Jurisprudentie Waterwet Mr. ir. S. Handgraaf*
1 Inleiding Bij het verschijnen van dit nummer is de Waterwet (Wtw) 21 maanden in werking. Het is daarom hoog tijd voor een jurisprudentieoverzicht. De eerste constatering bij het maken van dat overzicht is dat het aantal uitspraken met betrekking tot de Waterwet zelf vooralsnog gering is. De uitspraken die er zijn, geven wel een eerste beeld van de toepassing van het toetsingskader voor watervergunningen. Daarbij komt ook het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 – de AMvB waarmee de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water zijn omgezet in milieukwaliteitseisen op grond van hoofdstuk 5 Wet milieubeheer (WMB) – aan bod. Los van de Waterwet zelf, heeft het overgangsrecht van de Invoeringswet Waterwet wel tot de nodige uitspraken geleid. Die uitspraken worden aan het slot van deze bijdrage behandeld. Voor het beperkte aantal uitspraken met betrekking tot de Waterwet zijn enkele redenen aan te wijzen. Ten eerste bepaalt het overgangsrecht van de Invoeringswet Waterwet dat op de voorbereiding en vaststelling van besluiten op aanvragen die voor de inwerkingtreding van de Waterwet zijn ingediend, het oude recht van toepassing blijft totdat het besluit onherroepelijk is. De meeste ‘waterzaken’ die sinds eind 2009 voor de rechter zijn gebracht, hebben daarom nog betrekking op besluiten op grond van de oude waterwetten. Op die jurisprudentie wordt in deze bijdrage niet ingegaan. Sinds enkele maanden druppelen de eerste echte Waterwetuitspraken binnen. Nu met de invoering van de Waterwet tegen vrijwel alle besluiten beroep in twee instanties openstaat, zijn dit vooral uitspraken van de rechtbanken. *
Mr. ir S. (Simon) Handgraaf is mede-eigenaar van Colibri Advies.
Uitspraken in tweede instantie van de Afdeling zijn er nog niet of nauwelijks. Ter introductie op de bespreking van de jurisprudentie volgt eerst een kort overzicht van de nieuwe elementen van de Waterwet.
2 Nieuwe elementen van de Waterwet De Waterwet heeft een negental wetten geheel of gedeeltelijk vervangen, waaronder de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo), de Grondwaterwet (GWW) en de Wet op de waterhuishouding (WWH).1 Uitgangspunt van de Waterwet is integraal waterbeheer: beheer van alle onderdelen van watersystemen (zoals oppervlaktewater, grondwater, waterkeringen) in onderling verband en in relatie tot andere beleidsterreinen, zoals ruimtelijke ordening, natuur en milieu. Dit integrale waterbeheer komt onder meer tot uitdrukking in de centrale doelstelling van de Waterwet: het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Deze centrale doelstelling is uitgewerkt in normen, zoals de normen voor de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen – daarover meer bij de bespreking van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. De meeste oude waterwetten kenden een eigen vergunningenstelsel, met eigen procedurele bepalingen en een 1.
Zie uitgebreider over de Waterwet: H.J.M. Havekes, De Waterwet: innovatie van het waterrecht, TO 2009, nr. 4, p. 156-163; P.J. de Putter, De Waterwet: meer dan zomaar een nieuwe wet, TBR 2010, nr. 35, p. 196-208; S. Handgraaf, De Waterwet, MenR 2009, nr. 8, p. 489-496.
TO oktober 2011 | nr. 3
77
78
eigen toetsingskader. De Waterwet bevat één vergunningenstelsel waarin al deze oude stelsels zijn opgegaan. Bovendien bepaalt de wet dat voor een samenstel van handelingen één watervergunning wordt verleend met één bevoegd gezag en één procedure. Wie het bevoegd gezag wordt voor de watervergunning voor een samenstel van handelingen is bepaald in de zogeheten samenloopregeling.2 Het hoogste betrokken bestuursorgaan wordt bevoegd gezag, tenzij alle betrokken bestuursorganen een andere afspraak maken. De vergunningen en ontheffingen op grond van de keur van een waterschap zijn, voor zover ze betrekking hebben op het waterbeheer, per definitie een watervergunning en doen mee in de samenloopregeling.3 Er zijn wat verschuivingen geweest in bevoegdheden. De bevoegdheid voor regulering van de meeste grondwateronttrekkingen en infiltraties is overgedragen van de provincies naar de waterschappen.4 Daarnaast zijn de waterschappen verantwoordelijk geworden voor de kwaliteit van de waterbodem van regionale wateren, waar voorheen de provincie bevoegd gezag was voor de sanering van waterbodems van regionale wateren op grond van de Wet bodembescherming.5 Een laatste relevante wijziging is dat voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk – of het nu een waterkering is of een watergang – steeds een projectplan moet worden opgesteld door de beheerder. Voor de aanleg of wijziging hoeft de beheerder dan geen watervergunning meer te verlenen aan zichzelf of aan degene die in opdracht van hem het betreffende werk uitvoert.6
3 Doelstellingen van de Waterwet 3.1 Algemeen De toepassing van de Waterwet is gericht op de doelstellingen van artikel 2.1 Wtw: kort gezegd de bescherming tegen overstroming, wateroverlast en waterschaarste, de verbetering van de waterkwaliteit en de bevordering van functievervulling. Een watervergunning moet worden geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen van de Waterwet. In twee recente uitspraken is het toetsingskader van watervergunningen aan bod gekomen. De bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen is nader genormeerd in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw), dat dient ter implementatie van de Kaderrichtlijn water. Ook de toetsing van besluiten 2. 3. 4.
5. 6.
Art. 6.17 Wtw. Art. 6.13 Wtw. De uitzonderingen staan in art. 6.4 Wtw: grondwateronttrekkingen en infiltraties ten behoeve van industriële toepassingen van meer dan 150.000 m3 per jaar, de openbare drinkwatervoorziening en bodemenergiesystemen. Zie ook S. Handgraaf & S. Strolenberg, Nieuwe regels voor waterbodems: een vertroebeld beeld?, MenR 2010, nr. 6, p. 352-359. Art. 6.12 lid 2 onder c Waterbesluit en art. 4.14 van de modelkeur.
TO oktober 2011 | nr. 3
krachtens de Waterwet aan het Bkmw is in twee uitspraken aan de orde geweest. Op die uitspraken wordt in de volgende paragraaf ingegaan. Waterschap Rivierenland weigerde een watervergunning op grond van de keur voor het vervangen van een brug door een dam met duiker (een buis) met een doorsnede van 2 meter.7 Op grond van artikel 6.13 Wtw is paragraaf 2 van hoofdstuk 6 Wtw – inclusief de weigeringsgronden voor de watervergunning – mede van toepassing op vergunningen krachtens de keur van het waterschap. De grond om de vergunning te weigeren was in dit geval ontleend aan de Beleidsregels Keur Waterschap Rivierenland. Volgens die beleidsregels moet, in gevallen waarin varend onderhoud wordt gepleegd, de doorvaartbreedte op de waterlijn minimaal 2,25 meter blijven. De achtergronden van deze beleidsregel zijn, aldus het waterschap, verscherpte eisen op grond van de arbeidsomstandighedenwetgeving met betrekking tot varend onderhoud, het gegeven dat op de boten gebruik wordt gemaakt van nieuwe en grotere onderhoudsmachines en de wens om in de toekomst met een grotere boot te varen. De rechtbank oordeelt dat de beleidsregels niet kennelijk onredelijk of anderszins onrechtmatig zijn, nu ze ‘dienen tot bescherming van de waterstaatkundige belangen die aan het waterschap zijn toevertrouwd, waaronder wordt begrepen het belang van het doelmatig onderhoud van watergangen’. Volgens de rechtbank heeft het waterschap de watervergunning daarom, gelet op artikel 6.21 Wtw, op goede gronden geweigerd. Dit is geen bijzonder heldere redenering. Met zijn verwijzing naar de bescherming van de waterstaatkundige belangen die aan het waterschap zijn toevertrouwd, refereert de rechtbank aan de taakomschrijving van het waterschap in artikel 1 lid 1 Waterschapswet. Artikel 6.21 Wtw verwijst echter niet naar de Waterschapswet, maar naar de doelstellingen van de Waterwet. Hoewel die doelstellingen vrij ruim zijn, vergt het nog enige creativiteit om ‘doelmatig onderhoud van watergangen’ eronder te scharen. Uiteindelijk zal een achterstand in onderhoud wel kunnen leiden tot een grotere kans op wateroverlast of een minder goede vervulling van maatschappelijke functies, maar dat had de rechtbank best mogen uitleggen. Bij Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier werd een watervergunning aangevraagd voor het lozen van afvalwater dat vrijkomt bij een particuliere gasbron.8 Het hoogheemraadschap weigerde deze vergunning onder verwijzing naar de uit 2000 stammende Beleidsnotitie gasbronnen. Op grond van dat beleid worden uitsluitend lozingen vergund als er sprake is van incidenteel gebruik van de gasbron, bijvoorbeeld als museale bron. Alle andere lozingen worden geweigerd of moeten worden beëindigd, vanwege het gehalte aan zuurstofbindende stoffen en/of chloride, fosfaat en stikstof in het gasbronwater.
7. 8.
Rb. Arnhem 23 juni 2011, zaaknr. 11/168. Rb. Haarlem 14 juli 2011, zaaknr. 11/234.
De beleidsnotitie is kennelijk gebaseerd op de oude Wvo, maar wordt onder het regiem van de Waterwet nog steeds gehanteerd. De rechtbank begrijpt het hoogheemraadschap aldus, dat ‘de gevraagde vergunning door hem is geweigerd, omdat verlening daarvan niet verenigbaar is met de in artikel 2.1 neergelegde doelstelling om de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen te beschermen’ (r.o. 6). Het toetsingskader van de Wvo wordt zo naadloos in het bredere toetsingskader van de Waterwet geschoven. Geen verrassende uitkomst, hoewel het oude waterkwaliteitsbeleid geen recht doet aan de bredere doelstelling van de Waterwet, waarin niet alleen de chemische, maar ook de ecologische kwaliteit van watersystemen een plaats heeft. 3.2
Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009
Op 17 maart 2010 is het Bkmw in werking getreden.9 Het Bkmw bevat milieukwaliteitseisen in de zin van hoofdstuk 5 WMB, ter implementatie van de Kaderrichtlijn water.10 Bij de totstandkoming van het besluit hebben de slechte ervaringen met de implementatie van luchtkwaliteitseisen in onder andere het Besluit luchtkwaliteit een grote rol gespeeld. Om vergelijkbare problemen met waterkwaliteitseisen te voorkomen is in het Bkmw een aantal keuzes gemaakt.11 Ten eerste zijn de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water omgezet in richtwaarden en niet in grenswaarden. Daarnaast zijn deze richtwaarden uitsluitend gekoppeld aan de vaststelling van de plannen op grond van de Waterwet: het nationale waterplan, de regionale waterplannen en de beheerplannen. De wetgever heeft uitdrukkelijk getracht om directe koppeling van de richtwaarden aan individuele besluiten te vermijden. Tot slot is het vereiste van ‘geen achteruitgang’ zo geformuleerd, dat alleen sprake is van een achteruitgang in de waterkwaliteit als het waterlichaam zich aan het eind van de planperiode van zes jaar in een slechtere toestandsklasse bevindt dan aan het begin van de planperiode. Deze toestandsklassen zijn ‘goed’ en ‘slecht’ voor zover het de chemische waterkwaliteitsnormen betreft. Voor de ecologische waterkwaliteitsnormen zijn vijf toestandsklassen beschreven. Van een achteruitgang in de waterkwaliteit is pas sprake als de waterkwaliteit zodanig verslechtert, dat de ondergrens van een toestandsklasse wordt gepasseerd. Anderhalf jaar na de inwerkingtreding van het Bkmw zijn er slechts twee uitspraken waarin een beroep is gedaan op strijdigheid van besluiten met de Kaderrichtlijn water of het Bkmw. Die constatering alleen al is reden om te concluderen dat de problemen die met 9. 10.
11.
Stb. 2010, 15. Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327). Zie voor een uitgebreidere beschouwing M. Thijssen & H.E. Woldendorp, Kaderrichtlijn water; waterkwaliteitseisen waterdicht geregeld, MenR 2009, nr. 9, p. 554-559 en H.E. Woldendorp & M. Thijssen, Waterkwaliteitseisen: waterdicht geregeld?, MenR 2009, nr. 9, p. 568-578.
luchtkwaliteitseisen zijn opgetreden, niet spelen bij waterkwaliteitseisen. Beide uitspraken betreffen de vraag of aan het vereiste van geen achteruitgang is voldaan. De Afdeling werd voor de vraag gesteld of een maatwerkvoorschrift voor een koelwaterlozing krachtens het Activiteitenbesluit al dan niet leidde tot verslechtering van de waterkwaliteit.12 Dat was niet het geval, omdat het betreffende oppervlaktewaterlichaam thans in de toestandsklasse ‘matig’ verkeerde en als gevolg van de lozing niet in een lagere toestandsklasse dan ‘matig’ terecht zou komen. Van verslechtering van de waterkwaliteit was aldus geen sprake. De Afdeling bevestigt hiermee de strekking van artikel 16 Bkmw dat van achteruitgang in de waterkwaliteit geen sprake is als de waterkwaliteit weliswaar slechter wordt, maar binnen dezelfde toestandsklasse blijft. Opvallend in deze uitspraak is dat de Afdeling geen enkel woord besteedt aan het regionale waterplan of het beheerplan van het waterschap, terwijl dit volgens de systematiek van het Bkmw toch primair de besluiten zouden moeten zijn waarin de eisen van het Bkmw worden vertaald naar concrete maatregelen. De richtwaarden van het Bkmw – waarvan het vereiste van geen achteruitgang er een is – zijn immers uitsluitend gekoppeld aan de vaststelling van plannen op grond van de Waterwet, en niet aan individuele besluiten zoals watervergunningen of maatwerkvoorschriften. Overigens is in het Toetsingskader waterkwaliteit in de waterwetvergunning na implementatie van de KRW (leidraad voor de waterschappen),13 dat door veel waterschappen tevens als beleid voor het stellen van maatwerkvoorschriften wordt gebruikt, wel bepaald dat getoetst moet worden of een individuele lozing leidt tot een achteruitgang in klasse. Als de Afdeling op deze toetsing doelde, was een overweging daarover op haar plaats geweest. De Rechtbank Maastricht heeft uitgebreid stilgestaan bij de verenigbaarheid van de watervergunning van de minister van Infrastructuur en Milieu voor de waterkrachtcentrale Borgharen met het Bkmw.14 Anders dan de Afdeling stelt de rechtbank wel dat de waterkwaliteitseisen van het Bkmw (uitsluitend) van belang zijn bij de vaststelling van de relevante plannen op grond van de Waterwet, in casu het Beheer- en ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2010-2015 en het daarbij behorende Programma Rijkswateren 2010-2015. De watervergunning zelf wordt alleen getoetst aan verenigbaarheid met dat plan en programma. Een van de in het plan en programma opgenomen maatregelen, gericht op het voldoen aan het vereiste van geen achteruitgang, is het toetsingskader voor nieuwe activiteiten in rijkswateren. Dit toetsingskader bevat, net als het eerder genoemde toetsingskader voor de waterschappen, een toetsing op achteruitgang in de toestand van het waterlichaam. De rechtbank komt tot de conclusie dat de minister onvol12. 13. 14.
ABRvS 13 april 2011, zaaknr. 200907524/1/M1 en 200907580/1/M1. Zie <www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/monitoring/normen-water beheer-0/item--4/>, p. 7. Rb. Maastricht 13 juli 2011, zaaknr. AWB 10/1910, AWB 10/1911 en AWB 10/1935.
TO oktober 2011 | nr. 3
79
doende heeft onderbouwd dat wordt voldaan aan de in het plan en programma opgenomen maatstaf van ‘geen achteruitgang’. Het is onvoldoende aannemelijk geworden dat de extra vissterfte die zal optreden ten gevolge van de geplande waterkrachtcentrale in Borgharen, mede in relatie tot de totale visschade als gevolg van de twee andere centrales in de Maas, niet zal leiden tot zodanige achteruitgang dat de maatstaf voor geen achteruitgang wordt overschreden. De rechtbank geeft hiermee een mooi voorbeeld van hoe de werking van het Bkmw is bedoeld: koppeling van richtwaarden uitsluitend aan plannen, terwijl individuele besluiten niet rechtstreeks aan de richtwaarden worden getoetst, maar aan het in het plan opgenomen vergunningenbeleid.
4 Overgangsrecht Het overgangsrecht rond de inwerkingtreding van de Waterwet heeft tot enige jurisprudentie geleid. Na een korte schets van de hoofdlijnen van het overgangsrecht worden de betreffende uitspraken besproken. 4.1
80
Schets van het overgangsrecht
Het overgangsrecht van de Invoeringswet Waterwet gaat uit van eerbiedigende werking van eerdere rechtsgeldig genomen besluiten.15 Onherroepelijke besluiten op grond van de oude waterwetten, die met de inwerkingtreding van de Waterwet zijn ingetrokken, worden gelijkgesteld met de corresponderende besluiten op grond van de Waterwet. Zo zijn dijkversterkingsplannen op grond van de Wet op de waterkering gelijkgesteld met een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 Wtw en zijn de voor 22 december 2009 geldende vergunningen op grond van bijvoorbeeld de Wvo, de GWW of de WWH gelijkgesteld met een watervergunning. Waar nodig is daarbij bepaald wie het nieuwe bevoegd gezag is voor die watervergunning.16 Bij nog niet onherroepelijke besluiten strekt de eerbiedigende werking nog verder. Op de voorbereiding en vaststelling van vergunningen en ontheffingen krachtens de oude waterwetten, die zijn aangevraagd vóór 22 december 2009, blijft het recht zoals dat vóór die datum luidde van toepassing totdat het besluit onherroepelijk is. Zodra het besluit onherroepelijk wordt, wordt het alsnog gelijkgesteld met het corresponderende besluit op grond van de Waterwet.17 4.2 Bevoegdheid van de Afdeling Het recht zoals dat luidde vóór 22 december 2009 is van toepassing op de voorbereiding en vaststelling van besluiten op aanvragen die voor die datum zijn ingediend. Uit de formulering van deze bepaling leidt de Afdeling af dat het overgangsrecht niet van toepassing is op ambtshalve besluiten op grond van de oude waterwet15. 16. 17.
Kamerstukken II 2008/09, 31 858, nr. 3, p. 17. Zie bijv. art. 2.22 lid 2 Invoeringswet Wtw. Art. 2.29 Invoeringswet Wtw.
TO oktober 2011 | nr. 3
ten. Zo heeft de Afdeling een aantal beroepsschriften tegen ambtshalve besluiten op grond van de GWW moeten doorsturen naar de rechtbanken, omdat tegen die besluiten volgens artikel 20.1 WMB sinds de inwerkingtreding van de Waterwet geen rechtstreeks beroep bij de Afdeling meer openstaat.18 De datum van indiening van het beroepsschrift is hierbij doorslaggevend. De Afdeling kon na inwerkingtreding van de Waterwet wel beslissen op een beroepsschrift tegen een ambtshalve wijziging van een GWW-vergunning, dat vóór die inwerkingtreding bij de Afdeling aanhangig was gemaakt.19 Volgens artikel 2.38 Invoeringswet Wtw blijft het bevoegd gezag, dat voor inwerkingtreding van de Waterwet een handhavingsbesluit heeft genomen met betrekking tot de overtreding van een voorschrift dat met de inwerkingtreding van de Waterwet is ingetrokken, bevoegd voor dat handhavingsbesluit. Deze eerbiedigende werking heeft echter alleen betrekking op de bevoegdheid van het bestuursorgaan en niet op die van de rechter. De voorzitter van de Afdeling concludeert dan ook dat sinds 22 december 2009 niet de Afdeling, maar de rechtbank bevoegd is om kennis te nemen van een beroep tegen een handhavingsbesluit dat voor die datum is genomen op grond van bijvoorbeeld de Wvo.20 4.3 Handhavingsbesluiten Het overgangsrecht met betrekking tot handhavingsbesluiten is enigszins problematisch, nu slechts is bepaald dat het bevoegd gezag dat het besluit voor inwerkingtreding van de Waterwet heeft genomen, bevoegd blijft ten aanzien van dat besluit. Waterschap Peel en Maasvallei had een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van het verbod om zonder Wvo-vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen te lozen op een rioolwaterzuiveringsinstallatie (hierna: RWZI). Tegen dit besluit heeft de geadresseerde bezwaar gemaakt. Het waterschap heeft na inwerkingtreding van de Waterwet een beslissing op bezwaar genomen, kennelijk uitsluitend onder verwijzing naar de Wvo. De rechtbank concludeert dat het waterschap zich bij de (ex-nunc)heroverweging in bezwaar voor wat betreft de periode na 22 december 2009 ten onrechte niet op de inmiddels in werking getreden Waterwet heeft gebaseerd.21 In de Invoeringswet Waterwet is immers niet bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op voor inwerkingtreding van de Waterwet genomen handhavingsbesluiten, maar alleen dat het oorspronkelijke bestuursorgaan bevoegd blijft. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar, maar laat de rechtsgevolgen in stand omdat het waterschap krachtens artikel 6.2 lid 2 Wtw nog steeds bevoegd was tot handhaving.
18. 19. 20. 21.
ABRvS 1 december 2010, zaaknr. 201002675/1/M1 en 15 december 2010, zaaknr. 201003536/1/M1. ABRvS 14 april 2010, zaaknr. 200906865/1/M1. Vz. ABRvS 29 juli 2010, zaaknr. 201005918/1/M1 en 201005918/2/ M1. Rb. Roermond 26 mei 2011, zaaknr. AWB 10/1408.
Deze uitspraak wijst ons wel op een gebrek in het overgangsrecht van de Invoeringswet Waterwet. In dit geval kon de rechtbank de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand laten, omdat het waterschap ook na inwerkingtreding van de Waterwet bevoegd was tot handhaving van directe lozingen op de RWZI. Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet is het waterschap echter niet meer bevoegd voor de zogeheten indirecte lozingen: lozingen op de RWZI (of op oppervlaktewater) met een werk, dat is aangesloten op een ander werk. Indirecte lozingen worden sinds 22 december 2009 gereguleerd krachtens de WMB en sinds 10 oktober 2010 (voor zover het vergunningplichtige lozingen betreft) krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).22 Zou de geadresseerde van een handhavingsbesluit met betrekking tot de overtreding van een voorschrift voor een indirecte lozing krachtens de Wvo bezwaar hebben gemaakt tegen dat besluit, dan ontstaat een onduidelijke situatie. Weliswaar bepaalt de Invoeringswet Waterwet dat het waterschap ook na inwerkingtreding van de Waterwet bevoegd blijft met betrekking tot dat besluit, maar de grondslag voor het nemen van een beslissing op bezwaar is vervallen. Het nieuwe bevoegd gezag voor indirecte lozingen, veelal burgemeester en wethouders of Gedeputeerde Staten, lijkt me echter ook niet bevoegd om te beslissen op bezwaar, nu dat bestuursorgaan het primaire besluit niet heeft genomen. Het blijft gissen wat de rechter hier precies van zou vinden, maar duidelijk is wel dat het beter was geweest om in het overgangsrecht te bepalen dat het oude recht ook op niet-onherroepelijke handhavingsbesluiten van toepassing blijft. Ter vergelijking: in artikel 1.6 Invoeringswet Wabo is dat wel gedaan ten aanzien van handhavingsbesluiten met betrekking tot activiteiten als bedoeld in de Wabo. 4.4 Beslissingen over waterstaatswerken In afwijking van de geschetste algemene systematiek van het overgangsrecht, zijn beslissingen van een waterschap op grond van artikel 148 Waterschapswet tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken niet gelijkgesteld met een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 Wtw. In artikel 2.16 Invoeringswet Wtw is daarentegen bepaald dat de projectplanverplichting niet geldt voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk waarvoor zo’n beslissing is genomen. Een waterschap kan dus op basis van zo’n beslissing een waterstaatswerk wijzigen, zonder dat het alsnog een projectplan moet opstellen. Het ontbreken van de gelijkstelling van beslissingen op grond van artikel 148 Waterschapswet met projectplannen heeft onder meer tot gevolg dat de Crisis- en herstelwet niet van toepassing is op de aanleg of wijziging van waterstaatswerken op grond van dergelijke beslissingen, in tegenstelling tot werken waarvoor een projectplan is vastgesteld.23 Het betoog van het waterschap dat, gelet op de doelstellingen van de Crisis- en herstelwet, een restrictieve interpretatie van ‘aanleg of 22. 23.
wijziging van waterstaatswerken als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet’ (onderdeel 7.3 van bijlage I Crisis- en herstelwet) niet voor de hand ligt, mocht niet baten.
5 Conclusie Uit het beperkte aantal uitspraken met betrekking tot de Waterwet kunnen enkele voorzichtige conclusies worden getrokken. Het nieuwe, integrale toetsingskader van deze wet levert vooralsnog geen problemen op. Het oude toetsingskader van de Wvo wordt in ieder geval naadloos ingepast in de doelstellingen van artikel 2.1 Wtw, en de bestuursrechter heeft er ook geen moeite mee het toch al ruime toetsingskader ogenschijnlijk nog iets op te rekken. De vrees dat vaststelling van milieukwaliteitseisen ter uitwerking van de Kaderrichtlijn water tot vergelijkbare taferelen zou leiden als die rond luchtkwaliteitseisen, is niet bewaarheid. Het aantal uitspraken waarin een beroep wordt gedaan op de Europese waterkwaliteitseisen is bijna teleurstellend laag. Tot nu toe is slechts één keer met succes aangevoerd dat een besluit zich niet goed met de eisen krachtens de Kaderrichtlijn water verhoudt. De belangrijkste conclusie op basis van de eerste uitspraken rond het Bkmw is dat de gekozen implementatie van het vereiste van geen achteruitgang – een verslechtering van de waterkwaliteit binnen de toestandsklasse is acceptabel – stand lijkt te houden. Het overgangsrecht van de Invoeringswet Waterwet heeft tot enkele uitspraken geleid, met name over de bevoegdheid van de Afdeling bij ambtshalve besluiten en handhavingsbesluiten. Het is, gezien de verstreken tijd sinds de inwerkingtreding van de Waterwet, niet te verwachten dat daaraan nog veel uitspraken zullen worden toegevoegd. Hoewel de relevantie voor de huidige praktijk van het waterbeheer dus gering is, zijn er voor toekomstige ingrijpende wetswijzigingen – zoals wellicht de Omgevingswet – wel interessante lessen uit te trekken. Het ligt bijvoorbeeld in de rede om het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten op dezelfde wijze te formuleren als dat voor besluiten op aanvraag: het oude recht blijft van toepassing totdat het besluit onherroepelijk is. Dit voorkomt problemen met betrekking tot de bevoegdheid van de rechter (voor zover daarin wijzigingen optreden) en met betrekking tot de bevoegdheid van bestuursorganen om, na de wetswijziging, te beslissen op een eerder ingediend bezwaar.
Zie o.a. Handgraaf 2009, nr. 8, p. 494. ABRvS 15 juni 2011, zaaknr. 201101130/1/H1.
TO oktober 2011 | nr. 3
81
