Vastgoedbeheer in transitie

Vastgoedbeheer in transitie Doorlichting afdeling Beheer Utrechtse Vastgoed Organisatie EINDRAPPORTAGE

Utrecht, 14 januari 2014 UG62

Inhoud

1 1.1 1.2 1.3

Inleiding Achtergrond Vraagstelling Aanpak

3 3 3 3

2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.3.1 2.3.2

Bevindingen Periode voorafgaand aan vorming van UVO Maatschappelijke Ontwikkeling – Afdeling Maatschappelijk Vastgoed StadsOntwikkeling – Afdeling Vastgoed Stadswerken – Afdeling Bijzonder Beheer StadsOntwikkeling – Afdeling Parkeren Invulling compliance Periode van start van UVO tot reorganisatie Vorming van UVO Eerste periode van UVO Reorganisatie van afdeling Beheer Invulling compliance Periode na reorganisatie tot heden Na de reorganisatie van de afdeling Beheer Invulling compliance

5 5 5 5 6 6 6 7 7 8 8 8 9 9 10

3 3.1 3.2

Conclusies Beperkte kans op nieuwe incidenten Verdere verbetering compliance mogelijk middels verdere integratie

12 12 12

4 4.1 4.2

Aanbevelingen Versnellen en intensiveren integratie Prioriteren en systematisch werken

14 14 15

Bijlage 1: Overzicht brondocumenten

17

Bijlage 2: Beoordelingskader

18

1 Inleiding 1.1

Achtergrond In mei 2012 is de Utrechtse Vastgoed Organisatie (UVO) gevormd. Hierbij is het vastgoed van de gemeente Utrecht geconcentreerd in één organisatie. Een van de onderdelen van de UVO is de afdeling Beheer. De medewerkers van deze afdeling houden zich bezig met het beheer en onderhoud van het gemeentelijke vastgoed. Recent heeft een integriteitsonderzoek plaatsgevonden naar de handelwijze van een aantal medewerkers van de afdeling Beheer bij de aanbesteding van werkzaamheden. Dit onderzoek is ingesteld naar aanleiding van signalen vanuit de eigen organisatie en een klacht van een aannemer. Op basis van de verkregen signalen heeft het management van de UVO besloten om het functioneren van de gehele afdeling Beheer in een brede doorlichting tegen het licht te houden, met een accent op het toetsen van de compliance. Hieronder wordt verstaan de naleving van wet- en regelgeving, evenals het werken volgens de normen en regels die de organisatie zelf heeft opgesteld. Adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) is gevraagd deze doorlichting uit te voeren. De uitkomsten hiervan zijn opgenomen in deze rapportage.

1.2

  

Vraagstelling AEF is gevraagd inzichtelijk te maken hoe de afdeling Beheer vanuit het perspectief van compliance functioneert en in beeld te brengen welke verbeteringen hierin mogelijk zijn. Meer concreet was de vraag van het management om een analyse te maken van het functioneren van de afdeling Beheer (en haar voorgangers) in: de periode voor de vorming van de UVO in mei 2012; de periode tussen de start van de UVO in mei 2012 en de reorganisatie in mei 2013; en de periode na de reorganisatie in mei 2013. AEF is gevraagd de uitkomsten van de analyse op te leveren in de vorm van een schriftelijke rapportage die ook buiten de organisatie kan worden verspreid.

1.3

 

Aanpak De doorlichting is uitgevoerd door het bestuderen van documenten en het voeren van gesprekken. De documenten geven een beeld van het ontstaan en het functioneren van de UVO in het algemeen en de afdeling Beheer in het bijzonder. Bestudeerd zijn onder meer organisatieplannen, procesbeschrijvingen en interne procedures. Een volledige lijst van de geanalyseerde documenten is opgenomen in bijlage 1 bij deze rapportage. Aanvullend op de desk research zijn aan de hand van een semigestructureerde vragenlijst gesprekken gevoerd met: de medewerkers van de afdeling Beheer, voor zover deze een directe relatie met de vraagstelling van de doorlichting hebben (circa 30 gesprekken); een aantal medewerkers binnen de UVO en de gemeente Utrecht die in hun dagelijks werk van doen hebben met de afdeling Beheer (circa 10 gesprekken).

UG62 / Doorlichting afdeling Beheer Utrechtse Vastgoed Organisatie

3

De geïnterviewde medewerkers hebben op een constructieve wijze aan de doorlichting meegewerkt. Mede daardoor kon het onderzoek binnen korte tijd worden afgerond. Medewerkers stonden ons op een open, betrokken en soms (positief-)kritische manier te woord. Op basis van de documenten en gesprekken heeft AEF een synthese gemaakt van de bevindingen en deze vertaald in conclusies. Daarbij zijn ook de uitkomsten betrokken van een interne audit van de administratieve organisatie en de interne controle van de werkprocessen, uitgevoerd door de business controller van de UVO. Deze uitkomsten zijn door ons geverifieerd en meegenomen als (aanvullende) bevindingen in de doorlichting.

      

Om de bevindingen van de analyse te ordenen is gebruik gemaakt van het model voor de ‘integriteitsinfrastructuur’ van Ten Have1. In dit model staan zeven aandachtsgebieden centraal: commitment en visie van leiding; waarden en normen; structuren en processen; personeel en organisatiecultuur; leveranciers en afnemers; incidenten; evaluatie en rapportage. De integriteitsinfrastructuur is als beoordelingskader verder uitgeschreven in bijlage 2 bij deze rapportage. De doorlichting is begeleid door een stuurgroep, die bestond uit twee bestuurders en de gemeentesecretaris van de gemeente Utrecht. Gedurende de doorlichting hebben met deze stuurgroep drie voortgangsoverleggen plaatsgevonden. Een conceptversie van de rapportage is besproken met het management van de UVO. Daar waar sprake was van feitelijke onjuistheden zijn deze in de voorliggende, definitieve rapportage gecorrigeerd. De bevindingen en conclusies in deze rapportage zijn voor rekening van AEF.

1 Ethiek en Vastgoed, Ten Have, 2010, overgenomen uit Handboek

Vastgoedmanagement, Maarten Vermeulen en Mariëlle Wieman, Noordhoff Uitgevers, 2010.


4

2 Bevindingen

   2.1

Dit hoofdstuk bevat de belangrijkste bevindingen die we op basis van de geanalyseerde documenten en gevoerde gesprekken hebben gedaan. Conform de vraagstelling maken we hierbij een onderscheid in: de periode voorafgaand aan de vorming van de UVO; de periode van de start van de UVO tot de reorganisatie van de afdeling Beheer; de periode na de reorganisatie van de afdeling Beheer. Periode voorafgaand aan vorming van UVO De huidige afdeling Beheer is bij de vorming van de UVO in mei 2012 ontstaan vanuit vier organisatieonderdelen van de diensten Maatschappelijke Ontwikkeling, StadsOntwikkeling, Stadswerken (zie onderstaande tabel). De werkwijzen van deze vier organisatieonderdelen waren sterk verschillend. Ook waren de onderlinge contacten beperkt. Onderdeel Maatschappelijke Ontwikkeling – Afdeling Maatschappelijk Vastgoed StadsOntwikkeling – Afdeling Vastgoed Stadswerken – Afdeling Bijzonder Beheer StadsOntwikkeling – Afdeling Parkeren

2.1.1

Omvang (in fte) 13,5 8,9 4,7 8,9

Maatschappelijke Ontwikkeling – Afdeling Maatschappelijk Vastgoed De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) had vastgoed in beheer dat benodigd was om het sociaal-maatschappelijk beleid van de gemeente te realiseren. Het ging hierbij onder meer om maatschappelijk vastgoed, scholen, sportaccommodaties, zwembaden en een enkele multifunctionele accommodatie. Hiervoor verzorgde DMO zowel het eigenaarsals het gebruikersdeel van het beheer. Het eigenaarsdeel betreft het groot onderhoud dat voor rekening komt van de eigenaar van het pand. Het gebruikersdeel gaat over het klein en dagelijks onderhoud, waarvoor de exploitant verantwoordelijk is. Een beperkt deel van de panden was in eigendom van Stadsontwikkeling. DMO was als huurder van deze panden alleen verantwoordelijk voor het gebruikersdeel van het beheer. De beheeractiviteiten van DMO waren direct afgeleid van het sociaal-maatschappelijk beleid van de gemeente en nauw verbonden met de exploitatie van het vastgoed. De medewerkers waren sterk betrokken bij de betreffende panden en goed op de hoogte van de staat van onderhoud. De DMO-organisatie was zodanig ingericht dat de verantwoordelijkheid voor het aangaan van nieuwe verplichtingen laag in de organisatie was ingebed. Voor de uit te besteden activiteiten werd gewerkt met individuele contracten. De dienst werd sterk financieel gestuurd, gericht op het niet overschrijden van de jaarlijkse begroting.

2.1.2

StadsOntwikkeling – Afdeling Vastgoed De afdeling Vastgoed binnen de dienst StadsOntwikkeling (SO) was een grootschalig vastgoedbeheerder, onder meer van maatschappelijk en cultureel vastgoed, bedrijfsverzamelgebouwen, woningen, historische panden, gemeentelijke huisvesting en panden die vanuit een strategisch perspectief waren verworven. De afdeling richtte zich hierbij alleen op het eigenaarsdeel van het onderhoud.


5

SO opereerde binnen de gemeente als een relatief zelfstandige organisatie. Ingegeven door het grote aantal panden en de (als gevolg van bezuinigingen) beperkte formatie lag de nadruk op het voeren van regie; door de sturing op afstand was de betrokkenheid bij de individuele panden beperkt. Het onderhoud werd uitgevoerd met behulp van omvangrijke raamcontracten, waarbinnen aannemers relatief veel vrijheid hadden. Door de beperkte formatie vonden de inspecties op de door aannemers uitgevoerde werkzaamheden op afstand en op hoofdlijnen plaats. De sturing was gericht op het waarborgen van een hoog onderhoudsniveau. Om onderhoud op de lange termijn te plannen en begroten, werd gebruik gemaakt van een financiële vastgoedreserve. In de periode voor de start van de UVO was deze reserve door budgetoverschrijdingen afgenomen. 2.1.3

Stadswerken – Afdeling Bijzonder Beheer De afdeling Bijzonder Beheer was een kleine, specialistische organisatie die circa tien historische panden beheerde, hoofdzakelijk forten en torens. Naast het beheer hield de dienst zich ook bezig met de exploitatie van het vastgoed. Door de beperkte omvang van de portefeuille was de betrokkenheid bij het vastgoed groot. Er was veel specialistische kennis aanwezig, vooral op het gebied van restauraties. Er werd gewerkt met een relatief klein aantal vaste aannemers, die de benodigde kennis in huis hadden voor de restauratieve werkzaamheden. Uit te voeren onderhoudswerkzaamheden werden per contract aanbesteed op basis van heldere en strenge protocollen. De controle van de medewerkers op het werk van aannemers was intensief.

2.1.4

StadsOntwikkeling – Afdeling Parkeren De afdeling Parkeren was verantwoordelijk voor het beheer van de parkeervoorzieningen voor zowel auto’s als fietsen op straat en in garages. De relatie met vastgoed beperkte zich tot het beheer van enkele gemeentelijke parkeergarages. De omvang van het deel van de dienst dat zich bezighield met beheer was relatief beperkt. De betreffende medewerkers hadden veel kennis en ervaring met het onderhouden van de parkeervoorzieningen. Dit gebeurde voor een belangrijk deel in eigen beheer. Activiteiten die niet zelf konden worden uitgevoerd, werden opgedragen aan de installateurs van de apparatuur, aangevuld door derde partijen.

2.1.5

Invulling compliance De vier onderdelen van waaruit de afdeling Beheer van de UVO is ontstaan, verschilden qua activiteiten, werkwijze en cultuur sterk van elkaar. De verschillen tussen DMO en SO waren het belangrijkste, omdat deze diensten in termen van vastgoed, budget en formatie het omvangrijkst waren. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de onderdelen. Onderdeel

Activiteiten

Werkwijze

Cultuur

Maatschappelijke

Eigenaars- en

• Contract per werk

• Maatschappelijke insteek

Ontwikkeling

gebruikersdeel van

• Directe sturing

• Inhoudelijke instelling

vastgoedbeheer

• Financieel gestuurd

• Beleidsgedreven

• Accent op toezicht

• Afspraak is afspraak

StadsOntwikkeling

Eigenaarsdeel van

• Raamcontracten

• Commerciële insteek

Vastgoed

vastgoedbeheer

• Sturing op afstand

• Zakelijke instelling

• Kwaliteit gestuurd

• Klantgedreven

• Accent op regie

• ‘Wealen & dealen’


6

Onderdeel

Activiteiten

Werkwijze

Cultuur

Stadswerken

Beheer van

• Contract per werk

• Restauratieve insteek

Bijzonder Beheer

historisch erfgoed

• Directe sturing

• Cultuurhistorische focus


• Objectgedreven

• Specialistische aannemers StadsOntwikkeling

Beheer van

• Contracten per voorziening

• Operationele insteek

Parkeren

parkeervoorzieningen

• Directe sturing

• ‘Hands on’ instelling


• Taakgedreven

• Gebonden aan installateurs

Door de verschillen in activiteiten, werkwijze en cultuur was ook de compliance binnen de vier organisatieonderdelen op uiteenlopende wijzen geborgd. Het beeld is dat hier vooral binnen DMO en SO verschillend op werd gestuurd. Binnen SO werd gezien de grote omvang van de vastgoedportefeuille gewerkt met omvangrijke raamcontracten die, mede ingegeven door de beperkte formatie als gevolg van bezuinigingen, relatief veel vrijheid lieten aan aannemers. Hierbij was het voor de technisch medewerkers niet altijd mogelijk om de activiteiten van de aannemers te controleren. Dit vanwege de complexiteit van de inhoud van het werk en de beschikbare capaciteit. Met het verloop van de contracttijd werd het door het verloop van medewerkers ook steeds lastiger om het nakomen van de gemaakte afspraken te controleren; de betreffende medewerkers waren veelal niet betrokken geweest bij het opstellen van de raamcontracten. Tot slot was de financiële administratie en sturing relatief ondoorzichtig, mede doordat kosten niet altijd volledig werden toegerekend aan het jaar waarin ze werden gemaakt. Bij DMO werd gewerkt met contracten per uit te voeren activiteit. Ten opzichte van het werken met raamcontracten was deze werkwijze minder efficiënt, omdat per activiteit een contractpartij geworven diende te worden. De aannemers die werden ingeschakeld hadden daarentegen beperkte vrijheid, omdat er sprake was van strikte afspraken en intensieve controle. De financiële administratie en sturing waren bij DMO relatief overzichtelijk. 2.2 2.2.1

Periode van start van UVO tot reorganisatie Vorming van UVO De UVO is in april 2012 gevormd in vervolg op een doorlichting2. Deze doorlichting toonde aan dat door verkoop van gemeentelijk vastgoed en concentratie van het gemeentelijk vastgoedmanagement aanzienlijke besparingen mogelijk waren, waaronder in het gebruik, het beheer en het onderhoud van het vastgoed. Daarnaast maakt een concentratie van het vastgoed het mogelijk om expertise te bundelen, integraal te sturen op de vastgoedportefeuille en het vastgoedmanagement te professionaliseren. In lijn met de gemeentelijke veranderaanpak ‘Via B’ is de UVO in een relatief kort tijdbestek ontstaan met de intentie om gaandeweg te komen tot een definitieve inrichting van de organisatie. Er werd een bewuste keuze gemaakt om op voorhand geen gedetailleerd organisatieontwerp van de UVO te maken, maar snel te starten. Voor de afdeling Beheer

2 De Brink Groep, Ruimte voor ambitie, februari 2011


7

betekende deze keuze dat de werkwijzen van de vier organisatieonderdelen van waaruit de afdeling ontstond, in eerste instantie ongewijzigd bleven, maar onder één leidinggevende kwamen te staan. 2.2.2

Eerste periode van UVO Binnen de afdeling Beheer is in de zomer van 2012 met een LEAN-aanpak een aanzet gedaan om langs de weg van het uniformeren en verbeteren van werkprocessen te komen tot integratie. Met de betrokkenheid van medewerkers zijn de oude werkprocessen in beeld gebracht en zijn de nieuwe werkprocessen op hoofdlijnen ontworpen.

  

Parallel aan het ontwerp van de nieuwe werkprocessen kreeg de afdeling te maken met een aantal ontwikkelingen: de UVO diende een extra structurele en incidentele bezuiniging te realiseren; het beheer van een groot aantal welzijnspanden kwam naar de afdeling over; diverse raamcontracten bleken teveel open einden te bevatten en werden stopgezet.

     

Door deze ontwikkelingen ondervond de afdeling Beheer hinder om het verbeterproces voortvarend aan te pakken. Daarnaast speelde ook een aantal interne omstandigheden: er was sprake van een hoge werkdruk door achterstanden in het regulier onderhoud; de span of control van de afdelingsmanager bleek te groot te zijn; de stafdiensten, waaronder business control, waren nog niet formeel ingevuld; de informatievoorziening was nog niet voldoende op orde; de oude mandaatregelingen en autorisatielijnen waren nog van kracht; er dreigde aantal financiële tegenvallers die zouden leiden tot een budgetoverschrijding. De combinatie van de nieuwe ontwikkelingen en de interne omstandigheden maakten dat eind 2012 besloten werd om de LEAN-aanpak en daarmee het verbeterproces voorlopig stil te zetten. Er bleek mede als gevolg van de bezuinigingen te weinig capaciteit beschikbaar te zijn om de activiteiten die uit de aanpak volgden, uit te voeren. Door deze stopzetting stokte ook het integratieproces.

2.2.3

Reorganisatie van afdeling Beheer Eind 2012 is binnen de afdeling Beheer een formeel reorganisatieproces gestart, dat in mei 2013 uiteindelijk is afgerond. Deze reorganisatie heeft geleid tot een indeling van de afdeling in vijf clusters. Deze clusters richten zich alle op een of meerdere categorieën van vastgoed, waarbij een indeling is aangehouden die binnen de UVO ook door de afdeling Portefeuillemanagement gehanteerd wordt. Hierdoor sluiten de activiteiten van beide afdelingen direct op elkaar aan. Een cluster wordt geleid door een teamleider of een clusterverantwoordelijke, die een beperkt aantal technisch beheerders aanstuurt. Naast de clusters is er binnen de afdeling Beheer een Team Technische Ondersteuning in het leven geroepen, dat zich richt op meer strategische onderwerpen die object- en clusteroverstijgend zijn.

2.2.4

Invulling compliance Door de nog bestaande uiteenlopende werkwijzen en het reorganisatieproces was de compliance van de afdeling Beheer in de eerste periode na de vorming van de UVO nog onvoldoende op orde: door de te grote span of control van de afdelingsmanager was het zicht op de activiteiten van medewerkers beperkt;




8

   

de werkwijzen van medewerkers, bijvoorbeeld bij het aangaan van nieuwe verplichtingen, liepen sterk uiteen; voor het aangaan van nieuwe verplichtingen was, mede door administratieve oorzaken, niet altijd het ‘vier ogen’-principe van toepassing; de goedkeuring voor nieuwe verplichtingen in de financiële systemen werkten nog op basis van de oude structuur; de informatievoorziening was nog onvoldoende op orde om verplichtingen en uitgaven te monitoren en te sturen. In januari 2013 is wel een stap voorwaarts gezet in het verbeteren van de compliance door het aanpassen van het goedkeuringsproces voor nieuwe verplichtingen in de financiële systemen op de nieuwe structuur. Hierdoor nam de grip op de operationele activiteiten toe.

2.3 2.3.1

Periode na reorganisatie tot heden Na de reorganisatie van de afdeling Beheer De introductie van een nieuwe laag van een tussenlaag van clusterverantwoordelijken en teamleiders in het kader van de reorganisatie leidde voor de afdeling Beheer tot een beter werkbare en stuurbare organisatie. De reorganisatie leidde tevens tot het besluit om de formatie van de afdeling op niveau te houden en niet in te krimpen. Dit mede in het licht van de aankomende uitbreiding van het te beheren vastgoed, waaronder het Muziekpaleis en het Stadskantoor. De nog openstaande formatieplaatsen worden op dit moment ingevuld. De afdeling is nog niet op volledige sterkte. De nieuwe organisatiestructuur ondersteunde ook het integratieproces, vooral doordat medewerkers binnen de clusters in gemixte teams gingen werken. Daarnaast kwamen de medewerkers ook fysiek bij elkaar te zitten, wat de samenwerking makkelijker maakte. Tot slot sloot de clusterindeling aan op het ketenperspectief van waaruit de UVO werkt, waardoor ook de samenwerking met andere afdelingen bevorderd werd.

     

In vervolg op de reorganisatie is een aantal belangrijke stappen gezet om het functioneren en daarmee de compliance van de afdeling Beheer verder te verbeteren: de uniforme werkprocessen zijn gereed voor implementatie; de aanbestedingsprocedures zijn helder gedefinieerd; de mandaten per functie zijn duidelijk gemaakt; de autorisaties zijn systeemtechnisch op orde; de financiële sturing is aangescherpt; het inkoopbeleid voor onderhoud is vastgesteld. Daarnaast is een betekenisvolle stap voorwaarts gezet door lopende raamovereenkomsten die niet voldeden, stop te zetten. Hierop volgend is een start gemaakt met het sluiten van nieuwe raamcontracten. De aanbestedingsprocedures hiervoor lopen of zijn in voorbereiding. Een onlangs uitgevoerde interne audit heeft geleid tot een aanscherping van de administratieve organisatie en de interne controle (AO/IC). In de interne audit zijn het beheer- en storingsproces tegen het licht gehouden. Geconcludeerd is dat de activiteiten in de processchema's elkaar logisch opvolgen, maar dat onvoldoende herleidbaar was wie welke activiteit uitvoert, op welk moment dat gebeurt, hoe dat gebeurt en op basis van welke gegevens. De processchema's zijn middels gezamenlijke sessies met medewerkers aangepast. Doordat alle activiteiten in de processchema’s nu zijn voorzien van eigenaren en


9

maatregelen op het gebied van de AO/IC, zijn deze voldoende compleet beschreven. De belangrijkste aanpassing is de scheiding tussen het aanmaken en goedkeuren van verplichtingen. Deze werd in de praktijk al toegepast, maar is nu expliciet in de procesbeschrijving opgenomen. Naast de interne audit is door medewerkers van de UVO ook een steekproef uitgevoerd op de facturenstroom van 1 januari tot en met 30 september 2013. Het doel van de steekproef was het toetsen van de interne werkprocessen van opdrachtverstrekking tot aan facturatie. Hiervoor is gebruik gemaakt van een aselecte steekproef van 45 facturen. Het algemene beeld op basis van de steekproef is dat de facturen overeenkomen met de geleverde prestaties. Wel komen uit de steekproef bevindingen naar voren die betrekking hebben op de compliance, vooral waar het gaat om het vastleggen van prestaties, het werken met omvangrijke raamcontracten, het vastleggen van storingen en de omgang met onderhoudscontracten bij nieuwbouw. De bevindingen zijn verwerkt in de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek, zoals te vinden in hoofdstuk 3 en 4. 2.3.2

 

  

Invulling compliance Door de uitgevoerde activiteiten is de compliance van de afdeling Beheer in de periode na de reorganisatie vanaf mei 2013 verbeterd. Tegelijk geldt dat deze in de huidige situatie op specifieke onderdelen nog onvoldoende is ingevuld. De belangrijkste reden hiervoor is dat de integratie van de vier organisatieonderdelen van waaruit de afdeling in 2012 is ontstaan, nog niet is afgerond. We constateren een aantal beperkingen, die van directe invloed zijn op de compliance: de (nieuwe) uniforme werkprocessen zijn nog niet (volledig) geïmplementeerd, waardoor de werkwijze per medewerker op punten verschilt en de transparantie beperkt is; het proces voor het aangaan van verplichtingen is op het onderdeel storingen onvoldoende toegesneden op de feitelijke situatie, waardoor de hiervoor geldende spelregels niet altijd gevolgd kunnen worden; het vastleggen van door leveranciers geleverde prestaties verloopt niet altijd accuraat, wat maakt dat het soms lastig te checken of gemaakte afspraken zijn nagekomen; de transparantie van de financiële administratie is relatief beperkt, waardoor het moeilijk is om hier de juiste informatie uit te halen voor de operationele activiteiten en de sturing; de toetsende en adviserende rol van business control is onvoldoende ingeregeld, waardoor het nog ontbreekt aan voldoende checks & balances. Daarnaast constateren we beperkingen die indirect een rol spelen voor de compliance, omdat ze van invloed zijn op het functioneren van de afdeling Beheer. Zo is de informatie benodigd voor het uitvoeren van de operationele activiteiten nog niet volledig op orde, waarbij het onder meer gaat om de samenstelling van de beheerportefeuille, de stand van onderhoud van panden, de beschikbare budgetten, de afspraken in raamcontracten, et cetera. Daarnaast bestaat de afdeling nog uit diverse ‘eilanden’, die betrekkelijk los van elkaar opereren. Een van de oorzaken hiervoor is dat de sturing sterk vanuit de inhoud plaatsvindt, waarbij de aandacht voor de organisatie en de medewerkers beperkt is. Ook speelt hier mee dat de interne communicatie binnen de afdeling beperkt is, waardoor medewerkers zich onvoldoende aangesloten voelen bij de afdeling. Tegelijk constateren we dat de medewerkers van de afdeling Beheer sterk betrokken zijn bij hun werk en dat zij hun activiteiten zoveel als mogelijk binnen de aanwezige kaders naar eer en geweten uitvoeren. Gegeven de aanwezige omstandigheden gebeurt dit soms met de


10

nodige ‘workarounds’ om (spoedeisende) onderhoudswerkzaamheden tijdig te kunnen realiseren. Er zijn geen signalen aangetroffen die duiden op een brede, ongewenste cultuur die aanzet tot integriteitsschendingen. De vermeende voorvallen die recent onderzocht zijn, beoordelen we dan ook als incidenten. Ze zijn te zien als excessieve uitingen van gedragspatronen die in het verleden zijn ingesleten. Zowel in de periode voorafgaand aan de vorming van de UVO als in afnemende mate ook in de periode tot de reorganisatie van de afdeling Beheer konden deze gedragingen relatief eenvoudig onopgemerkt blijven. De activiteiten in het kader van het verbeteren reorganisatieproces hebben geleid tot een situatie, waarin dergelijke voorvallen wel (eerder) aan het licht komen. Dit is in de afgelopen periode dan ook gebeurd. De medewerkers van de afdeling zijn geschrokken van de incidenten en de hierop volgende aandacht in de media. Ze betreuren de uitstraling die de gebeurtenissen hebben op de afdeling en de UVO als geheel en vinden dat deze geen recht doen aan de inzet die wordt gepleegd om gegeven de omstandigheden het vastgoedbeheer zo effectief en efficiënt mogelijk uit te voeren. De medewerkers geven daar waar het gaat om de integriteit aan, doordrongen te zijn van de noodzaak tot het volgen van de procedures. AEF schat de kans op nieuwe incidenten, gegeven de aangetroffen situatie, als relatief beperkt in. Hierbij constateert AEF wel dat de afdeling Beheer nu nog relatief zwaar leunt op de eigen verantwoordelijkheid van medewerkers. We achten de huidige situatie in dat opzicht onwenselijk. Er is, zonder afbreuk te doen aan de eigen verantwoordelijkheid van medewerkers, behoefte aan het verder verbeteren van de organisatorische randvoorwaarden voor een betere compliance. Dit is te bereiken door het verbeterproces in het kader van de integratie met volle kracht door te zetten en her en der aan te scherpen. Een potentiële bedreiging voor de integratie is een aantal nieuwe ontwikkelingen die in de komende periode op de organisatie afkomen. Deze zouden de aandacht op korte termijn van de verdere integratie kunnen afleiden, wat een risico inhoudt. Hierop zal in het volgende hoofdstuk nader worden ingegaan.


11

3 Conclusies In vervolg op de bevindingen uit het voorgaande hoofdstuk beschrijven we in dit hoofdstuk de conclusies van de doorlichting. 3.1

Beperkte kans op nieuwe incidenten De hoofdconclusie van de doorlichting is dat de kans dat zich binnen de afdeling Beheer nieuwe integriteitsschendingen voordoen, relatief beperkt is. Dit als gevolg van het feit dat de compliance in de afgelopen periode verbeterd is. Het feit dat deze compliance nog niet op alle onderdelen volledig geborgd is, brengt beperkte risico’s met zich mee. In de doorlichting zijn geen signalen aangetroffen die duiden op een brede, ongewenste cultuur die aanzet tot integriteitsschendingen. De vermeende integriteitsschendingen die recent onderzocht zijn, beoordelen we dan ook als incidenten. De doorlichting heeft niet aangetoond dat deze onderdeel zijn van een breder patroon. De gemaakte analyse levert juist het beeld op, dat de medewerkers van de afdeling Beheer sterk betrokken zijn bij hun werk en dat zij hun activiteiten zoveel als mogelijk binnen de aanwezige kaders naar eer en geweten uitvoeren. Tegelijk is het beeld dat de stappen die de afgelopen periode in het kader van de integratie en de reorganisatie zijn gezet, een positieve uitwerking hebben gehad op de compliance. Dit houdt in dat de risico’s voor de organisatie op integriteitsschendingen hierdoor afgenomen zijn en dat eventuele pogingen hiertoe nu sneller aan het licht komen. Wel zou het zo kunnen zijn dat er door de verdere professionalisering die de afdeling doormaakt, meer voorvallen uit het verleden aan het licht komen.

3.2

      

Verdere verbetering compliance mogelijk middels verdere integratie Ondanks dat de compliance in de afgelopen periode verbeterd is, is deze op een aantal onderdelen nog niet volledig geborgd. Dit is een gevolg van het feit dat de integratie van de organisatieonderdelen van waaruit de afdeling is ontstaan, nog niet is afgerond. Een eerste aanzet voor deze integratie is gedaan door een verbeterproces direct na de start van de UVO in april 2012. Eind 2012 is de conclusie getrokken dat de structuur van de afdeling Beheer niet voldeed om alle activiteiten die uit dit verbeterproces naar voren kwamen, uit te voeren en dat een reorganisatie nodig was. De integratie is toen tijdelijk op een laag pitje gezet. Na de afronding van de reorganisatie in mei 2013 is het integratieproces opnieuw in gang gezet. De transitie naar één organisatie is nu feitelijk nog in volle gang. Deze situatie maakt dat de compliance in de afgelopen periode weliswaar verbeterd is, maar op een aantal onderdelen nog niet volledig geborgd is. De verbeteringen die in de afgelopen periode al zijn doorgevoerd, zijn: de uniforme werkprocessen zijn uitgewerkt en deels geïmplementeerd; de aanbestedingsprocedures zijn helder gedefinieerd; de mandaten per functie zijn duidelijk gemaakt; de autorisaties zijn systeemtechnisch op orde; de financiële sturing is aangescherpt; het inkoopbeleid voor onderhoud is vastgesteld; de raamcontracten die niet voldeden, zijn stopgezet. Om de compliance in de toekomst verder te borgen, is aandacht te besteden aan een aantal aanvullende punten. Deze zijn uit te splitsen in aandachtspunten die direct betrekking


12

hebben op de compliance en aandachtspunten die betrekking hebben op het functioneren van de afdeling en daarmee indirect van invloed zijn op de compliance.

   

De aandachtspunten die direct van invloed zijn op de compliance, zijn: de ontworpen uniforme werkprocessen zijn niet (volledig) geïmplementeerd, waardoor de werkwijze van medewerkers op onderdelen uiteenloopt; de richtlijnen voor de omgang met de gemeentelijke aanbestedingsprocedures en het aangaan van verplichtingen zijn op een aantal specifieke onderdelen niet duidelijk; de beschikbare sturingsinformatie is nog onvoldoende, waardoor ook de rol van de control functie nog te veel reactief en daardoor te weinig toetsend en adviserend is; het onderwerp integriteit is in den breedte onvoldoende onderwerp van gesprek van directie en management en is binnen de afdeling geen onderwerp van gesprek. De aanvullende aandachtspunten die betrekking hebben op het functioneren van de afdeling en daarmee indirect van invloed zijn op de compliance, hebben een direct verband met het feit dat het handelen van de medewerkers nog onvoldoende wordt ingegeven door een gezamenlijk beeld van het (toekomstig) functioneren van de afdeling, waarbij het gaat om aspecten als leidinggeven, samenwerking, houding en gedrag, et cetera. Dit is het gevolg van het feit dat het accent in de aansturing van de afdeling sterk op de inhoud van het werk ligt, waardoor de meer mensgerichte aspecten minder aandacht krijgen. Er is tot nu toe betrekkelijk weinig inzet gepleegd op het samenbrengen van de verschillende culturen van de organisatieonderdelen van waaruit de UVO gevormd is en het van daaruit creëren van een nieuwe, eigen afdelingsidentiteit. Als gevolg hiervan bestaat de afdeling Beheer nog teveel uit zelfstandige eenheden, die betrekkelijk los van elkaar opereren. De medewerkers opereren nog onvoldoende als één afdeling. Dit vormt een risico voor de compliance, omdat medewerkers zich te veel kunnen concentreren op hun eigen activiteiten en daardoor te zelfstandig opereren. Het zicht op hun handelen is hierdoor te beperkt. De directe en indirecte aandachtspunten maken, dat in de actuele situatie relatief zwaar geleund wordt op de eigen verantwoordelijkheid van individuele medewerkers. De huidige medewerkers lijken dit goed aan te kunnen, maar deze situatie is wel een risico voor de toekomst. Zowel aan de ‘harde’ als aan de ‘zachte’ kant van de bedrijfsvoering is behoefte aan een aantal aanvullende verbeteringen, die het risico voor de organisatie verder beperkt.


13

4 Aanbevelingen In dit hoofdstuk vertalen we de beschreven conclusies naar inhoudelijke en procesmatige aanbevelingen voor de afdeling Beheer van de UVO. 4.1

    

Versnellen en intensiveren integratie Inhoudelijk bevelen we aan om de activiteiten die binnen de afdeling Beheer plaatsvinden in het kader van de integratie te intensiveren en te versnellen. Dit vanuit het perspectief dat het uniformeren van de werkwijzen leidt tot eenduidiger operationele werkprocessen, die effectiever zijn aan te sturen, te monitoren en te evalueren. Hierdoor nemen de garanties voor de compliance verder toe en de risico’s op integriteitsschendingen verder af. Ook leidt de integratie tot het versterken van de interne samenhang van de afdeling en de ontwikkeling van een eigen, nieuwe identiteit. Medewerkers gaan zich hierdoor meer verbonden voelen met het geheel. In vervolg op de reorganisatie die in mei 2013 is afgerond, is door de afdeling Beheer al een aantal activiteiten in gang gezet die bijdragen aan de integratie. Onze aanbeveling is om deze activiteiten met kracht door te zetten. Het gaat hierbij onder meer om: het verder uitwerken van de uniforme werkprocessen; het actualiseren van de Meerjaren Onderhoudsprognoses (MJOP’s); het afsluiten van nieuwe raamcontracten voor onderhoudswerkzaamheden; het aanscherpen van de procedure voor de afhandeling van storingen; het vereenvoudigen van de financiële administratie. AEF beveelt aan om aanvullend een aantal nieuwe activiteiten in gang te zetten. Evenals in het voorgaande hoofdstuk maken we hierbij een onderscheid tussen activiteiten die direct van invloed zijn op de compliance en activiteiten die van invloed zijn op het functioneren van de afdeling Beheer en daarmee indirect op de compliance. De twee categorieën van activiteiten zijn complementair: de directe activiteiten hebben betrekking op de ‘harde’ kant van de bedrijfsvoering, terwijl de indirecte activiteiten zich meer richten op de ‘zachte’ kant. De beide categorieën zijn de twee zijden van dezelfde medaille en kunnen dan ook niet los van elkaar gezien worden.

 





Daar waar het gaat om de activiteiten die direct van invloed zijn op de compliance bevelen we aan om: meer aandacht te besteden aan het in nauwe samenwerking met de medewerkers implementeren en uitvoeren van de uniforme en daardoor transparante werkprocessen; de procedure voor het aangaan van verplichtingen verder te verbeteren, onder meer door voor spoedeisende reparaties aannemers minder eigen afwegingsruimte te geven, te gaan werken met richtlijnen voor het afwijken van de aanbestedingsregels en in de financiële administratie (structureel) te gaan werken met jaarverplichtingen; de (financiële) sturingsinformatie verder te verbeteren om daarmee de aansturende rol van het management en de toetsende en adviserende rol van de interne control functie te versterken; het onderwerp integriteit binnen de afdeling structureel op de agenda te zetten van interne werkoverleggen, projectevaluaties, medewerkersbeoordelingen, et cetera, zodat hier continu aandacht voor is.


14

   

Aan de kant van de indirecte activiteiten bevelen we aan om de integratie in het vervolg sterker in te vullen vanuit een praktische, mensgerichte benadering, waarin naast de inhoud van het dagelijks werk ook de medewerkers centraal staan. Zij zijn het immers die met hun handelen invulling geven aan het functioneren van de afdeling. Door de interne samenhang binnen de afdeling te versterken, kan deze meer als een geheel gaan functioneren. Door hier de focus op te leggen neemt de betrokkenheid van medewerkers bij de afdeling toe (naast de al bestaande betrokkenheid bij het werk) en daarmee ook de onderlinge ‘sociale controle’. Dit bevordert de compliance van de afdeling. Activiteiten waar in dit kader aan gedacht kan worden zijn: het gezamenlijk opstellen van een toekomstbeeld van de afdeling en het vertalen van dit toekomstbeeld in concrete bijdragen die medewerkers hieraan leveren; het in samenspraak met medewerkers opstellen van een set van kernwaarden, die de leidraad vormt voor het individuele handelen en de onderlinge samenwerking; het verbeteren van de interne overlegstructuur en de communicatie binnen de afdeling, zodat medewerkers beter op de hoogte zijn van de ontwikkelingen die plaatsvinden; het voor medewerkers inbouwen van ruimte voor onderlinge reflectie om (van elkaar) te kunnen leren. AEF stelt voor deze aanbevelingen uit te werken in een programma voor de komende periode.

4.2

  

   

Prioriteren en systematisch werken Naast de inhoudelijke aanbevelingen doen we tevens aanbevelingen die betrekking hebben op de wijze waarop de afdeling Beheer de integratie aanpakt. Dit vanuit het perspectief dat deze integratie in de komende periode nog veel energie en tijd zal vragen en dat de afdeling tegelijk te maken krijgt met een aantal nieuwe ontwikkelingen, zoals: de verhuizing naar het nieuwe Stadskantoor en de aanpassing in de werkwijze; de implementatie van een nieuw inkoopproces, waardoor procedures wijzigen; de voorbereiding van de eventuele verzelfstandiging van de uitvoerende delen van de UVO. Deze ontwikkelingen dragen het risico in zich, dat de focus te weinig op de integratie ligt. Vanuit dit perspectief is behoefte aan een heldere prioriteitstelling vanuit de directie, die zorgt voor de (relatieve) rust en ruimte om de integratie in nauwe samenwerking met de medewerkers binnen afzienbare tijd te voltooien. Hierdoor zal dan een aantal belangrijke resultaten worden bereikt, waardoor de afdeling sterker als één geheel gaat opereren. We bevelen dan ook aan het geheel van activiteiten dat invulling geeft aan de integratie als een programma te benaderen en aan te sturen. Deze systematische insteek zorgt voor meer scherpte in de afweging van prioriteiten en meer focus en structuur in de uitvoering van activiteiten, gericht op het realiseren van concrete resultaten. In de aanpak dient het accent te liggen op: het versterken van de regie op en de samenhang tussen activiteiten met een focus op prioriteren, faseren en plannen; het borgen van de relatie in termen van capaciteit en planning tussen het integratieproces enerzijds en het reguliere werkproces anderzijds; het versterken van de monitoring op de integratie en de resultaten en effecten die hiermee te realiseren zijn; het vergroten van de betrokkenheid van de medewerkers bij de integratie, onder meer door het versterken van de interne communicatie.


15

Een dergelijke sturing zorgt voor een meer stapsgewijze veranderaanpak, zodat de afdeling sneller op orde is. Deze veranderaanpak is goed te combineren met het continu verbeteren van de bedrijfsprocessen via de LEAN-aanpak, die ook gevolgd wordt.


16

Bijlage 1: Overzicht brondocumenten Brink Groep, Ruimte voor ambitie, Doorlichting Vastgoed (februari 2011) Gemeente Utrecht, Organisatie- & Formatieplan UVO (8 februari 2012) UVO, Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed 2013 (7 mei 2013) UVO, Kadernota Vastgoed Utrechtse Vastgoed Organisatie (5 september 2012) UVO, Overzicht inrichting UVO, afdeling Vastgoed Beheer (10 juni 2013) UVO, Overzicht nieuwe situatie Vastgoedbeheer in workflow SAP (29 oktober 2013) UVO, Uitwerking vastgoed beheer bij de UVO, mei 2012 – oktober 2013 (6 november 2013) UVO, Detail ontwerp vooronderzoek. Proces: Storingen (13 november 2012) UVO, Detail ontwerp / vooronderzoek. Proces: Beheer en Onderhoud (19 maart 2013) UVO, In opbouw UVO Vastgoed Beheer (17 december 2012) UVO, Bedrijfsplan Vastgoed Beheer UVO (21 maart 2013) UVO, Beheer definitieve X-matrix (juni 2013) UVO, Nieuwsbrief UVO, Vastgoed Beheer (juni 2013) UVO, Margitt Meininger, Lean en hoe verder? UVO vastgoed beheer (27 juni 2013) UVO, Actielijst beheer (n.b.) UVO, Processchema storingen UVO (4 september 2013) UVO, Ilir Dirbrani, Process description. Storingen (8 oktober 2013) UVO, Storingenproces UVO (18 september 2013) UVO, Storingenproces UVO, Bepalen urgent vs niet-urgent (30 september 2013) UVO, Martin Lekkerkerker, UVO, Vastgoed Beheer en de rol van TTO ( september 2013) UVO, Inkoopbeleid Vastgoed Beheer (9 september 2013) UVO, Vastgoed Beheer, Utrechtse Onderhoud Methodiek (20 september 2013) UVO Beheer, Process diagrams (1 november 2013) UVO, Audit onderzoek op AO processen (18 oktober 2013)


17

Bijlage 2: Beoordelingskader In deze bijlage is het model integriteitsinfrastructuur opgenomen. Het model is ontwikkeld door het Bureau integriteitsbevordering Openbare Sector in samenwerking met Nijenrode Business Universiteit. Dit model is gebruikt als beoordelingskader voor de doorlichting. Het model bestaat uit 7 aandachtsgebieden met een aantal integriteitsinstrumenten per aandachtsgebied. Nr.

Aandachtsgebied

Integriteitsinstrumenten

1

Commitment en visie leiding

Visiebijeenkomsten, handreikingen, trainingsmodules, integriteitscoördinator, betrokkenheid management, periodieke agendering

2

Waarden en normen

Handelingen, codes en tips met betrekking tot totstandkoming en gebruik van codes

3

Structuren en processen

Administratieve organisatie/interne controle, functiebeschrijvingen, functieroulatie, functiescheiding, 4ogensysteem, kwetsbare functietaken en processen, handboek integriteitsonderzoek, veiligheidsonderzoek, werving-, selectie- en aannamebeleid, antecedentenonderzoek, verklaring omtrent gedrag, self assessment integriteit en regelingen

4

Personeel en organisatiecultuur

Dilemmatrainingen, afleggen van de ambtseed of belofte, introductie voor nieuwe medewerkers, aandacht voor integriteit tijdens werkoverleg en functioneringsgesprekken, het agenderen van integriteit in personeelsgesprekken, competentiemanagement, exitgesprek, de vertrouwenspersoon integriteit, arbeidsvoorwaarden, collegiaal beraad, trainingsmodules management

5

Leveranciers en afnemers (werkcombinaties)

Custom due diligence, schriftelijke samenwerkingsovereenkomst, functiebeschrijvingen, functieroulatie, functiescheiding, antecedentenonderzoek, toepassing integriteitsmanagement, periodieke evaluatie, agenderen van integriteit tijdens werkoverleg, goed opdrachtgeverschap, goed opdrachtnemerschap, de vertrouwenspersoon

6

Incidenten

Meldingsprocedures, (vermoeden van) integriteitsschendingen, de vertrouwenspersoon integriteit, vertrouwenspersoon ongewenste omgangsvormen, procedure voor het verrichten van onderzoek, sanctiebeleid, centrale registratie incidenten, communicatie over incidenten

7

Evaluatie en rapportage

Integriteitsaudit, rapportagestructuren, centrale registratie incidenten


18

Vastgoedbeheer in transitie

Recommend Documents