KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ Brusel

KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ Brusel 22.7.1998 Správná platba za použití infrastruktury: načasovaný přístup k společnému rámci zpoplatňování dopravní infrastruktury V EU Bílá kniha (Pracovní překlad ) Obsah Shrnutí 1. Úvod 2. Problémy dopravy plynoucí ze současných systémů zpoplatnění Prvky nákladů vztahující se k poskytování a využívání infrastruktury 3. Pojetí zpoplatňování infrastruktury Společenstvím 4. Pojetí realizace krok za krokem 4a) Etapa 1 - 1998 - 2000 4b) Etapa 2: 2001 - 2004 4c) Etapa 3: po roce 2004 5. Provádění, prioritní akce a uplatnění podle druhů dopravy 5a) Vývoj konsistentních postupů stanovení nákladů a účtování 5b) Silnice 5c) Železnice 5d) Vnitrozemské vodní cesty 5e) Letectví 5f) Námořní doprava 5g) Daňová politika vztahující se k dopravě 6. Společenskoekonomické hodnocení strategie 6a) Obecné ekonomické efekty 6b) Efekty v rozdělování 6c) Kohese a okrajové regiony 7 Závěry Seznam literatury Definice pojmů Příloha I: Rozdílná pojetí zpoplatnění infrastruktury Příloha II: Současná pojetí zpoplatnění infrastruktury Příloha III:Zpoplatňování podle marginálních společenských nákladů a úhrada kapitálových nákladů

1

Shrnutí 1. Velké odlišnosti v systémech zpoplatňování infrastruktury v různých druzích dopravy a členských státech podkopávají efektivnost a trvalou udržitelnost evropského dopravního systému. V současné době se zde používá devět různých systémů zpoplatnění železniční infrastruktury, s podílem úhrady nákladů lišícím se od 0 % do 100 %. Daně z vozidel a systémy zpoplatnění silnic jsou také zásadně odlišné: např. roční daň z vozidel u nákladních vozidel se liší až do 3000 ECU a jen ve čtyřech členských státech se stanoví mýto na podstatných částech jejich sítě dálnic. Obdobně se široce liší přístup při stanovení DPH a daně na palivo mezi druhy dopravy a mezi členskými státy. Navíc se daně zřídka kdy ukládají v bodě užití a obecně se nevztahují k ekologickým nebo jiným „externím“ nákladům. Jako důsledek toho uživatelé mají v současné době jen omezené podněty k změně druhu a rozsahu dopravy a techniky a technologie k snížení nákladů a manažeři infrastruktury zřídkakdy získají dostatečné příjmy z přímých uživatelských poplatků k financování infrastruktury. 2. Tato situace vede k výrazným narušením konkurence uvnitř a mezi druhy dopravy, často na základě státní příslušnosti poskytovatele dopravy. Omezuje také podněty k snižování nákladů z ochrany životního prostředí a zdržuje efektivní poskytování infrastruktury. 3. Rozmanitost problémů, zvyšovanou odlišnostmi pojetí zpoplatňování infrastruktury, není možno přiměřeně řešit ve vzájemné izolaci jednoho problému od druhého. Proto Komise soudí, že je postupná a progresivní harmonizace principů zpoplatnění ve všech velkých komerčních druzích dopravy žádoucí v celém Společenství, aby se řešily tyto problémy. Navrhuje se, že by měl být systém zpoplatnění založen na zásadě „ať platí uživatel“, tj. všichni uživatelé dopravy by měli platit za náklady, včetně ekologických a jiných externích vlivů, a poplatky by měly být ukládány co nejblíže bodu užití infrastruktury. Je důležité vzít v úvahu, že se změny v poplatcích automaticky neodrážejí v konečných cenách za dopravu, protože provozovatelé komerční dopravy mohou upravit jejich používání za nižší ceny, než jsou jejich náklady. Navíc členské státy mohou samozřejmě pokračovat v podpoře poskytované veřejným službám nebo službám v obecném zájmu prostřednictvím podpory provozovatelů dopravy, používajících infrastrukturu a tím kompenzovat vliv na ceny placené konečnými spotřebiteli. Mohou také přímo kompenzovat manažery infrastruktury za širší přínosy (např. zlepšené plánování využití území), které generuje poskytování infrastruktury pro neuživatele. Posléze zásady neukládají centralizovaný systém zpoplatňování ve Společenství. Spíše poskytují rámec, v němž by členské státy mohly volně stanovit úrovně zpoplatnění. Princip zpoplatňování na základě „marginálních společenských nákladů“ by zvýšil jak efektivnost, tak trvalou udržitelnost dopravního systému. V rámci takto pojatého širokého rámce je možno soustředit se efektivněji na specifické problémy. 4. Toto pojetí by mělo být nafázováno postupně tak, aby se poskytl uživatelům a poskytovatelům dopravy čas na přizpůsobení. Komise proto navrhuje pojetí realizace krok za krokem, provázené zřízením poradního výboru z expertů členských států a s plným začleněním ostatních podílejících se. Výbor by mohl zahájit svoji práci na základě dostupných poznatků, umožňujících první kroky k plnému zavedení přijatých zásad pro první etapu. Tato fáze, která by měla probíhat do roku 2000, by mohla zahrnovat systémy zpoplatnění na železnicích a na letištích, o nichž se v současné době diskutuje, dokončení systému zpoplatnění v silniční nákladní dopravě a zajištění, že bude v hlavních druzích dopravy široce (zásadně) srovnatelná struktura v hlavních druzích dopravy. Zpoplatňování externích nákladů na základě rámce dohodnutého ve Společenství by však umožnila zastřešit úrovně poplatků průměrnými náklady infrastruktury (jak je v současné době pravidlem). Druhá etapa by přinesla větší harmonizaci a přizpůsobení zpoplatňovacích systémů zejména pro těžká silniční nákladní vozidla a železniční dopravu, kde se zavádějí systémy zpoplatnění 2

na základě kilometrů, diferencované podle vozidel a geografických charakteristik, a v sektoru přístavů, kde by se zavedl rámec pro zpoplatňování. Pokud jde o tuto etapu, poplatky by neměly přesáhnout marginální společenské náklady (včetně externích nákladů). Bylo by na členských státech rozhodnout, jak využít příjmy. Zřejmé alternativy jsou alokovat prostředky provozovatelům infrastruktury do všeobecného rozpočtu - například k restrukturalizaci existujících daní, nebo předem vyhradit část příjmů pro fondy infrastruktury, pokud možno multimodální, na úrovni národní, regionální nebo měst. Navíc kde se zavedou nové systémy zpoplatnění v dopravě, současné dopravní poplatky budou muset být novelizovány nebo vyloučeny. Třetí etapa by spočívala v aktualizaci rámce Společenství ve světle zkušeností, získaných v průběhu prvních dvou etap. 5. Tato zásada zpoplatnění by vedla k mnohem vyššímu stupni úhrady nákladů od uživatelů manažerovi infrastruktury (i když by to nezbytně nepředstavovalo pro uživatele doplňkové náklady, protože ty by mohly být vyváženy snížením současných dopravních poplatků) a proto by měla usnadnit poskytování a financování doplňkové infrastruktury. V kombinaci s dotacemi placenými státy přímo manažerům infrastruktury ke kompenzaci širších společenských přínosů nedopravním uživatelům to pravděpodobně povede k vyšší, možná úplné úhradě kapitálových nákladů na úrovni dopravního systému jako celku. Pokud by se nedosáhlo úplné úhrady a členské státy by si přály přejít na vyšší úroveň úhrady nákladů, pak Komise soudí, že by se tak mělo stát uložením dodatečných nediskriminačních a konkurenci nenarušujících fixních uživatelských poplatků. Navíc nejméně v krátkodobém až střednědobém období tu budou pravděpodobně investiční projekty, kde se požadují od uživatelů těchto projektů vyšší úrovně úhrady nákladů. V těchto případech by se povolily vyšší poplatky pro postačitelně dlouhé období s ohledem na pravidla Společenství, zabezpečující nediskriminaci a zajišťující, že se nebudou vytvářet monopolní zisky. Souhrnně vyjádřeno principy zpoplatnění, navržené v této Bílé knize, nezbytné pro efektivní využívání sítí infrastruktury, by také vytvořily podmínky pro financování infrastruktury příspěvky od uživatelů, které by mohly soustřeďovat různé finanční modely. S ohledem na silně vzájemně se rozcházející systémy financování infrastruktury, uplatňované v EU, a s ohledem na princip subsidiarity tato Bílá kniha nestanoví zásady pro financování infrastruktury. 6. Systém zpoplatnění by zvýšil efektivnost využití infrastruktury a proto by také usnadnil efektivní poskytování nové infrastruktury, kde to bude zapotřebí. Avšak k zajištění toho by se rámec zpoplatnění měl doplňovat efektivními rozhodnutími o investicích do infrastruktury, spočívajícími na vyčerpávající analýze společenských nákladů/přínosů včetně těch, které se vztahují např. k zlepšení územního plánování a dostupnosti. Budou se provádět projekty jen s čistými společenskými přínosy. Na integrovaném vnitřním trhu se budou pravděpodobně vyskytovat křížové efekty nové infrastruktury. Ty je zapotřebí plně vzít v úvahu v analýze přínosů/nákladů a odrazí se v rozhodováních o investicích a financích. Existence křížových přínosů je důležitým odůvodněním (oprávněním) pro spolufinancování transevropských dopravních infrastruktur z rozpočtu Společenství. Avšak v současné době tu nejsou dostatečné mechanismy k sledování a zajištění toho, aby se vzaly v úvahu negativní efekty investic do infrastruktury. To přichází v úvahu zejména v případě přístavů, kde by mohly být postaveny nové, z veřejných prostředků financované infrastruktury, zčásti na vrub přístavů v ostatních členských státech, které obdobné podpory nedostávají. Navíc k rozvíjení transparentního zúčtování se proto navrhuje výměna informací o nákladech a přínosech veřejných investic v tomto sektoru k ujištění, že členské státy berou plně v úvahu efekty rozhodování o investicích v ostatních členských státech. Komise vyvine vhodnou iniciativu podle článku 129C2 smlouvy o ES. 3

1

Článek 129 C 2 smlouvy o ES v její maastrichtské modifikaci: Členské státy v součinnosti s Komisí koordinují politiky prováděné na národní úrovni, které mohou mít významný vliv na dosažení cílů uvedených v článku 154. Komise může v úzké spolupráci s členskými státy vyvinout jakoukoliv užitečnou iniciativu na podporu takové koordinace. Článek 154 amsterdamské smlouvy (článek 129 b) maastrichtské smlouvy stanoví podmínky pro rozvoj transevropských sítí.

7. Různé studie, které provedla Komise, naznačují, že by navrhovaný princip placení uživatelem výrazně zvýšil technickou efektivnost jednotlivých druhů dopravy a výrazně omezil náklady na ochranu životního prostředí. Zatím co by vzrostly některé poplatky placené uživateli, celkové náklady dopravního systému by se výrazně snížily. Extrapolace na základě dostupných studií předpokládá, že zavedení systému zpoplatnění uživateli by mohlo vést k úsporám řádově nejméně 30 - 80 mld. ECU ročně. První hodnocení také naznačuje, že by navržená politika byla prospěšná jak pro relativně rozvinuté, tak pro hospodářsky méně rozvinuté regiony Společenství. Nicméně Komise uznává, že by bylo zapotřebí postupnější zavádění zásad zpoplatnění v kohezních regionech. 8. Z důvodů efektivnosti a trvalé udržitelnosti dopravy je imperativem, aby se nahradilo současné příštipkaření mechanismů zpoplatnění napříč členskými státy a druhy dopravy harmonizovaným pojetím Společenství k zpoplatňování dopravy. Tato Bílá kniha stanoví, jak je to možno udělat.

1. Úvod 1. Evropská dopravní infrastruktura má pro ekonomický růst, mobilitu pracovních sil, spotřebitele a konkurenceschopnost Evropského společenství velký význam. Je proto životně důležité, aby její poskytování a využívání bylo co nejefektivnější. Dosažení tohoto cíle je mimo jiných otázek závislé na tom, jak budou uživatelé za infrastrukturu zpoplatněni a jaké prostředky jsou dostupné pro financování investic. Navíc se dosažení tohoto cíle stává ve stále větší míře obtížné. 2. Spoléhání se na výlučně veřejné financování dopravní infrastruktury se stává obtížnější, protože členské státy čelí narůstajícím finančním břemenům a hledají, jak rozvinout větší zapojení soukromého sektoru do financování projektů infrastruktury. V jiných případech zvažují, jak uhradit část nákladů od uživatelů při rozvíjení nové veřejné infrastruktury. Současně se posuzují nynější trendy v rozsahu a růstu přepravy, protože narůstající kongesce a znečišťování ovzduší zvyšuje pochybnosti o trvalé udržitelnosti dopravy. Poplatky za dopravu mají hrát velmi zřetelnou úlohu při řešení všech těchto problémů, protože změny v poplatcích mění ceny, které mohou naopak měnit používání dopravy. Navíc uživatelé a provozovatelé dopravy si jsou stále více vědomi, že rozdíly v poplatcích v různých druzích dopravy a různých členských státech ovlivňují náklady a konkurenceschopnost oboru a narušují fungování jednotného trhu. 3. Na všechny tři problémy lze nazírat jako na slabiny dopravního trhu Evropského společenství: manažeři infrastruktury nejsou vždy schopni kompenzovat některé přínosy soukromého nebo veřejného sektoru z poskytování infrastruktury, aby se uhradila velká část jejich kapitálových nákladů, takže mají odpor k investování; trh nevyjadřuje ve svých cenách externí náklady, takže používání některých druhů dopravy je v současnosti nadměrné; rozdíly 1

4

daní a poplatků narušují cenové signály trhu a tak narušují volbu druhu dopravy. Všechny tři problémy lze řešit s využitím ekonomických nástrojů: rámec Společenství pro poplatky za infrastrukturu může tato narušení trhu napravit. 4. Tato Bílá kniha vysvětluje, jak může reforma infrastruktury řešit mnoho z problémů sektoru dopravy a napomoci rozvoji evropských dopravních služeb. Navazuje na diskuse k Bílé knize Komise z roku 1993 „Budoucí rozvoj společné dopravní politiky“, Zelenou knihu Komise z roku 1995 „K správnému a efektivnímu stanovení cen v dopravě“, zprávu skupiny na vysoké úrovni z roku 1996 o partnerství veřejného a soukromého sektoru a nejnověji na zprávu skupiny na vysoké úrovni k zpoplatňování infrastruktury, ustavené na jaře 1998, která měla poradit ve věci rozvoje vyčerpávající množiny principů zpoplatnění. Posléze společné zasedání Rady dopravy a Rady pro životní prostředí v roce 1998 také vyzývá k opatřením pro nejlepší využívání současné infrastruktury k dosažení posuvu k ekologicky méně škodícím druhům dopravy, a k používání ekonomických nástrojů k snížení spotřeby paliva, emisí a hluku. Tato Bílá kniha je členěna takto: a) shrnují se současné problémy zpoplatňování infrastruktury a potřeby zavedení konvergentnějších zásad zpoplatňování; b) uvádějí se zásady zpoplatňování pro celé Společenství a ilustrují jejich důsledky pro řešení problémů; c) navrhuje se plán pro realizaci těchto zásad ve všech druzích dopravy; d) zkoumají se důsledky navrženého režimu zpoplatnění.

2. PROBLÉMY DOPRAVY PLYNOUCÍ ZE SOUČASNÝCH SYSTÉMŮ ZPOPLATNĚNÍ

1. Aby bylo možno lépe porozumět systémům zpoplatňování infrastruktury, je důležité posoudit výchozí strukturu nákladů, shrnutou v následující tabulce. Dvě hlavní uvedené kategorie v ní uvedené jsou „fixní náklady“, které jsou nezávislé na proudech (tocích) přepravy, a „variabilní náklady“, které se s rozsahem přepravy mění. Prvky nákladů vztahující se k poskytování a využívání infrastruktury fixní náklady Interní náklady Kapitálové náklady: „ splátka kapitálu „ splátka úroků „ návratnost aktiv Fixní běžné náklady: „ náklady na údržbu (vztahující se k počasí a době) „ provozní náklady (osvětlení, řízení

Externí náklady/přínosy Náklady: bariérové efekty zhoršování rázu krajiny

dotčení visuální

variabilní náklady Interní náklady Variabilní běžné náklady: provozní náklady (řízení provozu, vynucování, podpůrné služby)

„ Náklady na údržbu vztahující se

5

ostatní externí náklady Znečištění vody a ovzduší: „ místní znečištění (např. částice), „ regionální znečištění (např. NO), „ globální znečištění (např. CO2) Nehody (zčásti)

provozu, informace) „ správa

k používání (obnovy krytů vozovek, obnovy na dráze, opravy)

přínosy: zlepšená dostupnost síťové přínosy

Hluk a vibrace Kongesce (zčásti)

zvýšená produktivita 2. V efektivním a konkurenceschopném sektoru dopravy se tyto rozdílné náklady berou v úvahu při rozhodování o poskytování a využívání infrastruktury. Aby bylo poskytování infrastruktury efektivní, mělo by spočívat na analýze úplných společenských nákladů a přínosů, s přihlédnutím ke všem soukromým a v širším kontextu veřejným přínosům. Efekty v jiných členských státech by se měly do analýzy zahrnout také. S ohledem na specifickou úroveň poskytování infrastruktury, efektivní využívání dopravy ji podporuje, jestliže jsou variabilní náklady vyjádřeny ve finálních cenách vůči provozovatelům a uživatelům dopravy. Nicméně kde poplatky za infrastrukturu přestávají odrážet náklady za používání dopravy, používání dopravy nebude již efektivní a omezí se konkurenceschopnost evropského dopravního sektoru. Kde jsou poplatky příliš nízké, je pravděpodobná nadměrná poptávka, vyvolávající vyšší náklady než přínosy, a jednotliví provozovatelé mají méně podnětů k snižování nákladů, které se ukládají společnosti. Kde jsou poplatky příliš vysoké, někteří uživatelé, kteří by byli schopni platit jimi vyvolávané náklady, by byli od využívání infrastruktury odrazováni a tím by se pro ně snižoval společenský přínos. 3. V členských státech se poplatky nebo daně ukládají v sektoru dopravy všeobecně bez příliš významné relace k nákladům. Používají se jako součást širší fiskální politiky k zvýšení vládních příjmů, také ale k změně cen, aby se reagovalo na úvahy o průmyslové politice, sociální politice a politice ochrany životního prostředí. Takové poplatky a daně často neodrážejí náklady a mění se mezi druhy dopravy a členskými státy. To vede k vzniku řady problémů: a) narušení konkurence mezi členskými státy (např. konkurujícími si přístavy); b) narušení konkurence mezi druhy dopravy a v rámci druhů dopravy (nejvýrazněji mezi silniční a železniční nákladní dopravou); c) nezvažování sociálních aspektů a aspektů ochrany životního prostředí dopravy (takže se relativní vliv různých způsobů uskutečnění téže cesty neodráží v cenách); d) obtíže s financováním dopravních investic (s tím, že uživatelé dopravy často platí výrazné částky daní, jež nejsou spojeny s financováním sítě). 4. Tato narušení jsou často pojímána jako navzájem isolované specifické problémy, jako je nevyváženost mezi druhy dopravy (jako např. nadměrné používání silnic a nevyužívání železnic, vnitrozemských vodních cest nebo příbřežní plavby), kongesce (buď v městských oblastech nebo mezi městy) a znečišťování. Následující příklady ilustrují závažnost problémů a také to, jak na sebe skutečně vzájemně působí. 5. Odlišné struktury zpoplatňování mezi členskými státy zvýhodňují některé provozovatele na úkor jiných. To je jasně ilustrováno v sektoru silniční dopravy: jen jeden členský stát ukládá registrační poplatky na těžká nákladní silniční vozidla. Pět členských států ukládá mýtné, šest ostatních používá pro těžká komerční vozidla schéma euronálepky, další uplatňuje odlišnou formu uživatelského poplatku a tři ostatní nezpoplatňují užívání silnic vůbec. Všechny členské státy mají roční daň z vozidel, ta se však liší až o 3000 ECU, a spotřební daň na motorovou naftu se mění až o 330 ECU na 1000 l. Výsledkem takovýchto variací je, že silniční nákladní dopravci z různých členských států mohou čelit široce se odlišujícím nákladům a nesprávné konkurenci. Namísto organizace nákladní dopravy po 6

6.

7.

8.

9.

nejefektivnějších trasách a lokalitách mohou silniční nákladní dopravci lokalizovat své podnikání podle toho, kde jsou nejnižší daně z majetku, tankování tam, kde jsou nejnižší daně na palivo a kde mají volbu, zvolit trasu s nejnižším mýtným. Volby provedené silničním dopravcem jsou narušovány tím, že neexistuje harmonizovaný režim zpoplatňování a je podkopávána efektivnost sektoru silniční nákladní dopravy. Současné postupy zpoplatňování mohou také umožnit některým provozovatelům infrastruktury využít výhod monopolistické situace. V sektoru letectví strategicky lokalizovaná letiště mohou využívat svoji kvazi monopolistickou polohu a zpoplatnit ceny leteckých společností tak, že neodrážejí náklady poskytovaných služeb. To by mohlo vést k nikoliv nezbytně vysokým nákladům letecké dopravy a záporně ovlivňovat konkurenční postavení leteckých společností Společenství na světovém trhu. Navíc když se zpoplatňují různé druhy dopravy podle odlišných zásad, narušuje se rovnováha mezi druhy dopravy. Například postupy zpoplatňování železniční infrastruktury napříč Společenstvím zahrnují dvoudílné tarify, mnohostranné tarify, společenské marginální náklady představující základ zpoplatnění, vyjednávání spočívající na ochotě k placení a nulové sazby. Úroveň úhrady nákladů se mění od nuly v některých členských státech v zásadě do 100 % v jiných členských státech a není tu jednotnost, jaké služby se poskytují za ukládané poplatky, nebo jaké parametry se musejí vzít při stanovení poplatků v úvahu. Složité, neprůhledné sazby matou fungování trhu. Složitost činí pro uživatele obtížným porozumět i jen struktuře a úrovni poplatků a může mařit konkurenci. Odrazuje od rozvoje mezinárodních služeb (přeprav) zejména při přepravě zboží, prováděné po řadě železničních sítí. Rozdílné sazby mohou také překážet uživateli reagovat na signály k zpoplatnění: jestliže jedna sada poplatků může podněcovat krátké vlaky na kratších trasách, provozovaných v noci, jiné mohou podněcovat k opaku. Protože přeprava zboží po železnici často konkuruje dopravě silniční, dopravě po vnitrozemské vodní cestě nebo příbřežní plavbě, jejich komplikovanější poplatky zvyšují správní náklady, zpomalují nabídková řízení o podnikání a tak omezují konkurenci. Další, zřejmě intermodální předmět zájmu se týká toho, že železnice nemají plný prospěch ze svých relativně nízkých externích nákladů, dokud se to nepromítne v poměrných poplatcích za infrastrukturu, uložených uživatelům. Další příklad narušené intermodální konkurence jako výsledek diferenciace systémů zpoplatnění je překonání anglického Kanálu. Zde je jak pro přepravu cestujících, tak pro přepravu zboží možnost volby využití dopravy silniční, železniční, námořní nebo letecké. Náhle vzniklá konkurence, která začala otevřením tunelu pod Kanálem, byla zřetelně a silně ovlivněna zpoplatňovacími režimy v různých druzích dopravy: přístavních poplatků, poplatků za přístup k infrastruktuře a za přístup k tratím na železnici a za použití tunelů, nezpoplatněné spojovací silnice, letištní poplatky, dosud nezpoplatněné regulativy, všechna omezení různého druhu, jejichž prostřednictvím by si mohly různé druhy dopravy konkurovat. A protože je dopravní trh liberalizován, infrastruktura zlepšená a integrovaná prostřednictvím Transevropské dopravní sítě jsou příklady takové zostřující se konkurence mezi všemi druhy, by se měla zvýšit, protože by tu byla potřeba snížení narušení, plynoucích z odlišných zpoplatňovacích struktur. Jiný důležitý příklad narušení konkurence je vliv poplatků v sektoru námořních přístavů. Současná uspořádání poplatků v přístavech jsou zcela odlišná a vládní dotace mohou umožnit přístavům snížit ceny a přitáhnout podnikání z jiných přístavů. Konkurence mezi přístavy zřetelně existuje a je také ovlivněna zázemím a přístupem k přístavu po moři, takže struktury zpoplatňování v plavbě, silniční a železniční dopravě mají zřetelný vliv na sektor přístavů. Naopak koncentrovanější využití nejvíce dotovaných přístavů může vést k mnohem vyššímu využití silniční a železniční infrastruktury v určitých oblastech a k zvýšeným kongescím. 7

10.V souhrnu odlišné současné systémy zpoplatňování narušují konkurenci, zatím co by společné zásady zpoplatňování mohly vytvořit stejné hrací pole a napravit současné nevyváženosti jak uvnitř oborů, tak mezi nimi. 11.Dále současná schémata zpoplatňování zřídkakdy podporují čisté techniky a technologie. Sektor plavby např. vytváří podstatný podíl na emisích SO2 a NO2 a emise by se mohly významně omezit větším používáním paliva s nízkým obsahem síry a katalytickými konvertory. Nicméně jestliže se neuplatní zásada „ať platí znečišťovatel“ a emise nejsou zpoplatněny, nejsou dopravci podněcováni k tomu, aby taková opatření přijali. Systém zpoplatňování emisí by poskytl provozovatelům podnět zvažovat snížení znečištění ovzduší, protože snížení emisí by bylo odměněno nižšími sazbami. Když jsou poplatky vyšší než náklady na snižování emisí, dopravci by snížili emise a z hlediska společensko ekonomického by se zvýšila efektivnost sektoru. Stejný výsledek by platil na ostatní druhy dopravy. 12.Posléze čelí sektor dopravy problémům v zajišťování financování pro nové investice do infrastruktury. Narůstající potíže zajištění finanční podpory veřejného sektoru v případě investic do dopravní infrastruktury přineslo zvýšený zájem soukromého sektoru o investice do dopravní infrastruktury a o partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) při financování projektů infrastruktury, zejména těch, které se provádějí na úrovni státu a Společenství, jako jsou ty, které patří k Transevropské síti dopravy. Jak jasně rozpoznala skupina na vysoké úrovni pro PPP financování dopravních projektů TEN, podílení se soukromého sektoru bude určováno vyhlídkami na přijatelnou úroveň ziskovosti a trvale udržitelný tok příjmů s ohledem na přijatelnou úroveň nejistoty. Avšak v současnosti je přímými uživatelskými poplatky hrazeno méně než 10 % nákladů silniční infrastruktury a méně než 30 % nákladů železniční infrastruktury, vyvolávaných uživateli. Přímé zpoplatňování přepravy (provozu) by proto napomohlo poskytnout tok příjmů pro rozvoj PPP, který by mohl snížit potřebu veřejných dotací. 13.Mnoho existujících opatření Společenství a pravidel je již zaměřeno na některé z těchto problémů. Například existuje směrnice, která v určitém rozsahu harmonizuje daně na těžká nákladní vozidla a poplatky (např. směrnice 93/89/EHS harmonizuje v určitém rozsahu daně a poplatky za těžká nákladní silniční vozidla) a nařízení Rady (2978/94) o přístavních poplatcích pro oddělený balast ropných tankerů má jasné ekologické a bezpečnostní cíle. Navíc Komise aktivně sleduje postupy narušování, vztahující se k rozdílům proti současným zpoplatňovacím režimům a podrobně sleduje státní pomoc v dopravě. Nicméně současné rámce se neorientují na narušení, vznikající z určitých dopravních poplatků a daní, vztahujících se na místo registraci dopravních prostředků (např. roční daně z vozidel), neexistující rámec k tomu, aby se vzaly v úvahu externí náklady harmonizovaným způsobem napříč všemi druhy dopravy, a výrazně se lišící úroveň úhrady nákladů infrastruktury napříč všemi druhy dopravy. Tyto nedostatky jsou široce uznávány provozovateli dopravy a některými institucemi Společenství, které opakovaně vyzývají Komisi, aby pokročila s návrhy, vztahujícími se k těmto problémům. 14.Navíc se tyto problémy pravděpodobně zhoršují, protože dopravní trhy jsou progresivně liberalizovány. Při plné liberalizaci trhů silniční nákladní dopravy a letecké dopravy v roce 1998 a nastávajícímu dokončení otevírání trhu v sektorech jako vnitrozemské vodní cesty (v roce 2000) a úsilí otevřít trh železniční dopravy je imperativem naléhavě řešit otázku rámce harmonizace poplatků za infrastrukturu. Vzato dohromady nedostatečná souvztažnost mezi náklady v bodě užívání dopravní infrastruktury a ukládanými poplatky, rozdíly ve schématech zpoplatňování mezi druhy dopravy a členskými státy, (konkurenci) narušující vládní zásahy a existence monopolistického zpoplatňování činí evropský dopravní systém mnohem méně efektivní, než by bylo zapotřebí. To vede všeobecně k narůstajícím nákladům na dopravu a ochranu životního prostředí, což snižuje mobilitu, 8

omezuje ekonomické činnosti, ekonomický růst a zejména poškozuje okrajové oblasti EU. Potenciál pro zlepšení a dimenze zpoplatňování přesahující hranice vytvářejí jasnou potřebu přístupu Společenství k zpoplatňování dopravní infrastruktury.

9

POJETÍ ZPOPLATŇOVÁNÍ INFRASTRUKTURY SPOLEČENSTVÍM 1. Přístup Společenství k zpoplatňování infrastruktury by se měl soustředit na hlavní nedostatky existujících systémů, analyzované v kapitole 2. Základním účelem navrhovaného pojetí Společenství k zpoplatňování infrastruktury by proto mělo být zvýšit celkovou efektivnost poskytování a využívání evropské dopravní infrastruktury, podporovat správnou konkurenci, zabezpečit společný trh a zvýšit trvalou udržitelnost dopravního systému. 2. V téže době rozvoj pojetí Společenství, pokud jde o zpoplatňování infrastruktury, by měl plně brát v úvahu princip subsidiarity. Detailněji vyjádřeno to znamená, že by systém měl poskytnout rámec spočívající na společných zásadách pro všechny komerční druhy dopravy, v nichž by měly mít členské státy ve značném rozsahu volnost stanovit úrovně poplatků. Toto pojetí také zajistí průhledná a nediskriminační schémata, která by měla stejně platit pro soukromé a veřejné entity. Avšak novými pravidly by neměly být dotčeny současné koncese. 3. Zásady, o něž se bude opírat systém zpoplatnění navržený pro komerční vozidla, by se měly rozšířit i na osobní auta a to by mělo způsobit, že celkový systém zpoplatňování bude efektivnější. Avšak Komise soudí, že z důvodů subsidiarity je nejlépe ponechat toto rozhodnutí na členských státech. Ale rozvoj a realizace společného systému zpoplatnění, protože toto ovlivňuje komerční osobní dopravu, by samozřejmě těsně zapadaly do rozhodnutí, přijatých k osobním automobilům, aby se vyloučilo podkopání postavení veřejné dopravy a ostatních komerčních přeprav cestujících. 4. Je jasné, že je tu potřeba vývoje takového rámce pro komerční dopravu na úrovni Společenství. Je to proto, že poplatky za infrastrukturu ovlivňují podmínky konkurence na vnitřním trhu; mohou být opěrným bodem přístupu k trhu a mají významný vliv na rozvoj mezinárodní dopravy. Aby se dosáhlo těchto naznačených cílů, pojetí by mělo spočívat na následující základní koncepci: a) stejné zásadní principy by se měly uplatnit na veškerou komerční dopravu na úrovni Společenství, pokud by se uznalo, že se výsledné struktury mohou vzájemně lišit podle druhu dopravy a úroveň poplatků se může lišit podle lokalizace, aby odrážela odlišné potřeby a okolnosti. b) poplatky za infrastrukturu by měly podnítit větší efektivnost při používání dopravní infrastruktury a proto by měly být koncipovány na základě zásady „ať platí uživatel“: všichni uživatelé dopravních zařízení by měli být zpoplatněni za náklady, které vyvolávají, a pokud možno co nejblíže bodu používání. c) poplatky by měly být přímo vztaženy k nákladům, které uživatelé vyvolávají na infrastruktuře a k ostatním nákladům, včetně nákladů na životní prostředí a ostatních vnější vlivy, způsobené uživateli. Poplatky by se měly lišit jen tehdy, když jsou reálné rozdíly v nákladech a kvalitě služeb a neměly by diskriminovat uživatele na základě národnosti a lokalizace místa usídlení/podnikání. d) poplatky by měly podporovat efektivní poskytování infrastruktury. Jediné pojetí zpoplatnění, které plně uspokojuje tato kriteria, je zpoplatňování podle marginálních společenských nákladů: zpoplatnění uživatelů za náklady - interní i externí - které vyvolávají v bodě užití (viz text v rámečku na str.12). To by dalo uživatelům podněty ke změně chování v dopravě tak, aby se snížily celkové náklady pro společnost, zatím co by se maximalizovaly soukromé přínosy a tím se maximalizoval ekonomický a společenský blahobyt. V kombinaci s dotacemi placenými členskými státy přímo manažerům infrastruktury k náhradě širších společenských přínosů pro nedopravní uživatele, zpoplatňování podle marginálních nákladů infrastruktury (včetně nákladů z kongescí), ale s vyloučením ostatních komponentů „externích“ nákladů, povede pravděpodobně k vysoké, možná úplné úhradě kapitálových nákladů infrastruktury na úrovni dopravního systému jako celku. Pokud by nebylo dosaženo plné 10

úhrady a členské státy by chtěly dosáhnout vyššího stupně úhrady nákladů, pak Komise soudí, že by se tak mělo stát prostřednictvím zavedení doplňkových nediskriminačních a (konkurenci) nenarušujících fixních uživatelských poplatků. V souhrnu by principy zpoplatnění, navržené v této Bílé knize, nezbytné pro efektivní využití sítí infrastruktury, měly vytvořit také podmínky pro financování infrastruktury z příspěvků jejích uživatelů, které by mohly vyhovovat různým finančním modelům. S ohledem na silně diversifikované systémy financování infrastruktury, které jdou napříč EU, a s ohledem na princip subsidiarity, nestanoví tato Bílá kniha zásady pro financování infrastruktury. Dopravní podnik, který čelí reálným nákladům, by měl mít jasné podněty k úpravě volby způsobu dopravy, např.: • k používání vozidel, která působí menší škody na vozovkách, méně znečišťují a jsou bezpečnější, • ke změně tras a logistiky směrem k těm, které mají nižší úroveň poškozování silnic, kongescí, rizik nehod, vlivů na životní prostředí, nebo • k přechodu na druh dopravy s menšími škodlivými vlivy. 5. Obdobně by měl systém zpoplatnění také poskytnout podněty pro podporu bezpečnosti dopravy prostřednictvím škály reakcí: uživatelé dopravy by měli nakupovat nebo přecházet na bezpečnější dopravní prostředky a provozovat dopravní prostředky efektivněji, zatím co manažeři infrastruktury by měli mít podněty k zlepšování bezpečnostních charakteristik svých sítí. Zatím co toto může zvýšit přímé náklady, vedlo by to dokonce k větším přínosům ze snížení nákladů, vztahujících se k nehodám. I provozovatelé dopravy, kteří neupraví svůj rozsah a způsob přepravy, by přesto získali prospěch ze změn, provedených ostatními, jako jsou dopravní podmínky s menšími kongescemi, sníženými riziky z nehod atd. Celkem vzato tam, kde se zavádějí sazby, které lépe odrážejí vyváženým způsobem reálné náklady v bodě použití infrastruktury, paralelně se zrušením určitých existujících schémat zpoplatnění nebo snížením určitých jiných poplatků nebo sazeb, by většina uživatelů získala prospěch. 6. Je také důležité zdůraznit skutečnost, že zásada zpoplatnění na základě společenských marginálních nákladů navazuje úzce na jiná politická opatření a vyvažuje je. Marginální společenské náklady dopravy jsou již sníženy existujícími regulativy bezpečnostními a na ochranu životního prostředí. Emisní normy vozidel a letadel snižují externí náklady, hmotnostní omezení pro těžká nákladní silniční vozidla snižují škody z poškození infrastruktury a bezpečnostní normy snižují náklady z nehod ve všech druzích dopravy. Protože normy snižují náklady, poplatky budou nižší, než by byly jinak. Takto všeobecně vzato druh dopravy, který bude mít bezpečnostní normy, bude kompenzován nižšími sazbami. Tento typ zpoplatňování infrastruktury je plně konsistentní s poskytováním služeb v obecném zájmu, jmenovitě služeb veřejné osobní dopravy. Principy zpoplatnění přímo ovlivňují jen provozovatele veřejné osobní dopravy, nikoliv konečné spotřebitele a vládám plně zůstává možnost dotování těchto dopravních služeb. Kde při nedostatku přímých systémů zpoplatnění platí vlády v současné době náklady na infrastrukturu, budou k dispozici dostatečné finanční prostředky ze zavedení nových poplatků ke kompenzaci jakéhokoliv vlivu na provozovatele veřejné dopravy, Konečně kde vlády financují infrastrukturní investice pro jiné než ryze dopravní důvody (např. zpřístupnění okrajových regionů), pak vede zpoplatnění podle marginálních společenských nákladů pravděpodobně k nižším úrovním zpoplatňování, protože uživatelé by nemuseli platit za kapitálové náklady, spojené s kapitálovými náklady těchto investic. (viz také odstavec 8). 7. Obdobně vývoj společného systému zpoplatňování na základě zásad, navržených v této Bílé knize, by také mohlo usnadnit konsistentní územní plánování na různých politických úrovních. Zvýšením efektivnosti dopravního systému se zvýší počet spojů mezi různými 11

lokalitami a to by mělo napomoci k racionálním rozhodováním, pokud jde o územní plánování. Společný systém zpoplatňování dopravní infrastruktury navazuje také na vývoj Evropské vesmírné rozvojové perspektivy (ESDP - European Spatial Development Agency), která chce posílit cíle dopravy a soudržnosti stanovením potřeby zvýšené dostupnosti a trvale udržitelnějšího využívání infrastruktury na úrovni EU. PRAKTICKÁ DEFINICE MARGINÁLNÍCH SPOLEČENSKÝCH NÁKLADŮ Marginální náklady jsou ty variabilní náklady, které odrážejí náklady na dodatečné vozidlo nebo dopravní jednotku, používající infrastrukturu. Přísně vzato se mohou měnit každou minutu, s jednotlivými uživateli dopravy, v různých dobách, za různých podmínek a na různých místech. Navíc pro poslední dodatečnou přepravu ve vlaku, vozidle nebo lodi na moři se mohou marginální náklady blížit často nule. Taková definice zřetelně nemá praktické využití, a jako u všech ostatnch systémů zpoplatňování v komerčním světě je zapotřebí stanovit nějaký stupeň aproximace a zprůměrování, aby se vyvinuly srozumitelné, praktické struktury zpoplatnění. Marginální náklady mohou v určitých obdobích odrážet pouze průměr variabilních nákladů. Bylo by mnohem užitečnější, kdyby měly odrážet náklady poškozování infrastruktury, z kongescí a znečišťování a tak by se měnily podle takových faktorů, jako je jednotková hmotnost nebo počet náprav, doby špiček, cestování (jízda) ve městech a emise motorů. Prvky marginálních nákladů mohou zahrnovat: „ provozní náklady: energie, práce, určité náklady na údržbu, „ náklady z poškozování infrastruktury: náklady na údržbu, na opotřebení infrastruktury, vyjádřené jako např. obnova krytů vozovek, svršku a vzletových drah; „ kongesce a náklady z vzácnosti: náklady z časových prodlev pro ostatní uživatele nebo neuživatele, plynoucí z dopravních toků postižených kongescemi (na silnicích, fronty před letišti nebo železničními stanicemi). Navíc užívání infrastruktury jedním provozovatelem dopravy může bránit jinému operátorovi infrastrukturu používat (např. vzletová dráha na letišti). „ náklady životního prostředí: ovzduší, voda, hluk, „ náklady z nehod: materiální škody, bolest a utrpení,a ztráty ve výrobě. 8. Komise navrhuje, aby se navrhl rámec, který by zavedl tento typ zpoplatňování ve všech druzích dopravy na úrovni Společenství. Je jasné, že by se měl tento systém rozvíjet postupně a progresivně a že by nemohly být všechny prvky nákladů zahrnuty od počátku. Tyto problémy se diskutují v kapitole 4. 9. Je také možno prokázat, že zpoplatňování na základě marginálních společenských nákladů je důležitou předběžnou podmínkou efektivních rozhodování o poskytování infrastruktury. Jen když rozhodování o investicích spočívají na efektivních současných a budoucích úrovních užívání infrastruktury, budou tato rozhodování plně efektivní. Jak potvrdila skupina na vysoké úrovni pro zpoplatňování infrastruktury, rozhodování by měla spočívat na analýze úplných společenských nákladů a přínosů, pokrývajících všechny náklady a přínosy pro společnost, veřejný a soukromý sektor. Protože by některé z přínosů jednotlivých projektů mohly připadnout na neuživatele sítě, např. snížení znečišťování ovzduší dálnicí proti dvoupruhové komunikaci, nebo zvýšení hodnoty pozemků ve městech, spojené s vysokorychlostní železniční tratí, mohlo by být vysoce neefektivním požadování úhrady všech investičních nákladů každého projektu od každého přímého uživatele. Kdyby se sledoval tento přístup, bylo by v Evropě postaveno velmi málo vysokorychlostních železničních tratí. Uložit úhradu všech nákladů na úrovni individuálních projektů by proto 12

vedlo nejen k velkým neefektivnostem v používání dopravy, vedlo by také k výrazným narušením při rozhodování o investicích. ZPOPLATŇOVÁNÍ NA ZÁKLADĚ MARGINÁLNÍCH SPOLEČENSKÝCH NÁKLADŮ A ÚHRADA KAPITÁLOVÝCH NÁKLADŮ Sazby založené na marginálních společenských nákladech se nevztahují na kapitálové náklady, protože ty se s využíváním infrastruktury nemění. Z toho plyne otázka, zda pojetí zpoplatňování na základě marginálních společenských nákladů může uhradit náklady infrastruktury uživateli. Lze snadno prokázat, že při nedostatku přínosů pro neuživatele to závisí na rozsahu kapacity infrastruktury a nákladech na její rozšíření: s efektivními investicemi, založenými na pojetí nákladů a přínosů, zpoplatňování jen k úhradě marginálních nákladů infrastruktury (tj. včetně zpoplatnění kongescí, ale s vyloučením ostatních externích nákladů) budou plně hradit náklady infrastruktury, jestliže se při výstavbě infrastruktury neuplatní úspory z rozsahu. (Newberry 1988, Winston 1985 a příloha III). Nicméně určité investice do infrastruktury mají jiné technické charakteristiky. Dostupné studie, založené na segmentech evropské dopravní sítě předpokládají, že pro dopravní systém jako celek by takové sazby zajistily vysoký stupeň úhrady nákladů. Výsledek byl hlavně odvozen ze skutečnosti, že jsou efektivní úrovně poskytování infrastruktury charakterizované určitou vzácností, z níž plyne, že prvek kongescí je v efektivních poplatcích pozitivní. Pokud se týká silniční infrastruktury, závisí to v rozhodující míře na zahrnutí osobních automobilů. Nicméně ve skutečnosti ne každé poskytování infrastruktury je efektivní. A jsou zde přínosy pro neuživatele, které předpokládají, že nelze určité náklady uživateli hradit. Na druhé straně navrhovaný rámec zpoplatňování by také zahrnoval externí náklady. Dostupné skutečnosti (např. Roy 1998, ECMT 1998) předpokládají, že konzistentní uplatnění principu marginálních společenských nákladů, obhajované v této Bílé knize, by za současných okolností vedlo v EU k výrazně vyšší úrovni úhrady nákladů infrastruktury uživateli ve všech druzích dopravy než v současnosti. Navíc na úrovni dopravního systému jako celku se příjmy z efektivních poplatků pravděpodobně blíží úrovním, požadovaným pro úplnou úhradu nákladů uživateli. Takto, zatím co by navrhované pojetí nezaručovalo úhradu nákladů u každého jednotlivého projektu infrastruktury, vytvářelo by dostatečné příjmy pro systém financování kapitálových nákladů a platby za další investice. 10.Řekne-li se, že poplatky za dopravní infrastrukturu na úrovni marginálních společenských nákladů vytvářejí pravděpodobně dostatečné příjmy, aby zaplatily celkové náklady infrastruktury na úrovni dopravního systému jako celku, pak je na členském státu rozhodnout, jak příjmy použít. Zřejmé alternativy jsou alokovat prostředky provozovatelům infrastruktury do všeobecného rozpočtu - např. k restrukturalizaci existujících daní - nebo k určení určitých příjmů pro fondy infrastruktury, pokud možno multimodální, na úrovni národní, regionální nebo měst. Navíc tam, kde se zavedly nové systémy zpoplatňování dopravní infrastruktury, existující poplatky v dopravě budou novelizovány nebo vyloučeny. 11.Poplatky budou vybírány manažery infrastruktury, ať veřejné nebo soukromé. To vyvolává otázku alokace těchto příjmů na různé orgány (např. manažera infrastruktury, stát) a na co jsou použity. Manažer infrastruktury si přirozeně ponechá takovou část poplatků, která se vztahuje k nákladům infrastruktury (hradících jak škody na infrastruktuře, tak vzácnost/kongesce). Poplatky, vztahující se na ostatní komponenty nákladů, by nejlogičtěji měly připadnout státu. Skupina na vysoké úrovni pro zpoplatnění dopravní infrastruktury doporučovala, aby příjmy, vztahující se k externím nákladům byly použity k snížení vyvolaných externích poškození, snížením nebo prevencí externalit, nebo kde to není možné, určitým způsobem kompenzovat ty, kteří jsou tímto stavem dotčeni (při respektování pravidel 13

pro pomoc státu). Zatím co by taková alokace mohla být žádoucí, Komise soudí, že je při zachovávání principu subsidiarity lépe ponechat tato rozhodnutí na členských státech. 12.Zatím co analýza uvedená v rámečku k zpoplatňování prostřednictvím marginálních společenských nákladů a v příloze III vyznačuje, že by zpoplatňování marginálními společenskými náklady vedlo k mnohem vyšším příjmům z poplatků přímých uživatelů, než tomu je v současnosti, situace se pravděpodobně mění u různých částí sítí infrastruktury. Kde jsou marginální náklady infrastruktury nad průměrnými náklady (např. kde kapitálové náklady mají nízký podíl na celkových nákladech a kde se dosáhlo kapacitních omezení), pak zpoplatňování, spočívající na marginálních společenských nákladech povede jak k nejefektivnějšímu využívání infrastruktury, tak k přesahu úhrady nákladů prostřednictvím infrastrukturní části poplatků za dopravu, spočívajících na marginálních společenských nákladech. To poskytne signál, že tu je nedostatek kapacity a povede k doplňkovým prostředkům k řešení problému. Kde jsou marginální náklady nižší než průměrné náklady, pak je opak pravdou: příjmy budou pro úhradu nákladů nedostačující. V případech, kdy jsou takové infrastruktury částí sítí, které jsou také zčásti charakterizovány nedostatky kapacit, manažeři infrastruktury pravděpodobně budou schopni „zprůměrovat“ schodky a přebytky napříč svých sítí. Kde to není možné a jsou širší přínosy, pak by tu byl výrazný případ pro státní dotaci bez ohledu na to, zda je infrastruktura vlastněná veřejným nebo soukromým sektorem. Je však nicméně zapotřebí poukázat na to, že v současnosti v Unii jsou stěží nějaké projekty infrastruktury, které by byly plně financovány ze soukromých zdrojů bez jakékoliv finanční podpory státu. Navrhované pojetí proto výrazně sníží potřebu spoléhat se na přímé státní dotace pro úhradu nákladů infrastruktury. Zatím co vývoj systémů zpoplatňování pro veškerou dopravní infrastrukturu, včetně všech druhů dopravy, terminálů a k nim se vztahujícím informačním a komunikačním systémům, spočívající na marginálních nákladech, nabízí významné výhody, jsou tu při nejmenším krátkodobě nebo střednědobě případy, kde by měl být rozsah úhrady nákladů od uživatelů na úrovni individuálních infrastrukturních projektů vyšší. Vyšší stupeň úhrady nákladů je možno požadovat k zajištění toho, že budou moci být provedeny žádoucí investice veřejné, jako mix a investice soukromé a musí tu být jasně zřetelný rámec pro ošetření takových projektů. Nové projekty 14.Zdroje financí na pořizování nové infrastruktury je klíčovou otázkou evropské dopravní politiky a může být zapotřebí ovlivnit schéma zpoplatnění pro novou infrastrukturu. To je pravda zejména u nákladných zařízení, jako jsou mosty a tunely. Tradičně nejobecnější přístup spočíval na jejich pořizování veřejným sektorem. Avšak protože jsou vládní rozpočty pod narůstajícím tlakem výdajů, není to nadále automatická cesta; spoléhání se výlučně na veřejné finance může nevhodně omezovat úroveň pořizování infrastruktury a tak zvyšovat neefektivnost. 15.Z těchto důvodů a pro přínos z jiných efektivit v soukromém sektoru se pro pořizování nové infrastruktury používá ve stále větší míře partnerství veřejného a soukromého sektoru. Avšak soukromé podnikání potřebuje zajistit příjmy k úhradě všech svých nákladů a v závislosti na stupni dostupné podpory z veřejných zdrojů to může vést k poplatkům, které mohou být vyšší než marginální náklady, zejména na počátku projektu, kdy je využívání relativně nízké, a poplatky, vyjadřující vzácnost, jsou pravděpodobně zanedbatelné. Zatím co sazby nad marginální náklady pravděpodobně sníží společenskoekonomické přínosy projektu, může to být nezbytné, jestliže omezení veřejných financí znamená, že tu je alternativou vůbec projekt nerealizovat. 14

16.Za předpokladu, že by diferenciace vlastního zpoplatňování marginálních nákladů vedla k nejefektivnějšímu výsledku, tyto doplňkové poplatky by měly mít pokud možno omezený vliv na užívání dopravy, a to buď z hlediska celkového objemu přepravy nebo konkurence uvnitř druhu nebo mezi druhy dopravy. Aby se toho dosáhlo, poplatky by v ideálním případě měly být jednotné (neodstupňované) v tom smyslu, že se nebudou měnit podle používání infrastruktury, ale z praktických důvodů se mohou měnit podle tříd typů vozidel nebo dopravních jednotek. V praxi se bude vhodný návrh lišit podle projektů. Např. systém nálepek může být uplatnitelným návrhem pro systém jednotných sazeb, když uživatelé zaplatí fixní „vstupní poplatek“ za používání stanovené infrastruktury po stanovenou dobu (dvousložkové tarify). Alternativně by mohla být uplatněna segmentace trhu s vyššími poplatky za segmenty trhu s nízkou cenovou citlivostí (tzv. Ramseyovo stanovení cen). 17.Po období dostatečně dlouhém pro doplňkové poplatky k úhradě investičních nákladů a přiměřené návratnosti kapitálu by poplatky neměly pokračovat. 18.Navíc potřebují členské státy pružnost v definici „nových projektů infrastruktury“, aby odpovídaly místním podmínkám: například by v typických případech bylo vhodné, aby se definovalo celé dálniční spojení jako dálniční projekt, jestliže by se přidal jízdní pruh a následně by se zavedly stejné poplatky za všechny jízdní pruhy. Možnost zahrnout některá spojovací nebo paralelní spojení jako součást nového projektu pro účely zpoplatňování by se také neměla vylučovat. Nicméně je zřejmě nepřiměřené a neefektivní příliš rozšířit definici projektu. 19.Právě tak jsou jednou z nejistot, jimž čelí potenciální investoři PPP, budoucí režimy zpoplatňování (pro vlastní druh dopravy, také ale pro potenciálně konkurenční druhy dopravy), protože ty určují toky přepravy, příjmy a proto ziskovost: poskytováním zřejmého rámce pro zpoplatnění bude jedna překážka rozvoje PPP odstraněna. Konkurující infrastruktura 20.Případ, kdy jsou projekty infrastruktury nebo sektory v přímé konkurenci na evropské úrovni, platí převážně pro terminály a jiná velká místa, kde se mění druhy dopravy, jako jsou velké přístavy, terminály kombinované dopravy a dokonce letiště se stejnou spádovou oblastí. Pokud jsou členské státy zcela nezávislé při rozhodování o investicích do infrastruktury a neberou v úvahu vlivy svých rozhodnutí na ostatní členské státy, zavedení přístupu zpoplatňování na základě společenských marginálních nákladů na úrovni Společenství by nemuselo být dostatečné k vyhnutí se významným narušením v poskytování infrastruktury. Je tomu tak proto, že některé členské státy patrně k zajištění podstaty podporovaných místních přínosů, by investovaly více, než je žádoucí z hlediska dopravního systému jako celku. Takové investice by mohly vést ke konkurujícím si nadměrným investicím v sousedních členských státech, aby se udržel jejich podíl na trhu. Na úrovni Společenství je čistým výsledkem nadměrné pořizování infrastruktury, které vede k plýtvání vzácnými zdroji. 21.Proto pro velké, konkurující si terminály zásada zpoplatňování podle marginálních nákladů vyžaduje, aby byla doplněna povolením vyšší úrovně úhrady nákladů odrážejícím úroveň investic. Takové volitelné ustanovení by však nevylučovalo možnost vytvoření nadbytku kapacity. Vyžadují se proto doplňkové politické nástroje, o nichž se diskutuje v části 5 (h).

15

Závěry 22.Očekává se, že koordinace zpoplatňování v dopravě a vývoj efektivních úrovní zpoplatňování poskytne výrazné čisté přínosy pro celou společnost. Mělo by to vést přímo k zvýšení technicko- technologické provozní a organizační efektivnosti; vytváření malé žádoucí změny ve vyváženosti druhů dopravy a v malém snížení růstu poptávky po mobilitě. Studie Komise také předpokládá, že by zavedení politiky zpoplatňování na základě marginálních společenských nákladů vedlo k celkovým přínosům blahobytu v řádu nejméně 30 - 80 mld. Euro ročně. 23.Systém zpoplatňování zde načrtnutý by mohl přímo řešit většinu z problémů, diskutovaných v kapitole 2. Podporoval by správnou (fair) konkurenci v jednotlivých druzích dopravy spojením poplatků výlučně s náklady vyvolanými provozovateli dopravy nezávisle na jejich státní příslušnosti nebo místu (lokalitě) podnikání. Kde jsou externality a ostatní náklady náležitě zpoplatněny, provozovatelé, kteří investují do čistší techniky nebo vozidel méně poškozujících silnice nebo životní prostředí šetřících lodí, budou odměněni sníženými sazbami. Takové investice by se pak spíše vyplatily, než škody z konkurenční podnikatelské kapacity. Navržené zásady zpoplatnění by také vedly k správnější konkurenci v rámci jednoho druhu dopravy a napříč více druhy dopravy; v důsledku toho by volby druhů dopravy byly spíše ovlivňovány správnou konkurencí než narušeními v systémech zpoplatňování. Kdyby se uplatnily stejné základní principy ve všech členských státech, vytvořily by se srovnatelné podmínky konkurence pro provozovatele a vyloučily by se umělé změny alokací podnikání do států s příznivými daňovými režimy. Kde jsou systémy zpoplatňování harmonizovány a realizovány průhledným způsobem, správní náklady provozovatelů dopravy se mohou snížit a případ, v němž by se náklady na možnosti volby, které by se mohly srovnávat, výrazně zvýšily. Současné nevýhody ze složitých a netransparentních poplatků na železnici by se odstranily. 24.Sazby marginálních nákladů by také výrazně zvýšily příjem. V mnoha případech by to bylo zapotřebí vyrovnat snížením sazeb vztahujících se k dopravě. Současně by nové systémy zpoplatňování vedly k efektivnějšímu využívání infrastruktury a tím by v určitém rozsahu snižovaly potřebu nové investice. 25.Pro určité projekty by se jako výjimka povolilo zpoplatnění nad marginální náklady, když by to bylo zapotřebí pro financování důležitých projektů se společensko ekonomickými přínosy. 26.Spojení mezi poplatky a náklady by působilo preventivně proti ziskovosti některých terminálů, těžících z monopolistických tržních podmínek, zatím co by se současně přijaly kroky k předcházení nesprávné konkurenci při poskytování infrastruktury, vedoucí k plýtvání nadbytečnou kapacitou. Další podrobné posuzování těchto návrhů je v kapitole šest.

16

4. POJETÍ REALIZACE KROK ZA KROKEM 1. Navrhované pojetí zpoplatnění bude muset být zavedeno postupně a progresivně. Je to proto, že je nutno vzít v úvahu odlišné výchozí body různých druhů dopravy s ohledem na existující evropskou dopravní legislativu, komplex problémů zahrnutých do vyvíjení nových sazeb, a ostatní překážky, jako jsou požadavky na narůst příjmů. Někdy mohou současné sazby sloužit jako rozumné přiblížení dílčích marginálních nákladů a tak by nebylo nutné bezprostředně sazby změnit. Např. současné směrnice o zpoplatňování těžkých nákladních silničních vozidel a plánovaná směrnice o letištních poplatcích již vytvářejí základ pro vyvíjení sazeb. V ostatních druzích dopravy nejsou dosud takové základy vytvořeny. Navíc rozhodnutí o navrhování a pokrytí nových systémů zpoplatňování jak z hlediska sítí infrastruktury, tak kategorií dopravních prostředků, bude muset brát plný zřetel na náklady na provoz a realizaci („transakční náklady“). 2. Komise navrhuje třístupňový přístup. V první etapě by se měl vytvořit rámec zpoplatnění. V druhé etapě by Komise a členské státy mohly začít upravovat režimy zpoplatňování k realizaci rámce. V třetí etapě by se měl dokončit přechod a všechny druhy dopravy by měly používat zpoplatnění na základě společenských marginálních nákladů. Klíčové charakteristiky každé etapy jsou shrnuty bezprostředně dále, větší podrobnosti akcí jsou uvedeny v kapitole pět. 4a) Etapa 1 : 1998 - 2000 3. V průběhu první přípravné etapy by se mělo dosáhnout dohody o metodikách pro měření marginálních nákladů a na podporu idejí zpoplatňování v bodě užití. V souladu se současnou legislativou by se měly všeobecně přijmout poplatky až do výše průměrných nákladů. 4. Aby se upravila cesta pro realizaci zásad zpoplatňování na základě marginálních společenských nákladů, je zapotřebí vyvinout společné metody pro odhad marginálních nákladů včetně externích nákladů pro všechny druhy dopravy. Komise proto navrhne ustavit výbor vládních poradců k stanovení poplatků za používání infrastruktury a tento výbor by měl dostat efektivní poradenskou roli. Budou navrženy podmínky nabídkového řízení pro tuto práci a Komisi se navrhne návod k metodám pro odhad marginálních nákladů dopravy; vyvinou se postupy na podporu průhlednosti účtů, podporu rozvoje „dopravních účtů“ na úrovni členských států, a poradí se Komisi, jak řešit potřeby statistiky a výzkumu, jak řešit priority. Výbor bude podporován využitím nezávislého experta a ostatních podílníků, do nichž patří provozovatelé dopravy, uživatelé, průmysl, spotřebitelé, pracující v dopravě a ostatní zainteresované strany. Samozřejmě bude pak na Komisi, aby pokročila s potřebnými legislativními návrhy, při jejichž navrhování se vezme plný zřetel na práci výboru. 5. Návrh z roku 1998 na zpoplatňování železniční infrastruktury by bylo zapotřebí přijmout co nejdříve, aby se zajistila existence rámce Společenství pro dva hlavní druhy pozemní dopravy. Návrh Komise na směrnici Rady k letištním poplatkům by se měl realizovat a měl by se také rozvinout rámec pro přístavní poplatky. Posléze se zpracuje později v roce 1998 návrh na revizi nařízení 1107/70 o státní pomoci a posoudí se potřeba dalšího zjemnění pravidel pro státní pomoc a návodů pro ostatní druhy dopravy. Právě tak vývoj sazeb na úhradu nákladů infrastruktury spočívajících na externích nákladech pro všechny druhy dopravy za předpokladu, že to nepovede k vyšším poplatkům, než kolik činí průměrné náklady infrastruktury. Takové poplatky se již v Radě diskutují v souvislosti s jejími úvahami k modifikaci současné směrnice o zpoplatnění těžkých nákladních silničních vozidel a měly by být povoleny podle nových návrhů na poplatky za železniční infrastrukturu. 6. Komise věří, že by měla první etapa proběhnout do konce roku 2000. To by mělo umožnit, aby druhá etapa začala v roce 2001 v zásadě kompatibilními, základními systémy 17

zpoplatňování k uplatnění v dopravě silniční, železniční, v přístavech a letištích, jakož i výše zmíněná ustanovení o státní pomoci. 4b) Etapa 2: 2001 - 2004 7. Po vypracování rámce pro zpoplatňování a metodologická pojetí, by druhá etapa zahrnovala úpravu určitých poplatků tak, aby harmonizovaly systémy zpoplatnění mezi druhy dopravy. V této etapě se navrhuje, aby byly poplatky stanoveny v zásadě na základě celkových společenských marginálních nákladů - marginálních nákladů infrastruktury a nákladů externích. Úrovně zpoplatnění externalit s dimensí Společenství by měly být stanoveny na úrovni Společenství, pravděpodobně s dohodnutou nižší sazbou na počátku. Příjmy by přirozeně připadly členským státům. Ostatní poplatky členských států za kongesce a ostatní místní externality by byly podníceny a pokud by byly zavedeny, stalo by se tak na základě dohodnuté metodiky Společenství, vyvinuté výborem. Právě tak jako by měl výbor pokračovát v posuzování metodik zpoplatňování, měl by začít i přehodnocovat praktické postupy zpoplatňování s potenciálně významnými vlivy překračujícími hranice. 8. Změna poplatků, odrážející využití infrastruktury, by mělo vést k vyššímu stupni úhrady nákladů přímo uživateli. Avšak členské státy by měly mít v ideálním případě jednotné sazby (typu předplatného - dvoudílné tarify). Příjmy z poplatků uložených k úhradě externích nákladů mohou být také použity k financování dalších investic. Avšak úrovně zpoplatnění v různých druzích dopravy by za žádných okolností neměly přesáhnout průměrné náklady infrastruktury a externí náklady. 9. Zavedení nových dopravních poplatků by nemělo být jen částí restrukturalizace současné struktury daní a poplatků v sektoru dopravy, ale mělo by být také konzistentní s rozvojem obecné daňové politiky. Takové pojetí by umožnilo další reformy, jejichž uplatnění by mělo být rozpočtově neutrální, pokud jde o národní hospodářství jako celek.

18

4c) Etapa 3: po roce 2004 Zatím co by se měly využít zkušenosti z první a druhé etapy, všeobecně by měla být třetí etapa zasvěcena další realizaci harmonizovaných zásad zpoplatňování jak z hlediska základu marginálních nákladů, tak konzistence s odhadem nákladů. Úroveň poplatků za externality v celém Společenství by se měla také přehodnotit. Měly by se také vést úvahy o vyžadování mandatorních systémů zpoplatnění, ale jen pokud jde o úrovně, nikoliv pro místní externality. Takové pojetí by zmírnilo tlak na členské státy, aby snížily místní poplatky vzhledem k mezinárodní konkurenci.Přehled pravidel zpoplatňování První etapa Druhá etapa Třetí etapa maximum mění se podle druhů dopravy, obecně však průměrné náklady infrastruktury 4) marginální infrastruktura plus zpoplatňován komunitární + místní externí í na základě náklady 1)2)3) marginálních společenskýc h nákladů 1)2)3) minimum mění se podle druhu marginální infrastruktury + dopravy, od nuly do celokomunitární externí průměrných nákladů náklady infrastruktury 4) externí náklady povolena diferenciace 1)

1) na základě dohodnutých parametrů/metodik 2) doplňkové poplatky u nových projektů povoleny

s ohledem na průměrné náklady

infrastruktury a externí náklady 3) vyváženo snížením existujících daní a poplatků 4) Odráží existující minimální a maximální úrovně v různých druzích dopravy

5. PROVÁDĚNÍ, PRIORITNÍ AKCE A UPLATNĚNÍ PODLE DRUHŮ DOPRAVY 1. Tato kapitola se soustřeďuje na prioritní akce v průběhu prvních dvou etap procesu realizace . Uvádí se odděleně popis pro jednotlivé druhy dopravy. 5a) Vývoj konzistentních postupů stanovení nákladů a účtování 2. K realizaci načrtnutých zásad zpoplatňování je nutno analyzovat řadu problémů, vztahujících se k odhadu nákladů. Je zapotřebí vyvinout praktické postupy metodiky odhadu nákladů a je tu mnoho toho, co lze získat koordinací prací na tomto problému mezi Komisí a členskými státy. K soustředění se na tyto problémy a na pomoc Komisi v její práci ve spojení se zpoplatňováním infrastruktury „Výbor expertů vlád pro zpoplatňování za použití infrastruktury“ („výbor“). Výbor by měl zahájit práce efektivně a předsedat by mu měl pracovník Komise.

19

3. Podmínky nabídkového řízení pro výbor by se měly aktualizovat. Mělo by se ujasnit, že se práce výboru vztahuje na všechny druhy dopravy a mělo by se identifikovat pět specifických účelů: (1)Vyvinout návod (metodické směrnice) Komise k metodám pro odhad marginálních nákladů dopravy. Nedávná diskuze v Radě o alpské dimenzi režimu nálepek euro (eurovinět) ukázala, že tu je nepřijatelně široký rozsah různých pojetí kalkulace a zpoplatňování nákladů silniční infrastruktury. Je tu řada potenciálních metod, dostupných pro odhad různých marginálních nákladů za použití dopravní infrastruktury. Na tomto poli byla dokončena řada výzkumných prací. Výbor nezbytně nepotřebuje hledat, jak identifikovat jednu jednotnou metodu měření určité kategorie nákladů, může ale stanovit, jak je možno přiměřeně uplatnit odhad různých nákladů nebo metod hodnocení. Protože by ideálním výstupem bylo intermodální pojetí k vývoji metodiky, rozdíly mezi druhy dopravy by mohly odůvodnit určité specifické variace podle druhů dopravy. Odhad nákladů z poškození infrastruktury a náklady z kongescí by měly dostat první prioritu, ale výbor by také měl posoudit hodnocení vlivu na životní prostředí a rizika nehod. Pokud jde o fixní náklady, je také zapotřebí vyvinout celokomunitární pojetí odhadu kapitálových nákladů, včetně metod k vyjádření opotřebení. (2) Vývoj praktických postupů na podporu průhlednosti účtování a vyvinutí „dopravních účtů“ na úrovni členského státu. K usnadnění realizace a prosazení pravidel zpoplatňování a státní pomoci zejména pro terminály je nutno vyvinout transparentní účetní postupy. Práce Komise k tomuto bodu by měla stanovit nejlepší praktické postupy k účtování nákladů. Následující soupis současných principů zpoplatnění pro námořní přístavy by měl být výchozím bodem hodnocení. Výbor by měl také poradit metody pro stanovení úrovně úhrady nákladů na úrovni druhu dopravy a celého sektoru dopravy a podpořit vytvoření účtů nákladů a příjmů dopravy na úrovni jednotlivých členských států. Výbor by měl poradit Komisi možnou revizi nařízení 1108/70 k zavedení systémů zúčtování výdajů na infrastrukturu s ohledem na všechny druhy dopravy. (3) Přehled praktických postupů zpoplatňování Kde začnou členské státy realizovat poplatky založené na zásadách vysvětlených v tomto dokumentu, výbor bude hrát důležitou roli při zhodnocení praktických postupů zpoplatňování a poradenství Komisi k problémům, vztahujícím se k souladu s principy zpoplatňování stanovenými v tomto dokumentu. Mělo by se zhodnotit, zda sazby marginálních nákladů jsou založeny na vhodných odhadech nákladů v daném národním nebo lokálním kontextu, zda navrhovaný dvousložkový tarif (používaný k dosažení úhrady nákladů) nenarušuje rozumně konkurenci, a zda jsou sazby nediskriminační a postačitelně průhledné. (4) Poradenství k potřebám statistiky a výzkumu a k prioritám Odhad marginálních nákladů a vývoj dopravních účtů by měl být podpořen dalším výzkumem. Výbor by proto měl zajistit, aby se plně využilo dosavadního výzkumu financovaného Společenstvím k zpoplatňování dopravy, a radit k problémům vztahujícím se k 5. rámcovému programu výzkumu, technického rozvoje a demonstračních činností. Zvláštní pozornost by se měla věnovat projektu CAPRI, dohodnuté akci, včetně metodické směrnice 20

k nejlepším praktickým postupům zpoplatňování. Navíc by se mohl výzkum soustředit také na současné mezery v teorii a vhodnou alokaci odpovědností mezi různými úrovněmi vlád (místní, regionální, členského státu, Společenství). Aby se odhadly marginální náklady a vyvinuly dopravní účty, je zapotřebí zlepšit dopravní statistiku. Úsilí o zlepšení statistiky by se mělo koordinovat se současnými aktivitami Komise ke zlepšení zdrojů dat o nákladech a jiných ekonomických a sociálních datech v sektoru dopravy. Spolu s Eurostatem již Komise stanovila určité oblasti, kde je nezbytné zlepšení dat, včetně investic do dopravního sektoru. 4. Výbor expertů vlád k zpoplatnění dopravní infrastruktury by měl mít oporu v širším fóru, sestávajícím z nezávislých expertů a představitelů příslušných organizací. Na základě doporučení výboru a širšího fóra by Komise vyvinula uživatelské směrnice a v případě potřeby legislativní návrhy. Akce: „ zefektivnit využívání výboru vládních expertů pro zpoplatňování využití dopravní infrastruktury na pomoc Komisi při rozvíjení metody odhadu marginálních nákladů dopravy; podpořit rozvoj dopravních účtů na úrovni členského státu; vyvinout účetní postupy k zajištění úhrady nákladů terminálů; poradit k potřebám statistiky a výzkumu a k prioritám a zhodnotit postupy zpoplatňování; „ zahájit výzkum v rámci 5. rámcového programu k odhadům marginálních nákladů, zásadám měření a hodnocení, týkajících se dopravních účtů a režimů zpoplatňování, aby se plně uhradily náklady infrastruktury; „ vyvinout vyčerpávající pojetí společné dopravní statistiky. Posoudit revizi nařízení (EHS) 1108/70 k účetnímu systému výdajů na infrastrukturu s ohledem na všechny druhy dopravy. 5b) Silnice 5. Hlavním dlouhodobým cílem je zlepšit efektivní využívání evropské silniční sítě, podpořit trvale udržitelnou silniční dopravu, podnítit vhodné investice do transevropských sítí. Aby se to dosáhlo, Komise chce vypracovat vyčerpávající schéma zpoplatňování silnic za těžká silniční nákladní vozidla a komerční osobní dopravu, které by bylo zaměřeno na slučitelnost se systémy zpoplatňování komunikací ve městech. 6. V první etapě by výbor měl zpracovat zhodnocení metodik odvození nákladů k určení dohodnutého základu pro stanovení sazeb, spočívajících na nákladech infrastruktury a nákladech z kongescí. To by zahrnulo vývoj společných metodik účtování a výpočtu nákladů. Tato opatření by měla být podpořena úsilím,aby byly vyvinuty normy pro zpoplatňování technik- technologií. Členské státy by pak byly podněcovány k harmonizaci nebo přijetí provozně propojitelných systémů zpoplatňování silnic pro těžká silniční nákladní vozidla buď prostřednictvím současného mýta nebo systému nálepek (eurovinět), nebo přednostně prostřednictvím rozvoje elektronických kilometrických poplatků, vztahujících se více k nákladům. Komise očekává, že by to mělo být posuzováno mnoha členskými státy jako atraktivní alternativa k systémům, které buď vůbec nemají sazby vztahující se k využívání, nebo mají jen časově závislé uživatelské poplatky. To by vedlo také k mnohem většímu stupni zpoplatňování založenému na vzdálenosti, napříč Společenstvím. Komise by také vypracovala návrh na klasifikaci silničních nákladních vozidel z hlediska jejich vlivu na životní prostředí k usnadnění vývoje poplatků, které mohou lépe odrážet rozdílné náklady z ekologických vlivů s ohledem na používání vozidel. Konečně jsou členské státy podněcovány k rozvoji schémat zpoplatňování komunikací ve městech, aby se vyjádřily 21

externí náklady dopravy ve městech, včetně nákladů z kongescí. Není přiměřené, aby byla taková schémata organizována z úrovně Společenství, i když Komise bude pokračovat ve financování výzkumu a demonstračních projektů, vztahujících se k zpoplatňování městských komunikací. Jakákoliv legislativa Společenství, která může škodit uplatňování, by měla být přehodnocena s ambicemi takové překážky odstranit. 7. V druhé etapě by se měly poplatky odvozené od vzdálenosti rozšířit tak, aby zahrnuly externí náklady navíc k nákladům infrastruktury. Takové poplatky by měly platit také na nové silniční koncese, umožňující úhradu nákladů zpoplatněním, kde se očekávají nové investice. Mělo by se také vynaložit úsilí na další podporu realizace schémat, která jsou provozně propojitelná se zpoplatňováním těžkých silničních nákladních vozidel (HGV). 8. V třetí etapě by se mělo společné schéma stát mandatorním. Takto by měly harmonizované poplatky pro těžká silniční nákladní vozidla, spočívající na marginálních nákladech, a pro komerční osobní dopravu nahradit současná schémata zpoplatnění na základě pestrých nástrojů, zahrnujících mýto a uživatelské poplatky. Elektronické zpoplatňování 9. Nyní je technicky možné a ekonomicky dostupné uplatnit elektronické silniční poplatky, které mohou odrážet s rozumnou přesností marginální náklady z používání silnic. Hlavními technikami jsou mikrovlnné techniky, které s vozidlovou jednotkou komunikují pomocí zařízení podél silnice, a systémy stanovení polohy vozidla a navigace družicemi; mobilního telefonu se používá k vybírání plateb. Byla zavedena řada mikrovlnných systémů na specifických trasách a i když byly přijaty předběžné normy CEN, je zapotřebí dalšího úsilí k vytvoření norem pro tyto techniky. V porovnání s mikrovlnnými systémy GPS a GNSS mají tu výhodu, že nevyžadují zařízení podél silnice a dlouhodobě by se mohly prokázat jako méně nákladné. Vskutku technika, která umožňuje uplatnit vysoce diferencovatelné sazby, již byla rozšířena pro jiné účely, jako je řízení vozového parku a brzy bude zavedena do nových vozidel jako elektronické tachografy (k sledování dob řízení a odpočinku); stává se podle komunitárního práva mandatorní. 10. Systém zpoplatnění pro těžká silniční nákladní vozidla je pro Evropskou komisi zvláštní prioritou, protože je to sektor zřetelně mezinárodní a taková přeprava je velmi důležitá pro rozvoj jednotného trhu. Rozvinuté schéma Společenství pro zpoplatňování těžkých silničních nákladních vozidel by bylo důležitým krokem k uplatnění zásad zpoplatňování. Systém by se měl vyvinout tak, aby těsně zapadal do schémat, vyvinutých městy a regiony pro stanovení poplatků za komunikace ve městech. Vskutku se objevuje elektronické schéma zpoplatňování pro nákladní vozidla jako přirozený nástupce současného systému euronálepek. Na podporu takového rozvoje by se měla doplnit možnost volby standardního elektronického zpoplatňování do příslušné legislativy Společenství. Avšak to by vyžadovalo další analýzu technických aspektů, harmonizaci a administrativní problémy. Ostatní opatření 11. V mezidobí by Komise měla podnítit členské státy k vývoji a realizaci elektronických systémů výběru mýtného harmonizovaným způsobem. Další krok v tomto směru bude uveden ve sdělení k interoperabilitě elektronického vybírání mýtného v Evropě. Na základě poznámek k tomuto sdělení Komise bude uvažovat o technické a správní interoperabilitě systémů, aby se zajistila neomezená mobilita přes hranice uvnitř Společenství. Při jejich výstavbě předloží také Komise návrh na konvergenci elektronického vybírání poplatků.

22

Možný kilometrický poplatek pro těžká silniční nákladní vozidla (HGV) HGV hradí paletu nákladů, za které se často v současnosti přímo neplatí. Tyto náklady zahrnují poškození silnic, hluk a znečistění ovzduší, z nichž vše se mění co do velikosti, hmotnosti, motoru a typu vozidla. Uložením poplatku, spočívajícího na těchto nákladech v bodě užití a podle typu vozidla, by se proto dal jasný signál dopravcům a náklady by se zaplatily. Za druhé, protože je silniční nákladní doprava mezinárodním sektorem, je důležité zpoplatnit vozidlo v bodě používání tak, aby se respektoval princip teritoriality. Pro členské státy je k dispozici k zpoplatnění užívání silnic škála technických možností elektronických i neelektronických. Digitální elektronické tachografy, které měří ujeté km, budou vyžadovány v nových vozidlech od nynějška do dvou let a na palubních globálních systémech stanovení polohy vozidel (např. GPS) je možno elektronicky stanovit a uchovat ujetou vzdálenost, dobu, lokalizaci, třídu vozidla a typ silnice. Takové systémy se již používají pro účely řízení vozidlového parku. Náklady na složitější elektronické palubní jednotky jsou cca 500 Euro na vozidlo a švédská zkušenost ukazuje, že správní náklady podobného systému jsou dosti nízké, cca 2,6 % příjmů. Úroveň poplatku za km by mohla na počátku spočívat na marginálních nákladech infrastruktury na km a marginálních nákladech meziměstské dopravy z kongescí. Současná studie pro Komisi zhruba odhadla rozpětí nákladů od 0,01 Euro/km ve Španělsku do 0,08 Euro/km v Německu; náklady z kongescí jsou v rozmezí od 0,02 do 0,03 Euro/km v závislosti na hustotě provozu a značně se liší jako výsledek rozdílných hodnot v čase. Poplatky by byly jasně zapotřebí k diferenciaci podle tříd vozidel, typů silnic a členského státu, aby se zobrazily rozdílné náklady. Nicméně zpoplatˇnování na konsistentním základě by mohlo odstranit narušení současného evropského trhu silniční nákladní dopravy. Pro vozidla bez zařízení, která provádějí příležitostné cesty, je možný jednoduchý systém pro jednotlivou jízdu, spočívající na čase nebo na specifické trase s papírovým povolovacím dokladem. Takové povolení by mohlo být zakoupeno předem, a mohlo by obsahovat informace o lokalizaci, typu a kategorii vozidla a o vzdálenosti nebo povolené trase. Systém by však nicméně byl použit jen pro omezený počet vozidel zejména ze zemí, v nichž ještě není rozšířen elektronický systém. Vliv kilometrických poplatků se studoval také. Poplatek by mohl vést k efektivnějšímu využíváni kapacity HGV a positivní čistý rozpočtový přínos pro vládu by umožnil využití příjmů k snížení ostatních, méně efektivních poplatků nebo daní. 12. Evropská komise musí také hrát svoji roli při financování výzkumu, vývoje a demonstračních projektů, které se vztahují k stanovení poplatků za použití komunikací v silniční dopravě. Sociální problémy, včetně „přijatelnosti pro uživatele“, by měly dostat vysokou prioritu, a zdroje pro tyto účely budou vyhrazeny v rámci 5. rámcového programu výzkumu. 13. Komise bude pokračovat v podpoře výměny nejlepších praktických postupů ve zpoplatňování silnic napříč Společenstvím, a také podporuje demonstrační projekty zpoplatňování komunikací ve městech. Aby se usnadnila realizace takovýchto schémat, plánuje Komise spolupracovat se skupinami, pracujícími přes hranice, nebo s regionálními orgány, které vážně zvažují realizaci principu stanovení cen za použití infrastruktury. Nabídne koordinované pojetí, aby se zajistilo, že tyto skupiny mohou plně využít výhodu z výzkumné a vývojové práce Komise na tomto poli, včetně dosud nastřádaných zkušeností. 14. Jeden důležitý krok v rozvoji schémat zpoplatňování je vytvoření metod harmonizovaného účtování nákladů pro určení nákladů silniční infrastruktury. Jak bylo poznamenáno shora, je to oblast, kde Komise pociťuje, že by včasné zapojení do diskuze mohlo přispět k dohodnutým metodikám pro potenciální uplatnění napříč EU. 23

15. Další iniciativa, kterou Komise podporuje, je analýza pojímání nákladů z nehod při zpoplatňování použití dopravy. Náklady z dopravních nehod jsou složitou oblastí v teorii, empiricky i eticky. V určitém rozsahu jsou tyto náklady spjaty s jednotlivcem přímo, nebo prostřednictvím pojišťovacího systému. Avšak některé náklady jsou stále ještě „externí“ a nikoliv náklady pro uživatele dopravy. Zajistit, aby tyto ceny lépe odrážely náklady z nehod, by dalo manažerům infrastruktury a uživatelům dopravy podněty k zvyšování úrovně bezpečnosti, která by tlačila náklady z nehod dolů. Komise navrhuje, aby byla další práce prováděna s posouzením rozsahu lepší internalizace nákladů a rizik z nehod prostřednictvím pojistných schémat a potřebou akce v této oblasti. K posouzení tohoto problému a vyvinutí nejlepších praktických postupů navrhuje Komise vytvořit skupinu expertů, sestavených z oboru pojišťovnictví, akademických kruhů a zájmových skupin spotřebitelů, aby poradily nejlepší praktické postupy v pojišťování závazků z provozu motorových vozidel. 16. Nařízení 1107/70 o státní pomoci bude revidováno v souladu se zásadami zpoplatňování, načrtnutými v této Bílé knize. Nová pravidla pro státní pomoc by přispěla k vytvoření správné konkurence. Akce: „ sdělení k provozní propojitelnosti systémů elektronického vybírání poplatků v Evropě, „ návrh na konvergenci a normy elektronického vybírání poplatků, „ další vývoj návrhu na zpoplatňování HGV a komerční osobní dopravy, „ ustavení skupin orgánů měst a regionálních orgánů vážně posuzujících uplatnění stanovení cen za užívání silnic, „ ustavení poradní skupiny pro vývoj nejlepších praktických postupů schémat pojištění závazků z provozu motorových vozidel a internalizace rizik z nehod v silniční dopravě, „ revize nařízení 1107/70 o státní pomoci ve vnitrozemské dopravě 5c) Železnice 17. Potřeba podporovat efektivní využívání železniční infrastruktury, obavy z narušení intermodální konkurence zejména ze strany silniční dopravy a potřeba financovat nové investice jsou v sektoru železnic hlavními problémy. Zpoplatňování využití železniční infrastruktury na základě marginálních nákladů by vysílalo přiměřené cenové signály železničním podnikům o aktuálních nákladech každé cesty. Budoucí režimy zpoplatňování by měly spočívat na marginálních nákladech a v případě potřeby by měly být rozšířeny o poplatky za novou infrastrukturu způsobem, který narušuje nejméně tyto cenové signály. 18. K zajištění, že budou dva základní druhy pozemní dopravy postaveny na stejný základ, předkládá Komise návrh směrnice k zpoplatňování železniční infrastruktury, kde poplatky spočívají na marginálních nákladech infrastruktury. Ty by měly být přijaty v první etapě. V návrhu se povolují poplatky k úhradě nákladů, když by jinak nebylo provozování infrastruktury životaschopné. Takové poplatky by měly být realizovány způsobem, nenarušujícím konkurenci, např. dosažením vyššího stupně úhrady nákladů u cenově méně citlivých služeb v přepravě cestujících. Diferenciace poplatků, aby se vzaly v úvahu externí náklady, by měla být povolena také, protože železniční doprava má nižší externí náklady než některé jiné druhy dopravy. 19. Efektivnější řešení by vyžadovalo zpoplatňování podle marginálních externích nákladů. Proto jako součást druhé etapy a rozvíjení poplatků za externality bude Komise zkoumat uplatňování ekologizačních poplatků za hluk na železnici souběžně s poplatky za ostatní externí náklady v jiných druzích dopravy. 24

20. Poptávka po zvláštních trasách, spojích, úsecích spojů a stanicích se mění s obdobím dne, povahou přepravy, rozsahem alternativních tras. Proto by v zásadě železniční podniky měly platit odlišné částky za odlišné trasy a období, aby se odrážela vzácnost kapacity a aby se zjistilo, že je alokace efektivnější. V návrhu Komise se předkládají návrhy této povahy. 21. V třetí etapě by se mělo uvažovat o vyjadřování alokace kapacity infrastruktury efektivněji. Nicméně je k tomu zapotřebí dalšího výzkumu, a proto se financuje projekt v rámci Čtvrtého rámcového programu výzkumu, rozvoje techniky a technologie a demonstračních činností. Akce: „ návrh na směrnici Rady k zpoplatňování železniční infrastruktury a alokaci kapacit, „ revize nařízení 1107/70 o státní pomoci ve vnitrozemské dopravě 5d) Vnitrozemské vodní cesty 22. Komise podporuje rozvoj průhlednějších a konzistentnějších zásad zpoplatnění ve všech druzích dopravy. A u vnitrozemských vodních cest, tak jako v jiných druzích dopravy, zahrnují cíle rozvoj společných norem zpoplatňování a společných metodik účtování a výpočtu nákladů pro stanovení nákladů na infrastrukturu. Marginální náklady vnitrozemské plavby jsou velmi nízké a doprava je jen jedním z několika uživatelů vnitrozemských vodních cest, vztahujících s jinak v širokém rozsahu k řízení vodního hospodářství a zásobování, takže by to měla jakákoliv kalkulace poplatků za vnitrozemské vodní cesty odrážet. Navíc jak finanční, tak ekologické náklady přepravy po vnitrozemské vodní cestě patří k nejnižším ze všech druhů dopravy. 23. S ohledem na nízkou úroveň nákladů a nedostatek poznatků o tom, že by současné politiky zpoplatňování vytvářely jakákoliv významná narušení konkurence, je Komise toho názoru, že by měl výbor posoudit reformu poplatků za vnitrozemskou plavbu a vypracovat změny pro návrh,který bude předložen pro třetí etapu. Akce: „ revize nařízení 1107/70 o státní pomoci 5e) Letectví Služby letového provozu 24. Současné poplatky za používání služeb řízení letového provozu (ATS) zahrnují normálně poplatky za trasu, které jsou ukládány podle hmotnosti letadla a vzdálenosti letu; když jsou ukládány poplatky za řízení oblasti terminálu, nezahrnují vzdálenostní faktor. Používají se k úhradě celkových nákladů, nejenom nákladů variabilních, a neberou v plném rozsahu v úvahu náklady vyplývající ze životního prostředí nebo z kongescí. Zásady uplatňované při stanovení poplatků ATS stanoví mezinárodní organizace, jako je ICAO a Eurocontrol. Poplatky stanovené Eurocontrol spočívají na multilaterální dohodě, podepsané 27 evropskými státy (včetně všech členských států EU až na Finsko), o přijetí společné politiky s ohledem na výpočet poplatků, jejich nákladů a vybírání. Podle ní příjmy vybírá Eurocontrol s využitím tzv. „jednotkové sazby“,vypočítané vydělením celkových nákladů ATS rozsahem provozu. 25. S ohledem na relativně vysoký stupeň harmonizace a diferenciace současných poplatků a s ohledem na to, že současné mechanizmy zpoplatnění odrážejí současné náklady infrastruktury a zčásti i náklady z kongescí, není to oblast, v níž je zapotřebí bezprostřední akce Komise. 25

K vyvinutí efektivnějších poplatků spočívajících na zásadách placení uživateli a znečišťovateli, měly by se struktury zpoplatnění rozšířit, aby odrážely také: „ typ motoru/paliva (k vyjádření emisí a nákladů z hluku, které se mění s velikostí motoru) a „ období letu (protože ve špičkách narůstají provozní náklady). 26. Jestliže poplatky mohou významným způsobem odrážet tyto různé náklady, takže uživatelé leteckého prostoru platí za služby, které používají, a za náklady, které vyvolávají a nikoliv více, pak mohou tito uživatelé reagovat změnou tras, období, letadla, paliva, motorů atd. 27. Komise by měla vyzvat k posouzení možnosti větší vazby poplatků na náklady, zejména k vyjádření nákladů letecké dopravy z emisí. Kde poplatky odrážejí náklady infrastruktury, externí náklady a náklady z kongescí, očekává se, že služby letecké dopravy dosáhnout plné úhrady nákladů a tak dále umožní jejich pokračující komercializaci. 28. Současné stanovisko Komise ke zdanění leteckého paliva je, že by se mělo zavést takové zdanění, jakmile právní situace umožní Společenství uložit takové daně na všechny dopravce, včetně dopravců ze třetích zemí. Tato politika byla přijata po zhodnocení a následné zprávě o existující závazné výjimce. Aby se získalo více informací o vlivech této politiky a o reakci na požadavek Rady, zahájila Komise vyčerpávající studii o efektech takového zdanění. Výsledky budou k dispozici na podzim 1998. Tato studie se bude používat jako základ pro další diskuzi v Radě EU a v Evropském parlamentu v souvislosti s návrhem Komise na zdanění energetických produktů. Akce : „ sdělení o letecké dopravě a životním prostředí, „ pokračování studie o zdanění leteckého paliva „ analýza možností spojit poplatky ATS spáše s úrovněmi znečištění než vyvíjet pro tyto účely samostatný systém „ Zelená kniha o financování infrastruktury pro řízení leteckého provozu Letiště 29. K zlepšení využití letišť a snížení možnosti nadměrného zdaňování obsahuje návrh Komise na směrnici Rady k letištním poplatkům uplatnění principu souvztažnosti s náklady. Z toho plyne, že by letištní poplatky měly být založeny na nákladech. na zařízení (vybavení) a na službách, poskytovaných letištěm, s umožněním rozumné návratnosti kapitálu, přiměřeného odepisování majetku, jakož i efektivního řízení kapacity. Připravovaná směrnice také navrhuje při rozvíjení průhlednosti leteckého účtování vytvoření mandatorních konzultačních postupů. Navíc by návrh, kdyby byl přijat, zahrnoval možnosti volby při zpoplatňování kongescí (v sedle/ ve špičce), možnosti modulování letištních poplatků s ohledem na životní prostředí (např. hluk), jakož i ustanovení pro sledování efektivnosti letišť. 30. K doplnění tohoto pojetí se bude muset uvažovat o zlepšení procesu alokace intervalů (slotů). Dlouhodoběji by bylo žádoucí další propojování s obecnými principy zpoplatňování, uvedenými v této Bílé knize. Akce: „ přijetí směrnice Rady o letištních poplatcích „ sdělení k letecké dopravě a životnímu prostředí „ sdělení k trhu letecké dopravy opravy 26

„ sdělení

ke kapacitě letišť a k nákladům na rozvoj letišť v EU (včetně možností volby politiky k odstranění kongescí)

5f) Námořní doprava Námořní lodi 31. Námořní lodi mají relativně nízké náklady na infrastrukturu a náklady externí, i když emise SO2 a NO2 jsou významné a vyvolávají zvýšenou pozornost. Přípravné akce v první etapě by měly proto zahrnovat úvahy o emisích z plavby v souvislosti s pokračujícími mezinárodními diskusemi k tomuto problému. V současné době legislativa Společenství obsahuje u mandatorního zdanění paliva výjimku pro palivo používané na lodích. V druhé etapě by se měly vést úvahy o zavedení minimálních norem kvality paliva a Komise by měla posoudit možnosti uplatnění ekologických daní na palivo, které by se měnily s ohledem na emise. Alternativně by se mohly zavést poplatky za plavební dráhu, které by byly diferencovány na stejném základu. Opět však by všechny tyto změny musely být slučitelné s mezinárodními dohodami v této oblasti. Diskuze o úpravě norem a poplatků se budou proto vést na mezinárodních forech, jako je MARPOL. Přístavy a námořní infrastruktura 32. Jak je řečeno v Zelené knize Komise k přístavům a námořní infrastruktuře, přístavní politika Společenství by se měla zaměřit na vytváření srovnatelných podmínek konkurence ve všech přístavech v EU při maximalizaci efektivnosti využití sektoru přístavů jako celku. Rámec Společenství pro zpoplatňování přístavů může znamenat důležitý příspěvek k dosažení tohoto cíle. V souladu s obecnými principy stanovenými v této Bílé knize proto Komise soudí, že by uživatelé přístavů měli platit za náklady, které vyvolávají. Poznalo se však, že zpoplatnění na základě marginálních nákladů nepostačuje vždy k plné úhradě nákladů infrastruktury uživateli. Měly by se proto povolit vyšší sazby poplatků za předpokladu, že nenaruší soutěž. Rámec Společenství na tomto poli by proto vyžadoval zpoplatnění, odvozované od nákladů, s marginálními náklady jako minimem. 33. Diskuse o Zelené knize ukázala, že je tu široký konsenzus o potřebě zlepšit průhlednost financování přístavů. V souladu s tím - jako první etapu- je zapotřebí provést soupis systémů, podle nichž jsou hlavní přístavy Společenství financovány s poukazem na to, jak se využívají veřejné a soukromé zdroje financování. Komise by měla podniknout nezbytné kroky pro vypracování takového soupisu jako prioritní záležitosti, včetně jakékoliv modifikace požadavků na účetnictví a podávání zpráv, které by mohly být zapotřebí. Značná výhoda se také projevila v možnosti dalšího objasňování rozsahu, v jakém pravidla Smlouvy o ES ke státní pomoci mají vliv na investiční rozhodování v sektoru přístavů. Tato možnost by měla také být sledována souběžně s úzkou návazností na představitele organizací přístavního sektoru, jejichž těsná spolupráce může být rozhodujícím příspěvkem k její brzké realizaci. 34. Z důvodů vysvětlovaných dále by pravidla státní pomoci nepředstavovala úplné řešení problémů sektoru, protože s ohledem na svoji povahu platí jen na platby, které zvýhodňují jednotlivé podniky, nikoliv však na poskytování služeb veřejné infrastruktury, k níž by měli všichni stejný přístup. V souladu s tím by bylo také nezbytné pokračovat v pracích na rámci pro přístavní poplatky jako součásti mnohem obecnějšího pojetí koordinace investic do infrastruktury, popsaných v části 5h). Mělo by se v této souvislosti řešit také poskytování námořní infrastruktury mimo přístavy.

27

Akce: „ soupis financování přístavů a průhlednost účetních praktik, „ hodnocení potřeby dalšího objasňování statní pomoci v sektoru přístavů, „ vývoj rámce pro zpoplatňování přístavů.

5g) Daňová politika vztahující se k dopravě 35.Je jasné, že zavedení rámce zpoplatňování infrastruktury by mělo těsně zapadat do rozvoje současných rámců DPH a spotřební daně na palivo na úrovni Společenství. 36.DPH se řídí celokomunitárním režimem podle Šesté směrnice o DPH (77/388/ES). Je zpracována jako všeobecná spotřební daň z důvodů zvyšování příjmů a není proto vhodným nebo zvlášť efektivním nástrojem pro sledování nefiskálních cílů, jako je ochrana životního prostředí nebo dopravní politika. Nicméně jsou významné rozdíly ve způsobu, jakým je zdaňována osobní doprava v různých členských státech, a také určité významné rozdíly ve způsobu, jakým jsou zdaňovány v členských státech jednotlivé druhy dopravy. V některých případech rozdíly v pojímání DPH vytvářejí narušení konkurence mezi konkurujícími si druhy dopravy. 37.Uznávajíc tento problém Komise zahájila studii o režimu DPH a jeho vlivech na konkurenci na poli osobní dopravy. Později v tomto roce Komise vydá formální konzultační dokument, který uvede návrhy na změny. Možnosti volby budou vyžadovat zajištění toho, aby provozovatelé dopravy z EU nebyli znevýhodňováni v porovnání s provozovateli dopravy se základnou mimo EU, a také aby pokud možno nebyly znevýhodněny jednotlivé druhy dopravy v porovnání s jejich konkurenty. Návrhy na změnu, vyplývající z konzultační procedury, bude zapotřebí připravit a posoudit ve světle vývoje budoucího systému DPH. Navíc by DPH neměla brzdit rozvoj služeb veřejné dopravy. Zkrátka rozvoj a nafázování navrhovaného pojetí by toto mělo plně respektovat a vést k vytvoření skutečně vyváženého systému stanovení cen ve všech druzích dopravy. 38.Existuje legislativa Společenství, která stanoví minimální sazby spotřební daně na motorové palivo. Členské státy mají volnost uplatnit sazby nad tato minima a většina tak činí. 12. března 1997 přijala Komise návrh na směrnici Rady k restrukturalizaci rámce Společenství pro zdaňování energetických produktů (COM(97)30). Rámcovou snahou nového návrhu je rozšířit rozsah existujícího celokomunitárního systému na minerální oleje na ostatní konkurenční paliva. Podle nového návrhu se minimální úrovně zdanění, mimo jiné i motorového paliva, (dohodnuté v roce 1992 a proto v některých případech podstatně nižší, než sazby uplatněné v některých členských státech), aktualizují. Navrhovaná zvýšení minimálních sazeb na bezolovnaté směsi jsou aktualizována. Navrhovaná zvýšení minimálních sazeb jsou rozvržena na čtyři roky. Navrhuje se, aby jako první krok byly zvýšeny minimální sazby spotřební daně na bezolovnaté směsi o 45 %. Odpovídající zvýšení sazby u motorové nafty se navrhuje o 27 %. Dnes většina členských států uplatňuje sazby daně daleko nad tento limit. Nový rámec by poskytl členským státům větší svobodu pro diferenciaci sazeb daně nad tato minima. Umožnil by také členským státům, které zavádějí nové přímé nástroje zpoplatnění silnic, snížit za specifických podmínek úroveň zdanění, které uplatňují na motorová paliva, i když to povede k úrovním zdanění, která jsou nižší než ty, které jsou obsaženy v nové směrnici. Přijetí tohoto návrhu Komise by zlepšilo situaci, pokud jde o rozdíly v sazbách daní na motorovou naftu. 28

39.Na úseku zpoplatňování vozidel Komise provádí rozsáhlé zkoumání běžné situace v Evropské unii a má v úmyslu se na základě získaných poznatků tímto problémem zabývat během roku 1999. Efektivní poskytování infrastruktury 40.K rozvoji efektivních úrovní investic do infrastruktury se požaduje rigorózní analýza nákladů a přínosů, která zvažuje všechny náklady, včetně kapitálových nákladů, při rozhodování o investicích. Nová infrastruktura, která se staví, by pak měla být zpoplatněna v souladu se zásadou zpoplatnění na základě marginálních nákladů, pokud nejsou zapotřebí vyšší poplatky k úhradě kapitálových nákladů, aby byla výstavba umožněna. Tato ustanovení by měla umožnit vyšší podíl soukromého financování infrastruktury nebo dokonce veřejného financování, které se požaduje, aby se dosáhlo návratnosti investic. 41.Nedostatek koordinace při hodnocení výhledových investic může vést k velkým narušením (konkurence). Např. nezahrnutí některých přínosů pro ty, kdož nejsou občany EU, může vést k podhodnocení celkových přínosů životaschopného projektu a k menšímu poskytování dopravní infrastruktury TEN. To je jedním z odůvodnění pro rozpočtovou linii TEN a intervenci na úrovni Společenství. V opačném případě, když členské státy nezahrnou náklady nových projektů infrastruktury pro ostatní členské státy, pravděpodobně dojde k nadbytečnému poskytování infrastruktury. Tyto náklady mohou vyplynout z náhrady existujících zařízení (vybavení) za nový projekt; vývoj, který se velmi pravděpodobně vyskytne, budou-li ceny na novém zařízení (vybavení) nízké. To platí zejména na mezinárodně si konkurující dopravní terminály, jmenovitě přístavy a terminály kombinované dopravy. 42.Pravidla státní pomoci mohou mít uplatnění na poli investic do infrastruktury a tak mohou vyloučit narušení soutěže tam, kde poskytování veřejných financí vede k poskytování infrastruktury pro jednotlivého provozovatele dopravy nebo výrobce některých druhů zboží a tím se mu dostává nesprávné výhody vůči jeho konkurentům. Také bylo vidět v minulých létech zvýšené zapojení soukromého kapitálu a/nebo řízení projektů infrastruktury. V těchto případech se přijal názor, že zde je potenciální výhoda pro příslušný podnik, jestliže jsou kompenzace v příslušném státě větší, než je nezbytné k dosažení příslušného účelu. Nediskriminační nabídkové řízení je jednou jasnou cestou k zajištění, že kompenzace není větší, než je nezbytné. Pokud se takové veřejné nabídkové řízení neprovede, je nutno, aby to bylo zajištěno prostřednictvím zvlášť pečlivého zkoumání finančního uspořádání Komisí. 43.Na druhé straně tam kde je dopravní infrastruktura přímo financována a řízena veřejnými orgány a je otevřena všem současným a potenciálním uživatelům za stejných podmínek a v souladu s uplatnitelnou legislativou Společenství, žádný jednotlivý podnik a nebo produkce nesmějí být ihned nazírány jako zvýhodněné vůči ostatním způsobem, který narušuje konkurenci a ovlivňuje obchod mezi členskými státy ve smyslu článku 92(1) Smlouvy o ES. Z těchto důvodů se na investice do dopravní infrastruktury tradičně hledí jako na obecné opatření hospodářské politiky, která normálně nespadá pod pravidla státní pomoci. Článek 92/1 Římské smlouvy o ES, oddíl 2, podpory poskytované členskými státy: Podpory poskytované v jakékoliv formě státy nebo ze státních prostředků, které narušují nebo hrozí narušit soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá výrobní odvětví, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví.li tato smlouva jinak.

29

44.Nicméně pravidla státní pomoci musejí hrát narůstající roli, protože členské státy se obracejí v narůstající míře na soukromé podniky pro účely rozvíjení a řízení dopravní infrastruktury. Je proto nezbytné definovat vyčerpávajícím způsobem, kde veřejné finance pro infrastrukturu zvýhodňují jednotlivé podniky způsobem, který narušuje konkurenci a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Komise zamýšlí objasnit a aktualizovat své pojetí státní pomoci pro infrastrukturu ve vnitrozemské dopravě revidováním nařízení 1107/70, realizujícím článek 77 smlouvy o ES. Bude také hodnotit potřebu dalšího objasnění metodických směrnic pro státní pomoc, zejména pokud jde o přístavy a ostatní terminály. Ale jiné prostředky jsou zapotřebí k zajištění toho, aby veřejné investice, zejména velké, nevedly k neefektivnímu nadbytku kapacity a nesprávné konkurence s jinými. Komise soudí, že v první instanci dobrovolná koordinační iniciativa na úrovni Komise, pokud možno spočívající na článku 129c, odst. 2,16, by se mohla stát velkým příspěvkem k dosažení tohoto cíle. Potřeba dalších opatření závazné povahy v oblasti koordinace investic by se měla zhodnotit ve světle výsledků tohoto vývoje. Článek 77 Římské smlouvy: s touto smlouvou jsou slučitelné podpory, které slouží potřebě koordinovat dopravu nebo které představují náhradu za určitá plnění související s pojmem veřejné služby 45.Dobrovolná iniciativa ke koordinaci investic bude muset být vybudována na dvou prvcích: určité konvergenci metodik pro analýzu společenských nákladů a přínosu tak, aby koordinace měla spolehlivý základ, spolu s postupy pro koordinaci. Protože je povaha analýzy nákladů/přínosů pro tyto účely ve značném rozsahu v souladu s tím, co se požaduje pro identifikaci transevropských přínosů z projektů TEN, bude zapotřebí práce na metodikách provést předem, v souvislosti s přípravou nadcházejícího hodnocení směrnic pro dopravní TEN, které se budou zabývat problémem transevropských přínosů. Akce „ dobrovolná iniciativa pro koordinaci investic (čl. 129 c, odst. 2), „ hodnocení potřeby ujasnit směrnice pro státní pomoc, zejména pokud jde o přístavy a ostatní terminály „ revise nařízení 1107/70 o státní pomoci ve vnitrozemské dopravě

30

Shrnutí: Pravidla Společenství (a akce +) k zpoplatňování infrastruktury v dopravě třetí etapa: druhá etapa (2001první (současná) etapa (1998-2000) úplný 2004): definuje a vytváří podrobné pojetí přechod. konzolidovaná zpoplatňování Všechny základna druhy dopravy zpoplatňování pro budou silnice, železnice, zpoplatňovány letiště a přístavy na stejném principu provozování jako v etapě jedna výbor expertů (+) efektivně využít výboru expertů plus přehodnocení vlád pro zpoplatnění dopravní praktických postupů infrastruktury pro pomoc Komisi zpoplatňování vyvinout metody odhadu marginálních nákladů dopravy, podporovat vývoj dopravních účtů na úrovni členského státu, vyvinout postupy účtování k zajištění úhrady nákladů pro terminály, radit k statistice a potřebám výzkumu a prioritám podpora harmonizace poplatky silnice podporovat ceny za užívání silnic. vztahující se schémat Umožnit zejména diferenciaci k nákladům elektronického poplatků u komerční dopravy (např. zpoplatňování (např. mandatorní typ vozidla, odvozené marginální pro komerční náklady) ale omezených na průměrné schémata EFC) .. provozovatele Limit poplatků pro náklady infrastruktury. průměrné náklady Sdělení k interoperabilitě infrastruktury a elektronického vybírání mýtného externí náklady (EFC) v Evropě (struktura spočívající (+) ustavení poradní skupiny pro na marginálních rozvoj nejlepších postupů schémat nákladech pojištění motorových vozidel infrastruktury a (+) výzkum a vývoj zpoplatňování externích nákladech) městských komunikací (+) dále vyvíjet (+) demonstrační projekty zpoplatňování městských komunikací možná schémata, normy a návrhy na (+) usnadnění zavádění km konvergenci zpoplatnění HGV elektronického zpoplatňování HGV (+) sledovat poradní skupinu pro závazky (+) prozkoumat možnost volby pro snížení sazeb poplatků vztahujících se k dopravě a jiných daní 31

železnice

(+) návrh na směrnici Rady spočívající na zpoplatňování odvozeném ze vzdálenosti na úrovni marginálních nákladů, volitelné doplňkové sazby pro služby osobní dopravy (maximální úroveň: průměrné náklady) a kompenzační platby za nehrazené externí náklady konkurenčních druhů dopravy

(+) zkoumat možné poplatky za hluk

současné poplatky spočívají (zhruba) na nákladech a využití. (+) přijetí směrnice Rady o letištních poplatcích (+) sdělení o letecké dopravě a životním prostředí (+) sdělení o trhu letecké dopravy (+) pokračování studie o zdaňování leteckého paliva (+) sdělení o kapacitě letišť a vývoji nákladů letišť v EU (včetně možnosti politické volby k snížení kongescí) (+) posouzení možností volby pro snížení palivových emisí

zpoplatňování externích nákladů se stává mandatorním (např. švédské přistávací poplatky)

vnitrozemské vodní cesty

služby letového provozu

námořní plavba

přístavy a námořní infrastruktura

soupis veřejného financování a postupy zpoplatňování v přístavech

32

(+) aktualizovat a navrhnout rozšíření režimu zpoplatnění na základě marginálních nákladů na provozovatele osobní železniční dopravy, hradící náklady infrastruktury a externality směrnice o zpoplatnění infrastruktury pokrývající náklady infrastruktury a externality aktualizace

aktualizace (+) zlepšení mezinárodních norem (+) nástroj Společenství pro realizaci norem aktualizace směrnice o zpoplatňování infrastruktury, se sazbami s vazbou na náklady, marginální náklady vztahující se na infrastrukturu a

státní pomoc

zdanění energie/ DPH

externality. (+) realizace směrnice pro zpoplatňování přístavní infrastruktury aktualizace posoudit rozšíření struktury na všechny druhy dopravy. (+) vyvinout směrnice o státní pomoci pro přístavy a letiště

ujasnit a aktualizovat pravidla státní pomoci, povolující koordinaci vnitrozemské dopravy podle článku 77. Výjimky mezi jiným pro platby náhrad za nehrazené externí náklady konkurujících druhů dopravy. (+) modifikace nařízení 1107/70 k směrnicím o státní pomoci, (+) dobrovolná iniciativa koordinace investic (+) hodnocení potřeby ujasnit směrnice pro státní pomoc další harmonizace (+) zdanění by nemělo narušovat rozhodování o dopravě nebo určovat rozvoj efektivních dopravních poplatků. Přijetí návrhů na zdanění energie (+) konzultační dokument, následovaný možná návrhem směrnice k DPH v dopravě

další harmonizace

6. SPOLEČENSKOEKONOMICKÉ HODNOCENÍ STRATEGIE 6a) Obecné ekonomické efekty 1. Očekává se, že vývoj pojetí Společenství k zpoplatňování dopravy, spočívající na efektivních úrovních zpoplatnění, poskytne výrazný čistý přínos pro společnost jako celek. Mělo by vést přímo k zvýšení technicko technologické, provozní a organizační efektivnosti; vytvořit malou žádoucí změnu ve vyváženosti mezi druhy dopravy a malé snížení růstu poptávky po mobilitě. Komise provedla a provádí k tomu četné studie o vlivech takových systémů zpoplatnění na ekonomiku, obor, spotřebitele a kohezní a okrajové regiony. Základní závěry takové analýzy jsou, že efektivní rámce zpoplatňování by obecně vedly k přínosům z hlediska všech těchto politických cílů za předpokladu, že budou příjmy použity efektivně. 2. Z hlediska všeobecné ekonomické perspektivy se očekává malý nebo nepřímý vliv na růst HDP, který ale umožňuje sekundární přínosy prostřednictvím recyklace příjmů. Navíc protože společné systémy zpoplatnění by snížily potenciálně škodlivou daňovou konkurenci, měla by být usnadněna restrukturalizace daňových systémů poplatků. Nový systém zpoplatňování, zčásti závislý na souvztažných daňových reformách, by měl pozitivní vliv na zaměstnanost, když by byly některé příjmy přerozděleny v podobě sníženého zdanění práce. Konečně přesunutím od daní k poplatkům by se poskytla jasnější příjmová báze z dopravy, zlepšující podmínky pro soukromé investice a provozování infrastruktury.

33

3. Řečeno specifičtěji, internalizace nákladů životního prostředí by zvýšila efektivnost z pohledu ochrany životního prostředí: kde poplatky odrážejí marginální náklady emisí, úroveň emisí by měla poklesnout na bod, kdy se náklady dalšího snížení rovnají marginálnímu přínosu. Navíc uplatněním přímějších poplatků, vztahujících se k ujeté vzdálenosti, je možno každou cestu pravděpodobněji zhodnotit podle jejích vlastních nákladů a přínosů. Protože by se posoudily všechny tyto náklady, každá cesta by měla poskytnout čistý přínos. A tak se z hlediska společenské perspektivy blahobytu nemaximalizuje počet cest. 4. Z hlediska finančních vyhlídek by efektivnější využívání dopravního systému snížilo potřebu vládních výdajů na infrastrukturu, zdravotní péči, a životní prostředí (i když by přímé finanční přínosy byly recyklovány cestou nižších daní). Čistý efekt na komerční sektor by měl být pozitivní, protože přímým vlivům vyšších poplatků z dopravy se čelí snížením nákladů, spojených s kongescemi a nehodami, a jakýmkoliv možným daňovým snížením provedeným vládami. Může dojít k určitému smrštění oborů náročných na dopravu, to by však bylo malé, protože celkový nárůst cen v dopravě bude mírný a firmy budou chtít především upravit svoji logistiku a provoz. 5. Pro každý druh dopravy se budou změny poměrných cen lišit podle zemí v závislosti na struktuře nákladů, jakož i na počátečních strukturách daní a poplatků. Švédská studie provedla odhad efektů internalizace marginálních společenských nákladů z nehod, životního prostředí a infrastruktury v různých druzích dopravy za předpokladu, že budou současné dopravní daně odstraněny. (I když, což je důležitější, studie nezvažuje náklady z kongescí a hluk). Studie ukázala, že kde jsou příslušné marginální náklady internalizovány a vyváženy snížením daní, poplatky za pohonné hmoty, vozidla a nákladní plavidla by poklesly a v jiných druzích dopravy by vzrostly. Studie dochází k závěru, že by byl hlavní efekt ve zlepšení konkurenčního postavení plavby. Studie také naznačuje, že by finální ceny dopravy modifikovaly rozsah dopravy a parky vozidel spíše snížením jejich nákladů, než přenesením veškerého zpoplatnění na spotřebitele. 6. K pochopení vlivů na obvyklejší a pravděpodobnější změny v poplatcích za dopravu provedla Komise značnou část analýz prostřednictvím řady studií a výzkumných projektů. Projekt „TRENEN“ posuzuje uplatnění efektivních režimů zpoplatnění ve čtyřech urbanistických celcích (Amsterdam, Brusel, Dublin a Londýn), dvou meziměstských uspořádání (Belgie a Irsko). A projekt „EUNET“ studuje vlivy různých politik zpoplatňování v Londýně a regionech jihovýchodní Anglie, Helsink, Neapole a Baskicka. Obecná konstatování z těchto studií jsou, že se čistý blahobyt zvyšuje pro spotřebitele ve všech čtyřech zkoumaných městech a dvou regionech, když se uplatní efektivní zpoplatnění. Dochází k tomu proto, že dosažené přínosy ze snížení kongescí a znečišťování v kombinaci s náhradami plateb daní vyvažují „ztrátu“, plynoucí ze zvýšení cen určitých dopravních služeb. 7. Ve studiích měst se shledalo, že změny cen vedly k pozitivním technicko technologickým zlepšením, objemy přepravy ve špičce poklesly o 19 % až 35 %. V modelech vnitřní dopravy poklesne používání osobních aut a zvýší se využívání veřejné dopravy v Londýně a jihovýchodní Anglii a v baskickém regionu. Počet dopravních nehod klesá o 16 %. Studie EUNET a TRENEN naznačují, že zavedení politiky zpoplatňování na základě marginálních společenských nákladů na úrovni EU by mohlo vést k celkovému nárůstu přínosů blahobytu řádově 30 - 80 mld. Euro ročně. 8. Další studie Komise posuzuje zavedení jednoho z prvních možných opatření a priorit: daně na silniční nákladní dopravu napříč Evropou. Studie modeluje zavedení poplatků, spočívajících na tkm HGV v Evropské unii. V modelu se poplatky zavádějí postupně, aby odrážely 34

průměrné externí náklady silniční nákladní dopravy s vyloučením kongescí; příjmy z poplatků se vracejí do ekonomiky jako snížení zdanění práce. Klíčové výsledky studie vyjadřují vliv poplatků na základní lineární scénář pro rok 2010: • HDP % se zvyšuje o 03 % a průmyslová výroba o 0,21 % • zaměstnanost se zvyšuje o 0,5 % • silniční nákladní doprava klesá o 6,6 %.

9. Navrácením příjmů z poplatků do národního hospodářství ve formě snížení zdanění živé práce se vesměs podněcují výroba, zaměstnanost a hospodářský růst a tyto efekty převažují vliv vyšších nákladů silniční dopravy. 6b) Efekty v rozdělování 10.Cílem změn v poplatcích za dopravu je zvýšit efektivnost dopravního sektoru. Jestliže to povede k nežádoucímu distribučnímu efektu, pak je tu zapotřebí nabídnout kompenzační opatření. Všeobecně řečeno je „spotřeba“ dopravy obecně progresivní, to znamená, že bohatší domácnosti utratí více ze svého příjmu na dopravu. V důsledku toho může mít zvyšování poplatků v dopravě spíše progresivní než regresivní distribuční efekt. Konečný distribuční efekt však bude velmi mnoho záležet na tom, které sektory nebo typy dopravních prostředků čelí zvýšeným nákladům, a jaký druh balíčku náhrad členský stát nabízí. Konečně výše uvedená studie o efektech zavedení daní na silniční nákladní dopravu předpokládá, že takové schéma zpoplatnění by mělo positivní efekty pro všechny příjmové skupiny. Reálný osobní disponibilní příjem by pro každou sociálně ekonomickou skupinu vzrostl.

6c) Koheze a okrajové regiony 11.Je také zapotřebí prozkoumat vliv změn v cenách za dopravu na okrajové nebo méně rozvinuté oblasti. Takové poplatky by se mohly diferencovat, takže regiony s menšími kongescemi a znečištěním by byly dotčeny méně. Kde je málo infrastruktury a kongescí ve venkovských nebo okrajových oblastech, poplatky odrážející tyto náklady by měly být nízké, protože není důvod věřit, že jako obecné pravidlo okrajové a méně využité regiony by mohly být záporně ovlivněny uplatněním schématu zpoplatňování na základě marginálních nákladů. Navíc jak bylo vysvětleno shora, systém bude pravděpodobně vytvářet významné celkové přínosy, které také připadnou k ekonomicky méně rozvinutým regionům. 12.Na těch instancích, kde se vytváří pocit, že některé vyšší poplatky pro uživatele dopravy by mohly zabrzdit hospodářský rozvoj okrajových nebo hospodářsky méně rozvinutých regionů, nebo kde by mohlo jít o případ pružného a velmi postupného zavádění cenových reforem, učiní se opatření, aby to nevyústilo v narušení konkurence. To může zvlášť platit tam, kde jsou určitá zařízení jediným spojením se zbytkem Unie a/nebo představují významné centrum aktivity pro místní ekonomiku. Na druhé straně tam kde je úroveň dopravní infrastruktury relativně chabá a jsou zapotřebí rozsáhlé investice pro zlepšení dostupnosti a/nebo uspokojování prognózovaného zvýšení přepravy, může být zapotřebí strategií zpoplatňování, které vedou k vyšší úrovni úhrady nákladů. 13.Diferencované cenové systémy budou mít za následek posun v rozsahu a rozdělení dopravních nákladů. Zvýšením efektivnosti to povede k sníženým nákladům na dopravu pro společnost jako celek. Povede to také k sníženým přímým nákladům některých výrobců. 35

Avšak pro takové výrobce, kteří nebudou s to dostatečně upravit své chování v reakci na nové cenové systémy, mohou dopravní náklady vzrůst. Jak již bylo zmíněno, dopravní náklady jsou všeobecně malým podílem celkových výrobních nákladů. Nicméně při nejmenším krátkodobě by takoví výrobci mohli být dotčeni, pokud jsou lokalizováni v okrajových oblastech, závislých na jednom druhu dopravy, a prodávajícím přes velké vzdálenosti na velkých trzích v centru v konkurenci s místními výrobci. To může odůvodnit zavedení rámce ve Společenství pro specifická ustanovení, zaměřená na řešení těchto problémů. Navíc ještě, při respektování pravidel pro státní pomoc, mohou některé okrajové regiony chtít podniknout kroky na podporu konkurenčního postavení takových výrobců na centrálních trzích, např. pomoci jim upravit struktury výroby ve prospěch výrobků s vyšší hodnotou v poměru k hmotnosti a zvyšovat kvalitu a diversitu hlavních dopravních systémů, které přicházejí v úvahu, podporovaných ze strukturálního a kohezního fondu.

7 ZÁVĚRY 1. Komisí navržené tříetapové pojetí správného a efektivního zpoplatňování v dopravě by zaručilo, že se vezme při zpoplatňování infrastruktury pro zpoplatnění efektivní pojetí, odvozené od nákladů ve všech členských státech a druzích dopravy. S využitím „výboru vládních expertů“ by Komise mohla vyvinout podrobný a praktický návod nejlepších postupů pro zpoplatňování využití infrastruktury, kongescí a externích nákladů a novou nebo novelizovanou legislativou (viz bod 4.1) by zajistila, že by bylo toto konsistentní pojetí přijato od roku 2004 pro prioritní druhy dopravy a krátce na to pro všechny druhy dopravy. Zajištěním, že budou poplatky založeny na specifických a dohodnutých nákladech Komise očekává, že by se stalo všeobecným pochopení potřeby spojit zpoplatnění za užití a jako důsledek toho by se zvýšila efektivnost evropského dopravního sektoru.

36

SEZNAM LITERATURY Barker, T and Köhler, J, Charging for road freight in the EU, Cambridge Econometrics, May 1998. CERTER, CES, SESO, What do the TRENEN II case studies tell us about the reform of European transport pricing? Document for Workshop March 25 1998. DIW, INFRAS, Dr Herry, NERA, Infrastructure capital, maintenance and road damage costs for different heavy goods vehicles in the EU, 1998. ECMT, Efficient Transport for Europe - Policies for the the internalisation of external costs, 1998. ESPO, Report of an enquire into the current situation in the major Community sea ports, 1996. EUNET, Socio-economic and spatial impacts of transport. Working paper 1998. European Commission, The future development of the common transport policy A global approach to the construction of a Community framework for sustainable mobility, Bulletin of the European Communities, Supplement 3/93, COM (92) 494 final. European Commission, Towards fair and efficient pricing in transport - Policy options for internalising the external costs of transport in the European union, Green Paper, COM(95) 691 final. European Commission, Proposal for a Council directive on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures, COM(96) 331 final. European Commission, Proposal for a Council directive on Restructuring the Community Framework for the taxation of energy products, COM(97) 30 final. European Commission, Proposal for a Council directive on airport charges, COM(97) 154 final. European Commission, Green paper on sea ports and maritime infrastructure, COM(97) 678 final. European Commission, DGXXI, Vehicle taxation in the EU 1997, Background paper, 1997. High level group on Public-Private Partnership, Report of the High level group on Public-Private Partnership Financing of Trans-European Networks Transport Projescts, European Commission, DGVII/321/97.

37

High level group on transport infrastructure charging, Report of the High level group on Transport infrastructure charging, European Commission, June 1998. Iten R, Banfin S, Köhler J, Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals, working paper 4 June 1998, EFR, European Commission, DGXII. Jansson J O, Lindberg G, Summary of transport pricing principles, PETS Project, March 1998. Kageson P, Konkurresen mellan transportslagen efter en internalisering av de externa kostnaderna, 1998. Matas A, Asension J, Rendeiro R, Direct user charges for transport infrastructures in the European Union, 1997. NERA, An examination of rail infrastructure charges, 1998. Newbery, Road user charges in Britain, Economic Journal (Conference Paper) 90, pp. 161-176, 1988. Roy R, Infrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, March 1998. Winston C, Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985.

38

DEFINICE POJMŮ průměrné náklady

kapitálové náklady

kongesce

náklady z kongescí

nákladové pojetí úhrada nákladů

souvztažné náklady

odpisy

pojetí výdajů

Průměrné náklady sestávají z celkových nákladů infrastruktury, vydělených měřeným výstupem, jako vozokm nebo letové hodiny. Ukazují proto náklady poskytování komunikací na jednotku přepravy. Přicházejí v úvahu zvlášť pro úhradu nákladů, protože ceny, které jsou stanoveny na úrovni průměrných nákladů zajistí, že budou celkové náklady uhrazeny, (protože celkové náklady zahrnují jak fixní, tak variabilní náklady). Kapitálové náklady slučují spotřebu fixního kapitálu a platby úroků, a často představují vysoký podíl celkových nákladů infrastruktury. Liší se od ročních kapitálových výdajů, které mohou nebo nemusejí pokrývat všechny náklady. (Jsou-li výdaje menší než náklady, bude se kvalita a hodnota infrastruktury zhoršovat). Kongesce vznikají, jestliže provoz přesáhne kapacitu infrastruktury a rychlost dopravního provozu klesá. Může být definována jako situace, kdy je provoz pomalejší, než by byla, kdyby byly přepravní proudy na nižších úrovních. Definice těchto „nízkých úrovní“ (referenční úroveň) je složitá a v jednotlivých zemích se mění. Náklady z kongescí slučují přímé náklady (časové náklady, provozní náklady) a nepřímé náklady (náklady příležitosti v případě časových ztrát, náklady vznikající třetím stranám s ohledem na odklad dodávek zboží, náklady z ochrany životního prostředí) Pojetí spočívající na nákladech k měření financí infrastruktury spočívá v určení hodnot kapitálu (s využitím metod odpisů) a provozních struktur. (Alternativou je pojetí založené na výdajích). Je to pojetí zpoplatňování infrastruktury, v němž se náklady infrastruktury (fixní a variabilní) pokrývají zcela nebo zčásti prostřednictvím poplatků za infrastrukturu. Takové pojetí obvykle spočívá na nákladech a napomáhá zvýšit příjmy pro investice a poskytování infrastruktury. Je to termín uvedený v článku 4 návrhu směrnice Rady o letištních poplatcích, a platí všeobecně pro terminály. Znamená to, že by poplatky měly jako minimum hradit marginální náklady a provozovatel by měl být s to prokázat, že poplatky jsou vztaženy k marginálním nákladům. Vztahuje se také k úhradě nákladů, protože provozovatelé mohou přidat doplňkové, konkurenci nenarušující sazby, aby se dosáhla až i úplná úhrada nákladů. Odpisy jsou účetní položkou pro snižování hodnoty majetku (aktiv) rozložené na celou dobu jeho ekonomické životnosti (očekávané životnosti). Odpisy jsou částí kapitálových nákladů, odvozených z existujících kapitálových hodnot pozemních komunikací. Některé členské státy oceňují hodnoty infrastruktury na základě svých ročních výdajů na infrastruktury. Často zahrnují jak roční investice, (na novou infrastrukturu a rozšíření a náhradu aktiv, nikoliv kapitalizovaných) a běžných nákladů (na údržbu, provoz a správu). Pro zhodnocení financí spojených s infrastrukturou se dává přednost nákladovému pojetí.

39

externí náklady

fixní náklady jednotný poplatek

harmonizace interní náklady úrok

investiční výdaj

údržba

marginální náklady

Provozní náklady nebo výdaje

Externí náklady jsou ty náklady, které uživatel zboží nebo služeb (jako je infrastruktura) neplatí. Zahrnují infrastrukturu, jejíž užívání je bezplatné, škody, znečištění, hluk, zdravotní náklady spojené s používáním dopravy a nehody. Nedostatek znalostí těchto nákladů vyúsťuje v nadměrné užívání zboží nebo služeb. Fixní náklady jsou ty náklady, které jsou nezávislé na tocích provozu (včetně výstavby infrastruktury, osvětlení). Poplatek za používání infrastruktury často užívaný ve spojení s variabilními poplatky, který se s používáním nemění. Příklady takových poplatků jsou poplatky za licence, za přístup k infrastruktuře (synonymum k pevné sazbě poplatku). Koordinace a pokud možno sloučení mezi stavy regulace, kodexy chování, metodami odhadu nákladů, klasifikací vozidel, umístěním znaků atd. Interní náklady jsou ty náklady, za které platí uživatel. Úrokové sazby jsou částí kapitálových nákladů infrastruktury.Odrážejí náklady příležitosti kapitálu (pokud by prostředky nebyly investovány do infrastruktury, byly by investovány kdekoliv v zemi). Úroková sazba je zpravidla srovnatelná s náklady na refinancování vládních dluhů. Vyjadřuje roční výdaj na infrastrukturu s trvalými charakteristikami s dobou životnosti přesahující jeden rok (např. nová výstavba infrastruktury). Takové výdaje se „kapitalizují“ odpisovou sazbou a úrokovou sazbou, odrážející náklady příležitosti investovaného kapitálu.. Náklady na údržbu vyjadřují náklady nezbytné k uchování existující infrastruktury.Je možno rozlišovat pravidelnou údržbu, např. čištění a zimní údržbu, která je nezávislá na používání, a údržbu, která je závislá na rozsahu provozu (např. obnova krytů vozovek). Jsou tedy fixní a variabilní náklady na údržbu a variabilní patří do marginálních nákladů. Marginální náklady jsou specifické variabilní náklady, které se vztahují k využívání současné infrastruktury (bez uvažování o jejím zvýšení). Odrážejí dodatečné náklady dodatečného vozidla nebo jiné dopravní jednotky, a zahrnují používání k ní se vztahující údržby infrastruktury a provozních nákladů. Kde se v této Bílé knize používá termín marginálních nákladů, vztahuje se k společenským krátkodobým marginálním nákladům, jimiž jsou specifické variabilní náklady vztahující se k využívání stávající infrastruktury (bez uvažování o navýšení kapacity). Dlouhodobé marginální náklady zahrnují navíc náklady z dalšího zvyšování kapacity. Je však velmi obtížné v dopravě je měřit. Navíc spojující poplatky k dlouhodobým marginálním nákladům by vedly k významným neefektivnostem v dopravě v obdobích, kdy se se zvýšením kapacity neuvažuje. Proto většina ekonomů souhlasí, že je pro dopravu vhodnější stanovení cen na základě krátkodobých marginálních nákladů. Jsou to výdaje, které jsou nezbytné k provozování současné infrastruktury (správa, police, dopravní signalizace, čištění). Tyto náklady jsou náklady běžnými a tím se nekapitalizují. 40

prodejní náklady hodnota/náklady náhrady běžné náklady

normalizace strukturální údržba

utopené náklady celkové náklady variabilní náklady

Náklady na nákup zboží nebo služby Náklady na náhradu jednotlivého majetku (aktiva) aktivem (majetkem) ekvivalentní kvality. Náklady náhrady mohou přesáhnout původní prodejní náklady s ohledem na ceny aktiv. Náklady nezbytné k udržení jednotlivého majetku (aktiva) v provozu, které však nezvyšují hodnotu majetku. V případě infrastruktury budou běžnými náklady ty roční výdaje, které jsou nezbytné k zajištění, že infrastruktura poskytuje přijatelnou kvalitu služby (včetně provozních nákladů), ale nezachovává tuto kvalitu za stanovené časové období. Zahrnuté položky jsou: zametání a čištění, prořezávání zeleně, zimní údržba (odstraňování sněhu a posypy); osvětlení a policejní služba. Stanovení jednotných technických přístupů (pojetí), technik a technologií a norem mezi členskými státy Údržba základní povahy. Dobrým příkladem strukturální údržby je rekonstrukce silničních vozovek a obnova krytů vozovek. Přínosy z těchto výdajů se získají spíše po řadě let než právě v roce, v němž se kryt vozovky zlepší. Náklady na aktiva, která přesáhla svoji oficiální životnost a nejsou tak formálně kapitálem, nebo je jejich zůstatková prodejní hodnota pokládána za nulovou. Suma fixních a variabilních nákladů, nebo kapitálových a běžných nákladů. Celkové náklady proto udávají celkové roční náklady poskytování kapitálu. Ty náklady, které se mění s úrovní provozu. Příklady variabilních nákladů zahrnují náklady na opotřebení infrastruktury, náklady z kongescí.

41

PŘÍLOHA I: ROZDÍLNÁ POJETÍ ZPOPLATNĚNÍ INFRASTRUKTURY Zpoplatnění podle marginálních nákladů Marginální náklady jsou specifické variabilní náklady, vztahující se k používání existující infrastruktury (bez úvah o navýšení její kapacity). Odrážejí dodatečné náklady dodatečného vozidla nebo jiné dopravní jednotky a zahrnují náklady na údržbu příslušné používané infrastruktury a provozní náklady. Dlouhodobě (např. 50 let) se všechny náklady (i investiční a kapitálové náklady) stávají variabilními, a tak marginální náklady mají tendenci ke konvergenci s průměrnými náklady (protože rozdíl mezi fixními a variabilními náklady se ruší). Kde však je ohniskem politiky efektivní využívání stávající infrastruktury, je důležitá krátkodobá verze marginálních nákladů. Zatím co zpoplatňování na základě marginálních nákladů (MC) povede k efektivnímu využívání infrastruktury, pro sektory s úsporami z rozsahu (jako jsou železnice) neuhradí všechny náklady. Za druhé jiné cíle, jako je rozvoj, bezpečnost a mobilita, mohou vést k investicím nad teoretické optimum a tak může zpoplatňování na základě marginálních nákladů opět nehradit všechny náklady. Za třetí spíše odstupňované, než v konečné fázi vygradované poplatky; patří do nich vše, co je přípustné (dostupné) v daném okamžiku, což marginální náklady nemusejí dokonale odrážet (viz diskriminace v sazbách). Za čtvrté nedokonalé trhy mohou kdekoliv vyžadovat uplatnění upraveného schématu marginálních nákladů. Zpoplatnění podle průměrných nákladů Průměrné náklady sestávají z celkových nákladů infrastruktury, dělených celkovým rozsahem výstupů, jako jsou vozokm, nebo letové hodiny. Ukazují proto náklady poskytování silniční infrastruktury na provozní jednotku.Vztahují se zvlášť k úhradě nákladů: pokud jsou stanoveny ceny tak, aby se rovnaly průměrným nákladům, zajistí úhradu celkových nákladů (protože celkové náklady zahrnují náklady fixní a variabilní). Zatím co je zpoplatňování na základě průměrných nákladů dobrým jednoduchým pojetím, může vést k výrazným neefektivnostem, protože někteří uživatelé dopravy zaplatí příliš mnoho (když jsou jejich marginální náklady nízké, jako u malých osobních automobilů), a někteří zaplatí příliš málo. Ramseyovský princip stanovení cen Tato teorie navrhuje, aby stupeň, do jehož výše firma zvýší ceny nad marginální náklady, závisel na citlivosti poptávky na změnách cen (jejich elasticity). Je lepší zvýšit cenu produktu, kde je poptávka necitlivá buď na jeho ceně, nebo ceně jiného zboží, pak provést zvýšení ceny u zboží, po němž se poptávka výrazně změní se změnou ceny. V případě infrastruktury je poptávka po osobní dopravě méně elastická, než po dopravě nákladní. Ramseyův princip uvádí, že by ceny osobní dopravy měly být vyšší a výrobce by mohl pokrýt většinu svých nákladů a omezit ztráty efektivnosti. Taková analýza však předem předpokládá, že je segmentace trhu možná a přijatelná a nebere ohled na rozdělení příjmů nebo širší efekty pro blahobyt. Cenová diskriminace Podle této strategie by měli být uživatelé diferencovaně závislí na své ochotě k placení. Uživatelé s marginálními přínosy výrazně vyššími než jsou marginální náklady jsou také více zpoplatněni, zatím co uživatelé s nízkým hodnocením jsou zpoplatněni jen podle marginálních nákladů. V praxi však je velmi těžké navrhnout taková schémata. Jedním z problémů je, že uživatelé nemají důvod odhalit svoji ochotu k placení. Schémata zpoplatnění založená na vyjednávání jsou teoretickou možností, která ale může být v rozporu se zásadou průhlednosti poplatků. Může tedy být otázkou, zda by takové pojetí bylo správné. 42

Dvoudílné tarify V systému dvousložkového tarifu je možno zpoplatňování marginálních nákladů kombinovat s jednotnou sazbou tak, jak se obecně používají (např. registrační poplatky), aby se napomohlo uhradit náklady. Rozhodnutí o jednotlivých cestách se přijímají na základě marginálních nákladů, jednotná sazba má potenciál zvýšit zvláštní příjmy bez narušení efektivnosti. Nicméně, jestliže sazba neovlivní rozhodnutí, snížením příjmů nebo přijímáním změn nákladů na dopravu se trh také naruší.

43

PŘÍLOHA II: SOUČASNÁ POJETÍ ZPOPLATNĚNÍ INFRASTRUKTURY Následující tabulka vyznačuje nerovnosti ve velikosti poplatků mezi druhy dopravy u zdaňování paliva: Tabulka 1: Spotřební daně na palivo v EU u všech druhů dopravy, leden 1997, ECU druh dopravy motorové palivo minimální sazba motor. palivo maximální sazba letecké palivo motorová nafta - dráhy námořní plavba vnitrozemská plavba

1000 l olovnatého paliva 396

bezolovnatá směs 1000 l

motor. nafta 1000 l

LPG/t

CNG/metan

349

252

0

0

617

576

501

776

776

0

0 pro mezinárodní lety mění se podle členských států 0 0 0 0 na Rýně (více než 70 % evropské přepravy)

0

Silnice Legislativa Společenství přijatá v roce 1992 stanovila minimální sazby spotřebních daní ve Společenství na palivo v silniční dopravě. Rok později stanovila směrnice 93/89/EHS rámec pravidel, týkajících se daně z vozidel a specifických silničních poplatků (jako mýtného a uživatelských poplatků), uložených na HGV. Zdanění silniční dopravy, jak ukazuje následující tabulka, se mezi členskými státy výrazně liší. Jak se ilustruje v tabulce 2, několik členských států zdaňuje motorovou naftu jen mírně nad tuto mez (Lucembursko, Řecko, a Španělsko). Tabulka ilustruje výrazné rozdíly mezi členskými státy. Tabulka 2: Spotřební daně na motorovou naftu od ledna 1998 v ECU členské státy ES - minimum nejnižší sazba nejvyšší sazba rozdíl

1000 1 245 248 585 333

Tabulka 3 ilustruje typy struktur daně z vozidel ve všech členských státech EU. Zatím co je ve struktuře daní v členských státech něco společného, úrovně daní se liší velmi výrazně.

44

Tabulka 3: Daně na HGV v členských státech od 1. ledna 1998

členský stát

roční daně daň z vozidel

Belgie Německo Dánsko Španělsko Řecko Francie Itálie Irsko Lucembursko Nizozemí Rakousko Portugalsko Finsko Švédsko Velká Británie

* * * * * * * * * * * * * * *

daně pro spotřebu motorových vozidel uživatel. spotřební daň + mýto na poplatky DPH dálnicích a (euronálepky mostech * * * * * * * * * * * * * * * * *1 * * * * * * * * * * * * * *

Tabulka 4 se vztahuje na HGV, jakož i na osobní automobily a vyznačuje odlišný důraz, uplatněný v různých formách zdanění. Některé z těchto variací nemohou narušit, jen mírně odrážejí rozdíly nákladů. Nicméně je nepravděpodobné, že shora diskutované variace jsou úvahami, nebo že odrážejí různé struktury nákladů. Tabulka 4: Porovnání daní ukládaných v celé silniční dopravě 1) (1993, 5 nebo 6) země Rakousko Finsko Německo Itálie Portugalsko Španělsko Spojené království

palivo 62% 55% 83% 67% 73% 83% 80%

vozidlo 32% 45% 17% 32% 21% 8.5% 20%

mýtné 6% 1% 6% 8.5% -

Železnice Směrnice Rady 95/19/ES obsahuje zásadní pravidla, ktërá stanoví rámec Společenství pro stanovení sazeb poplatků za železniční infrastrukturu. Jsou zde podstatné rozdíly mezi přístupy k zpoplatňování železniční infrastruktury, přijatými dosud členskými státy. Systémy se liší tarifní maticí, dvousložkovými tarify, zpoplatňovanými společenskými marginálními náklady, vyjednávanými prvky až po nulové sazby. Systémy odrážejí významné rozdíly mezi strukturami trhu a povahou železniční sítě v každém členském státě a také zřejmé rozdíly mezi vládními politikami ve vztahu k veřejné dopravě a dostupnosti veřejných prostředků. Nicméně většina z existujících rámců zpoplatňování může být přiřazena k jednomu ze dvou základních pojetí:

45

„ „skandinávské pojetí“, jehož rysem je relativně jednoduchý systém zpoplatnění, spočívající na společenských marginálních nákladech (SRMC), ale upravených tak, aby se braly v úvahu obecnější priority dopravní politiky, „ „upravené průměrné náklady“, které hledají, jak dosáhnout cílovou částku příjmů, zejména prostřednictvím variabilních poplatků. I když mohou být tyto variabilní poplatky upraveny tak, aby odrážely řadu faktorů nákladů a trhu malý podíl příjmů může být zvýšen prostřednictvím jednotné sazby poplatků; toto pojetí vede často k variabilním poplatkům, které jsou podstatně vyšší než SRMC, také v závislosti na úrovni dostupného státního příspěvku (pokud se poskytuje). Klíčový rozdíl mezi oběma přístupy je ve směru kauzálního vztahu mezi státními příspěvky a úrovní poplatku za infrastrukturu. Podle skandinávského pojetí úroveň poplatků za infrastrukturu (a tedy celkový příjem z uživatelských poplatků) je určen hlavně podmínkami nákladů a porovnáváními s ostatními druhy dopravy, takže požadovaná úroveň státních příspěvků je pak určena rozdílem mezi celkovými náklady železniční infrastruktury a příjmy plynoucími z poplatků za infrastrukturu. Naopak podle upravených průměrných nákladů částka státního příspěvku (pokud se poskytuje) na železniční infrastrukturu je všeobecně určována v poměru k širším rozhodnutím o prioritách veřejných výdajů, a poplatky za infrastrukturu potřebují proto vytvořit dostatečné příjmy k úhradě rozdílu mezi státními příspěvky a celkovými náklady infrastruktury. Pojetí přijaté ve Velké Británii se do jedné z obou alternativ nevkládá snadno. Kombinuje soustředění se na SRMC ze skandinávského pojetí s vysokým stupněm úhrady nákladů, které je typičtější pro upravené průměrné náklady. Jen mezi členskými státy jsou některé příspěvky za infrastrukturu v Británii určovány vyjednáváním mezi provozovateli vlakové dopravy a manažery infrastruktury, a rámec zpoplatnění v Británii se také ukazuje jako významně složitější než ty, které jsou uplatněny v mnoha ostatních členských státech. Následující tabulka zhruba shrnuje rozdílnou finanční situaci železnic v členských státech a rozdílné pojetí k zpoplatnění, uplatňované členskými státy. Tabulka 5: Náklady a dotace železniční dopravy 1989 v mil. Lst

Velká Británie Francie Západní Německo Itálie Belgie Holandsko

celkové náklady železnic 3,591 6,201 8,763 7,226 1,309 834

celkové vládní dotace 636 3,194 3,611 6,059 761 377

46

poměr „příjmů“ k nákladům 82% 48% 59% 16% 42% 55%

Tabulka 6: Indikativní železniční poplatky v různých členských státech (ECU 1997) Stát

roční poplatek

Rakousko Belgie Dánsko Finsko Francie Německo Švédsko Velká Británie

9,700-18,900/km

vzdálenostní poplatek. 0.73/vlkm • 2.7-3/vlkm

200-400/km1 38-1,680/km • •

hmotnostní poplatek krytí nákladů

0.13-15/ vlkm2 2.5-12.6/ vlkm3 0.0027-0.1/ vlkm •

0.001/tkm

26%

0.0015-0.0017/

20-25% 15%

Vnitrozemské vodní cesty Zhruba 7,6 % evropské dopravy využívá vnitrozemské vodní cesty.Z toho přes 70 % přepravy připadá na Rýn, kde podle Mannheimské úmluvy jsou poplatky zakázány. Pro většinu ostatních vodních cest stanoví členské státy poplatky na nejrůznějších základech. Oproti Mannheimské úmluvě několik členských států (Lucembursko, Francie, Německo (podle Moselské úmluvy), Belgie, Finsko, V.Británie (převážně u rekreačních plavidel) a Nizozemsko uplatňují dosti složité poplatky, ukládané podle typu a velikosti plavidla, typu a objemu zboží, počtu cestujících, frekvence cest a podle denní doby (každá země má své vlastní specifické pojetí). Tyto poplatky přispívají k pestrosti nákladů na údržbu, nákladů na provoz a kapitálových nákladů, ale poptávka se zdá být dosti citlivá na změny poplatků, a tak je obtížné poplatky zvyšovat. V Německu se menší poplatky uplatňují, ne však plavební poplatky na Rýně, Labi, Odře nebo Dunaji.Ukládají se na ostatních dopravních cestách s menším než 20% podílem na celkové přepravě (např. podle Moselské úmluvy) obdobně jako poplatky, popsané shora. Tyto poplatky hradí náklady do 25 % celkových nákladů. Některé země (zejména Francie a Británie) zpoplatňují ostatní uživatele na síti kanálů (nedopravní uživatelé např. z vodního hospodářství, uživatelé z průmyslu a zemědělství). Tyto organizace využívají kanály více než doprava (poměr je zhruba 80/20) a v těchto zemích významně přispívají k úhradě nákladů infrastruktury. V některých státech se však v určitém rozsahu požadují vládní dotace. V následující tabulce se shrnují odlišná pojetí v různých členských státech. Tabulka 7: Náklady a stupeň úhrady vnitrozemské vodní dopravy 1998 Stát Belgie

typ poplatku variabilní 1)

úhrada nákladů 7.5%

poznámka Bylo by zapotřebí si uvědomit, že lze plavbě přiřadit jen cca 20% využití vnitrozemských vodních cest

Francie Německo Velká Británie Finsko

variabilní variabilní pro 20 % přepravy variabilní variabilní

10% 13% 8.75% 21% 47

Letiště Systémy zpoplatňování letišť pokrývají širokou paletu poplatků, vztahujících se k různým letištním zařízením a službám. Zahrnují přistávání, osvětlení, parkování, tankování a skladovací zařízení, letadla a služby osobní a nákladní dopravy. Protože tu není normované používání letištních poplatků, nevztahují se vždy na identická zařízení nebo služby. Letištní poplatky jsou založeny na řadě kriterií, které se mění od jednoho systému zpoplatňování k druhému. Zahrnují: „ původ nebo určení letů, s častým rozlišováním mezi domácími a zahraničními lety u přistávacích poplatků, u cestujících a poplatků za osvětlení, „ hmotnost letadla, často maximální vzletovou hmotnost pro přistávací a parkovací poplatky, „ hlukovou kategorii letadla pro poplatek za hluk, nebo pokud takový poplatek neexistuje, přistávací poplatek modulovaný podle hlukových emisí letadla, „ dobu parkování, někdy modulovanou podle rozložení letů, pro parkovací poplatky, „ počtu cestujících, jejich věku a u poplatků pro cestující někdy za procestovanou vzdálenost, „ naložené nebo vyložené tuny zboží u poplatků za zboží Úroveň letištních poplatků se výrazně stát od státu (EU) mění; často se dokonce v jednom členském státě mění podle letadel. Služby letového provozu Celkové poplatky EUROCONTROL požadované státem se rovnají sumě individuálních poplatků za lety, které vstoupily do leteckého prostoru tohoto státu. Individuální poplatek za let se vypočítá vynásobením národní jednotkové sazby poplatku počtem „jednotek poskytnutých služeb“ tohoto letu. Pro každou zemi se stanoví národní sazba poplatku každý rok vydělením nákladů traťových zařízení celkovým počtem jednotek služeb v leteckém prostoru této země za rok.Kalkulace jednotky služeb je funkcí vzdálenosti, kterou proletí každé letadlo (vyjádřenou jednou setinou velkého vzdálenostního okruhu mezi bodem vstupu do leteckého prostoru země a bodem jejího opuštění), vynásobenou hmotnostním faktorem letadla (vyjádřeném jako druhá odmocnina jeho maximální povolené vzletové hmotnosti). „Jednotkové sazby poplatku“ na rok se stanoví koncem předchozího roku, na základě současných nákladů. Je tu mechanismus, který umožňuje jakékoliv vzniklé disparity následně upravit. Posléze se tyto hodnoty musejí vztahovat jen na zpoplatňované lety. (Některé lety se obvykle vyjímají - jako u letadel do 2 t, letadel státu, průzkumné a záchranné lety, vojenské lety, cvičné lety a kontrolní zaměřovací lety). Kalkulace poplatků, odvozených z nákladů, se provádí v souladu s obecně přijatými principy zúčtování investičních a provozních nákladů. Investiční výdaje na zařízení a budovy se berou v úvahu amortizací jejich konečných nákladů na základě jejich očekávané provozní životnosti. Dvěma prvky těchto nákladů jsou odpisy (částka podle aktuálního provozního kapitálu a úroky, které se z hlediska nákladů vztahují k čisté hodnotě odpisů investovaného kapitálu). Provozní náklady jsou náklady za služby letového provozu, komunikací, meteorologických služeb, aeronautických informačních služeb, každá z nich klasifikovaná podle údržby, provozu, školení, výzkumu a správy. Všechny poplatky ukládá EUROCONTROL a redistribuuje je na členské státy podle rozsahů přepravy. Současné pojetí odráží realitu provozních nákladů a umožňuje jejich úplnou úhradu. Námořní přístavy Sektor námořních přístavů často funguje jako komerční a má vysoký stupeň konkurence: námořní přístavy si jak v rámci jednoho členského státu, tak v různých členských státech silně konkurují v získávání zákazníků. Je tu zřejmý trend směrem k stále většímu podílu účasti 48

soukromého kapitálu na činnostech přístavů, zejména přístavů s převažující komerční povahou, jako je manipulace s nákladem. Jako výsledek tohoto trendu je financování přístavních zařízení pro tyto účely v narůstající míře v odpovědnosti soukromého sektoru, zatím co přístavní orgány se stále více snaží omezit svoji úlohu na roli majitele pozemků a financování a provozu těch zařízení, která jsou zásadní pro bezpečné a efektivní operace přístavu jako celku. Systémy zpoplatňování ve Společenství se mezi evropskými námořními přístavy výrazně odlišují. Nicméně zahrnují určité základní prvky, jako popis přístavního zařízení a služby, na které se vztahuje každý z typů přístavních poplatků, základ jednotlivých poplatků a metodu kalkulace. Všeobecně řečeno je možno rozlišovat tři typy placení: typy, které se vztahují k poskytování služeb a zařízení, umožňujících, aby loď vplula bezpečně a používala přístav, platby za specifické služby nebo placené dodávky a renty nebo poplatky za využívání pozemků nebo zařízení, vlastněného přístavem. Většina námořních přístavů zpoplatňuje naložené a vyložené zboží a některé také stanoví poplatky za vozidla a cestující, užívající přístav. Příjem je z pronájmu takového zařízení, budov a pozemků provozovatelům přístavů a přímých poskytovatelů služeb. Ve většině zemí jsou přístavní poplatky stále ještě schvalovány vládou nebo místními orgány. Nicméně obecným záměrem pro většinu námořních přístavů, jak veřejných, tak soukromých, je zajistit, aby námořní přístavy hradily svoje náklady. Námořní plavba V ní nejsou poplatky za provoz lodí na otevřeném moři, nicméně některé členské státy zpoplatňují použití plavební dráhy. Od 1. ledna 1998 zavedlo Švédsko poplatky za plavební dráhu, diferencované z hlediska ekologie.

49

Příloha III: Zpoplatňování podle marginálních společenských nákladů a úhrada kapitálových nákladů Poplatky na základě marginálních společenských nákladů se přímo nevztahují k fixním nákladům infrastruktury. Nicméně když je poskytování infrastruktury efektivní, pak pokud se uspokojí řada podmínek, mohou být fixní náklady hrazeny prvkem, vyjadřujícím kongesce nebo vzácnost v poplatcích, založených na marginálních společenských nákladech. Z vyhlídky na efektivnost a na základě společenského hodnocení nákladů/přínosů je zřídka odůvodněné budovat kapacitu pro poskytování podmínek volných toků (dostupné kapacity) také v hodinách špičky. Kapacita by se měla orientovat směrem k normálním úrovním poptávky. Inkrementální přínosy z vyhnutí se kongescím v každý moment dne/roku by v typických případech byly menší, než doplňkové náklady požadovaných investic do infrastruktury. Jinými slovy efektivní poskytování infrastruktury normálně vede v určitých obdobích k určité vzácnosti a kongescím. Navrhované pojetí zpoplatňování by spojilo prvek kongescí/vzácnosti. Protože prvky zpoplatnění neodrážejí kterýkoliv z balíčku výdajů pro provozovatele infrastruktury, mohou se používat k financování fixních nákladů. Poplatky za kongesce by obecně měly být stanoveny k úhradě fixních nákladů infrastruktury měly by být zapracovány do optimálního systému, jestliže zajistí konstantní míru návratnosti s ohledem na rozsah, z čehož plyne, že by se průměrné náklady měly rovnat marginálním nákladům a že sazby, spočívající na marginálních nákladech, by měly plně uhradit fixní náklady). Nicméně existence úspor z rozsahu a nedělitelnosti mohou situaci komplikovat. Úspory z rozsahu v sobě zahrnují, že jednotkové náklady poskytování kapacity omezují poskytování více kapacity za předpokladu, že jsou marginální náklady pod průměrnými náklady. Nedělitelnosti na druhé straně znamenají, že je tu omezená pružnost volit úrovně kapacit: např. možnosti volby jsou vystavět jednokolejnou nebo dvoukolejnou trať, nejsou však možnosti volit kapacitní mezistupně. S ohledem na podmínky tohoto druhu může být efektivně navržená infrastruktura charakterizována úrovněmi kapacit, kde není rozsah pro zpoplatňování kongescí nebo vzácnosti dostatečný k plné úhradě fixních nákladů, naopak klesající návratnost z rozsahu (marginální náklady jsou nad průměrnými náklady), kterou lze typicky najít v hustěji zalidněných oblastech, fyzické limity rozšiřování kapacit nebo situací, v nichž nedělitelnosti vedou k relativně nízkým úrovním kapacity, by vedly k zpoplatnění kongescí, které je relativně vysoké a v typických případech hradí více než úplné náklady. Různé druhy dopravy nemohou jednoduše být klasifikovány na základě různých případů diskutovaných shora a jsou tu významné variace mezi projekty. Nicméně z hlediska velmi obecných podmínek lze dospět k závěru, že velké části silniční infrastruktury, větší letiště a služby letového provozu mají často tendenci čelit konstantním výnosům z rozsahu, zatím co železniční infrastruktura a vnitrozemské vodní cesty jsou charakterizovány úsporami z rozsahu. To je jedním z důvodů k očekávání nižších úrovní úhrady nákladů železnic a vnitrozemských vodních cest, než silnic a letišť. Celkově vzato je jasné, že zpoplatňování na základě marginálních nákladů infrastruktury(včetně nákladů z kongescí/vzácnosti, ale bez externích nákladů) ne vždy dosáhne úhrady nákladů pro všechny části příslušné sítě, ale nízká úhrada některých částí by všeobecně byla vyvážena přebytkem úhrady pro ostatní. Tato rovnováha je zejména zřejmá v případě silnic. Výzkum financovaný Komisí např. navrhuje, aby se sazbami podle marginálních nákladů zvýšily ceny poptávky řádově o 200 % na některých městských komunikacích v Belgii a hradily více než celkové náklady těchto silnic. Současně je jasné, že zpoplatňování podle marginálních nákladů by vedlo k velmi omezeným příspěvkům na fixní náklady v řídce zalidněných venkovských oblastech. 50

Tato Bílá kniha naznačuje, že příjmy z prvku vzácnosti při zpoplatňování na základě marginálních společenských nákladů by se mohly používat ke křížovému financování prostřednictvím fondů infrastruktury na úrovni druhů dopravy, regionální nebo místní. Navíc bylo poukázáno, že dostupná fakta předpokládají, že zpoplatňování na základě marginálních nákladů infrastruktury pravděpodobně povede k vyššímu podílu úhrady nákladů na úrovni sektoru dopravy jako celku. Z pohledu financování infrastruktury to představuje významné zlepšení současné situace. Zpoplatňované prvky ostatních externalit by vedly k doplňkovým příjmům. Jak bylo naznačeno v hlavním textu, z hlediska perspektivy rovnosti může být žádoucí používat peníze ke kompenzaci jednotlivců, kteří jsou dotčeni, nebo financovat opatření, omezující budoucí vlivy. Ale samozřejmě jestliže jsou namísto toho tyto zdroje alokovány pro obecné účely infrastruktury, bylo by možno dosáhnout dokonce vyššího stupně úhrady. Analýza, kterou uvedl ROY v roce 1998 navrhuje, aby celkové příjmy pro dopravní systém jako celek byly vyšší než náklady infrastruktury.

51