Inzicht in resultaat 2

Inzicht in resultaat 2 Een onderzoek naar het proces tussen maatregelen en effecten met betrekking tot het terugdringen van voortijdig schoolverlaten in de regio’s Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond

Eindverslag

Delft/Den Haag, 19 maart 2010

TU Delft Prof.mr.dr. Hans de Bruijn Dr. Martijn Groenleer Drs. Haiko van der Voort

Kwink Groep Ir. Maarten Noordink Bertiene Dunning, MSc Boris Gooskens, BSc

Inzicht in Resultaat 2

Inhoud

1. Inleiding

3

1.1 Aanleiding 1.2 Vraag- en doelstelling 1.3 Leeswijzer

3 3 4

2. Opzet van het onderzoek

5

2.1 Perspectief 2.2 Methode

5 6

3. De cases op papier: maatregelen tegen vsv in de regio’s Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond 3.1 Inleiding 3.2 Regio Agglomeratie Amsterdam 3.3 Regio Rijnmond 3.4 Overeenkomsten en verschillen op papier

4. De cases in de praktijk: het proces tussen maatregelen en effecten 4.1 Inleiding 4.2 De relatie tussen OCW en de regio’s 4.3 De relatie tussen de contactgemeenten en de regio’s 4.4 De (contact)gemeente als vsv-regisseur 4.5 De relatie tussen de gemeenten en de ROC’s 4.6 De relaties tussen de gemeenten, de ROC’s en de VO-scholen 4.7 Sluitende verzuimregistratie en strikte handhaving van de leerplicht 4.8 Borging in het primaire proces 4.9 Overeenkomsten en verschillen in de praktijk

8 8 8 11 13

15 15 15 16 17 18 20 21 22 23

5. Samenvatting en conclusies

26

6. Vervolgstappen: enkele overwegingen

28

Bijlage: Lijst van respondenten

29

2


1. Inleiding 1.1 Aanleiding Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) heeft de ambitie om het aantal voortijdig schoolverlaters aanzienlijk te verminderen. Het is daarom met gemeenten en scholen in convenanten overeengekomen om maatregelen te treffen teneinde voortijdig schoolverlaten (vsv) terug te dringen. Op dit moment verricht TIER een kwantitatief onderzoek naar de factoren (in het TIER onderzoek ‘determinanten’ genoemd) die van invloed zijn op vsv en het terugdringen daarvan. De Directie Voortijdig Schoolverlaten (VSV) van het Ministerie van OCW heeft behoefte aan een aanvullende kwalitatieve analyse van de effectiviteit van de maatregelen ingezet door gemeenten en scholen om vsv terug te dringen. 1.2 Vraag- en doelstelling De Directie VSV heeft daartoe de Faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft en de Kwink Groep gevraagd een onderzoek te verrichten waarin de volgende vraag centraal staat: •

Hoe verloopt het proces tussen de inzet van maatregelen tegen vsv en de reductie van het aantal vsv’ers?

Onder ‘maatregelen’ worden in dit onderzoek verstaan alle door betrokken partijen relevant geachte bestuurlijke en operationele acties in het kader van het terugdringen van vsv. Dit kunnen maatregelen zijn die in de convenanten worden genoemd, maar het kan ook gaan om andere acties die zowel betrekking kunnen hebben op de periode voorafgaand aan het moment waarop de convenanten zijn ondertekend als op de periode daarna. Onder ‘proces’ wordt in dit onderzoek verstaan de interactie tussen de verschillende betrokken partijen op zowel bestuurlijk als operationeel niveau. De gedachte is dat dit soort processen van groot belang kan zijn voor de effectiviteit van vsv maatregelen. Het kan voor de effectiviteit van een maatregel uitmaken of – bijvoorbeeld – de diverse partijen worden betrokken bij de uitvoering van deze maatregelen. Wellicht blijkt dat in een bepaalde gemeente veel partijen worden betrokken bij de uitvoering, terwijl er in een andere gemeente weinig partijen worden betrokken. Wanneer we vervolgens weten welke gemeente het qua cijfers beter doet als het gaat om het reduceren van vsv, dan kan in deze mate van betrokkenheid wellicht een verklaring schuilen. Beantwoording van bovenstaande vraag is van belang om twee redenen: • •

Voor wat betreft het leren van het huidige beleid met het oog op eventuele aanpassing daarvan voordat de convenantstermijn is afgelopen (2011). Teneinde te zijner tijd verantwoording over het gevoerde beleid af te kunnen leggen tegenover de politiek.

3


1.3 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de opzet van dit onderzoek. In hoofdstuk 3 wordt een beschrijving gegeven van de ingezette maatregelen per regio op papier. Hoofdstuk 4 gaat in op het proces van interactie in de praktijk aan de hand van een aantal observaties. In hoofdstuk 5 wordt een antwoord gegeven op de centrale vraag. Hoofdstuk 6 zet de mogelijke stappen uiteen voor vervolgonderzoek naar aanleiding van (de resultaten van) dit onderzoek.

4


2. Opzet van het onderzoek 2.1 Perspectief Beleid wordt vaak geëvalueerd door het vergelijken van de situatie voor en de situatie na een beleidsinterventie. Als de situatie na de interventie is veranderd ten opzichte van de situatie ervoor en de overige omstandigheden zijn hetzelfde gebleven, dan moet dit effect wel het gevolg zijn van de interventie, althans dat is de assumptie. Het is in de praktijk vaak moeilijk (zo niet onmogelijk) om de effecten van doelbewuste interventies, zoals die in het kader van de convenanten, te isoleren van effecten veroorzaakt door aan andere factoren – ondanks de toepassing van technieken om te corrigeren voor deze factoren. Belangrijker nog: vaak willen we juist de interventies niet van zulke factoren isoleren omdat het zou kunnen dat ze juist in combinatie effect hebben. Ook in het geval van de vsv-problematiek kleven er nadelen aan een dergelijke quasiexperimentele evaluatiemethode. De complexiteit van de vsv-problematiek maakt het moeilijk om het effect van de inzet van maatregelen op het aantal vsv’ers vast te stellen. Een vergelijking tussen de situatie voor en na de inzet van een maatregel zonder daarbij het proces daartussen in ogenschouw te nemen is problematisch om tenminste vier redenen: • •

• •

Interferentie met bestaand beleid Er kan al beleid bestaan voorafgaand aan de inzet van maatregelen in het kader van de reductie van vsv. Dit beleid kan in de praktijk interacteren met de ingezette maatregelen. Aanpassing aan de lokale praktijk Op papier dezelfde maatregelen in verschillende regio’s zijn moeilijk met elkaar te vergelijken, omdat deze in de praktijk kunnen worden aangepast aan de specifieke kenmerken van de regio. Hierbij is te denken aan de populatie, het beleid, de organisatiestructuur van gemeente en scholen, etc. Zichtbaar worden van de effecten Het is niet altijd duidelijk wanneer effecten van een maatregel optreden. Vaak veronderstellen maatregelen nieuwe interacties en leerprocessen tussen actoren. De effecten hiervan zijn meestal op lange termijn pas zichtbaar. Onduidelijkheid over het probleem en de oorzaken Er bestaat geen consensus onder betrokken partijen over de vraag wat nu precies het probleem is en, daaraan gekoppeld, wat de oorzaken zijn van het probleem (zie de resultaten van ons eerder onderzoek ‘Inzicht in Resultaat 1’). Betrokken partijen zullen daardoor effecten anders beoordelen.

In eerder onderzoek (‘Inzicht in Resultaat 1’) hebben we ons voornamelijk gericht op maatregelen zoals die worden genoemd in de menulijst van de met RMC-regio’s afgesloten convenanten. De beoordeling van de effectiviteit van deze maatregelen blijkt sterk afhankelijk van de verschillende perspectieven op de achtergrond en aard van vsv als probleem alsook de verschillende manieren waarop de maatregelen in de praktijk worden vorm gegeven. Bijvoorbeeld: zijn ze gericht op de organisatie of op aandacht, en zijn ze gericht op het collectief of op het individu? Als meest effectief wordt gezien een mix van verschillende soorten maatregelen.

5


Dit onderzoek zal ons eerdere onderzoek en het kwantitatieve onderzoek zoals dat wordt uitgevoerd door TIER aanvullen door het proces tussen maatregelen en effecten te beschrijven dat middels kwantitatief onderzoek zo lastig is te traceren. Het terugdringen van vsv wordt in dit onderzoek beschouwd als een continu proces van (overlappend) beleid, interactie, leren en aanpassing op verschillende niveaus (zowel bestuurlijk – gemeentebesturen, schoolbesturen – als operationeel – leraren, hulpverleners, stagebemiddelaars etc.). De convenanten die OCW met gemeenten en scholen heeft gesloten zijn een onderdeel van dit continue proces en worden als zodanig beoordeeld. 2.2 Methode Het onderzoek is uitgevoerd in een drietal stappen: Stap 1: Selectie van regio’s In samenspraak met OCW en TIER zijn twee relatief vergelijkbare RMC-regio’s geselecteerd: Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond. Beide regio’s zijn opgebouwd uit verschillende subregio’s, waaronder de G4-gemeenten Amsterdam en Rotterdam. Deze regio’s zijn beleidsmatig van belang, omdat ze beiden te maken hebben met een groot aantal vsv’ers. Ze zijn op het eerste gezicht ook vergelijkbaar voor wat betreft de grootstedelijke aard van de problematiek. De twee regio’s variëren evenwel op de uitkomsten, dat wil zeggen, in Rijnmond heeft een minder grote afname van het percentage vsv’ers plaatsgevonden dan in de Agglomeratie Amsterdam (zie de tweede editie van de VSV-atlas waarin de cijfers in kaart zijn gebracht). De verwachting is dat de twee regio’s ofwel verschillend vsv-beleid hebben op papier, ofwel hun vsv-beleid in de praktijk op verschillende wijze uitvoeren. Stap 2: Desk studie Daarom is allereerst vooronderzoek gedaan naar de op papier ingezette maatregelen door de tijd heen. Welke maatregelen zijn er wanneer genomen in welke regio? Hoewel we ook aandacht hebben besteed aan maatregelen genomen in de andere subregio’s, hebben we ons vooral gericht op de (contact)gemeenten Amsterdam en Rotterdam. Stap 3: Interviews Voor beide geselecteerde regio’s is vervolgens op basis van semi-gestructureerde interviews gezocht naar het proces tussen maatregelen en effecten zoals dit in de praktijk is verlopen. Hiertoe is, gezien de korte looptijd van het onderzoek, gesproken met een beperkte groep direct betrokkenen: 13 in de regio Agglomeratie Amsterdam, 12 in de regio Rijnmond (zie Tabel 1).

6


Tabel 1: Overzicht van respondenten per regio Agglomeratie Amsterdam (Contact)gemeente 3 RMC 3 VO 3 ROC 3 OCW 1 13 Totaal

Rijnmond 4 2 3 3 1 13

De respondenten bestonden uit OCW-accountmanagers, VO-bestuurders, ROC-bestuurders, RMC-coördinatoren, leerplichtambtenaren en gemeentelijke beleidsambtenaren (zie de bijlage voor een lijst van respondenten). Op basis van de desk studie en de interviewdata worden in hoofdstuk 3 de belangrijkste plannen in de beide regio’s beschreven. Hierbij horen ook de afspraken die in de convenanten zijn opgenomen. Zo wordt inzicht verkregen in de maatregelen die op papier staan. Omdat de beschrijving is gebaseerd op een korte desk studie en een beperkt aantal gesprekken, betreft het geen volledige opsomming, maar een globaal overzicht. Hoofdstuk 4 beschrijft, voornamelijk op basis van de interviews, de interactie tussen de verschillende betrokken partijen op zowel bestuurlijk als operationeel niveau in het kader van het inzetten van maatregelen tegen vsv. Zo wordt een korte ‘film’ (in plaats van een ‘foto voor’ en een ‘foto na’) gepresenteerd over wat er in de Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond in de praktijk is gebeurd. Ook hier geldt weer dat de observaties zijn gebaseerd op een beperkt aantal gesprekken met een selectieve groep respondenten, waardoor het beeld wellicht niet helemaal volledig is.

7


3. De cases op papier: maatregelen tegen vsv in de regio’s Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond 3.1 Inleiding Met de invoering van de Wet gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA-beleid) per 1 augustus 1998 is het voormalige onderwijsvoorrangsbeleid een taak geworden voor gemeenten. In de daaropvolgende jaren is de aandacht voor vsv bij gemeenten geleidelijk toegenomen, met name sinds het aannemen van de doelstelling in het kader van de Lissabon-strategie om in 2010 het gemiddeld percentage vsv’ers sterk te reduceren. In 2005 werd het GOA stopgezet en vervangen door het huidige vsv-beleid onder de naam ‘Aanval op de Uitval’. Het resultaat van deze ontwikkelingen is een breed scala aan beleidsplannen en projecten gericht op het terugdringen van voortijdig schoolverlaten, zowel op landelijk als op gemeentelijk en schoolniveau. In dit hoofdstuk beschrijven we kort de aanpak van vsv op papier in de afgelopen periode (grofweg vanaf 2000) voor de regio’s Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond. Hoewel we ook aandacht besteden aan de andere subregio’s, richten we ons vooral op de twee subregio’s met daarin een G4-gemeente, te weten Amsterdam en Rotterdam. We geven een beknopt overzicht van de belangrijkste vsv-beleidsplannen en een aantal vsv-projecten die uit desk studie naar voren zijn gekomen en/of tijdens de interviews zijn genoemd. Hieruit volgt een aantal overeenkomsten en verschillen op papier. Een bespiegeling op de achterliggende processen in de praktijk volgt in hoofdstuk 4. 3.2 Regio Agglomeratie Amsterdam Gemeente Amsterdam: ambtswoninggesprekken In de gemeente Amsterdam is op initiatief van wethouder Aboutaleb in de zomer van 2004 gestart met zogenaamde ambtswoninggesprekken met het oog op de vermindering van vsv. In samenspraak met alle deelnemende partijen (gemeentelijke diensten, VO-scholen en MBOinstellingen) is een ketenaanpak, getiteld ‘Vasthouden en niet meer loslaten’, ontwikkeld en geïmplementeerd. Dit vormde de start van de Verbeterunit VSV, welke haar beleid afstemde met de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) van de gemeente Amsterdam. De wethouder vervulde de rol van ketenregisseur. Ieder half jaar is er vervolgens een ambtswoninggesprek georganiseerd om de voortgang te bespreken en om nieuwe afspraken te maken. Proeftuin De Verbeterunit VSV werkte met een ‘proeftuin’. In 2005 werden er vier Amsterdamse stadsdelen geselecteerd (Slotervaart, Osdorp, Geuzenveld en Bos & Lommer), die met betrokken partijen gingen werken aan het ontwerpen van oplossingen voor de vsv-problematiek. Ieder stadsdeel richtte zich op één van de vier thema’s: 1. 2.

Verbinding Onderwijs - Zorg in primair onderwijs; Overgang Primair-Voortgezet Onderwijs;

8


3. 4.

Schakeling en aansluiting: de schakels versterken tussen scholen onderling en tussen scholen enerzijds en zorg, opvang en speciale vormen van onderwijs anderzijds; Werk en Risicojeugd: sluitende overdracht en effectieve aanpak van risicojongeren, waarbij zij snel en adequaat werk krijgen of naar school kunnen gaan.

Bestuurlijke afspraken Onder leiding van wethouder Asscher is vanaf 2006 de vsv-aanpak verder geïntensiveerd door regievoering, aansturing en motivering van alle ketenpartners. In het voorjaar van 2006 stelden de bestuurders van het gemeentebestuur en de stadsdelen in Amsterdam een ‘bestuurlijke opdracht’ vast, waarin afspraken zijn opgenomen over het terugdringen van voortijdig schoolverlaten’. Deze bestuurlijke afspraken kunnen worden onderverdeeld in drie thema’s: 1. 2. 3.

Voorkomen van verzuim en uitval; Snelle opvang van voortijdig schoolverlaters; Versnelde aanpak van bestaande groep voortijdig schoolverlaters.

Vanaf 2006 is het Jongerenloket Amsterdam actief. Het gaat hier om één centraal loket per stadsdeel waar vsv’ers worden begeleid naar een baan, opleiding of verdere zorg. Eerste convenant In het schooljaar 2006-2007 heeft de contactgemeente Amsterdam in het kader van ‘Aanval op de Uitval’ samen met OCW, het ROC van Amsterdam en ROC ASA het eerste convenant ondertekend. Daarin zijn vijf thema’s benoemd: 1. 2. 3. 4. 5.

Instroom in het MBO, Zorgstructuur, Aansluiting onderwijs op arbeidsmarkt, Deskundigheidsbevordering docenten, en De sluitende keten.

Na ondertekening van het eerste convenant is er vooral ingezet op preventieve maatregelen onder het thema registratie van verzuim en uitval. Omdat er jaarlijks 10% reductie van het aantal nieuwe vsv’ers bereikt moet worden, is het van belang om verzuim goed in beeld te krijgen. Zowel vanuit Leerplicht als vanuit de scholen zijn er veranderingen aan de registratie van verzuim en uitval doorgevoerd. Andere subregio’s Omdat de andere subregio’s van de RMC-regio Agglomeratie Amsterdam pas later zijn aangehaakt bij het eerste convenant hebben zij andere thema’s benoemd waarop zij hun vsvbeleid wilden toespitsen. Deze thema’s betroffen de overgang VMBO-MBO, opvangklassen, meerdere instroommomenten, stages en leerwerkbanen, en de intensivering van trajectbegeleiding op MBO’s en voor oude vsv’ers. Tweede convenant Voor de periode 2007 tot 2011 is een tweede convenant afgesloten. Dit convenant is ondertekend door OCW, de contactgemeente Amsterdam, het ROC van Amsterdam, de Amarantis Onderwijsgroep en de Vereniging Overleg Schoolbesturen Voortgezet Onderwijs. Hiermee is een bedrag van € 7,4 miljoen gemoeid, dat beschikbaar gesteld is aan de contactgemeente 9


Amsterdam. Ook bij het tweede convenant zijn de andere subregio’s pas op een later moment betrokken. De maatregelen waarop het vsv-beleid zich zou moeten richten waren toen reeds vastgelegd in het convenant. Met het afsluiten van de convenanten is er een duidelijkere overlegstructuur ontstaan tussen de betrokken partijen waarbij met name de nadruk op de preventieve aanpak voor vsv is komen te liggen. Kernprocedure Vanuit het samenwerkingsverband van VO-scholen zijn er projecten gestart ter vermindering van uitval. Al vanaf 2000 is de nadruk bij scholen komen te liggen op een sluitende ketenaanpak. Hiervoor is de ‘kernprocedure’ in werking getreden, met als doel alle leerlingen in beeld te krijgen en te houden. De kernprocedure behelst een digitaal systeem, waarbij de overgang van een leerling van het primair naar het voortgezet onderwijs in de gaten wordt gehouden. Alleen als een leerling zich ook heeft ingeschreven bij een andere school wordt de uitschrijving bij de ‘oude’ school geaccepteerd door het systeem. De ketenaanpak werd vanaf 2004 in de ambtswoninggesprekken ook als middel benoemd voor het verminderen van vsv. Mede naar aanleiding van de convenanten trad in 2007 de ‘kernprocedure 2’ in werking. Deze bewaakt de overgang van leerlingen van VO-scholen naar het MBO. Op basis van de gegevens uit het systeem worden er gerichte acties ondernomen om leerlingen te achterhalen die zich nog niet bij een vervolgopleiding hebben ingeschreven. Bureau Leerplicht Plus Aan het begin van 2008 is, naar aanleiding van het tweede convenant, Bureau Leerplicht Plus (BLP+) opgericht in de gemeente Amsterdam. Dit bureau bundelt de krachten rondom de leerplichtfunctie en de RMC-functie. Doel van het bureau is verzuim en uitval in samenwerking met scholen, ouders, leerlingen en alle betrokken partners zo effectief mogelijk te voorkomen en te bestrijden. Bureau Leerplicht Plus richt zich met name op de volgende peilers: 1. 2. 3. 4. 5.

Organisatie van een sluitende leerplichtketen, Overgang VMBO-MBO, Instroom in het MBO, Zorg, Aansluiting met de arbeidsmarkt.

Een project dat het BLP+ hiervoor heeft opgezet is de 100% verzuimactie. Op twee ROC’s is gestreefd naar 100% aanwezigheid. Leerlingen die afwezig zijn zonder geldige reden worden dezelfde dag nog gebeld en bij geen gehoor thuis opgezocht. Verder zijn er te-laat-kom-acties georganiseerd in het primair onderwijs, huisbezoeken afgelegd aan absolute verzuimers, bijzondere trajecten opgestart voor risicoleerlingen en stageplaatsen gecreëerd in samenwerking met het bedrijfsleven. Een ander project is het plaatsen van medewerkers van zowel Leerplicht/RMC als het Jongerenloket binnen de scholen om kortere lijnen tussen docenten en hulpverleners te creëren. Bureau Leerplicht Plus heeft hiervoor het aantal fte bij de afdelingen Leerplicht en RMC van de gemeente Amsterdam fors uitgebreid. Er is extra fte ingezet in de vorm van leerplichtambtenaren, leerplichtconsulenten (met name in het MBO) en leerplichtassistenten.

10


3.3 Regio Rijnmond Vsv als beleidsprioriteit De aandacht voor vsv stamt in de regio Rijnmond van (ver) voor ‘Aanval op de Uitval’. Er bestaan bijvoorbeeld al vanaf 1997 trajectbureaus (bij de toenmalige streekscholen) om ‘studiestakers’ weer naar school te krijgen. De verschillende betrokken partijen in de regio (gemeenten, scholen en maatschappelijke organisaties) werkten op dit thema al voor 2006 regelmatig samen. In 2002 nam het toenmalig college van B&W van de gemeente Rotterdam de groei van het aantal leerlingen met een startkwalificatie op als doelstelling in het collegeprogramma. Het huidige college bekrachtigde die doelstelling in het collegeprogramma voor de periode 2006 – 2010: “In 2010 is het aantal voortijdige schoolverlaters met 20% afgenomen ten opzichte van 2006.” Gemeente Rotterdam: Klaar voor de start De vsv-aanpak van de gemeente Rotterdam is uitgewerkt in het beleidsplan ‘Klaar voor de start’, dat loopt van 2006 tot en met 2009, en dat net voor het eerste convenant is vastgesteld. Speerpunten in dit plan zijn: leerlingen op school houden, mentoring en coaching en kleinere klassen. Rotterdam hanteert een integrale aanpak voor jeugdproblematiek: vsv is onderdeel van een breder jeugdbeleid, waarin ook aandacht is voor andere problemen als criminaliteit en werkloosheid. De RMC-functies zijn in Rotterdam verenigd in het Jongerenloket, tezamen met de Sociale Dienst en het Centrum voor Werk en Inkomen. Andere subregio’s Ook in de omringende gemeenten is al geruime tijd aandacht voor vsv. Zo hebben de gemeenten Schiedam, Vlaardingen en Maassluis (subregio Nieuwe Waterweg Noord) hun krachten gebundeld en gezamenlijk de Stichting Zorg ingesteld. Dit is een samenwerking tussen de gemeenten en de VO-scholen in de regio die als doel heeft vsv te voorkomen. Belangrijkste taken zijn de coördinatie van zorgadviesteams, plaatsing van bijzondere leerlingen, begeleiding van basisschoolleerlingen in de overstap naar het VO, runnen van reboundvoorzieningen, algemeen zorgadvies aan VO-scholen en coördinatie van het samenwerkingsverband VO. Eerste convenant In juli 2006 is in het kader van ‘Aanval op de Uitval’ voor het jaar 2006/2007 een convenant afgesloten tussen OCW, de contactgemeente Rotterdam en de ROC’s Albeda en Zadkine. Beoogd was een daling van het aantal vsv’ers met 1538 aan het einde van het schooljaar 2006/2007 (10%). Het bijbehorende budget van (maximaal) circa € 3 miljoen is beschikbaar gesteld aan de contactgemeente. Afgesproken werd maatregelen te nemen op de volgende vier punten: 1. 2. 3. 4.

Overgang VMBO - MBO Doorlopende instroom MBO Voorkomen voortijdig schoolverlaten door zorgstructuur Voorkomen voortijdig schoolverlaten door versterken verzuimbeleid

11


Tweede convenant Vervolgens is in december 2007 voor de jaren 2007/2008 tot en met 2010/2011 een nieuw convenant afgesloten tussen OCW, de contactgemeente Rotterdam en de ROC’s Albeda en Zadkine. Later zijn de VO-scholen en een aantal kleinere ROC’s ook toegetreden. Met dit laatste convenant is in totaal € 7,7 miljoen gemoeid (excl. de € 2000 per leerling). Het convenant is uitgewerkt in een projectplan: ‘Elke leerling telt’. Dit plan kent vier pijlers: 1. 2. 3. 4.

Vinden: intensivering verzuimbeleid Vragen: loopbaanoriëntatie Verbinden: overgang VMBO – MBO Volgen: intensieve aanpak MBO

Voor elke van de vier jaren wordt een bestedingsplan opgesteld, waarin budget wordt toegekend aan projecten (per pijler). Rotterdams Offensief In samenwerking met de ROC’s Albeda en Zadkine (en bedrijfsleven en zorgverlenende instanties) is de gemeente Rotterdam in 2008 het ‘Rotterdams Offensief’ gestart. Daarin is geld vrijgemaakt voor het opzetten van zogeheten wijkscholen waar probleemjongeren in hun eigen omgeving onderwijs kunnen volgen, vakscholen (doorlopende VMBO-MBO-scholen) en topscholen bedoeld voor MBO-leerlingen die boven de middelmaat uitsteken. Daarnaast zijn loopbaanontwikkeling en zorg en hulpverlening op school speerpunten. Sinds september 2009 is de structuur van Bureau Leerplicht gewijzigd. Waar voorheen sprake was van een MBO-team dat de kwalificatieplicht tot 18 jaar handhaafde en een trajectteam RMC dat zich meer bezighield met schooluitval en re-integratie (18-23 jaar), zijn deze nu verenigd in één team bestaande uit zogeheten ‘Leerplicht+ ambtenaren’. Op dit moment vindt bovendien een pilot plaats waarin de Leerplicht+ ambtenaren werken op locatie (de scholen). Leerlingvolgsysteem Er is een leerlingvolgsysteem gekomen, dat aansluit bij leerlingvolgsystemen in het primair onderwijs. Het initiatief hiertoe is overigens al genomen voor het afsluiten van de convenanten. Er zijn stappen gezet om de registratie sluitend te krijgen. De koppeling tussen de leerlingvolgsystemen en het zogeheten ‘digitaal doorstroomdossier’, een formulier dat de schakel vormt tussen VO en ROC, moet nog worden voltooid. MBO-punten en trajectbureaus Geleidelijk is de aandacht verschoven naar meer inhoudelijke maatregelen als overgang VMBO – MBO, loopbaanvoorlichting en zorgcoördinatie. Dit heeft bijvoorbeeld geresulteerd in ‘MBO-punten’ op VO-scholen. Op een MBO-punt worden leerlingen begeleid bij de overstap van het VMBO naar het MBO. Verder is bijvoorbeeld een extra impuls gegeven aan de trajectbureaus in de diverse regio’s. Deze hebben extra capaciteit gekregen en er zijn gecertificeerde beroepskeuze-adviseurs aangesteld. Binnen de ROC’s is de begeleiding geïntensiveerd en de zorgstructuur versterkt door extra loopbaanbegeleiders, mentoren en verzuimcoördinatoren aan te stellen.

12


3.4 Overeenkomsten en verschillen op papier Vergelijking op papier van de regio’s Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond levert zowel overeenkomsten als verschillen op. Beleidsgeschiedenis Een eerste overeenkomst is dat de aandacht voor vsv in beide regio’s stamt van voor de convenanten. Het betreft twee regio’s met een G4-gemeente waar sprake is van een relatief grote vsv-problematiek en waarin de betrokken partijen, met name gemeenten en scholen, al bestuurlijke en operationele investeringen hebben gedaan gericht op het terugdringen van vsv. Verschil lijkt er te zijn in de vorm waarin dat is gebeurd. In de Agglomeratie Amsterdam (en met name de gemeente Amsterdam) is veel aandacht uitgegaan naar het sluitend krijgen van de keten, waarvan de ketenaanpak ‘Vasthouden en niet meer loslaten’ (voortgekomen uit de ambtswoninggesprekken) een illustratief voorbeeld is. Hoewel er ook aandacht was voor het terugdringen van verzuim, lag in Rijnmond (en met name de gemeente Rotterdam) de nadruk op meer operationele projecten op het gebied van zorg en loopbaan, zoals de opstart van trajectbureaus vanaf 1997 en het Rotterdams Offensief vanaf 2008. Convenanten onderdeel van bredere vsv-aanpak Een tweede overeenkomst is dat het vsv-beleid in beide regio’s uit meer dan alleen ‘Aanval op de Uitval’ bestaat. Gemeenten, scholen en andere organisaties zijn naast de maatregelen die voortkomen uit ‘Aanval op de Uitval’ nog op tal van andere vlakken actief om vsv te reduceren. Bovendien is de aanpak van vsv in beide regio’s ingebed in een breder gemeentelijk beleid op het gebied van achterstands- en jeugdproblematiek. Dat beleid wordt niet alleen gefinancierd met geld dat beschikbaar is gesteld in het kader van ‘Aanval op de Uitval’, maar (juist) ook met andere middelen. In sommige gevallen betreft dat Rijksmiddelen. Zo kunnen VO-scholen extra geld krijgen voor personeel als gedurende twee jaar een bepaald percentage van de leerlingen te maken heeft met armoedeproblemen, het zogeheten Leerplusarrangement. En vanaf 2010 is voor twee jaar circa €60 miljoen beschikbaar gesteld voor ‘overbelaste’ leerlingen. Inhoudelijke oriëntatie Een derde overeenkomst is dat beide regio’s op papier inhoudelijk dezelfde oriëntatie hebben. Dit valt op bij bestudering van de convenanten. Belangrijke thema’s in de convenanten met zowel de RMC-regio Agglomeratie Amsterdam als Rijnmond zijn verzuimbeleid, loopbaanoriëntatie, overgang VMBO–MBO en het versterken van de zorgstructuur op scholen. Maar er zijn op dit punt ook in het oog springende verschillen. In het Rijnmondse convenant staan de maatregelen op hoofdlijnen beschreven en zijn ze minder ver uitgewerkt dan in het Amsterdamse convenant. Verder bevat het Amsterdamse convenant ook een aantal maatregelen die specifiek zijn gericht op het versterken van de keten. Voorbeelden daarvan zijn de maatregel ‘Afstemming keten onderwijs – Leerplicht/RMC – Jongerenloketten’ en (gezamenlijke) ‘Communicatie’. Dit type maatregelen ontbreekt in het Rijnmondse convenant. Wat ook opvalt is dat in het Amsterdamse convenant naast maatregelen ook procesafspraken zijn opgenomen. Er is onder meer vastgelegd dat de betrokken partijen vsv als gezamenlijk probleem zien en de samenwerking de komende jaren verder versterken. 13


Prioritering van maatregelen Tot slot valt eenzelfde patroon te signaleren voor wat betreft de prioritering van maatregelen. In beide regio’s is in eerste instantie aandacht uitgegaan naar de registratie van verzuim en uitval. Er is veel inzet gepleegd op het verbeteren van registratiesystemen en verzuimprotocollen en zowel de gemeente Amsterdam als de gemeente Rotterdam hebben eigen vsvmonitoringssystemen ontwikkeld. Geleidelijk aan is de aandacht verschoven naar meer inhoudelijke maatregelen als overgang VMBO–MBO, loopbaanvoorlichting en zorgcoördinatie.

14


4. De cases in de praktijk: het proces tussen maatregelen en effecten 4.1 Inleiding Hoofdstuk 3 ging in op de ingezette maatregelen op papier. In dit hoofdstuk ligt de nadruk op het proces tussen ingezette maatregelen en effecten in de praktijk. Op basis van de interviewdata presenteren we een aantal observaties over dit proces. We schetsen telkens eerst de complexiteit van de problematiek. Vervolgens gaan we in op het verloop van het proces. Ook dit hoofdstuk sluit af met de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de beide regio’s. 4.2 De relatie tussen OCW en de regio’s 4.2.1 Complexiteit van de problematiek Veelkoppig en informatiegevoelig De complexiteit van de vsv-problematiek is tweeledig. Er moeten maatregelen worden genomen ten aanzien van een problematiek die de kenmerken heeft van een ‘veelkoppig monster’: vsv is niet eenduidig definieerbaar en ook de oorzaken van het probleem zijn velerlei. Tegelijkertijd is het meten van de effectiviteit van deze maatregelen bijzonder informatiegevoelig: er zijn precieze cijfers nodig over de omvang en ontwikkeling van de problematiek om uitspraken te kunnen doen over effecten. 4.2.1 Verloop van het proces Voortdurende discussie Respondenten uit beide regio’s geven aan dat de discussies over meetmethoden blijven voortduren en soms ten koste gaan van de inhoud alsook van het vertrouwen dat bestuurders met elkaar moeten opbouwen. De uitdaging is, aldus respondenten, om op prestaties te sturen en tegelijkertijd ruimte te bieden aan de in gang gezette groei van bestuurlijk vertrouwen en leerprocessen over inhoud.

Illustratie: spanning tussen centrale definities en bestaande regionale definities Binnen de regio’s was er al sprake van zelf gevoerd vsv-beleid met eigen monitoringssystemen. Deze verschillen dikwijls van de landelijk gehanteerde meetmethoden. Voorbeelden van dergelijke verschillen zijn: •

De peildata van OCW komen niet overeen met de gemeentelijke peildata. Scholen anticiperen op de peildata met het uitschrijven van leerlingen, hetgeen continue monitoring bemoeilijkt (de cijfers “verspringen” telkens). Bovendien tellen sommige leerlingen voor gemeenten mee, maar voor OCW niet, zoals een leerling die tussen de OCW-peildata uitviel en weer naar school is gegaan.

15


•

• •

Bij deze werkelijke inschrijvingen wordt niet gelet op leerlingen die zich buiten de regio inschrijven en leerlingen die naar bekostigd onderwijs of praktijkonderwijs gaan. Andersom geldt dat de prikkel om leerlingen vanuit het praktijkonderwijs op te nemen zwak is, omdat het opnemen van deze leerlingen risicovol is (omdat ze een grotere kans hebben om uit te vallen) en tegelijkertijd “in het zicht van OCW” komen. BRON-cijfers zijn geformuleerd op schoolniveau. Veel scholen hebben echter tientallen locaties in de regio en soms zelfs daarbuiten. Gemeentelijke cijfers zijn in sommige gevallen op locatieniveau geformuleerd, waardoor ze een scherper uitgangspunt vormen voor beleid. De cijfers van OCW worden, logischerwijs, met een vertragingsfactor gepubliceerd. Cijfers uit het gemeentelijke of regionale systeem zijn eerder beschikbaar, waardoor ze aantrekkelijker zijn als uitgangspunt voor beleid.

Meer bestuurlijke urgentie Tegelijkertijd wordt aangegeven dat deze vorm van sturing door OCW heeft geleid tot meer bestuurlijke urgentie, zowel in de Agglomeratie Amsterdam als Rijnmond. Bovendien zijn partijen door de voortdurende discussie beter op de hoogte van elkaars standpunten. Dit maakt het mogelijk om op termijn tot overeenstemming te komen over gehanteerde definities en meetmethoden en daarmee weer vertrouwen op te bouwen. Proces kost veel energie, maar leidt ook tot leereffecten Enerzijds kost deze voortdurende discussie dus veel energie en leidt ze ook af en toe tot wantrouwen tussen de betrokken partijen. Anderzijds is ze sine qua non, bevordert de discussie het begrijpen van de veelkoppigheid van de problematiek en wederzijds leren, en leidt de discussie uiteindelijk wellicht tot een voldoende niveau van consensus. OCW accountmanagers fungeren als makelaars OCW accountmanagers hebben een belangrijke bemiddelende functie tussen enerzijds het op prestaties sturende ministerie van OCW en anderzijds de regio’s met de specifieke condities waaronder deze opereren. Allereerst voorzien ze het ministerie van informatie over de regio’s op basis waarvan vergelijking kunnen worden gemaakt. Ze zorgen bovendien voor een zekere mate van continuïteit in de relatie tussen OCW en de regio’s. En omdat ze meerdere regio’s onder hun hoede hebben, kunnen ze ook bijdragen aan het van elkaar leren door regio’s. Als zodanig fungeren OCW accountmanagers als makelaar tussen de verschillende partijen. 4.3 De relatie tussen de contactgemeenten en de regio’s 4.3.1 Complexiteit van de problematiek Bestuurlijke schaalniveaus sluiten niet aan bij probleem Bestaande bestuurlijke schaalniveaus sluiten niet aan bij de vsv-problematiek. Voor de uitvoering van de convenanten zijn contactgemeenten aangewezen. In de beide bestudeerde RMCregio’s zijn dit G4-gemeenten met veel vsv’ers en een reeds bestaand eigen vsv-beleid (zie hoofdstuk 3). Dit terwijl de problematiek in de andere subregio’s – hoewel anders – ook groot

16


is. Ter illustratie: de regio Rijnmond zonder de gemeente Rotterdam had in 2008 landelijk gezien het op vier na hoogste vsv-cijfer. 4.3.2 Verloop van het proces Commitment van niet-G4 subregio’s onder druk De rol van contactgemeente heeft gevolgen voor het proces van regie voeren. Zowel in de Agglomeratie Amsterdam als in Rijnmond is de perceptie van de niet-G4 subregio’s dat er te weinig aandacht bestaat voor hun problematiek. Deze subregio’s hebben het gevoel dat de belangen van de contactgemeenten zwaarder worden gewogen dan die van de andere subregio’s. Ze lijken hierdoor minder gecommitteerd aan het proces van overleg in de regio. In de praktijk blijken ze wel gecommitteerd aan de doelen van het vsv-beleid en weten ze andere middelen aan te boren om die doelen na te streven, hetgeen de noodzaak van intensieve betrokkenheid bij het regionale overleg vermindert. Intensivering relaties contactgemeenten – andere subregio’s Tegelijkertijd heeft de instelling van de stuurgroep en bijbehorende projectgroepen de onderlinge relaties geïntensiveerd. Dit is van belang, omdat informatie-uitwisseling tussen contactgemeente en regio zo gewoon kan doorgaan. De uitdaging is om deze nieuwe relaties te bestendigen, door bijvoorbeeld de vertegenwoordiging van de verschillende subregio’s in de projectgroepen op peil te houden. 4.4 De (contact)gemeente als vsv-regisseur 4.4.1 Complexiteit van de problematiek Veelheid aan spelers Een belangrijke vraag is hoe de contactgemeenten hun regierol invullen. Vsv wordt teruggedrongen door een veelheid aan partijen met uiteenlopende belangen, zoals scholen, andere gemeenten in de regio, jeugdzorginstellingen, de kredietbank, politie en justitie. Samenwerking tussen betrokken partijen is echter niet vanzelfsprekend. Mede hierom wordt een sterke regierol verwacht van gemeentelijke bestuurders. 4.4.2 Verloop van het proces Andere samenwerking met de keten Een eerste constatering moet zijn dat gemeenten vsv meestal benaderen als een integraal probleem waarin verschillende beleidsvelden samenkomen, zoals werk, inkomen, zorg en onderwijs. Ze zijn zich ervan bewust dat alleen een samenhangende aanpak tot resultaat kan leiden. Gemeenten, scholen en ‘ketenpartners’ werken daarom al samen op uiteenlopende terreinen. Nu de aandacht voor vsv is toegenomen en er geld beschikbaar is vanuit het onderwijsbeleid, is ook de aandacht voor vsv binnen bestaande samenwerkingsverbanden toegenomen. De sa17


menwerking tussen gemeentelijke diensten, bijvoorbeeld in het Jongerenloket, wordt door veel respondenten gezien als een belangrijke succesfactor. Amsterdam: ‘hands on’ aanpak De gemeente Amsterdam blijft sterk betrokken in de projecten die van de nietprestatiegebonden vsv-gelden worden gefinancierd. Hiermee houdt de gemeente regie over deze projecten en is er de mogelijkheid deze te monitoren. Dit kan soms tot spanningen leiden, met name met de ROC’s. De regie kan als ‘bemoeizucht’ worden ervaren. Tegelijkertijd betekent dit dat de gemeente Amsterdam goed is geïnformeerd over wat er in de haarvaten van het vsv-beleid gebeurt. Ook investeert de gemeente Amsterdam veel in bestuurlijke aandacht voor de problematiek. De belangrijkste partijen overleggen regelmatig met Amsterdamse bestuurders en maken heldere afspraken, bijvoorbeeld in de zogenaamde ‘ambtswoninggesprekken’. De gemeentelijke vertegenwoordiging hierin wijzigt nauwelijks. Er zijn ‘kartrekkers’, zowel op gemeentelijk als op schoolniveau, die bereid zijn een probleem te dragen. Continue aandacht op bestuurlijk niveau kan van groot belang zijn voor de effectiviteit van maatregelen, maar de doorwerking ervan is moeilijk objectiveerbaar. Een belangrijk gevolg van bestuurlijke aandacht is dat ambtenaren zich bestuurlijk gedekt weten, ook als ze ingrijpende en onorthodoxe acties ondernemen. Rotterdam: ‘hands off’ aanpak De gemeente Rotterdam hanteert een meer ‘hands off’ benadering. Ze heeft bijvoorbeeld de niet-prestatiegebonden vsv-gelden verdeeld op basis van subsidie-aanvragen. Een gevolg hiervan is dat er minder interactie plaatsvindt tussen bestuur en instellingen. Er is, door frequente wisselingen in de ambtelijke organisatie, ook minder continuïteit in deze interactie. De ‘hands off’ aanpak heeft ruimte in de uitvoering als voordeel. Er zijn mogelijkheden voor uitvoerende partijen om te experimenteren en maatwerk te bieden. Nadeel is dat er minder zicht is op deze uitvoering, bijvoorbeeld op de mate van onderlinge samenhang. 4.5 De relatie tussen de gemeenten en de ROC’s 4.5.1 Complexiteit van de problematiek Verschillen tussen ROC’s beïnvloeden doorwerking De bestudeerde regio’s tellen een beperkt aantal grote ROC-organisaties, met locaties verspreid over de gehele regio en soms ook buiten de regio. De doorwerking van maatregelen binnen ROC’s is moeilijk te beoordelen, mede door de onderlinge verschillen tussen ROC’s.

18


Illustratie: verschillen tussen ROC’s qua onderwijsprofiel en organisatiestructuur •

Onderwijsprofiel Sommige ROC’s hebben expliciet het vergroten van de toegankelijkheid voor moeilijke doelgroepen als beleid. Dit kan zich vertalen in een groter aanbod aan opleidingen met een hoog risico voor vsv (denk aan MBO 1, MBO 2). Verschillen in profiel tussen ROC’s kunnen zich ook vertalen in concrete maatregelen. Zo is het creëren van meerdere instroommomenten mogelijk in opleidingen die gemakkelijker in modules zijn op te delen. Een ROC kan zich ook juist profileren als beroepsopleider, meer uitgaande van de zelfstandigheid van de leerling. Een dergelijk profiel kan diep doordringen in de cultuur van de organisatie, tot aan de docenten aan toe. Maatregelen ter verbetering van verzuimregistratie kunnen bijvoorbeeld op gespannen voet staan met een dergelijke cultuur.

•

Organisatiestructuur Een bestuur van een meer centraal geleid ROC kan intern gemakkelijker aandacht vragen voor vsv en ‘standaard’ beleid van bovenaf initiëren en doorvoeren. Meer gedecentraliseerde ROC’s staan op locatieniveau eerder open voor samenwerking met de omgeving. Het is bijvoorbeeld gemakkelijker voor een ROC-locatiedirecteur om afspraken te maken met een directeur van een VO-school in een regio, indien het betreffende ROC decentraal geleid wordt en de locatiedirecteur gemandateerd is om deze afspraken te maken. Hetzelfde geldt voor een gemeente die een leerplichtambtenaar op een ROC-locatie wil laten werken.

4.5.2 Verloop van het proces Vsv wordt meer een gedeeld probleem De moeilijkheid om de doorwerking goed te kunnen beoordelen, wordt deels ondervangen door vormen van monitoring – ROC’s moeten zich explicieter verantwoorden op basis van gemaakte afspraken. Ze worden gestimuleerd meer preventieve maatregelen te nemen, hetgeen zichtbaar wordt in de aanstelling van projectleiders, programmamanagers en verzuimcoordinatoren. Positief gevolg is dat vsv veel meer een gedeeld probleem is geworden, waarover gezamenlijk overleg plaatsvindt met de gemeente. Agglomeratie Amsterdam: meer openheid over uitvalcijfers Meerdere respondenten in de Agglomeratie Amsterdam gaven aan dat, omdat ROC’s concurrenten van elkaar zijn, er sprake is van terughoudendheid (ROC’s laten niet het achterste van hun tong zien). Door de betrokkenheid bij het bestuurlijke overleg (o.a. de ‘ambtswoninggesprekken’) kan aandacht van gemeentelijke bestuurders haar werk doen. In dat overleg worden bijvoorbeeld de vsv-cijfers van de ROC’s uitgewisseld. Het effect is een zekere mate van ‘peer pressure’. Rijnmond: meer aandacht voor preventie In Rijnmond wordt benadrukt dat er veel samenwerking bestond voor de ‘Aanval op de Uitval’. ROC’s investeerden al in loopbaanbegeleiding en een zorgstructuur. Door de landelijke nadruk op het voorkomen van uitval is ook binnen ROC’s meer aandacht gekomen voor preventie (‘het binnenhouden’).

19


4.6 De relaties tussen de gemeenten, de ROC’s en de VO-scholen 4.6.1 Complexiteit van de problematiek Geen consensus over bestuurlijke betrokkenheid van VO-scholen ROC’s, waar de vsv-problematiek nog steeds het grootst is, zijn de belangrijkste partners in het proces. VO-scholen doen het relatief beter in de landelijke cijfers. Zij werden in beide regio’s mede om die reden laat betrokken in het convenantproces. De uiteindelijke betrokkenheid van VO-scholen in het bestuurlijk overleg leidt tot discussie. In Rijnmond zijn de VOscholen later bij het stuurgroepoverleg betrokken. Niet alle ROC’s zijn hierover onverdeeld gelukkig, omdat zij van mening zijn dat een groter aantal betrokken partijen de slagkracht van de groep zou verminderen. In de Agglomeratie Amsterdam zijn de VO-scholen juist niet langer betrokken bij het stuurgroepoverleg. 4.6.2 Verloop van het proces VO-scholen meer aan de zijlijn, hoewel maatregelen tegen vsv VO-scholen staan in het proces wat aan de zijlijn. Door de late betrokkenheid toonden VOscholen zich in eerste instantie minder gecommitteerd. De convenanten worden door sommige VO-scholen gezien als “een-tweetje” tussen de contactgemeente en de grote ROC’s. VOscholen blijven daarom liever op afstand. Meer geld betekent namelijk ook dat ze zich moeten verantwoorden voor het gebruik van dat geld. Tegelijkertijd zijn VO-scholen goed in staat om andere middelen aan te roeren, dan de vsvgelden. VO-scholen hebben veelal meer financiële armslag dan ROC’s. Ze kiezen liever hun eigen aanpak op basis van geld uit andere financieringsbronnen (bijvoorbeeld GSB-geld, wsf, wajong, participatiebudget, gemeentelijk geld). Een positie aan de zijlijn in het proces betekent dus niet dat VO-scholen geen maatregelen nemen. Ogenschijnlijk spontane samenwerking tussen VO en MBO De convenanten hebben meestal niet direct geleid tot nieuwe samenwerkingsverbanden tussen VO en MBO. Er is wel samenwerking tussen VO en MBO, ogenschijnlijk spontaan. Zo worden in beide regio’s operationele afspraken gemaakt over het ‘eigenaarschap’ van leerlingen: VO-scholen blijven verantwoordelijk voor een leerling totdat deze op het MBO zit. Deze maatregel wordt gezien als een belangrijke succesfactor in de aanpak van vsv. Een ander voorbeeld van succesvolle samenwerking is het groeiende aantal ‘MBO-punten’ in VO-scholen van de regio Rijnmond, bemensd door de beide ROC’s. Hier kunnen VOleerlingen zich oriënteren op een MBO en zich tevens aanmelden.

20


4.7 Sluitende verzuimregistratie en strikte handhaving van de leerplicht 4.7.1 Complexiteit van de problematiek Gebrek aan inzicht De aanpak van verzuim is een cruciaal onderdeel van het vsv-beleid vanuit de veronderstelling dat veel vsv begint bij verzuim. Hoewel in de convenanten veel aandacht uitgaat naar het registreren van verzuim, is de verzuimregistratie van scholen vaak nog niet op orde en in veel gevallen nog niet sluitend. Sommige scholen kunnen (nog steeds) geen inzicht geven in waar hun leerlingen zich bevinden. Verzuimcijfers tonen nog niet altijd een daling. Ook is er nog steeds onvoldoende zicht op de motieven van vsv’ers (leerlingen zijn bijvoorbeeld al vaak niet meer te traceren voor exit-gesprekken). 4.7.2 Verloop van het proces Naar een meer preventieve aanpak In de afgelopen jaren is een duidelijke verschuiving zichtbaar van een curatieve naar een meer preventieve aanpak van vsv. De convenanten zijn een belangrijke stimulans geweest voor deze verschuiving en fungeren nog steeds als een belangrijke vorm van druk om het belang van een sluitende verzuimregistratie hoog op de agenda te houden. De gemeente gaat naar de school Er zijn vooral in de gemeente Amsterdam positieve ervaringen opgedaan met het vergroten van de zichtbaarheid en aanwezigheid van Leerplicht/RMC op de scholen en in de buurt door middel van bijvoorbeeld spreekuren en huisbezoeken of straatacties. Dergelijke maatregelen helpen het Bureau Leerplicht Plus om meer inzicht te krijgen in de aard van de vsvproblematiek alsook om meer zicht te krijgen op de nog vaak gebrekkige registratie van verzuim door scholen. Op basis hiervan worden scholen ondersteund. Het samen optrekken van gemeente (niet alleen Leerplicht/RMC maar ook bijvoorbeeld politie in het kader van zogenaamde ‘veiligheidsteams’) en school binnen het schoolgebouw wordt door veel respondenten beschouwd als belangrijke succesfactor voor het terugdringen van vsv. Spanning tussen aanpak verzuim ROC’s en gemeente Scholen zijn zich in toenemende mate bewust van hun verantwoordelijkheid met betrekking tot het terugdringen van verzuim en zijn volop bezig met het implementeren van maatregelen hieromtrent. Ze hebben bijvoorbeeld al verzuimcoördinatoren aangesteld en verzuimprotocollen opgesteld. Ze zitten daarom niet in alle gevallen te wachten op meer gemeentelijke bemoeienis. Samenwerking binnen het schoolgebouw wil daarom nog wel eens tot spanningen leiden. Sommige respondenten in de gemeente Amsterdam refereren aan het soms als ‘directief’ ervaren optreden van de gemeente. In de gemeente Rotterdam is de samenwerking binnen het schoolgebouw nog nauwelijks van de grond gekomen. ROC’s zijn terughoudend en de gemeente heeft moeite om haar rol ten opzichte van de ROC’s te bepalen.

21


Preventieve aanpak biedt aangrijpingspunten voor curatieve maatregelen Het sluitend krijgen van de verzuimregistratie en het strikt handhaven van de leerplicht heeft belangrijke bijeffecten. Wie investeert in registratie en handhaving, leert namelijk ook over motieven voor verzuim, zo blijkt vooral uit de ervaringen in de gemeente Amsterdam. Deze lessen kunnen vervolgens weer worden gebruikt voor het onderbouwen van meer curatieve maatregelen.

4.8 Borging in het primaire proces 4.8.1 Complexiteit van de problematiek Borging raakt de autonomie van de scholen Als reductie van vsv wordt ingestoken via het sluitend krijgen van de verzuimregistratie en het strikt handhaven van de leerplicht, dan komt onvermijdelijk de inrichting en kwaliteit van het onderwijs in beeld. Dit raakt aan de kernwaarden en daarmee de autonomie van de scholen. Het terugdringen van vsv, zo zijn ook de scholen zich bewust, is daarom meer dan alleen een registratie- en handhavingsprobleem en het opstellen van verzuimprotocollen of aanstellen van verzuimcoördinatoren. Aandacht voor vsv moet onderdeel uitmaken van reguliere processen. Borging vergt een cultuuromslag Het terugdringen van vsv vereist vooral een cultuuromslag binnen de school (niet langer “Als je geen zin hebt, dan kom je toch gewoon niet”, maar “Je wordt gemist als je er niet bent”) en dus voortdurende aandacht op het verzuimgedrag van leerlingen. Zonder erkenning hiervan door schoolbestuurders maar vooral ook door docenten zullen leerlingen zich niet anders gaan gedragen. Hier ligt volgens verschillende respondenten nog steeds een groot probleem. Daarom zouden de pijlen volgens hen moeten worden gericht op het primaire proces, en juist op de docenten die hebben geaccepteerd dat verzuimregistratie, zorg en LOB bij hun werk horen en dus voorbeeldgedrag tonen. Borging vereist blijvende bestuurlijke aandacht Na afloop van ‘Aanval op de Uitval’ moet bestrijding van de vsv-problematiek in de genen van bestuurders en instellingen zitten. Zonder borging van maatregelen in het primaire proces is de kans groot dat de behaalde resultaten vervliegen als de bestuurlijke urgentie verdwijnt. Zolang borging nog geen feit is, is structurele bestuurlijke aandacht een voorwaarde. Dit vereist het in gang zetten van processen waarbij de belangrijkste bestuurlijke spelers worden betrokken om deze aandacht te garanderen. Bestuurlijke aandacht moet bovendien voortdurend zichtbaar worden gemaakt. 4.8.2 Verloop van het proces We hebben alle respondenten gevraagd naar het terugdringen van vsv na 2012. De verwachting over de duurzaamheid van de ingezette maatregelen en gerealiseerde veranderingen lopen uiteen. We noemen twee voorbeelden van maatregelen ter bevordering van borging. 22


Amsterdam: belonen voortrekkers In de gemeente Amsterdam worden cultuur-achtige interventies gepleegd, bijvoorbeeld door de verantwoordelijkheid van de individuele leraar te benadrukken of door uit te dragen dat aandacht voor vsv tot de professionele waarden van een leraar behoort. Goede docenten worden er in het zonnetje gezet. Rijnmond (subregio Nieuwe Waterweg Noord): structureel maken van incidentele subsidies Een veelgehoorde klacht is het ‘projectachtige’ van veel maatregelen, wat ten koste zou gaan van blijvende bestuurlijke aandacht. Projecten worden opgezet op basis van incidentele subsidies. Wanneer het geld op is, wordt het project vaak stopgezet, waarmee de deskundigheid en de leereffecten vervliegen. De Stichting Zorg in de subregio NWN, een stichting opgericht vanuit de gemeenten en scholen, boort verschillende geldbronnen aan op basis waarvan structurele programma’s kunnen worden gedraaid. Tot slot: borging is de uiteindelijke test voor vsv-beleid De verschuiving naar het primaire proces en het doordringen van het belang van het voorkomen van vsv (middels registratie, handhaving, zorg en LOB) is de uiteindelijke test voor het slagen van vsv-beleid. Hier komen de eerder genoemde factoren (zoals bestuurlijke urgentie, organisatiecultuur, en betrokkenheid en bekwaamheid van docenten) samen. Het gaat om een proces op langere termijn, dus vooral ook na de convenantsperiode. 4.9 Overeenkomsten en verschillen in de praktijk 4.9.1 Overeenkomsten Ook in de praktijk vertoont het proces tussen maatregelen en effecten in de beide geselecteerde regio’s overeenkomsten. We noemen de volgende vier meest opvallende overeenkomsten. Gevoel van urgentie In beide regio’s bestaat er een gevoel van urgentie om vsv terug te dringen. Met name in de G4-gemeenten was dit gevoel er al voor ‘Aanval op de Uitval’, maar de aandacht vanuit OCW (onder meer middels de convenanten) heeft het urgentiebesef verder doen groeien. De inzet van maatregelen heeft geleid tot het verstevigen van bestuurlijke relaties tussen betrokken partijen, met name tussen gemeenten en scholen. Het bestaan van een gevoel van urgentie betekent evenwel niet dat dit gevoel ook wordt omgezet in bestuurlijke aandacht en actie (zoals we hieronder aangeven). Regionale coördinatie In beide regio’s zijn de contactgemeenten G4-gemeenten, met een lange traditie van maatregelen om vsv te beteugelen. Deze gemeenten worden geacht regie te voeren voor regionaal vsv-beleid. De gemeenten lijken de neiging te hebben om eerst orde op zaken te stellen in de eigen gemeente, mede omdat de problematiek daar in cijfers het grootst is. Dit leidt tot ver-

23


minderd commitment van de andere gemeenten in de regio om op regionaal niveau in de daarvoor bestemde stuurgroep te overleggen. Draagvlak onder VO-scholen Op hetzelfde niveau zijn ook de VO-bestuurders minder gecommitteerd. Dit komt mede omdat in beide regio’s de VO-scholen laat zijn te betrokken in het regionaal overleg en het geld op dat moment al grotendeels was verdeeld. Dit betekent niet dat de VO-scholen niets doen tegen vsv en daarin niet succesvol zijn. Integendeel. Zij treffen hun eigen maatregelen met ander geld. Borging in het primaire proces De acties die in het kader van het terugdringen van vsv worden verricht zijn in veel gevallen nog niet verankerd in de primaire processen. Met name in grootschalige organisaties als ROC’s duurt het lang om de urgentie die bestuurlijk wordt gevoeld te laten doorwerken naar de docenten. 4.9.2 Verschillen De regio’s Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond en daarbinnen de contactgemeenten geven ieder op eigen wijze vorm aan het vsv-beleid. Beide gemeenten leggen andere accenten. Voor wat betreft het proces tussen maatregelen en effecten zijn de volgende verschillen van belang. ‘Hands on’ versus ‘hands off’ aanpak De gemeente Amsterdam hanteert een ‘hands on’ aanpak van vsv: publiek ondernemerschap, regie over de uitgaven, regelmatig overleg met de partijen van de keten en operationalisering in heldere afspraken en concrete acties. Betrokken partijen hebben aldus geleerd en kennis vergaard over wat wel/niet werkt, bijvoorbeeld voor wat betreft registratie en handhaving. De gemeente Rotterdam kent, in vergelijking met de gemeente Amsterdam, een meer ‘hands off’ aanpak van vsv. Rotterdam alloceert de middelen en laat de acties en bijbehorende leereffecten meer aan de organisaties over die de projecten uitvoeren. Hier speelt mee dat de continuïteit van personen op belangrijke posities in de keten in Rotterdam lager is (er was een groter verloop) dan in het geval van Amsterdam. Bestuurlijke aandacht Het valt op dat de gemeente Amsterdam veel investeert in zichtbare bestuurlijke aandacht, met name waar het gaat om preventie. De gemeente is zichtbaar voor de ketenpartners op bestuurlijk niveau. Wat op bestuurlijk niveau zichtbaar is, krijgt ook meer aandacht op lagere echelons en bij andere instellingen (met name de scholen), hetgeen de coherentie van het beleid ten goede komt. Bestuurlijke aandacht betekent voorts dat de gemeente zich nadrukkelijk bemoeit met de uitvoering, en daarbij soms op de stoel gaat zitten van schoolbestuurders. Tegelijkertijd krijgen ambtenaren de ruimte om ‘buiten de lijntjes te kleuren’, hetgeen noodzakelijk kan zijn voor het terugdringen van vsv. De vraag is natuurlijk of een dergelijk niveau van bestuurlijke aandacht en de ‘hands on’ aanpak kan worden vastgehouden, met name als de nadruk op termijn meer op de ‘overgebleven 24


moeilijkere gevallen’ (bijv. leerlingen met psychosociale problemen) komt te liggen. Deze vraag raakt de borging van vsv-beleid in het primaire proces, een van de belangrijkste uitdagingen voor de nabije toekomst.

25


5. Samenvatting en conclusies In dit onderzoek stond de vraag centraal hoe het proces verloopt tussen de inzet van maatregelen tegen vsv en de reductie van het aantal vsv’ers. Onder ‘maatregelen’ werden verstaan alle door betrokken partijen relevant geachte bestuurlijke en operationele acties in het kader van het terugdringen van vsv; onder ‘proces’ werd verstaan de interactie tussen de verschillende betrokken partijen op zowel bestuurlijk als operationeel niveau. We hebben ons in het bijzonder gericht op twee min of meer vergelijkbare regio’s: de Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond. Deze regio’s zijn beleidsmatig van belang, omdat ze beiden te maken hebben met een groot aantal vsv’ers. Ze zijn op het eerste gezicht ook vergelijkbaar voor wat betreft de grootstedelijke aard van de problematiek. De twee regio’s variëren evenwel op de uitkomsten, dat wil zeggen, in Rijnmond heeft een minder grote afname van het percentage vsv’ers plaatsgevonden dan in de Agglomeratie Amsterdam. Voor het onderzoek heeft desk studie plaatsgevonden en zijn interviews afgenomen onder OCWaccountmanagers, VO-bestuurders, ROC-bestuurders, RMC-coördinatoren, leerplichtambtenaren en gemeentelijke beleidsambtenaren. In eerste instantie valt de enorme variëteit aan maatregelen op die in beide regio’s op papier zijn ingezet. Hoofdstuk 3 geeft een beknopt overzicht van de belangrijkste vsv-beleidsplannen en een aantal vsv-projecten door de tijd heen, alsook van de overeenkomsten en verschillen tussen de regio’s Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond. Op papier zijn er weinig grote verschillen tussen beide regio’s. Belangrijke maatregelen in zowel de Agglomeratie Amsterdam als Rijnmond betreffen verzuimbeleid, loopbaanoriëntatie, de overgang VMBO–MBO en het versterken van de zorgstructuur op scholen. De verschillen die er op papier zijn, zoals in de mate van uitwerking van de convenanten, de ketenmaatregelen en de procesafspraken, zijn (in ieder geval deels) te herleiden tot de wijze waarop vsv in de praktijk wordt aangepakt. De ‘papieren’ maatregelen zijn het resultaat van en krijgen vorm door een interactieproces tussen de verschillende betrokken partijen op zowel bestuurlijk als operationeel niveau. In hoofdstuk 4 zijn we ingegaan op dit proces aan de hand van een aantal observaties. We schetsten telkens eerst de complexiteit van de problematiek en gingen vervolgens in op de gevolgen hiervan voor het verloop van het proces. In de praktijk zijn er verschillen zichtbaar tussen de twee regio’s voor wat betreft de aanpak van voortijdig schoolverlaten, oftewel de uitwerking van de maatregelen. Een van de belangrijkste verschillen in de praktijk betreft de mate van bestuurlijke aandacht voor de vsv-problematiek in de contactgemeenten. De gemeente Amsterdam bemoeit zich intensiever met de uitvoering van maatregelen tegen vsv dan de gemeente Rotterdam. In Rotterdam zijn de scholen meer in de ‘lead’. In beide regio’s blijft borging in het primaire proces een van de belangrijkste uitdagingen voor de toekomst. Een belangrijke vraag is hoe we deze observaties kunnen gebruiken: •

Allereerst kunnen ze helpen bij het kritisch bevragen van kwantitatief onderzoek – achter de convenanten gaan, zo blijkt, verschillende processen schuil. Zo vormen de bevindingen van dit onderzoek een belangrijk aanvulling op analyses gedaan op basis van de convenanten. De observaties kunnen aanleiding geven tot nader kwantitatief onderzoek – bijvoorbeeld door te differentiëren tussen regio’s met veel en weinig be26


•

stuurlijke aandacht. Deze en andere factoren die uit ons kwalitatief onderzoek volgen kunnen middels kwantitatief onderzoek worden getoetst. Tenslotte hebben we weer eens bemerkt dat de problematiek echt veelkoppig is en dat geen regio hetzelfde is. Op grond van een onderzoek als dit alleen kunnen geen uitspraken worden gedaan over de relatie tussen deze observaties en vsv – de resultaten kunnen alleen worden gebruikt in combinatie met ander onderzoek of andere cijfers.

27


6. Vervolgstappen: enkele overwegingen Op basis van (de resultaten van) dit onderzoek doen we een aantal aanbevelingen voor vervolgonderzoek. We onderscheiden hierbij enerzijds een verdieping van het onderzoek naar de regio’s Agglomeratie Amsterdam en Rijnmond en anderzijds een verbreding naar andere regio’s. Verdieping van het huidige onderzoek Het aantal interviews was beperkt. We hebben van diverse belangrijke partijen slechts enkele personen kunnen spreken. Dit heeft de bovenstaande beelden opgeleverd. Als we breder uitwaaieren, zoals we nu hebben gedaan, ontstaan per definitie ‘zachte’ beelden, die soms moeilijk te interpreteren zijn. De regionale verschillen, de verschillen in beleidsgeschiedenis en de veelheid aan betrokken actoren, zorgen dat alleen met een groter aantal interviews onder verschillende categorieën spelers (veel breder dan voor dit onderzoek) een volledig beeld is te creëren. We zouden de bovenstaande beelden dus op een aantal onderwerpen – zoals bijvoorbeeld de mate van bestuurlijke aandacht voor vsv – verder kunnen aanvullen op basis van additionele interviews. Verbreding naar andere regio’s De onderzochte regio’s zijn in een aantal opzichten a-typisch. Ze hebben bijvoorbeeld G4gemeenten, die worden gekenmerkt door een andersoortige vsv-problematiek dan gemeenten in andere regio’s en waarvoor andere subsidievoorwaarden gelden dan voor niet-G4 contactgemeenten. Om daadwerkelijk de invloed van deze relatie te kunnen beoordelen, moet een vergelijking worden gemaakt met RMC regio’s waarin zich geen G4 gemeenten bevinden en waarin het vsv-geld direct naar scholen is gegaan. Als we een volgende stap zetten, verdient het wellicht aanbeveling om ons in andere regio’s te richten op de mate van bestuurlijke aandacht, aan de hand van een aantal hele concrete vragen over vormgeving, besluitvorming en operationalisering.

28


Bijlage: Lijst van respondenten Naam Agglomeratie Amsterdam Carduck, Fred De Graaf, Mia De Wit, Gertrud Duysens, Thijs Hanson, Rene Hogewind, Jolanda Krauwel, Henk Meeldijk, Sjoukje Munninghof, Tinka Otto, Frits Timmermans, Bert Veenhuijsen, Hester Winkel, Nel Rijnmond Barnhard, Carolien

Functie

Organisatie

Onderwijsadviseur Projectleider aanval op de uitval Programmamanager deelnemerssucces RMC subcoördinator Directeur Voormalig projectleider VSV Directeur Accountmanager Regio Agglomeratie Amsterdam RMC coördinator Projectleider RMC subcoördinator Manager Plaatsvervangend directeur

Amarantis onderwijsgroep Amarantis onderwijsgroep

Beleidsmedewerker

Regiocollege Zaanstad RMC Waterland Nova College ROC van Amsterdam Bureau Leerplicht Plus Ministerie van OCW DMO Amsterdam Samenwerkingsverband OSVO RMC Amstelland Jongerenloketten Amsterdam Bureau Leerplicht Plus

Brinkman, Gerda Den Haan, Henk Mulder, Ineke Nuninga, Ton Kathmann, Carla Littooij, Wim

Accountmanager Regio Rijnmond Directeur Directeur Zadkine Service Center RMC coördinator Beleidsmedewerker Directeur

Van der Velden, Karin

Directeur

Vereniging voor Christelijk Voortgezet Onderwijs (CVO) Ministerie van OCW Galilei Onderwijsgroep ROC Zadkine RMC Rijnmond ROC Albeda Vereniging voor Christelijk Voortgezet Onderwijs (CVO) Steunpunt Onderwijs

Van Odijk, Yvonne

Manager onderwijs

Jongerenloket

Van Well, Sanneke

Medewerker

Jongerenloket

Velthoen, Hans

RMC subcoördinator

RMC Zuid-Hollandse Eilanden

Voss, Renata

Lid College van Bestuur

ROC Albeda

Wind, Dianne

Teamleider beleid

Gemeente Rotterdam

29

Inzicht in resultaat 2

Recommend Documents