De leden-waterschappen t.a.v. het dagelijks bestuur
datum
ons kenmerk
contactpersoon
24 november 2014
75763/IP
R.J.J. Lazaroms
bijlage(n)
uw kenmerk
e-mail
2
-
[email protected]
betreft
doorkiesnummer
Juridische handreiking Duurzame Energie en Grondstoffen
06 51748465
Geachte leden, Hierbij presenteren wij u met genoegen de juridische handreiking over Duurzame Energie en Grondstoffen (bijlage 1). Deze handreiking is het resultaat van een grondig onderzoek dat het afgelopen half jaar is uitgevoerd door adviesbureau Berenschot in opdracht van de STOWA en de Unie van Waterschappen. Zij past binnen de context van een duurzame transitie die de waterschappen momenteel doormaken en komt naar onze overtuiging tegemoet aan uw wens om het juridisch inzicht op dit gebied verder te verbreden en te verdiepen. In de kern laat de handreiking zien dat het produceren en leveren van energie en grondstoffen door waterschappen juridisch gezien goed mogelijk is, maar dat daarbij wel rekening moet worden gehouden met een relatief groot aantal wettelijke regelingen dat hierop van toepassing is. De handreiking geeft aan, zonder het antwoord op alle denkbare vragen te kunnen geven, hoe met al deze regelingen kan worden omgegaan. Tezamen heeft dit geresulteerd in een handreiking van een flinke omvang. Totstandkoming Ter voorbereiding van deze handreiking heeft Berenschot in strikt vertrouwen de beschikking gekregen over een groot aantal juridische rapporten en adviezen. Documenten die u op ons verzoek met dit oogmerk heeft verstrekt en waarvoor wij u graag dank zeggen (zie onze brief van 9 september 2013; kenmerk 68580 LH). Deze documenten hebben een schat aan informatie opgeleverd over de juridische beoordeling door de waterschappen van bestaande projecten en projecten die nog in voorbereiding zijn. Ook heeft Berenschot alle waterschappen geïnterviewd over de juridische problemen waar zij in de praktijk tegenaan lopen. Al deze informatie heeft, aangevuld met de kennis van Berenschot, geleid tot een bijzonder complete handreiking.
Pagina 2 van 5
Een commissie van de Energie- en Grondstoffenfabriek heeft het onderzoek en de opstelling van de handreiking begeleid. Het Ministerie van IenM is nauw bij de opstelling daarvan betrokken en onderschrijft de strekking daarvan (zie voorwoord). De waterschappen hebben hun commentaar op een eerder concept van de handreiking gegeven tijdens een goed bezochte workshop op 24 september 2014. Op basis van de uitkomsten van deze workshop is de handreiking aangescherpt en op 27 oktober jl. vastgesteld door de bestuurlijke Klankbordgroep van de Uniecommissie Waterketens en emissies (CWE), na advies van de begeleidingscommissie en van de Uniewerkgroep Waterketens en emissies (WWE). De definitieve handreiking is op 20 november jl. op het Uniecongres ‘De weg van het water’ aangeboden aan Ed Nijpels, als voorzitter van de Borgingscommissie van het SER Energieakkoord. Nijpels heeft grote waardering uitgesproken voor de duurzame inspanningen van de waterschappen en heeft hij ons expliciet verzocht om knelpunten die onze duurzame ambities in de weg staan, bij hem te melden, zodat men hiermee in het kader van het SER akkoord aan de slag kan. Doelgroep en reikwijdte De focus van de handreiking is weliswaar vooral gericht op de afvalwaterketen en op de activiteiten van de Energie- en Grondstoffenfabriek, maar zij is eveneens van betekenis voor de duurzame uitvoering van de overige waterschapstaken. De handreiking is in eerste instantie geschreven voor juristen en projectleiders, maar daarnaast is deze – met name door het opnemen van een compacte samenvatting – ook voor bestuurders toegankelijk gemaakt. Overigens is met name de energiewetgeving, de afvalstoffenwetgeving en de vennootschapsbelasting momenteel zodanig in ontwikkeling, dat wij verwachten dat er mogelijk volgend jaar een actualisatie van de handreiking (of delen daarvan) noodzakelijk zal zijn. STOWA en Unie zijn voornemens in een dergelijke actualisatie te voorzien. Aanleiding De waterschappen zijn hun werkzaamheden in hoog tempo aan het verduurzamen en boeken hiermee aansprekende resultaten. Afvalwater wordt steeds meer beschouwd als een bron van duurzame energie, grondstoffen en schoon water (Visiebrochure Routekaart afvalwaterketen 2030). De oprichting van de ‘Energie- en Grondstoffenfabriek’, een samenwerkingsproject waaraan alle 23 waterschappen deelnemen, geeft aan deze transitie een stevige impuls. Onze sector ligt goed op koers met het behalen van de ambities die in diverse convenanten en akkoorden met het Rijk zijn overeengekomen (o.a. Meerjarenafspraken energie-efficiency, het Klimaatakkoord , Green Deals en recentelijk het SER Energieakkoord). In deze convenanten zijn met het Rijk beleidsmatige afspraken gemaakt en de belangrijkste is dat de sector in 2020 minstens 40% van het energieverbruik zelf duurzaam op zal wekken. Daarnaast is onderzoek toegezegd naar de ontwikkeling van windenergie, zonneenergie en waterkracht op waterschapsobjecten, zoals dijken, stuwen en gemalen. Het Rijk heeft toegezegd om (juridische) belemmeringen zoveel mogelijk weg te zullen nemen. De productie van duurzame energie is dus een belangrijke pijler, de winning van grondstoffen een andere. Deze activiteiten dragen niet alleen bij aan duurzaamheidsdoelstellingen, zij leiden doorgaans ook tot kostenvoordelen. Duurzaamheid en doelmatigheid gaan hand in hand. Dit geldt ook voor kansen die binnen bereik komen door lokale samenwerking met gemeenten, bedrijven en burgers. Hoewel de waterschappen op technisch gebied nog voor een hele uitdaging staan, worden zij in de praktijk vooral geconfronteerd met juridische onduidelijkheden en vragen, met name in de interactie met de omgeving. Dit is logisch, want levering van energie en grondstoffen aan derden is nog een betrekkelijk nieuw fenomeen. Hoe ziet het juridisch landschap eruit? Wat zijn juridisch gezien de mogelijkheden en uitdagingen? Wat is er nodig om eventuele belemmeringen in de toekomst te slechten? Zijn alle mogelijke risico’s in beeld? En wat is het handelingsperspectief bij de meer complexe juridische kwesties? Al deze vragen worden in de handreiking beantwoord. De verschillende hoofdstukken kennen daarbij een zelfde opbouw, hetgeen de leesbaarheid van het geheel bevordert.
Pagina 3 van 5
Ook is een afzonderlijk hoofdstuk met een aantal casusposities opgenomen. De verschillende hoofdstukken zijn overigens eveneens voorzien van een aantal praktijksituaties. Betekenis en doel Met deze handreiking hopen wij aan uw vragen en wensen op dit terrein tegemoet te komen. Dat is van belang, omdat de waterschappen voor grote investeringsbeslissingen staan. De vele juridische aspecten die zijn verbonden aan productie en levering van energie en grondstoffen zijn in deze handreiking systematisch en begrijpelijk in beeld gebracht. Het gaat daarbij om een samenhangend en afwisselend juridisch landschap van afvalstoffenwetgeving, aanbestedingsrecht, staatssteun, mededinging, markt en overheid, samenwerking en organisatievormen, fiscale aspecten en energiewetgeving. De handreiking geeft aan hoe met deze juridische vraagstukken in de praktijk kan worden omgegaan en is hierin (zie hoofdstuk 2) uiteengezet hoe deze duurzame activiteiten passen binnen de uitvoering van de wettelijke taken van de waterschappen. Minister Schultz van Haegen van IenM heeft eerder bij brief van 26 april 2013 de Tweede Kamer bericht dat de bestaande wetgeving de waterschappen de nodige ruimte biedt om de onderhavige activiteiten op te pakken (zie onze ledenbrief van 8 mei 2013; kenmerk 67388 EL). Deze handreiking bevestigt deze uitspraak en geeft hieraan een nadere onderbouwing en invulling. HET JURIDISCH LANDSCHAP Hierna gaan we kort in op de belangrijkste noties en conclusies van de handreiking:
Algemeen
Doelmatigheid is een belangrijke motivatie voor de uitvoering van duurzame projecten; Deze projecten leveren doorgaans belangrijke kostenvoordelen op; Het leeuwendeel van de geproduceerde duurzame energie wordt tot nu toe ingezet voor eigen gebruik; Geen enkel waterschap heeft alle relevante juridische aspecten van levering van energie en grondstoffen op het netvlies; De belemmeringen voor duurzame projecten liggen deels in de technische of financiële sfeer, maar vooral in de juridische sfeer; In de praktijk zijn veel juridische knelpunten met de juiste aanpak goed oplosbaar; Er bestaat bij een aantal waterschappen met name onzekerheid over de verhouding van duurzame activiteiten tot de wettelijke taken; Wet- en regelgeving loopt per definitie achter op technische en maatschappelijke ontwikkelingen; Deze handreiking geeft de hoofdlijnen van het juridisch landschap goed en compleet weer. Elke individuele situatie dient echter op zijn eigen merites te worden beoordeeld.
Wettelijk kader waterschappen
Het waterschap is een functionele overheid en zijn duurzame activiteiten moeten daarom dienstbaar zijn aan de uitvoering van de wettelijke taken; De winning van duurzame energie en grondstoffen uit rioolwater door het waterschap draagt bij aan de doelmatige uitvoering van de taak; Het waterschap komt een ruime vrijheid toe bij de wijze waarop het zijn taken uitvoert; Het waterschap mag deze energie en grondstoffen leveren aan de markt, mits het zich houdt aan regels van staatsteun en mededinging. Aanpassing van de wetgeving is hiervoor niet nodig;
Afvalstoffenwet- en regelgeving
De bestaande afvalstoffen- en mestregelgeving kent een aantal voorwaarden die beperkend kunnen werken ten aanzien van deze terugwinning en levering aan derden; Dit geldt met name voor de omstandigheid dat secundaire grondstoffen uit rioolwater geen ‘einde afval status’ hebben; Het waterschap zal deze status zelf moeten onderbouwen;
Pagina 4 van 5
Naar verwachting wordt het Meststoffenbesluit per 1 januari 2015 zodanig aangepast dat struviet als meststof in de landbouw kan worden toegepast;
Aanbestedingswet- en regelgeving
Aanbestedingswet- en regelgeving is van toepassing op alle uitbestedingen van het waterschap. Het maakt daarbij niet uit of een opdracht wordt uitbesteed aan een private onderneming, een overheidsbedrijf of een andere overheid; Een juiste toepassing van de regels is vereist om het risico van juridische procedures te voorkomen; Het aanbestedingsrecht hoeft geen belemmering te zijn voor samenwerking, indien de juiste procedures worden toegepast;
Staatssteun, mededinging, markt en overheid
Wanneer een waterschap zich begeeft op de markt, bijvoorbeeld door het leveren van grondstoffen aan derden, dient deze activiteit getoetst te worden aan het mededingingsrecht; Lidstaten van de Europese Unie moeten hun steunmaatregelen vooraf melden bij de Europese Commissie en de Commissie beoordeelt uiteindelijk of de steun is toegestaan; Niet alle steun vanuit een waterschap is per definitie ongeoorloofd, want er zijn diverse vrijstellingen mogelijk; Sinds 2012 is de Wet markt en overheid van kracht, waarmee extra gedragsregels zijn opgenomen in de Mededingingswet; Schending van het mededingingsrecht kan boetes opleveren voor het waterschap;
Samenwerking en rechtsvormen
Het waterschap heeft een ruime keuzevrijheid voor de wijze waarop het zijn duurzame activiteiten inricht; onderdelen daarvan kunnen privaatrechtelijk worden uitgevoerd; Samenwerking met andere waterschappen, overheden en bedrijven kan synergievoordelen opleveren; Waterschappen kunnen daarbij gebruik maken van zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke rechtsvormen, alsook combinaties hiervan; Er zijn vele vormen van publiek-private samenwerking mogelijk met elk voor- en nadelen; Hiervoor is in de handreiking een afwegingskader opgenomen;
Omzetbelasting, vennootschapsbelasting en energiebelasting
Elk van deze belastingen kent eigen begrippen (bijv. ondernemersbegrip), zodat de belastingplicht voor elk van deze belastingen afzonderlijk moet worden beoordeeld; Een waterschap handelt als overheid voor de omzetbelasting als het optreedt in het kader van een specifiek voor haar geldend juridisch regime en daarbij niet in concurrentie treedt met private partijen (btw-ondernemers); Het kan gunstig zijn om belastingplichtig te zijn voor de Omzetbelasting i.v.m. (gedeeltelijk) aftrek van voorbelasting; Btw-heffing kan eveneens aan de orde komen bij samenwerkingen tussen waterschappen en andere publieke of private partijen; Indien de btw een kostenpost vormt, zijn er diverse mogelijkheden om btw-heffing wellicht toch te voorkomen. Daarbij kan worden gedacht aan toepassing van het leerstuk van kosten voor gemene rekening, de koepelvrijstelling, het arrest EDM (consortiumgedachte) of één van de goedkeuringen bij het uitlenen van personeel; Een waterschap wordt geconfronteerd met de heffing van vennootschapsbelasting als zij een nijverheidsbedrijf uitoefent. Met ingang van 2016 bestaat – op grond van het wetsvoorstel Modernisering VPB-plicht – overheidsondernemingen belastingplicht indien een onderneming wordt gedreven en er geen vrijstelling van toepassing is. Op grond van het wetsvoorstel Modernisering VPB-plicht overheidsondernemingen; Bij het leveren van elektriciteit of gas kan een waterschap verplicht worden energiebelasting in rekening te brengen aan haar afnemers;
Pagina 5 van 5
Risico’s In elk hoofdstuk is per thema op hoofdlijnen een risicoparagraaf opgenomen. De weging van risico’s is mede afhankelijk van de omvang van het potentiële risico en de kans dat het risico zich voordoet. Lobbyagenda Wij zijn voornemens om aan de hand van de conclusies van deze handreiking een lobbyagenda vast te stellen. Deze agenda zal eveneens worden voorgelegd in het kader van de uitvoering van de Green Deals en het SER Energieakkoord. Slot Wij zijn ervan overtuigd dat deze handreiking u houvast kan bieden om voort te gaan op de ingeslagen weg en u kan helpen om weloverwogen en verantwoorde besluiten te kunnen nemen over nieuwe duurzame investeringen. De handreiking is te downloaden op www.uvw.nl onder het thema Duurzaamheid. Voor nadere informatie of vragen over deze handreiking kunt u contact opnemen met mr. R.J.J. Lazaroms (
[email protected]; 06 51748465) of mr.dr. H.J.M. Havekes voor specifieke vragen over de wettelijke taken (
[email protected]; 070 3519818).
Hoogachtend,
ir.ing. A.J. Vermuë Algemeen directeur Unie van Waterschappen
J. Buntsma Directeur STOWA
