nieuwe manier van werken. R9 (299 – 303): I:
en als u nou vaste docenten in dienst neemt: let u er dan ook op of ze eventueel op een andere manier inzetbaar zijn?
R:
ja, dat is het andere dat we sinds een aantal jaren doen. Dus dat we bij het aannamebeleid bij nieuwe docenten bekijken of ze ook andere comeptenties hebben. Dus dat ze niet alleen strikt in een muziekschool, maar dat ze veel breder inzetbaar zijn.
Behalve bij het aannamebeleid wordt ook van het personeel dat een dienstverband heeft een andere instelling verwacht. Docenten moeten meegaan met de omslag die de organisatie maakt, anders wordt er gekeken naar mogelijkheden om het dienstverband te beëindigen (R2, 223 – 231; R10, 160 – 163).
R10 (151 - 154): uiteindelijk gaan we ook reorganiseren, dus we zeggen: we hebben nu deze functies, en daar komen andere functies voor bij. Nou, die moeten wel gevuld worden. en als dat niet vrijwillig
3
Zie ook §5.2.2.1
26
kan, dan moet het op een andere manier. En als mensen zeggen: Ik wil niet, dan gaan we kijken of we afscheid van je kunnen nemen.
Het lijkt erop dat er op conservatoria aandacht wordt besteed aan de verandering van de manier van werken van met name muziekdocenten. R3 (401 – 406) en R9 (303 – 305) constateren een mindsetverandering bij jonge docenten die van het conservatorium af komen. Zij denken veel ondernemender, en veel meer vanuit de klant dan de docenten die in de jaren ’70 en ’80 werden afgeleverd. Beide respondenten zijn positief over deze verandering.
§5.1.2 Trends bij kunstencentra Kunstencentra staan veel met elkaar in contact. Een gevolg daarvan is dat er vaak met dezelfde thema’s in het achterhoofd aan nieuw beleid gewerkt wordt. Een waarneming is dat de terminologie in veel gevallen zeer veel overeenkomsten vertoont. Hieronder worden enkele thema’s beschreven waar de kunstencentra uit de onderzoeksgroep veel mee bezig zijn. §5.1.2.1 Flexibilisering Flexibilisering is een breed begrip dat voornamelijk wordt gebruikt om aan te geven dat docenten worden betaald naar het aantal uren dat men lesgeeft. Respondenten geven vaak voorbeelden van docenten met een vast contract dat groter is dan het aantal lesuren waarvoor hij leerlingen heeft. Het kunstencentrum is contractueel verplicht hem het aantal uren uit te betalen waarvoor hij ingehuurd is (R5, r. 300-302). Respondenten willen van deze situatie af (R2; R5; R9) en zo de mogelijkheid scheppen om hun uitgaven op hun inkomsten af te stemmen. Soms is enkele jaren geleden al begonnen met de flexibilisering (R9, 54 - 59). Vaak is deze beweging echter van recenter datum, ingegeven door een plotselinge bezuiniging. Maatregelen die flexibilisering als richting hebben zijn bijvoorbeeld het inhuren van ZZP’ers in plaats van vaste werknemers en overgang naar nieuwe contractvormen waarin de werkgever gemakkelijker deeltijdontslag aan kan vragen voor een medewerker met leegstand.
Maatregel:
overgang naar ZZP’ers
Dit type maatregel komt veel voor bij de kunstencentra. Bijna elke respondent geeft aan dat bij het kunstencentrum is nagedacht over deze overstap, bij de meesten is deze overstap duidelijk zichtbaar. De reden dat overgestapt wordt op ZZP’ers is vaak financieel van aard. Freelancers zijn goedkoper dan vaste medewerkers (R8, 18; R9, 79 – 80). Kunstencentra die zich voor een grote bezuiniging gesteld weten zien in het goedkoper inkopen van arbeid een oplossing om te kunnen blijven werken. De overstap naar meer ZZP’ers wordt op uiteenlopende manieren gemaakt. Zo kan er voor worden gekozen om geleidelijk meer ZZP’ers in te huren, bijvoorbeeld door vaste medewerkers die vertrekken 27
te vervangen door ZZP’ers (R2, 194 – 205; R8, 13 – 20). Maar ook radicalere veranderingen komen voor: sommige kunstencentra zagen geen andere oplossing dan alle docenten te ontslaan en zich voortaan te organiseren als samenwerkingsverband van freelancers, onder een gezamenlijke naam (R3, R7). Sommige kunstencentra kiezen er echter bewust voor om wél met veel vaste medewerkers te blijven werken. R9 verwacht dat ZZP’ers in de toekomst duurder zullen worden dan vaste docenten, vanwege het feit dat er steeds minder docenten van conservatoriumopleidingen komen (R9, 70 – 91). Daarnaast bieden vaste medewerkers continuïteit, omdat ze niet van de ene op de andere dag (kunnen) vertrekken: het onderwijs in minder vaak beoefende instrumenten als fagot en klavecimbel kan op deze manier worden gehandhaafd (R9, 92 – 102). R10 (346 – 359) vertelt dat vaste medewerkers meer verbondenheid met de organisatie tonen dan freelancers. De voorkeur van R10 ligt dan ook bij vaste medewerkers met relatief grote contracten. Verder geeft R1 aan een overgang naar ZZP’ers onwenselijk te vinden, vanwege de financiële gevolgen die zo’n overgang voor docenten met zich mee brengt. Volgens R1 gaan docenten er als ZZP’er zo’n 75% op achteruit (321 – 324). Op het congres “transities van kunstencentra” werd gesproken van een achteruitgang van 25%. Het inleveren van inkomsten is de prijs die docenten betalen om aan het werk te blijven, zo werd gezegd (O1, 91 – 94).
Maatregel:
flexibilisering van arbeidscontracten
Respondenten geven aan dat de contractvormen van medewerkers, waarin een vast aantal uren is vastgelegd dat ook bij leegstand werd uitbetaald, het moeilijk maken om efficiënt te kunnen draaien (R8, 46 – 51). R5 (300 – 303): Er zat een heleboel overhead.. ook wel vanwege die constructie met docenten die in vaste dienst zijn, contracten hebben van 20 uur maar doordat er niemand meer fagot speelt maar 3 leerlingen hebben, maar die wel op de loonlijst blijven omdat je.. nou, dat soort dingen zijn er nu uit.
Organisaties zouden medewerkers die op deze manier met leegstand kampen deeltijdontslag willen aanzeggen. Dat wordt gemakkelijker gemaakt door van cao te veranderen: sommige kunstencentra zijn recentelijk uit de gemeentelijke organisatie getreden en dus verzelfstandigd. Vaak hebben vaste medewerkers de ambtelijke cao behouden, waardoor deeltijdontslag moeilijk te verlenen is. daarnaast zijn werkgevers aan anciënniteitseisen gebonden. Dat houdt in dat niet elke medewerker ontslagen mag worden, maar dat medewerkers die al lang in dienst minder snel in aanmerking komen voor ontslag dan hun collega’s die later zijn ingestroomd (R11, 208 – 213). Overstappen op een cao die deeltijdontslag makkelijker maakt kan helpen bij de flexibilisering van de organisatie. R9 (39 – 51): En wij zijn in één klap overgestapt naar de cao kunsteducatie.(…)En die cao is met name sinds 2010 veel flexibeler geworden en biedt veel meer mogelijkheden om ook op veranderingen te reageren in de markt. Wat het concreet inhoudt: dat je makkelijk (…) deeltijdontslag kunt verlenen 28
aan een docent die in een vakgebied zit waar gewoon te weinig belangstelling voor is. (…) …dat zorgt binnen de cao voor heel veel meer flexibiliteit.
§5.1.2.2 Van aanbodgericht werken naar vraaggericht werken Vraaggericht werken houdt in dat op een andere manier dan vroeger wordt gekeken naar de afnemers van de diensten van het kunstencentrum. Er wordt niet meer een programma samengesteld waarop afnemers zich kunnen intekenen en dat “product” vervolgens afnemen, maar er wordt actief contact met de afnemer onderhouden over diens specifieke wensen op allerlei fronten. Die afnemers kunnen zowel cursisten zijn als scholen, als andere partijen die een zakenrelatie met het kunstencentrum aan zijn gegaan.
Maatregel:
aanbod aanpassen op de veranderende klant
Kunstencentra zijn zich bewust van een veranderende houding van klanten ten opzichte van enkele jaren geleden. Respondenten geven vaak dezelfde veranderingen aan. De veranderingen die het vaakst genoemd worden zijn: Klanten zijn moeilijker te bewegen zich langdurig aan een cursus te verbinden (R1; R2; R8; R9). Kunstencentra bieden daarom vaker korte cursussen, aan die bijvoorbeeld onder de noemer ‘kennismakingscursus’ en ‘proefles’ worden aangeboden. De aangehaalde respondenten geven allen een stijging van de populariteit van dit soort cursussen aan. Klanten zijn mondiger geworden en komen met een specifiekere vraag naar kennis dan voorheen op les (R2; R4; R9; R10). R9 (r.338-342) verklaart: “En nu komt iemand binnen met de vraag: misschien wel met de vraag “ik wil pianospelen”, maar het kan best heel anders zijn, bijvoorbeeld: “ik wil dit leren spelen op de piano”. Nou, dan moet je daarop inspelen! En niet zeggen van: “nee, dit is mijn programma”.
Om in te spelen op dit soort vragen van klanten wordt dankbaar gebruik gemaakt van het internet als medium om muziek te beluisteren en voorbeelden te laten horen (R3; R9). In het geval van R2 wordt er ingezet op directe invloed van cursisten door deelname aan panels, waarin suggesties over nieuw aanbod en andere nieuwe ideeën worden besproken (R2, 262 – 273). Klanten willen sneller resultaat bereiken (R2; R4; R8; R9). Ze zijn minder bereid tot lang oefenen, en willen graag zo snel mogelijk ergens optreden of met anderen samenspelen. Kunstencentra gaan hier welwillend mee om en proberen klanten te ondersteunen in het bereiken van hun specifieke lesvraag.
29
Maatregel:
samenwerking met de organisationele omgeving
Er wordt in het algemeen meer overleg gevoerd met organisaties in de directe omgeving. Daarbij is te denken aan voor de hand liggende instanties als scholen en musea, maar ook aan andere amateurkunstgroepen als fanfares. Wat bijna elke respondent aangeeft is dat de houding ten opzichte van de aanbieders van kunstonderwijs op de vrije markt veranderd is. Meer dan vroeger wordt met deze individuele docenten samengewerkt (R4, 354 – 362). Soms wordt zelfs het aanbod van het kunstencentrum gebaseerd op het aanbod van particuliere aanbieders (R8, 386 – 388; R9, 119 – 122). R8 (r. 386 – 388): ‘Dat vragen we echt van iedereen hier intern, dat ze afstemmen met de andere aanbieders, en hiaten vullen, geen kleintjes uit de markt drukken.. dus “samenwerkend”, niet concurrerend.’
Ook met externe financiers als fondsen wordt meer samengewerkt. Zowel particuliere fondsen als publiek/private fondsen worden genoemd. Samenwerking met deze partijen wordt als kans gezien om kinderen en jongeren met minder draagkrachtige ouders de mogelijkheid te bieden een cursus in de vrije tijd te volgen (R8, 252 – 254; R9, 195 – 198). §5.1.2.3 Kostendekkend maken van de exploitatie Omdat gemeentes de bijdrage in het algemeen steeds verder terugdringen is het voor kunstencentra noodzakelijk om extra te letten op de inkomsten en uitgaven. Hoewel de maatregelen die hierboven besproken werden ook gevolgen hebben voor uitgaven en inkomsten is er ook een type maatregel dat tot een directere verhoging of verlaging van de inkomsten, respectievelijk de uitgaven leidt.
Maatregel:
andere inrichting van de organisatie
In veel gevallen wordt bezuinigd op de organisatie. Het terugdringen van de overhead is iets dat vaak terug kwam tijdens de interviews. R8 (27 – 30) geeft aan dat er een efficiëntieslag geboekt is door medewerkers in de backoffice met verouderde functies te ontslaan. In veel gevallen wordt gebruik gemaakt van technologische ontwikkelingen om efficiënter te kunnen werken: R3 (377 – 383): Maar.. die website heeft wel een heel groot deel van wat daar iemand altijd op kantoor zat te doen weggehaald. Vroeger.. was ik ziek, moest ik de administratie bellen en die zetten vervolgens iemand aan het werk die mijn leerlingen dan benaderde. (…). Nu is het zo dat ik op de website aanvink welke leerlingen er les van mij hebben en ik stel een mailtje op, dat iedereen ontvangt. (…) Dat zijn allemaal dingen die de muziekschool ook efficiënter had kunnen regelen. Maar dat is nooit gebeurd.
30
Ook in beleidsplannen wordt deze optie vaak aangekaart. In Trias (2012, p.15) wordt een investering in de administratiesoftware een voorwaarde voor het succes van de rest van de plannen genoemd. Dit alles geeft aan dat technologie een steeds grotere rol inneemt in de manier waarop kunstencentra georganiseerd zijn, en dat de verwachting is dat efficiëntere technologie tot minder overheadkosten leidt. In welke gevallen de beoogde resultaten ook daadwerkelijk behaald zijn is niet te achterhalen.
Maatregel:
prijsaanpassing
Ook worden prijzen van de diensten van het kunstencentrum aangepast. Een prijsverhoging is onvermijdelijk als de gemeentelijke subsidie geheel wegvalt, zoals in het geval van R3 en R7. In andere gevallen is een verhoging van de prijzen een van de overwogen opties. Zes van de respondenten geven aan dat de prijzen naar aanleiding van de bezuinigingen verhoogd zijn (R3, R4, R5, R7, R6, R11). Het gaat hierbij niet altijd om een prijsverhoging met onmiddellijke ingang; in sommige gevallen wordt de prijsverhoging over meerdere jaren doorgevoerd (R4, 241 – 243; R6, 214 – 215).
Er was slechts één kunstencentrum dat expliciet aangaf de prijzen niet te verhogen. De verwachting van R1 is dat de klanten in dat geval weg zullen lopen: we verwachten ook echt dat dat leerlingen gaat kosten, op het moment dat we de tarieven echt opschroeven. Omdat het aantal mensen met een hoog inkomen gewoon heel laag is in [x, red.] (R1, 294 – 295).
§5.1.2 Indeling van de maatregelen op basis van de documentanalyse In de documentanalyse zijn de beleidsplannen van verschillende kunstencentra geanalyseerd en naast elkaar gelegd. Elke maatregel is op basis van de omliggende argumentatie in het beleidsplan ondergebracht in een van de dimensies van het schema van Overmans en Noordegraaf. Hierbij is gebruik gemaakt van het coderingsschema waarvan in §4.3.2.2 al melding werd gemaakt. Uit de verschillende beleidsdocumenten komen veel verschillende maatregelen naar voren. Vaak komen ze op grote lijnen echter overeen met de maatregelen die hierboven al onder de trends zijn beschreven.
Onderstaand schema geeft aan hoeveel maatregelen er in elk van de vier strategieën onder zijn te brengen. Het gaat hierbij om een totaal van 44 maatregelen die uit de verschillende beleidsplannen naar voren zijn gekomen. Het gaat niet om 44 verschillende maatregelen, maar om een optelsom van de maatregelen van de individuele beleidsplannen. Te zien is dat opvallend veel maatregelen vanuit een strategische argumentatie geschreven zijn. De maatregelen lijken verder gelijk verdeeld te zijn in de focus die op de financiële, respectievelijk organisationele kanten gelegd wordt.
31
Totaal aantal maatregelen: 44
Reactief
Strategisch
Cutbacks:
Retrenchment:
8
13
Decline:
Downsizing:
3
15
Niet te plaatsen o.b.v. argumentatie: 5 Financieel
Organisationeel
Resultaten van de documentanalyse, ingevuld in het schema van Overmans en Noordegraaf (2012)
§5.2
Deelvraag 5: Wat zijn bepalende factoren in de keuze voor een bepaalde strategie?
Bij de behandeling van deze deelvraag wordt uitgegaan van een tweedeling: er worden aan de ene kant factoren besproken die van buitenaf van invloed zijn op het beleid van een kunstencentrum. Aan de andere kant zijn er ook factoren die van binnen af het beleid mede bepalen. Per factor wordt uitgelegd op welke manier die factor van invloed is op het beleid. §5.2.1 Contextuele factoren
§5.2.1.1 Gemeentebeleid Kunstencentra hebben zonder uitzondering een subsidierelatie met de gemeente waarin ze actief zijn. De hoogte van het bedrag en de voorwaarden die de subsidiegever aan de besteding van de subsidie stelt zijn van grote invloed op het beleid van het kunstencentrum. Zoals in §5.1.1 besproken werd zijn er twee bewegingen in het gemeentebeleid: er is minder geld voor kunsteducatie, en het geld dat nog wel beschikbaar is wordt op een andere manier ingezet. Sommige respondenten geven duidelijk aan dat de gemeente de beleidsverandering bij het kunstencentrum heeft geregisseerd: R5 (33 – 44): Dat was eigenlijk een kernpunt van het gemeentelijk beleid, dat moest er komen: scheiding van aanbod en bemiddeling. Wat [kc 5, red.] deed: we deden de bemiddelingsrol, we adviseerden scholen, maar hadden ook een eigen aanbod en verkochten dat aan die scholen. Nou, dat vond de gemeente een doorn in het oog blijkbaar, dus dat moest uit elkaar. Het tweede ding waar de gemeente op stond is dat er geen subsidie meer mocht gaan naar kunstonderwijs in de particuliere markt, dus het deel wat [kc 5, red.] deed, dus gewoon de pianolessen en de danslessen, daar mag geen subsidie meer naar toe, behalve via de [gemeentelijke kortingskaart, red.]. Of in ieder geval een kortingsregeling, zodat je de vraagkant subsidieert, en mensen die met een dunnere portemonnee toch iets willen doen helpt om toch een cursus of les ergens in te krijgen. Dus niet meer de aanbodkant subsidiëren maar de vraagkant. Dat zijn de twee belangrijkste uitgangspunten voor de gemeente. 32
R7 (19 – 30) en R11 (6 – 334) beschrijven een vergelijkbare situatie . Een overeenkomst tussen R5, R7 en R11 is dat deze kunstencentra een doorstart hebben gemaakt, waarbij alle vaste docenten zijn ontslagen en door freelance docenten vervangen zijn (zie ook §5.1.2.1). Het oude kunstencentrum is opgeheven, en er is een nieuwe organisatie opgestart. De voorbeelden van R5, R7 en R11 laten zien dat gemeentes soms tot op detailniveau met de inrichting van de kunstencentra bezig zijn. Het kan ook anders, zo laat R9 zien. In dit geval neemt het kunstencentrum het voortouw in de manier waarop de bezuiniging opgevangen wordt. Het uitgangspunt is dat de exploitatie sluitend is, de manier waarop bepaalt het kunstencentrum zelf: R9 (143 – 147): Geven jullie [de gemeente, red.] maar aan hoeveel geld je over hebt voor die kunsten cultuureducatie, en wij zullen dat zo efficiënt en zo goed mogelijk uitvoeren, maar wij laten ons niet zeggen of wij vaste mensen in dienst moeten hebben, of tijdelijk.. dat bepalen we zelf wel. En wij bepalen met het geld dat we van jullie krijgen, dat we de exploitatie sluitend krijgen.
Ook in het geval van R9 worden er echter wel eisen aan de besteding van het subsidiegeld gesteld (R9, 148 – 153):
I:
en geeft de gemeente wel richtlijnen waar ze die subsidie graag aan besteed zien?
R:
Ja. Want zij willen in toenemende mate geld besteed zien aan cultuureducatie in het onderwijs.
(…) Dus dat doe je dan ook. Daar volgen we de gemeente in. (...) En voor een deel nog de kunsteducatie. Zij zijn geneigd om te zeggen van: (…) we hebben eigenlijk niet zo veel zin meer om volwassenen te subsidiëren.
Een bepalende factor in de vormgeving van het beleid van kunstencentra na een bezuiniging is de omvang van die bezuiniging. Kunstencentra waarop de bezuinigingen relatief beperkt zijn blijven bij voorkeur met vaste medewerkers werken (R1, 308 – 312; R9, 107 – 108; R10, 128 – 129). Kunstencentra die veel meer subsidie kwijtraken zijn vaak gedwongen om een doorstart te maken en het model aan te passen naar een vorm waarin lessen bij ZZP’ers worden ingekocht. Voorbeelden hiervan zijn de kunstencentra waar R4, R5, R7 en R11 werken. R11 (6 – 28) geeft een duidelijk voorbeeld van een situatie waarin de maatregelen van de gemeente geen ruimte open laten voor andere oplossingen dan op de personeelskosten te bezuinigen. R11 (6 – 28): dat betekent dat er structureel, jaarlijks €750.000 bezuinigd werd op de subsidie. En dat is de helft van de operationele bezuiniging. Je moet je voorstellen dat we in de subsidieverlening een 4
Zie pagina 34 - 35
33
aantal geoormerkte subsidies hebben, bijvoorbeeld subsidies als bijdrage in de huisvestingskosten, projectsubsidies, we hebben een budgetsubsidie waarin we binnen die subsidie de vrijheid hebben om die naar eigen inzicht te besteden. Je moet je voorstellen: de enige subsidie waar je dan speelruimte hebt is op het personeel. Want de panden zijn van de gemeente,(…) dan kun je zeggen ‘we gaan goedkoper zitten’, maar dan ben je die retourfee ook kwijt, dus goedkoper zitten kan niet. projectsubsidies heb je geen invloed op. (…) Dus een van de weinig knoppen om aan te draaien is de knop ‘personeel’ en ‘bezettingsgraad’. Dat hebben we dus ook gedaan. (…) de belangrijkste keuzes die we gemaakt hebben in die reorganisatie is dat we – dat was overigens een opdracht van de gemeente – wij mochten geen subsidiegeld meer besteden aan het cursorisch onderwijs. Dus cursusactiviteiten moesten kostendekkend. Nou. Met de kostenstructuur die wij hadden, dure cao’s voor docenten, lage bezettingsgraden, cursussen die te weinig cursisten hadden om rendabel te zijn, maar het gebeurde wel.. daar moest stevig worden ingegrepen. Daar hebben we uiteindelijk besloten dat we die activiteiten nog steeds zouden doen, maar dan anders georganiseerd. Dus wij zouden geen mensen meer op de loonlijst hebben die als docent cursussen verzorgen.
§5.2.1.2 Band tussen gemeente en kunstencentrum Een factor die een rol lijkt te spelen in de vormgeving van het gemeentebeleid op het gebied van kunsteducatie is de band die gemeenteraadsleden persoonlijk met het kunstencentrum voelen. Andersom is ook de houding van het kunstencentrum ten opzichte van de gemeente van invloed op de vormgeving van het beleid.
Respondenten van enkele kunstencentra waarbij de bezuinigingen meevallen gaven aan dat een persoonlijke betrokkenheid van raadsleden of andere invloedrijke personen bij het kunstencentrum een reden is voor het lager uitvallen van de bezuiniging: R6 (119 – 131): R:
En ik weet gewoon zeker dat als de gemeente [x, red.] had bezuinigd, dan was er veel meer reuring geweest over de bezuinigingen. Want we hebben toch wel redelijk onze tentakels in de [x, red.]se elite.. in ieder geval mensen die het voor het zeggen hebben. (…) Die een beetje de dienst uitmaken.
I:
is dat een buffer om bezuinigingen te voorkomen?
R:
Ja, en dat is ook wel iets waar ik me van het begin af aan, toen ik me dat realiseerde, ook heel erg in geïnvesteerd heb.
34
R10 (76 – 79): dit centrum voor de kunsten heeft gewoon een uitstekende reputatie, en wij hebben ongeveer 4500 cursisten per jaar, we bereiken ongeveer 25.000 kinderen per jaar, dus heel simpel: elk raadslid heeft wel ervaring met dit instituut. En dat maakt het ook heel dichtbij en bekend. Ook R9 (403 – 427) beschrijft dat er door vertrouwen te wekken bij de raads- en collegeleden ruimte kwam om het initiatief te nemen en zelf te bepalen hoe de bezuiniging ingevuld werd. Heel belangrijk was het volgens R9 om afspraken na te komen, vooral op financieel gebied. Er moet altijd gezorgd worden voor een positieve exploitatie, dan krijg je als kunstencentrum het vertrouwen van de gemeenteraad om meer zelf te sturen (R9, 479 – 486).
Andersom wijzen de interviewdata erop dat een kunstencentrum dat zich betrokken en constructief opstelt veel invloed kan uitoefenen op de inrichting van het cultuureducatiebeleid van gemeenten. In het geval van R2 werd het mogelijk om de subsidie voor een grotere doelgroep in te zetten dan in eerste instantie het idee was. Ook bij R8 speelde er een zelfde soort situatie: er werd actief meegedacht over bezuinigingen, waarna de subsidiemogelijkheden op andere gebieden werden uitgebreid (R8, 2 – 9). R2 (95 – 110): ik merk dat ze het wel belangrijk vinden dat we er zijn, (…), vinden het ook wel goed dat ik er met een bezem doorheen loop te gaan, dat wilden ze ook graag, (…) Nu zeggen ze echt: waar wij ons geld echt aan willen uitgeven is echt dat educatieve deel is dat onderwijs, (…) en ik heb bedongen dat ik ook subsidiegeld mag blijven besteden aan het betaalbaar houden van cursussen van jongeren en dan tot en met 25 jaar. (…) je hebt hier een grote studentenpopulatie hier in Haarlem, dat vind ik belangrijk, die wil ik ook graag over de vloer hebben en houden en niet de deur uit jagen.. nou, daar zijn ze wel gevoelig voor.
Een coöperatieve houding van het kunstencentrum kan voor gemeentes dus aanleiding zijn om beleid te heroverwegen en aan te passen. Het aannemen van een afwerende houding, daarentegen, kan in het nadeel van het kunstencentrum werken. R3 geeft bijvoorbeeld aan dat de directie van de wegbezuinigde voorloper van het kunstencentrum een tegenwerkende houding had. Dat heeft het volgens R3 een stuk lastiger gemaakt om na de doorstart in gesprek te raken met de gemeente en zaken voor het kunstencentrum te behouden: R3 (340 – 345): ik denk dat als het hier.. als de directie van de muziekschool niet zo de kont tegen de krib gegooid had en tegen de gemeente zo gereageerd heeft zoals ze gereageerd hebben, dan denk ik dat we misschien nog wel meer hadden kunnen behouden, en dat vind ik wel heel jammer. Want zo’n directeur die dan zo reageert.. dat heeft ons veel moeite gekost om weer met de politiek in gesprek te komen en te vertellen wat we wilden. 35
§5.2.1.3 Draagvlak Respondenten zijn het erover eens dat een kunstencentrum iets aan de samenleving moet bieden waarvoor zij zelf niet kan zorgen. Valt die “maatschappelijke meerwaarde” weg, dan zou het kunstencentrum zijn bestaansrecht verliezen en zou het zichzelf moeten opheffen, zo verklaart R7 (212 – 213). Wanneer respondenten gevraagd werden naar het maatschappelijk draagvlak dat zij in hun gemeente ervoeren luidde het antwoord altijd dat er in de eigen gemeente veel matschappelijk draagvlak voor de instelling is. Het is natuurlijk niet opzienbarend dat de respondenten dit antwoord gaven, de respondenten waren immers vrijwel allemaal directeur. Wat echter wel opmerkelijk is, is de verhouding tussen centrale vestigingen en nevenvestigingen van kunstencentra. Sommige centra zijn in meerdere gemeenten actief. R1 gaf aan dat de nevenvestiging onder grote druk komt te staan als de gemeente waarin deze dependance gevestigd is haar geplande bezuinigingen doorzet (R1, 114 – 117). Eerder in het interview zei R1 dat dependances die vroeger door buurgemeenten gesubsidieerd werden het nu zonder subsidie moeten stellen (51 – 54). De nevenvestigingen liggen bij het kunstencentrum van R1 dus meer onder druk dan de centrale vestiging. R6 koppelde het stoppen van de subsidie voor de dependance in de buurgemeente aan een gebrek aan draagvlak: R6 (108 – 117): ik zal je zeggen hoe dat (het uitblijven van protest tegen de bezuinigingen, red.) komt: omdat deze mensen bij [gemeente, red.] dachten van.. ‘het zal allemaal wel’. Tuurlijk, het geld was erg, maar mensen hadden totaal geen binding. Dat is.. als ik naar onze bezuiniging kijk, (…) dan is deze bezuiniging heel makkelijk is geweest voor de politieke constellatie, omdat ze gewoon wisten van; dit is gewoon een organisatie.. een lesfabriekje dat was lesjes geeft, en verder stellen ze voor onze gemeenschap eigenlijk niks voor. Nou, dat klopt ook, want toen het wegviel was er ook.. nou, misschien een enkele ouder, of enkele ouders die dat lastig vonden, maar eigenlijk... I:
er was geen enkele connectie met de samenleving.
R:
nee.
Draagvlak in de samenleving is echter niet altijd een garantie voor het voortbestaan van een instelling. R7 (14 – 19) vertelt over grote protesten die zich tegen het besluit om de subsidie op het kunstencentrum te stoppen richtten. Desondanks is het kunstencentrum gesloten.
Draagvlak wordt door kunstencentra voornamelijk afgeleid uit twee elementen. Ten eerste is het bereik belangrijk. Kunstencentra kaarten in dit verband vaak verschillende dingen aan: R8 heeft het over het aantal cursisten, R9 over het percentage van de basisscholen dat bereikt wordt (R8, 291; R9 372 – 375). Een tweede bron om draagvlak te herkennen is door direct contact met de klanten te hebben. R2 (262 – 273) geeft aan met klantenpanels te werken om feedback te krijgen, maar veel
36
respondenten houden het bij (al dan niet gestructureerd) klantonderzoek. Bij vrijwel alle kunstencentra is er recentelijk sprake geweest van een klantonderzoek. Hoewel het onderhouden van contacten met particuliere klanten niet her eerste is dat in verband wordt gebracht met de invulling van de functie van directeur geven meerdere respondenten aan direct contact met klanten te onderhouden (R2, 262 – 273; R6, 317 – 324). §5.2.2
Interne factoren
§5.2.2.1 Eén-op-één lessen versus groepslessen Een bepalende interne factor voor welke keuzes in beleid gemaakt kunnen worden is terug te vinden in de manier waarop de docenten les geven. Als docenten één op één les geven zijn de kosten per leerling hoger dan wanneer er in groepen lesgegeven wordt. Het gaat hierbij vooral om de muziekdocenten, omdat muziekinstrumenten van oudsher op een één op één basis worden onderwezen. Bij andere disciplines is het juist gebruikelijker om in groepen les te geven: theater en dans doe je meestal niet in je eentje. R4 geeft meermaals aan dat één op één lessen de belangrijkste reden zijn waarom cursussen veel geld kosten. In onderstaand citaat trekt R4 dat zelfs breder door het als oorzaak voor de problemen van kunstencentra op landelijk niveau te benoemen. R4 (4 – 7): Wat je landelijk natuurlijk ziet is dat heel veel muziekscholen en creativiteitscentra omvallen. Met name muziekscholen, omdat daar natuurlijk de onderwijsvorm 1-op-1 en 1-op-2 is, en bij creativiteitscentra heb je toch veel meer dat je groepslessen kan geven. R6 (46 – 55) ziet ook een voordeel in het geven van groepslessen, maar voegt een belangrijk extra element toe:
[kc 6, red] heeft een groot voordeel op andere muziekscholen: we zijn niet alleen muziekschool he? We hebben ook toneel, theater etc. maar als je sec alleen naar de muziekschool kijkt hebben wij een groot voordeel en dat is dat hier al 30 jaar lang docenten die hier werken altijd groepslessen hebben gegeven.
Bij dit kunstencentrum bestaat een lange traditie van het lesgeven in groepen. Dat is niet bij ieder kunstencentrum zo: het liefst geven docenten één op één muziekles. Op het kunstencentrum van R10 wordt zelfs creatief met de regels omgesprongen om één op één les te kunnen geven. Er is duidelijk weerstand tegen het geven van groepslessen. Die weerstand verklaart R10 door een hiaat in de didactische vaardigheden van docenten.
37
R10: (383 – 393): We hebben hier de regel dat als je begint, en dat vind ik heel goed, dan heb je recht op 20 minuten les, maar dat kan niet, dus kinderen krijgen altijd een combiles. Maar ik heb dat eens bekeken en toen bleek dat er een behoorlijk aantal van die lessen helemaal geen combiles was, maar gewoon één op één. Dus ik vroeg: wat is er nou aan de hand? “ja, dat zijn uitzonderingen”. Maar waarom? “ja, deze leerling is hardhorend, autistisch, zeer intelligent...”, noem maar op. Nou, ga je een slag dieper, dan blijkt dat het helemaal niet aan die leerlingen ligt, maar dat onze docent moeite heeft met het lesgeven aan 2,3,4, leerlingen tegelijkertijd. Omdat hij dat simpelweg gewoon niet heeft geleerd. Dus daar moet je naar kijken, en niet zeggen van “je krijgt er gewoon 3”, want daar word je natuurlijk ook niet veel wijzer van. R10 staat hier overigens niet alleen in. Ook R9 (308 – 310) en R7 (168 – 169) benoemen een achterstand van de muziekdocenten in het geven van groepslessen.
De invloed die dit op het beleid van een kunstencentrum kan hebben heeft voornamelijk te maken met de in §5.1.1.2 geconstateerde verandering in het aannamebeleid van kunstencentra en de interne verdeling van nieuwe functies. Docenten die geen ervaring hebben met het lesgeven aan groepen komen minder snel in beeld als er docenten nodig zijn om lessen op scholen te geven. R7 (169 – 173) geeft aan dat daarvoor voornamelijk docenten met een theater- dans, of beeldende achtergrond voor in aanmerking komen, vanwege het feit dat die disciplines vaak wel in groepsverband gedoceerd worden. R10 (145 – 149) geeft aan dat er wel geprobeerd wordt om docenten met weinig ervaring in groepslessen kennis te laten maken met het lesgeven in het onderwijs. Zo wordt geprobeerd de achterstand van de muziekdocenten op dit vlak op te lossen.
§5.2.2.2 Huisvesting De huisvesting neemt een aparte plaats in. Omdat de gebouwen vaak aan de gemeente toebehoren is het ook goed mogelijk om huisvesting als contextfactor te beschouwen. Er is echter voor gekozen dat niet te doen, omdat de mogelijkheden van de huisvesting van een kunstencentrum van invloed zijn op het beleid dat intern gevoerd wordt. De beslissing over verandering of aanpassing van de gebouwen ligt vaak niet bij de kunstencentra, maar bij de gemeente, die in de meeste gevallen eigenaar is. Vijf van de respondenten geven aan dat hun kunstencentrum de afgelopen jaren in een nieuw pand is terecht gekomen, dat er grootscheepse verbouwingen aan de bestaande panden hebben plaatsgevonden, of dat er vergaande plannen zijn om het kunstencentrum op een andere locatie te huisvesten.
38
R2 (316 – 319) geeft aan dat de aanstaande verhuizing een heel grote stap is voor het gevoel dat mensen krijgen als ze het kunstencentrum binnen komen. R2 verwacht dat een goed gevoel bij binnenkomst positief zal doorwerken in de toekomst. R2 (316 – 319): ik vind ik ook dat zo’n gebouw als het ware gewoon een hele belangrijke is. He moet een heel leuk, vriendelijk gebouw hebben, met het gevolg dat als je er binnen komt, dat je er ook echt bént. Dat heb je hier niet. je bent hier wel binnen, maar je weet niet zo goed waar je aangekomen bent.
De behuizing van een kunstencentrum is verder van invloed op de manier waarop het pand gebruikt kan worden. Vaak wordt gezocht naar een multifunctionele inrichting, waardoor verhuur aan derden voor andere doeleinden een mogelijkheid wordt. Ook evenementenhuisvesting wordt als mogelijke extra invulling genoemd (o.a. SKVR, 2011, p. 10; Trias, 2012, p.11; Koorenhuis, 2013, p.13). Verder is opmerkelijk dat een paragraaf over gebruik van het gebouw in geen enkel beleidsplan ontbrak. Kunstencentra zijn zich kennelijk bewust van de mogelijkheden die een gebouw kan bieden en uiten de wens om de mogelijkheden van hun eigen pand uit te breiden.
39
VI:
Conclusie
In dit hoofdstuk wordt de centrale vraag uit §1.4 beantwoord. Er wordt hiertoe een verbinding gemaakt tussen de theoretische deelvragen uit hoofdstuk drie en de empirische deelvragen die in hoofdstuk beantwoord zijn.
§6.1 Herhaling De hoofdvraag van dit onderzoek werd in §1.4 gesteld en luidde:
Welke beleidsstrategieën volgen kunstencentra als reactie op financiële teruggang, en welke factoren zijn daarop van invloed?
De hoofdvraag bestaat uit twee delen die verderop apart behandeld worden. §6.2 zal gaan over de beleidsstrategieën die kunstencentra volgen, waarna §6.3 zal ingaan op de factoren die op het beleid van een kunstencentrum van invloed zijn.
§6.2 Welke beleidsstrategieën volgen kunstencentra als reactie op financiële teruggang… Onder §3.1 werden vier verschillende beleidsstrategieën onderscheiden, afkomstig uit Overmans en Noordegraaf (2012). In het empirische deel van het onderzoek werden acht maatregelen geconstateerd die door kunstencentra toegepast worden. Een probleem bij het onderbrengen van een maatregel in het schema uit §3.1 is dat de maatregelen die uit de interviews volgden niet op een eenduidige manier beargumenteerd werden. De toepassing van maatregelen verschilt per kunstencentrum. Er is voor gekozen om de dimensies die aan de classificatie van Overmans en Noordegraaf ten grondslag liggen als uitgangspunt te nemen.
Een overzicht van de maatregelen uit §5.1: 1. Invoering van een “driepoot” in de werkzaamheden. 2. Ander type docent aannemen 3. Overgang naar ZZP’ers 4. Flexibilisering van arbeidscontracten 5. Aanbod aanpassen op de veranderende klant 6. Samenwerking met de organisationele omgeving 7. Andere inrichting van de organisatie 8. Prijsaanpassing 40
§6.2.1
Dimensie 1: Reactief – Strategisch
Een kenmerk dat de meeste maatregelen hebben is dat ze gericht zijn op een verandering van de situatie op de lange termijn. Kunstencentra zijn zich ervan bewust dat de situatie de afgelopen jaren fundamenteel veranderd is en dat er een andere houding van hen gevraagd wordt dan tien jaar geleden. Kunstencentra veranderen zienderogen van organisaties die voornamelijk cursussen in de vrije tijd geven naar organisaties die in brede zin een bijdrage leveren aan de kunsteducatie in hun gemeente (1). Een zo grote verandering van taakomschrijving en manier van werken kan niet gebeuren zonder een verandering door te voeren in de mensen die ingehuurd worden om die taken invulling te geven. Kunstencentra gaan meer op zoek naar docenten en medewerkers die multifunctioneel inzetbaar zijn, en bij voorkeur ervaring hebben met het lesgeven aan groepen kinderen (2). Medewerkers van kunstencentra hebben te maken gekregen met flexibilisering van de arbeidsrelatie met hun werkgever. Deze flexibilisering is in veel gevallen erg rigoureus: een doorstartscenario waarin alle vaste medewerkers ontslagen worden en er nog slechts op freelancebasis ingehuurd wordt komt vaak voor (3). Waar medewerkers nog wel een vast contract hebben wordt gekeken naar mogelijkheden om de flexibiliteit binnen het vaste contract zo groot mogelijk te maken, bijvoorbeeld door de cao kunsteducatie aan te nemen, waardoor het verlenen van deeltijdontslag aan medewerkers met leegstand makkelijker wordt (4). De meeste respondenten constateren daarnaast een verandering in het type klanten waarmee ze te maken krijgen: klanten zijn mondiger, willen snel iets leren en zijn minder snel geneigd een langdurige verbintenis met een kunstencentrum aan te gaan. Kunstencentra voeren daarom wijzigingen in hun aanbod door. Het aanbieden van (korte) kennismakingscursussen, vroegboekkortingen en kortlopende projecten zijn voorbeelden van de manier waarop kunstencentra inspelen op de veranderde consument (5). Verder is de houding van kunstencentra ten opzichte van andere organisaties veranderd. Meer dan vroeger wordt de samenwerking met andere organisaties wordt gezocht naar punten waarop men elkaar kan ondersteunen. Organisaties waar mee samengewerkt wordt zijn divers. Het gaat bijvoorbeeld om musea om educatieprojecten mee op te starten, particuliere fondsen om extra middelen binnen te halen, maar ook om particuliere aanbieders van kunsteducatie (6). Vanwege het feit dat kunstencentra steeds verder verzelfstandigen en het steeds moeilijker wordt om tekorten aan het eind van de begrotingsperiode te verantwoorden naar de subsidiegever ligt er bij de meeste kunstencentra ook veel nadruk op het verkleinen van de uitgaven en het verhogen van de inkomsten. Er wordt gesneden in ondersteunende functies (7). Aan de andere kant worden ook de prijzen van diensten verhoogd (8).
Maatregel 1 tot en met 6 zijn voorbeelden van maatregelen die voortkomen uit een fundamentele verandering in het denken van en over kunstencentra, en zijn gericht op een blijvende verandering in de manier waarop het kunstencentrum werkt en denkt. Deze maatregelen worden daarom aan de strategische kant van de dimensie geplaatst. Maatregelen 7 en 8 zijn erop gericht om tekorten tot een 41
minimum te beperken en hebben geen directe consequenties voor de manier van werken van het kunstencentrum op de lange termijn. Wel is het zo dat er strategische keuzes gemaakt kunnen worden bij – bijvoorbeeld – het verhogen van de prijzen. Soms wordt aangestuurd op een lager prijsniveau voor kwetsbare doelgroepen of jonge kinderen. In dat geval kan het zijn dat een prijsverhoging een strategisch effect heeft.
Uit het bovenstaande volgt dat de maatregelen die kunstencentra toepassen vooral een strategisch karakter hebben, gericht op de lange termijn.
§6.2.2
Dimensie 2: Financieel – Organisationeel
De indeling van de maatregelen op de tweede dimensie is een stuk minder eenduidig dan de indeling op de eerste. Dat heeft te maken met het feit dat veel maatregelen die een organisatieverandering als gevolg hebben, tegelijkertijd ook een belangrijke financiële overweging met zich mee dragen.
Maatregelen die aan de organisationele kant van het spectrum zitten zijn maatregel 1 en 2. Maatregel 1 betekent een grote verandering in de manier waarop gewerkt wordt en wie de klanten zijn. Maatregel 2 houdt in dat een ander type docent de organisatie binnen komt. Er vindt dus een bewuste verandering in de samenstelling van het personeelsbestand plaats. Maatregel 3 is aan de ene kant een voorbeeld van een grote organisatieverandering. De verhouding tussen kunstencentrum en docenten verandert volledig. De gevolgen zijn zeer omvangrijk voor de manier waarop beide partijen werken. De reden waarom maatregel 3 wordt ingevoerd is echter terug te voeren op een financieel argument: ZZP’ers zijn op dit moment goedkoper dan medewerkers in vaste dienst. Als er veel op het kunstencentrum wordt bezuinigd is het vaak zo dat een ZZP constructie de enig overgebleven optie is. De keuze wordt dan niet uit intrinsieke overtuiging maar uit financiële noodzaak gemaakt. Voor maatregel 4 geldt vooral een financiële denkrichting: het flexibiliseren van arbeidscontracten zorgt voor minder leegstand bij docenten, hetgeen financieel gunstiger is voor kunstencentra. Maatregel vijf is geen maatregel die duidelijk bij een dan van twee dimensies hoort. Meer inspraak van de klanten vereist dat de organisatie op een andere manier naar buiten kijkt en zich op een andere manier verhoudt tot de omgeving: de organisatieverandering is relatief beperkt. Ook een financiële argumentatie is hier echter niet volledig van toepassing: van een verandering in het aanbod wordt meestal niet verwacht dat de inkomsten onmiddellijk toenemen. Maatregel 5 bevindt zich dus tussen organisationeel en financieel in. Als een kunstencentrum een samenwerkingsverband aangaat met een andere organisatie heeft dat weinig gevolgen voor de manier waarop de organisatie werkt. Achter deze maatregel zit dan ook vaker een financieel motief, alhoewel dat niet de enige reden is waarom kunstencentra samenwerken. Maatregel 6 is dus meer aan de financiële kant te plaatsen. Maatregel 7 zit ook op de grens tussen 42
financieel en organisationeel: weliswaar verdwijnen er ondersteunende functies in de organisatie en is er dus sprake van organisatieverandering, de manier van werken verandert er niet door. Hetzelfde werk wordt met minder mensen gedaan. De organisatieverandering is in dat geval dus vanuit efficiëntieoogpunt ingegeven, gericht op het verlagen van de operationele kosten. Aanpassingen in de prijzen (8) zijn een duidelijk voorbeeld van maatregelen die puur op de financiële kant van de dimensie in te delen zijn. De maatregelen kunnen dus behoorlijk evenwichtig verdeeld worden op de dimensie financieel – organisationeel. Er zijn maatregelen die duidelijk organisationeel zijn (1 en 2) , maar ook maatregelen die financieel gericht zijn (4, 6 en 8). De overige maatregelen (3, 5 en 7) hebben van beide dimensies kenmerken.
§6.2.3
Toepassing op de hoofdvraag
Als de redeneringen uit de voorgaande paragrafen doorgevoerd worden in het schema van Overmans en Noordegraaf dan zijn blijken er twee dominante strategische reacties uit de interviews. Het gaat dan om de strategieën retrenchment en downsizing. Beide zitten aan de strategische kant van het spectrum, de kant waar de meeste maatregelen van kunstencentra zich ook bevinden. Omdat er geen duidelijk overwicht is van een van de kanten van dimensie twee, zijn zowel retrenchment als downsizing de strategieën die gevolgd worden. Deze bewering wordt kracht bijgezet door de resultaten van de documentanalyse, die in §5.1.2 besproken zijn. Uit de documentanalyse blijkt dezelfde strategische weergave als hierboven geschetst, met duidelijke focus op de rechterkant van het schema, maar gelijk verdeeld over de verticale richting.
Schematisch weergegeven ziet het er dus als volgt uit:
Korte termijn; Reactief
Lange termijn; Strategisch
Financiële oriëntatie
Cutback
Retrenchment
Oriëntatie gericht op
Decline
Downsizing
organisatiehervorming
Hoe roder, hoe meer de strategie van toepassing is
43
§6.3 … en welke factoren zijn daarop van invloed? In het theoretisch kader zijn een aantal factoren geopperd die van invloed kunnen zijn op de manier waarop het beleid van een organisatie vormgegeven wordt. Uit het empirisch gedeelte zijn vijf factoren naar voren gekomen die invloed hebben op de beleidsmatige keuzes die een kunstencentrum maakt of kan maken. Hieronder worden verschillen en overeenkomsten tussen de theorie en de empirie besproken.
De eerste factor uit §3.2 gaat over de keuze tussen klein- versus grootschalig bezuinigen. Hierbij is het van belang hoe goed de vooruitzichten voor de toekomst zijn. Zijn die goed, dan volstaat een kleinschalige bezuiniging. Zijn de vooruitzichten op herstel slecht, dan wordt er grootschalig bezuinigd. In de context van kunstencentra is dit een interessant punt. Uit §5.2.1.1 bleek namelijk dat gemeentes soms ver gaan met het invullen van het beleid van een kunstencentrum. Kunstencentra hebben zelf dus maar beperkte invloed op de bezuinigingen die de gemeente hen oplegt. Toch is de overweging uit §3.2 wellicht van invloed. Als de gemeente beschouwd wordt als de leider van de organisatie waar in §3.2 sprake van was, dan blijft het vertrouwensvraagstuk relevant voor de omvang van de bezuiniging. In §5.2.1.2 bleek namelijk dat een goede band tussen de gemeente en het kunstencentrum, waarbij de gemeente vertrouwen heeft in het (bestuur van het) kunstencentrum, kan leiden tot meer ruimte om mee te praten over de bezuinigen. Om onomstotelijk aan te tonen dat er daadwerkelijk op een andere manier bezuinigd wordt als de relatie tussen gemeente en kunstencentrum goed is, is aanvullend onderzoek nodig dat zich specifiek op dit verband richt. Op basis van de interviews en de literatuur uit §3.2 lijkt het echter aannemelijk dat er een dergelijk verband bestaat.
Een tweede factor uit het theoretische gedeelte die te koppelen is aan de situatie bij kunstencentra is de druk die een electoraat uitoefent. Gemeentes of gemeentelijke instellingen worden vaak gedwongen een korte termijnstrategie aan te nemen, omdat de kiezer daden verwacht. Kunstencentra hebben hiervan indirect last: kunstencentra zijn het onderwerp van de gemeentelijke bezuinigingen, maar verder gaan hun rol in het vierjarige verkiezingsproces niet. Een factor die sterk met dit punt van publieke verantwoording van gemeentelijk beleid te maken heeft is het draagvlak dat een kunstencentrum onder de inwoners van een gemeente heeft. Gemeentes moeten kunnen uitleggen waarom het kunstencentrum een aanzienlijk subsidiebedrag krijgt voor het werk dat gedaan wordt. Als daar geen goede argumenten voor te vinden zijn kan het zijn dat de gemeente besluit de subsidie te stoppen. Kunstencentra proberen dus aan te tonen dat er een relevante bijdrage aan de maatschappij geleverd wordt. Het draagvlak onder de inwoners voor de ondersteuning van een kunstencentrum is dus van groot belang voor het beleidskeuzes die gemeentes maken. Het zijn deze beleidskeuzes waaraan het kunstencentrum haar eigen beleid weer aan ontleent. Draagvlak is dus een factor die
44
indirect van invloed is op het beleid van kunstencentra, maar die tegelijkertijd niet in belang onderschat mag worden.
Andere factoren die van invloed kunnen zijn op het beleid van een kunstencentrum zijn, ten eerste, het al dan niet bestaan van een traditie in groepslessen bij de muziekdisciplines. Groepslessen zijn een stuk goedkoper voor het kunstencentrum dan lessen die één op één gegeven worden, maar vooral muziekdocenten zijn vaak niet opgeleid om aan meer dan één of twee kinderen tegelijk les te geven, en geven de voorkeur aan individueel contact. Het resultaat is een spanning tussen de efficiëntieoverwegingen die bij het kunstencentrum een rol spelen, versus de achtergrond en de didactische overtuiging van de docent. Er worden pogingen gedaan om docenten die dat willen om te scholen zodat ze op een andere manier ingezet kunnen worden. Ten tweede speelt de huisvesting van het kunstencentrum een grote rol in de manier waarop het gebouw gebruikt kan worden. Er wordt actief aangestuurd op een multifunctionele inzet van de lesgebouwen, waarbij het liefst met andere partijen tegen reguliere prijzen verbanden worden aangegaan. Veel kunstencentra hebben plannen voor nieuwe huisvesting, of hebben recentelijk een verbouwing achter de rug, waardoor het gebouw beter aansluit op de veranderde functie die het kunstencentrum als geheel bekleedt. Meer dan vroeger moet er meer geld uit andere bronnen dan subsidie gehaald worden. Daarvoor is verhuur van het gebouw een kans. De mogelijkheden van het gebouw zijn dus van invloed op de manier waarop een kunstencentrum het gebruikt.
45
VII:
Discussie
In dit hoofdstuk worden de beperkingen van dit onderzoek en de onderzoeksmethoden besproken. Daarnaast komen problemen bij de toepassing van het theoretische model aan de orde. Tenslotte wordt een suggestie voor vervolgonderzoek gedaan.
§7.1 Methode Omdat er in dit onderzoek een beperkt aantal respondenten is gesproken rijzen er vragen over de generaliseerbaarheid. Het beeld dat een onderzoeker van kunstencentra op landelijk niveau kan krijgen door elf diepte-interviews te voeren is misschien te beperkt. Om uitspraken in dit onderzoek meer zeggingskracht te geven is wellicht aanvullend onderzoek nodig. Kwantitatieve bevestiging van de resultaten, bijvoorbeeld in de vorm van een enquête, had de betrouwbaarheid aanzienlijk kunnen vergroten. Het is dan ook jammer dat de enquête die dit onderzoek meer kwantitatieve inbreng had moeten geven geen bruikbare resultaten heeft opgeleverd, waardoor besloten is om deze niet mee te nemen in de resultaten. Toch is het zo dat het beeld van de sector dat in de resultaten naar voren komt geen opvallende inconsistenties vertoont met onderzoeken die al eerder gedaan zijn. Bovendien is getracht zo veel mogelijk verschillende typen kunstencentra te interviewen. Door in het hele land te interviewen en daarbij te letten op factoren die de spreiding kunnen vergroten is binnen de beperkte tijd en met de beperkte middelen die beschikbaar waren een zo breed mogelijk beeld geschetst van de situatie.
Een ander punt van aandacht zit op de analyse van de beleidsdocumenten, die in §5.1.2 behandeld is. tijdens het onderzoek bleek dat niet elk kunstencentrum een beleidsplan beschikbaar had, en dat er soms geen mogelijkheid werd geboden de beleidsplannen mee te nemen in dit onderzoek. Het gevolg hiervan is dat aan de analyse van de beleidsdocumenten minder gewicht toegekend mag worden dan van tevoren werd verwacht. Er is voor gekozen om de documentanalyse toch mee te nemen in de resultaten van dit onderzoek, omdat er wel een duidelijke indicatie uit volgt voor de strategieën die toegepast worden. De resultaten van de documentanalyse zijn duidelijk genoeg om niet gepasseerd te worden. In de toekomst kan de analyse uit dit onderzoek uitgebreid worden met aanvullende beleidsplannen, waardoor de resultaten meer fundament krijgen.
§7.2 Theoretisch model Vervolgens moet een aantal opmerkingen over de gebruikte theorie gemaakt worden. In de theorie wordt ervan uit gegaan dat organisaties zelf de strategische keuzes kunnen maken waarmee zij denken vooruit te komen. In de toepassing op kunstencentra is dit uitgangspunt in de meeste gevallen veel 46
minder aan de orde. Anders gezegd: het model gaat ervan uit dat organisaties beleidskeuzes op abstract niveau kunnen maken, en kijkt naar de concrete uitwerking en argumentatie van die maatregelen om die beleidskeuzes te herkennen. Kunstencentra hebben echter minder invloed op het abstracte niveau van beleidsinrichting dan vooraf werd verwacht. De keuzes die op dat niveau gemaakt worden, worden vaak door de gemeente voor hen gemaakt, bijvoorbeeld door eisen te stellen aan de besteding van subsidie en door strategisch te korten op andere onderdelen. Het model van Overmans en Noordegraaf kan dus wel over de werkelijkheid heen worden gelegd, maar de manier waarop de beleidskeuzes gemaakt worden is anders dan de veronderstellingen in het model doen vermoeden.
§7.3 Vervolgonderzoek Uit de conclusie volgt een tweetal suggesties voor vervolgonderzoek. De eerste volgt uit de conclusie, waarin de suggestie gedaan dat er een verband bestaat tussen een goede band tussen gemeente en kunstencentrum en de ruimte voor kunstencentra om invloed uit te oefenen op aanstaande bezuinigingen. Als zo’n verband kan worden vastgesteld betekent dat dat kunstencentra via een getrapte constructie invloed hebben op hun eigen subsidie en beleidsruimte. Het zou zo kunnen zijn dat ze door zich strategisch te positioneren en op de goede manier de relatie te onderhouden meer te zeggen hebben over het gemeentelijk kunsteducatiebeleid dan op verschillende plekken in dit onderzoek gesuggereerd wordt. Dat zou dan weer een strategisch handvat kunnen bieden waarmee kunstencentra hun strategische keuzes in de praktijk meer zelf in de hand hebben dan op papier. Een andere richting voor vervolgonderzoek ligt op het gebied van legitimiteit. Gemeentes moeten de keuze om een kunstencentrum te subsidiëren verantwoorden aan de kiezer. Dat stelt kunstencentra voor de uitdaging om de gemeentes van hun legitimiteit en draagvlak op de hoogte te stellen. Wat de indicatoren zijn waarop de gemeentes naar maatschappelijk draagvlak kijken om hun subsidiebesluiten te verantwoorden is op dit moment niet duidelijk. Aanvullend onderzoek kan zorgen voor meer bewustzijn bij gemeentes en semi-overheidsinstellingen over de manier waarop publieke verantwoording geschiedt.
47
Bronvermelding Beerepoot, R., Lalleman, M., Syderius, T. (2010) Subsidiestromen in de amateurkunsten. Utrecht, Berenschot.
Bogaart, A., Horst, A. van der. (2011). Bezuinigingen van gemeenten en provincies op kunst en cultuur. Amsterdam, DSP-groep.
Bolman, L.G., Deal, T.E. (2008). Reframing Organizations: artistry, choice and leadership. San Fransisco, Jossey-Bass. Bovens, M., ’t Hart, P., Twist, M. van. (2007). Openbaar Bestuur: Beleid, Organisatie en Politiek. Alphen aan den Rijn, Kluwer. Broek, A. van den (2010a). FAQ’s over kunstbeoefening in de vrije tijd. Den haag, Sociaal- en Cultureel planbureau.
Broek, A. van den. (2010b). Toekomstverkenning kunstbeoefening: een essay over de mogelijke betekenis van sociaal-culturele ontwikkelingen voor volume, voorkeuren en vormgeving van kunstbeoefening in de vrije tijd. Den haag, Sociaal- en Cultureel planbureau.
Burkens, M., Kummeling, H., Vermeulen, B. & Widdershoven, R. (2006). Beginselen van de Democratische Rechtsstaat: Inleiding tot de grondslagen van het Nederlandse staats- en bestuursrecht. Alphen aan de Rijn, Kluwer.
Cameron, K.S. (1994). Strategies for succesful organizational downsizing. Human Resource Manegement, 33(2), p. 189 – 211.
Deetz, S. (1996). Describing differences in approaches to organization science: rethinking Burell and Morgan and their legacy. Organization science, 7(2), 191-207. Glassberg, A. (1978). Organizational responses to municipal budget decreases. Public Administration Review, 38 (4), p. 325 – 332.
Hoeven, Q. van der (2012). Van Anciaux tot Zijlstra: Cultuurbeleid en cultuurparticipatie in Nederland en Vlaanderen. Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau.
48
Jick, T.D., Murray, V.V. (1982). The management of hard times: Budget cutbacks in public sector organizations. Organization Studies, 3(2), p. 141 – 169.
Kelman, S. (2006). Downsizing, Competition and Organizational Change in Government: Is Necessity the Mother of Invention? Journal of Policy Analysis and Management, 25(4), p. 875 – 895.
Levine, C.H. (1978). Organizational decline and cutback management. Public Administration Review, 38(4), p. 316 – 325.
Levine, C.H. (1979). More on cutback management: hard questions for hard times. Public management Forum, 39(2), p. 179 – 183.
Newman, K., Tourle, P. (2012). Coalition Cuts 2: Museums. History Workshop Journal, 73(1), p. 296 – 301.
Overmans, J.F.A. & Noordegraaf, M. (2012). Managing austerity: Reframing responses to fiscal stress in local government. Forthcoming.
Pandey, S.K. (2010). Cutback management and the Paradox of Publicness. Public Administration Review 70(4), p. 564 – 571. Pollitt, C. (2010). Cuts and reforms – public services as we move into a new era. Society and Economy, 32(1), p. 17 – 31. Working paper. Raad voor Cultuur (2011). Advies bezuinigingen cultuur 2013 – 2016: noodgedwongen keuzen. Bijlage: sectoranalyse amateurkunst en cultuureducatie.
Raad voor Cultuur (2014). Meedoen is de kunst: advies over actieve cultuurparticipatie.
Silverman, D. (2011). Interpreting qualitative data. A guide to the Principles of Qualitative Research (4e ed.). London: Sage Publications.
Thiel, S. van (2010). Bestuurskundig onderzoek: een methodologische inleiding. Bussum, Uitgeverij Coutinho.
Vinkenburg, B., Syderius, T., Gennip, P. van, Maurik, I. (2010). Bedrijfsmodellen voor kunsteducatie. Utrecht, Berenschot. 49
Vlies, I. van der (2012). Kunst, Recht en Beleid. Den Haag, Boom Juridische Uitgevers.
Warmer, W. & Smithuizen, C. (1999). Publiek Private Samenwerking in de kunstensector: een inleiding. In Boekmanstudies (eds.). Nieuwe partners in kunst: Publiek-private samenwerking in de kunstensector. Meppel, Krips.
50
Met dank aan Jan Brands, directeur Kunstkonnectie Idwer Doosje, student Bestuurs- en Organisatiewetenschap Daniëlle Evers, student Bestuurs- en Organisatiewetenschap Karin Geuijen, Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap Anne Marie ’t Hart, beleidsmedewerker Kunstkonnectie Raphaël Lepot, student Bestuurs- en Organisatiewetenschap Tom Overmans, Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap David Schelfhout, student Bestuurs- en Organisatiewetenschap
Speciale dank aan alle kunstencentra die een bijdrage geleverd hebben. CKE, Eindhoven Cultuur Kwartier, Sneek Hart, Haarlem Kade 40, Vlaardingen Het Koorenhuis, Den Haag De Kubus, Lelystad Kunstkade, Leeuwarden MIK, Schijndel De Muzerije, Den Bosch De Nieuwe Veste, Breda De Plantage, Tiel Schunk, Heerlen Segnocollectief, Ruurlo SKVR, Rotterdam De Stroming, Schijndel Trias, Rijswijk
51
