Komparace veřejné správy v České republice a na Slovensku

Mendelova univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta

Komparace veřejné správy v České republice a na Slovensku Bakalářská práce

Vedoucí práce: Ing. Mgr. Jan Přenosil, Ph.D.

Brno 2010

Autor: Zuzana Janegová

Poděkování: Ráda bych poděkovala vedoucímu své bakalářské práce, panu Ing. Mgr. Janu Přenosilovi, Ph.D. za odborné vedení a cenné rady při psaní této bakalářské práce. Mé poděkování patří také panu Ing. Marku Vetýškovi z Ministerstva vnitra České republiky, z odboru územní veřejné správy, za poskytnuté konzultace a cenné informace.

Čestné prohlášení: Prohlašuji, že jsem tuto bakalářskou práci vypracovala samostatně s použitím literatury, kterou uvádím v seznamu. V Brně dne 28. května 2010

_______________________ Podpis autorky

Abstract Janegová, Z. The comparison of public administration in Czech Republic and Slovakia. Bachelor thesis. Brno: Mendel University, 2010. The bachelor thesis is concerned with the comparison of public administration system in Czech Republic and system operating in Slovakia. The bachelor thesis is divided into practical part and theoretical part. In the theoretical part are defined notions associated with public administration and public budgets. Practical part is dealing with particular comparison of state administration and local government in Czech Republic and Slovakia, the comparison of regional budgets and financial severity. In the close of the practical part are sum up particular differences and are identify some problematic points. In discussion part are indicated some recommendations for public administration in Czech Republic. Keywords Public administration, connected model of public administration, separated model of public administration, region, state administration, local government, budgetary allocation of taxes, decentralization Abstrakt Janegová, Z. Komparace veřejné správy v České republice a na Slovensku. Bakalářská práce. Brno: Mendelova univerzita v Brně, 2010. Tato bakalářská práce se zabývá porovnáním systému veřejné správy v České republice se systémem fungujícím na Slovensku. Práce je rozdělena na část teoretickou a praktickou. V teoretické práci jsou definovány pojmy související s veřejnou správou a veřejnými rozpočty. Praktická část se zabývá konkrétním porovnáním státní správy a samosprávy v České republice a na Slovensku, srovnáním rozpočtů krajů a jejich finanční náročností. V závěru praktické části jsou shrnuty konkrétní rozdíly a vytyčeny některé problémové body. V části diskuze jsou uvedena některá doporučení pro českou veřejnou správu. Klíčová slova Veřejná správa, spojený model výkonu veřejné správy, oddělený model výkonu veřejné správy, kraj, státní správa, samospráva, rozpočtové určení daní, decentralizace

Obsah

5

Obsah 1

Úvod

9

2

Cíl práce a metodika

10

3

Teoretická část

11

3.1

Veřejná správa................................................................................................ 11

3.2

Funkce veřejné správy .................................................................................. 11

3.3

Státní správa a samospráva.......................................................................... 12

3.4

Princip centralizace a decentralizace .......................................................... 14

3.5

Princip subsidiarity ....................................................................................... 14

3.6

Samostatná a přenesená působnost ............................................................ 15

3.7

Modely výkonu veřejné správy................................................................... 16

3.8

Veřejné finance ............................................................................................... 17

3.9

Funkce veřejných financí .............................................................................. 18

3.10 Fiskální federalismus .................................................................................... 19 3.10.1

Podstata fiskálního federalismu.......................................................... 19

3.10.2

Modely fiskálního federalismu ........................................................... 20

3.10.2.1 Centralizovaný model fiskálního federalismu ................................. 21 3.10.2.2 Decentralizovaný model fiskálního federalismu.............................. 22 3.10.2.3 Kombinovaný model fiskálního federalismu ................................... 23 3.11 Fiskální decentralizace .................................................................................. 24 3.12 Možnosti decentralizace alokační funkce veřejných financí ................... 25 3.13 Místní finance ................................................................................................. 25

4

3.13.1

Místní rozpočty...................................................................................... 26

3.13.2

Rozpočet územních samosprávných celků ....................................... 27

Praktická část

29

Obsah 4.1

6

Vývoj územní veřejné správy po rozdělení v ČR a SR............................. 29

4.1.1

Vývoj územní správy v České republice ........................................... 29

4.1.2

Vývoj územní správy na Slovensku ................................................... 31

4.2

Uspořádání veřejné správy v České republice .......................................... 32

4.3

Krajské zřízení v ČR ...................................................................................... 32

4.3.1

Samostatná působnost kraje ................................................................ 34

4.3.2

Přenesená působnost kraje................................................................... 34

4.4

Uspořádání veřejné správy v SR ................................................................. 35

Krajské zřízení na Slovensku ................................................................................. 35 4.4.1 4.5

Samostatná a přenesená působnost kraje .......................................... 36

Příjmy a výdaje krajů v ČR........................................................................... 37

4.5.1

Daňové příjmy ....................................................................................... 37

4.5.2

Bilance rozpočtu krajů .......................................................................... 40

4.6

Příjmy s výdaje vyšších územních celků v SR........................................... 43

4.6.1

Daňové příjmy ....................................................................................... 43

4.6.2

Bilance rozpočtu VÚC .......................................................................... 44

4.7

Zhodnocení financování krajů v ČR a SR .................................................. 46

4.7.1

Vlastní daňové příjmy krajů a vyšších územních celků .................. 46

4.7.1.1 Dopady sdílených daní na státní rozpočet ........................................ 49 4.7.2

Přijaté transfery krajů a vyšších územních celků ............................. 49

4.7.2.1 Dopady přijatých transferů na státní rozpočet ................................. 50 4.7.3

Shrnutí problémových bodů................................................................ 52

5

Diskuze

56

6

Závěr

59

7

Použitá Literatura

60

Seznam obrázků

7

Seznam obrázků Obr. 1

Schéma veřejné správy

13

Obr. 2

Centralizovaný model fiskálního federalismu

22

Obr. 3

Decentralizovaný model fiskálního federalismu

23

Obr. 4

Kombinovaný model fiskálního federalismu

24

Obr. 5

Organizace veřejné správy v České republice po roce 2003

32

Obr. 6

Uspořádání veřejné správy Slovenské republiky od 1. 1. 2004

35

Obr. 7

Struktura příjmů krajů v České republice v roce 2008

41

Obr. 8

Struktura příjmů VÚC na Slovensku v roce 2008

46

Obr. 9

Struktura daňových příjmů ČR a SR za rok 2008

48

Obr. 10 Podíl samosprávných celků v ČR a SR na celkových vybraných daních v roce 2007

49

Obr. 11

50

Podíl vlastních příjmů a dotací ČR a SR za r. 2008

Obr. 12 Podíl přijatých transferů územních celků na celkových výdajích státního rozpočtu v roce 2007

51

Obr. 13 Podíl výdajů na veřejnou správu VÚC a obcí na celkových výdajích veřejné správy v roce 2007 52

Seznam tabulek

8

Seznam tabulek Tab. 1

Vymezení veřejné správy (institucionální pohled)

13

Tab. 2

Položková struktura místního rozpočtu

26

Tab. 3

Kraje v ČR

33

Tab. 4

Vyšší územní celky na Slovensku

36

Tab. 5

Daňová soustava ČR

37

Tab. 6 Procenta, kterými se jednotlivé kraje podílejí na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podle § 3 odst. 1 písm. b) až f)

39

Tab. 7

40

Rozpočet krajů ČR

Tab. 8 Příspěvek krajům na výkon státní správy ze státního rozpočtu pro rok 2009 a 2010 mimo hl. města Prahy 42 Tab. 9

Daňová soustava SR

43

Tab. 10

Koeficienty na výpočet podílu VÚC na výnosu daně

44

Tab. 11

Rozpočet VÚC SR

45

Tab. 12

Struktura daňových příjmů krajů ČR a SR pro rok 2008

47

Tab. 13

Shrnutí podle autonomie krajů

53

Tab. 14

Shrnutí podle finanční stability

54

Úvod

9

1 Úvod Vývoj veřejné správy v České republice a na Slovensku je velkou mírou ovlivněn existencí Československa v letech 1918 – 1992. I když byly obě dvě země spojeny společnou historií a struktura veřejné správy a územní samosprávy měla stejné prvky, po rozdělení se každá země vydala vlastní cestou. Od roku 1993, kdy došlo k zániku Československa a vznikla samostatná Česká a Slovenská republika, se státní správa a územní samospráva v těchto zemích vyvíjí nezávisle na sobě. Avšak vzhledem k blízkým tradicím v uspořádání a fungování veřejné správy a k relativně podobným politickým situacím vzhledem k Evropě, je zřejmé, že i dosavadní vývoj v těchto zemích nebyl diametrálně odlišný. Naopak lze shledat některé paralelní reformní kroky v uspořádání státní správy a územní samosprávy. Jak Česká republika, tak Slovensko, řešily problémy, jak reformovat veřejnou správu tak, aby se co nejvíce přiblížila fungování veřejných správ v západoevropských zemích. Vzhledem k tomu, že oba státy začínaly po rozdělení v obdobných pozicích a měly stejné podmínky, konkrétní srovnání vývoje v těchto zemích nabývá praktického významu. S několikaletým odstupem lze sledovat konkrétní reformní postupy a jejich odlišnosti až do současnosti. Srovnání české a slovenské právní úpravy veřejné správy je zajímavé zejména v tom, že na Slovensku byla po rozdělení Československa zvolená jiná koncepce územní státní správy. Na Slovensku od roku 1990 funguje tzv. oddělený model řízení veřejné správy, který funkčně odděluje působení státní správy a samosprávy územních celků. V České republice byl v roce 1999 zvolen tzv. smíšený (spojený) model řízení veřejné správy, kde naopak samosprávné územní celky vykonávají kromě samosprávy také státní správu v rámci své přenesené působnosti. Jsou zde tedy zásadní rozdíly v přenesené působnosti, také v oblasti financování samosprávných celků. Existují protichůdné názory na oba modely veřejné správy. Zatímco v České republice jsou slyšet stížnosti na zrušené okresní úřady, které představovaly prvek odděleného systému, na Slovensku naopak někteří preferují zrušení krajských úřadů a přechod jejich kompetencí na orgány samosprávných celků. Je zřejmé, že každá koncepce má své výhody i nevýhody.

Cíl práce a metodika

10

2 Cíl práce a metodika Cílem této bakalářské práce je porovnání fungování veřejných správ v České republice a na Slovensku. Jedná se tedy o srovnání smíšeného a odděleného modelu výkonu veřejné správy. Podrobněji se zaměřuji především na srovnání vývoje státní správy a samosprávy po rozdělení Československé republiky. V práci budu řešit organizační strukturu, reformy ve veřejné správě, které vedly k současné podobě státní správy a samosprávy a stěžejní částí bude financování vyšších územních samosprávních celků, kde jsou rozdíly nejvýraznější. Budu porovnávat rozpočtové určení daní krajům, tedy vlastní daňové příjmy a přijaté dotace. Své poznatky budu čerpat z dostupné literatury, ze státních závěrečných účtů, z platné legislativy – ze zákonů, včetně důvodových zpráv k jednotlivým zákonům. Dále budu čerpat údaje z internetových stránek ministerstev a některých diskusních článků na dané téma. Pro přehlednost jsem práci rozdělila na část teoretickou a praktickou. V teoretické části jsou objasněny některé důležité pojmy, ohledně fungování veřejné správy, modelů řízení veřejné správy a financování veřejných rozpočtů, které jsou důležité pro pochopení další problematiky. V praktické části se věnuji již konkrétnímu srovnávání veřejné správy v České republice a na Slovensku. Jsou zde rozebírány vývoje veřejných správ, rozdíly v samostatných a přenesených působnostech na krajské úrovni, dále jsou srovnávány příjmy a výdaje krajů, včetně rozpočtového určení daní v ČR a SR a přijatých dotací. V závěru praktické části se pokusím na základě syntézy předešlých poznatků vytyčit konkrétní rozdíly v problémových bodech v oblasti finanční náročnosti systémů a stability. Výsledkem této práce by mělo být pochopení fungování dvou rozdílných modelů řízení veřejných správ v České republice a na Slovensku a konkrétní dopady spojené s fungováním těchto modelů na náročnost financování vyšších územních celků na základě jejich hospodaření v minulých letech.

Teoretická část

11

3 Teoretická část

3.1

Veřejná správa

Veřejná správa ve společnosti zorganizované ve stát se velmi obecně rozumí správa veřejných záležitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve státě, a to na základě zákonů a jejich provedení. Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, že se jedná především o veřejnou moc, jíž je nadán v prvé řadě sám stát, a dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záležitostí. Definovat veřejnou správu jako takovou universální definicí je velice nesnadné. Veřejná správa jako správa veřejných záležitostí je správou ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jak právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Pojem veřejná správa vymezuje nauka jak v tzv. organizačním pojetí, kdy se jím rozumí orgány veřejné správy, resp. správní orgány, tak v tzv. funkčním pojetí, kdy jde prakticky o výkon veřejné správy jakožto výkon podzákonné a nařizovací činnosti těchto orgánů. (Jurčík, 2009)

3.2

Funkce veřejné správy

Funkce veřejné správy jsou vyjádřením požadavků a potřeb jejího fungování. Funkce můžeme členit na obecné (funkce veřejné správy vlastní veřejné správě jako celku) a dílčí (funkce jednotlivých organizačních subsystémů, případně jednotlivých orgánů veřejné správy). Veřejná správa plní v obecném smyslu především dvě základní funkce: • Funkci organizující, jejíž podstatou je pokud možno komplexní postižení procesů spočívajících v uspořádání subjektů a adresátů působení veřejné správy a vztahů mezi nimi, jakož i jejich postavení a vztahy vůči jiným subjektům, a to vždy pod zorným úhlem dosahování a naplňování příslušných cílů veřejnoprávního působení; • Funkci mocenské ochrany, jejíž podstatou je poskytování této ochrany ze strany orgánů veřejné správy s cílem zajistit bezporuchový chod veřejné správy, jakož i zjednat nápravu tam, kde došlo k porušení právních povinností. Tato funkce je limitována prostředky, jimiž je veřejná správa k plnění

Teoretická část

12

svých úkolů vybavena a jež má k dispozici. Ochranu v případech přesahujících možnost samotné veřejné správy potom zajišťují jiné k tomu povolané orgány. Obě tyto funkce se vzájemně doplňují a ve vzájemné jednotě do jisté míry již samy vyjadřují skutečnost, že veřejná správa je specifickou formou řízení. Dílčí funkce veřejné správy jsou v podstatě chápány a vyjadřovány jako relativně konkrétní činnosti, tj. okruhy určitých činností veřejnou správou vykonávané. V tomto pojetí funkcí veřejné správy tak lze vymezit zejména činnosti neboli funkce plánovací či programovací, koordinační, kooperační, rozhodovací, kontrolní, apod. (Masařík, 2008)

3.3

Státní správa a samospráva

Státní správa – ČR má vlastní správní systém, má své uspořádání veřejné a soukromé správy. Pramenem státní správy jsou především právní normy ústavního práva. Státní správa realizuje státní moc, je součástí veřejné správy, má své pravomoci čili kompetence. (Káňa, 2007)

Samospráva – vykonávají ji orgány jiných právních subjektů než státu, pokud zákonem je na ně výkon veřejné správy delegován a trvale svěřen do jejich samostatné odpovědnosti. Takto delegovaná veřejná správa se odděluje od státní správy a procedur spojených s jejím výkonem. Neztrácí však charakter plnění veřejných úkolů a nositelé samosprávy charakter orgánů veřejné moci. (Hendrych, 2003)

Teoretická část Tab. 1

13

Vymezení veřejné správy (institucionální pohled)

Státní správa Státní správu vykonává:

Samospráva Veřejnoprávní korporace

• Stát (ministerstva, ústřední orgány Státní správy a nekoncentrované orgány státní správy, katastrální úřady, úřady práce)

• Územní (obce, kraje) • Zájmové (komory – kupř. česká advokátní komora, a jiné subjekty – samosprávy vysokých škol)

• Orgány obcí a krajů (povětšinou příslušné odbory obecních a krajských úřadů) • Fyzické osoby pověřené výkonem státní správy (zejména v oblasti dozoru, myslivecká a lesní stráž, apod.) Zdroj: Jurčík, 2009

Obr. 1

Schéma veřejné správy

Veřejná správa

Státní správa

Samospráva Územní samospráva

Zájmová samospráva Zdroj: Strecková, 1998

Problémem dobré organizace veřejné správy je poměr a vzájemné vztahy mezi státní správou na jedné straně a samosprávou na straně druhé. Přičemž tento vztah nelze jednoznačně určit obecně, ale je odlišný od kulturně-historického vývoje daného státní útvaru. Samosprávě je pak vlastní, že že omezuje držitele centrální státní moci v jeho rozhodování a tím mu „komplikuje život“. Tako komplikace je však žádoucí pro ochranu demokracie před nebezpečím kumulace absolutní moci a jejím zneužitím. Důležitost samosprávy v moderním státě

Teoretická část

14

dokresluje to, že je obvykle ústavně zakotvena, což platí zejména o samosprávě územní. Samospráva vede k pluralitě mocí a tím zabezpečuje větší svobodu jedince. (Koudelka, 2001)

3.4

Princip centralizace a decentralizace

Tento princip představuje stupeň soustředění nebo rozdělení rozhodovacích pravomocí a odpovědnosti (stupeň delegace). Centralizace: soustředění rozhodovacích funkcí u ústředních orgánů. To lze docílit dvěma způsoby: • Centrální složka má výhradní právo rozhodovat • Právo rozhodovat mají i nižší složky, musí se však přesně řídit podle regulí a směrnic vydávaných centrem – tedy rozhodování pouze provádějí Stupeň centralizace se snižuje delegováním pravomocí a odpovědností na nižší složky. Delegování představuje přenesení pravomocí a odpovědností na nižší složky organizace. Ten, na něhož byla pravomoc delegováním přenesena, se pak odpovídá pouze delegujícímu. Decentralizace: na nižší složky je delegováno větší množství pravomocí a odpovědností. V případě decentralizovaného uspořádání organizace jsou orgány, na něž byly pravomoci delegovány, nezávislé na ústředí – podléhají pouze dozoru ve vymezených oblastech. Důležitou otázkou je řešení proporcí centralizace a decentralizace. Stanovení optimálního poměru je nejobtížnější otázkou při zakládání a řešení organizační struktury a v kontextu veřejné správy pak představuje otázku vrcholně politickou. (Volek, Přenosil, 2005)

3.5

Princip subsidiarity

Subsidiarita souvisí s posilováním role samosprávy, předpokládá, že je vhodné přenést určité funkce centrálních orgánů státu na nižší útvary, či dokonce mimo oblast veřejné správy do soukromé správy, pokud je mohou nové složky zajišťovat v lepší, či alespoň v přibližně stejné kvalitě jako orgány, které je dosud

Teoretická část

15

zajišťovaly. Veřejnou moc má tedy vždy zastupovat prvek nejbližší k občanovi. Zvláštním problémem je v případě subsidiarity otázky vydávání právních předpisů, která pro svoji důležitost bývá řešena ústavně, a ne pouze zákonně. (Koudelka, 2001)

3.6

Samostatná a přenesená působnost

Působností obecně rozumíme okruh vymezených úkolů. Působnost veřejné správy vyjadřuje okruh úkolů, které zákon vymezuje určitému subjektu veřejné správy nebo konkrétnímu vykonavateli veřejné správy. Musí být svěřena zákonem. Kvalitní provedení vymezení působnosti patří k základním předpokladům výkonnosti a průhlednosti veřejné správy. U samosprávných celků se působnost dělí na: • Samostatnou. • Přenesenou. (Jurčík, 2009)

Samostatná působnost – v ČR má obec (municipalita) nebo kraj právo spravovat věci veřejné, které se jich přímo týkají a spadají do pravomocí určených zákonem (např. volba orgánů obce, sestavování rozpočtu, hospodaření s vlastním majetkem, volba a stanovení místních poplatků). Přenesená působnost – obce vykonávají některé úkoly státní správy, které jsou jí svěřeny (např. vyhlášení stavební uzávěrky, vyhlášení chráněného území). Rozsah přenesené působnosti je stanoven zákonným rámcem. (Volek, Přenosil, 2005)

Obec spravuje své záležitosti samostatně – v samostatné působnosti. V zákoně stanovených případech vykonávají orgány obce rovněž státní správu. V těchto případech hovoříme výkonu přenesené působnosti – výkonu státní správy delegované státem formou zákona na orgány základních územních samosprávních celků. Kraj spravuje své záležitosti samostatně. V případě, že byl kraji svěřen výkon státní správy, vykonávají ji orgány kraje jako svou přenesenou působnost. Kraj má povinnost zabezpečit výkon přenesené působnosti ve svém správním obvodu. (Ministerstvo vnitra ČR, 2005)

Teoretická část

3.7

16

Modely výkonu veřejné správy

Z hlediska výkonu veřejné moci územními samosprávnými celky lze rozlišovat následující základní modely výkonu veřejné správy, které se uplatňují v západní a střední Evropě a USA. Tyto modely mají svůj historický kontext. Při výkonu veřejné správy samosprávou lze rozlišovat: • Smíšený model výkonu veřejné správy (jednokolejný, spojený) – jeho konstrukce spočívá v tom, že postavení a poslání obcí, kdy obce organizačně vystupují jako „samospráva“ (územní samosprávě celky) a kdy z funkčního pohledu zabezpečují vedle „samosprávy“ také příslušný výkon státní správy. Jde o výraz vývojového tzv. smíšeného modelu organizace územní správy. Tento model se uplatňuje v České republice a zejména ve střední Evropě a dalších evropských zemích. • Oddělený model výkonu veřejné správy - Oddělený model znamená vytvoření zvláštní struktury orgánů státní správy a orgánů samosprávy. Oddělený model respektuje funkce státní správy (především aplikace zákonů a realizace státní politiky) a funkce samosprávy (především vyjadřování a uplatňování zájmů územního společenství). Vlastně se jedná o funkční oddělení státní správy a samosprávy. (Jurčík. 2009)

Dále rozeznáváme i takové rozdělení systému místní správy: • Systém angloamerický, v němž má v nižších správních jednotkách – na úrovni územní samosprávy – výlučné postavení samosprávná funkce. • Systém francouzský, v němž v nižších správních jednotkách funguje vícestupňová územní samospráva, která zajišťuje samosprávné funkce a tzv. dekoncentráty, které na místní úrovni zajišťují státní správu v příslušném oboru působnosti centrálních orgánů. • Smíšený systém místní správy. V tomto systému obec jako základní článek samosprávy a vyšší stupně územní samosprávy vykonávají nejenom úkony vlastní samosprávy, ale v mezích zákona také některé úkony státní správy. Tento systém se využívá i v ČR (např. obce plní funkci samosprávní – to je tzv. přenesená působnost, vedle funkce, neboli působnosti, přenesené, to je tzv. výkon státní správy; vedle toho však působí také státní „dekoncentráty“), dále například v Německu, v Rakousku a v dalších zemích. To, zda jednotlivé články územní samosprávy plní jenom funkci samosprávní, či také přenesený výkon státní správy, má vliv z hlediska územních financí na objem veřejných rozpočtů i rozsah peněžních toků v rozpočtové soustavě.

Teoretická část

17

Mezi jednotlivými vládními úrovněmi dochází k mnoha vazbám, a to i finančním. (Peková, 2005)

3.8

Veřejné finance

Veřejné finance představují „peněžní vztahy, které zprostředkovávají tvorbu, rozdělení a použití peněžních fondů, resp. peněžního kapitálu státu, orgánů místní samosprávy, státních podniků a ostatních veřejných organizací. Hlavním článkem veřejných financí jsou finance státu jako orgánu centrální moci“. (Beneš, 1993)

V současném období hrají veřejné finance podstatnou roli v celkovém politickém, ekonomickém i sociálním mechanismu jednotlivých zemí. Veřejné finance slouží k uspokojování potřeb obyvatelstva na úrovni státu, regionů, měst a obcí. Zabezpečují veřejné úkoly a tím naplňují veřejné zájmy. Jejich úkolem je zabezpečit potřebné finanční prostředky a zajistit efektivnost jejich použití. (Pavlásek, Kunešová. 2005)

V jiných odborných literaturách, např. podle Hamerníkové a Kubátové (1999) jsou veřejné finance vymezeny takto: „Veřejné finance jsou modernějším pojmem, sloužícím k označení specifických finančních vztahů a operací, probíhajících v rámci ekonomického systému mezi autoritami (orgány a institucemi) tzv. veřejné správy na straně jedné, a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi, apod.)“ Veřejné finance zahrnují několik článků: 1.

Státní rozpočet, jako centralizovaný peněžní fond slouží k finančnímu zabezpečení funkcí státu a tvoří základní článek veřejných financí.

2.

Finance orgánů územní samosprávy, které plní důležité společenské funkce, pro jejichž zabezpečení potřebují finanční zdroje.

3.

Finance státních podniků a veřejně právních organizací, tzn. podniků, které plní úkoly ve veřejném zájmu a jejichž hlavním posláním není zisk.

4.

Finance účelových dotačních fondů. (Hamerníková, 2005)

Teoretická část

3.9

18

Funkce veřejných financí

Příjmy a výdaje veřejných financí mohou různým způsobem ovlivňovat ekonomiku a plnit tím určité funkce. Veřejné finance prostřednictvím veřejných příjmů a výdajů plní tři základní funkce: 1.

Alokační funkce

Souvisí se zajišťováním tzv. veřejných statků, které nelze distribuovat prostřednictvím tržního mechanismu (obrana, vnitřní bezpečnost, veřejná správa, ochrana životního prostřední atd.). Užitek z veřejných statků plyne všem, každému je tento statek dostupný, nikdo není vyloučen z jeho užívání. Těžko však lze určit, kdo a v jaké míře tento veřejný statek využívá a kolik by měl zaplatit. Tržní systém je zde nahrazen úhradou z veřejných rozpočtů. Stát při řešení alokačního problému musí řešit kolik veřejných statků poskytovat, jak jejich produkci finančně pokrýt a jak je rozdělovat. Placení nákladů spojených s veřejnými statky nemůže být spojeno s přímou spotřebou, ale hradí se z nenávratných plateb do veřejných rozpočtů (daní, poplatků, apod.). Alokační funkci plní veřejné finance především svými výdaji. 2.

Distribuční funkce

Souvisí s rozdělováním důchodů a bohatství prostřednictvím tržního mechanismu. Rozdělení důchodů prostřednictvím trhu se nemusí jevit ze společenského hlediska jako spravedlivé. Proto dochází k přerozdělování důchodů prostřednictvím daňového systému, který progresivně zdaňuje vysoké důchody a prostřednictvím nenávratných podpor a dalšími formami přesunuje peněžní prostředky do domácností s nízkými důchody. Stejně působí daňové úlevy diferenciace ve zdanění luxusního zboží a zboží základní potřeby. Distribuční funkce veřejných financí je zajišťována především systémem přímých daní a transferů. Stát tím ovlivňuje rozdělování a přerozdělování důchodů ze sociálního hlediska s cílem dosáhnout větší spravedlnosti v rozdělování. 3.

Stabilizační funkce

Je důsledkem makroekonomických příčin selhání trhu. Prostřednictvím veřejných financí může stát makroekonomicky ovlivňovat základní ekonomické cíle (stabilní zaměstnanost, cenovou stabilitu, rovnovážnou platební bilanci a sta-

Teoretická část

19

bilní ekonomický růst) s cílem dosáhnout ekonomické stability. K naplnění této funkce využívá stát v rámci hospodářské politiky nástroje monetární a fiskální politiky. Veřejné finance plní stabilizační funkci prostřednictvím veřejných příjmů a výdajů (působí zde daňové sazby, sazby pojistného na zdravotní pojištění a sociální zabezpečení, transferové platby, vládní nákupy zboží a služeb atd.) Všechny uvedené funkce spolu velice úzce souvisejí. Stát musí stanovit prioritu svých cílů, protože jednotlivá opatření fiskální politiky mohou působit na jednotlivé funkce protichůdně. Zajištění jednoho cíle se může dostat do rozporu s jiným cílem. Proto je nutné provádět fiskální politiku tak, aby se základního cíle z hlediska alokace, distribuce a stabilizace dosahovalo současně při stanovení určitých priorit. (Pavlásek, Kunešová, 2005)

3.10 Fiskální federalismus Fiskální federalismus je součástí teorie veřejných financí. Ekonomické subjekty se zabývají problémy optimálního přiřazení příjmů, spravedlivého rozdělení důchodů a majetku. V rámci zabezpečení těchto potřeb, se tito jedinci nebo skupiny stávají členy společenstev, tzv. fiskálních jednotek. (Hamerníková, Kubátová, 2004)

Fiskální federalismus formuloval požadavek, aby jednotlivým článkům rozpočtové soustavy bylo svěřováno financování množiny veřejných statků tak, aby to bylo nejvýhodnější z hlediska efektivnosti. (Šelešovský, 2006)

Dle Šelešovského (2006 ), lze v rámci územních financí považovat za důležité následující problémy: • míru soběstačnosti územních rozpočtů, • míru přerozdělování v rámci veřejné rozpočtové soustavy, • efektivnost výkonu alokační fiskální funkce na místní a regionální úrovni. 3.10.1

Podstata fiskálního federalismu

Mezi hlavní důvody rozpracování teorie fiskálního federalismu Peková (2005) uvádí: • Potřebu zkvalitnění demokratického rozhodování o finančních tocích v rozpočtové soustavě;

Teoretická část

20

• Určitou decentralizaci veřejného sektoru na nižší vládní úrovně, a tím i zvýšení intenzity veřejné a občanské kontroly nad utrácením veřejných prostředků; • Zvýšení efektivnosti při financování potřeb veřejného sektoru ve smyslu paretovské efektivnosti, tzn. zabezpečování veřejných statků užitečných pro obyvatelstvo při současném zvýšení hospodárnosti ve financování veřejných statků. Teorie fiskálního federalismu se zabývá teoretickým zdůvodněním: • Optimálního rozdělení pravomoci a odpovědnosti za zabezpečování netržních činností mezi jednotlivé stupně veřejné vlády v praktické veřejné politice; • Optimálního využívaní funkcí veřejných financí na jednotlivých vládních úrovních a • Optimálního přiřazení veřejných příjmů a veřejných výdajů rozpočtům jednotlivých vládních úrovní, včetně optimalizace financích vztahů mezi nimi v praktické rozpočtové politice. (Peková, 2005)

Podle Pařízkové (2008), řeší fiskální federalismus v praxi především problémy vertikální a horizontální struktury veřejných rozpočtů, vymezuje hranice fiskální centralizací a decentralizací, určuje daňovou strukturu, dále pak zajišťuje funkce veřejných financí jednotlivými úrovněmi řízení a v neposlední řadě určuje transfery mezi stupni veřejných rozpočtů a optimalizuje vazby mezi rozpočty navzájem. 3.10.2

Modely fiskálního federalismu

Podle rozdělení veřejných příjmů a výdajů mezi jednotlivé rozpočty a podle vazeb mezi rozpočty teorie fiskálního federalismu vymezuje: • Vertikální model fiskálního federalismu o Centralizovaný model fiskálního federalismu o Decentralizovaný model fiskálního federalismu • Horizontální model fiskálního federalismu (Peková, 2005)

Teoretická část

21

Vertikální strukturou se rozumí vazba mezi hlavními úrovněmi řízení, například vztah místní a ústřední úrovně nebo vazby mezi střední a místní úrovní. (Pařízková, 2008)

Při uplatnění horizontálního modelu fiskálního federalismu dochází k finančním vztahům mezi rozpočty na jednotlivých vládních úrovních v horizontální linii (např. mezi kraji, zeměmi v rámci federace apod.). Bohatší země poskytují dotace chudším zemím, bohatší obce poskytují dotace chudším obcím. Respektuje se princip solidarity. V praxi se v jednotlivých zemích zpravidla využívá vertikální model fiskálního federalismu bud s převažujícími centralizačními prvky (např. v Československu před rokem 1990), nebo v demokratických zemích stále více s převažujícími decentralizačními prvky, tzn. má podobu: o Kombinovaného modelu fiskálního federalismu (Peková, 2005)

3.10.2.1 Centralizovaný model fiskálního federalismu V centralizovaném modelu existuje velmi nízká míra soběstačnosti nižších vládních úrovní. Nejvýznamnější příjmy plynou do ústředního rozpočtu a pouze ústřední rozpočet je soběstačný. Finanční vztahy mezi rozpočty jsou uskutečňovány po vertikální linii a zejména formou účelových dotací. (Provazníková, 2007)

Jak uvádí Peková (2005), prostřednictvím dotací, zejména účelových, může stát intenzivně ovlivňovat činnost a hospodaření nižších vládních úrovní. Přerozdělovací vztahy v rozpočtové soustavě jsou rozsáhlé. Rozhodují o nich zákonodárci. Jak již bylo řečeno, tomuto modelu byla velmi blízká situaci v Československu do roku 1990. Podle Pařízkové by bylo výhodou v tomto teoretickém modelu zajištění jednotné daňové politiky, nevýhodou potom potlačení iniciativy nižších stupňů řízení a nízká pružnost a reakce na jejich potřeby. V systému plně centrálního modelu se všechny příjmy koncentrují do centrálního rozpočtu a nepřerozdělují se. Hlavní předností tohoto systému dle Pařízkové (2008) by bylo rozšíření prostoru pro nezávislou daňovou politiku, posílení odpovědnosti jednotlivých úrovní a rovněž by zde existovalo přímé propojení mezi příjmovou a výdajovou stránkou rozpočtů. Naopak negativním je vznik nežádoucí migrace obyvatel a kapitálu a administrativní náročnost.

Teoretická část Obr. 2

22

Centralizovaný model fiskálního federalismu

Daně a ostatní příjmy

Vlastí výdaje

F - SR

MR 1

Dotace

Dotace

R – SR

R – SR

MR 2

MR 3

MR 1

MR 2

Vlastní výdaje

MR 3 Zdroj: Peková, 2004

3.10.2.2 Decentralizovaný model fiskálního federalismu Decentralizovaný model předpokládá úplnou míru finanční samostatnosti nižších vládních úrovní bez existence přerozdělovacích procesů uvnitř rozpočtové soustavy. Existence tohoto modelu by znamenala, že i nejnižší úrovně vlády by disponovaly dostatečným objemem příjmů a kompetencí k celoročnímu pokrytí svých výdajových potřeb. Nižší vládní úrovně by musely mít vlastní rozsáhlou daňovou pravomoc. (Provazníková, 2007)

Podle Pekové (2005) by však soběstačnost během rozpočtového roku kolísala. Důvodem v krátkém období je především kolísání výše výdajů z důvodů měnících se potřeb a kolísání příjmů. Jestliže by měly být například jednotlivé stupně územní samosprávy v každém okamžiku úplně finančně soběstačné, musely by mít vyčleněny dostatečné příjmy na financování i krátkodobě nejvyššího objemu výdajů. Musely by mít dostatečně velký objem vlastního majetku, ze kterého by mohly získávat vlastní nedaňové příjmy. Decentralizovaný model fiskálního federalismu se v praxi v čisté podobě nevyskytuje, představuje pouze teoretický model. (Provazníková, 2007)

Teoretická část Obr. 3

23

Decentralizovaný model fiskálního federalismu

Daně a ostatní příjmy

F - SR

Vlastní výdaje

R – SR

Vlastní výdaje

..MR

Vlastní výdaje

Daně a ostatní příjmy Daně a ostatní příjmy

Zdroj: Peková, 2004

3.10.2.3 Kombinovaný model fiskálního federalismu V tomto modelu má každá vládní úroveň, tzn. včetně územní samosprávy, vyčleněny své vlastní příjmy. Nižším vládním úrovním se však obecně vyčleňují menší příjmy, a to některé svěřené a sdílené daně, než je jejich maximální potřeba v krátkém období během rozpočtového roku. Vlastní daňové a nedaňové příjmy jejich rozpočtů pak doplňují dotace z vyššího rozpočtu, zejména ze státního rozpočtu. Prostřednictvím přerozdělovacích procesů formou dotací, i když jejich rozsah se snižuje, může stát zmírňovat nerovný daňový výnos v jednotlivých regionech, obcích, apod. a umožnit územní samosprávě na celém území státu zabezpečovat základní lokální a regionální veřejné statky ve srovnatelné kvalitě (jde o uplatnění principu solidarity). Zároveň může alespoň v minimální míře ovlivňovat rozhodování územní samosprávy, která je ve vyspělých demokratických zemích do značné míry nezávislá na státu. V kombinovaném modelu fiskálního federalismu mohou převládat centralizační či decentralizační prvky. V kombinovaném modelu fiskálního federalismu s převažujícími prvky decentralizace se například rozpočtům územní samosprávy, zejména obcí, vyčleňuje stále více daňových příjmů, především část výnosných důchodových daní. Postupně se tak zvyšuje míra soběstačnosti rozpočtů územní samosprávy, a tedy i základního článku – tj. obce jako nestátního subjektu, v procesu demokratizace pravomocí a odpovědnosti, nejen věcných ale i finančních stránek. (Peková, 2005)

Model fiskálního federalismu využívaný v současné době v České republice lze označit jako kombinovaný model fiskálního federalismu s určitými decentralizačními prvky.

Teoretická část Obr. 4

24

Kombinovaný model fiskálního federalismu

Daně a ost. příjmy

F – SR Dotace Daně

Vlastní výdaje Dotace Daně

R – SR …a ost. příjmy Dotace

MR

R – SR

Vlastní výdaje

……a ost. příjmy Dotace Vlastní výdaje

MR

Pozn. Pro zjednodušení je abstrahováno od možné existence státních mimorozpočtových fondů. Zdroj: Peková, 2004

3.11 Fiskální decentralizace Podle Pařízkové (2008) základ fiskálního federalismu je třeba hledat v alokační funkci, která by měla být zajišťována na principu subsidiarity. Při hledáni optimálního modelu poskytování veřejných statků v různých podmínkách a za různých potřeb lze uvažovat o velké výhodnosti decentralizace. V rámci fiskální decentralizace nejde pouze o rozdělení odpovědnosti za poskytování služeb veřejného sektoru a jejich financování, ale také o rozdělení pravomocí v získávání příjmů, zejména daňových. Jedná se o otázku daňového určení a pravomoci ve zdaňování. (Pařízková, 2008)

Zatímco alokační funkce veřejných financí byla v průběhu 20. století výrazně decentralizována na územní samosprávu, decentralizace redistribuční a stabilizační funkce veřejných financí je velmi omezená, i když se k ní přistoupilo v mnoha zemích v posledních desetiletích. Základem fiskálního federalismu je tudíž decentralizované žití především alokační funkce veřejných financí. (Peková, 2005)

Teoretická část

25

3.12 Možnosti decentralizace alokační funkce veřejných financí Podstatou určité decentralizace alokační funkce je částečné decentralizované zajišťování a financování veřejných statků nižšími vládními úrovněmi a jednotlivými úrovněmi územní samosprávy. Základní otázkou při využití alokační funkce na různých vládních úrovních je rozhodnutí, zda veřejné statky mají být zabezpečovány státem a financovány ze státního rozpočtu nebo zabezpečovány decentralizovaně jednotlivými články územní samosprávy na lokálním či regionálním stupni územní samosprávy a financovány z jejich rozpočtů. (Peková, 2005)

Při rozhodování o decentralizaci zabezpečování a financování veřejných statků je nutno brát v úvahu analýzu prospěchu, tzn. kdo má prospěch z veřejného zabezpečení a financování statků. Teorie fiskálního federalismu zdůrazňuje potřebu, aby veřejné statky byly zajišťovány v souladu s preferencemi obyvatel, kteří hradí náklady na tyto statky prostřednictvím placených daní (tzv. daňová cena), případně uživatelským poplatkem. Vzhledem k tomu, že projevení preferencí vyžaduje politický proces, měli by o statcích hlasovat a platit za ně právě obyvatelé té oblasti, u nichž se užitek z veřejného statku projeví. (Provazníková, 2007)

Podle Pekové (2005) je určitá decentralizace zabezpečování veřejných statků zdůvodňována tím, že nižší vládní úrovně mohou lépe a efektivněji reagovat na zvláštnosti „lokální a regionální politiky“, protože mají přesnější informace o potřebách obyvatelstva na svém území. Znají lépe preference občanů a jejich ochotu podílet se na financování veřejných statků.

3.13 Místní finance Místní finance jsou výsledkem praktické realizace fiskální decentralizace. Jde o veřejné finance, tzn. fiskální příjmy a výdaje, decentralizované na úroveň místní vlády. Do systému místních financí tak patří veškeré místní rozpočty kromě financí centrálních (federální či národní) vlády. Do systému místních financí patří místní rozpočty (obce, municipality) a finance tzv. subnárodních vlád (státní rozpočty ve federacích, regiony, kraje, okresy, atd.). Hlavním cílem místních financí je na decentralizované úrovni (regionální, lokální) zabezpečit optimální alokaci požadovaných veřejných statků. Propojenost a závislost vyrovnanosti a efektivního fungování místních financí a fiskální decentralizace je značný. Právě správná míra fiskální decentralizace určuje sa-

Teoretická část

26

mostatnost a vyrovnanost místních financí. Místní finance jsou součástí veřejných financí, takže systémová nestabilita místních financí může vyvolat dříve či později nestabilitu celého systému veřejných financí. (Hamerníková, 2007)

3.13.1

Místní rozpočty

Jsou hlavním nástrojem realizace funkcí místních financí. Místní rozpočty zahrnují rozpočty všech nižších vládních úrovní, tzn. municipalit (měst a obcí) a ostatních subnárodních vládních úrovní (regiony, okresy, kraje, státy ve federativním uspořádání). Místní rozpočet je tvořen příjmy a výdaji. Velikost a struktura příjmů a výdajů vypovídá o fiskální samostatnosti, velikosti a struktura výdajů je odrazem výdajové politiky dané municipality. Místní rozpočet je jak decentralizovaným peněžním fondem, tak bilancí, která porovnává příjmy a výdaje. Místní rozpočet se dělí na běžný a kapitálový rozpočet. V běžném rozpočtu jsou příjmy a výdaje, které se vztahují k danému fiskálnímu roku, tzn. v případě každoročně sestavovaného rozpočtu je doba jejich splatnosti v rámci daného roku. Běžný rozpočet by měl zajišťovat běžné funkce místních financí, tzn. služeb, které municipalita běžně či celoročně poskytuje svým rezidentům. Kapitálový rozpočet obsahuje příjmy a výdaje, jejichž splatnost je delší než jeden fiskální rok. Z pravidla se jedná o investice (na straně výdajů) a způsob jejich financování (na straně příjmů). (Hamerníková, 2007) Tab. 2

Položková struktura místního rozpočtu

MÍSTNÍ ROZPOČET Běžný rozpočet Příjmy Daňové: - sdílené daně - svěřené daně - místní daně

Výdaje Veřejný pořádek: - policie - hasiči

Teoretická část

27

Nedaňové: - poplatky za služby - místní správní poplatky - ostatní (dary, příjmy z pronájmu atd.)

Veřejné služby: - místní správa - zdravotnictví - vzdělání - sociální péče - bydlení a komunální služby

Dotace - přijaté Zisk komunálních podniků Ostatní Kapitálový rozpočet Příjmy Z prodeje majetku: - movitého - nemovitého - kapitálového

Dotace - vyplacené Ztráta komunálních podniků Ostatní Výdaje Investice na: - hmotný a nehmotný majetek - nemovitosti - kapitálové investice

Dotace - přijaté Přijaté splátky dluhů a půjček Přebytek běžného rozpočtu

Dotace – vyplacené Splátky dluhů, poskytnuté půjčky Deficit běžného rozpočtu Zdroj: Peková, 1995

3.13.2

Rozpočet územních samosprávných celků

V rámci soustavy veřejných rozpočtů, jsou na úrovni územních samosprávných celků (v případě České republiky – obcí a krajů) sestavovány rozpočty obce nebo kraje (tzn. územní rozpočty). Rozpočty územních samosprávných celků jsou označovány jako decentralizované peněžní fondy, ve kterých se soustřeďují jak příjmy, které obec (kraj) získá na základě jejich přerozdělení v rozpočtové soustavě, tak příjmy generované jejich vlastní činností, a ty se rozdělují a používají na financování veřejných a smíšených statků prostřednictvím veřejného sektoru územní samosprávy, nebo prostřednictvím soukromého sektoru. Územní rozpočet je vytvářen, rozdělován a používán, stejně jako ostatní veřejné rozpočty v rozpočtové soustavě, s využitím nenávratného, neekvivalentního a nedobrovolného (především u daní) způsobu financování, který je typický pro všechny veřejné rozpočty. (Provazníková, 2008)

Podle Hamerníkové (2007) má velký vliv na výsledné hospodaření místních rozpočtů fiskální decentralizace. Předmětem decentralizace jsou především daňové příjmy, nepřímo pak dotace. Daňové příjmy jsou tvořeny příjmy

Teoretická část

28

ze sdílených, svěřených a místních daní. Sdílené daně jsou celonárodně vybrané daně, jejichž příjem se podle určitého poměru/stupně decentralizace dělí mezi rozpočet centrální vlády a místní rozpočty. Naopak svěřené daně jsou sice celonárodně vybírané, avšak jejich příjem je celý svěřen místním rozpočtům. Místní daně jsou v naprosté kompetenci místní vlády (předmět, způsob a velikost zdanění, atd.). Jestliže daňové příjmy místních rozpočtů tvoří převážně příjmy ze sdílených daní (jak je tomu v ČR), nese fiskální decentralizace hlavní podíl na podobě, struktuře a výsledku místních rozpočtů.

Praktická část

29

4 Praktická část

4.1 4.1.1

Vývoj územní veřejné správy po rozdělení v ČR a SR Vývoj územní správy v České republice

Roku 1990 byl systém národních výborů nahrazen novým uspořádáním územní státní správy. Namísto zrušených místních a městských národních výborů vznikla, nebo spíše byla obnovena, obecní samospráva. Okresní národní výbory byly nahrazeny okresními úřady, které měly povahu orgánů státní správy. Okresní úřady upravil zákon č. 425/1990 Sb. o okresních úřadech. Krajské národní výbory byly zrušeny, aniž by byly nahrazeny. Jejich kompetence přešly z části na ústřední správní orgány, z části na nově ustanovené okresní úřady. Na územní samosprávu, tedy postavení obcí a krajů, mají vliv také neustálé reformy. Vznik obecní samosprávy s sebou přinesl především otázku jejího financování. Už v roce 1991 existovala rozpočtová pravidla, podle kterých byly obce příjemci např. daně z příjmu obyvatelstva, domovní daně, důchodové, daně placené fyzickými osobami, místních poplatků, správních poplatků, aj. 1. 1. 1993 byl zaveden nový daňový systém, s ním došlo k novému způsobu financování obcí. Tento nový systém měl posílit finanční soběstačnost obcí tak, že měl obohatit příjmy obcí o daňové příjmy, dále měl snížit závislost územních celků (okresů a obcí) na dotacích ze státního rozpočtu a omezit přerozdělování finančních prostředků mezi rozpočty na úrovni okresu. Reformu územní veřejné správy České republiky dělíme do dvou fází: Zrušení krajských orgánů státní správy se všeobecnou působností roku 1990 (na obecní úrovni došlo k obnovení samosprávy na základě spojeného modelu výkonu státní správy a samosprávy, na okresní úrovni stále existovala jen státní správa v podobě okresního shromáždění s velmi omezenou samosprávou) způsobilo, že začal chybět „střední článek“ veřejné správy. Nedostatek decentralizace, nízký stupeň koordinace státní správy a nadměrné množství regulačních vazeb mezi centrem a velkým počtem okresů, vedl k přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb. o zřízení vyšších územních samosprávných celků. Řešení problému spojených se zřízením krajů (VÚC) a s jejich činností v počátečním období se obvykle označuje jako první fáze reformy veřejné správy. Problematická otázka struktury budoucích krajů a jejich kompetencí způsobila,

Praktická část

30

že skutečné zřízení krajských orgánů se posunulo až na listopad 2000, respektive na 1. leden 2001. Pro organizační strukturu krajů měla zásadní význam otázka volby spojeného nebo odděleného modelu veřejné správy. Pro oba modely svědčí v podmínkách ČR závažné argumenty: pro spojený model jeho existence v Německu a Rakousku jako zemích historicky nejbližších z hlediska správních tradic, pro oddělený model jeho preferování většinou států, které prošly v uplynulých třiceti letech intenzivními procesy decentralizačního charakteru.1 Ministerstvo vnitra, které tehdejší návrhy reformy připravovalo, preferovalo oddělený model výkonu veřejné správy. Poslanecká sněmovna se přesto nakonec v roce 1999 usnesla na zavedení spojeného modelu veřejné správy. Soubor těchto zákonů byl tedy přijat v průběhu roku 2000. Nejdůležitějším je zákon 129/2000 Sb., o krajích. V 2. fázi reformy se řeší hlavně otázka základního stupně výkonu státní správy. Došlo k situaci, kdy kraje a obce působí v rámci spojeného modelu veřejné správy, který byl zvolen v 1. fázi reformy, kdežto okresní úřady představují prvek modelu odděleného. Došlo tedy ke zrušení okresních úřadů, okresy ve smyslu geografickém však zůstaly. V České republice je celkem 76 okresů. Kompetence okresních úřadů přešly v rámci přenesené působnosti na jiné orgány veřejné správy, na obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností a na kraje. Jedním z nejdůležitějších zákonů, který převádí kompetence okresních úřadů, je zákon 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením okresních úřadů. Jedním z dalších zákonů je např. zákon č. 314/2002 Sb. o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. Dále 312/2002 Sb., o úřednících a také prováděcí vyhlášky 388/2002 a 564/2002, která stanovují správní obvody obcí s pověřeným obecním úřadem, obcí s rozšířenou působností a okresů. Dnes se Česká republika člení do 14 samosprávných krajů a 6 250 obcí. Územní samospráva České republiky je zakotvena v Ústavě České republiky a v Listině základních práv a svobod. Podle tohoto je dokázáno, že samospráva má v republice zásadní postavení. Ústava ve čl. 8 uvádí, že: „Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků.“ Územní samosprávou se blíže zabývá hlava sedmá Ústavy, např. čl. 99 říká, že: „Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky.“ Dále podle Ústavy územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Každá obec je součástí vyššího územního samosprávného celku, Ústava 1

EUROPEUM – Institute for European policy

Praktická část

31

povoluje vytváření a rušení územních samosprávních celků, ale jen ústavním zákonem. V Ústavě je též zakotvena ochrana proti zásahu státu do samosprávy, konkrétně čl. 87, odst. 1. písm. c) Ústavy říká: „Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu“. Samosprávní celek může podat k Ústavnímu soudu stížnost v případě, kdy protizákonně zasáhne stát do samosprávy samosprávného celku. Na činnost samosprávních jednotek se taktéž vztahuje čl. 1 odst. 2. : „Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.“ a čl. 10 : „Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.“ 4.1.2

Vývoj územní správy na Slovensku

Podle Ústavy Slovenské republiky „Základem územní samosprávy je obec. Územní samosprávu tvoří obec a vyšší územní celek“. Ústava zaručuje samostatnost a samosprávnost obcí i vyšších územních celků. Do roku 1989 byla místní veřejná správa vykonávána prostřednictvím národních výborů – orgány socialistické moci. V září 1990 přijala slovenská národní rada zákon č. 369/1990 Sb. o obecním zřízení. Tímto se obnovila místní samospráva na úrovni obcí. Došlo k oddělení státní správy a samosprávy a zavedení odděleného modelu veřejné správy. V roce 1990 došlo ke zrušení krajské úrovně státní správy a místní státní správa byla na území Slovenská organizovaná v 38 okresech a 121 obvodech. V roce 1996 došlo k další reorganizaci místní státní správy. 121 obvodů bylo zrušených a opět byla zavedena krajská úroveň státní správy. Slovensko bylo rozděleno na 8 krajů a 79 okresů. Na Slovensku se nachází 2891 obcí. V lednu 2002 vznikla druhá úroveň místní samosprávy, v rámci hranic administrativních krajů. V souladu s Ústavou se nazývá vyšší územní celek – VÚC. Veřejná správa je zde v současnosti organizována do tří úrovní: stát – kraj – obec. Každá úroveň má své volené představitele, rozdělené úkoly a zodpovědnost. Některé úkoly jsou dělené mezi státní správou a samosprávou. (Rozdělení kompetencí). Na Slovenku existuje od roku 1990 tzv. oddělený model veřejné správy, který funguje ve třech stupních: obec – kraj – stát. K 1. lednu 2004 došlo k další změně uspořádání veřejné správy. Důvodem byl přesun více než 400 kompetencí ze státní správy na samosprávu a záměr zvýšit efektivnost a kvalitu řízení v státní správě.

Praktická část

32

V říjnu roku 2007 nabyl platnosti zákon č. 254/2007 Z.z., o zrušení krajských úradov a o zmene a doplnení zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky č. 263/2006 Z. z. Na základě tohoto zákona dochází k zrušení krajských úřadů a k přechodu jejich působností na obvodní úřady a ministerstva v závislosti od povahy těchto působností. Změna postavení obvodních úřadů nastala i v tom, že získaly právní subjektivitu, nová zákonná úprava je definuje jako právnické osoby – rozpočtové organizace státu zapojené finančními vztahy na rozpočet Ministerstva vnitra SR.

4.2 Obr. 5

Uspořádání veřejné správy v České republice Organizace veřejné správy v České republice po roce 2003

Vláda ČR Dekoncentrované orgány státní správy

Detašovaná pracoviště ministerstev

Krajský úřad - VÚSC samospráva

přenesená státní správa

Obce samospráva

státní správa

Zdroj: Provazníková, 2007

4.3

Krajské zřízení v ČR

Kraje jsou podle Ústavy ČR vyššími územními samosprávnými celky. Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.

Praktická část

33

Podle Ústavy je kraj samostatně spravován zastupitelstvem samosprávného kraje. Členové těchto zastupitelstev jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Funkční období zastupitelstva je čtyřleté a působnost zastupitelstev může být stanovena zákonem. Zastupitelstva mohou vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích své působnosti. Dalšími orgány kraje jsou rada kraje a hejtman kraje a krajský úřad.(zákon 129/2000 Sb., o krajích) Podle Ústavy článku 105 Ústavy lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy pouze tehdy, stanoví – li to zákon.

Tab. 3

Kraje v ČR

Hlavní město Praha

x

Obce s pověřeným obecním úřadem x

Středočeský kraj

26

Jihočeský kraj

Název kraje

Obce s rozšířenou působností

Výměra v km2

Počet obyvatel

496

1 233 211

55

11 015

1 230 691

17

37

10 057

636 328

Plzeňský kraj

15

35

7 561

569 627

Karlovarský kraj

7

14

3 314

308 403

Ústecký kraj

16

30

5 335

835 891

Liberecký kraj

10

21

3 163

437 325

Královéhradecký kraj

15

35

4 759

554 520

Pardubický kraj

15

26

4 519

515 185

Vysočina

15

26

6 795

515 411

Jihomoravský kraj

21

34

7 195

1 147 146

Olomoucký kraj

13

20

5 267

642 137

Zlínský kraj

13

25

3 964

591 412

Moravskoslezský kraj

22

30

5 426

1 250 255

Česká republika

205

388

78 865

10 467 542

Zdroj: Český statistický úřad

Praktická část

4.3.1

34

Samostatná působnost kraje

Jedno z vymezení samostatné působnosti určuje článek 104 odst. 2 Ústavy, který praví, že zastupitelstvu obce náleží rozhodovat ve věcech samosprávy, pokud nejsou svěřeny zastupitelstvu kraje. Podrobněji se problematikou krajského zřízení zabývá zákon č. 129/2000 Sb., o krajích. V §2, odst. 1 je charakterizována samostatná působnost kraje takto: „Kraj spravuje své záležitosti samostatně (dále jen "samostatná působnost"). Státní orgány mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který stanoví zákon. Rozsah samostatné působnosti může být též omezen zákonem.“ Do samostatné působnosti pak konkrétně patří především záležitosti, které jsou taxativně vymezeny jako pravomoci jednotlivých orgánů. Mimo zákon o krajích nalézá se základ pro samostatnou působnost i v dalších zákonech, zejména o školství, zdravotnictví, památkové péči a odpadovém hospodářství. Samostatná působnost je vykonávána především zastupitelstvem kraje. (Cogan, 2004)

4.3.2

Přenesená působnost kraje

Zákona o krajích, v §2, odst. 2 řeší působnost přenesenou takto: „Státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánům kraje, vykonávají orgány kraje jako svou přenesenou působnost. Kraj je při výkonu státní správy správním obvodem. Kraj je povinen zabezpečit výkon přenesené působnosti.“ Podle §65 odst. 1 „Hejtman zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány, pokud tak stanoví zvláštní zákon“. Pro přenesenou působnost nejsou omezeny zásahy státu, tudíž jsou možné v mnohem větším rozsahu, než je tomu u samostatné působnosti. Kraj je povinen zabezpečit výkon přenesené působnosti, u samostatné působnosti zákon o povinnosti nic nepraví. V souvislosti s povinností zabezpečit výkon přenesené působnosti se může zdát nesystémové, že stát není povinen uhradit plné náklady na výkon přenesené působnosti, je povinen poskytovat pouze příspěvky na tyto náklady. Pokud zvláštní zákon, který upravuje působnost kraje, nestanoví, že se jedná o přenesenou působnost, jedná se automaticky o působnost samostatnou. Přenesená působnost je vykonávána především krajskými úřady. (Cogan, 2004)

Praktická část

4.4 Obr. 6

35

Uspořádání veřejné správy v SR Uspořádání veřejné správy Slovenské republiky od 1. 1. 2004

STÁTNÍ SPRÁVA

vláda Vláda

SAMOSPRÁVA

STÁT

Ministerstva, ústřední orgány

Obvodní úřady se sídlem kraje

KRAJ

Obvodní úřady

Krajská samospráva - VÚC

Města / obce Mezi oběma úrovněmi územní samosprávy (obec, VÚC) neexistuje vztah nadřízenosti a podřízenosti.

Stálá a dočasná pracoviště v odůvodněných případech

OBEC

Zdroj: www.trencin.sk

Krajské zřízení na Slovensku Ústava Slovenské republiky sice o samosprávě vyšších územních celků mluví, ovšem jen v malém rozsahu. Článek 64 odst. 3 určuje, že samosprávu vyšších územních celků a jejích orgánů stanoví zákon. Tímto zákonem je zákon

Praktická část

36

č. 302/2001 Z.z., o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávných krajoch). Tento zákon praví, že územní obvod samosprávného kraje je shodný s obvodem krajem (pro výkon státní správy). Samosprávný kraj je podle zákona právnickou osobou, která za podmínek daných zákonem samostatně hospodaří s vlastním majetkem a s vlastními příjmy. Samosprávnému kraji se mohou ve věcech územní samosprávy ukládat povinnosti a omezení jen zákonem a na základě mezinárodních smluv.

Tab. 4

Vyšší územní celky na Slovensku

Bratislavský kraj

73

8

Výměra v km² 2 053

Trnavský kraj

251

7

4 174

554 172

Trenčiansky kraj

276

9

4 502

600 386

Nitriansky kraj

354

7

6 343

708 498

Žilinský kraj

315

11

6 808

694 763

Banskobystrický kraj

516

13

9 455

657 119

Prešovský kraj

666

13

8 975

798 596

Košický kraj

440

11

6 752

771 947

Slovensko celkem

2891

79

49 062

5 389 180

Název kraje

Obce

Okresy

Počet obyvatel 603 699

Zdroj: Sekcia verejnej správy Ministerstva vnútra SR [cit. 2010-14-04]

4.4.1

Samostatná a přenesená působnost kraje

Jak již bylo zmíněno výše, Slovensko uplatňuje tzv. oddělený model veřejné správy, tudíž je zde funkčně oddělen výkon státní správy a samosprávy. Slovenský zákon tedy nedělí působnost na samostatnou a přenesenou, i když v praxi v malém rozsahu k přenosu státní správy na samosprávu dochází. Na výkonu místní státní správy se podílí obvodní úřady a obvodní úřady se sídlem kraje. Oba tyto úřady jsou právnickými osobami. Podle § 2 orgány samosprávného kraje (samosprávy) jsou zastupitelstvo samosprávného kraje a předseda. Předseda je volen na 4 roky přímo občany a zastupuje samosprávný kraj navenek. Předseda rozhoduje ve věcech, ve kterých zákon svěřuje samosprávnému kraji rozhodování o právech a povinnos-

Praktická část

37

tech právnických a fyzických osob. V principu platí, že pokud kraj rozhoduje, jde o působnost předsedy, pokud kraj schvaluje, jde o působnost zastupitelstva. (Cogan, 2004)

Podle §6 je zákonem možno přenést některé úkoly místní státní správy na samosprávný kraj. Avšak na rozdíl od České republiky, kde stát vyplatí kraji pouze příspěvek na náklady spojené s přenesenou působností, uhradí v tomto případě stát potřebné finanční prostředky, popř. poskytne i jiné materiální prostředky.

4.5

Příjmy a výdaje krajů v ČR

4.5.1

Daňové příjmy

Pokud správce daně spravuje daně, které nejsou příjmem státního rozpočtu, převádí jejich výnos podle zákonného rozpočtového určení daní. Právní úprava daňových příjmů krajů a obcí je uvedena v zákoně č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, ve znění pozdějších předpisů. V roce 2005 byl tento zákon novelizován. Podíl krajů na sdílených daních se zvýšil z původních 3,1 % na 8,92 %. Původní návrh novely navrhoval zvýšení až na 15,06 %, kdy mělo dojít ke krytí výdajů doposud financovaných z resortu Ministerstva školství, tělovýchovy a mládeže. Při projednávání novely bylo přímé financování výdajů na školství prostřednictvím krajů zamítnuto. To mělo za následek zvýšení procentního podílu krajů na 8,92 %. Sice došlo ke zvýšení podílu krajů na celostátním výnosu sdílených daní, ale došlo ke snížení dotací od státu, tím pádem celkové příjmy krajů zůstaly téměř nepozměněné. Přínos lze spatřit v tom, že mají kraje větší volnost v rozhodování o svém rozpočtu.

Tab. 5

Daňová soustava ČR

Přímé daně Z příjmu: • Daň z příjmu FO • Daň z příjmu PO

Nepřímé daně • Daň z přidané hodnoty (DPH)

Praktická část

Majetkové: • Daně z nemovitostí • Daň z pozemků • Daň ze staveb • Daně převodové • Daň dědická • Daň darovací • Daň z převodu nemovitostí

38

Cla Daně spotřební: • Daň z uhlovodíkových paliv a maziv • Daně z alkoholu • piva, vína, lihu a lihovin • Daň z cigaret a tabákových výrobků

• Daň silniční Zdroj: www.berne.cz

Daňové příjmy jednotlivých krajů podle zákona 243/2000 Sb. tvoří: • daň z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušný kraj, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby, • podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty,

• podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, • podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, • podíl na 8,92 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob sníženého o výnosy uvedené v třetím a čtvrtém bodě, • podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob, s výjimkou výnosů uvedených v písmenu a) a v § 4 odst. 1 písm. h). Základem pro výpočet nároku kraje je 100 % celostátního hrubého výnosu jednotlivých typů daní s výjimkou daně z příjmu fyzických osob (mimo daň ze závislé činnosti a vybírané srážkou podle zvláštní sazby), kde je základem 60 % celostátního hrubého výnosu daně a daně z příjmů právnických osob, u které je základ snížen o daň z příjmů právnických osob, kdy je poplatníkem sama obec nebo kraj.2 Každý kraj se na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podílí procentem podle zákona č. 243/2000 Sb. ve znění zákona č. 1/2005 Sb. 2

Česká daňová správa

Praktická část

39

Zákon stanoví, které daně jsou rozpočtově určeny obcím, krajů a státním fondům, a na kterých daních se budou tito příjemci podílet spolu se státním rozpočtem. Daně, které nejsou podle tohoto zákona rozpočtově určeny, jsou výhradně určeny státnímu rozpočtu. Tabulka č. 6 znázorňuje současnou daňovou soustavu v ČR. V příloze č. 1, zákona o rozpočtovém určení daní, jsou jednotlivá procenta nadefinovaná pro všechny kraje. Prostřednictvím tohoto procenta se rozpočítávají peněžní prostředky určené rozpočtům krajů z celostátního hrubého výnosu sdílených daní. Procenta, podle kterých jsou příjmy rozpočítávány, jsou uvedeny níže v tabulce. Tab. 6 Procenta, kterými se jednotlivé kraje podílejí na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podle § 3 odst. 1 písm. b) až f)

Kraj

Procento

Hlavní město Praha

3,183684

Středočeský

13,774311

Jihočeský

8,607201

Plzeňský

7,248716

Karlovarský

3,772990

Ústecký

8,242502

Liberecký

4,681207

Královéhradecký

6,442233

Pardubický

5,555168

Vysočina

7,338590

Jihomoravský

9,526055

Olomoucký

6,751705

Zlínský

5,251503

Moravskoslezský

9,624135

Úhrn

100,000000 Zdroj: zákon 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní

Praktická část

4.5.2

40

Bilance rozpočtu krajů

Rozpočet krajských samospráv skončil v roce 2008 schodkově, přesto ale tento schodek ještě nepřesahuje jedno procento celkových příjmů krajů. Dluh krajů se rovněž zvýšil, ve srovnání s obecními rozpočty mnohem více, a to na úroveň necelých 15 mld. Kč, což je ve srovnání s rokem předchozím růst o téměř 30 %. (Deník veřejné správy, Ekonomika, 2009)

Tab. 7

Rozpočet krajů ČR

Příjmy a výdaje v mld. Kč

2007

Daňové příjmy

46,1

Nedaňové příjmy Kapitálové příjmy Dotace Příjmy celkem Běžné výdaje Kapitálové výdaje Výdaje celkem Saldo

3,5 0,8 75,0 125,4 107,7 16,6 124,3 1,1

Podíl na celkových příjmech a výdajích v % 36,8 2,8 0,6 59,8 100,0 86,6 13,4 100,0

2008

Podíl na celkových příjmech a výdajích v %

51,0

38,4

3,9 0,6 77,4 132,9 112,5 20,5 133,0 -0,1

2,9 0,5 58,2 100,0 84,6 15,4 100,0 Zdroj: vlastní práce3

Jak vyplývá z tabulky č 7, nejvýznamnějším příjmem krajských rozpočtů v ČR jsou dotace. Dle účelovosti jsou dotace rozděleny do dvou základních forem: • Specifické účelové dotace, které jsou poskytovány za předem stanoveným účelem, a kraj se zavazuje za plnění zadaného cíle. Tyto dotace mohou pokrývat celý projekt nebo se kraj podílí společně na jeho realizaci. • Všeobecné neúčelové dotace, které kraj obdrží na základě stanovených kritérií a dále může čerpat tyto finanční prostředky, dle svého uvážení (Peková, 2005)

3

Údaje z webových stránek Ministerstva financí České republiky – státní závěrečné účty

Praktická část Obr. 7

41

Struktura příjmů krajů v České republice v roce 2008

Zdroj: vlastní práce

Graf představuje celkové příjmy a výdaje krajů za rok 2008. Daňové příjmy se na celkových příjmech podílí téměř až 40 %. Nedaňové příjmy tvoří u krajů spíše doplňkové příjmy. Mohou to být příjmy z vlastní hospodářské činnosti, z pronájmu majetku či úroky z poskytnutých úvěrů. Tyto příjmy se pohybují kolem 3 % hlavně proto, že kraje spravují především neziskové organizace, účelem tedy není zisk, ale spíše služby pro obyvatelstvo. Ze začátku byly kraje financovány pouze prostřednictvím dotací, tedy dotace tvořily 100% celkových příjmů krajů. V současnosti se podíl dotací na celkových příjmech ustálil přibližně na 60 %. Část dotací je určena na pokrytí státní správy. (tabulka č. 8) Nyní se již nevyužívají jen státní dotace, ale po vstupu do Evropské unie české kraje čerpají také dotace ze strukturálních fondů.

Praktická část

42

Tab. 8 Příspěvek krajům na výkon státní správy ze státního rozpočtu pro rok 2009 a 2010 mimo hl. města Prahy

Příspěvek na výkon státní správy v tis. Kč na rok 2007

KRAJ

Příspěvek na výkon státní správy v tis. Kč na rok 2008

Příspěvek na výkon státní správy v tis. Kč na rok 2009

Příspěvek na výkon státní správy v tis. Kč na rok 2010

Středočeský Jihočeský Plzeňský Karlovarský Ústecký Liberecký Královéhradecký Pardubický Vysočina Jihomoravský Olomoucký Zlínský Moravskoslezský

122 168 82 883 76 743 54 504 95 401 65 533 78 997 72 736 72 705 118 195 79 982 79 429 124 479

122 522 84 031 75 603 54 507 94 187 65 877 78 097 71 342 71 336 119 800 79 635 79 510 122 010

129 551 88 482 79 288 56 923 100 203 69 160 82 061 75 145 75 022 126 199 83 938 83 733 129 223

128 952 88 318 79 293 56 808 100 031 68 799 81 782 75 158 74 819 126 217 83 484 83 661 128 864

Úhrn

1 123 755

1 118 457

1 178 928

1 176 186

Zdroj: Příloha č. 5 k zákonu č. 543/2005, 360/2007, 475/2008, 487/2009 Sb., o státním rozpočtu

Plánované příspěvky od státu na výkon státní správy se na rok 2010 od roku 2009 liší v úhrnu o 2 742 000 Kč. Některé příspěvky krajům zůstaly téměř nezměněny, případné změny jsou v podstatě minimální. V roce 2008 byly tyto příspěvky 1 118 457 Kč, tedy o 60 471 000 Kč méně než v roce 2009. Příspěvek je určen na částečnou úhradu výdajů na výkon státní správy. Těmito výdaji jsou myšleny provozní výdaje vázané na zaměstnance, kteří vykonávají státní správu. Podle § 9 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění, které říká, že k úhradě výdajů na výkon státní správy je třeba použít i další příjmy veřejného rozpočtu. Tím se myslí například i daňové příjmy. Ministerstvo financí provedlo v roce 2009 analýzu rozpočtů obcí a krajů v návaznosti na aktuální ekonomický vývoj. Např. v roce 2007 výdaje na přenesenou státní správu, které nebyly kryty ze státního rozpočtu, činily 0,799 mld. Kč. Tuto nemalou část musely kraje uhradit ze svých daňových příjmů. (U obcí tento dotacemi nekrytý výdaj činil až 3,948 mld. Kč)

Praktická část

4.6

43

Příjmy s výdaje vyšších územních celků v SR

4.6.1

Daňové příjmy

Právní úprava daňových příjmů rozpočtů VÚC je obsažena v zákoně 564/2004 Z.z., o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve a zmene a doplnení niektorých zákonov. Vlastním příjmem VÚC je daň z příjmu fyzických osob jako daň sdílená (23,5 %), kromě daně z příjmu vybírané srážkou, a daň z motorových vozidel jako daň svěřená (100 %). Od 1. ledna 2004 platí na Slovensku nový daňový systém. Byl zaveden systém rovné daně. Sazba daně z příjmů tvoří 19%. Tabulka 9 zobrazuje strukturu daňové soustavy na Slovensku. Tab. 9

Daňová soustava SR

Přímé daně Z příjmu: Daň z příjmu FO Daň z příjmu PO Z nemovitostí: Daň z pozemků Daň ze staveb Daň z bytů a nebytových prostor Daň z převodu nemovitostí Daň z motorových vozidel

Nepřímé daně Daň z přidané hodnoty (DPH)

Spotřební daně: Z vína, piva, lihu Daň z tabáku a tabákových výrobků Daň z minerálních olejů

Zdroj: www.businessinfo.cz

Způsob výpočtu konkrétního podílu vyšších územních celků je určen v Nařízení vlády slovenské republiky č. 668/2004 Z. z. , o rozdělování výnosů daně z příjmů územní samosprávě, ve znění pozdějších předpisů. Kritéria pro rozdělení daně vyšším územním celkům jsou tyto statistické údaje: • Počet obyvatel (váhový poměr 15%) • Počet obyvatel ve věku 15 a 18 let (váhový poměr 15%) • Počet obyvatel nad 60 let (váhový poměr 32%) • Hustota obyvatelstva (váhový poměr 9%) • Délka komunikací II. a III. třídy (váhový poměr 20%) • Rozloha vyššího územního celku (váhový poměr 9%) Pramen: Dôvodová správa k nariadeniu vlády SR o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve

Praktická část

44

Kromě kritérií a váhového poměru při rozdělování výnosu daní, je v nařízení vlády upraven také konkrétní podíl, kterým se vyšší územní celek podílí na výnosu daní. Podíl se vypočítává měsíčně podle daného vzorce v nařízení. Tento vypočtený podíl se měsíčně vynásobí koeficientem, který je uvedený pro příslušné vyšší územní celky v nařízení vlády. Podle §4 důvodové zprávy k nařízení vlády SR o rozdělování výnosu daně z příjmu územní samosprávě se v případě VÚC uplatňuje systém horizontálního vyrovnání. Jeho zavedení vyplynulo z potřeby řešit rozdíly mezi novým systémem financování potřeb vyšších územních celků prostřednictvím přerozdělování výnosu daně z příjmu fyzických osob a výnosu daně z motorových vozidel a systémem platným do 31. 12. 2004. Realizace nového systému bez korekce by způsobila neodůvodněnou výraznou diferenciaci mezi vyššími územními celky navzájem, jako i v porovnání se současným stavem. Proto se zavedl koeficient horizontálního vyrovnání, který tyto diskrepance zmírňuje. Tab. 10

Koeficienty na výpočet podílu VÚC na výnosu daně

Samosprávný kraj Bratislavský Trnavský Trenčiansky Nitriansky Žilinský Banskobystrický Prešovský Košický

rok 2005

2006

2007

2008

0,6388 0,8522 1,0095 0,9637 1,0892 1,1273 1,1129 1,0186

0,7592 0,9015 1,0063 0,9758 1,0595 1,0849 1,0753 1,0124

0,8796 0,9507 1,0032 0,9879 1,0297 1,0424 1,0376 1,0062

0,9518 0,9803 1,0013 0,9952 1,0119 1,0170 1,0151 1,0025

Zdroj: Ministerstvo financí Slovenské republiky (Příloha č. 6 k nařízení vlády SR č. 668/2004 Z.z.)

4.6.2

Bilance rozpočtu VÚC

Hospodaření VÚC účetně skončila přebytkově. Po vyloučení příjmových a výdajových finančních operací hospodaření skončilo se schodkem v obou letech. Vyšší územní celky zabezpečovaly financování samosprávných kompetencí především z vlastních daňových příjmů a z příjmů z vlastního hospodaření VÚC jako i činností rozpočtových organizací v jejich působnosti. Prostřednictvím dotací ze státního rozpočtu z příslušných kapitol státního rozpočtu, které tvoří 30 % celkových příjmů, se financovaly kompetence přeneseného výkonu

Praktická část

45

státní správy, úlohy spojené s regionálním rozvojem, ochranou životního prostředí, také realizace projektů spolufinancovaných ze strukturálních fondů. Daňové příjmy tvořily přes 40 % z celkových příjmů a tvořily většinu z příjmů vlastních. Tab. 11

Rozpočet VÚC SR

Podíl na celkových příjmech a výdajích v %

Příjmy a výdaje v mld. Sk

2007

Daňové příjmy Nedaňové příjmy

14,4 5,2

46,2

Kapitálové příjmy

0,6

Dotace Příjmy celkem

2008

Podíl na celkových příjmech a výdajích v %

15,3 7,9

42,5

1,9

1,4

3,9

11,0 31,2

35,3 100,0

11,4 36,0

31,7 100,0

Běžné výdaje - z toho finanční operace

25,2 - 0,3

87,8

27,5 - 0,4

82,5

Kapitálové výdaje Výdaje celkem

3,2 28,7

12,2 100,0

5,9 33,8

17,5 100,0

Saldo

-0,7

16,7

21,9

-3,4 Zdroj: Vlastní práce4

Celková suma poskytnutých dotací byla roku 2008 přibližně 11,4 mld., což bylo o více než 400 mil. více, než tomu tak bylo předchozí rok. Tyto dotace jsou většinou určeny na financování kompetencí přeneseného výkonu státní správy na úseku školství a na ostatní činnosti zabezpečované VÚC, na které byly poskytnuté transfery z příslušných kapitol. Dotace na financování školství tvoří více než 95 % celkových přijatých dotací.

4

Údaje z Ministerstva financí SR – státní závěrečné účty

Praktická část Obr. 8

46

Struktura příjmů VÚC na Slovensku v roce 2008

Zdroj: vlastní práce

4.7 4.7.1

Zhodnocení financování krajů v ČR a SR Vlastní daňové příjmy krajů a vyšších územních celků

Podle Markové (2008) svěřené a sdílené daně mají podobný charakter jako neúčelové dotace, mají však zvláštní režim rozdělování. Tyto daňové příjmy umožňují vyšším samosprávným celkům vyšší míru samostatnosti, neboť mají v podstatě volnost v tom, jak tyto zdroje příjmů využít. Na rozdíl od dotací reagují podíly na daňových příjmech na vývoj státního rozpočtu. V ČR i v SR se pak v konkrétním období volí konkrétní kombinace přerozdělovacích nástrojů, aby tak byly odstraněny možné negativní důsledky. Přijetím příslušných zákonů a opatření se Česká republika i Slovensko zavazují k decentralizaci veřejné správy, také k decentralizaci fiskální. Pro rozpočtové určení daní krajům v České republice je stěžejním kritériem objem výdajů na přenesenou působnost ze státu na kraj a počet obyvatel kraje. Jak ukazuje tabulka č. 6, procenta, která určují podíl na daních, se u jednotlivých krajů značně liší. Tento systém by však měl více zohledňovat i jiné důležité faktory, jako např.: • Počet státních školských zařízení • Počet zdravotnických zařízení

Praktická část

47

• HDP kraje • Daňové příjmy na obyvatele • aj. Slovensko určuje podíly krajů na daňových příjmech na základě objektivních statistických údajů, které jsou proměnlivé. Snaží se tak omezit subjektivnost a určitě také vliv různých politických tahů. Prostřednictvím váhových poměrů je zde zohledňováno: • Počet obyvatel VÚC • Věková struktura obyvatel (nejdůležitějším kritériem je počet obyvatel nad 60 let) • Hustota obyvatel • Délka komunikací II. a III. třídy • Rozloha VÚC Tabulka č. 12 ukazuje složení daňových příjmů. U českých krajů tvoří většinu příjem z DPH, téměř 50 %. Daňové příjmy krajů na Slovensku jsou tvořeny téměř z 80 % daní z příjmu fyzických osob. Tab. 12

Struktura daňových příjmů krajů ČR a SR pro rok 2008

Daň

Česká republika

Slovensko

DPFO celkem

11,4

11,9

DPPO celkem

15,3

0,0

DPH

24,3

0,0

Daň z motorových vozidel

0,0

3,4

Daňové příjmy celkem

51,0

15,3 Zdroj: vlastní práce5

5

Zpracováno na základě informací z Ministerstva financí ČR a SR

Praktická část Obr. 9

48

Struktura daňových příjmů ČR a SR za rok 2008

Česká republika DPFO celkem

48%

DPPO celkem

22% 30%

Slovensko DPH

DPFO celkem

Daň z motorových vozidel

22% 78%

Zdroj: vlastní práce

Česká republika má ve srovnání s jinými zeměmi poměrně nízký podíl přímých daní na daních sdílených. Sdílené daně v České republice jsou tvořeny i daněmi nepřímými, dá se tedy říct, že v případě České republiky mají daňové příjmy stabilnější charakter. Daně z příjmů fyzických a právnických osob mívají kolísavý průběh, výnos z DPH může dorovnávat výpadky výnosu z daní přímých. Výhodou VÚC na Slovenku je, že kromě sdílených daní z příjmu právnických osob mají také daň svěřenou, kraje v České republice žádnou svěřenou daní nedisponují. Dá se tedy říci, že české kraje nemají daňovou pravomoc. Na druhou stranu ale slovenské kraje výši daně z motorových vozidel ve skutečnosti ovlivnit nemohou. Tato daň je v každém kraji jiná. Ve skutečnosti tedy daňovou pravomoc nemají kraje ani v jedné zemi, není zde totiž možnost výlučných daní. Jak v České republice, tak na Slovensku, chybí takové daňové příjmy, které by byly pro kraje určitým stimulem a odměňovaly by kraje za jejich případnou aktivitu. Vzhledem k tomu, že vyšší územní celky na Slovensku vykazují vyšší podíl daňových příjmů na příjmech celkových (přes 40 %), dá se předpokládat, že rozpočty VÚC na Slovensku budou mít vyšší finanční stabilitu.

Praktická část

49

4.7.1.1 Dopady sdílených daní na státní rozpočet Aby byly hodnoty srovnatelné, budu vztahovat daňové příjmy krajů a obcí k celostátnímu hrubému výnosu daní. V roce 2007 v České republice bylo celostátně celkem vybráno na daních 736,6 mld. Kč. Podíl rozpočtů územně samosprávných celků činil 187,5 mld. Kč, z toho na daňové příjmy obcí připadlo 141,1 mld., kraje získaly do svých rozpočtů 46 mld. Kč. Na Slovensku bylo v roce 2007 veřejnou správou vybráno na daních celkem 535,766 mld. Sk. Z toho 57,84 mld. Sk je podíl územně samosprávných celků, kde 43,44 mld. Sk připadá obcím a 14,39 mld. Sk vyšším územním celkům. Následující graf zobrazuje procentní podíl územních samosprávných celků na celkových daňových příjmech státu v roce 2007. Obr. 10

Podíl samosprávných celků v ČR a SR na celkových vybraných daních v roce 2007

Zdroj: vlastní práce

Z uvedeného grafu vyplývá, že samosprávné celky v ČR mají větší podíl na celkových celostátně vybraných daních (25 %) než slovenské samosprávné celky (11%). 4.7.2

Přijaté transfery krajů a vyšších územních celků

Jak již bylo uvedeno, vyšší územní celky na Slovensku vykazují vyšší podíl daňových příjmů na příjmech celkových (přes 40 %) a dá se proto předpokládat, že rozpočty VÚC na Slovensku budou mít vyšší finanční stabilitu, nemusí být do takové míry dotována. Finanční stabilita krajských rozpočtů v České repub-

Praktická část

50

lice musí být proto více dorovnávána vyššími dotacemi ze státního rozpočtu, což také potvrzuje následující graf. Obr. 11

Podíl vlastních příjmů a dotací ČR a SR za r. 2008

Zdroj: vlastní práce

Srovnání podílů vlastních příjmů a dotací krajů na celkových příjmech dokazuje, že slovenské kraje mají vyšší podíl vlastních příjmů a nižší podíl dotací, než je tomu v České republice. Zatímco v ČR se vlastní příjmy pohybují kolem 40 % na celkových příjmech, na Slovensku se tyto vlastní příjmy přibližují 70 %. Naopak přijaté dotace krajů se v České republice pohybují kolem 60 %, na Slovensku tato hodnota tvoří kolem 30 % celkových příjmů. Podle principu decentralizace, snahou obou zemí je, aby dotace ze státního rozpočtu byly co nejnižší. V tomto ohledu se tedy daří lépe Slovensku. Přijaté dotace krajů v obou zemích mají charakter dotací přímých, což omezuje samostatné hospodaření krajů a vyšších územních celků se svým rozpočtem. 4.7.2.1 Dopady přijatých transferů na státní rozpočet Kraje v České republice vykázaly za rok 2007 přijaté transfery ze státního rozpočtu v úhrnu přibližně 75 mld. Kč (viz. tab. 7), z toho na přenesenou státní správu bylo určeno 1,1 mld. Kč (viz. tab. 8). Přijaté transfery obcí v tomto roce tvořily v úhrnu 75,5 mld. Kč, z toho část 9,2 mld. Kč byla určena k financování přenesené působnosti obcí. Celkové výdaje státního rozpočtu činily v roce 2007 1092,275 mld. Kč. V následujícím grafu je znázorněn podíl celkových přijatých

Praktická část

51

dotací ze státního rozpočtu obcí a krajů na celkových výdajích státního rozpočtu. Obr. 12 Podíl přijatých transferů územních celků na celkových výdajích státního rozpočtu v roce 2007

Zdroj:vlastní práce

Dotace krajům tvoří 7% celkových výdajů státního rozpočtu. Na přenesenou státní správu je určeno přibližně 1,1 mld. Kč, ale část těchto výdajů musí kraj pokrývat z vlastních příjmů, neboť tato částka nepostačuje. Konkrétně v roce 2007 kraje doplácely 0,799 mld. Kč (obce musely doplácet až necelé 4 mld. Kč) Běžné výdaje krajů bez těchto výdajů na přenesenou státní správu činí přibližně 105,8 mld. Kč. Vyšší územní celky na Slovensku vykázaly za rok 2007 přijaté transfery ze státního rozpočtu přibližně 11,0 mld. Sk (viz. tab. 11), z toho na přenesenou státní správu bylo určeno v oblasti školství 10,83 mld. Kč. Celkové výdaje na veřejnou správu VÚC činily 28,408 mld. Jedná se o náklady na samosprávu a přenesenou státní správu. Přijaté transfery obcí v tomto roce činily v úhrnu 26,06 mld. Sk, z toho na přenesenou státní správu obcí bylo určeno 20,77 mld. Sk. Celkové výdaje na veřejnou správu obcí činily 86,932 mld. Celkové výdaje na veřejnou správu Slovenské republiky v úhrnu byly v tomto roce 826,759 mld. Sk (výdaje státního rozpočtu). V následujícím grafu je znázorněn podíl výdajů na veřejnou správu obcí a krajů na celkových výdajích státního rozpočtu.

Praktická část

52

Obr. 13 Podíl výdajů na veřejnou správu VÚC a obcí na celkových výdajích veřejné správy v roce 2007

Zdroj: vlastní práce

Výdaje na veřejnou správu vyšších územních celků tvoří 3 % a obcí 11 % z celkových výdajů na veřejnou správu. 4.7.3

Shrnutí problémových bodů

Teoretické poznatky o odděleném a spojeném modelu říkají, že oddělený model je finančně více náročný, než model spojený. Důvodem je, že v odděleném modelu je financována celá státní správa ze státního rozpočtu. V modelu spojeném je část státní správy přenesena na samosprávu a náklady na tuto přenesenou státní správu jsou hrazeny státním rozpočtem jen částečně a zbytek je hrazen z vlastních příjmů samosprávného celku. Z tohoto také vyplývá, že oddělený model by měl být více náročný na počet zaměstnanců. Z výše uvedené kapitoly vyplývá: • Podíl daňových příjmů krajů vzhledem k daňovým příjmům českého státního rozpočtu je v České republice vyšší, než podíl daňových příjmů VÚC vzhledem ke slovenskému státnímu rozpočtu – české kraje mají v úhrnu vyšší podíl na celostátním výnosu daní, potom tedy menší podíl připadá na státní rozpočet. Český státní rozpočet uvolňuje do rozpočtů krajů větší část daňových příjmů.

Praktická část

•

53

Výdaje z českého státního rozpočtu na přenesenou státní správu na územní celky tvoří stejný podíl na celkových výdajích státního rozpočtu, jako je podíl celkové veřejné správy (přenesené státní správy i samosprávy) územních celků na Slovensku na celkových výdajích veřejné správy. Z principu odděleného modelu vyplývá, že na Slovensku vedle samosprávy a přenesené státní správy jsou zvlášť instituce vykonávající státní správu, které nejsou v rozpočtech krajů a obcí zahrnuty. Proto tedy jsou náklady na veřejnou správu obcí a krajů srovnatelné s Českou republikou, ale v konečném výsledku je tedy financování veřejné správy na Slovensku náročnější. Slovenské krajské rozpočty tedy nepotřebují tak vysoký podíl daňových příjmů, případné přenesené úkoly od státu jsou krajům hrazeny v plné míře prostřednictvím dotací. Slovenské územní samosprávy jsou tedy méně závislé na státním rozpočtu.

V následující tabulce jsou shrnuty dosavadní zjištěné poznatky podle toho, zda posilují autonomii kraje v ČR a SR nebo ji oslabují. Jedná se především o samostatnost v rozhodování o vlastním rozpočtu. Tab. 13

Shrnutí podle autonomie krajů

Česká republika

Slovensko Posiluje autonomii: • Svěřená daň z motorových vozidel • Menší dotace ze státního rozpočtu • Větší podíl daňových příjmů • Oddělený model posiluje celkovou samostatnost VÚC

Oslabuje autonomii:

Oslabuje autonomii:

• Žádná zdaňovací pravomoc

• Žádná zdaňovací pravomoc

• Vysoké dotace, které jsou účelové

• Existence pouze účelových dotací

• Menší podíl daňových příjmů • Spojený model oslabuje celkovou

Praktická část

54

samostatnost VÚC

Zdroj: vlastní práce

Z tab. 13 vyplývá, že samostatnost v hospodaření krajů s vlastním rozpočtem je vyšší u odděleného modelu na Slovensku. V tab. 14 jsou shrnuty informace o finanční stabilitě rozpočtů krajů podle toho, zda se jedná o posílení nebo oslabení finanční stability jejich rozpočtu. Tab. 14

Shrnutí podle finanční stability

Česká republika

Slovensko

Posiluje finanční stabilitu:

Posiluje finanční stabilitu:

• Součástí sdílených daní je i nepřímá DPH • V rámci spojeného modelu je v případě potřeby větší flexibilita přesunu finančních prostředků – stabilita • Vyšší podíl daňových příjmů na celostátně vybraných daních Oslabuje finanční stabilitu: • Pro určování podílů krajů na daňových příjmech je zohledňován jen objem přenesených úkolů (počet zaměstnanců) a počet obyvatel v kraji • Dotace určené na přenesenou působnost pokrývají tyto náklady pouze v poměrné části • Žádná výlučná daň

• Určování podílů krajů na daňových příjmech na základě objektivních statistických údajů • V případném přesunu úkolů ze státní správy na samosprávu se stát snaží náklady s tímto spojené hradit v plné výši • Rovná daň z příjmu FO Oslabuje finanční stabilitu: • Žádná výlučná daň • V rámci odděleného modelu je menší flexibilita přesunu finančních prostředků • Nižší podíl daňových příjmů na celostátně vybraných daních

Praktická část

55 Zdroj: vlastní práce

Z tab. 14 docházím k závěru, že oba systémy, jak v České republice, tak na Slovensku, jsou finančně stabilní. Zásadní rozdíl je v tom, že u Českých krajů je na tuto stabilitu potřeba vynaložit více transferů ze státního rozpočtu a podstoupit krajům větší část svých celostátních daňových příjmů.

Diskuze

56

5 Diskuze V České republice a na Slovensku fungují dva rozdílné modely výkonu veřejné správy, které se liší rozdělováním kompetencí ze státu na kraje. Pro Českou republiku byla zásadní volba odděleného nebo spojeného modelu. I přes argumenty Ministerstva vnitra, které návrh reformy připravovalo, byl roku 1999 odhlasován spojený model veřejné správy. Důvodů mohlo být několik, ale zřejmě byly většinou politického charakteru. Mohlo jít například o lobbing starostů, neboť tak vzrostl jejich význam, nebo důvodem mohly být jednoduše nižší náklady tohoto smíšeného systému. Na Slovensku působí oddělený model výkonu veřejné správy, jde o institucionální oddělení státní správy a samosprávy. Vedle krajské samosprávy jsou zde obvodní úřady vykonávající státní správy se stejnou územní působností. Tento model bez pochyby posiluje samostatné rozhodování samosprávných celků. V případě spojeného modelu v České republice je státní správa přenesena na orgány samosprávy. Náklady na přenesenou státní správu však nejsou hrazeny v plné výši, ale jen v poměrné. Praxe ukazuje, že zůstává nepokryta nemalá část těchto výdajů. Kraj (i obec) tak musí hradit tuto činnost z vlastních příjmů, které jsou určeny na samosprávu. Na druhou stranu se ale dá předpokládat určitou výhodu tohoto modelu, která spočívá ve větší flexibilitě přesunu finančních prostředků v rámci kraje z jedné oblasti do druhé, což by mohlo z dlouhodobého hlediska vést i k větší finanční stabilitě. V současné době je finanční situace krajů v obou státech obdobná. Nemají daňovou pravomoc, tedy nemohou ovlivnit výši daňových příjmů. Rozhodovat mohou o dalších složkách vlastního příjmu, kapitálových a nedaňových, ale ty již nedosahují takové výše. V České republice je v současnosti finanční systém ustálen tak, že 60 % celkových příjmů tvoří účelové dotace. Většina těchto dotací jde na financování školství. Jedinými složkami, kterými kraj může disponovat libovolně v rámci samostatné působnosti v mezích zákona, jsou daňové a nedaňové příjmy. Celkové příjmy vyšších územních celků na Slovensku jsou tvořeny transfery z ústředních rozpočtů z 35 %, taktéž se jedná o účelové dotace. Z těchto údajů by se dalo usuzovat, že kraje na Slovensku mají větší volnost v čerpání příjmů ze svého rozpočtu, neboť větší část příjmů tvoří daňové a nedaňové příjmy, se kterými může samospráva volně disponovat. Dle mého názoru by bylo dle zásady subsidiarity efektivnější, kdyby dotace byly poskytovány formou nepřímých dotací, o jejich užívání by si rozhodoval sám samosprávný celek. Na řešení finančních potřeb by se podílely přímo

Diskuze

57

zainteresované orgány v konkrétních krajích, což by jistě vedlo k vyšší efektivnosti. Byla by tímto posílena i fiskální decentralizace. Domnívám se, že v České republice jsou kraje až v příliš velké míře závislé na dotacích, tím je snižována jejich samostatnost a odpovědnost za záležitosti kraje. Vlastní příjmy krajů jsou v obou zemích tvořeny z větší části daňovými příjmy. Rozpočtové určení daní krajům se ovšem liší. Určení daní v České republice je nastaveno v závislosti na objemu přenesené státní správy a také v závislosti na velikosti kraje. Na Slovensku jsou brány v úvahu i další skutečnosti, které vychází ze statistického měření. Snahou je zamezení subjektivnosti a různých politických machinací. Tento slovenský systém považuji za efektivní a spravedlivý, neboť tyto zohledňované údaje jsou proměnlivé a beze sporu mají vliv na budoucí výdaje krajů. Daňové příjmy v českých krajích jsou tvořeny sdílenými daněmi. Téměř 50 % tvoří příjmy z DPH, zbylou část tvoří daň z příjmů fyzických a právnických osob. Pokud dojde ke snížení sazby daně z příjmu, může být toto snížení kompenzováno zvýšením sazby DPH, např. jak tomu bylo v roce 2008. Na Slovensku jsou daňové příjmy tvořeny sdílenou daní z příjmů fyzických osob, která tvoří téměř 80 % celkových daňových příjmů, a svěřenou daní z motorových vozidel. Jak již bylo zmíněno, na Slovensku proběhla v roce 2004 daňová reforma. Byl zaveden systém rovné daně. Dá se říct, že tento systém přispívá k větší finanční stabilitu rozpočtů krajů. České kraje mají vzhledem k velikosti státního rozpočtu nejen vyšší dotace, ale navíc i vyšší daňové příjmy, než je tomu u vyšších územních celků na Slovensku. Slovenské kraje ale nevykonávají tak rozsáhlý přenos státní správy. Z komparace vyplývá, že efektivnější je model fungující na Slovensku, i když se jeví jako finančně náročnější. Podle mého názoru jedním z problémů v systému veřejné správy a veřejných rozpočtů České republiky je, že je zde nízká míra decentralizace a nedostatečné uplatňování principu subsidiarity. Systém by se měl zaměřit na to, aby měly kraje i obce přiměřené vlastní finanční zdroje a mohly jimi disponovat ve veřejném zájmu v rámci svého území. Jedním z řešení by mohlo být navýšení daňových příjmů krajů. Nebo by se stát mohl více zaměřit na lepší profinancování výdajů na přenesenou státní správu jak krajů, tak obcí, ale v rámci možností státního rozpočtu. Většího uplatňování principu subsidiarity by se dalo dosáhnout například prostřednictvím snížení účelových dotací a zavedením dotací neúčelových.

Diskuze

58

Avšak vzhledem k relativně krátké době fungování obou systémů nelze jednoznačně říci, který z uvedených modelů veřejné správy je tou správnou cestou. Myslím si, že by zavedení odděleného modelu v podmínkách České republiky určitě pomohlo v oblasti decentralizace fiskální, i decentralizace v rozhodování v záležitostech kraje. Rozhodně by tak došlo ke snížení finančních prostředků krajů. Na druhou stranu reforma takového rozsahu, jako je funkční oddělení státní správy a samosprávy v podmínkách České republiky, by byla provázena neúnosnými náklady, navíc vzhledem k současné nepříznivé ekonomické situaci. Otázkou zůstává, zda by vůbec bylo zavedení nového systému efektivní.

Použitá literatura

59

6 Závěr Tato bakalářská práce se zabývá komparací dvou systémů výkonu veřejné správy, konkrétně modelu spojeného (smíšeného) a odděleného (duálního), aplikovaných v České republice a na Slovensku. V práci jsem se zaměřila na srovnání vývoje státní správy a samosprávy vyšších územních celků, neboť na této úrovni jsou rozdíly stěžejní. Komparace systémů právě v těchto státech je zajímavá především v tom, že po zániku Československa v roce 1993 se začaly tyto státy po dlouhé společné historii vyvíjet nezávisle na sobě. Po rozpadu měly oba státy stejnou startovní pozici, ale každý z nich se vydal jinou cestou. Ve své práci jsem nastínila vývoj veřejné správy v České republice a na Slovensku, včetně důležitých reforem, které proběhly od rozpadu společného státu do současnosti, které měly vliv na současné územní uspořádání a na rozsah kompetencí krajů. Dále jsou uváděny nynější legislativní úpravy územní samosprávy, také srovnání samostatné a přenesené působnosti krajů v České republice a na Slovensku. Další část komparace se týká oblasti financování vyšších územních celků, která je provedena na základě hospodaření rozpočtů krajů v minulých letech. Vycházela jsem především z údajů získaných ze státních závěrečných účtů, popř. ze zákonů o státním rozpočtu v jednotlivých letech. Důležitou součástí vlastní práce je komparace struktury příjmů českých a slovenských krajů, včetně rozpočtového určení daní. Struktura daňových příjmů a výše přijatých účelových dotací odráží rozdílné pojetí státní správy a samosprávy a s tím související finanční náročnost obou systémů. Veškeré výsledky jsou shrnuty v poslední kapitole praktické části a v části diskuze, kde jsou navržena i některá doporučení. Jak v České republice, tak na Slovensku, jsou využívány vyspělé systémy uspořádání veřejné správy. Je zřejmé, že oba tyto systémy mají své klady i zápory. Nejde s určitostí říci, který z modelů výkonu veřejné správy je lepší nebo horší. V České republice i na Slovensku se systémy veřejné správy dosud vyvíjí. Posouzení bude objektivnější až za delší čas.

Použitá literatura

60

7 Použitá Literatura 1.

BENEŠ, Václav. Bankovní a finanční slovník. vyd. 1. Praha : SvobodaLibertas, 1993. 157 s. ISBN 80-205-0357-9.

2.

COGAN, Rudolf. Krajské zřízení. Praha: ASPI, 2004. 440 s. ISBN 80-7357041-6.

3.

HAMERNÍKOVÁ, Bojka; KUBÁTOVÁ, Květa. Veřejné finance. Praha : Eurolex Bohemia, 1999. 402 s. ISBN 80-902752-1-4.

4.

HAMERNÍKOVÁ, Bojka; KUBÁTOVÁ, Květa. Veřejné finance. vyd. 2. Praha : Eurolex, 2004. 354 s. ISBN 80-86432-88-2.

5.

HAMERNÍKOVÁ, Bojka; MAAYTOVÁ, Alena. Veřejné finance. Praha : ASPI, 2007. 364 s. ISBN 978-80-7357-301-0.

6.

HENDRYCH, Dušan. Správní věda : teorie veřejné správy. vyd. 1. Praha : ASPI, 2003. 195 s. ISBN 80-86395-86-3.

7.

JURČÍK, Radek. Správní právo hmotné. vyd. 2. přepracované. Brno : Mendelova zemědělská a lesniká univerzita, 2009. 186 s. ISBN 978-80-7375-348-1.

8.

KÁŇA, Pavel. Základy veřejné správy. vyd. 2. přepracované. Ostrava : Montanex, 2007. 375 s. ISBN 978-80-7225-244-2.

9.

KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje : podle reformy veřejné správy v roce 2001. vyd. 2. aktualizované. Praha : Linde, 2001. 423 s. ISBN 80-7201-272-X.

10.

MARKOVÁ, Hana. Finanční hospodaření územních samosprávných celků. Praha: Univerzita Karlova v Praze, 2008. 152 s. ISBN 978-80-87146-08-8.

11.

MASAŘÍK, Jiří; KRICNER, Václav. Správní právo : Obecná část. vyd. 5. aktualizované. Praha : Armex, 2008. 158 s. ISBN 978-80-86795-65-2.

12.

PAŘÍZKOVÁ, Ivana. Finance územní samosprávy. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2008. 238 s. ISBN 978-80-210-4511-8.

13.

PAVLÁSEK, Vlastimil; KUNEŠOVÁ, Hana. Veřejné finance. vyd. 1. Plzeň : Nava, 2005. 198 s. ISBN 80-7211-203-1.

Použitá literatura

61

14.

PEKOVÁ, Jitka, Finance územní samosprávy – územní aspekty veřejných financí. Praha: Victoria Publishing, 1995, ISBN 80-7187-124-2.

15.

PEKOVÁ, Jitka. Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha : Management Press, 2004. 375 s. ISBN 80-7261-086-4.

16.

PEKOVÁ, Jitka. Veřejné finance : Úvod do problematiky. vyd. 3. přepracované. Praha : ASPI, 2005. 527 s. ISBN 80-7357-049-1.

17.

PEKOVÁ, Jitka. Veřejné finance : Úvod do problematiky. vyd. 4. aktualizované. Praha : ASPI, 2008. 579 s. ISBN 978-80-7357-358-4.

18.

PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů. 1. vyd. Praha : Grada, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5.

19.

STRECKOVÁ, Yvonne. Teorie veřejného sektoru. vyd. 1. přepracované. Brno : Masarykova univerzita, 1998. 181 s. ISBN 80-210-1737-6.

20.

ŠELEŠOVSKÝ, Jan. Financování rozvojových strategií územním rozpočtem. vyd. 1. Brno : Masarykova univerzita, 2006. 150 s. ISBN 80-210-3947-7.

21.

Veřejná správa v České republice. Praha : Ministerstvo vnitra ČR, Úsek pro reformu veřejné správy, 2005. 118 s. ISBN 80-239-4709-5.

22.

VOLEK, Petr; PŘENOSIL, Jan. Veřejná správa. vyd. 1. Brno : Mendelova zemědělská a lesniká univerzita, 2005. 161 s. ISBN 80-7157-847-9.

Internetové zdroje 23.

BussinesInfo.cz – Oficiální stránky pro podnikání a export [online]. 2010 [cit. 2010-05-12] Dostupné na www:

24.

Česká daňová správa [online]. 2009 [cit. 2010-05-21] Dostupné z www:

Použitá literatura

62

25.

Daňový portál pro všechny [online]. 2010 [cit. 2010-05-12] Dostupné z www:

26.

Deník veřejné správy : Ekonomika [online]. 2007 [cit. 2010-04-05] Dostupné z www:

27.

Europeum – Institute for european policy [online]. 2001 [cit. 2010-05-12] Dostupné z www:

28.

Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky [online]. 2010 [cit. 2010-05-12] Dostupné z www:

29.

Oficiálne stránky města Trenčín [online]. 2009 [cit. 2010-05-12] Dostupné z www:

30.

Ministerstvo financí ČR – prezentace [online]. 2009 [cit. 2010-05-21] Dostupné z www:

31.

Slovakia site [online]. 2010 [cit. 2010-05-21]

Dostupné

z www:

Další zdroje 32.

Státní závěrečné účty dostupné na ministerstvu financí České republiky a Slovenska

33.

Zákony o státním rozpočtu ČR a SR

34.

Dôvodová správa k nariadeniu vlády SR o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve, 668/2004 Z.z