KATA PENGANTAR
Seiring dengan semangat reformasi birokrasi Departeman Keuangan, BPPK telah menggulirkan beberapa kebijakan tahunan yang dijadikan tema program kerja. Dimulai pada tahun 2007 dengan Back to Basic yang menekankan pada compliance sebagai lembaga pendidikan dan sebagai unit kerja pada Departeman Keuangan. Langkah ini diarahkan pada pencitraan BPPK yang lebih baik. Dilanjutkan pada tahun 2008 dengan tema Revitalisasi yang berupaya menajamkan fungsi – fungsi pada seluruh satuan kerja BPPK sebagai langkah optimalisasi pencapaiaan kinerja organisasi. Pada tahun 2009 ini, BPPK mengusung tema Leap to Lead. Tema Leap to Lead merupakan usaha untuk mewujudkan BPPK sebagai rujukan utama pengelola diklat di bidang Keuangan Negara dan Akuntansi Pemerintahan melalui kebijakan kajian akademik yang berkesinambungan. Dua topik kajian yang menjadi tonggak pelaksanaan tema Leap to Lead adalah Performancebased Budgeting d a n Accrual Basis Accounting. Kedua riset tersebut, yang dilaksanakan oleh tim riset yang beranggotakan para Widyaiswara, merupakan hasil karya BPPK sebagai lompatan untuk dapat menjadi yang terdepan dalam pengkajian materi kediklatan. Melalui kebijakan di atas, tema sentral 2010 yang mensyaratkan diklat berbasis kompetensi dengan memanfaatkan teknologi informasi akan menjadi hal yang lebih mudah untuk dicapai. Fungsi diklat sebagai solusi kesenjangan kompetensi SDM Departemen Keuangan dan seluruh stakeholders BPPK dapat diwujudkan. Dengan perancangan kurikulum berdasarkan kajian akan kebutuhan unit, pengembangan materi berdasarkan kajian akademik, dan penetapan metode pembelajaran dengan dukungan Teknologi Informasi, BPPK akan dapat
i
bertransformasi menjadi ‘pusat pembelajaran’ dan bukan hanya sebatas sebagai ‘lembaga pendidikan dan pelatihan’. Kepada tim riset khususnya, dan seluruh pihak terkait, saya menyampaikan apresiasi yang setinggi – tinginya atas kinerja Saudara sekalian. Semoga semangat ketulusan Saudara dapat mejadi inspirasi bagi kemunculan karya – karya berikutnya. Terima kasih.
Jakarta, Januari 2009
Kepala BPPK
ii
DAFTAR ISI Halaman Kata Pengantar.....................................................................................................
i
Daftar Isi..............................................................................................................
iii
BAB I PENDAHULUAN...................................................................................
1
1.1. Latar Belakang..............................................................................................
1
1.2. Perumusan Masalah.......................................................................................
2
1.3. Tujuan dan Manfaat Penelitian.....................................................................
3
1.4. Metode Penelitian.........................................................................................
3
1.5. Kerangka Penulisan........................................................................................
4
BAB II TEORI ANGGARAN BERBASIS KINERJA.......................................
5
2.1. Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja..........................................................
5
2.2. Prinsip-prinsip Anggaran Berbasis Kinerja...................................................
6
2.2.1. Prinsip Value For Money...........................................................................
7
2.2.2. Prinsip Good Corporate Governance..........................................................
8
2.3. Elemen-elemen Anggaran Berbasis Kinerja..................................................
10
2.4. Unsur-unsur Pendukung Anggaran Berbasis Kinerja……………………...
14
2.4.1. Pengukuran Kinerja....................................................................................
15
2.4.2. Ganjaran dan Hukuman (Reward and Punishment)……………………..
17
2.4.3. Kontrak atas Kinerja……………………………………………………..
18
2.4.4. Kontrol Internal dan Esternal……………………………………………
18
2.4.5. Akuntabilitas Manajemen……………………………………………….
19
2.5. Prakondisi Anggaran Berbasis Kinerja Menurut Allen Shick……………..
19
2.6. Keuntungan Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja......................................
22
iii
BAB III PENGALAMAN NEGARA LAIN DALAM PERSIAPAN DAN PELAKSANAAN SISTEM PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA........
24
3.1. Perubahan Budaya Manajemen dengan New Public Management................
24
3.1.1. Manajemen Kontrak………………………………………………………
26
3.1.2. Orientasi pada Hasil Kerja (Output)……………………………………...
27
3.1.3. Controlling……………………………………………………………….
27
3.1.4. Orientasi pada Masyarakat/Pelanggan…………………………………...
28
3.1.5. Personalia………………………………………………………………...
29
3.1.6. Teknik Informasi…………………………………………………………
29
3.1.7. Manajemen Mutu………………………………………………………...
30
3.2. Membangun Sistem Pemantauan dan Evaluasi……………………………
30
3.2.1. Kontribusi Sistem Pemantauan dan Evaluasi……………………………
30
3.2.2. Pengalaman Negara-negara terhadap Penggunaan Sistem Pemantauan dan Evaluasi……………………………………………………………
32
3.2.2.1. Australia………………………………………………………………..
33
3.2.2.2. Inggris………………………………………………………………….
34
3.2.2.3. Amerika Serikat.......…………………………………………………...
35
3.2.2.4. Chile……………………………………………………………………
36
3.2.2.5. Kolumbia……………………………………………………………….
39
3.3. Pelaksanaan Penganggaran Berbasis Kinerja……...………………………
39
3.3.1. Australia………………………………………………………………….
42
3.3.2. Inggris……………………………………………………………………
46
iv
BAB IV IMPLEMENTASI SISTEM PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA DI INDONESIA……........................................................................
47
4.1. Persiapan Penganggaran Berbasis Kinerja.....................................................
47
4.1.1. Penuangan dalam Peraturan Perundangan sebagai Landasan Hukum.......
47
4.1.2. Cascading Perencanaan Kinerja.................................................................
54
4.1.2.1. Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP)......................................
54
4.1.2.2. Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM).................................
57
4.1.2.3. Rencana Kerja Pemerintah.......................................................................
58
4.1.2.4. Visi dan Misi Kementerian Negara/Lembaga..........................................
59
4.1.2.5. Renstra Kementerian Negara/Lembaga...................................................
60
4.1.2.6. Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga................
62
4.1.2.7. Klasifikasi Anggaran...............................................................................
63
4.1.3. Pelaksanaan Reformasi Birokrasi Sesuai Dengan Konsep New Public
67
Management..............................................................................................
67
4.1.4. Penerapan Good Corporate Governance....................................................
71
4.2. Pelaksanaan Penganggaran Berbasis Kinerja………………………………
73
4.2.1. Evaluasi atas Sistem Pengukuran Kinerja………………………………
73
4.2.1.1. Indikator Kinerja dan Pengukurannya.....................................................
73
4.2.1.2. Standar Pelayanan Minimal (SPM)..........................................................
78
4.2.1.3. Analisis Standar Biaya (ASB)..................................................................
78
4.2.2. Evaluasi atas Pemberian Ganjaran dan Hukuman......................................
81
4.2.3. Evaluasi atas Pelaksanaan Kontrak Kinerja...............................................
81
4.2.4. Evaluasi atas Pengendalian Internal dan Eksternal.....................................
82
4.2.5. Evaluasi atas Cascading Perencanaan Kinerja (BPPK sebagai Ilustrasi)...
84
4.2.6. Evaluasi atas Penyusunan Dokumen Anggaran.........................................
91
v
4.2.7. Evaluasi atas Pembahasan Anggaran.........................................................
96
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN…………………………………..........
97
5.1. Kesimpulan....................................................................................................
97
5.2. Saran...............................................................................................................
100
Daftar Pustaka.......................................................................................................
102
vi
BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Dengan berlakunya paket undang-undang di bidang Pengelolaan Keuangan Negara yaitu Undang-undang N omor 1 7 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UndangUndang No mor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara telah mengubah secara drastis sistem penganggaran di Indonesia. Paket undang-undang tersebut merupakan fondasi bagi pelaksanaan reformasi di bidang keuangan. Reformasi terkait dengan berlakunya paket undangundang di bidang keuangan negara tersebut adalah: 1) Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting), 2) Penerapan Kerangka Pengeluaran Jangka Me n e n g a h (Medium Term Expenditure Framework/MTEF), 3) Penerapan Anggaran terpadu (Unified Budget).
Pada prinsipnya ketiga hal tersebut adalah jawaban atas semakin meningkatnya tuntutan untuk terciptanya tranparansi, akuntabilitas dan profesionalitas dalam pengelolaan APBN. Ketiga hal tersebut merupakan satu kesatuan prinsip yang harus dapat diterapkan dengan baik untuk menjawab harapan publik terhadap anggaran pemerintah. Dalam pelaksanaan sistem penganggaran di Indonesia dinyatakan ketiga pendekatan tersebut telah diadopsi dan telah dilaksanakan, namun dalam pelaksanaannya ditemui berbagai macam kendala yang masih sangat sulit untuk dipecahkan. Penerapan kerangka pengeluaran jangka menengah telah diadopsi dalam penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga meskipun 1
masih belum sempurna begitu juga penerapan unified budget (penyatuan anggaran rutin dengan anggaran pembangunan) juga telah diterapkan dan senantiasa terus dipertegas dan dipertajam. Penerapan prinsip anggaran berbasis kinerja merupakan hal yang paling sulit untuk diimplementasikan meskipun secara formal telah dinyatakan berlaku namun semua pihak masih mengakui bahwa penerapan prinsip tesebut masih jauh dari yang diharapkan. Pengalaman negara-negara lain memerlukan waktu yang panjang untuk menerapkan prinsip penganggaran berbasis kinerja, sehingga selalu menjadi dasar permakluman apabila Indonesia sampai saat sekarang belum mampu melaksanakan prinsip tersebut secara utuh. Research paper ini berusaha meninjau sejauh mana prinsip tersebut telah diterapkan di Indonesia dan kendala apa yang dihadapi serta saran dan usulan untuk mendukung pelaksanaan prinsip penganggaran berbasis kinerja di Indonesia sehingga harapan terciptanya anggaran publik yang akuntabel, transparan, profesional sesuai dengan best practice internasional dapat tercapai. Secara teoritis ada tahapan-tahapan yang harus dilalui ketika suatu negara akan melaksanakan penganggaran berbasis kinerja. Prakondisi yang tercipta sebelum pelaksanaan pengganggaran berbasis kinerja akan menentukan keberhasilan pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja tersebut. Untuk itu kajian singkat ini juga akan menilai sejauh mana pemerintah Indonesia telah menciptakan prasyaratprasyarat bagi terlaksananya penganggaran berbasis kinerja secara optimal.
I.2. Perumusan Masalah Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja di Indonesia secara formal telah diterapkan sejak Tahun 2002, namun dalam pelaksanaannya masih ditemukan adanya kesenjangan antara teori Anggaran Berbasis Kinerja yang telah diterapkan di berbagai
2
negara di dunia dengan penerapan penganggaran berbasis kinerja di Indonesia. Dari kondisi tersebut dirumuskan permasalahan sebagai berikut: 1. Sejauh mana Indonesia telah mempersiapkan pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja; 2. Sejauh mana pencapaian Indonesia dalam pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja.
I.3. Tujuan Dan Manfaat Penelitian 1.3.1. Tujuan Penelitian Tujuan dari penelitian ini adalah: 1)
Melakukan kajian secara umum terhadap penganggaran berbasis kinerja di Indonesia dibandingkan dengan teorinya;
2)
Mengidentifikasi persiapan dan pelaksanaan yang telah dilakukan Indonesia.
1.3.2. Manfaat Penelitian Adapun manfaat yang diharapkan dari kegiatan penelitian ini adalah: 1) Mendapatkan gambaran atas capaian persiapan dan pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja di Indonesia; 2) Menjadi dasar bagi penelitian lebih lanjut atas hal-hal yang belum dapat dicapai atas persiapan dan pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja di Indonesia.
1.4. Metode Penelitian Penelitian ini dilakukan dengan cara riset kepustakaan dan mengambil data-data sekunder dari BPPK, berupa renstra, renja dan RKA-KL sebagai ilustrasi untuk evaluasi atas perencanaan kinerja dan penuangannya dalam anggaran.
3
1.5. Kerangka penulisan Kerangka penulisan dari laporan penelitian ini terdiri dari lima bab, yaitu: Bab I
Pendahuluan, b erisi latar belakang, perumusan masalah, tujuan dan manfaat penelitian, metode penelitian dan kerangka penulisan.
Bab II
Teori Sistem Penganggaran Berbasis Kinerja, berisi pengertian anggaran berbasis kinerja, proses penyusunan anggaran berbasis kinerja, prasyarat anggaran berbasis kinerja.
Bab III
Pengalaman Negara Lain dalam Persiapan dan Pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja, berisi New Public Management, Sistem Pemantauan dan Evaluasi dan penerapan Anggaran Berbasis Kinerja di beberapa negara.
Bab IV
Pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja di Indonesia, berisi pembahasan persiapan dan perkembangan pelaksanaan ABK di Indonesia, evaluasi atas prasyarat pelaksanaan ABK, evaluasi atas perencanaan kinerja, evaluasi atas penyusunan anggaran dan evaluasi atas pembahasan anggaran.
Bab V
Kesimpulan dan Saran.
4
BAB II TEORI SISTEM PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA
2.1. Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja Seiring dengan semakin tingginya tuntutan masyarakat terhadap transparansi penganggaran belanja publik, maka diperkenalkanlah sistem penganggaran yang berbasis kinerja ( Performance Based Budgeting) sebagai pengganti sistem penganggaran lama dengan sistem Line Item Budgeting. Dalam sistem Line Item Budgeting penekanan utama adalah terhadap input, di mana perubahan terletak pada
jumlah anggaran yang meningkat dibanding tahun sebelumnya dengan kurang menekankan pada output yang hendak dicapai dan kurang mempertimbangkan prioritas dan kebijakan yang ditetapkan secara nasional. Secara teori, prinsip anggaran berbasis kinerja adalah anggaran yang menghubungkan anggaran negara (pengeluaran negara) dengan hasil yang diinginkan (output d a n outcome) s e h i n g g a s e t i a p ru p i a h yang dikeluarkan d a p a t dipertanggungjawabkan kemanfaatannya. Performance based budgeting dirancang untuk menciptakan efisiensi, efektivitas dan akuntabilitas dalam pemanfaatan anggaran belanja publik dengan output dan outcome yang jelas sesuai dengan prioritas nasional sehingga semua anggaran yang dikeluarkan dapat dipertangungjawabkan secara transparan kepada masyarakat luas. Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja juga akan meningkatkan kualitas pelayanan publik, dan memperkuat dampak dari peningkatan pelayanan kepada publik. Untuk mencapai semua tujuan tersebut, kementerian negara/lembaga diberikan keleluasaan yang lebih besar (let’s the manager manage ) untuk mengelola program dan kegiatan didukung
5
dengan adanya tingkat kepastian yang lebih tinggi atas pembiayaan untuk program dan kegiatan yang akan dilaksanakan. Performance Based Budgeting memperhatikan keterkaitan antara pendanaan
dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut sehingga prinsip-prinsip transparansi, efisiensi, efektivitas dan akuntabilitas dapat dicapai. Kunci pokok untuk memahami Performance Based Budgeting adalah pada kata “Performance atau Kinerja”. Untuk mendukung sistem
penganggaran berbasis kinerja yang menetapkan kinerja sebagai tujuan utamanya maka diperlukan alat ukur kinerja yang jelas dan transparan berupa indikator kinerja (performance indicators). Selain indikator kinerja juga diperlukan adanya sasaran (targets) yang jelas agar kinerja dapat diukur dan diperbandingkan sehingga
selanjutnya dapat dinilai efisiensi dan efektivitas dari pekerjaan yang dilaksanakan serta dana yang telah dikeluarkan untuk mencapai output/kinerja yang telah ditetapkan. Perbedaan antara Line Item Budgeting dengan Performance Based Budgeting dapat digambarkan pada Tabel 2.1.
2.2.
Prinsip-Prinsip Anggaran Berbasis Kinerja
Secara umum prinsip-prinsip anggaran berbasis kinerja didasarkan pada konsep value for money (ekonomis, efisiensi dan efektivitas) dan prinsip good corporate governance , termasuk adanya pertanggungjawaban para pengambil
keputusan atas penggunaan uang yang dianggarkan untuk mencapai tujuan, sasaran, dan indikator yang telah ditetapkan.
6
Tabel 2.1 Perbedaan Line Item Budgeting Dengan Performance Base Budgeting
No Uraian 1 Sistem Anggaran
Line Item Budgeting Berimbang,inkremental
2
Struktur Anggaran
Pendapatan dan Belanja
3
Belanja
Rutin dan Pembangunan
4
Pinjaman (loan)
Bagian dari pendapatam
5
Tidak dapat diterapkan
6
Tolok ukur kinerja (Performance measure) Pengorganisasian
7
Laporan
Laporan keuangan
Cenderung terpusat
PerformanceBase Budgeting Tidak harus berimbang, incremental b e r d a s a r k a n kinerja tahun sebelumnya Pendapatan,Belanja dan Pembiayaan Unified budgeting (anggaran operasional dan anggaran modal Bagian d a r i s u m b e r pembiayaan Berfokus pada hasil, manfaat dan dampak
Desentralisasi dan focus pada pelayanan publik Laporan keuangan, laporan kinerja dan pelayanan
2.2.1. Prinsip Value for Money
Dalam kaitan dengan penganggaran prinsip ini digunakan untuk menilai apakah negara telah mendapatkan manfaat maksimal dari belanja yang dilakukan serta pemanfaatan sumber daya yang dimiliki. Beberapa hal memang sulit untuk diukur, tidak berwujud dan bersifat subyektif sehingga sering disalah artikan karena itu dibutuhkan pertimbangan yang matang dalam menentukan apakah prinsip value for money telah diterapkan dan dicapai dengan baik. Value for money tidak semata
mengukur biaya barang dan jasa melainkan juga memasukkan gabungan dari unsur kualitas, biaya, sumber daya yang digunakan, ketepatan penggunaan, batasan waktu dan kemudahan dalam menilai apakah secara bersamaan kesemua unsur tersebut membentuk “value” (nilai) yang baik.
7
Pencapaian value for money sering digambarkan dalam bentuk tiga E, yaitu: 1. Ekonomis, yaitu meminimalkan biaya sumber daya untuk suatu kegiatan (mengerjakan sesuatu dengan biaya rendah); 2. Efisien, yaitu melaksanakan tugas dengan usaha yang optimal (melakukan sesuatu dengan benar); 3. Efektif, yaitu sejauh mana sasaran dicapai (melakukan hal yang benar).
2.2.2. Prinsip Good Corporate Governance Prinsip good corporate governance telah diadopsi oleh hampir semua pemerintahan yang mengaku menjalakan administrasi publik yang modern.
Good governance antara lain dipahami sebagai suatu kondisi yang mempunyai delapan karakteristik utama yaitu partisipasi, rule of law, transparansi, responsiveness, consensus orientation, equity and inclusiveness, effectiveness and efficiency dan accountability. Selanjutnya diyakini ke delapan karakteristik utama tersebut akan mampu menjamin terciptanya pemerintahan yang bebas dari KKN, melindungi kaum minoritas dan suara masyarakat didengar dalam rangka pengambilan keputusan. Masing-masing prinsip utama tersebut selanjutnya secara ringkas dapat dijelaskan sebagai berikut: a. Participation, adanya partisipasi dari semua pihak, masyarakat luas termasuk adanya jaminan kebebasan berserikat dan berekspresi dalam proses penganggaran termasuk adanya pengawasan terhadap belanja publik oleh masyarakat luas; b. Rule of law, dalam kaitan dengan sistem penganggaran prinsip ini merupakan pusat dari proses penyusunan anggaran. APBN ditetapkan dengan UndangUndang begitu juga aturan-aturan pelaksanaan semua harus mengacu pada Undang-undang.
8
c. Transparency, prinsip ini berlaku di berbagai fungsi dan tanggungjawab pengelolaan keuangan pemerintah, termasuk dalam proses perencanaan, kebijakan keuangan, pencatatan, audit keuangan dan pelibatan masyarakat dalam kegiatan pengelolaan keuangan. d. Responsiveness, sistem penganggaran harus mampu menampung semua kebutuhan publik dalam waktu yang masuk akal. e. Consensus orientation, penganggaran harus mengakomodir segala kepentingan yang ada pada masyarakat luas atau juga dikenal dengan istilah anggaran partisipatif. Penganggaran partisipatif didasarkan pada pemikiran partisipasi masyarakat yang intensif dalam proses pengambilan keputusan anggaran. Hal ini juga terkait dengan perspektif jangka panjang dalam rangka terciptanya pembangunan sumber daya manusia dan bagaimana mencapai tujuan pembangunan. f. Equity and inclusiveness, kesamaan dan pengikutsertaan jika diterapkan dalam sistem penganggaran maka semua keputusan dalam bidang keuangan dibuat demi kepentingan seluruh masyarakat bukan hanya sebagian golongan. Sehingga seluruh masyarakat merasakan bagian dari kebijakan penganggaran dan tidak merasa seolah-olah anggaran yang dibuat oleh pemerintah hanyalah untuk kepentingan pemerintah. g. Effectiveness and efficiency, anggaran berbasis kinerja merupakan cerminan kedua prinsip tersebut. Efektivitas adalah melakukan hal yang benar dan efisiensi adalah melakukan sesuatu dengan benar. Keputusan anggaran harus memilih halhal yang benar untuk dibiayai oleh dana masyarakat dan mengelola pengeluaran dana-dana dan sumber daya tersebut untuk memastikan bahwa hal tersebut dilaksanakan dengan benar.
9
h. Accountability, akuntabilitas merupakan inti dari proses anggaran. Akuntabilitas m e m b u a t p e j a b a t y a n g m e n d a p a t t u g a s m e l a ksanakan dan mempertangggungjawabkan anggaran harus dapat mengungkapkan bagaimana dana masyarakat akan digunakan. Audit program dan keuangan akan dapat menentukan apakah pejabat bersangkutan akuntabel dalam pelaksanaan anggaran yang menjadi tanggungjawabnya.
2.3.
Elemen-Elemen Penganggaran Berbasis Kinerja Dalam rangka penerapan Anggaran Berbasis Kinerja terdapat elemen-elemen
utama yang harus harus ditetapkan terlebih dahulu yaitu: 1.
Visi dan Misi yang hendak dicapai. Visi mengacu kepada hal yang ingin
dicapai oleh pemerintah dalam jangka panjang sedangkan misi adalah kerangka yang menggambarkan bagaimana visi akan dicapai.
2.
Tujuan . Tujuan merupakan penjabaran lebih lanjut dari visi dan misi. Tujuan
tergambar dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional yan g menunjukkan tahapan-tahapan yang harus dilalui dalam rangka mencapai visi dan misi yang telah ditetapkan. Tujuan harus menggambarkan arah yang jelas serta tantangan yang realisitis. Tujuan yang baik bercirikan, antara lain memberikan gambaran pelayanan utama yang akan disediakan, secara jelas menggambarkan arah organisasi dan program-programnya, menantang namun realistis, mengidentifikasikan obyek yang akan dilayani serta apa yang hendak dicapai.
3.
Sasaran . Sasaran menggambarkan langkah-langkah yang spesifik dan terukur
untuk mencapai tujuan. Sasaran akan membantu penyusun anggaran untuk mencapai tujuan dengan menetapkan target tertentu dan terukur. Kriteria
10
sasaran yang baik adalah dilakukan dengan menggunakan kriteria spesifik, terukur, dapat dicapai, relevan, dan ada batasan waktu (specific, measurable,
achievable, relevant, timely/SMART) dan yang tidak kalah penting bahwa sasaran tersebut harus mendukung tujuan (support goal). 4.
Program . Program adalah sekumpulan kegiatan yang akan dilaksanakan
sebagai bagian dari usaha untuk mencapai serangkaian tujuan dan sasaran. Program dibagi menjadi kegiatan dan harus disertai dengan target sasaran output dan outcome. Program yang baik harus mempunyai keterkaitan dengan
tujuan dan sasaran serta masuk akal dan dapat dicapai. 5.
Kegiatan . Kegiatan adalah serangkaian pelayanan yang mempunyai maksud
menghasilkan output dan hasil yang penting untuk pencapaian program. Kegiatan yang baik kriterianya adalah harus dapat mendukung pencapaian program.
Dalam menyusun anggaran berdasarkan kinerja, organisasi ataupun unit organisasi tidak hanya diwajibkan menyusun anggaran atas dasar fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja tetapi juga menetapkan kinerja yang ingin dicapai. Kinerja tersebut antara lain dalam bentuk keluaran (outpu t ) dari kegiatan yang akan dilaksanakan dan hasil (outcome) dari program yang telah ditetapkan. Apabila telah ditetapkan prestasi (kinerja) yang hendak dicapai, baru kemudian dihitung pendanaan yang dibutuhkan untuk menghasilkan keluaran atau hasil yang ditargetkan sesuai rencana kinerja. Rencana kerja Kementerian Negara/Lembaga ditetapkan berdasarkan rencana strategis (renstra) yang telah disusun sebelumnya. Rencana strategis berisi visi, misi, tujuan, kebijakan, program, dan kegiatan. Dalam rencana strategis juga diperhitungkan hambatan-hambatan, baik dari dalam maupun dari luar yang akan
11
dapat menghalangi pencapaian tujuan serta struktur dari organisasi yang disusun untuk mendukung perencanaan strategis dimaksud. Dari rencana strategis selanjutnya
diturunkan/disusun Rencana Kerja Pemerintah (RKP) yang bersifat operasional dan penjabaran lebih lanjut dari rencana RKP tersebut maka dapat ditentukan kinerja yang harus dicapai oleh masing-masing unit organisasi. Dalam rencana kerja dapat ditemukan beberapa informasi tambahan yang belum terlihat dalam perencanaan strategis, seperti indikator hasil/indikator keluaran yang diharapkan, perkiraan sumberdaya yang dibutuhkan untuk melaksanakan kegiatan, serta penanggung jawab dan pelaksana program prioritas yang telah ditetapkan. Program sebagai turunan dari rencana strategis adalah penjabaran kebijakan Kementerian Negara/Lembaga dalam bentuk upaya yang berisi satu atau beberapa kegiatan dengan menggunakan sumberdaya yang disediakan untuk mencapai hasil yang terukur sesuai dengan misi Kementerian Negara/Lembaga. Masing-masing Kementerian Negara/Lembaga harus menyusun dan menetapkan program berdasarkan prioritas. Beberapa kriteria yang dapat membantu dalam penentuan skala prioritas suatu program, antara lain adalah program yang direncanakan untuk mendukung pencapaian platform presiden terpilih, program yang mendukung pencapaian misi Kementerian Negara/Lembaga yang bersangkutan,
program yang cukup sensitif secara politis dan mendapat perhatian dari masyarakat dan pengguna. Hal lain yang perlu mendapat perhatian adalah pentingnya menyusun target sasaran program prioritas yang jelas agar dapat dinilai kinerja pelaksanaannya.
Selanjutnya juga harus ditetapkan s umberdaya yang dibutuhkan untuk melaksanakan suatu program dan kegiatan yang terdiri dari: (i) anggaran yang dibutuhkan untuk melaksanakan kegiatan, (ii) tenaga kerja yang dibutuhkan, baik
12
jumlah pegawai maupun jumlah jam kerja, (iii) aset pendukung seperti bangunan, kendaraan dan aset-aset lainnya. Suatu program diukur tingkat keberhasilannya atas pencapaian hasil (outcomes) yang telah ditargetkan. Outcome merupakan sasaran pencapaian untuk
jangka menengah atau jangka panjang sebagai tanggung jawab politis dari Menteri/Pimpinan Lembaga sebagai pengguna anggaran. Sedangkan keberhasilan suatu kegiatan diukur dari tingkat pencapaian kinerja berupa keluaran (output) yang diproduksi baik berupa barang maupun jasa. Keluaran merupakan keseimbangan antara komponen harga (anggaran), kuantitas, dan kualitas. Keberhasilan dari kegiatan yang menghasilkan berbagai keluaran merupakan tanggung jawab dari pimpinan satuan kerja sebagai tanggung jawab operasional. Untuk penilaian keberhasilan suatu kinerja harus disusun indikator kinerja. Dalam penetapan kinerja harus ditetapkan lebih dari satu indikator kinerja dengan menekankan pada indikator kunci (key performance indicators) sehingga terhindar dari indikator yang bersifat main-main atau asal-asalan. Penetapan indikator kinerja umumnya terkait dengan kuantitas dan kualitas. Di samping itu dalam penyusunan indikator harus jelas (clear), relevan (relevant) atau sejalan dengan pencapaian tujuan organisasi, dapat tersedia dengan biaya yang ada (economic), mempunyai dasar yang cukup untuk ditetapkan (adequate), dan dapat dimonitor keberhasilannya (monitorable).
Dalam penetapan anggaran yang akan digunakan untuk mendukung suatu kegiatan, ada beberapa hal yang perlu diperhatikan. Pertama, dalam penerapan penganggaran harus ditentukan metode perhitungan biaya untuk masing-masing unit keluaran. Kedua, perlu memperhitungkan biaya bersama (common cost) yaitu biaya yang diakibatkan oleh pemanfaatan fasilitas secara bersamaan untuk menghasilkan
13
beberapa keluaran. Dengan demikian dibutuhkan suatu standar akuntansi biaya untuk sektor pemerintahan dalam menentukan standar biaya dimaksud. Untuk mendukung siklus pengelolaan kinerja yang baik diperlukan suatu sistem informasi yang dapat mendukung penilaian dan pengelolaan kinerja (performance management) secara keseluruhan. Ada beberapa metode yang dapat
digunakan untuk mendukung sistem informasi dimaksud, antara lain dengan: a)
penyusunan survey kepuasan pelanggan (client survey) yang ditujukan untuk mengukur indikator kualitas yang telah ditetapkan.
b)
pelaksanaan perbandingan (benchmarking) yang ditujukan untuk membandingkan seluruh kinerja yang dicapai dengan pencapaian kinerja penyedia barang/jasa tertentu. Dalam menyusun perbandingan ini perlu menetapkan lembaga pembanding yang seimbang dan memiliki kompetensi. Perbandingan dilakukan tidak hanya dengan lembaga lain, tetapi juga dengan target kinerja, pencapaian tahun yang lalu, dan standar kinerja di sektor swasta.
c)
penentuan peringkat pencapaian kinerja antar instansi pemerintah yang menyediakan barang dan jasa sejenis. Dengan membuat peringkat ini, masing-masing instansi pemerintah berusaha untuk mencapai kinerja sesuai dengan standar rata-rata, sehingga diharapkan ada keinginan untuk terus memperbaiki tingkat pelayanan kegiatan dimaksud.
2.4. Unsur-unsur Pendukung Anggaran Berbasis Kinerja
Dalam rangka penerapan anggaran berbasis kinerja terdapat unsur-unsur yang harus dipahami dengan baik oleh semua pihak yang terkait dengan pelaksanaan anggaran berbasis kinerja. Unsur-unsur pokok yang harus dipahami tersebut adalah
14
pengukuran kinerja, penghargaan dan hukuman, kontrak kinerja, kontrol eksternal dan internal, akuntabilitas manajemen, serta prakondisi yang harus dipenuhi.
2.4.1. Pengukuran Kinerja Pengukuran kinerja adalah suatu proses yang obyektif dan sistematis dalam mengumpulkan, menganalisis dan menggunakan informasi untuk menentukan seberapa efektif dan efisien pelayanan yang dilaksanakan oleh pemerintah mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Konsekuensi Anggaran Berbasis Kinerja yang menghubungkan perencanaan strategis (tertuang dalam program) dengan penganggaran (tertuang dalam kegiatan-kegiatan yang dilaksanakan) untuk mencapai tujuan strategis adalah harus menentukan program dan kegiatan dengan jelas. Pembiayaan dari masing-masing program, kegiatan dan keluaran juga harus tergambar dengan jelas. Struktur pembiayaan yang jelas akan muncul apabila sistem akuntansi yang dipakai berdasarkan akrual. Dalam rangka pengukuran kinerja yang baik diperlukan adanya sistem informasi yang mampu menghasilkan informasi yang memadai untuk menilai pencapaian kinerja dari masing-masing lembaga/unit kerja yang bertanggung jawab atas suatu kegiatan. Tingkat informasi dasar yang harus dikembangkan meliputi: a)
Ekonomis, sejauh mana masukan yang ada digunakan dengan sebaik-baiknya;
b)
Efisiensi, sejauh mana perbandingan antara tingkat keluaran suatu kegiatan dengan masukan yang digunakan;
c)
Efektivitas, sejauh mana keluaran yang dihasilkan mendukung pencapaian hasil yang ditetapkan. Informasi yang dihasilkan juga harus dapat membandingkan kinerja yang
direncanakan dengan pencapaiannya. Pengukuran kinerja dilaksanakan oleh
15
masing-masing lembaga/unit kerja yang selanjutnya dikontrol mutunya serta diverifikasi oleh instansi pusat serta lembaga audit. Agar tercapai penilaian yang fair diperlukan peran dari pihak eksternal dalam mengukur kinerja secara lebih
independen. Pendekatan dalam mengukur kinerja akan bervariasi antar lembaga/unit kerja, bergantung pada bentuk keluaran yang dihasilkan. Beberapa teknik dan sumber informasi yang relevan yang digunakan antara lain: a) Pengembangan biaya per unit: di mana kuantitas dan biaya dari keluaran merupakan sesuatu yang menjadi pertimbangan; b) Pembandingan (benchmarking) atas biaya dan standar pelayanan, baik itu antar lembaga, antara wilayah, maupun antar negara; c) Penentuan peringkat atas kinerja masing-masing lembaga: d) Survey atas pengguna (client survey): dimana kualitas dan ketepatan waktu dari pelayanan publik dinilai. Pimpinan harus diyakinkan bahwa pengukuran kinerja merupakan suatu alat yang sangat berguna untuk meningkatkan kinerja lembaga secara keseluruhan. Dengan adanya pengukuran kinerja yang baik diharapkan terdapat peningkatan keinginan dan kebutuhan untuk selalu memperbaiki kinerja lembaga, lebih dari sekedar pengukuran secara formal dan pelaporan kinerja.
Pengukuran kinerja harus dilakukan secara efisien dan efektif dengan membandingkan biaya dan manfaat atas sistem yang dibangun. Jadi harus dipertimbangkan cost b e n e f i t dari sistem pengukuran kinerja yang akan dikembangkan. Suatu sistem pengukuran kinerja sebaiknya hanya mengukur kinerja yang strategis (key performance indicators), bukan menekankan tingkat komprehensif dan birokratis atas kinerja yang disusun. (catatan: kinerja tidak diukur berdasarkan
16
jumlah surat masuk/keluar jumlah laporan yang dibuat/jumlah surat yang ditandatangani) karena pengkuran seperti ini dapat menyesatkan.
2.4.2. Ganjaran dan Hukuman (Reward and Punishment) Pelaksanaan penganggaran berdasarkan kinerja sulit dicapai dengan optimal tanpa ditunjang dengan penerapan insentif atas kinerja yang dicapai dan hukuman atas kegagalannya. Penerapan insentif di sektor publik bukan hal yang mudah untuk dilaksanakan karena penerapan sistem insentif perlu didukung oleh mekanisme non keuangan, terutama keinginan dan kebutuhan atas pencapaian kinerja. Hal ini dapat tumbuh misalnya jika ada aturan bahwa lembaga/unit kerja yang mencapai kinerja dengan baik dapat memperoleh prioritas atas anggaran berikutnya walaupun alokasi anggaran telah ditentukan oleh prioritas kebijakan dan program. Hal lain yang bisa menjadi insentif bagi pencapaian kinerja adalah bertambahnya fleksibilitas bagi pihak manajer dalam mengelola keuangan publik dan kepastian atas pendanaan suatu program dan kegiatan. Pendekatan lain dalam pemberian insentif adalah berdasarkan kapasitas yang dimiliki oleh suatu lembaga dalam mencapai suatu target kinerja. Apabila suatu lembaga dapat mencapai target yang ditetapkan, dapat diberikan keleluasaan yang lebih dalam mengelola anggaran yang dialokasikan sesuai dengan kapasitas yang dimiliki. Hal ini memungkinkan setiap lembaga untuk maju dan berkembang secara konsisten dengan kapasitas yang mereka miliki. Bentuk lain untuk peningkatan kinerja melalui insentif atau disinsentif yaitu penerapan efisiensi (savings). Hal ini dapat dilakukan untuk program dan kegiatan yang bersifat pelayanan publik. Alokasi anggaran untuk setiap program dan kegiatan dikurangi dengan jumlah tertentu untuk saving dalam rangka meningkatkan efisiensi
17
atas pelayanan yang diberikan. Selain itu dapat juga diterapkan penahanan atas penerimaan yang diperoleh oleh suatu lembaga, hal ini dapat dilaksanakan dengan suatu bentuk perjanjian antara lembaga pusat (central agency) dengan lembaga bersangkutan dalam pembagian atas hasil yang diterima.
2.4.3. Kontrak atas Kinerja Jika penganggaran berdasarkan kinerja telah dapat berkembang dengan baik, kontrak atas kinerja dapat mulai diterapkan. Atas nama pemerintah, Departemen Keuangan dapat melaksanakan kontrak atas pencapaian suatu kinerja dengan kementerian negara/lembaga teknis lainnya, begitu juga antara menteri dengan unit organisasi di bawahnya. Walaupun demikian, suatu sistem kontrak kinerja harus
didukung oleh definisi yang jelas terhadap pelayanan yang dikontrakkan dan kewenangan yang ada bagi pihak kementerian negara/lembaga untuk mengelola sumber daya yang ada. Kriteria tersebut dapat terlaksana apabila reformasi bidang pengelolaan keuangan negara dapat menciptakan kondisi yang dapat meningkatkan keinginan dan kebutuhan atas pencapaian kinerja.
2.4.4. Kontrol Eksternal dan Internal Sistem kontrol eksternal terhadap penggunaan anggaran harus dilakukan oleh badan di luar pengguna anggaran. Pengguna anggaran harus mendapat persetujuan sebelum menggunakan anggaran mereka. Kontrol diarahkan pada kontrol input suatu kegiatan, serta apa dan bagaimana pencapaian output. Untuk menciptakan kontrol yang efektif harus memenuhi persyaratan: (1) adanya pemisahan antara lembaga kontrol dan lembaga pengguna anggaran; (2) kontrol dilakukan pada input dan output;
18
(3) kontrol dilakukan sebelum dan sesudah anggaran digunakan.
2.4.5. Akuntabilitas Manajemen Bila sistem penganggaran yang lama menekankan pada kontrol terhadap input, maka di dalam sistem penganggaran berbasis kinerja difokuskan pada output.
Dalam sistem ini manajer pengguna anggaran memperoleh kewenangan penuh dalam merencanakan dan mengelola anggaran mereka. Belum banyak negara yang melaksanakan sistem ini. Negara yang telah menerapkan sistem ini adalah Inggris, Australia, New Zealand, Swedia. Prinsip dasar di dalam sistem ini adalah manajer pengguna anggaran harus diberi kebebasan penuh bila akuntabilitas atas pencapaian output yang ingin dicapai. Agar akuntabilitas dapat diwujudkan, maka sistem ini didesain mengandung dua karakteristik dasar. Pertama, kontrol dilakukan pada output. Hal ini menyebabkan manajer bertanggung jawab terhadap output baik volume, waktu pengerjaan maupun kualitasnya. Kedua, dengan adanya kebebasan bagi manajer, maka manajer dapat melakukan dan mengekspresikan profesionalitas mereka dengan optimal.
2.5. Prakondisi Anggaran Berbasis Kinerja Menurut Allen Schick Dalam memutuskan bentuk kontrol dan besaran pelimpahan kewenangan kepada pengguna anggaran, Allen Schick mengingatkan bahwa terdapat beberapa hal yang harus dipertimbangkan dan dipenuhi (prakondisi) sebelum memberi kewenangan sepenuhnya kepada pengguna anggaran. Menurut Allen Schick konsep tersebut tidak bisa diterapkan secara sekaligus bila prakondisinya tidak memenuhi. Prakondisi ini merupakan prasyarat untuk melakukan reformasi belanja negara secara komprehensif.
19
Dalam working-paper-nya Allen Schick menyebutnya dengan istilah "the basics right". Kondisi tersebut adalah:
a)
Sebelum penganggaran berbasis kinerja diterapkan sebaiknya telah tercipta sebuah lingkungan atau kondisi yang mendukung dan telah berorientasi pada kinerja.
b)
Sebelum melakukan perubahan kepada kontrol terhadap output sebaiknya telah terbentuk sistem kontrol terhadap input yang kuat.
c)
Sebelum merubah sistem akuntansi menjadi sistem akrual, sebaiknya telah berjalan sistem account for cash yang baik.
d)
Sebelum merubah mekanisme kontrol menjadi sistem kontrol internal sebaiknya telah terbentuk sistem eksternal kontrol yang baik dan untuk bergeser menjadi mekanisme akuntabilitas manajerial (managerial accountability) diperlukan sistem internal kontrol yang baik.
e)
Telah beroperasinya sistem akuntansi yang handal sebelum diterapkannya sistem keuangan yang terintegrasi (intregated financial management system).
f)
Telah terbentuk sebuah mekanisme pengalokasian yang berorientasi pada output sebelum difokuskan pada outcome.
g)
Telah berjalannya mekanisme kontrak (formal contract) dengan baik di pasar (perekonomian) sebelum diterapkannya mekanisme kontrak kinerja (performance contracts).
h)
Telah berjalannya sistem audit keuangan yang efektif sebelum audit kinerja (performance audit) dilakukan.
i)
Adanya budget negara yang realistis dan predictable sebelum menuntut para manajer untuk bertindak efisien dan efektif dalam menggunakan anggarannya.
20
Oleh karena itu, pemberian kewenangan kepada pengguna anggaran menurutnya perlu dilakukan secara bertahap. Penerapan harus dimulai terlebih dahulu dari kontrol eksternal, kontrol internal, baru kemudian bergeser pada akuntabilitas manajemen. Perpindahan dari satu sistem ke sistem lainnya sebaiknya dilakukan jika sebuah sistem telah berjalan dengan baik. a)
Kontrol eksternal diharapkan telah memberikan landasan peraturan yang kuat. Disamping itu para manajer pengguna anggaran telah terbiasa men gikuti peraturan tersebut.
b)
Jika hal ini telah berjalan dengan baik maka kontrol internal dapat dilakukan. Kontrol internal merupakan sistem transisi di antara kontrol eksternal dan akuntabilitas manajemen. Pemerintah harus memiliki mekanisme kontrol eksternal yang baik sebelum dialihkan pada kontrol internal.
c)
Jika kedua sistem sebelumnya belum berjalan baik maka akuntabilitas manajemen akan sulit untuk berjalan dengan baik.
Budaya masyarakat, utamanya adalah aparatur negara, untuk taat pada aturan juga sangat penting dalam penerapan akuntabilitas manajemen ini. Tanpa adanya faktor tersebut sistem ini akan menjadi riskan di tengah fleksibilitas manajer untuk melakukan dan merumuskan aturan sendiri. Dari pengalaman empiris, salah satu negara yang sukses menerapkan akuntabilitas manajemen dalam desentralisasi kewenangan pengguna anggaran adalah New Zealand. Menurut Schick, terdapat dua faktor sukses dari sistem ini di New Zealand yaitu adanya pasar yang kuat (robust market sector) serta adanya aturan/kepastian yang jelas atas sebuah kontrak (enforcing contracts).
21
2.6. Keuntungan Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja Penerapan anggaran berbasis kinerja akan memberikan manfaat dalam pelaksanaan pengelolaan keuangan dalam rangka penyelenggaraa n t u g a s kepemerintahan, sebagai berikut: a. Anggaran Berbasis Kinerja memungkinkan pengalokasian sumber daya yang terbatas untuk membiayai kegiatan prioritas pemerintah sehingga tujuan pemerintah dapat tercapai dengan efisien dan efektif. Dengan melihat anggaran yang telah disusun dengan berdasarkan prinsip-prinsip berbasis kinerja akan dengan mudah diketahui program-program yang diprioritaskan dan memudahkan penerapannya dengan melihat jumlah alokasi anggaran pada masing-masing program. b. Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja adalah hal penting untuk menuju pelaksanaan kegiatan pemerintah yang transparan. Dengan anggaran yang jelas, dan juga output yang jelas, serta adanya hubungan yang jelas antara pengeluaran dan output yang hendak dicapai maka akan tercipta transparansi. Karena dengan adanya kejelasan hubungan semua pihak terkait dan juga masyarakat dengan mudah akan turut mengawasi kinerja pemerintah; c. Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja mengubah fokus pengeluaran pemerintah keluar dari sistem line item menuju pendanaan program pemerintah dengan tujuan khusus terkait dengan kebijakan prioritas pemerintah. Dengan penerapan Anggaran Berbasis Kinerja maka setiap departemen dipaksa untuk fokus pada tujuan pokok yang hendak dicapai dengan keberadaan departemen yang bersangkutan. Selanjutnya penganggaran yang dialokasikan untuk masing-masing departemen akan dikaitkan dengan tujuan yang hendak dicapai.
22
d. Organisasi pembuat kebijakan seperti kabinet dan parlemen, berada pada posisi yang lebih baik untuk menentukan prioritas kegiatan pemerintah yang rasional ketika pendekatan Anggaran Berbasis Kinerja. Parlemen dan lembaga perencana serta departemen keuangan akan lebih mudah untuk menetapkan kebijakan, menentukan alokasi anggaran untuk masing-masing departemen karena adanya kejelasan dalam prioritas pembangunan, output yang hendak dicapai dan jumlah penganggaran yang diusulkan dan dialokasikan oleh masing-masing departemen. e. Meskipun terdapat perubahan kebijakan yang terbatas dalam jangka menengah, kementerian tetap bisa lebih fokus kepada prioritas untuk mencapai tujuan departemen meskipun hanya dengan sumber daya yang terbatas. Dengan penetapan prioritas pekerjaan yang telah ditetapkan, pimpinan akan tetap fokus untuk mencapai tujuan departemen yang dipimpin tidak perlu terganggu oleh keterbatasan sumber daya. f. Anggaran memungkinkan untuk peningkatan efisiensi administrasi. Dengan adanya fokus anggaran pada output d a n outcome maka diharapkan tercipta efisiensi dan efektivitas dalam pelaksanaan pekerjaan. Hal ini sangat jauh berbeda apabila dibandingkan dengan ketika fokus penganggaran tertuju pada input.
23
BAB III PENGALAMAN NEGARA LAIN DALAM PERSIAPAN DAN PELAKSANAAN SISTEM PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA
3.1. Perubahan Budaya Manajemen Dengan New Public Management Reformasi menuju penganggaran yang berorientasi kepada hasil sudah menjadi tren perkembangan di banyak negara sejalan dengan perkembangan budaya pemerintahan yaitu budaya manajemen publik baru (the new public management) atau mewirausahakan pemerintah (reinventing government) yang berorientasi kepada hasil, pelayanan publik, dan akuntabilitas. New Public Management merupakan sistem manajemen administrasi publik yang paling aktual di seluruh dunia dan sedang direalisasikan di hampir seluruh negara. Sistem ini dikembangkan di wilayah anglo Amerika sejak Tahun 1980-an dan telah mencapai status sangat tinggi di Selandia Baru. Perusahaan-perusahaan umum diprivatisasi, pasar tenaga umum dan swasta diregulasi, dan dilakukan pemisahan yang jelas antara penetapan strategis wewenang negara oleh lembaga-lembaga politik (apa yang dilakukan negara) dan pelaksanaan operasional wewenang oleh administrasi (pemerintah) dan oleh penanggungjawab independen (swasta) terkait b a g a i m a n a w e w e n a n g t e r s e b u t dilaksanakan. Administrasi dan badan penanggungjawab melaksanakan tugas yang diserahkan negara atas dasar perumusan “order” secara kuantitatif dan kualitatif, lalu disepakatilah anggaran biaya untuk pelaksanaan order tersebut. Tujuan New Public Management adalah untuk mengubah administrasi yang sedemikian rupa sehingga administasi publik sebagai penyedia jasa bagi masyarakat harus sadar akan tugasnya untuk menghasilkan layanan yang efisien dan efektif,
24
namun tidak berorientasi kepada laba. Beberapa negara seperti Swedia, Belanda, Selandia Baru, Amerika Serikat, Britania Raya, Amerika Latin dan beberapa negara lainnya beberapa tahun lalu merasa harus melakukn reformasi terhadap kinerja administrasi publik di negara mereka. Penyusunan administrasi negara yang efisien di negara-negara Amerika Latin merupakan prasyarat bagi peningkatan demokratisasi, pengembangan ekonomi dan pengalokasian dana secara adil. Dalam kaitan ini reformasi manajemen memiliki peran yang sangat penting guna memperbaiki efisensi penyelenggaraan pemerintahan. Sebelumnya, jawatan publik di Amerika Latin sebagian besar tidak memiliki administrasi yang profesional. Akses terhadap jawatan publik dan juga praktik kenaikan pangkat (promosi) sangat dipolitisasi dan biasanya tidak berdasarkan prestasi kerja dan kualifikasi. Ini terjadi baik di tingkat pimpinan maupun pada sebagian besar karyawan di dinas pemerintahan. Jabatan dalam pemerintahan selalu menjadi wadah bagi yang berkuasa untuk menciptakan lapangan kerja bagi aktivis partai. Oleh karena itu, sangat mungkin setelah dilakukan analisis terhadap kebutuhan pegawai untuk layanan-layanan yang dihasilkan, angkanya jauh di bawah angka riil daripada jumlah pegawai yang saat itu ada. Menghadapi hal tersebut hanya ada dua opsi, yaitu mengurangi jumlah personil jabatan publik sesuai kebutuhan yang ada yang berarti akan terjadi PHK masal di mana hal ini secara politis tidak akan berhasil, atau memperbanyak cakupan layanan sehingga pegawai yang ada menjadi produktif, yang berarti harus mengeluarkan biaya untuk meningkatkan pendidikan dan peningkatan kualifikasi pegawai. Hambatan dalam pelaksanaan new public management di Amerika Latin adalah terlalu banyaknya regulasi yang tidak jelas dan pelaksanaan yang semena-mena. Regulasi tersebut lebih bersifat mengatur daripada memberikan arahan untuk kegiatan
25
layanan kepada masyarakat. Administrasi publik Amerika Latin cenderung mengatur tata kehidupan warganya tapi tidak melayani masyarakat. Sedangkan New Public Management menganggap segala bentuk kegiatan dalam administrasi publik yang tidak memberikan kemanfaatan dan pelayanan terhadap masyarakat justru merupakan tindakan pemborosan. Untuk itulah, dipandang sangat penting dan mendesak untuk membenahi Amerika Latin dengan reformasi pemerintahan dengan memperbaiki birokrasi untuk administrasi publik. Langkah untuk menerapkan New Public Management bisa dilakukan dengan syarat didukung oleh birokrat, politisi dan masyarakat. Adapun perangkat-perangkat dari New Public Management adalah beberapa hal berikut ini.
3.1.1. Manajemen Kontrak Y a n g d i m a k s u d d e n g a n m a najemen kontrak adalah penyelenggaraan administrasi melalui kesepakatan-kesepakatan tentang tujuan yang hendak dicapai. Kesepakatan ini mencakup mulai dari tujuan yang hendak diraih sampai dengan pengawasan terhadap proses pencapaian tujuan tersebut. Landasan manajemen kontrak adalah kontrak atau perjanjian antara pihak politisi (Parlemen atau DPR) dengan pihak yang akan memberikan layanan atau pemerintah sebagai pelaksana. Kontrak ini menyangkut kesepakatan tujuan yang bersifat mengikat tentang jangka waktu yang telah ditetapkan, yang mengandung unsur-unsur, yaitu ditetapkannya produk atau kinerja yang harus dilakukan berdasarkan kuantitas dan kualitas serta anggaran yang dibutuhkan. Si pemberi order menjelaskan produk yang diinginkan, tetapi tidak menentukan bagaimana proses kerja tersebut dilakukan. Artinya, bagaimana pihak pelaksana mengerjakan produk yang diinginkan oleh pemberi order merupakan urusan mereka sendiri dengan diberikan kewenangan untuk menentukan
26
sendiri cara untuk menghasilkan produk yang diminta. Unsur lainnya yang mendukung berfungsinya manajemen kontrak adalah penerapan sistem pelaporan yang menyediakan seluruh informasi mengenai pelaksanaan kinerja kepada pihak pemberi order dengan mendokumentasikan kemajuan kinerja sedemikian rupa sehingga di dalam pembahasan didukung oleh data-data kinerja untuk kepentingan evaluasi.
3.1.2. Orientasi pada Hasil Kerja (Output) Administrasi hanya dapat dikendalikan secara efisien apabila titik tolak di dalam penyelenggaraannya berorientasi pada hasil (output) kerja. Namun sampai dengan hari ini masih banyak negara yang pengendalian administrasi publiknya masih dilakukan melalui input, artinya melalui penjatahan sumber daya secara sentral. Rancangan anggaran belanja mengatur berapa banyak uang yang boleh dikeluarkan oleh administrasi dan bagaimana mereka harus menggunakan uang itu, namun tidak ada bagian penjelasan atau keterangan dalam anggaran itu yang menyatakan dengan jelas kinerja atau produk apa yang akan dihasilkan dengan uang itu dan apa yang benar-benar diharapkan pemerintah dari anggaran tersebut.
3.1.3. Controlling Controlling diartikan sebagai satu konsep terpadu guna mengendalikan administrasi secara efisien dan ekonomis dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditetapkan oleh politik. Untuk bisa berfungsi, pengawasan harus menyediakan informasi yang dibutuhkan pada saat yang tepat dengan tujuan mengendalikan proses. Controlling sebagai pendukung manajemen sangat tergantung pada, pertama, kalkulasi biaya dan produk kerja, dimana penerapan kalkulasi biaya kerja ini
27
merupakan beban yang berat dalam adminstrasi publik karena itu dibutuhkan perombakan cara berpikir karena instrumen ini merupakan satu persyaratan untuk mencapai efisiensi. Kalkulasi biaya administrasi memberikan data mengenai seberapa jauh produksi yang hendak dilakukan dalam administrasi publik dan bidang apa saja yang bisa diserahkan pada pihak swasta untuk dikerjakan, untuk dapat menekan biaya. Kedua, adanya pelaporan. Keleluasaan yang muncul dengan adanya desentralisasi dan pendelegasian wewenang harus dihubungkan oleh kewajiban membuat laporan oleh pihak yang diberikan keleluasaan dan wewenang kepada si pemberi order mengenai apa yang telah mereka lakukan dengan dana yang telah dipercayakan kepada mereka dan apakah mereka telah mencapai tujuan dan standar mutu yang telah ditetapkan sebelumnya. Ketiga adalah penganggaran. Penganggaran dalam konteks new public management berangkat dari metode arus balik, di mana politik atau parlemen menetapkan kerangka acuan bagi administrasi (pemerintah) untuk menentukan anggarannya. Patokan anggaran yang ditetapkan secara top-down ini diperbandingkan dengan anggaran departemen yang dibuat secara bottom-up dan akhirnya baru dirundingkan suatu anggaran yang akan ditetapkan.
3.1.4. Orientasi pada Masyarakat/Pelanggan Prinsip new public management menekankan bahwa “segala sesuatu yang tidak bermanfaat bagi warga adalah pemborosan.” Kalimat ini mengandung makna bahwa administrasi bukanlah tujuan akhir, mempunyai satu tugas yaitu memberikan layanan kepada rakyat yang memang berhak mendapatkannya. Di beberapa negara pernah dikembangkan apa yang disebut “citizen charta” (piagam warga) yang merangkum hak-hak apa saja yang dimiliki warga sebagai warga pembayar pajak kepada negara. Ini artinya, warga tidak dilihat sebagai abdi, melainkan sebagai pelanggan yang
28
karena pajak yang dibayarkannya, mempunyai hak atas layanan dalam jumlah dan kuantitas tertentu. Jadi, negara dilihat sebagai suatu perusahaan jasa modern yang kadang-kadang bersaing dengan pihak swasta, tetapi di lain pihak, dalam bidangbidang tertentu memonopoli layanan jasa, dengan memberikan layanan dengan kualitas maksimal sejalan dengan benchmarking dan administrasi-administrasi publik lainnya. Tugas admistrasi (pemerintah) adalah menciptakan transparansi dan tercapainya layanan, memberdayakan personil dalam melayani masyarakat, serta menciptakan kondisi yang berorientasi pada pelayanan.
3.1.5. Personalia Personalia merupakan faktor kunci bagi suksesnya sebuah proses modernisasi. Modernisasi administrasi publik hanya akan berhasil apabila potensi sumber daya manusia dimanfaatkan secara maksimal dan memperbaiki jika ada kekurangan. Dalam proses modernisasi penting sekali melibatkan karyawan dengan menentukan tujuan-tujuan yang jelas dan menunjukkan keuntungan apa saja yang mereka miliki dengan tujuan yang jelas tersebut, meningkatkan kompetensi dan kualitas pegawai, di mana proses untuk menjadi karyawan dalam kantor publik harus berdasarkan kualifikasi dan reliabilitas.
3.1.6. Teknik Informasi Prinsip-prinsip manajemen yang telah diuraikan di atas serta berbagai bentuk pengendaliannya membutuhkan suatu sistem informasi yang sempurna. Penggabungan informasi dan komunikasi yang cepat, pemadatan data untuk pengendalian dan kemungkinan mengakses kumpulan data guna memenuhi keinginan
29
pelanggan, membutuhkan jaringan alat pengolahan data sehingga pekerjaan bisa dilakukan dengan cepat, akurat dan dapat dipercaya.
3.1.7. Manajemen Mutu Manajemen mutu di sini adalah bahwa ‘administrasi’ melakukan segala sesuatu dalam rangka mengorganisir proses-proses produksi, standar dan sumber daya bersama para pegawai. Tujuannya adalah merespon kebutuhan pelanggan (dalam hal ini adalah masyarakat).
3.2. Membangun Sistem Pemantauan dan Evaluasi Untuk dapat memperbaiki kinerja, beberapa negara menciptakan sistem pemantauan dan evaluasi untuk mengukur dan membantu mereka dalam memahami kinerja mereka. Sistem pemantauan dan evaluasi digunakan untuk mengukur kuantitas, kualitas dan penargetan barang dan jasa (outputs) yang disediakan negara dan mengukur dampak dari output tersebut. Sistem ini juga membantu pemerintah memahami sebab-sebab bagi kinerja yang baik dan kinerja yang buruk. Pemantauan dan evaluasi dapat memberikan informasi tentang kinerja kebijakan, program dan proyek pemerintah. Pemantauan dan evaluasi dapat mengidentifikasi apa yang dapat berfungsi, apa yang tidak, dan mengapa. Pemantauan dan evaluasi juga menyediakan informasi tentang kinerja pemerintah, kinerja masing-masing kementerian dan lembaga pemerintah, serta kinerja manajer dan staf mereka.
3.2.1. Kontribusi Sistem Pemantauan dan Evaluasi Kontribusi Sistem Pemantauan dan Evaluasi untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik adalah sebagai berikut:
30
a. Untuk mendukung pembuatan kebijakan terutama pembuatan keputusan di bidang anggaran, yaitu penyusunan anggaran berbasis kinerja dan perencanaan nasional. Proses ini berfokus pada prioritas pemerintah di antara tuntutan-tuntutan warga negara dan kelompok-kelpompok dalam masyarakat. Informasi pemantauan dn evaluasi dapat mendukung pembahasan pemerintah dengan menyediakan bukti menyangkut kegiatan pemerintah yang paling efektif dari segi biaya, seperti berbagai macam program penyediaan lapangan kerja, intervensi di bidang kesehatan atau bantuan tunai bersyarat. b. Untuk membantu kementerian-kementerian pemerintah dalam mengembangkan kebijakan dan analisis kebijakan serta pengembangan program. c. Untuk membantu kementerian dan badan pemerintah dalam mengelola kegiatankegiatan pada tingkat sektor, program dan proyek. Hal ini mencakup penyediaan layanan pemerintah dan staf, di mana pemantauan dan evaluasi mengidentifikasi penggunaan paling efisien atas sumber daya yang tersedia. Pemantauan dan evaluasi dapat digunakan untuk mengidentifikasi kesulitan-kesulitan dalam pelaksanaan. Indikator kinerja dapat digunakan untuk membuat perbandingan biaya dan kinerja, pembuatan tolok ukur kinerja di tingkat satuan kerja, wilayah dan distrik pemerintahan yang berbeda. d. Untuk meningkatkan transparansi dan mendukung hubungan akuntabilitas dengan memperlihatkan sejauhmana pemerintah telah mencapai sasaran-sasaran yang diinginkan. Pemantauan dan evaluasi menyediakan bukti yang mendasar guna menopang hubungan akuntabilitas, seperti hubungan akuntabilitas antara pemerintah dengan parlemen atau kongres, dengan masyarakat sipil dan lembaga donor.
31
3.2.2. Pengalaman negara-negara terhadap Penggunaan Sistem Pemantauan dan Evaluasi Kebanyakan pemerintah yang tergabung dalam OECD memberikan penekanan besar pada empat cara penggunaan informasi pemantauan dan evaluasi, yaitu mendukung pembuatan kebijakan berbasis-bukti (khususnya penyusunan anggaran berbasis-kinerja), pengembangan kebijakan, manajemen, dan akuntabilitas. Pemerintah-pemerintah anggota OECD secara kolektif memiliki banyak sekali pengalaman menyangkut topik ini, di mana ada pemahaman umum bahwa agar pemerintah dapat memperbaiki kinerjanya sendiri, maka pemerintah perlu memberikan perhatian lebih pada upaya untuk mengukur kinerjanya. Sekretariat OECD dan pihak-pihak lainnya telah menerbitkan berbagai survei dan analisis atas kerja negara-negara anggota untuk memperkuat orientasi kinerja mereka. Hal ini mencakup tinjauan yang ekstensif atas praktik-praktik dan pelajaran-pelajaran dari evaluasi pemerintah, baik menyangkut pembangunan kapasitas dan pemanfaatan evaluasi serta tinjauan atas praktik-praktik dan pelajaran-pelajaran dari penyusunan anggaran berbasis kinerja. Kekeliruan pemahaman yang umum terjadi adalah bukti mengenai kinerja yang buruk menyebabkan pengurangan atau penghapusan sama sekali sebuah program. Meskipun hal ini mungkin saja terjadi pada kegiatan-kegiatan pemerintah yang memiliki prioritas rendah, namun sering kali lebih banyak dana yang harus dikucurkan untuk suatu program yang dinilai berkinerja buruk dalam rangka memperbaiki program tersebut, setidaknya dalam jangka waktu dekat. Misalnya, temuan evaluasi bahwa pengeluaran untuk pendidikan dasar atau rumah sakit umum sangat tidak efisien, hendaknya tidak membawa pada kesimpulan bahwa programprogram itu harus dihapus karena program-program tersebut dipandang penting.
32
Sebaliknya, penting untuk mengidentifikasi faktor-faktor yang menyebabkan kinerja buruk dari program-program tersebut di mana hal ini harus diungkap melalui sebuah evaluasi, dan harus segera ditangani.
3.2.2.1.Australia Pada 1980-an pemerintah Australia menciptakan sistem evaluasi pemerintah secara keseluruhan (whole-of-government evaluation system), yang dikelola oleh Departemen Keuangan. Seluruh kementerian diharuskan mengevaluasi setiap program mereka setiap tiga hingga lima tahun. Mereka juga diharuskan untuk mempersiapkan rencana evaluasi portofolio (portfolio evaluation plans). Rencana tersebut menguraikan secara terperinci evaluasi yang direncanakan untuk tiga tahun berikutnya dan menunjukkan program-program yang akan dievaluasi, isu-isu yang akan dibahas dalam setiap evaluasi, dan metode evaluasi yang akan digunakan. Evaluasi tersebut dilakukan oleh kementerian lini, namun evaluasi itu ditinjau oleh Departemen Keuangan dan departemen-departemen pusat lainnya. Sebagai hasilnya, jumlah evaluasi yang dilakukan meningkat dengan pesat, dan hingga pertengahan 1990-an sekitar 160 evaluasi tengah dikerjakan. Penggunaan utama hasil-hasil evaluasi tersebut adalah dalam proses anggaran tahunan. Setiap proposal pengeluaran baru oleh kementerian lini harus secara jelas menerangkan sasaran dari proposal tersebut dan harus menyajikan temuan-temuan evaluasi yang ada mengenai keadaan sesungguhnya atau perkiraan kinerja dari kegiatan pemerintah. Serupa pula, opsi-opsi penghematan, yakni usulan untuk memangkas pengeluaran pemerintah, yang disiapkan baik oleh Departemen Keuangan maupun kementerian-kementerian lini, diharuskan melaporkan setiap temuan evaluasi yang ada. Departemen Keuangan memperkirakan bahwa pada Tahun 1994 sekitar 80 persen dari proposal pengeluaran
33
baru didasarkan atas temuan-temuan evaluasi, biasanya hingga tingkat yang cukup signifikan. Sekitar dua pertiga dari opsi-opsi penghematan juga didasarkan atas temuan-temuan evaluasi. Para pejabat Departemen Keuangan, yang menghadiri pertemuan kabinet dalam rangka membahas proposal-proposal anggaran tersebut, menilai bahwa informasi hasil evaluasi tersebut sangat mempengaruhi pembuatan keputusan anggaran oleh kabinet. Kantor Audit Nasional Australia menemukan bahwa departemen-departemen lini juga menggunakan informasi ini secara intensif, terutama untuk membantu mereka dalam meningkatkan efisiensi operasional.
3.2.2.2.Inggris Pada 1998 pemerintah Inggris menciptakan sebuah sistem target kinerja, yang terkandung dalam Kesepakatan Sektor Publik (Public Sector Agreements) antara kantor Bendahara dan masing-masing dari 18 departemen utama. Di dalam Kesepakatan Sektor Publik itu
dituangkan tujuan keseluruhan departemen
bersangkutan, sasaran prioritas dan target-target utama kinerja. Kini ada 110 target bagi pemerintah secara keseluruhan, dan target-target itu terutama difokuskan pada area-area yang menjadi prioritas, yakni pendidikan, kesehatan, transportasi dan pengadilan kriminal. Target-target itu terutama dinyatakan dalam kerangka hasil (bukan keluaran) yang akan dicapai. Sebanyak dua kali dalam setahun departemendepartemen melaporkan secara terbuka jumlah evaluasi, sebagai bahan masukan bagi pembuatan keputusan anggaran. Prioritas pengeluaran, pagu pengeluaran dan target kinerja terkait ditetapkan dalam suatu sistem peninjauan terhadap pengeluaran tiga tahunan. Kantor Audit Nasional Inggris melaporkan bahwa departemen-departemen juga mengggunakan informasi kinerja dari Kesepakatan Sektor Publik untuk
34
kepentingan perencanaan internal dan akuntabilitas mereka; namun, informasi ini kurang dimanfaatkan untuk kepentingan manajemen yang berkelanjutan.
3.2.2.3. Amerika Serikat Pada 2002 pemerintah AS menciptakan Alat Pemeringkat Penilaian Program (Program Assesment Rating Tool, PART), yang didasarkan pada upaya-upaya terdahulu untuk mengukur kinerja pemerintah. Seluruh 1.000 program pemerintah diberi peringkat dengan menggunakan metodologi PART, yang difokuskan pada empat aspek kinerja program: (1) kejelasan sasaran dan rancangan program; (2) kualitas perencanaan strategis dan jangkauan fokus pada target program; (3) keefektifan manajemen program; dan (4) hasil-hasil aktual program yang dicapai. Kriteria terakhir ini memiliki nilai bobot sebesar 50 persen dari pemeringkatan PART bagi setiap program. Keempat kriteria di atas memberikan penekanan besar pada perlu adanya bukti yang kuat mengenai kinerja program, yang didasarkan atas informasi hasil pemantauan dan temuan temuan evaluasi. Pemeringkatan disiapkan oleh Kantor Manajemen dan Anggaran (Office of Management and Budget, OMB) yang merupakan departemen keuangan pada pemerintah AS, bersama-sama dengan departemen-departemen dan badan-badan pemerintah; namun, keputusan akhir pemeringkatan tersebut terletak di tangan OMB. Pada tahun fiskal 2004, 44 persen program diberi peringkat “efektif” atau “cukup efektif”; 24 persen program diberi peringkat “hasil yang tidak terbukti” karena informasi Pemantauan & Evaluasi yang tidak memadai (angka ini turun tajam dari tahun fiskal 2002, di mana 50 persen program diberi peringkat “hasil yang tidak terbukti”). Pemeringkatan PART diharuskan untuk digunakan oleh departemendepartemen ketika mereka mengajukan permintaan pendanaan anggaran tahunan
35
kepada OMB. Permintaan tersebut harus menyoroti pemeringkatan PART, saransaran untuk perbaikan kinerja program, dan target kinerja. Pada gilirannya OMB juga menggunakan pemeringkatan PART sebagai satu masukan ketika menyiapkan permintaan pendanaan anggaran kepada Kongres. Selain itu, OMB juga menggunakan pemeringkatan PART untuk menyetujui atau memberlakukan syarat-syarat perbaikan kinerja pada departemen-departemen. Kantor Akuntabilitas Pemerintah (Government Accountability Office, GAO) AS menyimpulkan bahwa PART telah membantu OMB untuk menganalisis informasi tentang kinerja program sebagai bagian dari tugas analisis anggarannya. PART juga telah merangsang minat departemen-departemen terhadap informasi kinerja anggaran. Namun, GAO menyimpulkan bahwa pihak Kongres terus menggunakan pendekatan tradisional dalam pembahasan anggaran, dengan hanya sedikit memberi penekanan pada informasi evaluasi.
3.2.2.4. Chile Pengembangan sistem pemantauan dan evaluasi di Chile dipengaruhi oleh tekanan-tekanan fiskal dan kebutuhan membatasi pengeluaran pemerintah secara keseluruhan. Pengaruh lainnya adalah perubahan lanskap akibat reformasi sektor publik. Sistem ini memiliki 6 komponen utama. Komponen pertama yang telah berlangsung lama adalah analisis biaya-manfaat terhadap seluruh proyek investasi. Komponen ini pertama kali diperkenalkan pada 1974, dan menjadi tugas Kementerian Perencanaan. Seluruh komponen lain sistem pemerintah dipusatkan di Kementerian Keuangan. Chile memiliki Kementerian Keuangan yang berperngaruh dan mumpuni. Kementerian ini memainkan peranan yang dominan dalam proses anggaran dan dalam sistem pemantauan dan evaluasi. Kementerian ini jauh lebih berpengaruh daripada kementerian-kementerian dan badan-badan tingkat sektor. Komponen kedua Chile
36
adalah indikator kinerja, yang pertama kali dirintis pada 1994. Kementerian Keuangan kini menghimpun sekitar 1.550 indikator kinerja untuk seluruh sektor. Komponen ketiga, laporan manajemen komprehensif diperkenalkan pada 1996. Laporan ini disiapkan setiap tahun oleh tiap-tiap kementerian dan badan, yang berisi laporan tentang sasaran, pengeluaran dan kinerja mereka. Komponen keempat adalah evaluasi terhadap program-program pemerintah, yang dimulai pada 1996. Evaluasi ini mengikuti suatu format yang telah distandarkan dan berupa tinjauan cepat (rapid reviews), yang meliputi analisis kerangka-kerja logis (logframe analysis) atas sebuah program, tinjauan terhadap data sekunder (desk reivew), dan analisis terhadap data yang sudah ada. Evaluasi dampak yang cermat (rigorous impact evaluation) merupakan komponen yang kelima. Komponen ini diperkenalkan pada 2001, yang mencakup pengumpulan dan analisis data primer yang biasanya didasarkan teknikteknik statistik yang canggih. Komponen keenam yang baru diperkenalkan pada 2002 adalah tinjauan pengeluaran yang bersifat menyeluruh (comprehensive spending review). Tinjauan ini menganalisis seluruh program dalam wilayah fungsional tertentu dan membahas isu seperti inefisiensi dan duplikasi program. Di Chile Sistem Pemantauan & Evaluasi, yang merupakan tanggung jawab Kementerian Keuangan, dikelola oleh divisi kendali manajemen kementerian tersebut. Divisi ini bekerja sama erat dengan direktur anggaran, yang kepadanya divisi itu melapor—dan yang memiliki kedudukan setara dengan kementerian serta merupakan anggota Kabinet—dan juga dengan seksi-seksi anggaran yang bertanggung jawab mengawasi keuangan dan kinerja seluruh kementerian sektor dan badan-badan pemerintah. Indikasi-indikasi mengenai kinerja program yang buruk digunakan di Chile sebagai satu pemicu untuk memberi pembenaran untuk dilakukannya investigasi yang lebih mendalam terhadap sebab-sebab kinerja yang buruk itu, melalui
37
sebuah evaluasi formal: baik melalui evaluasi cepat ataupun evaluasi dampak yang canggih. Direktorat anggaran Kementerian Keuangan memainkan peranan penting dalam mengidentifikasi program program pemerintah yang perlu dievaluasi. Dalam menyiapkan agenda evaluasi ini, Kementerian Keuangan berupaya mengantisipasi kebutuhan informasi untuk anggaran mendatang. Agenda ini juga dibahas bersama dengan kementerian di bawah Presiden dan Kementerian Perencanaan—bahkan ketiga kementerian utama ini menjadi anggota dari komite antarkementerian yang mengawasi seluruh evaluasi—dan dengan Kongres. Namun, jelas bahwa pemain utamanya adalah Kementerian Keuangan. Kepala-kepala seksi anggaran di Kementerian Keuangan juga diharuskan memberikan komentar terperinci mengenai laporan evaluasi terkait dengan lembaga-lembaga yang menjadi tanggung jawab mereka untuk awasi, dan evaluasi itu kemudian dibahas bersama dengan direktur anggaran Kementerian Keuangan. Keputusan mengenai alokasi anggaran mungkin diambil pada tahap ini. Selama proses anggaran, direktur anggaran bertemu dengan para staf dari divisi kendali manajemen dan seksi-seksi anggaran untuk membahas proposal anggaran masing-masing lembaga dan kinerja keseluruhan lembaga bersangkutan. Laporan ini membahas laporan manajemen komprehensif yang harus disediakan oleh masing-masing lembaga1 Laporan itu mencakup sasaran lembaga, informasi keuangan dan kinerja, temuan-temuan evaluasi, dan kemajuan yang dicapai dibandingkan dengan target-target kinerja yang ditetapkan pada saat periode anggaran sebelumnya. Informasi Pemantauan dan Evaluasi tersebut menjadi suatu masukan penting bagi pembuatan keputusan anggaran, namun itu hanya merupakan salah satu di antara masukan-masukan lainnya. Meskipun demikian jarang sekali terdapat hubungan yang bersifat otomatis dan langsung antara kinerja baik atau buruk sebuah lembaga dan alokasi anggaran. Karena itu, dalam sebagian
38
kasus, kinerja buruk sebuah lembaga boleh jadi berakibat pada pengurangan anggaran, atau penghentian sama sekali sebuah program. Namun, dalam sebagian kasus yang lain, kinerja buruk sebuah program yang dianggap sebagai prioritas pemerintah dapat saja mengharuskan peningkatan pembiayaan anggaran untuk jangka pendek guna memperbaiki masalah-masalah yang telah diidentifikasi.
3.2.2.5.Kolumbia Sistem Pemantauan dan Evaluasi pemerintah Kolumbia, SINERGIA, dikelola oleh Departemen Perencanaan Nasional. Salah satu komponen utama sistem tersebut adalah database informasi kinerja, yang berisi sekitar 500 indikator kinerja untuk menelusuri kinerja pemerintah, dibandingkan dengan 320 tujuan yang ditetapkan oleh presiden. Untuk tiap-tiap indikator kinerja, database yang tersedia untuk publik itu merekam sasaran, strategi untuk mencapai sasaran tersebut, kinerja awal (baseline performance), target tahunan, dan jumlah dana yang dibelanjakan oleh pemerintah. Ketika target kinerja tidak tercapai, manajer yang bertanggung jawab untuk memenuhi target ini diharuskan menyiapkan sebuah pernyataan yang menjelaskan tentang mengapa target kinerja tersebut tidak tercapai. Presiden menggunakan informasi ini dalam pertemuan kontrol manajemen setiap bulan dengan masingmasing menteri dan dalam pertemuan mingguan di balai kota di kota-kota di seluruh negara tersebut.
3.3.
Pelaksanaan Penganggaran Berbasis Kinerja Mayoritas pemerintah anggota OECD telah berupaya mengalihkan penekanan
penyusunan anggaran dan manajemen dari masukan (inputs) kepada fokus pada hasil (results), diukur dalam bentuk keluaran (outputs) dan/atau hasil (outcomes).
39
Sementara isi, tempo dan metode implementasi pembaruan ini bervariasi antarnegara dan di sepanjang waktu, seluruh pembaruan itu memiliki fokus baru yang sama, yaitu pada hasil yang dapat diukur. Di mayoritas negara anggota OECD, upaya-upaya untuk menilai kinerja program dan kementerian kini dipandang sebagai bagian lazim dari pemerintah. Negara-negara menempuh metode yang berbeda-beda untuk menilai kinerja, termasuk dalam hal ukuran kinerja, evaluasi dan penolok-ukuran. Penerapan penganggaran kinerja (Trisacti Wahyuni, 2006) dimulai dari Australia dan New Zealand pada akhir tahun 1980-an, diikuti oleh Canada, Denmark, Finlandia, Perancis, Belanda, Swedia, Inggris, dan Amerika Serikat pada awal sampai pertengahan tahun 1990-an. Selanjutnya pada akhir tahun 1990-an sampai dengan awal tahun 2000-an diterapkan di Austria, Jerman, dan Switzerland. Cara yang digunakan dalam penganggaran kinerja di antara negara-negara tersebut ternyata berbeda-beda. Amerika Serikat dan beberapa negara mengembangkan perencanaan stratejik dan perencanaan kinerja yang berisi target-target kinerja. Negara lain seperti Canada dan Inggris menggunakan kontrak kinerja (performance contract) antara menteri dengan instansi di bawahnya. Dalam upaya mengaitkan kinerja dengan anggaran, Australia mengintegrasikan data kinerja dalam dokumen utama anggarannya. Perancis menyajikan informasi pemetaan kinerja dan keterkaitan outcome dengan output sebagai lampiran dokumen utama anggaran. Sementara Canada, Inggris, dan Amerika menggunakan dokumen kinerja yang terpisah dengan dokumen anggaran. Meskipun sebagian besar negara-negara tersebut telah memasukkan informasi non keuangan dalam dokumen anggarannya, kenyataannya hanya sedikit yang benarbenar melaksanakan anggaran kinerja dalam arti mengaitkan pengeluaran dengan hasil, melaporkan kinerja atas target-target tersebut dan menggunakan informasi
40
kinerja untuk pengambilan keputusan alokasi anggaran pada masa mendatang, seperti Australia dan New Zealand. Beberapa negara masih menghadapi kendala dalam mengintegrasikan kinerja dalam dokumen anggaran, seperti Canada, Inggris, dan Amerika. Perubahan menuju penganggaran kinerja memang merupakan proses yang kompleks karena berkaitan dengan perubahan yang fundamental baik dalam sistem, manajemen maupun perilaku manusianya. Selain itu, penganggaran kinerja membutuhkan dukungan sistem manajemen kinerja, sistem akuntansi pemerintahan, dan perhitungan biaya. Penyusunan anggaran berbasis-kinerja melibatkan pemanfaatan informasi pemantauan dan temuan-temuan evaluasi. Ada tiga pendekatan utama untuk penyusunan anggaran berbasis-kinerja. Pertama adalah yang dikenal sebagai penyusunan anggaran berbasis
kinerja
y a n g b e r s i f a t l a n g s u n g (direct
performance budgeting). Dalam pendekatan ini terdapat hubungan yang bersifat langsung, dan sering kali didasarkan atas suatu formula, sehingga alokasi anggaran untuk sebuah program didasarkan atas kinerja program tersebut yang diukur dari hasil yang dicapainya (yakni, keluaran [outputs] atau hasil [outcomes]). Contohnya adalah pendanaan universitas yang didasarkan atas jumlah lulusan dari setiap bidang keilmuan, seperti kedokteran atau kesenian. Pendekatan kedua adalah penyusunan anggaran berbasis-kinerja yang bersifat tidak langsung (indirect performance budgeting). Ini merupakan bentuk umum dari penyusunan anggaran berbasis-kinerja. Informasi pemantauan dan temuan-temuan evaluasi tentang hasil-hasil program menjadi masukan, tetapi hanya merupakan salah satu masukan, bagi keputusan alokasi anggaran bagi sebuah program. Informasi lainnya, serta prioritas kebijakan pemerintah (termasuk pertimbangan menyangkut keadilan), juga memengaruhi alokasi anggaran.
41
Pendekatan ketiga adalah penyusunan anggaran berbasis-kinerja yang bersifat penyajian (presentational performance budgeting) . Pemerintah menggunakan informasi pemantauan dan temuan-temuan evaluasi untuk melaporkan kinerja aktual (pada masa lalu) atau kinerja yang diharapkan (pada masa mendatang) dalam dokumen anggaran yang dikirimkan kepada Parlemen atau Kongres. Informasi ini mungkin saja tidak berpengaruh pada pembuatan keputusan menyangkut anggaran dan merupakan bentuk paling lemah dari penyusunan anggaran berbasis kinerja.
3.3.1. Australia Pada 1983 pemerintah berhaluan reformis terpilih di Australia. Saat itu pemerintah menghadapi situasi makroekonomi yang sulit. Sebagai respons terhadap situasi tersebut, pemerintah mengurangi total pengeluaran pemerintah, dari 30 persen dari PDB pada 1983 menjadi 23 persen dari PDB pada 1989, suatu pengurangan yang signifikan menurut ukuran internasional. Pada saat yang sama, pemerintah menargetkan pengeluarannya secara lebih ketat untuk kelompok masyarakat yang paling kurang diuntungkan. Pemerintah terlihat jelas berupaya mencapai nilai uang yang lebih besar dari pengeluaran pemerintah, dan dengan tujuan itu pemerintah merintis serangkaian program reformasi sektor publik yang inovatif, khususnya di bidang manajemen keuangan dan reformasi anggaran. Secara keseluruhan, berbagai reformasi tersebut menempatkan Australia di barisan terdepan negara-negara OECD dari segi manajemen sektor publik. Berbagai reformasi tersebut memberikan otonomi yang lebih besar bagi kepala-kepala departemen lini untuk mengelola penggunaan anggaran mereka secara tepat di bawah filosofi “biarkan para manajer mengelola”. Meskipun pada mulanya diharapkan bahwa berbagai reformasi itu akan mendorong departemen-departemen untuk mengelola secara ketat dan mengukur kinerja mereka,
42
namun harapan itu tidak terwujud. Karena itu, dengan dukungan departemend e p a r t e m e n u t a m a l a i n n y a , D e p a r t e m e n K euangan yang
berpengaruh
mengembangkan suatu strategi evaluasi pemerintah secara keseluruhan (a whole-ofgovernment evaluation strategy). Strategi ini memperoleh dukungan kuat kabinet melalui suatu keputusan formal kabinet. Strategi ini mengikuti filosofi “membiarkan para manajer mengelola”. Negara yang terbilang paling maju dalam penganggaran kinerja adalah Australia (Trisacti Wahyuni, 2006), karena telah mengintegrasikan sistem akuntansi dengan sistem penganggarannya dan merestuktrukrisasi keduanya dengan berorientasi kepada outcome. Dalam merencanakan kinerjanya, Australia mengembangkan outcomesoutputs approach d i m a n a p e m e r i n t a h m e n e t a p k a n p r i o r i t a s d a n platform kebijakannya, yang selanjutnya menjadi rujukan bagi menteri untuk merumuskan outcome dan bagi unit kerja di bawahnya mengembangkan output untuk mendukung outcome tersebut. Banyak unit kerja yang menggunakan pendekatan balance scorecard dalam merumuskan outcome/output-nya. Agar tercapai keselarasan kebijakan dengan outcome/output yang akan dihasilkan, penyusunan Government Outcome Statement dan Agency Output dilakukan dengan konsultasi secara ekstensif dengan berbagai pihak terkait, seperti stakeholders dan grup pelanggan. Keterkaitan output u n i t k e r j a d e n g a n outcome menteri tergambar dengan jelas dan terpetakan/terstruktur dengan baik dengan indikator yang spesifik dan terukur. Pembahasan anggaran di parlemen dilakukan dengan mempertimbangkan kinerja yang ditargetkan. Apropriasi anggaran didasarkan pada outcome yang dihasilkan. Dalam dokumen anggarannya (Portfolio Budget Statement) tergambar secara jelas alokasi anggaran per outcome dan output. Informasi mengenai kinerja berupa definisi indikator, target, serta cara mengukur kinerja outcome dan output diuraikan secara
43
lengkap dalam dokumen anggaran tersebut. Outcome diukur dengan menggunakan ukuran efektivitas, yaitu dengan melihat seberapa jauh program yang dilakukan dapat m e n c a p a i s a s a r a n d a l a m a r t i m e m e n u h i harapan/memuaskan kepentingan masyarakat/stakeholders. Sedangkan output diukur dari tiga hal, yaitu kuantitas, kualitas, dan harganya. Sebagai ilustrasi, Australian National Audit Office (ANAO) memiliki dua outcome yaitu (1) memperbaiki administrasi publik dan (2) memberikan assurance atas laporan keuangan, pengendalian dan akuntabilitas sektor publik. Outcome tersebut diukur dengan menilai seberapa besar pengakuan parlemen atas nilai kontribusi ANAO, pengakuan entitas sektor publik atas nilai tambah yang diberikan oleh produk dan jasa ANAO serta tingkat kepuasan atas kualitas, ketepatan waktu dan cakupan produk dan jasa ANAO. Capaian kinerja tersebut diukur melalui analisis atas sejumlah pertanyaan (survai) yang dilakukan terhadap parlemen maupun klien auditnya. Sedangkan, untuk mengukur output, misalnya untuk kegiatan jasa audit tidak sekedar diukur dengan berapa jumlah opini audit yang diterbitkan, namun juga diukur kualitas (ketepatan waktu dan kesesuaian dengan standar audit) dan harganya. Setelah tahun anggaran berakhir, dibuat annual report yang selain melaporkan realisasi penggunaan anggaran per outcome dan output, juga melaporkan realisasi capaian kinerja per outcome atau output tersebut. Secara periodik dilakukan reviu atas struktur outcome-output khususnya apabila terjadi perubahan pemerintahan, ada kebijakan baru atau perubahan kondisi ekonomi. Selain itu, juga dilakukan pricing review dengan metode activity based costing, market testing dan benchmarking untuk memastikan bahwa harga produk atau jasa yang dilakukan instansi pemerintah adalah harga yang kompetitif.
44
Departemen Keuangan memainkan peran yang sangat berpengaruh dalam proses penyusunan anggaran di Australia. Departemen Keuangan menyiapkan analisis kebijakan terhadap seluruh proposal pengeluaran yang diajukan oleh kementerian kementerian sektor, dan berbagai analisis tersebut menyertai proposal-porposal pengeluaran yang dikirimkan ke menteri-menteri kabinet sebagai bahan pertimbangan bersama ketika membuat keputusan-keputusan menyangkut anggaran. Dengan demikian Departemen Keuangan memberikan suatu analisis kebijakan yang independen, yang biasanya merupakan kontra-pandangan terhadap pandangan kementerian yang mengajukan proposal pengeluaran. Kerja seksi anggaran Departemen Keuangan juga termasuk menyiapkan “opsi-opsi penghematan”: usulan kebijakan untuk memangkas atau menghapus program-program pemerintah yang ada. Proses penyusunan anggaran melibatkan semacam “pasar untuk menjajakan ide-ide” (marketplace of ideas). Dalam situasi yang pada dasarnya diwarnai oleh persaingan tersebut, memiliki temuan-temuan evaluasi mengenai kinerja program merupakan alat penting untuk memastikan landasan bukti yang dapat diandalkan untuk membuat keputusan-keputusan menyangkut anggaran. Evaluasi memiliki potensi untuk memberikan keuntungan kompetitif bagi pihak-pihak yang menjadikan evaluasi sebagai sandaran. Dengan demikian, seksi anggaran Departemen Keuangan perlu terlibat sepenuhnya dalam perencanaan evaluasi yang dilakukan kementeriankementerian dan dalam pelaksanaan evaluasi-evaluasi besar. Hal ini guna memastikan bahwa para pejabat bidang anggaran di Departemen Keuangan mengenal dengan baik kualitas dan keterbatasan-keterbatasan evaluasi, menyadari sepenuhnya temuantemuan evaluasi dan rekomendasi-rekomendasi, dan dengan demikian mampu menggunakan mereka dalam tugas analisis kebijakan mereka. Keterlibatan pejabatpejabat itu dalam evaluasi juga akan meningkatkan pengetahuan mereka tentang
45
tujuan program dan realitas lingkungan pelaksanaan program karena pemahaman ini penting bagi kerja mereka.
3.3.2. Inggris Penerapan sistem manajemen yang berorientasi pada hasil pada sektor publik di Inggris di mulai sejak Tahun 1980-an yang menitikberatkan pada kampanye efisiensi besar-besaran pada pengeluaran publik dengan cara melakukan pengaturan terhadap sektor publik. Perhatian difokuskan pada menjamin tercapainya penghargaan terhadap uang dengan menghasilkan kinerja yang tinggi dalam layanan publik. Kemudian dilakukan perubahan yang semula fokus terhadap input dan proses menjadi fokus kepada output dan selanjutnya outcome. Pemerintah Inggris mengkaitkan secara eksplisit antara sumber daya dengan komitmen departemen dalam rangka pencapaian target kinerja yang spesifik dan terukur. Pada Tahun 1998, Inggris memperkenalkan Comprehensif Spending Review sebagai dokumen anggaran dan Public Service Agreement yang merupakan dokumen kinerja, dengan harapan dapat menciptakan proses penganggaran yang berorientasi pada multi kebijakan dan multi tahun. Selain itu, Inggris juga melakukan perubahan dengan penerapan sistem akrual dalam akuntansi dan penganggarannya. Hal ini ditujukan untuk mendorong pengelolaan yang lebih efisien dan untuk tujuan akuntabilitas departemen terhadap parlemen. Selanjutnya Inggris mengubah sistem pengelolaan sumber dayanya dengan anggaran pengeluaran berbasis akrual menggantikan anggaran pengeluaran berbasis kas.
46
BAB IV IMPLEMENTASI SISTEM PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA DI INDONESIA
4.1. Persiapan Penganggaran Berbasis Kinerja 4.1.1. Penuangan dalam Peraturan Perundangan sebagai Landasan Hukum Dalam rangka penerapan Anggaran Berbasis Kinerja di Indonesia yang pertama kali dilakukan adalah memberikan landasan hukum bagi pelaksanaan ABK di Indonesia, yaitu paket peraturan yang terkait dengan Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional berikut ini. NO PASAL ISI DAN PENJELASAN UU NOMOR 25 TAHUN 2004 TENTANG SISTEM PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL 1 Pasal 2 (4) Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bertujuan untuk:
a. mendukung koordinasi antarpelaku pembangunan; b. menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi baik antardaerah, antarruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah maupun antara Pusat dan Daerah; c. menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan; d. mengoptimalkan partisipasi masyarakat; dan e. menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara efisien, efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan. 2
Pasal 3
3
Pasal 4
(1) Perencanaan Pembangunan Nasional sebagaimana dimaksud pada ayat (2) menghasilkan: a. rencana pembangunan jangka panjang; b. rencana pembangunan jangka menengah; dan c. rencana pernbangunan tahunan. (1)
(2)
RPJP Nasional merupakan penjabaran dari tujuan dibentuknya pernerintahan Negara Indonesia yang tercanturn dalarn Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dalam bentuk visi, misi, dan arah pernbangunan Nasional. RPJM Nasional merupakan penjabaran dari visi, misi, dan 47
program Presiden yang penyusunannya berpedoman pada RPJP Nasional, yang memuat strategi pembangunan nasional, kebijakan umum, program Kementerian/Lembaga dan lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dan lintas kewilayahan, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal dalam rencana kerja yang berupa kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. (3)
4
Pasal 14
RKP merupakan penjabaran dari RPJM Nasional, mernuat prioritas pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal, serta program Kementerian/Lembaga, lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dalam bentuk kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif
(1) Menteri menyiapkan rancangan awal RPJM Nasional sebagai penjabaran dari visi, misi, dan program Presiden ke dalam strategi pembangunan nasional, kebijakan umum, program prioritas Presiden, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal.
UU 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara 1. Pasal 3 (1) Keuangan Negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. (2) APBN/APBD mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. 2.
Pasal 14
(1) Dalam rangka penyusunan RAPBN, menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang menyusun RKAKL tahun berikutnya. (2) RKA sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai. (3) RKA sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disertai dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran yang disusun. (4) RKA sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disampaikan kepada DPR untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan RAPBN. (5) Hasil pembahasan RKA disampaikan kepada menteri keuangan sebagai bahan penyusunan RUU tentang APBN tahun berikutnya. Kegiatan: - Kementerian/Lembaga menyusun RKAKL tahun berikutnya berdasarkan prestasi kerja dan disertai prakiraan belanja untuk tahun berikutnya; - Pembahasan RKAKL dengan DPR dalam pembahasan pendahuluan RAPBN.
48
7.
Pasal 15
(5) APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja.
PP 20/2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah 1. Pasal 2 (1) RKP merupakan penjabaran dari RPJM Nasional, memuat rancangan kerangka ekonomi makro yang termasuk didalamnya arah kebijakan fiskal dan moneter, prioritas pembangunan, rencana kerja dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat. (2) Penyusunan rencana kerja dan pendanaannya sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), menggunakan renja KL dan rancangan RKPD provinsi, kabupaten, dan kota sebagai bahan masukan. 2.
Pasal 3
(1) Renja Kementerian/Lembaga disusun dengan berpedoman pada Renstra KL dan mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan pagu indikatif serta memuat kebijakan, program dan kegiatan pembangunan baik yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat. (2) Program dan kegiatan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), disusun dengan berbasis kinerja, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan penganggaran terpadu. (3) Program sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), terdiri dari kegiatan yang berupa : a. Kerangka regulasi yang bertujuan untuk memfasilitasi, mendorong, maupun mengatur kegiatan pembangunan yang dilaksanakan sendiri oleh masyarakat, dan/atau b. Kerangka pelayanan umum dan investasi pemerintah yang bertujuan untuk menyediakan barang dan jasa publik yang diperlukan masyarakat (4) Ketentuan lebih lanjut mengenai pendekatan sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), diatur tersendiri dalam PP mengenai penyusunan RKAKL.
3.
Pasal 4
(1) Kementerian/Lembaga yang fungsinya mengatur dan/atau melaksanakan pelayanan langsung kepada masyarakat, menyusun standar pelayanan minimum berkoordinasi dengan kementerian perencanaan, kementerian keuangan, dan Kementerian/Lembaga terkait. (2) Standar pelayanan minimum sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), digunakan sebagai bahan masukan dalam menyusun RKP.
4.
Pasal 8
(1) Hasil program-program pembangunan harus secara sinergis mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional yang ditetapkan dalam rencana pembangunan jangka menengah nasional. (2) Keluaran dari masing-masing kegiatan dalam satu program harus secara sinergis mendukung pencapaian hasil yang diharapkan dari program yang bersangkutan
5.
Pasal 9
(1) Menteri/pimpinan lembaga bertanggung jawab dari segi kebijakan atas pencapaian kinerja kementerian negara/lembaga. (2) Kepala satuan kerja sebagai kuasa pengguna anggaran bertanggung jawab atas pencapaian kinerja berupa barang dan atas jasa dari kegiatan yang dilaksanakan satuan kerja yang bersangkutan.
49
(3) Kementerian/Lembaga membuat laporan kinerja triwulanan dan tahunan atas pelaksanaan rencana kerja dan anggaran yang berisi uraian tentang keluaran kegiatan dan indikator kinerja masingmasing program. (4) Laporan sebagaimana dimaksud dalam ayat (3) disampaikan kepada Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan paling lambat 14 hari setelah berakhirnya triwulan yang bersangkutan. (5) Laporan kinerja menjadi masukan dan bahan pertimbangan bagi analisis dan evaluasi usulan anggaran tahun berikutnya yang diajukan oleh Kementerian/Lembaga yang bersangkutan. 6.
Pasal 10
(1) Kementerian/Lembaga melakukan evaluasi kinerja program paling sedikit 1 kali dalam 5 tahun berdasarkan sasaran dan atau standar kinerja yang telah ditetapkan. (2) Perubahan terhadap program Kementerian/Lembaga didasarkan atas usulan menteri/pimpinan lembaga setelah dilakukan evaluasi sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dan harus mendapat persetujuan dari Menteri Perencanaan setelah berkoordinasi dengan Menteri Keuangan.
PP 21/2004 tentang Rencana Kerja Anggaran Kementerian Lembaga (RKA-KL) 2. Pasal 3 (1) RKA-KL terdiri dari rencana kerja Kementerian/Lembaga dan anggaran yang diperlukan untuk melaksanakan rencana kerja tersebut. (2) Di dalam rencana kerja sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) diuraikan visi, misi, tujuan, kebijakan, program, hasil yang diharapkan, kegiatan, keluaran yang diharapkan. (3) Di dalam anggaran yang diperlukan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) diuraikan biaya untuk masing-masing program dan kegiatan untuk tahun anggaran yang direncanakan yang dirinci menurut jenis belanja, prakiraan maju untuk tahun berikutnya, serta sumber dan sasaran pendapatan Kementerian/Lembaga yang bersangkutan. (4) RKA-KL sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) meliputi seluruh kegiatan satuan kerja di lingkungan Kementerian/Lembaga termasuk kegiatan dalam rangka dekonsentrasi dan tugas pembantuan. 3.
Pasal 4
RKA-KL disusun dengan menggunakan pendekatan sebagai berikut : a. Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM) b. Penganggaran terpadu. c. Penganggaran berbasis kinerja.
6.
Pasal 7
(1) Penyusunan anggaran berbasis kinerja dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. (2) Dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja diperlukan indikator kinerja, standar biaya, dan evaluasi kinerja dari setiap program dan jenis kegiatan. (3) Tingkat kegiatan yang direncanakan dan standar biaya yang ditetapkan pada permulaan siklus tahunan penyusunan anggaran
50
menjadi dasar untuk menentukan anggaran untuk tahun anggaran yang direncanakan dan prakiraan maju bagi program yang bersangkutan. (4) Menteri Keuangan menetapkan standar biaya, baik yang bersifat umum maupun yang bersifat khusus bagi pemerintah pusat setelah berkoordinasi dengan Kementerian/Lembaga terkait. 7.
Pasal 8
(1) Dalam rangka penerapan anggaran berbasis kinerja, Kementerian/Lembaga melaksanakan pengukuran kinerja. (2) Kementerian/Lembaga melakukan evaluasi kinerja kegiatan satuan kerja Kementerian/Lembaga setiap tahun berdasarkan sasaran dan/atau standar kinerja kegiatan yang telah ditetapkan sebagai umpan balik bagi penyusunan RKA-KL tahun berikutnya. (3) Kementerian/Lembaga melakukan evaluasi kinerja program sekurang-kurangnya sekali dalam 5 tahun berdasarkan sasaran dan/atau standar kinerja yang telah ditetapkan.
Instruksi Presiden No. 7 tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah 1. Instruksi Pada tanggal 30 September 1999, setiap instansi pemerintah Kedua sampai tingkat eselon II telah mempunyai Perencanaan Strategis tentang program-program utama yang akan dicapai selama 1 (satu) sampai dengan 5 (lima) tahunan. 2.
Instruksi Ketiga
Perencanaan sebagaimana dimaksud dalam Diktum KEDUA mencakup: 1. Uraian tentang visi, misi, strategi, dan faktot-faktor kunci keberhasilan organisasi; 2. Uraian tentang tujuan, sasaran, dan aktivitas organisasi; 3. Uraian tentang cara mencapai tujuan dan sasaran tersebut.
3.
Intruksi Keempat
Pada setiap akhir tahun anggaran, mulai Tahun Anggaran 2000/2001, setiap instansi menyampaikan laporan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah kepada Presiden dan salinannya kepada Kepala Badan Pengawasan dan Pembangunan dengan menggunakan pedoman penyusunan sistem akuntabilitas kinerja.
Lampiran Instruksi Presiden No. 7 tahun 1999 tentang Pedoman Penyusunan Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah 1. Poin II Pelaksanaan penyusunan Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Nomor 5 Pemerintah dilakukan dengan: a. mempersiapkan dan menyusun perencanaan strategis; b. merumuskan visi, misi, faktor-faktor kunci keberhasilan, tujuan, sasaran, dan strategi instansi pemerintah; c. merumuskan indikator kinerja instansi pemerintah dengan berpedoman pada kegiatan yang dominan, menjadi isu nasional, dan vital bagi pencapaian visi dan misi instansi pemerintah; d. memantau dan mengamati pelaksanaan tugas pokok dan fungsi dengan seksama; e. mengukur pencapaian kinerja dengan:
51
1. perbandingan kinerja aktual dengan rencana atau target; 2. perbandingan kinerja aktual dengan tahun-tahun sebelumnya; 3. perbandingan kinerja aktual dengan kinerja di negaranegara lain, atau dengan strandar internasional. f. melakukan evaluasi kinerja dengan: 1. menganalisis hasil pengukuran kinerja; 2. menginterpretasikan data yang diperoleh; 3. membuat pembobotan (rating) keberhasilan pencapaian program; 4. membandingkan pencapaian program dengan visi dan misi instansi pemerintah.
Poin II Nomor 6
Alat untuk melaksanakan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah adalah Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah.
Poin II Nomor 7
Mekanisme pelaksanaan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah sebagai berikut: a. Setiap pemimpin Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen, Pemerintah Daerah, Satuan Kerja atau Unit Kerja didalamnya wajib membuat laporan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah secara berjenjang serta berkala untuk disampaikan kepada atasannya; b. Laporan akuntabilitas kinerja tahunan dari tiap Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen, masingmasing Menteri/pemimpin Lembaga Pemerintah Non Departemen menyampaikannya kepada Presiden dan Wakil Presiden dengan tembusan kepada Menteri Negara Koordinator Bidang Pengawasan Pembangunan dan Pendayagunaan aparatur Negara serta Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan; c. Laporan akuntabilitas kinerja tahunan dari setiap Daerah Tingkat I disampaikan kepada Presiden/Wakil Presiden dengan tembusan kepada Menteri Dalam Negeri dan Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan ; d. Laporan akuntabilitas kinerja tahunan dari setiap daerah Tingkat II disampaikan kepada Gubernur/Kepala daerah yang terkait dengan tembusan kepada Kepala Perwakilan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan.
PP 8/2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah 1. Pasal 2 Dalam rangka pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD, setiap Entitas Pelaporan wajib menyusun dan menyajikan: a. Laporan Keuangan, dan b. Laporan Kinerja 2. Pasal 17 (1) Laporan kinerja berisi ringkasan keluaran dari masing-masing kegiatan dan hasil yang dicapai dari masing-masing program sebagaimana ditetapkan dalam dokumen pelaksanaan APBN/APBD. (2) Bentuk dan Laporan Kinerja disesuaikan dengan bentuk dan isi rencana kerja dan anggaran sebagaimana ditetapkan dalam peraturan pemerintah terkait.
52
Peraturan Menteri Keuangan 105/PMK.02/2008 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan RKA-KL Dan Penyusunan, Penelaahan, Pengesahan dan Pelaksanaan DIPA Tahun Anggaran 2009 1. Pasal 1 Dalam rangka pemyusunan dan pelaksanaan APBN Tahun Anggaran 2009, Menteri/Pimpinan Lembaga menyusun RKA-KL dan DIPA Kementerian/Lembaga yang dipimpinnya. 2.
Pasal 2
(1) RKA-KL disusun berdasarkan pagu sementara yang ditetapkan Menteri Keuangan dengan mengacu pada Renja KL. (2) Penyusunan RKA-KL sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dengan menggunakan pendekatan Penganggaran Terpadu, Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah dan Penganggaran Berbasis Kinerja.
3.
Pasal 3
(1) RKA-KL sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dibahas bersama antara Kementerian/Lembaga dan Komisi terkait di DPR. (2) Hasil pembahasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disampaikan kepada Kementerian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Anggaran untuk dilakukan penelaahan dalam rangka meneliti kesesuian RKA-KL dengan : a. Surat Edaran Menteri Keuangan tentang Pagu Sementara. b. Prakiraan Maju yang telah disetujui tahun anggaran sebelumnya. c. Standar Biaya yang telah ditetapkan dan/atau Kerangka Acuan Kerja/Term of Reference (TOR) dan Rincian Anggaran Biaya (RAB) dalam hal Standar Biaya belum ditetapkan. d. Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA) untuk Badan Layanan Umum (BLU).
4.
Pasal 6
(1) Peraturan Presiden tentang Rincian Anggaran Belanja Pemerintah Pusat menjadi dasar bagi penyusunan dan Pengesahan DIPA. (2) DIPA sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memuat uraian fungsi/sub fungsi, program, sasaran program, rincian kegiatan/sub kegiatan, jenis belanja, kelompok mata anggaran/akun dan rencana penarikan dana serta perkiraan penerimaan Kementerian/Lembaga.
5.
Pasal 7
(1) Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran menunjuk Kuasa Penguna Anggaran Satker Pusat untuk menyusun Konsep DIPA Satker Pusat dan Konsep DIPA Tugas Pembantuan. (2) Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran menunjuk Kuasa Penguna Anggaran Satker Vertikal/UPT untuk menyusun Konsep DIPA Satker Vertikal. (3) Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran melalui Gubernur menunjuk Kuasa Penguna Anggaran SKPD untuk menyusun Konsep DIPA Dekonsentrasi. (4) Kuasa Penguna Anggaran Satker sebagaimana pada ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) bertanggung jawab sepenuhnya terhadap penyusunan kegiatan dan perhitungan biaya dalam Konsep DIPA.
Peraturan Menteri Keuangan 64/PMK.02/2008 tentang Standar Biaya Umum Tahun Anggaran 2009 1. Pasal 1 Standar Biaya Umum adalah satuan biaya yang merupakan batas paling tinggi yang penggunaannya bersifat lintas Kementerian/Lembaga,
53
dan/atau lintas wilayah. 2.
Pasal 2
Standar Biaya Umum Tahun Anggaran 2009 digunakan sebagai pedoman bagi Kementerian/Lembaga dalam menyusun biaya kegiatan dalam RKA-KL Tahun Anggaran 2009.
3.
Pasal 3
Standar Biaya Umum Tahun Anggaran 2009 terdiri dari satuan biaya masukan dan/atau satuan biaya keluaran.
4.
Pasal 4
Standar Biaya Umum Tahun Anggaran 2009 adalah sebagaimana ditetapkan dalam Lampiran Peraturan Menteri Keuangan ini.
Peraturan Menteri Keuangan 88/PMK.02/2008 tentang Standar Biaya Khusus Tahun Anggaran 2009 1. Pasal 1 Standar Biaya Khusus adalah satuan biaya yang digunakan untuk kegiatan yang khusus dilaksanakan oleh Kementerian/Lembaga tertentu, dan/atau di wilayah tertentu. 2.
Pasal 2
Standar Biaya Khusus Tahun Anggaran 2009 merupakan standar biaya tertinggi yang digunakan sebagai pedoman dalam penyusunan RKAKL Tahun Anggaran 2009.
3.
Pasal 3
Standar Biaya Khusus Tahun Anggaran 2009 adalah sebagaimana ditetapkan dalam Lampiran Peraturan Menteri Keuangan ini.
4.1.2. Cascading Perencanaan Kinerja 4.1.2.1. Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang merupakan landasan konstitusional penyelenggaraan negara telah mengalami 4 (empat) kali perubahan. Amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merubah pola pengelolaan pembangunan, diantaranya : a) Penguatan kedudukan lembaga legislatif dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). b) Ditiadakannya Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) sebagai pedoman penyusunan rencana pernbangunan nasional. c) Diperkuatnya Otonomi Daerah dan desentralisasi pemerintahan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.
54
GBHN yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia (MPR RI) berfungsi sebagai landasan perencanaan pembangunan nasional sebagaimana telah dilaksanakan dalam praktek ketatanegaraan sebelumnya. Ketetapan MPR RI ini menjadi landasan hukum bagi Presiden untuk dijabarkan dalam bentuk Rencana Pembangunan Lima Tahunan dengan memperhatikan saran Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI). Selanjutnya Pemerintah bersama DPR RI menyusun APBN. Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengatur bahwa Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat dan tidak adanya GBHN sebagai pedoman Presiden untuk menyusun rencana pembangunan maka dibutuhkan pengaturan lebih lanjut bagi proses perencanaan pembangunan nasional. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 dibentuk untuk mengatur Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bertujuan untuk: 1) mendukung koordinasi antarpelaku pembangunan. 2) menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi baik antardaerah, antarruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah maupun antara Pusat dan Daerah. 3) menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan. 4) mengoptimalkan partisipasi masyarakat. 5) menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara efisien, efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan. Perencanaan Pembangunan Nasional mencakup penyelenggaraan perencanaan makro semua fungsi pernerintahan yang meliputi semua bidang kehidupan secara,
55
terpadu dalam Wilayah Negara Republik Indonesia. Perencanaan Pembangunan Nasional menghasilkan: 1) Rencana pembangunan jangka panjang (RPJP). 2) Rencana pembangunan jangka menengah (RPJM). 3) Rencana pembangunan tahunan. Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) adalah dokumen perencanaan untuk periode 20 (dua puluh) tahun. RPJP Nasional merupakan penjabaran dari tujuan dibentuknya pemerintahan Negara Indonesia yang tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dalam bentuk visi, misi, dan arah pembangunan Nasional. Penyusunan RPJP dilakukan melalui urutan: 1) penyiapan rancangan awal rencana pembangunan. 2) musyawarah perencanaan pembangunan (Musrenbang). 3) penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan. Rancangan RPJP Nasional dalam penyusunannya disiapkan oleh Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Menteri PPN/Kepala Bappenas). Rancangan RPJP Nasional menjadi bahan utama bagi Musrenbang. Musrenbang diselenggarakan dalam rangka menyusun RPJP dan diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara negara dengan mengikutsertakan masyarakat. Musrenbang diselenggarakan oleh Menteri PPN/Kepala Bappenas. Musrenbang Jangka Panjang Nasional dilaksanakan paling lambat 1 (satu) tahun sebelum berakhimya periode RPJP yang sedang berjalan. RPJP Nasional ditetapkan dengan Undang-Undang.
56
4.1.2.2. Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) adalah dokumen perencanaan untuk periode 5 (lima) tahun. RPJM Nasional merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program presiden yang penyusunannya berpedoman pada RPJP Nasional, yang memuat strategi pembangunan nasional, kebijakan umum, program Kementerian/Lembaga dan lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dan lintas kewilayahan, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal dalam rencana kerja yang berupa kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. Penyusunan RPJM Nasional dan RKP dilakukan melalui urutan kegiatan: a) penyiapan rancangan awal rencana pembangunan. b) penyiapan rancangan rencana kerja. c) musyawarah perencanaan pembangunan. d) penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan. Penyusunan rancangan awal RPJM Nasional disiapkan ol e h Menteri PPN/Kepala Bappenas sebagai penjabaran dari visi, misi, dan program presiden ke dalam strategi pembangunan nasional, kebijakan umum, program prioritas presiden, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal. Menteri PPN/Kepala Bappenas menyusun rancangan RPJM Nasional dengan menggunakan rancangan rencana strategis kementerian negara/lembaga (Renstra K/L) dan berpedoman pada RPJP Nasional. Rancangan RPJM Nasional menjadi bahan bagi Musrenbang Jangka Menengah. Musrenbang Jangka Menengah diselenggarakan dalam rangka menyusun RPJM diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara negara dan mengikutsertakan masyarakat. Musrenbang Jangka Menengah Nasional
57
diselenggarakan oleh Menteri PPN/Kepala Bappenas. Musrenbang Jangka Menengah Nasional dilaksanakan paling lambat 2 (dua) bulan setelah presiden dilantik. Menteri PPN/Kepala Bappenas menyusun rancangan akhir RPJM Nasional berdasarkan hasil Musrenbang Jangka Menengah Nasional. RPJM Nasional ditetapkan dengan peraturan presiden paling lambat 3 (tiga) bulan setelah presiden dilantik.
4.1.2.3. Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Rencana Kerja Pemerintah (RKP) merupakan Rencana Pembangunan Tahunan Nasional. RKP adalah dokumen perencanaan Nasional untuk periode 1 (satu) tahun. RKP merupakan penjabaran dari RPJM Nasional, memuat prioritas pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal, serta program Kementerian/Lembaga, lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dalam bentuk kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. Rancangan awal RKP disiapkan oleh Menteri PPN/Kepala Bappenas sebagai penjabaran dari RPJM Nasional. Pimpinan Kementerian/Lembaga menyiapkan rancangan rencana kerja kementerian negara/lembaga (Renja-KL) sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya dengan mengacu kepada rancangan awal RKP dan berpedoman pada Renstra-KL. Menteri PPN/Kepala Bappenas mengkoordinasikan penyusunan rancangan RKP dengan menggunakan rancangan Renja-KL. Rancangan RKP menjadi bahan bagi Musrenbang. Musrenbang dalam rangka penyusunan RKP diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara pemerintahan. Menteri PPN/Kepala Bappenas menyelenggarakan Musrenbang penyusunan RKP. Musrenbang penyusunan RKP dilaksanakan paling lambat bulan April. Menteri 58
PPN/Kepala Bappenas menyusun rancangan akhir RKP berdasarkan hasil Musrenbang. Rancangan RKP dibahas dalam Sidang Kabinet untuk ditetapkan menjadi RKP paling lambat pertengahan bulan Mei. RKP menjadi pedoman penyusunan RAPBN. RKP ditetapkan dengan Peraturan Presiden. RKP dipergunakan sebagai bahan pembahasan kebijakan umum dan prioritas anggaran di DPR.
4.1.2.4. Visi dan Misi Kementerian Negara/Lembaga Akuntabilitas kinerja instansi pemerintah dimulai dengan disusunnya visi dan misi penyelenggara pemerintahan dan hasil-hasil yang diharapkan dalam suatu perencanaan stratejik. Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) merupakan suatu sistem yang membentuk suatu siklus yang dimulai dari proses penetapan visi, misi, tujuan dan sasaran organisasi yang akan dicapai yang tercantum dalam perencanaan stratejik organisasi; yang kemudian dijabarkan lebih lanjut kedalam Rencana Kinerja Tahunan; kemudian ditetapkan dalam Penetapan Kinerja; penetapan pengukuran kinerja; pengumpulan data untuk menilai kinerja; menganalisis, mereviu dan melaporkan kinerja; serta menggunakan data kinerja tersebut untuk memperbaiki kinerja organisasi pada periode berikutnya. Visi adalah rumusan umum mengenai keadaan yang diinginkan pada akhir periode perencanaan. Visi adalah cara pandang jauh ke depan kemana instansi pemerintah harus dibawa agar dapat eksis, antisipatif dan inovatif. Visi adalah gambaran yang menantang tentang keadaan masa depan yang diinginkan oleh instansi pemerintah. Misi adalah rumusan umum mengenai upaya-upaya yang akan dilaksanakan untuk mewujudkan visi. Misi adalah sustu yang harus dilaksanakan oleh instansi pemerintah agar tujuan organisasi dapat terlaksana dan berhasil dengan baik. Dengan 59
pernyataan misi tersebut, diharapkan seluruh pegawai dan pihak yang berkepentingan dapat mengenal instansi pemerintah, dan mengetahui peran dan program-programnya serta hasil yang akan diperoleh dimasa mendatang. Keluaran utama dari sistem akuntabilitas kinerja adalah Laporan Akuntabilitas Kinerja. Laporan ini sangat penting untuk digunakan sebagai umpan balik bagi para penyelenggara pemerintah. Hubungan antara SAKIP dengan penganggaran digambarkan pada Gambar 1. Gambar 1 Hubungan Sistem AKIP dan Penganggaran
Sumber : Modul SAKIP – Kemenpan
4.1.2.5. Rencana Strategis Kementerian Negara/Lembaga Rencana Strategis Kementerian Negara/Lembaga (Renstra-KL) merupakan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Kementerian/Lembaga adalah dokumen perencanaan kementerian/lembaga untuk periode 5 (lima) tahun. Pimpinan
60
Kementerian/Lembaga menyiapkan rancangan Renstra-KL sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya dengan berpedoman kepada rancangan awal RPJM Nasional. RenstraKL ditetapkan dengan peraturan pimpinan Kementerian/Lembaga setelah disesuaikan dengan RPJM Nasional. Penyusunan Renstra berpedoman pada Keputusan Kepala LAN Nomor 589/IX/6/Y/99 tahun 1999 tentang Pedoman Penyusunan Pelaporan AKIP. Adapun formulir yang digunakan dalam menyusun Renstra antara lain: 1) Formulir PS-1 yaitu formulir perencanaan untuk tahun ke-1 dari 5 tahun. PERENCANAAN STRATEGIK-1 Instansi Tahun No.
: :
Formulir PS-1
Bidang/Sektor/ Sub Sektor
Kebijaksanaan Nasional Stratejik
Visi
Misi
(2)
(3)
(4)
(5)
(1)
Rencana Strategis Instansi ... Tahun ... (tahun ke-1 dari 5 tahun) Cara Mencapai Tujuan/Sasaran Tujuan Sasaran Kebijaksanaan Program Kegiatan (6) (7) (8) (9) (10)
Jakarta, ................. An. Menteri/Kepala Lembaga
2) Formulir PS-2 yaitu formulir perencanaan untuk tahun ke-2 sampai dengan ke-5.
Instansi Tahun
: :
No. Sasaran (1)
(2)
PERENCANAAN STRATEGIK-2 Formulir PS-2 Rencana Strategis Instansi ... Tahun ... (tahun ke-2/3/4/5 dari 5 tahun) Cara Mencapai Tujuan/Sasaran Kebijaksanaan Program Kegiatan (3) (4) (5)
Ket. (6)
Jakarta, ................. An. Menteri/Kepala Lembaga
61
Ket. (11)
4.1.2.6. Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA-KL) Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga yang selanjutnya disebut RKA-KL adalah dokumen perencanaan dan penganggaran yang berisi program dan kegiatan suatu kementerian negara/lembaga yang merupakan penjabaran dari rencana kerja pemerintah dan rencana strategis kementerian negara/lembaga yang bersangkutan dalam satu tahun anggaran serta anggaran yang diperlukan untuk melaksanakannya. Penyusunan rencana kerja dan pendanaannya menggunakan Renja-KL sebagai bahan masukan. Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga (Renja-KL) adalah dokumen perencanaan kementerian negara/lembaga untuk untuk periode 1 (satu) tahun. Kementerian negara/lembaga menyusun RKA-KL berpedoman kepada rencana kerja pemerintah. RKA-KL terdiri dari rencana kerja kementerian negara/lembaga dan anggaran yang diperlukan untuk melaksanakan rencana kerja tersebut. Di dalam rencana kerja diuraikan visi, misi, tujuan, kebijakan, program, hasil yang diharapkan, kegiatan, keluaran yang diharapkan. Di dalam anggaran yang diperlukan tersebut diuraikan biaya untuk masing-masing program dan kegiatan untuk tahun anggaran yang direncanakan yang dirinci menurut jenis belanja, prakiraan maju untuk tahun berikutnya, serta sumber dan sasaran pendapatan kementerian negara/lembaga yang bersangkutan. RKA-KL meliputi seluruh kegiatan satuan kerja di lingkungan kementerian negara/lembaga termasuk kegiatan dalam rangka dekonsentrasi dan tugas pembantuan.
1. Form Rincian (Form 1) a. Rincian Kegiatan dan Keluaran (Form 1.1) b. Rincian Anggaran Belanja per Kegiatan (Form 1.2) c. Rincian Anggaran Belanja per Jenis Belanja (Form 1.3) d. Rincian Anggaran Pendapatan per Akun Pendapatan (Form 1.4) e. Rincian Perhitungan Biaya per Kegiatan (Form 1.5) 2. Form Uraian (Form 2) a. Uraian Kegiatan dan Keluaran (Form 2.1) b. Uraian Anggaran Belanja per Kegiatan (Form 2.2) c. Uraian Anggaran Belanja per Jenis Belanja (Form 2.3) d. Uraian Anggaran Pendapatan per Akun Pendapatan (Form 2.4) 3. Form Ringkasan (Form 3) a. Ringkasan Kegiatan dan Keluaran (Form 3.1) b. Ringkasan Anggaran Belanja per Kegiatan (Form 3.2) c. Ringkasan Anggaran Belanja per Jenis Belanja (Form 3.3) d. Ringkasan Anggaran Pendapatan per Akun Pendapatan (Form 3.4)
4.1.2.7. Klasifikasi Anggaran Klasifikasi anggaran dibuat dengan mempertimbangkan aspek efisiensi dan dalam upaya mempermudah evaluasi dan pengukuran kinerja. Klasifikasi terdiri dari 3 kelompok yaitu :
menurut fungsi antara lain terdiri dari pelayanan umum, pertahanan, ketertiban dan keamanan, ekonomi, lingkungan hidup, perumahan dan fasilitas umum, kesehatan, pariwisata, budaya, agama, pendidikan, dan perlindungan sosial. b. Klasifikasi Ekonomi Rincian belanja negara menurut jenis belanja (sifat ekonomi) antara lain terdiri dari belanja pegawai, belanja barang, belanja modal, bunga, subsidi, hibah, bantuan sosial, dan belanja lain-lain. c. Klasifikasi Organisasi Dalam klasifikasi ini, anggaran belanja diklasifikasi menurut organisasi kementerian/lembaga sebagai pemegang bagian anggaran/pengguna anggaran/pengguna barang. Selanjutnya dirinci ke dalam beberapa unit organisasi sebagai kuasa pengguna anggaran/pengguna barang. Anggaran unit organisasi dirinci lebih lanjut ke dalam anggaran satuan kerja. d. Satuan Kerja Satuan kerja (Satker) adalah bagian dari suatu unit organisasi kementerian negara/lembaga yang melaksanakan satu atau beberapa kegiatan dari suatu program. Satker merupakan unit terkecil dari klasifikasi organisasi yang bertanggung jawab atas pelaksanaan satu atau lebih kegiatan dalam mencapai keluaran (output). Satker yang dapat ditetapkan menjadi Kuasa Pengguna Anggaran dikelompokkan menjadi : 1) Satker Pusat Satker Pusat adalah satker yang melakukan kegiatan pengelolaan anggaran yang
melaksanakan satu atau beberapa kegiatan dan mengelola anggaran kantor pusat unit organisasi Kementerian Negara/Lembaga. Satker Pusat pada dasarnya adalah unit Eselon I, dalam hal tertentu Eselon II dapat menjadi satker pusat dengan memenuhi alat kelengkapan sebuah satker (mempunyai bagian yang menangani keuangan, akuntansi, dan pelaporan). 2) Satker Vertikal/Unit Pelaksana Teknis (UPT) Kementerian Negara/Lembaga Satker Vertikal/UPT adalah satker di daerah yang melaksanakan satu atau beberapa kegiatan dan mengelola anggaran Kementerian Negara/Lembaga untuk mencapai keluaran/output dalam rangka menunjang sasaran program Kementerian Negara/Lembaga yang bersangkutan. Contoh : Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) sebagai instansi vertikal DJPBN. 3) Satker Khusus Satker Khusus adalah satker yang ditetapkan untuk melaksanakan satu atau beberapa kegiatan dan mengelola dana yang bersumber dari Bagian Anggaran (BA) di luar anggaran Kementerian Negara/Lembaga atau Bagian Anggaran pembiayaan Perhitungan, antara lain BA 69. 4) Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) SKPD adalah satker yang melaksanakan satu atau beberapa kegiatan dan mengelola anggaran Kementerian Negara/Lembaga dalam rangka pelaksanaan azas dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Kegiatan-kegiatan yang pelaksanaanya melalui mekanisme dekonsentrasi dan tugas pembantuan mengacu pada Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. SKPD penerima dana dekonsentrasi dan/atau tugas pembantuan bertanggung jawab atas pelaporan kegiatan dekonsentrasi/tugas pembantuan dan selanjutnya laporan dimaksud disampaikan kepada K/L pemberi dana untuk dikonsolidasikan dengan bagian dari
65
laporan keuangan K/L yang bersangkutan.
Sedangkan bagi Kementerian
Negara/Lembaga yang mendelegasikan kegiatannya melalui mekanisme dekonsentrasi dan tugas pembantuan kepada SKPD agar mempertimbangkan ketaatan dalam menyampaikan laporan keuangan tahun anggaran sebelumnya. 5) Satuan Kerja Sementara (SKS) Dalam hal Kementerian Negara/Lembaga tidak dapat memanfaatkan satker sebagaimana tersebut diatas maka dapat menggunakan satker sementara. 6) Satker Badan Layanan Umum (BLU) Satker BLU adalah instansi di lingkungan Pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas. e. Struktur Organisasi dalam Pengelolaan Keuangan Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Untuk membantu Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan dimaksud, sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, serta kepada Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementrian negara/lembaga yang dipimpinnya. Menteri Keuangan sebagai pembantu Presiden dalam bidang keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) Pemerintah Republik Indonesia, sementara setiap menteri/pimpinan lembaga pada hakekatnya adalah Chief Operasional Officer (COO) untuk suatu bidang tertentu pemerintahan.
66
1) Menteri Keuangan selaku CFO Unit organisasi yang terlibat dalam mengurus proses penganggaran adalah : b) Direktorat Jenderal Anggaran dalam hal penyusunan RKA-KL. c) Direktorat Jenderal Perbendaharaan dalam hal pelaksanaan anggaran yaitu untuk pengesahan dokumen anggaran (DIPA). 2) Menteri Teknis/Pimpinan Lembaga selaku COO Struktur pengelola administrasi keuangan pada Kementerian/Lembaga adalah: a) Menteri/Pimpinan Lembaga sebagai Pengguna Anggaran. b) Unit Eselon I/Satker sebagai Kuasa Pengguna Anggaran. c) Pejabat Pembuat Komitmen. d) Pejabat Penguji Tagihan/Penerbit Surat Perintah Membayar (SPM). e) Bendahara Pengeluaran.
4.1.3. Pelaksanaan Reformasi Birokrasi Sesuai Dengan Konsep New Public Management Demokrasi telah membuka pintu kebebasan dan akses masyarakat terhadap lembaga publik dan entitas politik di negeri kita. Kesetaraan kedudukan rakyat secara politis di hadapan negara sudah menjadi tuntutan bagi semua orang. Hal itu diwujudkan melalui terbukanya akses rakyat kepada lembaga negara. Salah satu wujud kebebasan akses rakyat kepada lembaga negara adalah proses pemilihan langsung seorang kepala negara/kepala daerah secara demokratis. Memang tidak sepenuhnya proses tersebut dapat berjalan sesuai konsep ideal sebuah negara demokratis. Tuntutan publik atau masyarakat tentang perbaikan pengelolaan dan pelayanan publik merupakan fenomena global di semua negara, terutama negara yang sedang berkembang. Stereotip yang melekat kepada lembaga ini adalah sebagai
67
sumber penyelewengan atau yang lebih populer dengan KKN, serta rendahnya performa pengelolaan sumber daya masyarakat yang cenderung boros, tidak efisien dan efektif. Keberadaan lembaga publik mempunyai peran yang sangat vital dalam masyarakat dan berpengaruh sangat kuat terhadap sektor privat. Kesalahan manajemen publik akan mempengaruhi kinerja sektor privat. Dalam konteks ilmu ekonomi gejala ini akan menimbulkan high cost economy sehingga menurunkan tingkat daya dukung terhadap iklim investasi dan usaha, sehingga menurunkan keunggulan dalam kompetisi. Tuntutan global terhadap pengelolaan lembaga publik diakomodasi oleh lembaga dunia dan berbagai pihak yang concern. Output yang dihasilkan adalah paradigma baru pengelolaan lembaga publik yang disebut sebagai good governance. Karakteristiknya terdiri dari partisipasi publik dalam pembuatan keputusan yang berkaitan dengan kepentingannya, penerapan r u l e o f l a w secara konsisten, transparansi informasi berkaitan dengan penyelenggaraan kepentingan publik, kepekaan dalam pemberian pelayanan kepada publik, orientasi program yang mengacu kepada kepentingan publik, equity atau keadilan yang diwujudkan dengan adanya kesempatan sosial yang sama dalam mendapatkan pelayanan, efisiensi dan efektivitas dalam pengelolaan sumber daya yang diamanahkan, akuntabilitas atas aktivitas yang dilakukan dan visi strategis dalam penyelenggaraan kegiatan. New Public Management memberi perhatian lebih besar terhadap pencapaian kinerja dan akuntabilitas, dengan mengadopsi teknik pengelolaan sektor swasta ke dalam sektor publik. Penerapan New Public Management dipandang sebagai suatu bentuk reformasi manajemen, depolitisasi kekuasaan, atau desentralisasi wewenang yang mendorong demokrasi. Perubahan dimulai dari proses rethinking government dan dilanjutkan dengan reinventing government yang mengubah peran pemerintah,
68
terutama dalam hal hubungan pemerintah dengan masyarakat. Perubahan teoritis, misalnya dari administrasi publik ke arah manajemen publik, pemangkasan birokrasi pemerintah, dan penggunaan sistem kontrak telah meluas di seluruh dunia meskipun secara rinci reformasinya bervariasi. Tren di hampir setiap negara mengarah pada penggunaan anggaran berbasis kinerja, manajemen berbasis outcome (hasil), dan pengunaan akuntansi accrual meskipun tidak terjadi dalam waktu bersamaan menyatakan bahwa New Public Management merupakan fenomena global, akan tetapi penerapannya dapat berbeda-beda tergantung faktor localized contingencies. Walaupun penerapan New Public Management bervariasi, namun mempunyai tujuan yang sama yaitu memperbaiki efisiensi dan efektivitas, meningkatkan responsivitas, dan memperbaiki akuntabilitas manajerial. Penerapan New Public Management di Indonesia diawali dengan reformasi di bidang keuangan dengan lahirnya tiga paket undang-undang, yaitu Undang-Undang No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara telah mengubah secara drastis sistem penganggaran di Indonesia. Paket undang-undang tersebut merupakan fondasi bagi pelaksanaan reformasi di bidang Keuangan. Dalam undangundang tersebut dimuat prinsip-prinsip pengelolaan keuangan yang mengubah paradigma lama, antara lain mengubah sistem penganggaran ”dual budgeting” yang potensi terjadinya tumpang tindih (DIK dan DIP) ke sistem penganggaran terpadu (unified budget), dengan alasan: 1. Duplikasi antara belanja rutin dan belanja pembangunan oleh karena kurang tegasnya pemisahan antara kegiatan operasional organisasi dan proyek, khususnya
69
proyek-proyek non-fisik. Dengan demikian, kinerja sulit diukur karena alokasi dana yang ada tidak mencerminkan kondisi yang sesungguhnya. 2. Penggunaan “dual budgeting” mendorong dualisme dalam penyusunan daftar perkiraan mata anggaran keluaran (MAK) karena untuk satu jenis belanja, ada MAK yang diciptakan untuk belanja rutin dan ada MAK lain yang ditetapkan untuk belanja pembangunan. 3. Analisis belanja dan biaya program sulit dilakukan karena anggaran belanja rutin tidak dibatasi pada pengeluaran untuk operasional dan belanja anggaran pembangunan tidak dibatasi pada pengeluaran untuk investasi. 4. Proyek yang menerima anggaran pembangunan diperlakukan sama dengan satuan kerja, yaitu sebagai entitas akuntansi, walaupun proyek hanya bersifat sementara. Jika proyek sudah selesai atau dihentikan tidak ada kesinambungan dalam pertanggungjawaban terhadap asset dan kewajiban yang dimiliki proyek tersebut. Hal ini selain menimbulkan ketidakefisienan dalam pembiayaan kegiatan pemerintahan, juga menyebabkan ketidakjelasan keterkaitan antara output/outcome yang dicapai dengan penganggaran organisasi. Selanjutnya, sebagaimana diamanatkan oleh UU No.17 Tahun 2003, maka sistem penganggaran mengacu pada praktek-praktek yang berlaku secara internasional. Sistem penganggaran belanja negara secara implisit menggunakan sistem unified budget, di mana tidak ada pemisahan antara pengeluaran rutin dan pembangunan, sehingga klasifikasi menurut ekonomi akan berbeda dari klasifikasi sebelumnya. Dalam hal ini, belanja negara menurut klasifikasi ekonomi dikelompokkan ke dalam (1) kompensasi untuk pegawai; (2) penggunaan barang dan jasa; (3) kompensasi dari modal tetap berkaitan dengan biaya produksi yang dilaksanakan sendiri oleh unit organisasi pemerintah; (4) bunga hutang; (5) subsidi; (6) hibah; (7) tunjangan sosial
70
(social benefits); dan (8) pengeluaran-pengeluaran lain dalam rangka transfer dalam bentuk uang atau barang, dan pembelian barang dan jasa dari pihak ketiga untuk dikirim kepada unit lainnya. Sejalan dengan amanat UU No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara akan pula diterapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja di sektor publik, agar pengguna anggaran tersebut bisa dinilai kemanfaatan dan kegunaannya bagi masyarakat. Jelas ada keinginan yang kuat dari pemerintah bahwa pengelompokan atas anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan tidak boleh dipergunakan lagi, karena telah menimbulkan peluang terjadinya duplikas i, penumpukan, dan penyimpangan anggaran. Sejalan dengan rencana jangka menengah sebagai penunjang penerapan perubahan format baru dan anggaran berbasis kinerja, beberapa langkah penting yang akan ditempuh, yakni penyempurnaan mekanisme penyusunan dan format anggaran. Jelas, pemerintah saat ini sedang giat-giatnya melakukan reformasi yang siginifikan di bidang keuangan negara dalam upaya untuk memberantas KKN, dan dimulai dari rumah tangganya sendiri. Upaya inilah yang menunjukkan perubahan paradigma pengelolaan publik untuk menciptakan pemerintah yang bersih dan transparan.
4.1.4. Penerapan Good Corporate Governance Dalam tiga paket undang-undang ditegaskan pula keharusan untuk melaksanaan tata kelola yang baik (good governance) untuk menuju pelaksanaan penyelenggaraan kepemerintahan yang berorientasi kepada pelanggan/masyarakat. Berbagai penelitian menunjukkan bahwa baik buruknya tata pemerintahan dijalankan mempunyai hubungan kausualitas yang erat dengan hasil-hasil pembangunan. Bagi Indonesia, relevansi konsep ini menjadi sangat tinggi setelah banyak pihak menyalahkan
71
‘bad/poor governance’ sebagai faktor penyebab utama negara ini menjadi yang kondisi sosial ekonominya paling buruk di antara sekian banyak negara Asia yang terkena krisis moneter 1997. Good corporate governance mengarah pada tujuan pokok yaitu best value adalah memodernisasi penilaian pengelolaan pemerintahan sehingga unit kerja yang berwenang menyediakan layanan yang baik dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat sehingga layanan yang disediakan bukan berdasarkan dana yang tersedia (pelayanan merupakan fungsi pendapatan), tetapi lebih pada apa yang dibutuhkan masyarakat (pelayanan merupakan fungsi kebutuhan). Setiap unit kerja menentukan target dan tujuan serta merefleksikannya ke dalam suatu performance plan yang memberikan informasi mengenai jenis layanan yang disediakan, cara menyediakan layanan, obyek pemakai layanan, kualitas layanan yang diharapkan, dan tindakan yang diperlukan dalam menyediakan layanan. Best value menitikberatkan pada pembangunan yang berkelanjutan, keseimbangan kualitas layanan yang disediakan dengan biaya yang dikeluarkan, dan meningkatkan akuntabilitas pemerintah dalam menyediakan layanan publik. Dengan demikian, best value dapat dikatakan sebagai konsep pengelolaan yang berfokus pada pelanggan dan kinerja. Tata kelola yang baik menuntut lebih dari sekedar kapasitas pemerintah yang memadai, akan tetapi juga mencakup kaidah aturan yang menciptakan suatu legitimasi, kerangka kerja yang efektif dan efisien dalam melaksanakan kebijakan publik. Tata kelola yang baik berimplikasi pada pengelolaan urusan masyarakat dengan cara yang transparan, akuntabel, partisipatif dan berkesetaraan. Tata kelola yang baik juga mencakup partisipasi dalam pembuatan kebijakan publik yang efektif, penegakan hukum dan sistem peradilan yang independen, checks and balances melalui pemisahan kekuasaan secara horisontal dan vertikal, dan adanya lembaga-
72
lembaga pengawas yang efektif. Oleh karenanya, dorongan utama aktivitas-aktivitas yang berbasis tata kelola adalah hadirnya manajemen birokrasi pemerintahan, pengelolaan keuangan negara, modernisasi administrasi publik, dan privatisasi BUMN yang baik dan sesuai dengan rule of the law. Pergeseran konsep tata kelola menjadi tata kelola yang baik juga mencakup suatu dimensi normatif mengenai kualitas tata kelola. Secara legitimasi, keharusan melaksanakan tata kelola yang baik sudah dimiliki oleh pemerintah Indonesia. Namun perwujudan tata kelola yang baik perlu dukungan sistem yang memadai dan sumber daya manusia yang memiliki kemauan dan kemampuan untuk melaksanakan sistem yang mendukung terwujudnya tata kelola tersebut. Masih banyak layanan yang dilakukan oleh pemerintah yang perlu ditata ulang agar mampu menghasilkan nilai baik (best value) dari masyarakat sebagai pelanggan. Agaknya perhatian terhadap pengelolaan dan peningkatan kompetensi para pegawai menjadi prioritas terkait dengan pencapaian good governance. Pemerintah perlu menciptakan mekanisme pengelolaan SDM yang memberikan kejelasan terkait dengan kompetensi yang dibutuhkan, kinerja yang diharapkan serta sistem reward dan punishment yang jelas bagi para pegawai. Ketidakjelasan sistem inilah yang memicu kelemahan SDM karena pegawai kurang bisa melihat hubungan antara prestasi kinerja dengan imbalan atau penghargaan yang diberikan. Tentu saja ini mendorong terjadinya inefisiensi karena produktivitas pegawai yang rendah.
4.2. Pelaksanaan Penganggaran Berbasis Kinerja 4.2.1. Evaluasi atas Sistem Pengukuran Kinerja 4.2.1.1. Indikator Kinerja dan Pengukurannya
73
Pengukuran Kinerja merupakan hasil dari suatu penilaian yang sistematik dan didasarkan pada kelompok indikator kinerja kegiatan yang berupa indikator-indikator masukan, keluaran, hasil, manfaat, dan dampak. Penilaian tersebut tidak terlepas dari proses yang merupakan kegiatan mengolah masukan menjadi keluaran atau penilaian dalam proses penyusunan kebijakan/program/kegiatan yang dianggap penting dan berpengaruh terhadap pencapaian sasaran dan tujuan. Pengukuran kinerja digunakan sebagai dasar untuk menilai keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan kegiatan sesuai dengan sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan visi dan misi. Format dokumen penyusunan anggaran di Indonesia baru terfokus pada penjabaran nama program, kegiatan dan sub kegiatan dalam dokumen anggaran, tetapi substansi ukuran kinerjanya belum diformulasikan dalam indikator kinerja yang memadai. Padahal, dalam pengukuran kinerja perlu ditetapkan terlebih dahulu kerangka pengukuran kinerja di mana pengukuran kinerja dilakukan dengan menggunakan indikator kinerja kegiatan yang dilakukan dengan memanfaatkan data kinerja yang diperoleh baik melalui data internal yang ditetapkan oleh instansi maupun data eksternal yang berasal dari luar instansi. Pengukuran kinerja akan menjadi masalah apabila indikator kinerja yang ditetapkan belum mencerminkan sepenuhnya kinerja ideal yang sangat mungkin dicapai dalam kinerja aktual, apalagi kalau disusun tanpa menggunakan data kinerja sebagai benchmarking. Ini yang masih terjadi dalam penentuan indikator dalam penyusunan RKA-KL yaitu belum memadainya indikator kinerja output, apalagi outcome. Pengumpulan data kinerja dilakukan untuk memperoleh data yang akurat, lengkap, tepat waktu, dan konsisten, yang berguna dalam pengambilan keputusan. Pengumpulan data kinerja yang digunakan untuk indikator kinerja kegiatan yang
74
terdiri dari indikator-indikator masukan, keluaran, dan hasil, dilakukan secara terencana dan sistematis setiap tahun untuk mengukur kehematan, efektivitas, efisiensi, dan kualitas pencapaian sasaran. Sedangkan pengumpulan data kinerja untuk indikator manfaat dan dampak dapat diukur pada akhir periode selesainya suatu program atau dalam rangka mengukur pencapaian tujuan-tujuan instansi pemerintah. Pengukuran kinerja mencakup kinerja kegiatan yang merupakan tingkat pencapaian target (rencana tingkat capaian) dari masing-masing kelompok indikator kinerja kegiatan dan tingkat pencapaian sasaran instansi pemerintah yang merupakan tingkat pencapaian target (rencana tingkat capaian) dan masing-masing indikator sasaran yang telah ditetapkan dalam dokumen rencana kerja. Pengukuran tingkat pencapaian sasaran didasarkan pada data hasil pengukuran kinerja kegiatan. Hal-hal inilah yang belum secara nyata dilakukan oleh Kementerian Negara/Lembaga di dalam pelaksanaan kegiatan yang telah ditetapkan dalam anggaran sehingga pencantuman indikator kinerja dalam anggaran tidak didasarkan pada hasil analisis atas data kinerja. Selain itu, Sistem Pengukuran Kinerja belum sepenuhnya terealisasi karena belum adanya kegiatan evaluasi untuk melakukan pengukuran terhadap hasil kinerja yang telah dilakukan. Berdasarkan hasil-hasil perhitungan pengukuran kinerja kegiatan, seharusnya dilakukan evaluasi terhadap pencapaian setiap indikator kinerja kegiatan untuk memberikan penjelasan lebih lanjut tentang hal-hal yang mendukung keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan suatu kegiatan. Evaluasi bertujuan agar diketahui pencapaian realisasi, kemajuan dan kendala yang dijumpai dalam rangka pencapaian misi, agar dapat dinilai dan dipelajari guna perbaikan pelaksanaan program/kegiatan di masa yang akan datang. Evaluasi kinerja dilakukan terhadap analisis efisiensi dengan cara membandingkan antara output dengan input baik untuk rencana maupun realisasinya. Evaluasi dilakukan pula pengukuran/ penentuan tingkat
75
efektivitas yang menggambarkan tingkat kesesuaian antara tujuan dengan hasil, manfaat, atau dampak. Evaluasi juga dilakukan terhadap setiap perbedaan kinerja yang terjadi, baik terhadap penyebab terjadinya kendala maupun strategi pemecahan masalah yang telah dan akan dilaksanakan. Dalam melakukan evaluasi kinerja, perlu juga digunakan pembandingan-pembandingan antara lain: a. Kinerja nyata dengan kinerja yang direncanakan. b. Kinerja nyata dengan kinerja tahun-tahun sebelumnya. c. Kinerja suatu instansi dengan kinerja instansi lain yang unggul di bidangnya ataupun dengan kinerja sektor swasta. d. Kinerja nyata dengan kinerja di negara-negara lain atau dengan standar internasional. Terkait dengan analisis atas akuntabilitas kinerja dalam Sistem Pengukuran Kinerja, melalui Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2006, ditetapkan bahwa setiap entitas pelaporan wajib menyusun dan menyajikan laporan keuangan dan laporan kinerja, di mana hal ini menunjukkan telah adanya dukungan legalitas terhadap Sistem Pengukuran Kinerja. Laporan Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) tersebut dipandang perlu untuk mengetahui kemampuan setiap instansi dalam pencapaian visi, misi dan tujuan organisasi. Pada praktiknya, LAKIP menggantikan Laporan Tahunan yang harus diterbitkan oleh instansi pemerintah. Dalam Penjelasan PP ini disebutkan bahwa UU 17/2003 merupakan langkah maju di mana mengharuskan pencantuman informasi tambahan tentang kinerja pengguna anggaran dalam laporan keuangannya. Pencantuman atau penambahan tersebut sejalan dengan paradigma penganggaran yang harus dapat mengidentifikasikan keluaran (output) dari setiap kegiatan dan hasil (outcome) dari setiap program yang didanai dengan APBN/APBD.
76
Penjelasan PP 8/2006 juga mengakui belum terintegrasinya LAKIP dengan laporan keuangan sehingga menetapkan perlunya penyusunan sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah (SAKIP) yang terintegrasi dengan sistem perencanaan strategis, sistem penganggaran, dan sistem akuntansi pemerintahan (SAP). Dalam PP 8/2006 disebutkan bahwa SAKIP tersebut setidaknya dapat menginformasikan perkembangan keluaran dari setiap kegiatan dan hasil dari setiap program sebagaimana yang telah ditetapkan dalam dokumen pelaksanaan anggaran. Berdasarkan UU 1/2004, dalam dokumen pelaksanaan anggaran, yang disusun oleh menteri/pimpinan lembaga, diuraikan sasaran yang hendak dicapai, fungsi, program dan rincian kegiatan, anggaran yang disediakan untuk mencapai sasaran tersebut, dan rencana penarikan dana tiap-tiap satuan kerja, serta pendapatan yang diperkirakan. Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) seharusnya menyajikan data dan informasi relevan bagi pembuat keputusan agar dapat menginterpretasikan keberhasilan dan kegagalan secara lebih luas dan mendalam. Analisis akuntabilitas kinerja meliputi uraian keterkaitan pencapaian kinerja kegiatan dengan program dan kebijakan dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi dan visi yang ditetapkan dalam rencana stratejik. Dalam analisis ini dijelaskan pula perkembangan kondisi pencapaian sasaran dan tujuan secara efisien dan efektif, sesuai dengan kebijakan, program, dan kegiatan yang telah ditetapkan. Analisis dilakukan dengan menggunakan informasi/data yang diperoleh secara lengkap dan akurat, dan bila memungkinkan dilakukan pula evaluasi kebijakan untuk mengetahui ketepatan dan efektivitas baik untuk kebijakan itu sendiri maupun sistem dan proses pelaksanaannya.
77
4.2.1.2. Standar Pelayanan Minimal (SPM) Standar Pelayanan Minimal yang selanjutnya disingkat dengan SPM adalah ketentuan tentang jenis dan mutu pelayanan dasar yang merupakan urusan wajib unit pemerintah, yang berhak diperoleh setiap warga secara minimal. Adapun indikator SPM merupakan tolok ukur prestasi kuantitatif dan kualitatif yang digunakan untuk menggambarkan besaran sasaran yang hendak dipenuhi dalam pencapaian suatu SPM tertentu, berupa masukan, proses, hasil dan/atau manfaat pelayanan. Masalah yang muncul dalam pelaksanaan anggaran berbasis kinerja adalah bahwa belum seluruh kementerian negara/lembaga yang memberikan layanan mampu merumuskan dan menyusun Standar Pelayanan Minimum (SPM) yang dapat digunakan sebagai dasar target outcome minimum. Padahal, konsep teoretis sistem penganggaran berbasis kinerja mengharuskan keberadaan SPM. Namun demikian secara legalitas, pemerintah telah menerbitkan peraturan tentang pedoman penyusunan dan penerapan SPM, antara lain PP No. 65 Tahun 2005. Sehingga yang terpenting dari kondisi yang terkait dengan SPM ini adalah bagaimana penetap kebijakan mampu menekankan kepada unit layanan untuk dapat menyusun dan merumuskan SPM sebagai dasar dalam persetujuan pengajuan anggaran mereka. Caranya adalah dengan menekankan bahwa anggaran yang diajukan harus berdasarkan pada kinerja layanan yang akan diberikan dalam SPM. Tanpa SPM pengajuan anggaran akan menghadapi masalah karena tidak didukung dengan buktibukti kinerja layanan.
4.2.1.2. Analisis Standar Biaya (ASB) Masalah lain dalam pelaksanaan anggaran berbasis kinerja di Indonesia adalah masalah penetapan ASB. Biaya (pengeluaran) yang digunakan untuk mendanai output
78
belum menggunakan metode penghitungan biaya yang memadai atau belum menggunakan costing system yang jelas. Hal Ini juga didukung oleh kondisi yaitu belum adanya suatu sistem akuntansi yang baik. Saat ini, akuntansi pemerintah masih menggunakan basis cash toward accrual sebagaimana diatur dalam PMK 171/PMK.05/2007 tentang Sistem Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat, padahal untuk dapat menghitung biaya sesuai dengan standard costing diperlukan penerapan basis akrual. Ini berbeda dengan praktik yang ada di sektor privat atau swasta, di mana penetapan harga standar bisa dihitung dari data masa lalu yang dihasilkan oleh sistem akuntansi yang ada setelah disesuaikan dengan unsur lain dengan menggunakan costing system, seperti Activity Based Costing. Standar biaya umum dan standar biaya khusus per program dan kegiatan yang harus disusun oleh masing-masing kementerian/lembaga, yang ada sekarang masih berorientasi kepada input, misalnya uang lauk pauk per orang per hari, honor panitia pengadaan per orang/bulan, pengadaan inventaris kantor per orang/tahun. Sebagian besar kementerian negara/lembaga masih mengalami kesulitan dalam menyusun harga standar biaya khusus per kegiatan dan program, karena tidak didukung oleh data base, sistem akuntansi dan pencatatan yang baik. Ketiadaan standar biaya mengakibatkan penyusunan anggaran per program dan kegiatan menjadi beragam sehingga sulit diukur efisiensinya. Untuk dapat menyusun standar biaya yang memadai perlu dilakukan penyempurnaan terhadap sistem akuntansi dan pelaporan yang dilakukan oleh entitas pelaporan. Basis akuntansi akrual nampaknya menjadi syarat untuk dapat menentukan standar biaya secara layak. Sebenarnya keharusan untuk menerapkan akuntansi berbasis akrual telah ditetapkan dalam UU No. 17 Tahun 2003, namun pada kenyataan sampai dengan saat ini pemerintah menghadapi kendala untuk
79
melaksanakan basis akrual tersebut. Oleh karena itu, diperlukan kajian dan perumusan secara mendalam untuk dapat segera menerapkan akuntansi berbasis akrual. Hal ini ditunjukkan oleh pengalaman dari beberapa negara, seperti Australia, bahwa sistem akuntansi dan sistem penganggaran harus terintegrasi dengan berorientasi pada basis akrual. Pengaplikasian accrual basis memberikan gambaran kondisi keuangan secara menyeluruh (full picture), yang meliputi manajemen sumber daya (resource management) dan manajemen utang (liability management), dan menyediakan indikasi kekuatan fiskal jangka panjang dalam reformasi manajemen keuangan dan reformasi manajemen lainnya. Penekanan penggunaan accrual basis juga disyaratkan dalam GASB (1999) dan diterapkan bersama-sama dengan asumsi dasar lainnya seperti going concern, consistency of presentation, materiality and aggregation untuk mewujudkan comparative information (IFAC, 2000). Beberapa negara telah mereformasi akuntansi sektor publik mereka, terutama perubahan dari cash basis menjadi accrual basis. New Zealand merupakan contoh sukses dalam menerapkannya. Namun, beberapa kasus menunjukkan bahwa perubahan yang dilakukan tidak seluruhnya menjamin keberhasilan. Kasus di Italia menunjukkan bahwa perubahan tersebut tidak memberikan kontribusi signifikan terhadap transparansi, efisiensi, dan efektivitas organisasi. Oleh karena itu, dalam mereformasi suatu sistem perlu dilakukan analisis mendalam terhadap faktor lingkungan, salah satunya adalah faktor sosiologi masyarakat. Menurut UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual dilaksanakan selambat-lambatnya Tahun 2008. Selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. Dipertegas dalam PP No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang menyatakan bahwa laporan keuangan untuk
80
tujuan umum disusun dan disajikan dengan basis kas untuk pengakuan pos-pos pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan, serta basis akrual untuk pengakuan pos-pos aset, kewajiban, dan ekuitas dana.
4.2.2. Evaluasi atas Pemberian Ganjaran dan hukuman
Dalam pelaksanaan anggaran di Indonesia belum dikenal adanya reward and punishment yang jelas dan tegas. Tidak ada penghargaan terhadap satuan kerja yang
dianggap berhasil mencapai target kinerja yang diharapkan. Belum ada lembaga yang kredibel dan dapat memberikan penilaian atas keberhasilan satuan kerja dalam mencapai kinerja. Diperlukan sistem informasi yang baik agar dapat dipakai sebagai dasar penilaian pencapaian kinerja. Pemberian penghargaan atau hukuman dapat diwujudkan dengan pemberian insentif atau disintensif bagi satuan kerja yang berhasil atau gagal. Insentif dapat diberikan misalnya bagi satuan kerja yang mencapai kinerja yang diharapkan diberikan prioritas anggaran, fleksibilitas yang lebih, pembayaran gaji berdasarkan kinerja.
4.2.3. Evaluasi atas Pelaksanaan Kontrak Kinerja
Belum ada kontrak kinerja yang dilaksanakan. Atas nama pemerintah Departemen Keuangan dapat melaksanakan kontrak atas pencapaian suatu kinerja. Dalam pembuatan kontrak kinerja harus diperjelas pelayanan yang dikontrakkan. Telah dicoba dengan pendirian Badan Layanan Umum, namun belum ada kejelasan sampai sejauh mana pelayanan yang harus diberikan oleh BLU dan sebagian besar organisasi mengajukan diri menjadi BLU lebih pada keinginan untuk mendapatkan fleksibilitas dalam penggunaan dana APBN dan PNBP.
81
4.2.4. Evaluasi atas Pengendalian Internal dan Eksternal
Ketika keleluasaan penggunaan anggaran diberikan kepada kementerian negara/ lembaga maka agar tidak terjadi penyimpangan dan penyelewengan, pemberian wewenang dan keleluasaan harus diikuti dengan pengawasan dan pengendalian yang kuat, serta pemeriksaan yang efektif. Pengawasan dilakukan oleh pihak luar eksekutif (dalam hal ini DPR dan masyarakat); pengendalian, yang berupa pengendalian internal dan pengendalian manajemen, berada di bawah kendali eksekutif (pemerintah) dan dilakukan untuk memastikan strategi dijalankan dengan baik sehingga tujuan tercapai. Sedangkan pemeriksaan (audit) sesuai dengan prinsip baru pengelolaan APBN dilakukan oleh b adan yang memiliki kompetensi dan independensi yaitu Badan Pemeriksa Keuangan. Audit yang dilakukan bertujuan untuk mengukur apakah kinerja eksekutif sudah sesuai dengan kriteria yang telah ditetapkan. Penguatan fungsi pengawasan dapat dilakukan melalui optimalisasi peran DPR sebagai kekuatan penyeimbang antara eksekutif dengan masyarakat, baik secara langsung maupun tidak langsung, dan melalui LSM serta organisasi sosial kemasyarakatan. Terdapat pemahaman yang yang salah dalam diri anggota DPR ketika pengawasan DPR terhadap pihak eksekutif adalah pemeriksaan (audit) padahal seharusnya pengawasan terhadap eksekutif adalah pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan yang telah digariskan. Pemeriksaan tetap harus dilakukan oleh badan atau lembaga yang memiliki otoritas dan keahlian profesional seperti BPK. Pada saat ini masih terdapat beberapa kelemahan dalam pelaksanaan audit pemerintah di Indonesia. Kelemahan pertama bersifat inherent sedangkan kelemahan kedua bersifat struktural. Kelemahan pertama adalah tidak tersedianya indikator kinerja yang memadai sebagai dasar mengukur kinerja pemerintah. Kelemahan kedua
82
adalah masalah kelembagaan audit Pemerintah Pusat dan Daerah yang overlapping satu dengan lainnya, sehingga pelaksanaan pengauditan tidak efisien dan tidak efektif. Reposisi lembaga pemeriksa diperlukan untuk menciptakan lembaga audit yang efisien dan efektif dengan memisahkan tugas dan fungsi secara jelas ke dalam kategori auditor internal dan eksternal agar tidak terjadi tumpang tindih dalam pengawasan. Audit internal dilakukan oleh unit pemeriksa yang merupakan bagian dari organisasi yang diperiksa. Sedangkan, audit eksternal dilakukan oleh unit pemeriksa yang berada di luar organisasi yang diperiksa dan bersifat independen. Dalam hal ini yang bertindak sebagai auditor eksternal pemerintah adalah BPK yang merupakan lembaga independen dan merupakan supreme auditor sesuai dengan Undang-Undang No. 17 Tahun 2003. Permasalahan pada pemerintah Indonesia saat sekarang adalah banyaknya auditor internal yang dimiliki yaitu: BPKP. Inspektorat Jenderal Departemen, Inspektorat Wilayah Propinsi, Inspektorat Wilayah Kabupaten dan yang terbaru khusus untuk Direktorat Jenderal Pajak terdapat Kepatuhan Internal dan Transformasi Sumber Daya Aparatur (KITSDA) Fokus pemeriksaan yang selama ini dilakukan kurang memperhatikan Value For Money (VFM). Audit yang dilakukan seharusnya dapat menciptakan Good governance dan hal ini akan tercapai jika lembaga pemeriksa berfungsi dan tertata dengan baik. Perlu ada pengembangan dan perluasan cakupan audit, tidak hanya audit keuangan (financial audit) tetapi juga performance audit (audit kinerja) termasuk value for money audit. Audit kinerja merupakan suatu proses sistematis untuk memperoleh dan mengevaluasi bukti secara obyektif, agar dapat melakukan penilaian secara independen atas ekonomi dan efisiensi operasi serta efektivitas dalam pencapaian hasil yang diinginkan, dan kepatuhan terhadap kebijakan, peraturan, dan hukum yang berlaku, serta menentukan kesesuaian antara kinerja yang telah dicapai
83
dengan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya, serta mengkomunikasikan hasilnya kepada pihak-pihak pengguna laporan tersebut. Secara lebih rinci, audit kinerja dibagi menjadi audit ekonomi dan efisiensi (management audit) dan audit efektivitas (program audit). Audit ekonomi dan efisiensi bertujuan untuk menentukan: (1) apakah suatu entitas telah memperoleh, melindungi, dan menggunakan sumber dayanya (seperti karyawan, gedung, dan peralatan kantor) secara hemat (ekonomis) dan efisien; (2) penyebab ketidakhematan dan ketidakefisienan, dan (3) apakah entitas tersebut telah mematuhi peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan kehematan dan efisiensi. Audit efektivitas bertujuan untuk menentukan tingkat pencapaian hasil program, efektivitas pelaksanaan program, dan ketaatan terhadap peraturan perundangundangan yang berkaitan dengan pelaksanaan program. Tujuan memperkuat pelaksanaan value for money audit adalah meningkatkan akuntabilitas sektor publik. Di masa mendatang DPR, menteri-menteri dan lembaga-lembaga pemerintahan, harus memberikan pertanggungjawaban kepada masyarakat, dan akhirnya akuntabilitas publik merupakan bagian penting dari sistem politik dan demokrasi.
4.2.5. Evaluasi atas Cascading Perencanaan Kinerja (BPPK sebagai ilustrasi)
Renstra merupakan analisis dan pengambilan keputusan stratejik tentang masa depan organisasi untuk menempatkan dirinya pada masa yang akan datang. Renstra memberikan petunjuk tentang mengerjakan sesuatu program/kegiatan yang benar (doing the right things). Oleh karena itu, bahasa yang digunakan dalam perumusan
84
renstra haruslah jelas dan nyata serta tidak bermakna ganda sehingga dapat menjadi petunjuk/arah perencanaan dan pelaksanaan kegiatan operasional. Beberapa langkah yang biasa dilakukan dalam perencanaan stratejik yaitu, merumuskan visi dan misi organisasi, melakukan analisis lingkungan internal dan eksternal (environment scanning) dengan melihat lingkungan stratejik organisasi, merumuskan tujuan dan sasaran (goal setting), dan merumuskan stratejik-stratejik untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut. Organisasi Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan merupakan salah satu unit eselon satu di bawah Departemen Keuangan. Berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 131/PMK.01/2006 tanggal 22 Desember 2006 tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen Keuangan Bab XIV dijelaskan bahwa Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan (BPPK) mempunyai tugas melaksanakan pendidikan dan pelatihan di bidang Keuangan Negara sesuai dengan kebijakan yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan dan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Adapun fungsi BPPK : 1.
Perumusan kebijakan Menteri Keuangan di bidang pendidikan dan pelatihan keuangan negara dalam rangka pembinaan sumber daya manusia Departemen Keuangan;
2.
Pelaksanaan kebijakan Menteri Keuangan di bidang pendidikan dan pelatihan keuangan negara dalam rangka pembinaan sumber daya manusia Departemen Keuangan;
3.
Penelaahan, evaluasi, dan penyusunan laporan pelaksanaan pendidikan dan pelatihan keuangan negara dalam rangka pembinaan sumber daya manusia Departemen Keuangan;
85
4.
Pengkajian dan pengembangan pendidikan dan pelatihan di bidang keuangan negara;
5.
Koordinasi pelaksanaan kerjasama pendidikan dan pelatihan dengan lembaga pendidikan dalam dan luar negeri, lembaga pemerintah, dan lembaga internasional;
6.
Pelaksanaan administrasif badan Saat ini Renstra Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan menggunakan
Renstra yang berlaku untuk tahun yang terakhir dari renstra lima tahunan 2004 -2009. Visi: Visi Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan (BPPK) berdasarkan dokumen renstra adalah menjadi pusat unggulan bertaraf internasional dalam menghasilkan manusia yang profesional di bidang keuangan negara Misi : 1. Diklat dan Pengembangan Meningkatkan kualitas manusia di bidang keuangan negara melalui pendidikan, pelatihan, dan pengembangan 2. Pengkajian Mengembangkan tradisi pengkajian di bidang pendidikan dan pelatihan yang dapat diandalkan 3. Organisasi Belajar Senantiasa memperbarui diri melalui proses organisasi belajar (Learning Organization) sesuai dengan dinamika lingkungan internal dan eksternal 4. Sosial Berpartisipasi dalam mengembangkan masyarakat yang sadar akan keuangan negara
86
Kemudian Visi dan Misi tersebut dijelaskan lebih lanjut dalam programprogram. Program: Perencanaan/pembuatan program menjelaskan hubungan garis organisasi secara kolektif yang menunjukkan apa yang hendak dicapai dan bagaimana setiap rupiah dialokasikan untuk memenuhi program dan sasaran. Program-program dasar yang merupakan prioritas dan memenuhi tingkat pelayanan yang diharapkan sudah harus diidentifikasikan dan disepakati untuk dilaksanakan, dan bila perlu kemudian dibagi ke dalam subprogram. Pembiayaan seharusnya merupakan representasi dari usaha pencapaian program yang ada. Dalam Penyusunan RKA-KL BPPK dari Tahun 2008 sampai dengan 2009, program yang digunakan adalah yang tercantum dalam RKP, di mana program yang dimuat dalam RKP tersebut mengacu pada RPJMN yang berlaku selama 5 tahun. Dalam RPJMN 2004-2009, program dan kegiatan dilaksanakan oleh satu atau lebih Kementerian Negara/Lembaga, sehingga program dan kegiatan dimungkinkan untuk digunakan bersama dengan Kementerian Negara/Lembaga yang lain. BPPK sebagai bagian dari Departemen Keuangan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran Tahun 2008 dan 2009, telah menggunakan beberapa program, di mana ada beberapa program yang tidak ada di Tahun 2008 kemudian muncul di Tahun 2009. Program yang tertulis dalam Renstra 2005 sampai dengan 2009, adalah sebagai berikut: 1. Program Pendidikan kedinasan 2. Program Pengelolaan Sumber Daya Manusia Aparatur Rencana kerja Tahun 2005 sampai dengan 2007 menggunakan dua program, yaitu Program Pendidikan kedinasan dan Program Pengelolaan Sumber Daya Manusia Aparatur. Sedangkan mulai Tahun 2009 Departemen Keuangan mulai
87
menyusun program yang spesifik untuk setiap Eselon 1. Program ini menjadi program bayangan untuk Tahun 2009 karena program yang ada saat ini (yang tercantum dalam RKA-KL) masih dipakai mengingat program tersebut masih berlaku sampai RPJM periode saat ini yang berakhir Tahun 2009. Rencana Kerja Anggaran Kementerian/lembaga Tahun 2008 membiayai empat program antara lain program-program : 1. Program Penerapan Pemerintahan Yang Baik 2. Program Pengelolaan Sumberdaya Manusia Aparatur 3. Program Peningkatan sarana & Prasarana Aparatur Negara 4. Program Pendidikan kedinasan RKA-KL Tahun Anggaran 2009 membiayai 5 program, 4 program sama dengan tahun sebelumnya ditambah satu Program Peningkatan Pengawasan dan Akuntabilitas Aparatur Negara. Sebagai perbandingan tabel di bawah ini memperlihatkan program yang dibiayai oleh RKA KL 2008 dan RKA KL 2009, NO
KODE
1
01.01.09*** 2 3
01.01.10*** 01.03.0313* 01.01.0113** 01.01.13***
4
5
01.01.17 10.06.01
PROGRAM Program Penerapan Pemerintahan Yang Baik Program Peningkatan Pengawasan dan Akuntabilitas Aparatur Negara
2008
2009
V
V
-
V
V
V
V
V
V
V
Program Pengelolaan Sumberdaya Manusia Aparatur Program Peningkatan sarana & Prasarana Aparatur Negara Program Pendidikan kedinasan
Nilai Alokasi per program tahun 2008 dan 2009 No
Kode
1
01.01.09
2
01.01.10
Program
Program Penerapan Pemerintahan Yang Baik Program Peningkatan Pengawasan dan Akuntabilitas
2008 (dalam ribuan) 58.703.834
2009 (dalam ribuan) 58.808.915
9.999.745
88
3
01.01.13
4
01.01.17
5
10.06.01
Aparatur Negara Program Pengelolaan Sumberdaya Manusia Aparatur Program Peningkatan sarana & Prasarana Aparatur Negara
Program Pendidikan kedinasan Jumlah total
230.694.599
118.330.445
82.265.064
111.295.064
12.522.353
64.700.585
384.185.850
363.134.754
Nilai alokasi per program dalam prosentase Tahun Anggaran 2008 dan 2009 No
Kode
1
01.01.09
2
01.01.10
3
01.01.13
4
01.01.17
5
10.06.01
Program
Program Penerapan Pemerintahan Yang Baik Program Peningkatan Pengawasan dan Akuntabilitas Aparatur Negara Program Pengelolaan Sumberdaya Manusia Aparatur Program Peningkatan sarana & Prasarana Aparatur Negara
Program Pendidikan kedinasan Jumlah total
2008 (dalam ribuan)
2009 (dalam ribuan)
15,28 %
16,19 %
0%
2,75 %
60,05 %
32,59 %
21,41 %
30,65 %
3,26 %
17,82 %
100 %
100 %
Salah satu agenda utama dalam penganggaran berdasarkan pada perencanaan strategis adalah mengintegrasikan prioritas pemerintah secara nasional sebagai pedoman bagi hasil yang harus dicapai oleh kementerian negara/lembaga melalui pelaksanaan kegiatan atau program. Setiap tahun pemerintah menetapkan prioritas nasional sebagai pedoman kerja pemerintah secara umum. Prioritas nasional ini harus dipahami sebagai pedoman bagi masing-masing departemen atau lembaga yang terkait dalam proses pelaksanaan program dan kegiatan untuk mencapai tujuan nasional yang dicitakan. Dengan kata lain harus tercipta sinkronisasi antara Rencana Kerja Anggaran Kementerian atau Lembaga dengan Rencana Kerja Pemerintah. Hubungan antara prioritas nasional dan rencana kerja badan diklat keuangan tidak dapat dibantah memiliki hubungan yang erat karena program-program yang 89
dilaksanakan merupakan hasil singkronisasi antara prioritas nasional yang tertulis di RKP dan prioritas Departemen Keuangan sebagai induk organisasi BPPK. Namun bila kita mencari hubungan antara program yang tercantum dalam renstra sebagai pedoman strategis BPPK dengan yang dibiayai seperti yang tercantum dalam RKAKL maka akan terjadi ketidaksingkronan. Seperti yang diungkapkan dalam data di atas bahwa Rentra BPPK hanya mencantumkan 2 program sebagai pedoman kegiatan sedangkan pembiayaan yang tercantum dalam RKA-KL diperuntukkan 4 program di Tahun 2008 dan 5 program di Tahun 2009. Atau dengan kata lain terdapat program yang tidak tercantum dalam Renstra tetapi dibiayai dan tercantum dalam RKA-KL yaitu Program Penerapan Pemerintahan Yang Baik, Program Peningkatan Sarana & Prasarana Aparatur Negara untuk Tahun 2008 ditambah Program Peningkatan Pengawasan dan Akuntabilitas Aparatur. Simpulan umum yang dapat ditarik bila tidak tercantum dalam Renstra tetapi dibiayai oleh RKA-KL adalah Badan Diklat melakukan pembiayaan terhadap program yang sebelumnya tidak direncanakan. Selanjutnya kita akan membahas satu persatu Program yang tidak tercantum dalam renstra tersebut. Program Penerapan Pemerintahan Yang Baik merupakan Program yang menampung kegiatan seperti pengelolaan gaji, honorarium dan tunjangan penyelenggaraan operasional dan pemeliharaan. Setiap Kementerian Negara/Lembaga melaksanakan program ini sehingga sering kali banyak pendapat yang mengatakan bahwa program ini bukanlah merupakan program strategik sehingga tidak wajib dicantumkan dalam renstra karena dalam kondisi apapun akan tetap dilaksanakan sebagai aktivitas rutin. Hal ini dapat menjadi pembenaran bagi tidak dicantumkannya program generik ini dalam sebuah renstra organisasi pemerintahan.
90
Program berikutnya adalah Program Peningkatan sarana dan Prasarana Aparatur Negara. Kegiatan yang tercantum dalam program ini antara lain kegiatan pembangunan/pengadaan/peningkatan sarana dan prasarana, pengadaan tanah, pengadaan kendaraan, pengadaan peralatan dan perlengkapan gedung. Program ini juga merupakan program generik di mana setiap K/L bila melakukan kegiatan semacam ini akan dikelompokkan dalam program yang sama. BPPK mengalokasikan Program ini pada anggaran Tahun 2008 (RKA-KL) sebesar Rp82.265.064.000 atau 21,41 % dari keseluruhan anggaran Tahun 2008 dan sebesar Rp111.295.064.000 atau 30,65 % untuk anggaran Tahun 2009. Program Peningkatan sarana dan Prasarana Aparatur Negara memiliki arti penting dari sisi hasil yang berupa aset tetap dan jumlah yang dialokasikan. Dari sisi hasil yang berupa aset tetap maka akan mempengaruhi kualitas tupoksi BPPK apabila aset tetap yang mendukung tupoksi tersedia dengan baik sehingga standar layannan dapat ditingkatkan dan akan sebaliknya bila aset tetap yang dibutuhkan tidak ada. Dari sisi alokasi amat mustahil bila alokasi sebesar 21,41 % (2008) dan 30,65 % (2009) termasuk yang tidak tercantum dalam rencana strategis lembaga. Program berikutnya adalah program Peningkatan Pengawasan dan Akuntabilitas Aparatur yang secara sebutan akan jadi pertanyaan apakah ini merupakan tupoksi BPPK atau bukan? Dan bagaimana bila program ini juga baru muncul Tahun 2009 dan tidak terdapat dalam renstra. Dapat diduga ini merupakan program titipan dari instansi lain.
4.2.6. Evaluasi Atas Penyusunan Dokumen Anggaran
Permasalahan yang senantiasa dikeluhkan oleh Kementerian/Lembaga selama ini adalah bagaimana mungkin mencapai kinerja ideal, jika anggaran yang tersedia
91
tidak mencukupi? Disinilah mungkin permasalahan utama penyusunan anggaran di negara kita. Ketika dana disadari sangat terbatas maka seharusnya prioritas anggaran yarus lebih tajam, selama ini prioritas anggaran tidak dapat dibaca dengan jelas dan masih banyak ketidakkonsistenan dalam penyusunan anggaran di mana seharusnya anggaran prioritas diikuti dengan pembaiyaan yang terjamin untuk mencapai kinerja yang diinginkan sedangkan kegiatan yang tidak prioritas seharusnya dapat dilewatkan atau malahan dihilangkan. Ketika tidak ada kejelasan kegiatan prioritas maka keluhan anggaran yang terbatas tidak akan pernah dapat diselesaikan. Fakta sampai dengan Tahun 2008, meski sudah dibungkus dengan istilah berbasis kinerja, jiwa sistem penganggaran tradisional tak seluruhnya bisa dihapuskan. Bukan hanya karena sistem tradisional ini sudah mendarah daging selama tiga puluh tahun, namun juga karena pola pikir yang ada tidak diubah. Kondisi ini dapat kita lihat, bagaimana anggaran yang disusun lebih berorientasi pada kenaikan jumlah anggaran. Jarang sekali anggaran suatu unit kerja disusun lebih kecil dari tahun-tahun sebelumnya. Jika anggaran belanja cenderung membesar dari tahun ke tahun, yang dalam istilah lain sering disebut sebagai sistem incremental, maka kesulitan justru menyangkut anggaran pendapatan. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) kita senantiasa defisit karena tidak mampu mengejar pertambahan Anggaran pengeluaran yang secara incremental terus bertambah dengan pesat. Kesulitan lain dalam penyusunan anggaran adalah ketiadaan standar biaya. Ketiadaan standar biaya mengakibatkan penyusunan anggaran per program dan kegiatan menjadi beragam sehingga sulit diukur efisiensinya. PP No 20/2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah (RKP) dan PP No 21/2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-KL) sebagai operasionalisasi kebijakan penganggaran kinerja. Dalam rangka penyusunan RKA KL Departemen
92
Keuangan telah membangun aplikasi program komputer RKA-KL dan sudah digunakan oleh kementerian/lembaga. Tetapi, apakah kinerja benar-benar telah menjadi basis dalam penyusunan anggaran dengan format RKA-KL tersebut? Rasanya masih jauh dari harapan. Saat ini, format RKA -KL baru sekadar menempelkan nama program, kegiatan dan sub kegiatan
dalam dokumen anggaran,
namun substansi ukuran kinerjanya belum nampak dan proses penyusunannya belum sesuai dengan prinsip-prinsip penganggaran kinerja. Kementrian negara/lembaga dalam beberapa hal merasakan penyusunan anggaran terlalu rinci dan kaku dan kurang fleksibel padahal paradigma baru yang dikenalkan adalah let’s the manager manage. Hal ini sangat jauh dari esensi anggaran kinerja yang mengaitkan kinerja dengan anggaran, menjanjikan fleksibilitas dalam pelaksanaan anggaran, memberikan kebebasan dalam mengelola sumber daya (let’s the managers manage), dan memiliki mekanisme pelaporan yang dapat memberikan umpan balik untuk peningkatan kinerja. Penerapan penganggaran kinerja harus dimulai dengan perencanaan kinerja, baik pada level nasional (pemerintah) maupun level instansi (kementerian negara/lembaga), yang berisi komitmen tentang kinerja yang akan dihasilkan, yang dijabarkan dalam program-program dan kegiatan-kegiatan yang akan dilakukan. Setiap instansi selanjutnya menyusun kebutuhan anggaran berdasarkan program dan kegiatan yang direncanakan dengan format RKA-KL, yang selanjutnya dibahas dengan otoritas anggaran (Departemen Keuangan, Bappenas, dan DPR). RKA-KL dari keseluruhan kementerian/lembaga menjadi bahan penyusunan RAPBN bagi pemerintah. Dalam praktik, masih banyak dijumpai kelemahan sejak perencanaan kinerja, proses penyusunan dan pembahasan anggaran sampai dengan penuangannya dalam format-format dokumen anggaran (RKA-KL dan APBN). Meski pemerintah
93
telah memiliki RKP, namun RKP ini hanya merupakan kompilasi berbagai usulan program kementrian/lembaga dengan indikator yang juga beragam yang menjadikan Bappenas mengalami kesulitan untuk merumuskan indikator kinerja nasional. Dalam RKP belum terlihat dengan jelas apa kinerja yang spesifik dan terukur yang akan dihasilkan dari program-program pemerintah. Dalam RKP tercantum sasaran kinerja program, tetapi tidak jelas bagaimana mengukurnya dan berapa target yang harus dicapai. Misalnya, Program Peningkatan Pengawasan dan Akuntabilitas Aparatur Negara sebagaimana telah disebutkan di halaman 89, sasaran yang dirumuskan dalam RKP adalah terwujudnya sistem pengawasan dan audit yang akuntabel di lingkungan aparatur negara. Tidak jelas apa kriteria akuntabel dan bagaimana mengukur serta berapa targetnya. Ketidakjelasan perencanaan kinerja pada level nasional berlanjut pada ketidakjelasan rencana kinerja (Renja) masing-masing kementrian/lembaga. Penamaan program dan kegiatan instansi juga belum menunjukkan core business dari kementerian/lembaga karena masih banyak terpengaruh oleh penamaan program dan proyek versi lama atau versi Daftar Isian Proyek (DIP). Banyak nama program yang bersifat generik seperti Program Peningkatan Sarana dan Prasarana, Program Pengelolaan Sumber Daya Manusia Aparatur, serta Program Penataan Kelembagaan dan Ketatalaksanaan, yang terdapat pada hampir seluruh instansi. Untuk program yang sama, tiap instansi mendefinisikan sendiri-sendiri apa sasaran programnya, yang kemungkinan besar berbeda-beda yang pada akhirnya menyulitkan pendefinisian ukuran kinerja nasional untuk program tersebut. Dari sisi proses penyusunan dokumen anggaran, formulir-formulir RKA-KL ( f o r m u l i r 1 . 1 s . d f o r m u l i r 3 . 4 ) , belum m ampu menunjukkan k i n e r j a kementerian/lembaga, baik kinerja hasil (outcome) program maupun keluaran (output)
94
kegiatan. Formulir-formulir RKA-KL lebih menonjolkan perhitungan detil anggaran per kegiatan, sub kegiatan, jenis belanja, dan akun belanja. Dalam formulir 1.1, indikator keluaran dan hasil program dinyatakan secara naratif dan kualitatif tetapi tanpa target yang terukur dan jelas. Contoh indikator keluaran untuk perjalanan dinas dengan ‘Orang Hari (OH)’, untuk pengadaan barang dengan satuan ‘paket’, untuk penyelenggaraan rapat dengan satuan ‘kali’ dan sebagainya. Dalam formulir 1.5 kementerian/lembaga membuat perhitungan anggaran per kegiatan tetapi perhitungan ini masih menggunakan pola lama yang mirip dengan Lembaran Kerja yang terfokus kepada input, terinci per sub kegiatan, jenis belanja dan akun belanja anggaran dengan mengalikan volume kegiatan dengan harga satuannya. Hal ini mengakibatkan RKA-KL terlihat seperti dokumen yang berisi angka-angka hasil perhitungan matematis. Indikator yang termuat dalam RKA-KL tidak memenuhi kriteria SMART (spesific, measurable, achievable, relevan & timebound). PP No. 21/2004 mensyaratkan perlunya standar biaya dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja, baik standar biaya umum yang harus disusun oleh Menteri Keuangan maupun standar biaya khusus per program dan kegiatan yang harus disusun oleh masing-masing kementerian/lembaga. Standar biaya umum yang ada sekarang masih berorientasi kepada input, misalnya uang lauk pauk per orang per hari, honor panitia pengadaan per orang/bulan, pengadaan inventaris kantor perorang/tahun. Sebagian besar kementerian/lembaga masih mengalami kesulitan dalam menyusun harga standar biaya khusus per kegiatan dan program, karena tidak didukung oleh data base, sistem akuntansi dan pencatatan yang baik. Ketiadaan standar biaya mengakibatkan penyusunan anggaran per program dan kegiatan menjadi beragam sehingga sulit diukur efisiensinya. Terkait dengan standar
95
pelayanan minimal, belum semua Departemen memiliki SPM, padahal standar pelayanan minimal seharusnya menjadi acuan awal dalam menentukan kinerja yang harus dihasilkan.
4.2.7. Evaluasi Atas Pembahasan Anggaran oleh DPR
Kinerja belum dijadikan dasar alokasi dan acuan pembahasan anggaran di pemerintah maupun DPR. Pola pembahasan masih menggunakan pola lama, yang masih berfokus pada penentuan alokasi yang lebih besar didasarkan pada alokasi tahun sebelumnya. Belum banyak anggota DPR yang concern dengan anggaran kinerja dan mempertanyakan masalah kinerja pada saat membahas anggaran. Hal ini sebagian karena keterbatasan data, karena adanya ketimpangan informasi (asymmetry information). Ketimpangan informasi selain terjadi karena data perencanaan kinerja (Renja) dan pelaporan kinerja (LAKIP) tidak sampai ke tangan DPR, juga karena format RKA-KL yang dibahas dengan DPR tidak mampu berbicara mengenai kinerja yang akan dihasilkan. Dari perencanaan kinerja yang belum menunjukkan penjabaran yang jelas, penyusunan RKA-KL dan pembahasan anggaran yang belum mengacu kepada kinerja, maka dokumen anggaran nasional (APBN) dan DIPA (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran) belum memperlihatkan kinerja, output dan outcome yang ingin dicapai. Dalam pembahasan anggaran, s eharusnya DPR lebih fokus pada output dan outcome. Ketika bahan yang sampai ke DPR memuat pula detil rencana anggaran
sampai dengan daftar kegiatan maka banyak anggota DPR justru lebih berfokus ke input dibandingkan output apalagi outcome.
96
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN
5.1. Kesimpulan a. Pemerintah Indonesia telah melakukan persiapan pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja tetapi belum sempurna. 1) Pemerintah Indonesia telah melakukan persiapan pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja terutama dengan mengeluarkan berbagai peraturan perundang-undangan serta petunjuk teknis dan pelaksanaannya. 2) Berdasarkan paket undang-undang keuangan negara terjadi perubahan mindset pengelolaan keuangan negara yang lebih mengedepankan efisiensi dan efektivitas serta mendorong terwujudnya akuntabilitas dan transparansi. Namun sampai saat ini pemerintah Indonesia belum mampu merubah mindset pelaksana teknis penyelenggara pemerintahan sehingga pelaksanaan reformasi pengelolaan keuangan negara belum berjalan dengan baik. Perubahan paradigma baru seharusnya didukung oleh personalia atau sumberdaya manusia yang handal, memiliki kompetensi yang sesuai dan memiliki kinerja yang jelas dan terukur. 3) Format dokumen penyusunan anggaran di Indonesia baru terfokus pada penjabaran nama program, kegiatan dan sub kegiatan dalam dokumen anggaran, tetapi substansi ukuran kinerjanya belum diformulasikan dengan baik. Hal ini dikarenakan belum dilakukan mekanisme pengumpulan data kinerja (indikator masukan, keluaran, dan hasil) untuk mengukur kehematan, efektivitas, efisiensi, dan kualitas pencapaian sasaran.
97
4) Hingga kini belum semua unit pemerintahan yang bertindak sebagai unit layanan memiliki Standar Pelayanan Minimal (SPM). SPM yang ada belum dapat digunakan sebagai dasar menetapkan target outcome minimum. 5) Biaya (pengeluaran) dalam analisis standar biaya (ASB) yang digunakan untuk mendanai output belum menggunakan metode penghitungan biaya yang memadai atau standard costing yang jelas. 6) Terdapat beberapa kelemahan dalam pelaksanaan audit
sehingga
pelaksanaannya tidak efisien dan efektif. Pertama, tidak tersedianya indikator kinerja yang memadai sebagai dasar mengukur kinerja pemerintah. Kedua, masalah kelembagaan audit yang overlapping satu dengan lainnya, contoh BPK, BPKP, dan Itjen Departemen/Lembaga.
b. Pemerintah Indonesia telah melaksanakan Anggaran Berbasis Kinerja tetapi belum utuh dan konsisten. 1) Sudah terdapat peraturan perundang-undangan yang dapat dijadikan sebagai dasar hukum bagi pelaksanaan anggaran berbasis kinerja. Tetapi belum semua aturan tersebut diimplementasikan dengan baik dan konsisten. 2) Masih kurangnya pemahaman semua pihak tentang peraturan perundanundangan yang berlaku dan masih lemahnya komitmen untuk melaksanakannya menjadikan implementasi anggaran berbasis kinerja belum berjalan dengan baik. 3) Peraturan perundang-undangan yang ada dilaksanakan baru sekedar memenuhi aspek legal formal dan masih jauh dari esensi yang diharapkan dari penerapan anggaran berbasis kinerja.
98
4) Dalam rangka meningkatkan transparansi dan kejelasan dalam proses anggaran dokumen anggaran dibuat rinci tetapi akibatnya dokumen anggaran menjadi rumit dan berfokus pada sisi input. Hal ini menyebabkan waktu yang diperlukan untuk persiapan dan pembahasan anggaran menjadi lama. D i antara kerumitan penyusunan dokumen anggaran adalah klasifikasi anggaran yang tidak sepenuhnya dipahami oleh satker. 5) Penyusunan program dan kegiatan belum sepenuhnya mempedomani dokumen perencanaan strategis. Terdapat missing link antara Renstra, Renja, Program, Kegiatan, dan RKA-KL. Muncul program dalam RKA-KL yang tidak terdapat dalam Renstra. 6) Satker baik intern maupun antar Departemen/Lembaga tidak terkoordinasi dalam penyusunan program/kegiatan dan penganggar a n n y a . H a l i n i mengakibatkan adanya duplikasi program/kegiatan dan pendanaannya serta adanya program/kegiatan yang tidak tertampung di satker manapun. 7) Anggaran yang disusun lebih berorientasi pada kenaikan jumlah anggaran. Anggaran belanja yang cenderung membesar (incremental) dari tahun ke tahun mengakibatkan ketidakseimbangan antara anggaran belanja dengan anggaran pendapatan. 8) Penyusunan anggaran per program dan kegiatan beragam dikarenakan belum menggunakan metode penghitungan biaya yang memadai atau standard costing yang jelas sehingga sulit diukur efisiensinya. Standar biaya yang ada juga belum dilaksanakan secara konsisten. 9) Pembahasan anggaran di pemerintah maupun DPR belum sepenuhnya berlandaskan penilaian atas kinerja. Pola pembahasan masih menggunakan pola lama yang lebih terfokus pada penentuan alokasi anggaran. Banyak
99
anggota DPR yang tidak concern dengan anggaran kinerja p a d a saat membahas anggaran. Dalam pembahasan anggaran seharusnya DPR lebih fokus output dan outcome. Tetapi ketika dokumen penyusunan anggaran yang disampaikan ke DPR memuat detil rencana anggaran sampai dengan daftar kegiatan maka banyak anggota DPR justru lebih fokus ke input. Hal ini mengakibatkan konsep fleksibiltas penganggaran yang mengarah pada prinsip let’s the manager manage belum sepenuhnya diwujudkan.
10) Belum tersedia sistem monitoring dan evaluasi yang terintegrasi untuk mengawasi dan mengevaluasi pelaksanaan kinerja anggaran. Tidak adanya sistem monitoring dan evaluasi juga menjadikan sulit untuk mendapatkan feedback pelaksanaan anggaran.
5.2. Saran a. Terkait dengan telah tersedianya landasan hukum yang telah dibuat untuk memberikan landasan bagi penerapan anggaran berbasis kinerja maka diperlukan adanya upaya yang konsisten dan terus-menerus untuk menerapkan aturan-aturan tersebut. Konsistensi implemenrtasi aturan hukum tersebut harus diikuti dengan upaya-upaya untuk meningkatkan kesadaran dan pemahaman semua pihak untuk tidak sekedar memenuhi syarat legal formal tetapi esensi dan tujuan adanya aturan tersebut harus dipenuhi dan senantiasa terus ditingkatkan. b. Perlu diperjelas dan dipertegas tugas pokok dan fungsi dari setiap satker di kementerian/lembaga. Hal ini dilakukan untuk menghindari adanya duplikasi perencanaan program/kegiatan dan pendanaannya termasuk urusan yang belum ditampung di satker baik dalam intern kementerian/lembaga maupun antar
100
kementerian/lembaga. Disini peran Departemen Keuangan dan Bappenas diperlukan untuk melakukan koordinasi di antara kementerian/lembaga. c. Untuk dapat menyusun standar biaya yang baik maka diperlukan sistem akuntansi berbasis akrual. d. Perlu penelitian lebih lanjut untuk mengkaji tahapan-tahapan pelaksanaan anggaran berbasis kinerja di negara lain dan di mana posisi Indonesia.
101
DAFTAR PUSTAKA
Allen, R. (1999) “New Public Management:’ Pitfalls for Centrals and Eastern Europe.” Public Management Forum 1(4). Bram Scheers, Miekatrien Sterck and Geert Bouckaert, “Lessons from Australian and British Reforms in Results –oriented Financial Management”, Vol 5 No.2 Th 2005. Christopher Pollitt, “Public Management Reform: Reliable Knowledge and International Experience” , OECD Journal on Budgeting, Vol 3 No.3 Th 2003; David Webber, “Managing the Public Money: From Outputs to Outcomes-and Beyond, OECD Journal on Budgeting, Vol 4 No.2 Th 2004; Departemen Keuangan Republik Indonesia, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 171/PMK.05/2005 tentang Sistem Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat; Departemen Keuangan Republik Indonesia, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 131/PMK.01/2006 tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen Keuangan. Directorate General of Budget, The Indonesian Budget 2008, Majalah Warta Anggaran, Directorate General of Budget,2008; Direktorat Jenderal Anggaran, Reformasi Sistem Penganggaran “konsep Dan Implementasi 2005-2007”, Jakarta, 2006 Dunleavy, P., and C. Hood 1994. “From Old Public Administration to New Public Management.” Public Money and Management (July –Sept.): 9-16. Hideaki Tanaka, OECD Journal on Budgeting, “Fiscal Consolidation and Mefium Term Fiscal Planning in Japan”, Vol 3 No.2 Th2003; John R. Blondal, Chiara Goretti and Jens Kromann Kristensen, OECD Journal on Budgeting, “Budgeting in Brazil”, Vopl 3 No.1 Th2003; Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, Penyusunan Penetapan Kinerja, Jakarta 2005; Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi (SAKIP) dalam Konstelasi Peraturan Perundangan Manajemen Sektor Publik, Jakarta 2005; Ken Warren and Cheryl Barnes, “ The Impact of GAAP on Fiscal Decision Making: A Review of Twelve Years’ Experience with Accrual and Output-based Budgets in New Zealand”, OECD Journal on Budgeting, Vol 3 No.4 Th 2003; 102
Lembaga Administrasi Negara, Keputusan Kepala LAN No 589/IX/6/Y/99 tentang Pedoman Penyusunan Pelaporan AKIP; Pemerintah (SAKIP) Dalam Konstelasi Peraturan Perundangan Manajemen Sektor Publik, Jakarta 2005; Pemerintah Republik Indonesia Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; Pemerintah Republik Indonesia, Instruksi Presiden RI nomor 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah Pemerintah Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 20/2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah; Pemerintah Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 21/2004 tentang Rencana Kerja Anggaran Kementerian Lembaga (RKA-KL); Pemerintah Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005 tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan SPM; Pemerintah Republik Indonesia, Undang Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara; Pemerintah Republik Indonesia, Undang Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara; Schick, A. “Sustainable Budget Policy: Concepts and Approaches”, OECD Journal on Budgeting, Vol 5 No.1 Th 2005; Schick, A. 1996. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. Wellington, New Zealand: State Services Commission. Schick,A. “Twenty five Years of Budgeting Reform”, OECD Journal on Budgeting, Vol 4 No.1 Th 2004; Schick,A. “The Role of Fiscal Rules in Budgeting:, OECD Journal on Budgeting, Vol 3 No.3 Th 2003; Trisacti Wahyuni, Penganggaran Berbasis Kinerja Pada Kementerian/Lembaga : Masih Harus Banyak Berbenah diposting dari http://www.bpkp.go.id/warta/index.php?view=688
103
