Inzicht in stadionontwikkeling
Een onderzoek naar het besluitvormingsproces van de verbouw of nieuwbouw van stadions voor Betaald Voetbal Organisaties in Nederland
Alexander Ampt 11 maart 2011
ii
Colofon Document Document Titel Ondertitel Foto omslag Locatie Datum
: Afstudeerscriptie : Het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling : Een onderzoek naar het besluitvormingsproces van de verbouw of nieuwbouw van stadions voor Betaald Voetbal Organisaties in Nederland : PGE Arena Gdansk (Polen), 2010 : Den Haag : 11 maart 2011
Auteur Naam E-mail Studienummer Opleiding Universiteit
: A. (Alexander) Ampt :
[email protected] : 1142585 : Construction Management and Engineering : Technische Universiteit Delft
Afstudeercommissie Voorzitter
prof. mr. dr. J. A. (Hans) de Bruijn Hoogleraar Bestuurskunde aan de faculteit Technische Bestuurskunde en Management
Eerste begeleider
drs. M. (Martijn) Leijten Universitair docent Bestuurskunde aan de faculteit Technische Bestuurskunde en Management
Tweede begeleider
mr. dr. F. A. M. (Fred) Hobma Universitair hoofddocent Recht aan de faculteit Bouwkunde
Extern begeleider
ir. M. B. (Michiel) Kort Managing consultant bij Berenschot Procesmanagement
Instanties Technische Universiteit Delft Faculteit Technische Bestuurskunde en Management Jaffalaan 5 2628 BX Delft www.tudelft.nl Berenschot Groep B.V. Procesmanagement Europalaan 40 3526 KS Utrecht www.berenschot.nl
iii
iv
Voorwoord Voor u ligt mijn afstudeeronderzoek getiteld Inzicht in stadionontwikkeling. Dit afstudeeronderzoek vormt de afronding van de Master Construction Management and Engineering aan de TU Delft. In dit onderzoek heb ik meerdere interesses van mij kunnen combineren. Al jaren ben ik zelf een fervent voetballer en gedurende mijn studie heb ik een fascinatie ontwikkeld voor het bouwproces. Bij de keuze voor mijn masteropleiding speelde deze fascinatie al mee en kreeg ik het idee dat de grootste winst niet zozeer bij het bouwen zelf ligt, maar bij de besluitvorming die hieraan vooraf gaat. Dit is ook in mijn onderzoek tot uiting gekomen. Stadionontwikkeling is mensenwerk en mensen moeten samenwerken om verder te komen. Met de resultaten van mijn onderzoek tracht ik een bijdrage te leveren aan het verbeteren van het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling, maar met name aan de samenwerking tussen de betrokkenen. In mijn ogen ligt hier de sleutel tot verbetering: Als je een beetje beter wilt zijn, wees dan competitief Als je exponentieel beter wilt zijn, wees dan coöperatief William Shakespeare Dit onderzoek was nooit tot stand gekomen zonder de hulp van verscheidene personen die ik dan ook hier wil bedanken. Allereerst wil ik mijn afstudeercommissie – Hans de Bruijn, Martijn Leijten, Fred Hobma en Michiel Kort (en Ellen van Bueren) – danken voor de inhoudelijke feedback, de begeleiding en de steun die jullie aan mij hebben gegeven. Daarnaast wil ik de collegae van Berenschot hartelijk bedanken voor de leerzame periode gedurende mijn stage. Verder wil ik iedereen van de sectie Bouwprocessen – in het bijzonder Jules en Sandra –, mijn mede-afstudeerders en iedereen van het CME Dispuut danken voor de leuke tijd op de universiteit. Ook wil ik de KNVB – in het bijzonder Giel Kirkels – en alle geïnterviewden danken voor het vrijmaken van tijd om mij verder te helpen. Zonder jullie was er geen afstudeeronderzoek geweest. Tot slot wil ik mijn vrienden en familie bedanken die mij op diverse momenten tijdens mijn studie er door heen hebben gesleept. Dan rest mij niets dan de lezer veel leesplezier toe te wensen.
Alexander Ampt Den Haag, maart 2011
v
Samenvatting Introductie De belangstelling voor betaald voetbal in Nederland is groter dan ooit. Om aan deze stijgende verwachting te kunnen voldoen, is menig Betaald Voetbal Organisatie (BVO) bezig met de ontwikkeling van een nieuw stadion. BVO´s zijn door een gebrek aan financiële middelen echter vaak genoodzaakt om toenadering te zoeken tot andere partijen. Andere partijen hebben hun eigen belangen en proberen deze door strategisch gedrag te behartigen. Hierdoor ontstaat een dynamisch netwerk van actoren. Binnen dit netwerk vindt besluitvorming over stadionontwikkeling plaats. Het huidige onderzoek naar stadionontwikkeling heeft zich voornamelijk geconcentreerd op de economische rationaliteit die gehanteerd wordt door overheden wanneer zij betrokken zijn bij stadionontwikkeling. Maar de ontwikkeling van een stadion kan niet alleen economisch rationeel benaderd worden. Er zijn immers veel meer stakeholders betrokken, allen met eigen thema’s (bv. maatschappelijk, politiek, sportief). De pluriformiteit aan wensen, belangen en thema’s van alle stakeholders bemoeilijkt de besluitvorming. Dit maakt de besluitvorming een complex proces. De stakeholders betrokken bij het besluitvormingsproces over stadionontwikkeling hebben echter beperkte middelen tot hun beschikking en willen deze zo nuttig mogelijk besteden.
Onderzoeksopzet Het doel van het onderzoek is handreikingen en adviezen te bieden om het besluitvormingsproces van de nieuwbouw of verbouw van stadions in de toekomst effectiever en efficiënter te laten verlopen door inzicht te genereren in de belangrijkste stakeholders, belangen, activiteiten en beslismomenten. Hiervoor wordt het onderzoek in vier fases uitgevoerd. In de eerste fase wordt nader ingegaan op het concept stadionontwikkeling middels twee pilotcases. In de tweede fase is een literatuuronderzoek naar netwerken, besluitvormingsprocessen en procesmanagement verricht. De derde fase betrof een casusonderzoek waarin aan de hand van proposities gezocht is naar factoren die de effectiviteit en efficiëntie van de besluitvorming bepalen. In de vierde fase zijn conclusies en aanbevelingen geschreven.
Achtergrond Een nieuw stadion betekent voor een BVO vaak een toename in de inkomstenstroom. Doordat men gebruik kan maken van veiligere en meer comfortabele faciliteiten, kan men meer toeschouwers en sponsors aantrekken. Vanwege gemeenschappelijke belangen raakt een gemeente ook vaak betrokken. Voor een gemeente is een nieuw stadion meer van maatschappelijke en economische waarde. Uit de studie van de pilotcases van de Amsterdam ArenA en het ADO Den Haag stadion komt naar voren dat het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling verschilt van andere besluitvormingsprocessen. Vaak is er een initiatiefnemer met beperkte financiële middelen (BVO), wiens sportieve resultaten op de korte termijn leidend zijn ten opzichte van het lange termijn beleid. Daarnaast worden de activiteiten van de voetbalclub strak gevolgd door media, sponsoren en supporters, wat leidt tot opportunistische beleidsvoering.
vi
Op het gebied van stadionontwikkeling vallen verder vijf casusspecifieke karakteristieken op: • • • • •
Het vertrouwen tussen de verschillende partijen speelt een grote rol en wordt bepaald door de transparantie en de informatievoorziening De eigendomsvorm en financieringsstructuur bepalen de machtsverhoudingen Verliezers kunnen veel invloed op de besluitvorming uitoefenen Actoren met persoonlijke belangen hebben een positieve invloed op de mate van progressie en de hoeveelheid draagvlak De gemeente is een cruciale actor en vervult meerdere rollen
Theoretisch kader Bij complexe problemen die in een dynamisch netwerk moeten worden opgelost, kan gebruik worden gemaakt van procesmanagement. Stadionontwikkeling kan worden gezien als een complex probleem en de besluitvorming over stadionontwikkeling als complexe besluitvorming, waarmee de keuze voor de procesbenadering verklaard is. Aan de procesbenadering ligt de gedachte ten grondslag dat een gezaghebbende oplossing alleen kan worden verkregen indien de relevante partijen op enigerlei wijze betrokken worden bij het proces van probleemdefiniëring tot de keuze van een oplossing. Dit proces kan ontworpen worden. Hierbij dient men rekening te houden met vier ontwerpprincipes: openheid, bescherming van kernwaarden, progressie en inhoudelijke kwaliteit. Vanuit de bevindingen uit de pilotcases en het theoretisch kader is een koppeling gemaakt via proposities.
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Propositie De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken
Casestudies In het casusonderzoek zijn middels de bovengaande proposities de factoren vastgesteld die van invloed zijn op de effectiviteit en efficiëntie van de besluitvorming. Uit de casestudie van het Parkstad Limburg stadion blijkt dat open en multi-issue besluitvorming ontbrak. Transparantie en inter-persoonlijke relaties leiden tot meer vertrouwen en daarmee een hogere effectiviteit. De gekozen financieringsstructuur leidde tot een lange vergunningsprocedure wat de efficiëntie niet ten goede kwam. Uit de casestudie van de Euroborg blijkt dat de procesafspraken en de open besluitvorming hebben geleid tot vertrouwen en een effectief besluitvormingsproces. Door het stadion deel te maken van een groter ontwikkelingsplan kan er breed draagvlak worden ontwikkeld, wat een positief effect had op de efficiëntie van de besluitvorming. De kwaliteit van de besluitvorming wordt bepaald door de kwaliteit van de personen en hun vermogen om inhoud en kennis aan het proces te koppelen.
vii
Uit de casestudie van de verbouw van de Grolsch Veste valt op dat de personele invulling bij FC Twente bepalend is voor het succes van de besluitvorming. Door veel te investeren in de organisatie en de communicatie naar buiten is het vertrouwen bij andere partijen gegroeid.
Conclusies Op basis van de verklarende factoren die in de casestudies zijn vastgesteld zijn in vijf categorieën conclusies opgesteld die moeten leiden tot een hogere effectiviteit en efficiëntie van het besluitvormingsproces: Vertrouwen is de basis De structureel kritische cultuur van de voetbalwereld legt een zware druk op de besluitvorming. Om hiermee om te gaan moet er vertrouwen worden gekweekt tussen partijen. Dit kan gedaan door te investeren aan de voorkant van het proces. Voor een BVO betekent dit het opstellen van een realistisch lange termijn beleid en streven naar continuïteit in de organisatie. Daarnaast kunnen de initiators procesafspraken, deze naar buiten communiceren en daarbij ook exitregels vastleggen. Het besluitvormingsproces moet open en transparant zijn. Voor alle actoren moet het duidelijk zijn hoe zij invloed kunnen uitoefenen. Om dit te bewerkstelligen moet er sprake zijn van een gedegen informatievoorziening. Houd rekening met (mogelijke) verliezers Ondanks dat er altijd gestreefd wordt naar win-win situaties, blijken er in de praktijk toch verliezers te zijn. Om te voorkomen dat verliezers het proces frustreren, moet er in eerste instantie worden voorkomen dat actoren in hun kernwaarde worden geraakt. Om het verlies te voorkomen of te beperken dienen stakeholders in een vroeg stadium te worden benaderd, moet hen speelruimte worden geboden voor geven en nemen en moet er te allen tijde perspectief op winst zijn. Wanneer het onvermijdelijk is dat verliezers ontstaan, moet er respectvol mee om worden en moet er alles aan worden gedaan om het verlies te minimaliseren. Draag zorg voor een competente bemensing De personele invulling is van grote invloed op het besluitvormingsproces. Een onafhankelijke, ervaren procesmanager/projectdirecteur moet zorg dragen voor het bewaken van de ambities en belangen van de actoren. Een BVO moet investeren in een MT dat voor draagvlak en progressie kan zorgen. Hiervoor moet men een netwerk in voetbal, media en commercie hebben. Daarnaast dient er een boegbeeld te zijn aan wie specifieke eisen worden gesteld op het gebied van sociale cohesie, leiderschap, voetbalkennis, mediapresentatie en warmte. Vanuit de gemeente moeten er zware vertegenwoordigers aanwezig zijn die belangen hebben bij de ontwikkeling van het stadion. Als laatste moet er altijd gelet worden op de inter-persoonlijke relaties, er moet een ‘klik’ zijn tussen de mensen. Houd rekening met de omgeving Stadionontwikkeling is een langdurig proces dat plaatsvindt in een veranderend maatschappelijk en politiek klimaat. Om hiermee om te gaan dient het stadion deel uit te maken van een programma op een hoger niveau, dat tot structurele verbeteringen leidt. In de voetbalwereld zijn supporters, sponsoren en anderen vooral vanuit hun passie voor voetbal betrokken. Partijen redeneren hierdoor wel eens op basis van emotie in plaats van rationaliteit. Door inzicht, begrip en respect te tonen kan hier mee om worden gegaan. Tevens is er sprake van institutionele pluriformiteit tussen de actoren. Dit heeft met name consequenties bij de koppeling tussen de besluitvorming en de juridische procedures. Hiermee dient rekening gehouden te worden.
viii
Continue bewaking van de balans Als laatste dient te allen tijde de balans tussen proces en inhoud bewaakt te worden. De procesmanager moet hier zorg voor dragen, met name wanneer experts worden geraadpleegd. Daarnaast dienen de eerder vastgestelde ambities en belangen altijd geborgd te worden.
Aanbevelingen Gebaseerd op de conclusies volgen enkele aanbevelingen voor de praktijk waardoor men het besluitvormingsproces effectiever en efficiënter kan laten verlopen: Voor het besluitvormingsproces Voor een BVO gelden enkele algemene aanbevelingen waarmee men rekening moet houden voor er aan de eigenlijke besluitvorming kan worden begonnen: 1. 2. 3.
Investeer in de organisatie van de voetbalclub Zorg voor continuïteit Formuleer lange termijn ambities
Voor een gemeente gelden ook enkele aanbevelingen: 4. 5. 6. 7.
Bepaal belang bij BVO/stadion Plaats de belangen in een groter programma Zorg voor continuïteit Stel zware vertegenwoordigers aan
Bij aanvang van het besluitvormingsproces De volgende aanbevelingen gelden voor de initiatiefnemende partijen: 8. 9. 10. 11. 12. 13.
Zorg voor een gemeenschappelijke sense-of-urgency Stel onafhankelijke project/procesbegeleiding aan Voer een stakeholderanalyse uit Bepaal de procesafspraken Leg procesafspraken vast Benader stakeholders
Voor de onafhankelijke project/procesbegeleiding geldt verder dat er gelet moet worden op de persoonlijke ‘klik’ tussen de personen. In een vroeg stadium is het gemakkelijker om personen te vervangen. Gedurende het besluitvormingsproces Tijdens het besluitvormingsproces gelden drie aanbevelingen waar op gelet moet worden (met name door de project/procesmanager): 14. Bewaak balans tussen inhoud en proces 15. Blijf stakeholders 16. Maak een koppeling met de procedures Voor de oplevering van het stadion Voordat het stadion opgeleverd wordt, moeten er enkele concrete inhoudelijke afspraken worden gemaakt: 17. Zorg voor een professioneel ingerichte organisatie 18. Bepaal de exitregels
ix
Summary Introduction Football in the Netherlands is becoming increasingly popular. To cope with this increasing demand several football clubs are developing plans to construct a new stadium or renovate the old stadium. Due to a lack of financial means football clubs need to work with other parties, such as municipalities or project developers. These other parties have their own interests, their own perspective on a new stadium and they try to protect their interests by acting strategically. This results in a dynamic network of many actors. Within this network decision making on stadium development takes place. In the past scientific research on stadium development focused mainly on the economic rationale of municipalities involved in stadium development. But developing a new stadium cannot be considered only in an economic sense. Several actors are involved, all with their own points of view (e.g. social, political, sportive). The variety of actors, desires and interests makes the decision making process complex. The stakeholders involved in decision making on stadium development also have limited means at their disposal. They want to use these means to the greatest possible effect.
Research method The purpose of this research is to offer pointers and advice on how to make the decision making process of stadium development more effective and efficient. This will be done by offering insight in the most important stakeholders involved, their interests, the relations between stakeholders, the decision making moments and the activities conducted during the decision making process. Research questions To achieve this purpose, several research questions have been set. The main question of this research is: What process management strategies can be useful in order to make the decision making process on stadium development for newly built or restored stadiums in the Netherlands more effective and efficient? In order to answer this main question, four sub questions have been set: 1.
What are the case specific characteristics of the decision making process of stadium development?
To answer this question two pilot cases will be used to understand the concept of stadium development, including how the decision making process looks like, what kind of actors are involved, which decisions are taken and what effects the decisions had. 2.
Which insights regarding the effectiveness and efficiency of decision making process can be given?
The literature research shows how one can achieve a more effective and efficient decision making process. The result is a theoretical framework specific for stadium development and the explanation of some key phrases. In order to combine the theoretical framework and the findings from the pilot cases propositions will be developed.
x
3.
Which factors influence the effectiveness and the efficiency of the decision making process in the casuistry?
The case studies will be analysed by making use of the propositions. In order to do this a case description is given followed by a stakeholder analysis. By comparing the case studies in a cross case analysis some explanatory factors on the quality of the decision making process can be identified. 4.
Which pointers and advice can be offered that improve the effectiveness and efficiency of the decision making process of stadium development?
Based on all the information collected so far pointers and advice can be given taking into account the specific characteristics of football. After answering this sub question the main research question can be answered.
Background The main incentive for a football club to develop a new stadium is a large increase in income. A new stadium in general means improvement of safety and comfort of the accommodation. In the improved accommodation they can attract more sponsors and supporters, which cause the rise in revenues and sponsorships. For a municipality however the value of a stadium is more social and economical. In the Netherlands municipalities are often involved in stadium development, but this involvement is closely monitored by the European Commission. Involvement of municipalities in stadia is allowed, but involvement in football clubs is considered governmental support which is not allowed. For the municipality and the football club several interests are at stake. In order to gain more insight in these aspects of the decision making process an investigation of pilot cases will be conducted. These were selected on criteria such as the amount of information at hand, variety and age. Amsterdam Arena The Amsterdam ArenA was opened in 1996 after a decision making process of more than 13 years. The municipality wanted to organize the Olympic games of 1992 and needed more professional accommodations to host this event, among which a new Olympic stadium was one of the most important. After the Olympics had gone to Barcelona a new main purpose was needed for the new stadium. The Amsterdam Football Club Ajax became involved. It took several years to finally combine the technical, political and financial decision making processes. Some typical characteristics of the process were: • • • • • •
The financial structure with founders and shareholders led to a large increase of the interdependencies The dynamic of the network led to continues change in positions Losers try to exert as much influence as possible Admission of new stakeholders can lead to project enrichment The interests of the municipally Amsterdam initiated the project The role of persons involved can influence decision making
ADO Den Haag stadium In 1998 the first plans for a new stadium were developed. The municipality and other parties wanted ADO Den Haag to become a positive and inspiring example of the city Den Haag. In order to achieve this a new stadium needed to be constructed and the organization of the football club had to be professionalised. The stadium was finally opened in 2007. xi
Some typical characteristics of the process were: • • • • • • •
The choice for a football stand alone stadium created a strong interdependence between the achievements of ADO Den Haag and the stadium Interdependencies have to be acknowledged by all parties Proper information sharing between stakeholders is a crucial process factor Trust is the basis of achievements Double roles and alleged double roles of stakeholders caused a lot of unclarity The intermediate structure determined the network The municipality of Den Haag had several interests at stake
The decision making process of stadium development differs from other decision making processes. The network originates from the initiator who lacks financial means, the football club. The dynamic arises due to the fact that the football club prefers short term goals (such as the sporting achievements) to long term goals (a financial viable organisation). All these actions are closely monitored by media which results in opportunistic policy and behaviour of the football club. This does not comply with the interests of other parties, such as the municipality. Based on the pilot cases five factors can be described as crucial for decision making: • • • • •
Trust is important and is determined by transparency and sharing of information The owner and financing structure determine the power relationships Losers influence the decision making process Persons and personal interests determine a large part of the outcome The municipality is a crucial actor that has several roles
Theoretical framework Complex problems that have to be dealt with in a dynamic network can be dealt with using process management. Stadium development can be considered a complex problem and decision making on stadium development can be considered as complex decision making. The process management approach has therefore been used. The process approach defines that an authoritative solution can only be achieved if relevant parties are somehow involved in the process from problem definition to the choice for a solution. This process can be designed using four core principles: openness, protection of the core values of the stakeholders, progress and substantive quality.
xii
Based on the theoretical framework and the findings from the pilot cases the following propositions have been developed:
1
2 3
4 5 6 7 8
9
Proposition The process approach is complementary to the substantive approach Using elements from the process approach can increase the effectiveness and efficiency of decision making Transparency increases trust and general support If the decision making process is transparent, actors are able to understand and intervene in the process. The football club and the stadium need to be separated consistently in order to enlarge transparency and decrease complexity If the two institutions are not clearly separated, the appearance of abuse can arise Proper information sharing between all parties involved is crucial Information sharing can stimulate participation and/or interaction The success of the project is determined by the success of the losers If the project wants to be successful, losers have to be compensated Decision making should meet the interests of the key stakeholders equally The goal can be achieved, but the question remains if all stakeholders are satisfied Emotions can be taken into account during the decision making process A lot of actors are emotionally involved in decision making on stadium development Coupling decision making on the financial structure with legal procedures makes the decision making process more efficient Legal procedures of the municipality such as permitting and changing spatial plans take a considerable amount of time and is currently not coupled tot decision making in financing a stadium Powerful actors are necessary to make progress Powerful actors have access to the mains that are necessary to make progress
Case studies During the case studies the propositions have been used as a tool to discover the factors that influence the effectiveness and efficiency of the decision making process. To do so, three questions are asked: 1. 2. 3.
Has there been any intention to act according to the propositions? Has there been behaviour according to the propositions, unregarded the intentions? Did this behaviour have a positive or negative effect on the decision making process?
Three case studies were selected on four criteria: amount of available information, size of the stadium, size of the network and age of the stadium. Identical procedures were used in each case study to make comparison of the results possible. Parkstad Limburg stadium Since 2001 The Parkstad Limburg stadium is the new home of football club Roda JC. The first ideas for a new stadium originate from 1993 and in 2001 the new stadium was opened. The stadium was developed in turbulent times. On provincial level a possible merger between the three football clubs in the southern part of the province Limburg was discussed. After Fortuna Sittard and MVV pulled back from the discussion of a possibility of a joint stadium Roda JC decided to develop a stadium alone. The stadium was finally built on the border of the municipalities Kerkrade and Heerlen. Due to peripheral retail the stadium has been a catalyst for a large-scale land development. The case study has shown that there was no open and multi-issue decision making. This resulted in deterioration of the relationship between neighbouring municipalities Kerkrade and Heerlen. The process lacked transparency and limited information was shared which had a negative effect on the trust between the key stakeholders. The good inter-personal relations had a positive effect on the effectiveness of the decision making process.
xiii
The case study also revealed that the chosen financial structure with peripheral retail meant an increase in the amount of actors and a long permit procedure. Another negative side effect of the financial structure with founders was the limited possibilities for Roda JC to gain profit from the new stadium. Euroborg The Euroborg is the new home stadium of football club FC Groningen from 2006. FC Groningen had big financial problems and during 1998-2000 even played in the Dutch second division. To improve the financial position of FC Groningen several parties started developing plans for a new stadium. The municipality worked together with a group of project developers, named G4, and constructed a stadium of 20.000 seats. The stadium was placed in an integral building with various facilities such as a movie theatre, a super market and a parking garage. The building was part of a large-scale land development in Europapark, a district of Groningen. The Euroborg was intended to be the main attraction for the development of Europark. The case studies revealed that process agreements and open decision making led to more trust and an effective decision making process. Process agreements led to early commitment from parties and open decision making caused very limited resistance from opposing parties. Also the case studies showed that by making the stadium part of a development plan on a high level the municipality was able to gather large support within the community. This proved very effective. The last conclusion drawn from the case study is that quality of the decision making process was determined by the quality of persons and their ability to couple content and knowledge to the process. Grolsch Veste The Grolsch Veste is the new name for the stadium of football club FC Twente. After its start in 1998 as Arke Stadion, FC Twente has undergone several transformations. In 2003 the club nearly went bankrupt. A new management took over and bankruptcy was only just averted. Since then FC Twente has steadily grown which led to the championship of the Netherlands in 2010. This growth has been partly caused by the reconstruction of the stadium. After buying out the founders the stadium was taken over by FC Twente in cooperation with the municipality and a bank consortium. In 2007 the stadium was reopened. This was the end of the first two construction phases, the expansion of two tier stands and the redevelopment of the commercial space under the new tier stands. Currently steps are being taken to expand the tier stand on the other short side of the stadium. This has to be finished before the start of the season 2011-2012. Also plans are being developed to expand the tier stands on the remaining long side. But in order to do this an integration with the adjacent train station and a change of the environmental regulations is necessary.
xiv
Conclusions Based on the study of the background, the theoretical framework and the following five conclusions have been drawn. Trust forms the basis The structurally critical culture of the world of football puts great pressure on the decision making process. In order to deal with this trust must be cultivated between the parties. Most opportunities to create more trust are at the beginning of the process. For a football club this means setting a realistic long-term policy and striving for continuity in the organization. In addition, the initiators can steer towards process agreements, communicate these to others and also lay down the possibilities for exit rules. Decision making should be open and transparent. For all actors must be clear how they can influence. Information sharing is key. Be aware of (potential) losers Although always the aim is for win-win situations, in practice there seem to be losers. To avoid losers frustrating the process, it is important that core values of the actors are protected. To prevent or limit the loss stakeholders should be approached in an early stage. There has to be space for giving and taking and there should always be perspective for gain. When the inevitable result is that one or more parties will become losing parties, one must be respectful to them, and efforts must be made in order to minimize the loss. Take care of competent actors The designated actors have a major influence on the decision making. An independent, experienced process manager / project manager must ensure the monitoring of the aspirations and interests of the actors. A football club has to invest in a management team that can provide support and progression. For this one must have a network in football, media and commerce. Similarly, there should be a leader who has specific qualities in terms of social cohesion, leadership, football knowledge, media presentation and cordiality. The municipality should appoint strong representatives that have interests in the development of the stadium. Finally attention should always be given to inter-personal relationships, there must be a 'click' between the people. Consideration of the environment Stadium development is a lengthy process that takes place in a changing social and political climate. In order to deal with this changing environment the stadium should be part of a program at a higher level, leading to structural improvements. In the world of football supporters, sponsors and others are involved due to their passion for football. The arguments of parties are sometimes based solely on emotion and sentiment rather than rationality. With insight, understanding and respect one can cope with this. Also, there is institutional variety between actors. This has particular implications for the coupling between decisions and legal procedures which should be taken into account. Continuous monitoring of the balance Lastly there should always be a balance between process and content. The process manager should ensure this, particularly when experts are consulted. In addition, the earlier established interests and ambitions should always be secured.
xv
Recommendations Based on the conclusions some practical recommendations can be given. Prior to the decision making process For a football club: 1. 2. 3.
Invest in the organisation of the football club Create continuity within the organization Set up long-term ambitions
For the municipality: 4. 5. 6. 7.
Determine their interest in football club and/or stadium Make the interests and ambitions part of a programme on a higher level Create continuity within the organization Appoint strong representatives
At the beginning of the decision making process The following recommendations are for the initiators: 8. 9. 10. 11. 12. 13.
Create a common sense of urgency Appoint independent and experienced process managers Conduct a stakeholder analysis Set the process agreements Document the process agreements Approach stakeholders
For the process manager it is important that attention is paid to the ‘click’ between persons. It is easier to replace persons in an early stadium. During the decision making process During the decision making three recommendations should be given attention (mainly from the process manager): 14. Monitor balance between content and process 15. Keep informing the stakeholders 16. Make a coupling with the procedures Prior to taking use of the stadium Before the stadium is taken into operation some specific substantive agreements should be made: 17. Create a professional organisation 18. Determine the exit rules
xvi
xvii
Inhoudsopgave Voorwoord ....................................................................................................................................... v Samenvatting .................................................................................................................................. vi Summary .......................................................................................................................................... x
1
Introductie ............................................................................................................................... 1 1.1
Een nieuw stadion wordt zo ontwikkeld?.............................................................................. 1
1.2
Probleemstelling .................................................................................................................... 3
1.3
Onderzoek naar stadionontwikkeling .................................................................................... 4
1.4
Onderzoeksdoelen ................................................................................................................. 5
1.5
Onderzoeksvragen ................................................................................................................. 6
1.6
Afbakening ............................................................................................................................. 7
1.7
Methodologie ........................................................................................................................ 7
1.8
Opbouw van het rapport ....................................................................................................... 9
2
Achtergrond ........................................................................................................................... 10 2.1
Introductie ........................................................................................................................... 10
2.2
Geschiedenis ........................................................................................................................ 10
2.3
Huidige stadionontwikkeling in Nederland ......................................................................... 11
2.4
Pilotcases ............................................................................................................................. 13
2.5
Pilotcase 1: Amsterdam ArenA ............................................................................................ 14
2.6
Pilotcase 2: ADO Den Haag stadion ..................................................................................... 18
2.7
Conclusies ............................................................................................................................ 23
3
Theoretisch kader .................................................................................................................. 24 3.1
Introductie ........................................................................................................................... 24
3.2
Onderzoek naar besluitvorming .......................................................................................... 24
3.3
Een procesmatige benadering ............................................................................................. 26
3.4
Netwerken en besluitvormingsprocessen ........................................................................... 27
3.5
Besluitvormingsprocessen in netwerken............................................................................. 31
3.6
Procesmanagement ............................................................................................................. 32
3.7
Karakteristieken ................................................................................................................... 35
3.8
Proposities ........................................................................................................................... 36
3.9
Methode en protocol .......................................................................................................... 41
xviii
4
5
Casestudies ............................................................................................................................ 45 4.1
Introductie ........................................................................................................................... 45
4.2
Selectie ................................................................................................................................ 45
4.3
Casestudie 1: Parkstad Limburg Stadion ............................................................................. 47
4.4
Casestudie 2: Euroborg ........................................................................................................ 59
4.5
Casestudie 3: Grolsch Veste................................................................................................. 70
4.6
Crosscasus analyse............................................................................................................... 80
Conclusies en aanbevelingen ................................................................................................. 88 5.1
Conclusies ............................................................................................................................ 88
5.2
Aanbevelingen ..................................................................................................................... 93
5.3
Discussie .............................................................................................................................. 96
Reflectie ......................................................................................................................................... 97 Bibliografie..................................................................................................................................... 98
Bijlagen ........................................................................................................................................ 102 I
Lijst geïnterviewden ............................................................................................................. 103
II
Interviewprotocol ................................................................................................................ 104
III
De ontwikkeling van de Amsterdam ArenA.......................................................................... 106
IV
De ontwikkeling van het ADO Den Haag stadion .................................................................. 114
xix
Figurenlijst Figuur 1-1 Onderzoeksvragen .................................................................................................................7 Figuur 1-2 Onderzoeksopzet ...................................................................................................................8 Figuur 2-1 Netto omzet vs behaalde punten seizoenen 2003-2004 t/m 2009-2010 ............................12 Figuur 2-2 Amsterdam ArenA ...............................................................................................................14 Figuur 2-3 Netwerk Amsterdam ArenA .................................................................................................15 Figuur 2-4 Verdeling financiering Amsterdam ArenA ...........................................................................16 Figuur 2-5 ADO Den Haag stadion.........................................................................................................18 Figuur 2-6 Verdeling financiering ADO Den Haag stadion ....................................................................18 Figuur 2-7 Netwerk ADO Den Haag stadion ..........................................................................................19 Figuur 3-1 Fasemodel (links) en stromingsmodel (rechts) ....................................................................25 Figuur 3-2 Schematisatie rondemodel ..................................................................................................25 Figuur 3-3 De 4 categorieën van de ontwerpprincipes .........................................................................34 Figuur 3-4 Arrangement en instrumenten ............................................................................................34 Figuur 3-5 Bevindingen naar abstractieniveau .....................................................................................37 Figuur 3-6 Casestudie methode ............................................................................................................42 Figuur 3-7 Schematisatie interviews .....................................................................................................43 Figuur 3-8 Mogelijke uitkomstenboom crosscasus analyse ..................................................................44 Figuur 4-1 Parkstad Limburg Stadion ....................................................................................................47 Figuur 4-2 Netwerk actoren PLS............................................................................................................49 Figuur 4-3 Belang-invloed diagram PLS .................................................................................................51 Figuur 4-4 Organisatie Roda JC en PLS ..................................................................................................55 Figuur 4-5 Euroborg ..............................................................................................................................59 Figuur 4-6 Netwerk actoren Euroborg ..................................................................................................61 Figuur 4-7 Belang-invloed diagram Euroborg .......................................................................................63 Figuur 4-8 Organisatie FC Groningen en Euroborg ...............................................................................67 Figuur 4-9 Grolsch Veste .......................................................................................................................70 Figuur 4-10 Stakeholders verbouwing FC Twente ................................................................................72 Figuur 4-11 Belang-invloed diagram Grolsch Veste ..............................................................................74 Figuur 4-12 Organisatie FC Twente en Grolsch Veste ...........................................................................77 Figuur 4-13 Verklarende factoren crosscasus analyse ..........................................................................80 Figuur III-1 Rondeoverzicht Amsterdam ArenA ..................................................................................113 Figuur III-2 Besluitenoverzicht Amsterdam ArenA ..............................................................................113 Figuur IV-3 Rondeoverzicht ADO Den Haag stadion ...........................................................................124 Figuur IV-4 Besluitenoverzicht ADO Den Haag ...................................................................................124
xx
Tabellenlijst Tabel 3-1 Karakteristieken van een hiërarchie en een netwerk .......................................................... 28 Tabel 3-2 Vergelijking besluitvorming in hiërarchie en netwerk ......................................................... 31 Tabel 3-3 Koppeling bevindingen met karakteristieken en factoren ................................................... 36 Tabel 4-1 Selectie casestudies .............................................................................................................. 46 Tabel 4-2 Rondeoverzicht ontwikkeling PLS......................................................................................... 48 Tabel 4-3 Actorenoverzicht PLS............................................................................................................ 50 Tabel 4-4 Analyse proposities PLS ........................................................................................................ 54 Tabel 4-5 Rondeoverzicht ontwikkeling Euroborg ............................................................................... 60 Tabel 4-6 Actorenoverzicht Euroborg .................................................................................................. 62 Tabel 4-7 Analyse proposities Euroborg .............................................................................................. 66 Tabel 4-8 Rondeoverzicht ontwikkeling Grolsch Veste ........................................................................ 71 Tabel 4-9 Actorenoverzicht Grolsch Veste ........................................................................................... 73 Tabel 4-10 Analyse proposities Grolsch Veste ..................................................................................... 76 Tabel 4-11 Analyse propositie 1 ........................................................................................................... 81 Tabel 4-12 Analyse propositie 2 ........................................................................................................... 81 Tabel 4-13 Analyse propositie 3 ........................................................................................................... 82 Tabel 4-14 Analyse propositie 4 ........................................................................................................... 83 Tabel 4-15 Analyse propositie 5 ........................................................................................................... 83 Tabel 4-16 Analyse propositie 6 ........................................................................................................... 84 Tabel 4-17 Analyse propositie 7 ........................................................................................................... 84 Tabel 4-18 Analyse propositie 8 ........................................................................................................... 85 Tabel 4-19 Analyse propositie 9 ........................................................................................................... 86 Tabel I-1 Geïnterviewden ................................................................................................................... 103 Tabel III-2 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 1 ................................................................... 106 Tabel III-3 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 2 ................................................................... 107 Tabel III-4 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 3 ................................................................... 108 Tabel III-5 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 4 ................................................................... 109 Tabel III-6 Begrotingen Amsterdam ArenA ........................................................................................ 109 Tabel III-7 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 5 ................................................................... 110 Tabel III-8 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 6 ................................................................... 110 Tabel III-9 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 7 ................................................................... 111 Tabel III-10 Rondeoverzicht Amsterdam ArenA ................................................................................. 112 Tabel IV-11 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 1 .......................................................... 114 Tabel IV-12 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 1 .......................................................... 115 Tabel IV-13 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 3 .......................................................... 116 Tabel IV-14 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 4 .......................................................... 117 Tabel IV-15 Kostenverdeling ADO Den Haag stadion eind 2002 ........................................................ 118 Tabel IV-16 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 5 .......................................................... 119 Tabel IV-17 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 6 .......................................................... 120 Tabel IV-18 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 7 .......................................................... 121 Tabel IV-19 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 8 .......................................................... 122 Tabel IV-20 Rondeoverzicht ADO Den Haag stadion .......................................................................... 123
xxi
xxii
Lijst van afkortingen B&W
Burgemeester en wethouders
BN
Ballast Nedam
BSD
Bestuursdienst
BV
Besloten Vennootschap
BVO
Betaald Voetbal Organisatie
BZK
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
DH
Den Haag
DRO
Dienst Ruimtelijke Ontwikkeling
DSO
Dienst Stedelijke Ontwikkeling
FC
Football Club
FCG
FC Groningen
GB
Groot-Brittannië
HFC
Haagsche Football Club
IOC
Internationaal Olympisch Comité
KNVB
Koninklijke Nederlandse Voetbalbond
MT
Management Team
NOC
Nederlands Olympisch Comité
NV
Naamloze vennootschap
OCW
Onderwijs, Cultuur & Welzijn
ORO
Ontwikkelings- en Realisatieovereenkomst
OS
Olympische Spelen
PLS
Parkstad Limburg Stadion
PPS
Publiek-Private Samenwerking
RvC
Raad van Commissarissen
SSO
Stichting Stadion Ontwikkeling
STAK HRK
Stichting Administratiekantoor Holding Roda JC Kerkrade
STAK HSK
Stichting Administratiekantoor Holding Stadion Kerkrade
UT
Universiteit Twente
VS
Verenigde Staten
xxiii
xxiv
Introductie
1
Introductie
1.1
Een nieuw stadion wordt zo ontwikkeld? Na een eindeloze hoeveelheid vergaderingen, e-mails en telefoongesprekken zijn ze eruit. De algemeen directeur van een lokale voetbalclub, de wethouder van Sport&Recreatie en de directeur van de projectontwikkelaar ondertekenen vandaag de financieringsovereenkomst. Met deze overeenkomst is de komst van het nieuwe stadion eindelijk zeker. Er is nu al vele jaren gesproken over de bouw van het nieuwe stadion, maar lange tijd lukte het de partijen niet om het eens te worden. Door de gemeenteraadsverkiezingen zat men ineens met een nieuwe wethouder aan tafel. De protesten van de middenstand en enkele milieuorganisaties zorgden eveneens voor veel vertraging. En op het moment dat de overeenkomst nagenoeg rond, trok de projectontwikkelaar zich ook nog eens terug. Maar vandaag is aan de onzekerheid een einde gekomen en kunnen alle partijen weer richting de toekomst gaan kijken. Zes jaar hiervoor werd er binnen de gelederen van de voetbalclub gesproken over de komst van een nieuw stadion. Nadat zij twee keer dicht bij Europees voetbal waren geweest, werd het nu tijd om het gat met de traditionele topclubs te dichten. Elk jaar wist de voetbalclub zeer goed te presteren, ondanks de beperkte financiële mogelijkheden die ze hadden. Binnen de regio wist men een redelijk aantal sponsoren aan zich te binden, maar veel bedrijven gaven aan niet geïnteresseerd te zijn omdat de accommodatie van de voetbalclub nu eenmaal te wensen overliet. Het was geen prettige plek waar zij hun zakelijke relaties naartoe mee konden nemen. Daarnaast was de voetbalclub door supportersrellen ook enkele malen negatief in het nieuws gekomen, wat niet bijdroeg aan het imago van de voetbalclub. Door een nieuw stadion te bouwen kon men de veiligheid en het comfort verbeteren, waardoor de voetbalclub meer sponsors aan zich kon binden. En door de expansie zou men ook meer uit de recettes kunnen halen. Het nieuwe stadion was de oplossing voor de voetbalclub. Bij de gemeente was de wethouder van Sport&Recreatie ook al de mogelijkheden voor een nieuw stadion aan het onderzoeken. Hij zat erg in zijn maag met de incidenten die plaats hadden gevonden bij enkele risicowedstrijden. De veiligheid van de bezoekers en omwonenden kon niet meer worden gegarandeerd en het imago van de gemeente leed eronder. Daarnaast waren er over een jaar gemeenteraadsverkiezingen en de wethouder kon wel een succesje gebruiken. Voor het nieuwe stadion had hij ook al de perfectie locatie in gedachten. Naast het bedrijventerrein aan de rand van de stad werd een grote parkeerplaats gebouwd en de projectontwikkelaar had ook wel interesse in de ontwikkeling van een voetbalaccommodatie. Hoe kan het dan toch dat het zo lang heeft geduurd? Wat is precies gebeurd in dit proces en had men het anders aangepakt met de kennis van nu? Nadat de projectontwikkelaar zijn interesse kenbaar had gemaakt, is er een eerste overleg geweest tussen de voetbalclub, de gemeente en de projectontwikkelaar. Hierbij zaten de wethouder, de algemeen directeur en de directeur van de projectontwikkelaar om de tafel en maakten allen hun plannen aan de ander kenbaar. De voetbalclub wilde graag een hypermodern stadion bouwen dat aan alle Europese eisen voldeed. De wethouder en de directeur van de projectontwikkelaar zagen dit wel zitten, alleen wilde de wethouder dit nieuws graag snel verspreiden zodat hij de publiciteit nog kon gebruiken voor de gemeenteraadsverkiezingen. Voor de projectontwikkelaar was er geen haast geboden, want er was net flink geïnvesteerd in het bedrijventerrein net buiten de stad en de financiële mogelijkheden waren niet onbeperkt.
1
Introductie
Nadat de partijen hun initiële akkoord kenbaar maakten aan de media en er mee terug gingen naar hun achterban, leek er geen vuiltje aan de lucht. Maar kort hierna lazen de eerste supporters in diverse media over de plannen van hun voetbalclub om het vertrouwde nest ging verlaten en op een koud en onpersoonlijk bedrijventerrein moest gaan voetballen. Uit protest werd de eerstvolgende wedstrijd vuurwerk afgestoken en bezetten zij het veld om aan te geven dat de aangedragen locatie echt absoluut geen optie was. Binnen de voetbalclub besloot men toch door te gaan met de nieuwe plannen vanuit de gedachte dat de supporters gewoon moesten wennen aan het idee dat hun club zou verhuizen. Er werd een werkgroep Nieuw Stadion gestart met daarin vertegenwoordigers van de voetbalclub en de gemeente. Om het stadion te kunnen financieren besloot de werkgroep contact te zoeken met een bouwgigant die geïnteresseerd was om zich op het bedrijventerrein te vestigen. Al snel werd men het eens dat de bouwgigant naast het stadion een plek zou krijgen op voorwaarde dat zij de parkeerplaats zouden aanleggen en de infrastructuur rond het stadion zou aanleggen. In ruil hiervoor kregen zij een business lounge in het nieuwe stadion en verkoopruimte onder één van de tribunes. Voor de gemeente was dit extra aantrekkelijk omdat zij de infrastructuur nu niet meer hoefden te betalen. En de projectontwikkelaar had het eerste grote bedrijf binnen dat zich vestigde op het terrein. Uiteindelijk moest er een groot winkelcentrum rond het stadion komen en dit was de eerste stap. Toen de middenstand in de stad van de plannen van de gemeente vernam, was het hen al snel duidelijk dat zij hierdoor weggeconcurreerd zouden worden. Zij stapten naar de rechter, welke hen in het gelijk stelde dat dergelijke detailhandel niet binnen het bestemmingsplan paste. Het plan voor een groots winkelcentrum liep hierdoor fikse vertraging op. Om het proces toch te blijven stimuleren, werd de voorverkoop van certificaten gestart. Alle aandeelhouders van de club en de seizoenskaarthouders konden een certificaat kopen en daarmee een deel van het stadion financieren. De werkgroep die inmiddels was omgezet naar een stichting, kreeg hiermee financiële ruimte om de eerste vergunningsprocedures te starten. Op basis van het conceptontwerp van de architect werden de vergunningen aangevraagd. De eerste procedure liep echter meteen spaak door het ontbreken van een milieueffectrapportage (MER). Nadat er alsnog een MER was gemaakt en het project enkele maanden vertraagd was, bleek de beoogde hoeveelheid bezoekers op jaarbasis te groot. Het stadion zou in deze vorm teveel negatieve effecten op het milieu hebben. Hiertoe besloot de stichting het stadion in een verkleinde vorm door te zetten. De hoeveelheid nietvoetbalgerelateerde activiteiten, zoals concerten, en de grootte van het stadion werden teruggebracht. De financiële marges werden hierdoor echter steeds kleiner en voor de projectontwikkelaar zelfs te klein. Deze trok zich terug. De stichting ging hiertoe opnieuw in gesprek met de gemeente opdat een lening uitkomst zou bieden totdat een nieuwe projectontwikkelaar zich aansloot. Binnen de gemeente waren de gemeenteraadsverkiezingen inmiddels gepasseerd en er was een nieuwe wethouder die opgescheept was met de plannen van de vorige wethouder. Hij was geen voorstander van het nieuwe stadion en ook in de gemeenteraad waren grote twijfels over het financieren van voetbal. De stemming over een nieuwe lening viel dan ook niet gunstig uit voor de stichting. Het stadion leek ineens heel ver weg. De prestaties van de voetbalclub liepen inmiddels ook sterk terug en degradatie kwam zelfs in zicht. Met veel moeite wist de voetbalclub zich via de nacompetitie te handhaven. Om degradatie in de jaren hierna te voorkomen was een nieuw stadion noodzaak. De meeste andere voetbalclubs uit de competitie wisten met het nieuwe stadion veel extra inkomsten te genereren. Nadat voor het tweede jaar op rij degradatie nipt ontlopen was, besloten enkele vrienden van de voetbalclub een fundraisingavond te organiseren in het oude stadion. Met veel enthousiasme werden de oude plannen nieuw leven ingeblazen. Dankzij de kapitaalinjectie van de Vrienden van de Voetbalclub, zoals zij hadden genoemd, kon men verder. 2
Introductie
De stichting was nu in grote mate afhankelijk van de Vrienden. Twee van hen namen zelfs zitting in de stichting en hun eerste actie was het hernieuwen van het contact met de projectontwikkelaar. Deze had al vernomen van de kapitaalinjectie en was daardoor weer geïnteresseerd om deel te nemen, zeker nu de risico’s kleiner waren geworden. In overleg met een nieuwe architect werd het plan voor het stadion kleiner ontworpen en meer op voetbalactiviteiten ingericht. Hier konden de supporters zich ook in vinden. Het nieuwe ontwerp ademde voetbal uit. De grootste kwestie was echter nog steeds de locatie van het stadion. De gemeente had zich in enkele jaren tijd van groot voorstander tot groot tegenstander ontwikkeld. Zij zag echter wel in dat het oude stadion nog steeds voor problemen zorgde, zowel op het gebied van veiligheid als het imago van de gemeente. Inmiddels was de wethouder vervangen wegens een persoonlijk schandaal dat in de media breed was uitgemeten. Met de nieuwe wethouder werd gepraat over de locatie bij het bedrijventerrein die nog vacant was. De bouwgigant had ook nog steeds interesse, maar het uitgebreide winkelcentrum was geen optie meer. Nadat de nieuwe wethouder en de voltallige gemeenteraad bij een wedstrijd waren geweest, is er in een spoedzitting de dag erna besloten de stichting extra budget te geven om het stadion op de vacante plek op het bedrijventerrein uit te voeren. Weliswaar zonder winkelcentrum, maar wel een grote nieuwe bouwmarkt. In de nieuwe overeenkomst was de rol van projectontwikkelaar een stuk kleiner geworden en de bijdrage van de voetbalclub een stuk groter. De gemeente financierde het stadion nu grotendeels, maar wel middels een marktconforme lening die de voetbalclub in de loop der jaren terug moest betalen. En onder voorwaarde dat de bouwgigant niet alleen het parkeerterrein ontwikkelde, maar ook de overige infrastructuur naar het terrein toe. Deze nieuwe voorwaarden vormden de financieringsovereenkomst die nu eindelijk na alle jaren ondertekend werd.
1.2
Probleemstelling Het beschreven verhaal is weliswaar fictief, maar wel gebaseerd op voorvallen die zich voordeden bij de ontwikkeling van stadions in Nederland. Ondanks de goede intenties van de betrokken partijen duurt het vaak vele jaren om tot een definitieve overeenkomst tussen alle partijen te komen. De plannen worden veranderd, actoren komen en gaan. En de omgeving waarin dit plaatsvindt is ook continu aan verandering onderhevig. Het gebrek aan financiële middelen bij voetbalclubs noopt hen toenadering te zoeken tot andere partijen. Het netwerk van partijen en hun belangen bij stadionontwikkeling neemt hiermee sterk toe. De belangen van de partijen komen niet altijd overeen, waardoor partijen zich strategisch gedragen om hun belangen te verdedigen. Besluitvorming over de ontwikkeling van stadions vindt plaats in dit netwerk en vertoont vaak grillige trekken. De besluitvorming loopt grote vertraging op, het bereikte eindresultaat is suboptimaal of in sommige gevallen komt er helemaal geen stadion. Daarnaast kan de lange termijn relatie tussen de betrokkenen door de genoemde perikelen verstoord raken. Voor alle actoren is dit een ongewenste situatie. Publieke en private partijen streven naar een effectieve en efficiënte inzet van middelen (bv. geld, mensen, kennis). Daarbij willen ze relaties op de lange termijn goed onderhouden.
3
Introductie
1.3
Onderzoek naar stadionontwikkeling Naar stadionontwikkeling is al het nodige onderzoek verricht. Het meeste onderzoek is uitgevoerd in de Verenigde Staten (VS) en Groot-Brittannië (GB). Het onderzoek in de VS besloeg hoofdzakelijk de economische effecten die ontstonden door de aanwezigheid van professionele sportorganisaties en stadia. In Engeland heeft men vooral de economische rechtvaardiging van de inzet van publiek geld betwist. Baade (1994) onderzocht de inzet van publieke gelden door Amerikaanse overheden bij stadionontwikkeling. In zijn onderzoek vond hij geen feitelijk bewijs voor het conventionele argument dat professionele sportstadions en teams een significante impact hebben op de economische groei van een regio. Een vergelijkbaar onderzoek werd verricht door Jones (2000) die het debat over stadionsubsidie in Amerika beschouwde en daarbij keek of de Amerikaanse ervaring nieuw licht kon werpen op de kwestie in GB. Enkele stadions welke een ‘nationale’ behoefte vervulde, werden daar gebouwd met de hulp van publiek geld, terwijl de faciliteiten in privaat eigendom waren. Het onderzoek toonde aan dat een puur economisch rechtvaardiging niet verdedigbaar was en dat de bijdrage van het stadion aan stedelijke vernieuwing twijfelachtig is. Brown, Nagel et al (2004) toonden aan dat er sprake was van significant verschil in de netto inkomsten voor teams uit de National Football League welke verhuisd waren naar een nieuwe accommodatie. Het onderzoek liet verder zien dat er sprake was waardevermeerdering van de onderneming. Hiermee wordt het primaire doel van de onderneming, namelijk welvaartoptimalisatie, bereikt door teams na de opening van nieuwe faciliteiten. Ahlfeldt en Maennig (2007) hebben een prijsmodel ontwikkeld om de impact van sport arena’s op de grondwaarde van omliggend gebied te bepalen. Empirische resultaten toonden aan dat sportarena’s een significante positieve impact hebben op een gebied binnen een straal van 3000m. De patronen van de impact variëren afhankelijk van hoe de lokale planningsautoriteiten met potentiële negatieve externe factoren omgaan. De genoemde wetenschappelijke onderzoeken waren voornamelijk geconcentreerd op de economische effecten van stadions en de rechtvaardiging van betrokkenheid van overheden en inzet van publieke gelden. Er is echter ook een trend te zien dat overheden en voetbalclubs zich meer focussen op de maatschappelijke betekenis van voetbal en de accommodatie voor een regio (Berenschot 2008), (Brown, McGee et al. 2010) (Beemer, Berndsen et al. 2010). En dat maakt het voor betrokkenen juist lastig. Een professionele voetbalclub kan weliswaar als commercieel bedrijf worden bestempeld (Dejonghe en van Hoof 2005), maar sport genereert ook een grote mate van gemeenschappelijkheid, een referentiekader waarin velen zich herkennen (Koning 2008). De ontwikkeling van een stadion kan dan ook niet alleen economisch rationeel benaderd worden. Er zijn immers veel stakeholders betrokken, allen met eigen thema’s (bv. maatschappelijk, politiek, sportief). De pluriformiteit aan wensen, belangen en thema’s van alle stakeholders bemoeilijkt de besluitvorming. Dit maakt de besluitvorming een complex proces.
4
Introductie
1.4
Onderzoeksdoelen In de fictieve casus kwam naar voren dat partijen moeilijkheden ondervinden bij de zoektocht naar gezamenlijke belangen en dat de besluitvorming vaak langer duurt dan verwacht en niet altijd naar wens verloopt van alle actoren. De bestaande literatuur heeft zich voornamelijk op de economische rationaliteit van stadions en stadionontwikkeling geconcentreerd, maar de context is eigenlijk breder. Om beter om te kunnen gaan met deze brede context is er behoefte aan een onderzoek dat voorziet in alle aspecten van besluitvorming over stadionontwikkeling. Het onderzoek heeft dan ook het volgende doel: Het onderzoek beoogt handreikingen en adviezen te bieden om het besluitvormingsproces van de nieuwbouw of verbouw van stadions in de toekomst effectiever en efficiënter te laten verlopen door inzicht te genereren in de belangrijkste stakeholders, belangen, activiteiten en beslismomenten. Verschuren en Doorewaard (2007) stellen dat een doelstelling bestaat uit een extern doel en een intern doel. Het externe doel is het gebruik van de kennis die het gaat opleveren, niet de kennis zelf. In dit onderzoek is het externe doel om het besluitvormingsproces effectiever en efficiënter te laten verlopen. Het interne doel betreft de antwoorden op de onderzoeksvragen, oftewel de kennis die het onderzoek oplevert. In dit onderzoek is het interne doel de inzichten en daaruit volgende handreikingen en aanbevelingen. Samen vormen het externe en het interne doel de doelstelling van het onderzoek (Verschuren en Doorewaard 2007). Efficiëntie en effectiviteit zijn twee gerelateerde begrippen met een delicaat maar niettemin belangrijk verschil in de betekenis (in 't Veld 2002). Efficiëntie of doelmatigheid is de mate van gebruik van middelen om een bepaald doel te bereiken. Een proces wordt efficiënt genoemd als het ten opzichte van een norm weinig middelen gebruikt. Deze middelen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op tijd, inspanning (manuren), grondstoffen of geld. Effectiviteit of doeltreffendheid daarentegen geeft aan dat de uitkomst van het proces gerealiseerd wordt. In tegenstelling tot efficiëntie heeft het dus geen betrekking op het proces zelf, maar op de uitkomst ervan. Normaliter probeert men processen zo te organiseren dat ze zowel efficiënt als effectief zijn. Dan spreekt men ook wel van het verhogen van de productiviteit.
5
Introductie
1.5
Onderzoeksvragen Vanuit de doelstelling kan de volgende onderzoeksvraag geformuleerd worden: Welke procesmanagementstrategieën laten het besluitvormingsproces voor nieuwbouw of verbouw van stadions in Nederland effectiever en efficiënter verlopen? Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, zijn vier deelvragen opgesteld. De antwoorden op de deelvragen leveren samen de kennis die nodig is om het antwoord te vormen van de hoofdvraag, van waaruit de deelvragen zijn afgeleid. 1.
Wat zijn de casusspecifieke karakteristieken van het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling?
Om deze vraag te kunnen beantwoorden wordt er gebruik gemaakt van pilotcases. In de pilotcases wordt gekeken hoe het besluitvormingsproces eruit ziet, welke fases onderscheiden kunnen worden, welke belanghebbenden betrokken zijn, welke besluiten genomen zijn en welke effecten deze besluiten hadden. Er wordt afgesloten met een beschrijving van de karakteristieken van het besluitvormingsproces. 2.
Welke inzichten ten aanzien van de effectiviteit en efficiëntie van besluitvormingsprocessen zijn in de bestaande literatuur te ontwaren?
Het literatuuronderzoek toont aan hoe men tot effectievere en efficiëntere besluitvorming kan komen. Ook zullen enkele bepalende begrippen nader worden toegelicht. Het resultaat is een theoretisch kader over effectiviteit en efficiëntie van besluitvormingsprocessen specifiek voor stadionontwikkeling. Dit wordt vormgegeven door middel van proposities. 3.
Welke factoren zijn van invloed op besluitvormingsprocessen in de casuïstiek?
de
effectiviteit
en
efficiëntie
van
Aan de hand van de proposities uit het literatuuronderzoek kunnen de casestudies worden geanalyseerd. Alvorens dit wordt gedaan, wordt er een beschrijving van de casus gegeven, gevolgd door een actorenanalyse. Door de projecten met elkaar te vergelijken komen de overeenkomsten en verschillen aan het licht. 4.
Welke handreikingen en adviezen kunnen geboden worden om het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling effectiever en efficiënter te laten verlopen?
Op basis van alle verzamelde informatie worden handreikingen en adviezen gegeven om het besluitvormingsproces effectiever en efficiënter te verlopen, waarin rekening wordt gehouden met de karakteristieken van de voetbalwereld. Met het beantwoorden van de laatste deelvraag kan ook een antwoord op de hoofdvraag geformuleerd worden. Hierdoor wordt het onderzoeksdoel bewerkstelligd.
6
Introductie
In onderstaand model (Figuur 1-1) staan de onderzoeksvragen en de opbouw van het rapport schematisch uitgewerkt:
Figuur 1-1 Onderzoeksvragen
1.6
Afbakening Het onderzoek concentreert zich op de ontwikkeling van Nederlandse stadionaccommodaties voor Betaald Voetbal Organisaties. Onder ontwikkeling wordt zowel de nieuwbouw als verbouw geschaard.
1.7
Methodologie De methodologie is een raamwerk van het onderzoek en de onderzoeksactiviteiten. Het onderzoek wordt in vier fases uitgevoerd. In fase 1 heeft het onderzoek een inductief karakter, er wordt vanuit de praktijk naar de theorie gewerkt. Vanaf fase 2 heeft het onderzoek een deductief karakter. In fase 2 wordt een theoretisch kader opgesteld dat in fase 3 aan de casestudies wordt gekoppeld. Op basis van voorgaande stappen worden in fase 4 handreikingen en adviezen gegeven.
7
Introductie
Onderstaand is een schematisatie (Figuur 1-2) van het onderzoek, gebaseerd op de methodologie van Verschuren en Doorewaard (2007).
Figuur 1-2 Onderzoeksopzet
Voor het onderzoek wordt gebruik gemaakt van meerdere informatiebronnen: Pilotcases Middels een vooronderzoek naar twee pilotcases worden de karakteristieken van stadionontwikkeling beschreven. Een vooronderzoek heeft tot doel om inzicht te krijgen in de belangen van de betrokken partijen bij stadionontwikkeling (Verschuren en Doorewaard 2007). Dit wordt gedaan door een bestudering van openbaar documentatiemateriaal. Literatuuronderzoek Verreweg de belangrijkste bron voor het ontwikkelen van een onderzoeksoptiek is het bestuderen van bestaande wetenschappelijke literatuur (Verschuren en Doorewaard 2007). De literatuur over procesmanagement, besluitvorming en netwerken is bepalend voor het opstellen van het theoretisch kader. Interviews Er zijn diverse interviews gehouden op verschillende momenten in het onderzoek. Gedurende het vooronderzoek zijn interviews gehouden om de cruciale factoren en beslismomenten in het besluitvormingsproces te ontdekken. Bij de uitvoering van de casestudies zijn de interviews gebruikt om de belangen van de verschillende partijen en de beleving van het proces in kaart te brengen. Nadat de eerste handreikingen en adviezen zijn opgesteld worden in de interviews de resultaten tot dan toe gevalideerd. Meervoudige casestudy Een casestudy is een onderzoek waarbij de onderzoeker probeert om een diepgaand en integraal inzicht te krijgen in één of enkele tijdruimtelijk begrensde objecten of processen (Verschuren en Doorewaard 2007). Volgens Yin heeft een casestudy distinctief voordeel wanneer “een hoe- of waaromvraag gesteld wordt over een tijdelijke set van gebeurtenissen waarover de onderzoeker weinig tot geen controle heeft” (Yin 1994). In dit onderzoek wordt met een breed perspectief een integraal beeld verkregen om op basis daarvan enkele handreikingen en aanbevelingen te doen. 8
Introductie
1.8
Opbouw van het rapport Het rapport is opgedeeld in 5 hoofdstukken: In hoofdstuk 1 is het onderzoek geïntroduceerd. Het schetst de doelstelling, de onderzoeksmethode en de structuur van het onderzoek. In hoofdstuk 2 wordt nader ingegaan op het concept stadionontwikkeling. Met een onderzoek naar de geschiedenis worden de trends beschreven. Daarna worden nader ingegaan op stadionontwikkeling gedurende de laatste jaren in Nederland. Als laatste worden middels twee pilotcases enkele casusspecifieke karakteristieken beschreven. In hoofdstuk 3 volgt de theoretische verdieping. Aan de hand van casusspecifieke bevindingen wordt een beschrijving gegeven van de literatuur over besluitvorming en netwerk- en procesmanagement voor stadionontwikkeling. Het hoofdstuk wordt afgesloten met proposities. In hoofdstuk 4 volgt de praktische verdieping. De proposities worden als uitgangspunt gehanteerd voor de drie casestudies waarin verklarende factoren worden ontdekt. In hoofdstuk 5 volgen de conclusies en aanbevelingen.
9
Achtergrond
2
Achtergrond
2.1
Introductie In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de eerste deelvraag: Wat zijn de casusspecifieke karakteristieken van het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling? Hiervoor wordt een achtergrondstudie uitgevoerd. Als eerste wordt de geschiedenis van stadionontwikkeling beschreven. Er worden al vele jaren stadions ontwikkeld en in de loop der tijd zijn er diverse trends te signaleren. De tweede stap is een beschrijving van de huidige trends in stadionontwikkeling. Hiervoor is ook gebruik gemaakt van twee interviews (bijlage I). Dit wordt meer verdieping gegeven door als derde stap twee pilotcases te bekijken en enkele casusspecifieke karakteristieken te benoemen. De achtergrondstudie wordt afgesloten met conclusies.
2.2
Geschiedenis De ontwikkeling van stadions stamt al ver terug naar de Griekse en Romeinse tijd, waarin de atleten en de gladiatoren het volk probeerden te vermaken. Van deze stadions zijn weinig resten overgebleven, maar het vermaken van het volk gebeurt nog steeds op grote schaal. Voetbal is tegenwoordig de wereldsport nummer één en overal ter wereld staan kolossale bouwwerken waarin dit spel ten toon wordt gespreid. Ook in Nederland wordt er door vele mensen uitgekeken naar de zondagmiddag waar de supporters hun club in hun stadion kunnen aanmoedigen. Deze stadions zijn van enorme omvang en hebben een grote impact op de leefomgeving, zeker in een dichtbevolkt land als Nederland. De ontwikkeling van dit soort bouwwerken is dan ook een ingewikkeld proces waar vele partijen bij betrokken zijn. Tegenwoordig worden de stadions ook niet meer uitsluitend gebruikt voor voetbal en door de toegenomen regelgeving en veranderende eisen is het bouwen van een modern multifunctioneel stadion een waar mirakel geworden. Om inzicht te krijgen in stadionontwikkeling is het van belang om een beeld te hebben van de historie. De stadions hebben in de loop der tijd een zekere ontwikkeling doorgemaakt. Van origine waren stadions bedoeld om grote groepen mensen te ontvangen. Door het gebrek aan media (tv, internet) was dit de enige mogelijkheid om sportevenementen live te kunnen kijken. De stadions hadden weinig tot geen architectonische waarde, waren oncomfortabel en de faciliteiten waren zeer eenvoudig. De moderne stadionbouw is ontstaan begin jaren ’80. Na de sportief succesvolle jaren ’70 liepen de bezoekersaantallen in de Nederlandse stadions sterk terug. De kwaliteit van de accommodaties was zwaar onder de maat en liep niet gelijk op met de toenemende levensstandaard van de maatschappij. Staantribunes werden niet langer toegestaan en de gemiddelde bezoeker was ook niet meer tevreden met een plek in de regen en een betonnen muur als toilet. Door verschillende maatschappelijke ontwikkelingen kwamen stadions in een negatieve spiraal terecht. Vooral jeugdige ‘supporters’ zagen het stadion als een uitlaatklep van hun frustraties over het dagelijks bestaan. De risicogroepen werden naar binnen geleid tussen hoge afrasteringen, prikkeldraad, manshoge stalen hekken en slaglinies van Mobiele Eenheden. Een groot deel van het publiek bleef hierdoor thuis of verschool zich in de skyboxen, waardoor de voetbalwedstrijd niet meer een gezellig familie-uitje was. 10
Achtergrond
Voetbalclubs, gemeenten en belangstellende bouwondernemingen beseften dit en in een eerste bouwgolf nam de kwaliteit van de stadions toe waardoor al gauw een veiliger, comfortabeler gevoel ontstond in de stadions. Overdekte zitplaatsen werden een minimum vereiste en ook de voorzieningen (horeca, toiletten etc.) werden sterk verbeterd. Dit gebeurde in navolging vanuit de VS waar men al in de jaren ’60 de luxe sportbeleving had geïntroduceerd. In de jaren ’90 werd deze kwaliteitsverbetering nog een slag verder doorgevoerd. Door de toegenomen commercialisering waarin voetbalclubs steeds meer als bedrijven werden gerund, was het belangrijk om sponsoren en andere belangrijke gasten in een luxe omgeving te ontvangen. Door de bouw van skyboxen, business seats en andere lounges was het mogelijk om veel geld te verdienen aan een stadion. Daarnaast ontstond in Nederland de ambitie om grote sportevenementen te organiseren. Nadat men tevergeefs de Olympische Spelen van 1992 naar Amsterdam probeerde te halen, heeft men deze ambitie doorgezet naar het binnenhalen van EK voor 1996 en 2000. Om dit soort evenementen te kunnen organiseren moeten de stadions niet alleen aan een bepaalde capaciteit, maar ook aan een zeer hoge kwaliteitsstandaard voldoen, van de infrastructuur tot aan de organisatie van de catering. Om dergelijke stadions te kunnen financieren, ontdekte men dat een stadion voor voetbal alleen een achterhaald concept was. Voetbal alleen genereert te weinig inkomsten. Het moderne stadion is multifunctioneel en is naast een voetbaltheater ook een evenementenhal geworden. Om beide activiteiten plaats te laten vinden, moest men inventief omgaan met de inrichting van het gebouw. Dit zorgde voor de bouw van zeer innovatieve stadions, zoals de Amsterdam ArenA (met een schuifdak) en het Gelredome (met een verplaatsbaar veld). Na jaren van achterstand waren de Nederlandse stadions ineens een voorbeeld voor de rest van de wereld (Spampinato 2009). Vandaag de dag is de ambitie om grote evenementen te organiseren niet verminderd en heeft Nederland geprobeerd samen met België het WK voor 2018 of 2022 binnen te halen. Ondanks dat dit helaas niet is gelukt, blijft de vraag naar nieuwe stadions in Nederland bestaan.
2.3
Huidige stadionontwikkeling in Nederland De publieke belangstelling voor betaald voetbal in Nederland is groter dan ooit. Vooral de eredivisieclubs hebben een zeer hoge bezettingsgraad van 90% in het seizoen 2008-2009 en het aantal toeschouwers neemt nog steeds toe. In tegenstelling tot menig topdivisie in de landen om ons heen is in Nederland het aantal toeschouwers met 5,5% gestegen (KNVB Expertise 2009). Om aan deze positieve trend te kunnen blijven voldoen, ontwikkelen de plannen voor nieuwbouw of verbouw van stadions zich in een rap tempo. De ontwikkeling van voetbalstadions in Nederland is een langdurig, complex besluitvormingsproces. Vanaf de eerste ideeën tot de uiteindelijke ingebruikneming van een stadion is het een komen en gaan van allerlei stakeholders die in verschillende fases deelnemen aan het proces om hun belangen te behartigen. Voetbalclubs, gemeenten, bedrijven, omwonenden, media, grondeigenaren, banken, aannemers zijn slechts een kleine greep uit de partijen die een belang hebben in het proces. Het initiatief voor een nieuw stadion is vaak meerledig. Voor een voetbalclub kan een nieuw stadion een enorme impuls betekenen voor de inkomstenstroom (Jones, Battle et al. 2011). Door de toegenomen capaciteit en de toename van VIP-seats en businesslounges, kan men meer sponsoren aantrekken. In een nieuw modern stadion kan men vaak ook gebruik maken van veiligere en meer comfortabele faciliteiten, waardoor meer supporters naar het stadion zullen komen. Door de toename van de recettes uit het stadion krijgt de voetbalclub meer financiële mogelijkheden.
11
Achtergrond
Meer financiële mogelijkheden betekent vaak ook betere sportieve resultaten. Uit onderzoek door KNVB Expertise (2009) is gebleken dat er een sterke relatie zit tussen de omzet en de sportieve resultaten (Figuur 2-1).
Figuur 2-1 Netto omzet vs behaalde punten seizoenen 2003-2004 t/m 2009-2010 (KNVB Expertise 2009)
Een modern stadion kost echter vele miljoenen, vele miljoenen die een voetbalclub vaak niet heeft. Daarom wendt een betaald voetbal organisatie (BVO) zich voor de financiering vaak tot andere partijen, waaronder het bedrijfsleven en de gemeente. De afgelopen jaren wordt door overheden het belang van topsport in onze samenleving steeds meer onderkend en gewaardeerd. Een goed presterende voetbalclub kan onmiskenbaar bijdragen aan het imago van de stad en de regio (Berenschot 2010). Bovendien is een stadion van een BVO een middelpunt van activiteiten, waar plaatselijke stakeholders elkaar ontmoeten. Een gemeente voert vaak aan dat zij middels een stadion haar maatschappelijke belangen zoals toename van sociale cohesie en de gezondheid van burgers kan behartigen (Briene, Koopman et al. 2005). Naast de maatschappelijke waarde die de BVO vertolkt, kunnen voetbalclub en stadion ook economisch van meerwaarde zijn. Een nieuw stadion kan de rol van katalysator vervullen voor de gebiedsontwikkeling rondom het stadion. Het stadion kan als multifunctionele voorziening die onderdeel is van de algemene infrastructuur een uitgangpunt zijn voor een bloeiend en levendig gedeelte van de gemeente (Berenschot 2010). De laatste jaren is de betrokkenheid van gemeenten bij betaald voetbal sterk terug te zien. Vooral in 2003 was de betrokkenheid van gemeenten groot. De hoeveelheid gemeenschapsgeld in het betaald voetbal werd becijferd op 216 miljoen euro door 23 gemeenten (Binnenlands Bestuur 2009). Het overgrote deel van de betrokkenheid betrof ook participatie in de bouw of verbouw, koop of huur van het stadion of een bijdrage in de exploitatiekosten van een stadion (Ministerie van BZK 2004). Bij 11 van de 18 eredivisie clubs in het seizoen 2008/2009 was de gemeente zelfs (deels) eigenaar van het stadion. Deze betrokkenheid moet te verantwoorden zijn. Bestuurders dienen bij alles wat zij doen zorgvuldig te werk te gaan, publieke middelen verantwoord aan te wenden en bovenal moet de besluitvorming vooral transparant zijn. Openbare controle van de volksvertegenwoordiging is voor een democratie een essentiële voorwaarde (Berenschot 2008). 12
Achtergrond
De betrokkenheid van gemeenten bij BVO’s wordt daarom ook kritisch gevolgd door voor- en tegenstanders. Strikt gezien is financiële steun van een gemeente aan BVO niet mogelijk, tenzij het via het stadion verloopt. Stadions worden namelijk gezien als algemene ‘infrastructuur’ welke maatschappelijke belangen vertolken. Deelneming in een stadion gaat voor een gemeente echter niet gepaard zonder risico’s. De exploitatie van een stadion is moeilijk en het is nagenoeg onmogelijk om een stadion te exploiteren zonder de aanwezigheid van een BVO als hoofdhuurder (KPMG BEA 2003). Voor een gemeente staan er dan ook allerlei belangen op het spel wanneer men wordt geconfronteerd met de besluitvorming rondom een stadion. Zodra men besluit publiek geld te investeren in een commerciële onderneming, neemt de aandacht sterk toe. Daarnaast spelen er ook nog politieke belangen, want een voetbalclub ondersteunen vlak voor de gemeenteraadsverkiezingen kan een goede zet zijn. Het besluitvormingsproces rondom de nieuwbouw of verbouw van een stadion is dan ook een complex proces dat onderhevig is aan de invloed van allerlei externe invloeden en zich afspeelt in een continu veranderend krachtenveld. Dit geldt zeker in de politiek, waar beleidsopvattingen van politieke partijen en van (nieuwe) coalities van tijd tot tijd van inhoud of intensiteit kunnen veranderen.
2.4
Pilotcases Om de voorgaande achtergrondbeschrijving concreter te maken, wordt er gebruik gemaakt van twee pilotcases waaruit enkele casusspecifieke bevindingen over het stadionontwikkelingsproces opgesteld worden. Voor de pilotcases is er gekozen voor de Amsterdam ArenA en het ADO Den Haag stadion (nu bekend als Kyocera stadion). Deze pilotcases zijn uitgekozen op basis van drie selectiecriteria. Ten eerste diende er voldoende informatie beschikbaar te zijn. Dit is voor beide cases het geval. Voor de eerste casus Amsterdam ArenA is veel openbare informatie beschikbaar. Naar het ADO Den Haag stadion is een onderzoek verricht door de Commissie de Vries (ondersteund door Berenschot) naar de rol van betaald voetbal in de gemeente Den Haag in de periode van 1998 tot 2008, tevens de periode waarin een nieuw stadion ontwikkeld werd. Een tweede selectiecriterium is het tijdperk waarin ze zijn gebouwd. De moderne stadionbouw heeft sinds begin jaren ‘90 enkele veranderingen ondergaan, waarvan de Amsterdam ArenA één van de eerste voorbeelden is. Het ADO Den Haag stadion is zelfs nog recenter ontwikkeld. De actualiteit van de pilotcases bevordert hun relevantie voor dit onderzoek. Een derde criterium is de variëteit. De Amsterdam ArenA is in de jaren ‘90 ontworpen als een groot, multifunctioneel stadion, waarin verschillende soorten evenementen georganiseerd kunnen worden. Het stadion van ADO Den Haag is kleiner van formaat en alleen voor voetbal ontworpen. Door de variëteit is het mogelijk om op zoek te gaan overeenkomsten en verschillen van beide pilotcases en vanuit daaruit enkele bevindingen op een abstracter niveau te ontdekken. De pilotcases worden bestudeerd aan de hand van het rondemodel van Teisman (2000). In het volgende hoofdstuk wordt nader ingegaan op het rondemodel en andere onderzoeksmethoden.
13
Achtergrond
2.5
Pilotcase 1: Amsterdam ArenA1
2.5.1
Introductie De ontwikkeling van de Amsterdam ArenA (Figuur 2-2) vond plaats in de jaren ’90 en is een representatief voorbeeld van hoe de bouw van een stadion kan verlopen en welke partijen erbij betrokken zijn. Het project is niet in een opeenvolgende wijze tot stand gekomen. In een grillig proces van diverse ronden werd op dezelfde tijdstippen ontworpen, gefinancierd, gelobbyd, politiek bedreven, vergaderd, besturen gekozen, NV’s en BV’s opgericht etc.
Figuur 2-2 Amsterdam ArenA (bron: ajax.nieuwslog.nl)
Het proces is een komen en gaan geweest van allerlei soorten stakeholders, van wie enkelen een grote onderlinge afhankelijkheid toonde. Naast Ajax en de gemeente Amsterdam, manifesteerden zich onder andere ABN Amro, de gemeente Ouder Amstel, de bouwcombinatie, de verschillende founders en de Nederlandse overheid. Bovendien waren binnen de gemeente ook nog personele veranderingen (bv. van de wethouder), waardoor het verloop van actoren zeer dynamisch was. Dit had zijn invloed op de afhankelijkheidsrelaties welke in de loop der tijd veranderden. Een ander belangrijk aspect van de ontwikkeling van de Amsterdam ArenA was de trend van begin jaren negentig. De BVO’s waren sterk op zoek naar mogelijkheden om hun assets maximaal te benutten. De belangrijkste assets van een BVO zijn het stadion, de spelersgroep en de uitzendrechten (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Door de internationalisering van het topvoetbal zijn de prestaties van de Nederlandse clubs afhankelijk van de inkomsten die zij weten te genereren (KNVB Expertise 2009). Tegelijk werd voetbal als een publiek goed beschouwd: het heeft een grote maatschappelijke betekenis waar de gemeenschap van kan profiteren. Zo ontstond een vermenging van publieke en private elementen. In dit klimaat is de Amsterdam ArenA tot stand gekomen. Het proces heeft in totaal 13 jaar geduurd, vanaf 1983 toen de eerste plannen ontstonden tot en met 1996 toen de ArenA werd opgeleverd. In bijlage III is de volledige geschiedschrijving in ronden en het bijbehorende actorenoverzicht te vinden. Deze vormen de basis voor de procesanalyse.
1
Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van: Tilmans, J. and B. Groothand (1996). Amsterdam ArenA.
Amsterdam, Smulders, Tilburg & Partners.
14
Achtergrond
2.5.2
Procesanalyse Aan de hand van de eerder genoemde geschiedschrijving is het mogelijk om het besluitvormingsproces nader te bekijken. Eén van de opvallendste aspecten is het grote aantal actoren dat was betrokken en de wisselingen van actoren in het krachtenveld. Onderstaand schema (Figuur 2-3) geeft een overzicht van het grote en dynamische netwerk. In het midden vallen het college van B&W van Amsterdam, stadion Amsterdam NV en Ajax op als sleutelactoren. Verder vallen de vele interdependenties tussen de partijen op.
Figuur 2-3 Netwerk Amsterdam ArenA
De financieringsstructuur leidde tot een grote toename van het aantal afhankelijkheidsrelaties In de eerste plannen werd Ajax niet meegenomen als stakeholder, opdat het stadion een Olympisch doeleinde had, waarbij een vaste bespeler geen vereiste was. Nadat de Olympische Spelen aan Barcelona werden toegekend, bleef de ambitie van Stichting Sportstad Amsterdam voor grote professionele sportaccommodaties echter wel overeind. Echter bleek dat het stadion financieel niet haalbaar zonder overheidsbijdrage. Hierin is de afhankelijkheid van de gemeente Amsterdam al direct zichtbaar. Maar het bleek dat het stadion zelfs met overheidsbijdrage nog steeds niet financieel haalbaar was zonder vaste bespeler. Op dit moment werd Ajax toegevoegd als speler aan het speelveld. De afhankelijkheid was er één van financiële basis. Dit bleek later ook toen enkele initiatiefnemers (ABP, NBM en PGGM) geen financiële bijdrage konden of wilden leveren en de relatie op dat moment met hen werd verbroken.
15
Achtergrond
Op aanraden van het haalbaarheidsonderzoek van McKinsey werd een financieringsstructuur gekozen met founders en aandeelhouders. Impliciet bracht dit met zich mee dat het aantal stakeholders daardoor in grote mate toenam en het proces daardoor ook steeds complexer werd. De strategie was dan ook om steeds meer stakeholders toe te voegen aan het netwerk, wat het (financiële) draagvlak van het project vergrootte, maar ook inhield dat het aantal mogelijke tegenstanders ook groter werd. De verdeling van de financiering was uiteindelijk als volgt:
Gemeente Amsterdam 27%
30%
Rijksoverheid Ajax Founders
12%
6% 15%
10%
Aandelenemissie Lening ABN AMRO
Figuur 2-4 Verdeling financiering Amsterdam ArenA
Dynamiek: een netwerk in beweging leidt tot voortdurende verandering in posities De dynamiek van het netwerk is dan ook één van de meest opvallende karakteristieken. Een netwerk-in-beweging levert voortdurende verandering op qua stakeholders, maar ook qua positie van de stakeholders. De rol van Ajax is hier een goed voorbeeld van. Waar zij er eerst bij werden gehaald om de financiering beter vorm te geven, daar werd Ajax gaandeweg een steeds meer bepalende speler, die uiteindelijk ervoor zorgde dat er zelfs afscheid werd genomen van enkele partijen. Verliezers geven zich niet zomaar gewonnen De manier waarop men om is gegaan met mogelijke tegenstanders van het initiatief is ook interessant. De relatie met de gemeente Ouder Amstel is hiervoor het meest typerend. De gemeente Amsterdam had in het verleden afspraken gemaakt over de invulling van het gebied waarop het stadion ontwikkeld moest worden. Vanuit deze afspraken hebben beide partijen hun eigen weg vervolgd zonder elkaar te consulteren. Op het moment dat de gemeente Ouder Amstel aan het speelveld werd toegevoegd werd zij voor een voldongen feit gesteld. De financiering van het stadion was nagenoeg rond en alleen de locatie moest nog vastgesteld worden. De intentie was om dit deels op het grondgebied van de gemeente Ouder Amstel te doen. Zij was het hier niet mee eens en ondernam vele stappen om het initiatief tegen te gaan. Zelfs op het moment dat de locatie was verplaatst naar een plek volledig op het grondgebied van de gemeente Amsterdam, hield het protest aan op grond van de eerder gemaakte afspraken en de hinder die de gemeente Ouder Amstel zou ondervinden van het project. Door de juridische procedures liep het proces vertraging op en bestond er zelfs de mogelijkheid dat het project helemaal niet door kon gaan. De relatie is een goed voorbeeld van een ‘verliezer’ van het proces die zich steeds heftiger verzet. Doordat de gemeente Amsterdam in een laat stadium toenadering zocht, werd de speelruimte van de gemeente Ouder Amstel erg klein. Door de beperkte speelruimte die de gemeente Ouder Amstel werd geboden zag zij slechts de mogelijkheid tot het tegenwerken van het proces.
16
Achtergrond
Toetreding van stakeholders kan ook leiden tot verrijking van het initiatief Met een toename van het aantal stakeholders zijn ook positieve effecten te onderscheiden. Door de tegenwerking van de gemeente Ouder Amstel werd toenadering gezocht tot de Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO). Dit leidde tot een toevoeging van een transferium aan het stadion. Dit creëerde meer draagvlak en toename van kritieke massa van partijen die zich aan het proces committeren. 2.5.3
Karakteristieken De belangen van de gemeente Amsterdam waren leidend in dit initiatief De gemeente is als één van de initiatiefnemers al vroeg betrokken bij het ontwikkelen van een nieuw stadion, in eerste instantie als multifunctionele Olympische accommodatie en in een later stadium als multifunctioneel stadion met voetbalclub als hoofdhuurder. Zij had daarbij diverse belangen: •
•
•
•
Promotie topsport: Uit onderzoek is gebleken dat voor een topsportklimaat in Amsterdam het aantal professionele accommodaties ontoereikend was. Om de ambitie van Sportstad Amsterdam te steunen, ging men over tot de ontwikkeling van nieuwe accommodaties. Olympische Spelen: Burgemeester van Thijn had de ambitie om de Olympische Spelen binnen te halen. Het verouderde Olympisch stadion voldeed niet meer. Een nieuwe moderne accommodatie zou het bid van Amsterdam verstevigen, waardoor de kansen op toewijzing aanzienlijk toenamen. Positieve reclame: Het imago van de gemeente Amsterdam was in de loop der tijd negatiever aan het worden. De bouw van een stadion moest leiden tot enkele positieve impulsen en zou Amsterdam weer in een goed daglicht stellen. Gebiedsontwikkeling: De Amsterdam ArenA kon als katalysator dienen voor een grootschalige gebiedsontwikkeling van het kantorengebied naast Amsterdam Bijlmer.
De personele bezetting kan gevolgen hebben voor de besluitvorming De rollen van bepaalde personen en belangen waren in dit proces doorslaggevend in de besluitvorming. Drie personen vielen specifiek op. Allereerst was er de initiatiefnemer, de burgemeester van Amsterdam, Ed van Thijn, daarnaast was er voorzitter Uri Coronel, namens Ajax en als laatste viel de rol van wethouder Louis Genet op, namens de gemeente Amsterdam. Ed van Thijn vertolkte deels de belangen van de gemeente Amsterdam en deels zijn persoonlijke carrièrebelangen. In zijn rol waarin hij veel macht had en veel belangen bij een nieuw stadion, heeft hij als gangmaker een grote rol gespeeld. Grotendeels dankzij zijn inzet zijn bepaalde partijen bij elkaar gekomen, welke misschien verschillende belangen hadden, maar wel hetzelfde doel. Uri Coronel veroorzaakte met zijn entree in het speelveld veel dynamiek. Niet alleen werd afscheid genomen van enkele grote stakeholders, ook werd het huidige platform afgeschaft en een nieuw platform gestart omwille van de progressie van het proces. Daarnaast had Coronel meerdere ijzers in het vuur (met een alternatief plan van de herontwikkeling van de Meer) waardoor er druk kwam op de andere partijen. Louis Genet was de wethouder namens de gemeente Amsterdam met de portefeuille Grondzaken en Sport&Recreatie. Daarnaast was hij ook nog van de PvdA wat hem politieke macht gaf binnen de gemeente, aangezien de PvdA de grootste partij binnen de coalitie was. Deze combinatie van factoren zorgde voor slagvaardigheid, draagvlak en daadkracht binnen de gemeente.
17
Achtergrond
2.6
Pilotcase 2: ADO Den Haag stadion2
2.6.1
Introductie Het ADO Den Haag stadion (nu Kyocera stadion, Figuur 2-5) is één van de Nederlandse stadions die in de afgelopen 10 jaar is gebouwd. In vergelijking met de Amsterdam ArenA is het een opvallend verschil dat dit stadion tot stand is gekomen in een coalitie waaruit de BVO vanaf het begin vanuit maakte. Het stadion is in principe exclusief voor voetbal bedoeld, commerciële activiteiten in business ruimten daargelaten. Een ander interessant aspect is het feit dat parallel aan het stadionontwikkelingsproces een revitalisatie van de voetbalclub heeft plaatsgevonden.
Figuur 2-5 ADO Den Haag stadion (bron: www.luchtfotografie-snowwhite.nl)
Net als bij de Amsterdam ArenA was een beleidswijziging van de gemeente het startpunt. Volgens een raadsbesluit uit februari 2000 dient de gemeente met ADO om te gaan als “een uitdaging en bijdrage aan de totale ontwikkeling van de gemeente. De aanwezigheid van een goed presterende voetbalclub draagt onmiskenbaar bij aan de uitstraling en imago van een stad of regio. (...) Een goed presterend ADO kan een belangrijke bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de identiteit van onze stad en regio en past binnen onze grootstedelijke ambities. In veel gemeenten is bovendien het stadion van de betaald voetbalclub een middelpunt van activiteiten, waar de plaatselijke stakeholders elkaar ontmoeten. ADO Den Haag bekleedt deze plaats nog niet in onze Haagse samenleving.” Door de dubbele aanpak van zowel de bouw van een nieuw stadion als de revitalisatie van de organisatie van de voetbalclub, vond ADO Den Haag de weg naar boven. Enkele vragen rezen op dat moment over de steun vanuit de gemeente. Staatssteun was zowel op Europees als nationaal niveau een veelbesproken politiek onderwerp, waardoor de relatie tussen de gemeente en ADO ook in het nieuws kwam. In het model hiernaast is de bepalende rol van de gemeente ook terug te zien in de financiering.
2
Bijdrage Gemeente
6% 3%
11%
Bijdrage Ballast Nedam (korting) Bijdrage uit exploitatie 80%
Naamgeving/ buitenreclame
Figuur 2-6 Verdeling financiering ADO Den Haag stadion
Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van: Berenschot (2008). De gemeente Den Haag en betaald voetbal
1998-2008. Den Haag.
18
Achtergrond
Het stadion is ontwikkeld met enkele dominante partijen, maar het proces was ook zeker onderhevig aan invloeden van buitenaf. De eerste plannen zijn ontwikkeld in 1998, waarna het stadion in 2007 in gebruik is genomen. De volledige beschrijving van de ontwikkeling van het stadion is te vinden in bijlage IV. Deze is de basis geweest voor de procesanalyse. 2.6.2
Procesanalyse Het besluitvormingsproces van de ontwikkeling van het ADO Den Haag stadion wordt door twee aspecten getypeerd. Allereerst is de dominant aanwezige rol van de gemeente opvallend. Door een grote koerswijziging in het gemeentelijk beleid ontstonden de eerste plannen voor een nieuw stadion. Een tweede opvallende aspect is de wijzigingen in de rol van de SSO geweest. Gaande het proces zijn er enkele veranderingen geweest in de verantwoordelijkheden en taken van de SSO, wat invloed had op de afhankelijkheidsrelaties tussen de stakeholders. Onderstaande schematisatie geeft een beeld van het netwerk (Figuur 2-7). In het ogen springen de vele interdependenties en de vijf sleutelactoren, te weten, college van B&W Den Haag, ADO Den Haag, SSO, Hebema en ADO Den Haag stadion.
Figuur 2-7 Netwerk ADO Den Haag stadion
19
Achtergrond
De keuze voor een voetbal stand alone stadion creëerde een sterke afhankelijkheid tussen (de prestaties van) ADO Den Haag en het stadion De haalbaarheidsstudie, uitgevoerd door Boer&Croon, gaf het advies voor een stand alone voetbalstadion. Door het gebrek aan andere activiteiten ontstond een grote afhankelijkheid tussen de prestaties van de voetbalclub en het stadion. De ambitie van de voetbalclub om ‘in het linkerrijtje’ van de eredivisie te spelen was deels afhankelijk van de inkomsten die uit het voetbalstadion kon worden gegenereerd. De financiële prestaties van het stadion waren afhankelijk van de sportieve prestaties van ADO Den Haag. De invloed van de sportieve prestaties op de toeschouwersaantallen, imago, veiligheid rond het stadion en de commerciële voetbalgerelateerde activiteiten is groot. Afhankelijkheidsrelaties moeten erkend worden door alle partijen De gemeente Den Haag erkende in het begin van het besluitvormingsproces het belang van ADO Den Haag voor de regio, wat zich vertaalde in een koerswijziging van het gemeentelijk beleid naar ADO Den Haag. Uit het haalbaarheidsonderzoek naar een nieuw stadion bleek dat een tweesporenaanpak noodzakelijk was waarin zowel het stadion werd ontwikkeld alsmede een revitalisatie van de organisatie van ADO Den Haag. Om het ADO Den Haag stadion te ontwikkelen, is de Stichting Stadion Ontwikkeling (SSO) opgesteld, waarmee de gemeente sterk banden kon onderhouden met het stadion. Met de revitalisatie van de organisatie van ADO Den Haag werd echter niet bemoeid. Alleen op basis van financiële informatie werd gestuurd, wat onvoldoende bleek om volledig inzicht te krijgen in de interne problematiek bij ADO Den Haag. Het gebrek aan betrokkenheid past niet bij de eerdere opmerkingen over ADO Den Haag, waarin de gemeente haar belangen bij een goed presterende voetbalclub aangaf. ADO Den Haag heeft een strategische en maatschappelijke waarde voor de Haagse regio. De gemeente heeft meerdere gezamenlijke belangen met ADO Den Haag op het gebied van veiligheid, maatschappelijke inbedding, beeldvorming en imago. Dat maakt het bevreemdend dat de gemeente Den Haag hier niet meer actie in ondernam, zeker toen het faillissement van ADO Den Haag in zicht kwam. Goede informatievoorziening naar belanghebbenden is een cruciale procesfactor Goede informatievoorziening kan bijdragen aan de inhoudelijke kwaliteit en de transparantie van het proces. De informatievoorziening van het college van B&W naar de gemeenteraad is over het algemeen uitvoerig geweest, waardoor de raad zich een goed oordeel heeft kunnen vormen. Het verstrekken van goede informatie aan andere partijen zorgt ervoor dat verschillen van inzicht op een solide en feitelijke inslag worden gebaseerd. Daarnaast kan het openlijk presenteren van problemen wantrouwen wegnemen bij de andere partijen. Het college is zich hiervan bewust geweest en heeft dit in nagenoeg alle gevallen gedaan. Rond de acute liquiditeitsproblemen in 2007 rapporteerde de SSO aan de gemeente over de problematiek bij ADO Den Haag. Daarbij gaf zij niet alleen problemen aan, maar ook enkele oplossingen. De vraag is of hierdoor de urgentie van de voorziene problematiek duidelijk was voor de gemeente. Vanuit de gemeente werd besloten dat er geen aanvullende lening meer werd verstrekt. Het is niet te zeggen of de informatie van de SSO naar de gemeente bepalend was, maar goede informatievoorziening had wel kunnen bijdragen aan een objectieve beeldvorming.
20
Achtergrond
Vertrouwen is de basis van prestaties Goede informatievoorziening kan wantrouwen bij andere partijen wegnemen wat ten goede komt van het proces. Vertrouwen en betrouwbaarheid zijn van groot belang in een netwerk. In een dynamische omgeving waarin allerlei factoren veranderen moet men op elkaar kunnen bouwen. Tekenen van wantrouwen zorgen ervoor dat partijen zich niet gewaardeerd voelen en potentieel tegenstander kunnen worden. De rol van de SSO, bestaande uit mensen die op vrijwillige basis werkten, veranderde gedurende het proces. De gemeente had hiervoor aantoonbare redenen, met name de risicobeperking voor de gemeente was aantrekkelijk. Andere gemeenten zijn in de situatie gekomen dat zij het door hen zelf betaalde stadion in een later stadium terug moesten kopen. Nadeel van deze constructie was de beperkte financiële armslag die de SSO overhield, wat later voor problemen bij hen en ADO kon zorgen. Er kunnen hier twee dingen geconstateerd worden. Allereerst werden tussentijds de spelregels veranderd, waardoor wantrouwen bij één van de partijen ontstond. En tweede werd de autonomie van de SSO aangetast. Waar de SSO oorspronkelijk de ontwikkelaar van een groot kavel was, werd men nu de bouwheer van een stadion. Wanneer een partij in de kern van zijn bestaan wordt geraakt, kan zijn gedrag veranderen, wat chaos in het netwerk teweeg kan brengen. Dubbelrollen en vermeende dubbelrollen van stakeholders creëerden veel onduidelijkheid De bestuurlijke situatie in het netwerk was behoorlijk diffuus. Er waren meerdere personen die dubbele rollen vertolkten door bij beide partijen aan tafel te zitten met een verschillende pet op. Dergelijke dubbelrollen kunnen een schijn van misbruik doen ontstaan. De onduidelijkheid werd versterkt doordat er ook nog persoonlijke unies bestonden tussen de RvC van ADO, ADO zelf en de SSO. In een dergelijke diffuse situatie is het niet meer mogelijk om men nog op diens respectieve verantwoordelijkheden aan te spreken. 2.6.3
Karakteristieken De twee-sporenstrategie had een grote invloed op het besluitvormingsproces De haalbaarheidsstudie van Boer&Croon werd door de gemeente gehanteerd als leidraad voor verdere besluitvorming. De implicaties van de keuzes van Boer&Croon waren echter niet gering. Eén van de belangrijkste keuzes was de twee-sporenstrategie, mede ingegeven door de ontwikkeling van een voetbal stand alone stadion. Hierdoor ontstond de sterke afhankelijkheid tussen het stadion en ADO Den Haag. De revitalisatie van ADO Den Haag werd intens gevolgd door het Ministerie van BZK en de Europese Commissie. Het verschaffen van een loopplankfinanciering kon eventueel worden aangemerkt als staatssteun. Door de onduidelijkheid die op dat moment nog bestond over de regels van staatssteun werden de afspraken gemaakt voor 2004 uiteindelijk niet gekwalificeerd als staatssteun. De intermediairstructuur vormde het netwerk Door de oprichting van de SSO wilde de gemeente en ADO hun gezamenlijk doel van de ontwikkeling van een nieuw stadion bewerkstelligen. Deze intermediairstructuur heeft een nadrukkelijke invloed gehad op het proces. Eerder is al besproken dat de veranderende rol van de SSO effect heeft gehad op het vertrouwen van partijen in het netwerk. Daarnaast bestond de SSO ook uit personen die ook in andere organen een bepalende rol hadden. En door het opstellen van extra ‘tussenpartij’ verliep ook de informatievoorziening via een extra station. Middels een intermediairstructuur kon de gemeente Den Haag haar beleidsdoelstellingen tot uitvoering brengen, maar ontstonden wel onduidelijkheden over de rollen van enkele personen.
21
Achtergrond
De gemeente Den Haag had diverse belangen om te participeren Vanuit de gemeente had men diverse belangen om te initiëren en te participeren: •
•
•
Veiligheid: De veiligheid rond het oude Zuiderparkstadion was al meerdere malen in het geding geweest. De reputatie van de ADO Den Haag supporters zorgde ervoor dat veiligheid een kritieke factor was in het ontwerp voor het nieuwe stadion. De aanleg van een innovatief camerasysteem en de problemen met de calamiteitenroute onder de A4 benadrukken het belang dat door de betrokkenen was toegekend aan veiligheid. Imago: Door de afnemende prestaties van ADO Den Haag en meerdere voorvallen waarbij ADO Den Haag supporters slechts in het nieuws kwamen, was de reputatie van ADO Den Haag en daarmee het imago van de gemeente Den Haag beschadigd. Een nieuw stadion kon een impuls geven aan het verbeteren van het imago. Ambities: Bij de derde gemeente van Nederland hoort ook een betaald voetbal organisatie die op hoog niveau presteert. Het potentieel van de regio was onderontwikkeld. Middels het nieuwe stadion moest het potentieel benut worden.
Er speelden ook andere belangen bij de gemeente die van invloed zijn geweest op het proces. Ondanks adviezen van advocaat Stibbe en de Brink groep, besluit de gemeente geen MER uit te laten voeren. Zij vertrouwt hiermee op het advies van ingenieursbureau Tauw en haar eigen berekeningen en nam daarbij bewust een risico. Het is niet geheel onwaarschijnlijk dat hier politiek-strategische belangen aan ten grondslag lagen. Op deze manier kon het raadsbesluit voor de gemeenteraadsverkiezingen worden genomen.
22
Achtergrond
2.7
Conclusies Stadionontwikkeling heeft enkele typische karakteristieken. Rond het proces bevindt zich een dynamisch netwerk van partijen, relaties en belangen. Effectief en efficiënt functioneren in een dergelijk netwerk is niet gemakkelijk. De verhoudingen veranderen regelmatig, de belangen van partijen kunnen tegenstrijdig zijn en de belanghebbenden gedragen zich strategisch om hun belangen te behartigen. In dit netwerk vindt de besluitvorming plaats en door de karakteristieken van het netwerk krijgt de besluitvorming al gauw een grillig karakter. Dit is in hoofdstuk 1 al aangetoond en de pilotcases hebben dit nogmaals benadrukt. Daarnaast heeft het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling een aantal specifieke karakteristieken die verschillen ten opzichte van andere besluitvormingsprocessen. Het beschreven netwerk ontstaat door een geldgebrek bij de initiatiefnemer, namelijk de voetbalclub. De dynamiek ontstaat doordat de sportieve resultaten op de korte termijn vaak leidinggevend zijn ten opzichte van de lange termijn plannen en alle acties van de voetbalclub in de media breed uitgemeten worden. Hierdoor worden de rationele belangen, zoals die van de gemeenten, niet altijd gediend. En als laatste kan een stadion als prestigeobject worden gezien waaraan mensen zich graag verbinden (bv. vanuit persoonlijke belangen). Voetbal en het stadion roepen emoties op die tot gevolg hebben dat mensen gemobiliseerd worden die anders niet in beweging waren gekomen. Tevens zijn er enkele factoren bepalend voor de effectiviteit en de efficiëntie van de besluitvorming. Ten eerste speelt het vertrouwen tussen de partijen een grote rol. Besluitvorming kan alleen plaatsvinden als de partijen elkaar vertrouwen. Gebrek aan transparantie kan het vertrouwen verkleinen. Dit kan meerdere oorzaken hebben, bijv. door dubbelrollen, wat de schijn van misbruik met zich mee brengt, wat te zien was bij het ADO Den Haag stadion. Een andere cruciale factor is de informatievoorziening naar andere partijen. Wanneer partijen niet voldoende worden gekend in nieuwe informatie kunnen er situaties ontstaan waardoor het vertrouwen geschaad wordt. Ten tweede bleek dat de eigendomsvorm en de gekozen financieringsstructuur een grote invloed hadden. Dit bepaalt de machtsverhoudingen. Immers, wie betaalt, die bepaalt. Dit was sterk terug te zien bij het ADO Den Haag stadion, waar de gemeente de dominante actor was. De machtsverhoudingen beïnvloeden de manier het gedrag van de actoren in het netwerk. Effectieve en efficiënte besluitvorming hangt in grote mate samen met het (strategische) gedrag van de actoren. Dit bleek ook uit de omgang tussen de gemeente Amsterdam en de gemeente Ouder-Amstel, wat de voortgang van de besluitvorming heeft gefrustreerd. Ten derde viel op dat de manier waarop met verliezers om wordt gegaan later doorwerkt in de besluitvorming. De rol van verliezers lijkt niet altijd uitgespeeld te zijn aan het einde van een ronde. De gemeente Ouder-Amstel heeft meerdere malen mogelijkheden aangegrepen om terug te keren in het besluitvormingsproces. Ten vierde is de bemensing een opvallende karakteristiek. Met name in de pilotcase over de Amsterdam ArenA is opgevallen dat mensen met persoonlijke belangen, of een combinatie van invloed en belang een cruciale rol vervulden in de besluitvorming. Als laatste is de gemeente van groot belang. Vaak is zij in meerdere hoedanigheden betrokken, in de gevallen van de Amsterdam ArenA en het ADO Den Haag stadion formeel als financier en wetgevende instantie en informeel ook als initiator. De gemeente heeft vaak een beslissende rol.
23
Theoretisch kader
3
Theoretisch kader
3.1
Introductie In het vorige hoofdstuk zijn voor twee pilotcases de besluitvormingsprocessen geanalyseerd en de specifieke karakteristieken van de pilotcases beschreven. Om deze bevindingen in een wetenschappelijk licht te plaatsen, wordt in dit hoofdstuk een theoretisch kader vastgesteld. Daarmee wordt een antwoord gegeven op de tweede deelvraag: Welke inzichten ten aanzien van de effectiviteit en efficiëntie van besluitvormingsprocessen zijn in de bestaande literatuur te ontwaren? Ten eerste wordt toegelicht met welke onderzoeksmethoden besluitvorming bekeken kan worden. Daarna wordt ingegaan op de procesmatige benadering en wordt beargumenteerd waarom deze een meerwaarde kan hebben voor het verbeteren van de effectiviteit en de efficiëntie van besluitvormingsprocessen. Hierop volgt een beschrijving van netwerken, besluitvormingsprocessen in netwerken en procesmanagement. Ten tweede wordt een koppeling gemaakt tussen het theoretisch kader en de bevindingen uit de pilotcases. De bevindingen van de pilotcases dienen als uitgangspunt, waarna wordt beschreven wat er in de literatuur staat en hoe dit geanalyseerd wordt in de casuïstiek. Voor deze laatste stap worden proposities opgesteld.
3.2
Onderzoek naar besluitvorming Bestuurskundigen zijn het erover eens dat besluitvorming steeds complexer wordt. Hiervoor zijn meerdere redenen aan te wijzen, maar de belangrijkste zijn: de toegenomen onzekerheid over de wereldeconomie en de opkomst van de machtsverdelende wereld ofwel de netwerkmaatschappij, waarbij niemand de leiding heeft. De vraag is hoe onderzoekers met deze veranderingen om moeten gaan (Teisman 2000). Om besluitvorming te bestuderen zijn er drie soorten modellen: •
•
•
Fasemodel: het fasemodel van Mintzberg (1976) onderscheidt opeenvolgende fases in een proces, namelijk probleemdefinitie, zoeken, kiezen en implementatie van een oplossing. Elke fase heeft zijn eigen specifieke karakteristieken en deelnemers Stromingsmodel: Het stromingsmodel van Kingdon (1984) ziet drie parallelle stromen, problemen, beleid/oplossingen en politiek/deelnemers. Een besluit ontstaat door het samenkomen van stromen . Rondemodel: het rondemodel van Teisman (2000) combineert elementen van de twee bovengenoemde modellen. Actoren introduceren combinaties van problemen en oplossingen en genereren voortgang door interactie.
Er zijn een aantal verschillen aan te wijzen in deze modellen. In het fasemodel is besluitvorming een horizontaal proces, waarin achtereenvolgende stappen over tijd worden genomen. In het stromingsmodel is besluitvorming een verticaal proces waarin parallelle stromen simultaan bestaan (Figuur 3-1).
24
Theoretisch kader
Figuur 3-1 Fasemodel (links) en stromingsmodel (rechts) (Teisman 2000)
In het rondemodel staat de actor centraal en vindt besluitvorming plaats zowel horizontaal als verticaal. Problemen en oplossingen liggen niet bij één centrale actor, maar bij meerdere actoren die allen hun eigen perceptie, oplossing en oordeel hebben. Bij complexe besluitvorming zijn vele beleidsmakers betrokken die besluiten nemen. Beleidsresultaten ontstaan door wederzijdse aanpassingen van actoren (Teisman 2000). Voor het onderzoek naar de besluitvorming rond stadionontwikkeling is gebruik gemaakt van het rondemodel (Figuur 3-2). Hiervoor zijn meerdere redenen aan te wijzen. In tegenstelling tot de andere modellen staat niet één actor centraal in het rondemodel, maar staat de interactie tussen actoren centraal. Voortgang wordt bereikt wanneer een oplossing wordt aangereikt die de belangen van meerdere actoren dient (Teisman 2000). In het geval van stadionontwikkeling is er ook geen sprake van één centrale actor, maar is het krachtenveld onderhevig aan meerdere wisselingen. round 3 crucial decision 3
crucial decision 1
round 2
content round 1
crucial decision 2
t
t 1
course of time
2
Figuur 3-2 Schematisatie rondemodel (Klijn, van Bueren et al. 2000)
Wat betreft de belangen zijn er ook verschillen. In het rondemodel staat het gezamenlijk belang centraal, terwijl in de andere modellen een keuze is gemaakt voor het belang van één centrale actor. In het rondemodel gaat het om alle partijen die betrokken zijn bij de besluitvorming. Bij stadionontwikkeling is er geen sprake van één centrale actor en staat ook niet één belang centraal, maar de belangen van alle betrokken partijen. Gezien de doelstelling van het onderzoek om de belanghebbenden en de besluiten door hen genomen in kaart te brengen is de keuze voor het rondemodel te verklaren. Het rondemodel erkent dat vele actoren bijdragen aan het besluitvormingsproces. Dit kan helpen om de complexiteit van deze processen beter te begrijpen. 25
Theoretisch kader
3.3
Een procesmatige benadering Het bestaande onderzoek naar stadionontwikkeling is hoofdzakelijk verricht naar de bestuurlijke overwegingen van economische aard. Uit de bevindingen van pilotcases komen echter ook andere kwesties naar voren, meer van procesmatige aard. In dit onderzoek wordt stadionontwikkeling beschouwd als een complex probleem en de besluitvorming daarover als complexe besluitvorming. Onderzoek naar (complexe) besluitvorming kan zowel inhoudelijk als procesmatig benaderd worden. Het doel van de inhoudelijke benadering is inzicht geven in een probleemsituatie, de verschillende keuzemogelijkheden en de consequenties ervan. Bij voldoende kennis over de doelstellingen, de randvoorwaarden en de effecten van alternatieven, kan het ‘beste’ alternatief worden vastgesteld. Een besluit is het product van doelbewuste keuzes. Het berust op een rationele afweging van de voor- en nadelen van verschillende handelswijzen. Rationaliteit en objectiviteit zijn hierbij centrale begrippen (Hoenen 2005). In de procesbenadering draait het voornamelijk om de interactie tussen actoren (Teisman 2000). Beleidsvorming wordt in de procesmatige benadering gezien als een politiek machtsspel, dat vooral door strategische overwegingen wordt beheerst en actoren door onderhandeling en strijd tot een compromis proberen te komen. Beleidsproblemen komen, volgens de procesbenadering, voort uit belangentegenstellingen en machtsverschillen. Interactie en perspectivisme zijn hierbij de centrale begrippen (Edelenbos, Monnikhof et al. 2003). Problemen die een procesbenadering vergen worden als volgt onderscheiden door De Bruijn en ten Heuvelhof (1999): •
•
•
Problemen zijn ongestructureerd door het gebrek aan objectieve informatie en verschil in waarden en normen van de betrokken partijen. Daarbij komt het complexe karakter van problemen voor uit dat een probleem vaak vervlochten is met andere problemen. Hierdoor ligt er geen objectiefbare oplossing voorhanden. Problemen moeten in een netwerk opgelost, waarin partijen verschillende waarden en normen hebben en zich strategisch gedragen om hun eigen belangen optimaal te behartigen. Problemen en oplossingen zijn dynamisch van aard. Het probleem verandert in de loop der tijd, waardoor de oplossing ook verandert.
Kan een procesbenadering bijdragen aan een effectiever en efficiënter besluitvormingsproces voor nieuwbouw en verbouw van stadions? Om deze vraag te beantwoorden moet er worden vastgesteld of het besluitvormingsproces aan de criteria voldoet van problemen welke een procesbenadering vergen. Zijn besluitvormingsprocessen van stadionontwikkeling ongestructureerd? De probleemdefinitie is vaak meervoudig. Dat wil zeggen, er zijn meerdere problemen aan te wijzen die leiden tot de bouw van stadions. Vaak heeft men te maken met een gebrek aan financiën bij de voetbalclub (Volkskrant 2010), zijn de sportieve resultaten onder het gewenste niveau (Koning 2004) en voldoet de accommodatie niet aan de huidige eisen (van de Berg, de Nooij et al. 2010). Daarnaast spelen er ook maatschappelijke kwesties zoals bijv. de veiligheid in en rond een stadion en het imago van de regio (Berenschot 2008). Deze problemen zijn niet allemaal aan elkaar te relateren en vaak hebben deze problemen meerdere oorzaken.
26
Theoretisch kader
De oplossing is echter ook vaak meervoudig. Een nieuw stadion is ook niet altijd de (enige) oplossing voor deze problemen. Tevens is het ook hoe de vraag hoe dit stadion ingericht moet worden. Er kan gevarieerd worden in het aantal zitplaatsen, commerciële ruimten etc. De meervoudigheid, complexiteit en vervlechting van zowel de problemen als de oplossingen zijn argumenten voor een procesbenadering. Vindt het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling in een netwerk plaats? In beide pilotcases was duidelijk te zien dat het besluitvormingsproces in een complex netwerk van pluriforme actoren plaatsvindt. Er zijn vaak meerdere partijen die meerdere afwegingen tussen meerdere belangen moeten maken. Om deze belangen te behartigen gaan zij strategisch om met de informatie die hen ter beschikking staat. Slechts op de voor hen gunstige momenten wordt deze informatie openbaar. Vanwege deze redenen is het lastig afspraken op inhoud te maken. Afspraken over de gang van het proces zijn echter wel mogelijk, mits men een procesmatige benadering hanteert. Zijn de problemen en oplossingen van besluitvormingsprocessen stadionontwikkeling dynamisch van aard? De dynamiek rond het besluitvormingsproces is nagenoeg vanzelfsprekend. Sportieve resultaten veranderen, het politiek klimaat is onderhevig aan voortdurende verandering etc. Een dergelijke dynamiek in een netwerk maakt een inhoudelijke benadering van problemen lastig. Een procesbenadering geniet de voorkeur. De procesmatige benadering biedt ruimte om met deze problemen om te gaan. Alvorens wordt aangegeven hoe procesmanagement nuttig kan zijn, wordt eerst ingegaan op netwerken en (complexe) besluitvorming in netwerken.
3.4
Netwerken en besluitvormingsprocessen Besluitvorming over een stadion komt tot stand in een complexe omgeving. Voetbalclubs, gemeenten en commerciële partijen zijn allen zowel van elkaar afhankelijk, als van andere externe partijen. Daarnaast dienen zij ook een intern draagvlak te creëren. Binnen een gemeente moet het college van B&W wel toestemming krijgen van de gemeenteraad, en het bestuur van een voetbalclub is ook (in de meeste gevallen) afhankelijk van een ledenraad. In sommige gevallen zijn actoren dusdanig machtig dat zij niet tot nauwelijks afhankelijk zijn van anderen. Wanneer dit niet het geval is, dan bevindt een actor zich in een netwerk. Een netwerk wordt gedefinieerd als (1) een aantal actoren met (2) verschillende doelen en belangen en (3) verschillende middelen, (4) welke afhankelijk zijn van elkaar om hun doelen te realiseren (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Besluitvorming in een multi-actoren omgeving verloopt niet gemakkelijk. Problemen en oplossingen liggen vaak niet bij één centrale actor, maar bij meerdere actoren die allen hun eigen perceptie, oplossing en oordeel hebben (Teisman 2000). Zij gedragen zich strategisch om hun belangen te verdedigen, waardoor besluitvorming lastig is. Daarnaast is er vaak geen sprake van een probleemdefinitie, maar een probleemperceptie, waardoor een oplossing tot stand komt in interactieve ronden (Koppenjan 2007).
27
Theoretisch kader
3.4.1
Kenmerken van netwerken De structuur van een netwerk is goed te beschrijven door deze te vergelijken met een hiërarchische structuur. In een hiërarchie is besluitvorming een goedgestructureerd proces waarbij één centrale actor besluiten neemt en stuurt via ondergeschikten. In een netwerk is besluitvorming een meanderend en soms zelfs chaotisch proces (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Hiërarchische modellen zijn gebaseerd op enkele aannames: • • • •
Er is een zekere mate van uniformiteit in een organisatie of tussen organisaties Er is een piramide machtsstructuur tussen meerderen en ondergeschikten Actoren staan open voor interventies van meerderen Een hiërarchische structuur is redelijk stabiel
Een dergelijke hiërarchische structuur is niet altijd overal van toepassing. Uit de pilotcases is gebleken dat bij stadionontwikkeling sprake is van een dynamisch krachtenveld waarin afhankelijkheden tussen actoren bestaan die kunnen veranderen. Wanneer de hiërarchische structuur tegen de netwerkstructuur wordt uitgezet, zijn er vier andere karakteristieken bij netwerkstructuren te zien. Tabel 3-1 Karakteristieken van een hiërarchie en een netwerk (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008) Hiërarchie Afhankelijkheid van bovengeschikte Uniformiteit Openheid Stabiliteit, voorspelbaarheid
Netwerk Interdependentie Pluriformiteit Geslotenheid Dynamiek, onvoorspelbaarheid
Volgens de Bruijn en Ten Heuvelhof (2008) worden netwerken gekarakteriseerd door een grote pluriformiteit tussen actoren. Er is een grote verscheidenheid van actoren, middelen, macht, interesse te constateren. Tussen de actoren zijn ook afhankelijkheden te constateren. Actoren die hun doelstellingen willen bewerkstelligen hebben de hulp van andere actoren nodig. In netwerken vertonen actoren geslotenheid ten opzichte van interventies van andere actoren. De interventie wordt geblokkeerd of niet opgemerkt. En het netwerk is dynamisch van aard. Posities, belangen en relaties van actoren veranderen continu. Stadions komen ook in netwerken tot stand. In de pilotcases is aangegeven dat er sprake was van een netwerk met een grote verscheidenheid aan actoren, middelen, macht en interesse. Bijvoorbeeld, de gemeenten Amsterdam en Ouder-Amstel waren sterk pluriform op alle aspecten. Daarnaast waren de actoren zich bewust dat zij hulp van andere actoren nodig hadden om hun doelen te bewerkstelligen. Bijvoorbeeld, in beide pilotcases zochten de BVO’s toenadering tot andere partijen om de financiering van een nieuw stadion mogelijk te maken. De actoren vertoonden ook geslotenheid ten opzichte van interventies van andere actoren. Bijvoorbeeld, in Den Haag weigerde men een pas op de plaats te maken voor een MER-procedure ondanks aandringen van andere partijen. En als laatste is er sprake van een dynamiek in het netwerk rond stadionontwikkeling. Bijvoorbeeld, gedurende de ontwikkeling van de Amsterdam ArenA was er sprake van toetreding en uittreding van partijen, verandering van standpunten (onder meer van Ajax) en relaties veranderden ook (de afhankelijkheid in de relatie gemeente Amsterdam-Ouder Amstel veranderde meerdere malen). Voor elke karakteristiek hebben de Bruijn en Ten Heuvelhof (2008) mogelijkheden en risico’s voor interveniërende actoren worden beschreven.
28
Theoretisch kader
Pluriformiteit Actoren zijn verschillend van grootte, hebben andere belangen en een verschillende percepties van problemen en oplossing. Dit heeft consequenties voor een actor die binnen een netwerk wil interveniëren: • • • • • • •
De pluriformiteit van actoren maakt het bereik van een interveniërende actor beperkt Er is beperkte ruimte voor handgemaakte benaderingen Interventies worden verschillend geïnterpreteerd Vergrote kans van succes voor tenminste enkele partijen Divide et impera: hoe complexer het netwerk, hoe minder zelfregulatie, hoe meer behoefte er is aan interventies Pluriformiteit biedt ruimte voor innovatie Heroverwegen leidt tot constructieve ambiguïteit
Als in dit geval als uitgangspunt de relatie tussen de gemeente Amsterdam en Ouder-Amstel wordt genomen, kan gesteld worden dat enkele punten van toepassing zijn. In dit geval was de interveniërende actor de gemeente Ouder-Amstel, welke aangaf niet akkoord te gaan met de plannen, zowel op de locatie op de grens van de gemeenten als de uiteindelijke locatie op het grondgebied van de gemeente Amsterdam. Doordat de gemeente Amsterdam vele malen groter is, was er beperkte ruimte voor de gemeente Ouder-Amstel. De interventie werd door de gemeente Amsterdam aangemerkt als blokkade, terwijl de gemeente Ouder-Amstel wilde praten over oude afspraken. Door de interventie ontstond uiteindelijk een heroverweging aan Amsterdamse zijde, waarna het stadion verrijkt werd met een transferium. Een dergelijke heroverweging heeft dus geleid tot constructieve ambiguïteit: de interventie is nuttig geweest, want het stadion is niet doorgegaan op de geplande locatie, maar was wel ambigu. Hierdoor ontstond ruimte om aanpassingen te maken zodat dat het wel aansloot bij de belangen van een groot deel van de partijen. Een nadeel is dat de gemeente Ouder-Amstel er beperkt voordeel uit heeft gehaald. Geslotenheid Actoren in netwerken worden ook wel gekarakteriseerd door geslotenheid. Dat wil zeggen dat zij niet heel gevoelig zijn voor externe interventies. Dit heeft gevolgen voor de effectiviteit van deze interventies: •
•
Interventies falen doordat: o Partijen merken de interventie niet o Partijen negeren de interventies o Partijen verzetten zich tegen de interventie o Partijen gaan akkoord met de interventie, maar ontwijken de maatregelen o Partijen veranderen de interventie o Partijen doen hun uiterste best om de maatregelen te ontwijken Afspraken van gesloten partijen zijn meestal sterke afspraken
Hier kan het voorbeeld van de MER-procedure rond het ADO-Den Haag stadion worden genoemd. De interventies faalde in eerste instantie door de geslotenheid van de partijen. Uiteindelijk werd de procedure alsnog uitgevoerd doordat de rechter SSO hiertoe verplichtte. De interventie werd wel opgemerkt, maar vooral binnen de gemeente was er verzet tegen de interventie. Er kan gesteld worden partijen hun uiterste best gedaan om de maatregelen te ontwijken.
29
Theoretisch kader
Afhankelijkheden Eén van de meest opvallende karakteristieken zijn de afhankelijkheden tussen partijen. Elk partij in een netwerk is afhankelijk van een andere partij. Deze afhankelijkheden kunnen zich uiten in verschillende vormen: macht, financiële middelen, land, informatie, politieke banden etc. Een actor die binnen een netwerk wilt interveniëren dient rekening te houden met een aantal zaken. • • • • • •
Partijen vergeten lange termijn belangen. Wanneer veel partijen handelen naar korte termijn belangen leidt dit tot chaos in het netwerk. Vele afhankelijkheden leiden tot complexiteit en gebrek aan transparantie, wat het besluitvormingsproces traag en log maakt Veel afhankelijkheid leidt tot een lage kwaliteit van besluitvorming, een compromis waar niemand oprecht tevreden mee is. Door de afhankelijkheden tonen partijen ingehouden gedrag Toenemende complexiteit biedt ook meer uitwisselingsmogelijkheden Veel afhankelijkheid kan ook leiden tot verrijking van het netwerk
De afhankelijkheden binnen het netwerk rond stadionontwikkeling is in beide pilotcases terug te zien. In de casus ADO Den Haag is vooral de wederzijdse afhankelijkheid tussen de gemeente en de BVO opmerkelijk. Een goed voorbeeld is dat de gemeente de lange termijn belangen leek te vergeten. Nadat de bouw van het stadion afgerond was, stond ADO Den Haag op het punt van faillissement. Door de ingreep van private financieren werd dit ternauwernood voorkomen. Maar het had weinig gescheeld of de gemeente had met een leeg stadion gezeten. Bij de Amsterdam ArenA waren de afhankelijkheden nog sterker te merken. Om de business case van het stadion financieel haalbaar te maken, was er een grote hoeveelheid partijen nodig. Door de grote hoeveelheid partijen ontstonden er veel afhankelijkheden wat de besluitvorming log en traag maakte, wat zich uitte bij de totstandkoming van de financieringsovereenkomst. Dit proces heeft lang geduurd en was afhankelijk van allerlei factoren, zelfs een externe factor als de Golfoorlog speelde hier nog een rol in. Het uiteindelijke resultaat was een compromis van een zeer uitgekleed stadion, zelfs zonder hoofdingang. Door meevallers in de verkoop van de certificaten kon dit uiteindelijk alsnog aan het ontwerp worden toegevoegd. Dynamiek De genoemde geslotenheid, de pluriformiteit van het netwerk en de afhankelijkheden tussen de partijen kunnen veranderen in de tijd. Veranderingen hebben echter wel invloed op elkaar. Dit geeft netwerken een hoge mate van dynamiek. Veranderingen binnen en buiten het netwerk kunnen altijd optreden en beïnvloeden vaak weer andere ontwikkelingen. De dynamiek die door deze ontwikkelingen ontstaat is de vierde karakteristiek van netwerken. Het beste voorbeeld is de invloed van de Golfoorlog op de verkoop van certificaten voor de Amsterdam ArenA. Er is altijd sprake van externe (en interne) factoren die het proces kunnen beïnvloeden.
30
Theoretisch kader
3.5
Besluitvormingsprocessen in netwerken Stadionontwikkeling vindt plaats in netwerken, maar hoe verlopen besluitvormingsprocessen in netwerken? Om preciezer te zijn, hoe verloopt besluitvorming wanneer sprake is van (1) complexe problemen, (2) die in een netwerk tot een oplossing moeten worden gebracht en (3) die dynamisch van aard zijn? Wanneer besluitvorming in een netwerk plaatsvindt, betekent dit dat er altijd verschillende actoren bij betrokken zijn. Deze hebben verschillende belangen en zijn van elkaar afhankelijk. Afhankelijkheid betekent dat actoren niet zelf in staat zijn het probleem op te lossen. Zij dienen samen te werken om de eigen doelstellingen te realiseren; besluitvorming is alleen effectief indien het gezamenlijke besluitvorming betreft. De actoren kennen echter veel onderlinge verschillen (pluriformiteit), waardoor samenwerking en gezamenlijke besluitvorming worden bemoeilijkt. Bepaalde actoren kunnen in bepaalde situaties in het geheel niet geïnteresseerd zijn in samenwerking bij de besluitvorming (geslotenheid). Ten slotte: het aantal betrokken actoren kan in de loop van het besluitvormingsproces veranderen (dynamiek): actoren treden in en uit (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Het gevolg hiervan is dat besluitvormingsprocessen veelal grillig en ongestructureerd verlopen. Wanneer de vergelijking tussen besluitvorming in een hiërarchie en een netwerk wordt gemaakt, zijn er zeven verschillen aan te wijzen. Tabel 3-2 Vergelijking besluitvorming in hiërarchie en netwerk (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008) Hiërarchie
Netwerk
Regelmatig en opeenvolgend
Onregelmatig en onopeenvolgend
Fasen
Ronden
Actoren zijn stabiel, gedragen zich loyaal en zijn betrokken bij de probleemformulering en de keuze van een oplossing
Actoren treden in en uit, gedragen zich strategisch, bij probleemformulering zijn er vaak winnaars en verliezers
Eén arena, proces heeftduidelijk begin- en eindpunt
Meerdere arena’s, geen geïsoleerd begin- en eindpunt
Inhoud van het probleem is stabiel
Inhoud van het probleem verschuift
Problemen worden als gestructureerd gezien
Problemen worden als ongestructureerd gezien
Consistentie en voorspelbaarheid
Flexibiliteit en onvoorspelbaarheid
Bovenstaande beschreven dynamiek van actoren en in de inhoud van de besluitvorming betekent dat er continu nieuwe mogelijkheden verschijnen, maar dat de besluitvorming ook onder druk staat. De Bruijn en Ten Heuvelhof onderscheiden vijf mogelijke kwesties: • • • • •
Grote kwesties dreigen te degenereren tot details en details worden opgeblazen tot grote kwesties De mogelijkheden van vandaag kunnen morgen zijn verdwenen Gebeurtenissen bepalen hun eigen koers Geluk kan afgedwongen worden Strategische plannen hebben nagenoeg geen nut
31
Theoretisch kader
De beschreven kwesties maken besluitvorming grillig. Zowel de inhoud van het gesprek verschuift continu, maar ook het proces vertoont grilligheid. Dit maakt de besluitvorming complex. Dergelijke besluitvorming is typisch voor hedendaagse besluitvorming. Klijn en Koppenkan (2004) hebben aangetoond dat complexiteit kan worden afgeleid vanuit drie oorzaken: • • •
Probleemdefinities en kennis worden gegeven, maar niet bestreden Besluiten zijn het resultaat van een breed scala aan strategieën in diverse arena’s Besluiten zitten vast in complexe institutionele omgevingen
Klijn (2007) stelt dat deze complexiteit ervoor zorgt dat besluitvorming in netwerken chaotisch lijkt. Deze chaos wordt veroorzaakt door (1) actoren die strategieën kiezen en veranderen, waardoor plotselinge veranderingen optreden in het besluitvormingsproces, (2) onverwacht genomen besluiten in diverse arena’s en (3) en complexe institutionele omgevingen die moeilijkheden veroorzaken in het begrip tussen actoren. Dergelijke patronen zijn ook aan te wijzen in de pilotcases. Hier kan gedacht worden aan het besluit van de gemeente Den Haag om geen extra lening meer te verlenen aan ADO Den Haag waardoor faillissement dichtbij kwam. Een dergelijk besluit is een voorbeeld van een afwijking van de oorspronkelijke strategie (1), het onverwachte besluit dat er ‘geen cent meer naar ADO mag’ was onverwacht te noemen (2) en zorgde daarmee voor onbegrip aan de zijde van ADO Den Haag (3). In dit chaotische proces zijn ook enkele stabiliserende factoren aan te wijzen, zoals afhankelijkheden, interactiepatronen, regels en vertrouwensbanden tussen actoren in het netwerk. Deze hebben een stabiliserende werking en dragen bij aan de voorspelbaarheid van complexe processen in netwerken (Klijn 2007). Om met deze complexiteit van besluitvorming om te gaan stelt Klijn enkele management strategieën voor. Sterke leiders die besluiten durven te nemen en zich niet verwikkelen in complexe netwerken voorkomen lange processen. Echter om om te kunnen gaan met de toenemende complexiteit van de maatschappij, de behoefte voor innovatieve oplossingen en de problemen van de rol van de politiek in de maatschappij is meer nodig dan sterk leiderschap. Actief procesmanagement biedt deze mogelijkheden (Klijn 2007).
3.6
Procesmanagement Bij projectontwikkeling spelen diverse kwesties. Het proces duurt vaak erg lang, er ontstaan conflicten waaruit weerstand ontstaat, er zijn veel actoren met veel belangen en men heeft te maken met regelgeving en procedures. Dit kan resulteren in verkeerde investeringen en stagnering of zelfs stopzetting van de besluitvorming (Koppenjan 2007). Om hier mee om te gaan bestaan diverse managementmethoden. De meest gangbare methoden zijn lijnmanagement, projectmanagement en procesmanagement. Lijnmanagement richt zich op structurering en allocatie van middelen in een enkele organisatie. Projectmanagement is nuttig bij het realiseren van een uniek en duidelijk afgebakend project met heldere doelen en eisen, door het beheersen van tijd, informatie, personeel,organisatie, geld en kwaliteit. Procesmanagement kan gebruikt worden bij het initiëren en organiseren van interactie in onzekere situaties om een project te ontwikkelen of om het project aan te passen aan de veranderde condities (Koppenjan 2007). De combinatie van ongestructureerde, dynamische problemen en een netwerk kan het zoeken naar oplossingen sterk bemoeilijken. Hiervoor zijn enkele valkuilen te onderscheiden (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008):
32
Theoretisch kader •
•
•
•
Vaak wordt er te snel gekozen voor een strakke probleemdefinitie. Een fixatie past niet bij complexe problemen. Gedurende het proces van oplossing kan er nieuwe informatie en nieuwe inzichten ontstaan. Om de complexiteit te reduceren kiest men ervoor om niet teveel partijen te betrekken zodat het aantal opvattingen beheersbaar blijft. Een gevaar is dat deze partijen afhankelijk zijn van andere partijen in het netwerk. Door het niet erkennen van deze andere partijen wordt het draagvlak bij hen gereduceerd. In sommige gevallen wordt er gefixeerd op de oplossing. Een gevaar hiervan is dat men niet inziet dat een oplossing slechts tijdelijk van aard is en onderhevig is aan nieuwe ontwikkelingen. Het formuleren van de probleemdefinitie en de zoektocht naar oplossing wordt nog weleens uit de context gehaald om de complexiteit te reduceren.
Aan een procesbenadering ligt de gedachte ten grondslag dat een gezaghebbende oplossing alleen kan worden verkregen indien de relevante partijen op enigerlei wijze betrokken worden bij het proces van probleemdefiniëring tot de keuze van een oplossing. Een dergelijk proces kan worden ontwerp, vandaar dat wordt gesproken van een procesontwerp (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). De Bruijn en ten Heuvelhof (1999) stellen zes argumenten die voor een procesbenadering spreken: • • • • • •
Het creëren van draagvlak Het genereren van informatie en daarmee reductie van inhoudelijke onzekerheid Verrijking van probleemdefinities en oplossingen Incorporeren van dynamiek Transparant maken van de besluitvorming Het depolitiseren van de besluitvorming
Dergelijke argumenten zijn ook van toepassing op stadionontwikkeling. Uit interviews is gebleken dat er draagvlak gecreëerd moet worden voor het besluit of en in welke vorm er een stadion moet komen3. Daarnaast is uit de pilotcases gebleken dat een verrijking van de probleemdefinitie en de oplossingen kan leiden tot een verrijking van het initiatief. De optelsom van (1) draagvlak voor een (2) inhoudelijk robuust product (3) dat op faire wijze tot stand is gekomen, kan leiden tot consensus tussen of commitment van partijen (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). 3.6.1
Ontwerp van het proces Processen kunnen ontworpen worden. Een procesontwerp kan leiden tot een ordentelijke vervlechting van inhoudelijk-analytisch onderzoek en het proces van besluitvorming. Dit kan bijdragen aan de kwaliteit van de besluitvorming. Voorkomen wordt dat besluiten worden genomen die de inhoudelijke toets der kritiek niet kunnen doorstaan (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Procesontwerp kan dus bijdragen aan de doelstelling van het onderzoek om besluitvormingsprocessen effectiever en efficiënter te laten verlopen. De Bruijn en ten Heuvelhof hebben ontwerpprincipes opgesteld in vier verschillende categorieën die van nut kunnen zijn bij het ontwerpen van het proces. •
3
Het besluitvormingsproces als een open proces, waarin overleg en onderhandeling centraal staan: Het procesmanagement moet zich kenmerken door openheid, zodat alle partijen er zeker van kunnen zijn dat zij in het proces een eerlijke kans hebben om de besluitvorming te beïnvloeden. Van de deelnemende partijen wordt verwacht dat zij,
Interview met Jeroen Troost
33
Theoretisch kader
•
•
•
omwille van een commitment aan de resultaten, zich voldoende zwaar laten vertegenwoordigen. Voldoende bescherming van de eigen positie van de deelnemende partijen: Van geen enkele deelnemende partij kan worden gevraagd dat tegen de eigen,centrale belangen in wordt gehandeld. Partijen zullen slechts bereid zijn om in een proces te participeren, wanneer zij er zeker van zijn dat hun centrale belangen niet in het geding zijn. Een proces dient voldoende progressie te hebben: Wanneer besloten wordt tot open besluitvorming, waarbij de centrale belangen van de partijen worden beschermd is er een gerede kans dat er weliswaar overleg gepleegd en onderhandelingen worden gevoerd, maar dat het nooit tot besluitvorming komt. Er moet voldoende vaart in het proces zitten. Een proces moet voldoende inhoudelijke elementen bevatten: De voortgang dient te voldoen aan de eis van kwaliteit. De partijen kunnen immers, gedwongen door de scherpe tegenstellingen, tot een besluitvorming overgaan, die inhoudelijk gezien onjuist is.
Figuur 3-3 De 4 categorieën van de ontwerpprincipes (ten Heuvelhof 2007)
Een procesontwerp moet altijd rechtdoen aan de vier kernelementen. Het is goed mogelijk dat bij één van de vier kernelementen het primaat ligt, maar de andere kernelementen mogen niet worden verwaarloosd. 3.6.2
Arrangementen en instrumenten Bij het ontwerpen of inrichten van een proces dient er rekening gehouden te worden met een aantal arrangementen en instrumenten. Er zijn drie arrangementen: netwerk, markt en hiërarchie. In een proces dat een netwerkachtig karakter heeft kan men sturen op afhankelijkheden. Het proces dient dan vooral rekening te houden met het feit dat partijen elkaar nodig om voortgang te bereiken. Indien het project in marktomgeving plaatsvindt, kan men gebruik maken van het instrument concurrentiewerking. Om het optimale resultaat te behalen kunnen partijen tegen elkaar opbieden. Indien het proces en het netwerk een hiërarchisch karakter heeft, kan men gebruik maken van autoriteiten. Deze kunnen bepalen wat de juiste te ondernemen stappen zijn (ten Heuvelhof Figuur 3-4 Arrangement en instrumenten (ten Heuvelhof 2007) 2007). Processen hebben vaak kenmerken die neigen naar één van deze arrangementen, maar zijn nooit volledig te typeren als eensoortig. Men dient rekening te houden met een balans van de drie arrangementen en instrumenten. 34
Theoretisch kader
3.7
Karakteristieken In paragraaf 2.7 zijn vijf karakteristieken van de pilotcases genoemd die bepalend waren voor de effectiviteit en de efficiëntie van de besluitvorming. Over drie van de vijf karakteristieken wordt in de procesmanagementliteratuur melding gemaakt. De andere twee karakteristieken zijn dusdanig specifiek voor stadionontwikkeling dat er in de procesmanagementliteratuur niet op in wordt gegaan. In het casusonderzoek wordt dit wel onderzocht. Vertrouwen Eén van de belangrijkste karakteristieken is vertrouwen. Vertrouwen is in grote mate afhankelijk van de mate waarin de actoren zich aan de spelregels van het netwerk houden (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Wanneer besluitvorming niet gebaseerd kan worden op rationele calculatie, speelt vertrouwen een grote rol. Vertrouwen stimuleert actoren tot uitwisseling van informatie, het aangaan van interactie en vermindert de onzekerheid over strategisch gedrag van de andere partijen (Klijn 2007). Het verbetert niet altijd de prestaties van samenwerking, maar het biedt wel mogelijkheden om de samenwerking te faciliteren en te verstevigen (Edelenbos en Klijn 2007). De meerwaarde van vertrouwen is aangetoond, maar hoe kan dit vertrouwen worden ontwikkeld in de aanloop naar en tijdens stadionontwikkeling? Vertrouwen moet worden opgebouwd in een moderne vluchtige maatschappij waar de natuurlijke bronnen voor vertrouwen zoals traditie en maatschappelijke grenzen minder belangrijk worden (Edelenbos en Klijn 2007). Er zijn wel mogelijkheden. Transparantie is een belangrijkste eigenschap van een betrouwbaar proces. Transparantie kan worden versterkt door integer gedrag, consequent handelen en voldoende en goede informatievoorziening. Door informatie zo vroeg en compleet mogelijk te verstrekken, toont de actor transparantie aan. Informatievoorziening moet geen eenrichtingsverkeer zijn, maar een oproep tot interactie. Het proces dient open van karakter te zijn. Openheid betekent dat alle relevante partijen mogelijkheden moet krijgen bij te dragen aan het proces en dat er voorafgaande aan de start van het proces zo min mogelijk inhoudelijke keuzen worden gemaakt (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Door het proces en de inhoudelijke keuzemomenten te in procesafspraken vast te leggen, kan vertrouwen ´vastgelegd´ worden. Het laatste aspect dat bij kan dragen aan vertrouwen is communicatie. Mensen met heldere communicatieve vaardigheden bouwen gemakkelijk inter-personele relaties op. Goede interpersonele relaties en vertrouwen versterken elkaar. De positie van de verliezers In een netwerk verdient het aanbeveling altijd naar win-win situaties te streven. Dit is niet altijd mogelijk. Wanneer er sprake is van verliezers, dan vergt het management van verliezers bijzondere aandacht (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Verliezers accepteren hun positie niet voetstoots, kunnen later terugkomen in het proces en vertonen ‘pakken wat je pakken kan’-gedrag. De instabiele rol van verliezers is een groot risico voor het proces van besluitvorming en dient geneutraliseerd of getransformeerd te worden (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Investeren in verliezers lijkt noodzakelijk, zo veel als mogelijk en blijvend. Dit kan gedaan worden door hen kansen te blijven geven op een overwinning, hoe klein deze ook is. Besluitvorming is een kwestie van geven en nemen. Geven aan een verliezer betekent dat het opgebouwde krediet later gebruikt kan worden (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008).
35
Theoretisch kader
Door speelruimte te creëren voor verliezers, wordt het voor hen mogelijk gemaakt om toch te participeren. De grote van de speelruimte bepaalt de mate waarin verliezers zich tot andere mogelijke strategieën zullen wenden. Bemensing In de procesmanagement-literatuur wordt bemensing gerelateerd aan progressie en uitstraling (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Met bemensing kan ook geïnvesteerd worden in uitstraling. Personen met karaktereigenschappen als charisma, enthousiasme, betrouwbaarheid, communicatief vaardig en bindingsvermogen kunnen een positieve bijdrage aan de besluitvorming leveren. Personen spelen een grote rol in het impressiemanagement, dat wil zeggen het creëren van een positieve indruk op de omgeving (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999).
3.8
Proposities
3.8.1
Introductie Uit de bevindingen van de pilotcases zijn in paragraaf 2.7 conclusies getrokken over de karakteristieken van het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling en de factoren die effectiviteit en efficiëntie van het besluitvormingsproces bepalen. In Tabel 3-1 zijn de bevindingen gekoppeld aan de karakteristieken en de factoren. Tabel 3-3 Koppeling bevindingen met karakteristieken en factoren
1 2 3 4 5 6 7
8 9 10 11 12 13 14
36
De financieringsstructuur leidde tot een grote toename van het aantal afhankelijkheidsrelaties Dynamiek: een netwerk in beweging leidt tot voortdurende verandering in posities Verliezers geven zich niet zomaar gewonnen Toetreding van stakeholders kan ook leiden tot verrijking van het initiatief De belangen van de gemeente Amsterdam waren leidend in dit initiatief De personele bezetting kan gevolgen hebben voor de besluitvorming De keuze voor een voetbal stand alone stadion creëerde een sterke afhankelijkheid tussen (de prestaties van) ADO Den Haag en het stadion Afhankelijkheidsrelaties moeten erkend worden door alle partijen Goede informatievoorziening naar belanghebbenden is een cruciale procesfactor Vertrouwen is de basis van prestaties Dubbelrollen en vermeende dubbelrollen van stakeholders creëerden veel onduidelijkheid De twee-sporenstrategie had een grote invloed op het besluitvormingsproces De intermediairstructuur vormde het netwerk De gemeente Den Haag had diverse belangen om te participeren
x
Gemeente
Bemensing
Verliezers
Eigendom + financiering
Factoren Vertrouwen
Emotie
Dynamiek
Karakteristieken Netwerk
Bevinding
x
x
x
x
x
x
x x
x
x
x
x
x
x
x
x
x x x
x x
x
x
x
x
x
x
x x
Theoretisch kader
Om gebruik te kunnen maken van deze tabel en het theoretisch kader moet er een koppeling tussen beiden worden gemaakt. Dit kan gedaan worden met behulp van proposities. Qua abstractieniveau bevinden de proposities zich tussen het niveau van de casuïstiek en de theorie. Dit kan als volgt geschematiseerd worden:
Figuur 3-5 Bevindingen naar abstractieniveau
Met deze proposities kan het onderzoek tot nu toe geoperationaliseerd worden. Hiermee kan gezocht worden naar factoren die de effectiviteit en efficiëntie van de besluitvorming bepalen in het casusonderzoek. De proposities zijn als volgt opgebouwd. Bij de beschrijving van de propositie wordt eerst de bevinding uit de pilotcases benoemd (corresponderend met de nummering uit Tabel 3-3). Daarna wordt beschreven wat er in de literatuur over vermeld staat. Als laatste stap wordt de meerwaarde van de propositie aangegeven en hoe de invloed op de effectiviteit en efficiëntie in de besluitvorming gecontroleerd wordt. De proposities dienen als uitgangspunt voor de analyse van de casestudies en zijn ingedeeld naar de kernelementen waar een procesontwerp aan moet voldoen. 3.8.2
Proposities die tot een verhoogde effectiviteit en efficiëntie van het besluitvormingsproces leiden De eerste propositie is van algemeen karakter en is een voorbode voor de andere proposities. Bovendien sluit de propositie aan op diverse bevindingen (1, 2, 4, 7, 8 en 13). Propositie 1: De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Steekwoorden: besluitvormingsproces, procesafspraken, inhoud De meerwaarde van een procesbenadering bij complexe ongestructureerde problemen in dynamische netwerken in de voorgaande paragrafen is al benadrukt. Om met het grillige en ongestructureerde karakter om te kunnen gaan geniet een procesmatige benadering de voorkeur boven de inhoudelijke benadering. Het grootste voordeel van de procesbenadering is dat de actoren die in de besluitvormingsprocessen participeren combineerbare problemen en oplossingen op eenzelfde moment aandragen en niet op momenten die voor hen opportuun zijn. Dan is er een koppeling mogelijk en ontstaan er belangrijke kansen voor sturing (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). De propositie is niet alleen een beargumentering voor een procesmatige benadering, maar kan inzicht genereren in het feit of de betrokkenen mogelijkheden zien voor een procesmatige benadering.
37
Theoretisch kader
3.8.3
Proposities die tot open besluitvorming leiden Uit de pilotcases volgden vier bevindingen (9, 10, 11 en 13) die te maken hadden met de openheid van het proces. Dit uit zich ook in het aantal proposities. Propositie 2: Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Steekwoorden: transparantie, vertrouwen, draagvlak In de voetbalwereld is het gangbaar om via korte lijnen en goede contacten zaken te regelen. Daarnaast bleek ook uit de pilotcases dat diverse functies binnen BVO en stadion bekleed worden door mensen met dubbelrollen (bv. vanuit gemeente of sponsoren), waardoor de schijn van belangenverstrengeling kan ontstaan. Eén van de ontwerpprincipes van de Bruijn en ten Heuvelhof richt zich ook op het nut van transparantie bij een procesmatige benadering. Door een transparante procesgang te ontwerpen wordt het voor partijen aantrekkelijk in het proces te participeren. Transparantie betekent dat zij kunnen nagaan of de procesgang integer is en hen voldoende kansen biedt om de eigen belangen te realiseren (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Transparantie kan partijen aantrekken en het vertrouwen van deze partijen vergroten. Het opbouwen van vertrouwensbanden met andere actoren kan bijdragen betere besluitvorming, nieuwe informatie vergaren en het verstevigen van de samenwerking (Klijn 2007). De propositie is dan ook dat transparantie het vertrouwen vergroot voor partijen om deel te nemen en daarmee het draagvlak kan vergroten. Met deze propositie kan worden nagegaan of dit ook in de voetbalwereld mogelijk is. Propositie 3: Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen Steekwoorden: scheiden van functies, transparantie, complexiteit In veel gevallen worden BVO en stadion gescheiden om de risico’s te spreiden. De voorgaande propositie en de bevindingen uit de pilotcases gaven al aan dat er in de voetbalwereld vaak een grote vervlechting is tussen de voetbalclub en stadion. Vaak komt dit door de korte lijnen tussen personen en gezamenlijke belangen van voetbalclub en stadion logischerwijs tot stand. Hierdoor kunnen besluiten sneller genomen worden. Dit heeft echter ook tot gevolg dat voor buitenstaanders besluitvorming niet op een transparante manier tot stand komt. Sommige besluiten lijken hierdoor ‘een-tweetjes’ tussen bekenden of ‘vriendjespolitiek’. Om dergelijke schijn van misbruik te voorkomen dient een scheiding consequent doorgevoerd te worden. Dit zorgt voor een toename van het aantal personen in een netwerk, maar voor een afname van de complexiteit. De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999) hebben dergelijke voordelen bij een procesmatige benadering ook beschreven. De propositie geeft aan dat een heldere scheiding van organen bij kan dragen aan de transparantie en dat de complexiteit daarmee afneemt. Middels de propositie kan getoetst worden hoe in de praktijk de functies gescheiden zijn en welke effecten dit heeft op de transparantie en de complexiteit.
38
Theoretisch kader
Propositie 4: Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal Steekwoorden: Informatievoorziening, transparantie, draagvlak In een groot complex netwerk is de informatievoorziening van cruciaal belang. Binnen een gemeente controleert de gemeenteraad het college van B&W op basis van informatievoorziening. Het bestuur van BVO’s worden gecontroleerd door ledenraden en RvC’s. Indien de informatievoorziening slecht verloopt, kan dit de transparantie van de besluitvorming en daarmee ook het draagvlak van de besluiten binnen de organisatie schaden. Informeren is de eerste trede om participatie te stimuleren (Arnstein 1969). Transparantie betekent dat partijen kunnen nagaan of de procesgang integer is en hen voldoende kansen biedt om de eigen belangen te realiseren. Hierdoor wordt het voor partijen aantrekkelijker om te participeren (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). De propositie stuurt dan ook op goede en voldoende informatievoorziening. Met de propositie kan worden geanalyseerd hoe de actoren de informatievoorziening hebben ervaren. 3.8.4
Proposities die de positie van de deelnemende partijen beschermen De voetbalwereld is een unieke wereld waarin emotie een grote rol speelt. Het gedrag van partijen wordt hierdoor beïnvloed. In meerdere bevindingen (3, 4, 5, 8 en 14) kwamen de posities en de belangen van actoren ter sprake. In deze proposities wordt aangegeven hoe hiermee om kan worden gegaan. Propositie 5: Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers Steekwoorden: succesfactoren, management van verliezers In de pilotcases was te zien hoe ‘verliezers’ van het proces het proces bleven frustreren. Verliezers zijn de partijen die niet bij het proces betrokken werden of gaande het proces de arena verlieten omdat de geboden oplossingen hun belangen onvoldoende behartigden. Wanneer deze partijen nog nodig zijn in de toekomst of wanneer zij mogelijkheden hebben om het proces te frustreren, moet er zorgvuldig omgegaan worden met de partijen. Verliezers zullen hun verlies niet gemakkelijk accepteren en coalities vormen om het initiatief te bestrijden. Zij zullen hiervoor elke mogelijkheid aangrijpen het proces te vertragen of hun eigen belangen ten koste van het initiatief te behartigen (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Indien met deze partijen niet zorgvuldig omgegaan wordt, kan dit gedrag mogelijke gevolgen hebben op het succes van het project. De propositie luidt dan ook dat om het project te laten slagen, de verliezers ook moeten slagen. Met deze propositie kan worden nagegaan in welke mate verliezers nog invloed kunnen uitoefenen op het proces en hoe de winnende coalitie hiermee omgaat.
39
Theoretisch kader
Propositie 6: De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Steekwoorden: machtsposities, belangenbalans In de voorgaande propositie is het belang al benadrukt om te erkennen dat niet alle partijen kunnen winnen, maar wel moeten worden meegenomen in de besluitvorming. Om het proces succesvol af te ronden, dient elk belang meegenomen te worden. Om dit te garanderen dient men rekening te houden met de posities van de partijen, maar ook met de balans van belangen. Een stadion heeft vaak een multifunctioneel karakter en in het besluitvormingsproces is er dan vaak sprake van partijen met maatschappelijke, commerciële en financiële belangen. Ondanks dat niet elke partij de middelen heeft om zijn of haar belangen te behartigen, moet er een balans zijn tussen de belangen van de sleutelactoren. Wanneer partijen er zeker van zijn dat bepaalde centrale belangen door het proces niet worden aangetast, kan dit een belangrijke prikkel zijn voor coöperatief gedrag (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). In alle casestudies is uiteindelijk een stadion gebouwd. Middels deze propositie kan ontdekt worden hoe en of de partijen tevreden waren over de uitkomsten van het proces en of er recht is gedaan aan alle belangen. Propositie 7: Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces Steekwoorden: emotie, besluitvorming Deze propositie volgt uit de twee interviews (bijlage II) met experts in stadionontwikkeling en benadrukt de aanwezigheid van de emotiefactor in de voetbalwereld. Emotie kan zowel positieve als negatieve effecten hebben op de besluitvorming. Emotie kan zorgen voor enthousiasme en kan extra draagvlak creëren, maar kan ook de besluitvorming frustreren door een gebrek aan begrip voor rationele argumentatie. In de theorie over procesmanagement wordt weinig tot geen vermelding gemaakt over hoe omgegaan moet worden met emotioneel gedrag. Dit kan van toegevoegde waarde zijn voor toekomstig onderzoek. De propositie benadrukt dat de voordelen groter zijn dan de nadelen. Middels deze propositie kan onderzocht worden hoe partijen de emotiefactor gebruiken en welke effecten deze heeft op de besluitvorming. 3.8.5
Proposities die de inhoud van het proces garanderen Uit bevinding 7 kan gezien worden dat de inhoud een grote invloed op het proces heeft. In deze propositie wordt dit erkend. Propositie 8: Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Steekwoorden: financieringsstructuur, besluitvormingsproces De financiering is van grote invloed op het proces. In de procesmanagementliteratuur wordt hier weinig aandacht aan besteed. Maar uit de pilotcases bleek dat de financieringsstructuur zorgde voor een grote toename van het aantal actoren en daarmee de complexiteit van het netwerk toenam. Het werd echter niet duidelijk hoe dit gekoppeld werd aan de besluitvorming. In de casestudies wordt gelet op hoe de financiering tot stand is gekomen, welke partijen hierbij betrokken zijn en welke effecten dit heeft gehad op de besluitvorming.
40
Theoretisch kader
3.8.6
Proposities die de voortgang van het proces garanderen De voorgaande proposities stuurden aan de op de kwaliteit en daarmee vooral op de effectiviteit van de besluitvorming. De laatste propositie stuurt aan op efficiëntie van de besluitvorming en sluit aan op bevinding 6. Propositie 9: Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken Steekwoorden: bemensing, progressie Uit de bevindingen van de pilotcases is gebleken dat wanneer er sprake was van zware bemensing, dat deze mensen bij machte waren om de combinatie van macht, belangen en de juiste relaties optimaal te benutten. Ook in de theorie van de Bruijn en ten Heuvelhof (1999) zijn er drie ontwerpprincipes die de noodzaak benadrukken van individuen die doorslaggevend kunnen zijn. De propositie luidt dan ook dat dit voor stadionontwikkeling dit niet anders is. Met deze propositie kan het effect van bemensing op het aspect progressie worden nagegaan.
3.9
Methode en protocol
3.9.1
Onderzoeksmethode Er is gekozen voor een casestudie als onderzoeksstrategie. Een casestudie is een onderzoek waarbij de onderzoeker probeert om een diepgaand en integraal inzicht te krijgen in één of enkele tijdruimtelijk begrensde objecten of processen (Verschuren en Doorewaard 2007). Volgens Yin is een casestudy een empirisch onderzoek dat een hedendaags fenomeen onderzoekt in zijn eigenlijke context, zeker wanneer de grenzen tussen het fenomeen en de context niet zichtbaar duidelijk zijn (Yin 1994). In dit onderzoek wordt beoogd om met de casestudie bijdragen aan het de diepgang en het integraal inzicht van het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling. Verschuren en Doorewaard onderscheiden enkele kenmerken, namelijk: • • • • • • •
Een smal domein, bestaande uit een klein aantal onderzoekseenheden; Een arbeidsintensieve benadering; Meer diepte dan breedte; Een selectieve ofwel strategische steekproef; Het beweerde betreft in veel gevallen het geheel (in plaats van eenheden en variabelen bij het survey) Een open waarneming op locatie; Kwalitatieve gegevens en dito onderzoeksmethoden.
Yin stelt verder vast dat er vertrouwd wordt op meerdere bronnen en dat er geprofiteerd kan worden van de eerdere ontwikkeling van theoretische proposities om de dataverzameling en analyse te begeleiden. Voor dit onderzoek kan er worden gesteld dat er sprake is van een smal domein (namelijk maximaal 37 mogelijke casussen), die arbeidsintensief worden benaderd om tot een integraal overzicht te komen. De casussen worden strategisch geselecteerd op enkele criteria om tot een representatief overzicht te komen. Er wordt gebruik gemaakt van enkele proposities om de dataverzameling en analyse te begeleiden, maar tevens wordt er ruimte gemaakt om een open waarneming op locatie te kunnen verrichten.
41
Theoretisch kader
Er zijn voor- en nadelen aan te wijzen. Verschuren en Doorewaard stellen drie voordelen vast: 1.
2. 3.
De onderzoeksmethode biedt mogelijkheden om een integraal beeld te krijgen van het onderzoeksobject- of proces. Hierdoor kan men de gevolgen inzien van eventuele veranderingspogingen. Er is in mindere mate voorstructurering nodig, waardoor de onderzoeksmethode wendbaar is. In snel veranderende situaties biedt dit voordelen. De resultaten worden sneller geaccepteerd door betrokken partijen vanwege de minder afstandelijke rol van de waarnemer en doordat de resultaten herkenbaarder zijn.
Een nadeel is dat de externe geldigheid onder druk staat door de beperkte hoeveelheid gevallen die onderzocht worden. In dit onderzoek is de acceptatie van ‘het veld’ van belang, gezien de betrokkenheid van externe partijen die met de resultaten van het onderzoek verder willen. Daarnaast speelt het beperkte tijdsbestek waarin het onderzoek plaatsvindt een grote rol, waardoor een grote mate van voorstructurering lastig is. Het doel van het onderzoek is om het besluitvormingsproces effectiever en efficiënter te laten verlopen, wat als een veranderingspoging onderscheiden kan worden. Een integraal overzicht van het onderzoeksproces is dan ook nodig. Er is gekozen voor een vergelijke hiërarchische casestudie. Hierbij worden de casestudies afzonderlijk onderzocht alsof het enkelvoudige casestudies betreft. Voor de vergelijking wordt een vast patroon gebruikt, namelijk de toetsing van de proposities en overige aandachtspunten. Dit vergemakkelijkt de vergelijking in de crosscasus analyse, waarin getracht wordt verklaringen te vinden voor overeenkomsten en verschillen. Hierbij wordt weer het abstractieniveau van de theoretische proposities bereikt. Yin stelt in zijn boek een schematisatie vast hoe een casestudie uitgevoerd kan worden:
Figuur 3-6 Casestudie methode (Yin 1994)
De eerste stap is de ontwikkeling van de theorie, wat in voorgaande paragrafen is gedaan. In deze paragraaf worden de casestudies geselecteerd en het protocol voor dataverzameling vastgesteld. In het vervolg van dit hoofdstuk worden de casestudies en de crosscasus analyse uitgevoerd. In het volgende hoofdstuk worden de conclusies getrokken. 42
Theoretisch kader
3.9.2
Protocol Voor de casestudie zijn protocollen opgesteld. Dit bestaat uit een dataverzamelingsprotocol en een interviewprotocol. Het interviewprotocol is te vinden in bijlage II. Een protocol is een belangrijk element voor toename van de betrouwbaarheid van het onderzoek en heeft de intentie om de onderzoeker te begeleiden bij de uitvoering ervan (Yin 1994). Door Yin worden vijf niveaus onderscheiden waarop vragen gesteld kunnen waarop de onderzoeker antwoord wilt: 1. 2. 3. 4. 5.
Vragen aan de specifieke geïnterviewden Vragen over de individuele casuïstiek Vragen over de bevindingen kruislings over de meervoudige casuïstiek Vragen over het gehele onderzoek Normatieve vragen over verbeteringen, aanbevelingen of conclusies buiten het afgebakende gebied van het onderzoek
De eerste twee niveaus van vragen kunnen uit de specifieke interviews voor de casestudies komen. De interviews bevinden zich qua abstractie tussen de propositie en de casuïstiek in (Figuur 3-7). De vragen van niveau 3 worden beantwoord in de crosscasus analyse. Niveau 4 en 5 volgen uit de terugkoppeling van de bevindingen naar experts.
Figuur 3-7 Schematisatie interviews
Om de bovenstaande vragen te beantwoorden wordt er gebruik gemaakt van meerdere bronnen. Bronnentriangulatie vergroot de validiteit van het onderzoek (Verschuren en Doorewaard 2007). Voor de dataverzameling wordt gebruik gemaakt van interviews met betrokkenen, raadsbesluiten en krantenartikelen. 3.9.3
Analyse proposities De proposities worden geanalyseerd op drie aspecten: 4. 5. 6.
In welke mate is er een intentie geweest om zich conform de propositie op te stellen? Werd er zichtbaar gehandeld volgens de proposities, ongeacht de intenties? Heeft het wel of niet handelen conform de proposities een positief of negatief effect gehad op het besluitvormingsproces?
Per casestudie kunnen de antwoorden op deze vragen verschillen. De toepassing van een propositie kan per casus andere effecten hebben gehad, afhankelijk van de context. Per propositie wordt dan ook niet alleen een kwantitatieve, maar ook een kwalitatieve analyse gemaakt. Daarnaast wordt er ook nog naar andere factoren gekeken die uit de casuïstiek naar voren zijn gekomen.
43
Theoretisch kader
Voor de analyse wordt gebruik gemaakt van een uitkomstenboom. In Figuur 3-8 zijn de mogelijke uitkomsten van de proposities visueel weergegeven.
Figuur 3-8 Mogelijke uitkomstenboom crosscasus analyse
De uitkomstenboom kent 18 mogelijke uitkomsten. Om de werking te verklaren, worden twee voorbeeld gegeven. Voorbeeld 1 Wanneer men de intentie heeft gehad om volgens de propositie te handelen, dit zichtbaar was, maar dit een negatief effect liet zien, dan wordt de propositie niet ondersteund door de casuïstiek. Voorbeeld 2 Het kan ook zo zijn dat er geen intenties waren om volgens de propositie te handelen, waardoor dit ook niet zichtbaar was. Mocht dit leiden tot negatieve effecten, dan kan gesteld worden dat de propositie wel gesteund worden door de casuïstiek. De bovengenoemde analysemethode is nog steeds ambigu. Wanneer de intenties niet zichtbaar zijn, wil dat niet zeggen dat ze er niet geweest zijn. Tevens is het lastig om te stellen in welke mate de positieve of negatieve effecten volledig toe te schrijven zijn aan het handelen volgens de proposities. In de kwalitatieve analyse wordt hier rekening mee gehouden.
44
Casestudies
4
Casestudies
4.1
Introductie In het vorige hoofdstuk zijn negen proposities opgesteld die het besluitvormingsproces effectiever en efficiënter kunnen laten verlopen. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op wat de praktijk laat zien. Met het toetsen van de genoemde proposities wordt ook een antwoord gegeven op derde deelvraag, namelijk: Welke factoren zijn van invloed op de effectiviteit en efficiëntie van besluitvormingsprocessen in de casuïstiek? Hiervoor wordt gebruik gemaakt van drie casestudies. In paragraaf 3.9 is de methode beschreven hoe de casestudies worden bestudeerd. In de volgende paragraaf worden de selectiecriteria uiteengezet waarop de casestudies worden uitgekozen. De derde stap is de uitwerking van de casestudies. Dit wordt gedaan door achtereenvolgens een korte introductie te geven van de casus, het tijdspad te schetsen, het uitvoeren van een actor- en een procesanalyse, de terugkoppeling op de proposities en deze stap wordt afgerond met enkele conclusies. Voor de actorenanalyse wordt gebruikt gemaakt van de literatuur van Bryson (2003). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een vergelijkende crosscasus analyse.
4.2
Selectie In Nederland zijn momenteel 36 betaald voetbal stadionaccommodaties (KNVB Expertise 2009). Uit deze populatie moet een keuze gemaakt worden voor drie casestudies. Er is gekozen voor drie casestudies om een representatieve steekproef te doen binnen de tijd gegeven voor dit onderzoek. Aan de hand van vier selectiecriteria wordt de selectie bepaald: 1.
2.
3.
4.
Informatiebeschikbaarheid: er dient voldoende informatie beschikbaar te zijn om de casestudie op gedegen wijze te kunnen uitvoeren. In overleg met betrokkenen wordt vastgesteld of dit het geval is. Fysieke grootte: dit wordt bepaald aan de hand van het aantal zitplaatsen. Om het onderzoek zo relevant mogelijk te maken voor een grote groep wordt de ambitie van een gemiddelde subtopper in de Eredivisie als uitgangspunt genomen. Een BVO die ‘in het linkerrijtje’ mee wilt doen heeft een stadion met capaciteit variërend tussen 15.000 en 30.000 toeschouwers (KNVB Expertise 2009) Netwerk: het stadion dient binnen het netwerk een relevantie te hebben voor meer doeleinden dan voetbal. Dit is niet hetzelfde als een multifunctioneel stadion. Het stadion dient een commerciële of maatschappelijke functie te hebben. Tijdperk: het stadion dient tot de moderne stadionbouw gerekend te worden. Dit betreft de stadions die in de afgelopen 15 jaar zijn ontwikkeld met het oog op comfort, veiligheid en multifunctionaliteit (Spampinato 2009).
Op basis van deze criteria zijn drie geschikte casestudies geselecteerd.
45
Casestudies
Tabel 4-1 Selectie casestudies
Criteria Informatie beschikbaarheid Fysieke grootte Netwerk
Tijdperk
Parkstad Limburg Stadion Via KNVB en Berenschot 19.500 toeschouwers
Euroborg
Grolsch Veste
Via Ben Veenbrink (the Stadium Consultancy) 22.500 toeschouwers
Uitgangspunt van grootschalige gebiedsontwikkeling Ingebruikname 2001
Vervult regionale functie en is ontstaan ism projectontwikkelaar Ingebruikname 2006
Via Ben Veenbrink (the Stadium Consultancy) Van 13.500 naar 32.000 toeschouwers Maatschappelijk grote betekenis voor de regio Verbouwing in 20062010
In bovenstaande tabel wordt nader toegelicht hoe de casussen aansluiten op de criteria. De eerste casus is de nieuwbouw van het Parkstad Limburg Stadion van Roda JC. De tweede casus is de Euroborg van FC Groningen. De derde casus is de verbouwing van de Grolsch Veste van FC Twente.
46
Casestudies
4.3
Casestudie 1: Parkstad Limburg Stadion
4.3.1
Introductie Het Parkstad Limburg Stadion (PLS) is in roerige tijden ontstaan. De eerste ideeën voor een nieuw stadion van de voetbalclub Roda JC ontstonden in 1993 waarna uiteindelijk in augustus 2001 de openingswedstrijd werd gespeeld. Gedurende deze periode en ook hierna werd vooral op provinciaal niveau gesproken over een mogelijke fusie tussen de drie BVO’s uit Zuid-Limburg (Dagblad de Limburger 2009). Nadat Fortuna Sittard en MVV zich terugtrokken uit de discussie over een gezamenlijk stadion, gaat Roda JC op eigen voet verder. Het stadion is uiteindelijk nabij de gemeentegrens tussen Kerkrade en Heerlen gebouwd en is door omliggende perifere detailhandel de katalysator geweest voor een grootschalige gebiedsontwikkeling (Berenschot 2010).
Figuur 4-1 Parkstad Limburg Stadion (bron: www.fifabenelux.com)
Voor deze casestudie is gebruikt gemaakt van vijf interviews. In bijlage I is een overzicht te vinden van de geïnterviewden. 4.3.2
Tijdspad4 De ontwikkeling van het PLS is in meerdere ronden verlopen (zie Tabel 4-2). In 1993 ontwikkelt Roda JC de eerste plannen voor een nieuw stadion. Er wordt gekeken naar drie opties: renovatie Kaalheide, nieuwbouw voor Roda JC of nieuwbouw voor meerdere clubs. Vanuit provinciaal niveau wordt er in deze jaren veelvuldig gesproken over een fusie tussen MVV, Roda JC en Fortuna Sittard tot FC Limburg. Een nieuw, modern stadion is het uitgangspunt van de besprekingen. De plannen sterven een vroege dood (Dagblad de Limburger 2009). In 1995 neemt Roda JC het heft weer in eigen handen en gaat op zoek naar mogelijkheden om een eigen stadion te ontwikkelen. Hiervoor neemt zij contact met de gemeente Kerkrade om de financiering en eventuele locaties te bekijken. Daarnaast ontstaan de eerste contacten met ARCADIS, welke later verantwoordelijk wordt voor de projectontwikkeling en het projectmanagement. De meest interessante locatie was het industrieterrein de Locht, op de grens van de gemeenten Heerlen en Kerkrade. Om het stadion te kunnen financieren werd gesproken met de gemeente Kerkrade over perifere detailhandel om het stadion heen. Daarnaast werd er ook contact gelegd met andere partijen die zich rond het stadion wilde vestigen. Dit was in eerste instantie Bauhaus en later werd dit Hornbach.
4
Voor de beschrijving van het tijdspad is gebruik gemaakt van de interviews
47
Casestudies
Tabel 4-2 Rondeoverzicht ontwikkeling PLS Ronde Ronde 1 Ronde 2 Ronde 3
Periode 1993-1995 1995-1996 1996-1997
Ronde 4 Ronde 5
1997-1999 1996-1999
Ronde 6
1999-2001
Besluiten FC Limburg wordt afgeblazen. Locatie de Locht wordt gekozen. De gemeente Kerkrade en Roda JC komen de grondtransactie overeen. De rechter geeft toestemming voor de bouw. De financiering is rond nadat het bankenconsortium een lening verschaft. Het stadion wordt opgeleverd en geopend met de wedstrijd tegen Real Zaragoza (2-2).
Nadat Hornbach onderzoek had laten uitvoeren, werd het een serieuze gesprekspartner. Dit was voor de gemeente Heerlen teken om protest aan te tekenen. In een vestiging van Hornbach vlakbij de gemeentegrens zag zij aantasting van haar twee winkelgebieden, met name de woonboulevard. Ondanks de protesten van de gemeente Heerlen, worden de contacten tussen Roda JC en Hornbach verder gevoerd. Dit verzwakte de relatie tussen de gemeente Heerlen en Kerkrade. In 1996 werd door Roda JC een ondernemingsplan voor de komende 5 jaar opgesteld ter ondersteuning van de financiering. Hierin is een grote rol weggelegd voor de gemeente die grond ter waarde van 9,5 miljoen gulden zal verkopen aan Roda JC in ruil voor 42% van de aandelen in het nieuwe stadion. Na een bestemmingsplanwijziging kon Roda JC de grond doorverkopen aan Hornbach met als doel perifere detailhandel. Hornbach heeft vervolgens de infrastructuur rond het stadion ontwikkeld, met name de grote parkeerplaats waar beide partijen gebruik van konden maken. Deze deal voltrok zich uiteindelijk op 2 juli 1997 (Gemeente Kerkrade 1997). De relatie met de gemeente Heerlen was inmiddels verstoord en ondernemers en de gemeente Heerlen bleven protest aantekenen tegen het nieuwe stadion in combinatie met perifere detailhandel. Hierdoor kreeg men (voorlopig) geen bouwvergunning voor het nieuwe stadion. Roda JC heeft geprobeerd aan te tonen dat er van ontwrichting van het winkelgebied van Heerlen geen sprake was en het aanbod geminimaliseerd. Later is er door beide gemeenten en de provincie nog een bemiddelaar bijgehaald welke gepoogd heeft het stadion net over de grens op grondgebied van Heerlen te vestigen. Deze pogingen liepen op niks uit. Uiteindelijk zijn de partijen voor de rechter geëindigd. Deze gaf eind juni 1999 toestemming voor de bouw van het stadion met perifere detailhandel (Philippens en Sporken 1999). Tegelijkertijd ging de zoektocht naar financiers verder. In november bereikt Roda JC een akkoord met een bankconsortium voor dertig miljoen gulden (Philippens en Sporken 1999). Dit akkoord volgde op het akkoord tussen de gemeenten Kerkrade, Heerlen en de intergemeentelijke samenwerking Parkstad om voor de naamgeving van het stadion drie miljoen gulden te betalen. De bouw voltrekt zich in een hoog tempo en op 15 augustus 2001 wordt de eerste wedstrijd gespeeld. In 2005 werd het stadion hergefinancierd met een garantstelling van de gemeente. In 2009 en 2010 kocht de gemeente nog meer aandelen waardoor zij nu 87% van de aandelen in bezit heeft.
48
Casestudies
4.3.3 Actorenanalyse Besluitvorming in netwerken vereist aandacht voor actoren wiens belangen geraakt worden door de besluitvorming (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Door het uitvoeren van een actorenanalyse kunnen oplossingen worden gerealiseerd die beter zijn dan indien een dergelijke analyse niet wordt uitgevoerd (Bryson, Cunningham et al. 2003). Voor deze casestudie is alsnog een actorenanalyse uitgevoerd, waardoor inzicht wordt verkregen in de belangen en het perspectief van de stakeholders betrokken bij PLS. In Tabel 4-3 zijn de belangrijkste actoren te vinden met hun doel, belang en de middelen die zij tot hun beschikking hadden.
Figuur 4-2 Netwerk actoren PLS
In het netwerkoverzicht zijn linksboven de publieke partijen te zien en rechtsonder de private partijen. In het midden van het netwerk vallen de sleutelactoren op (zie hiervoor ook Figuur 4-3).
49
Casestudies
Tabel 4-3 Actorenoverzicht PLS
1
Actor Roda JC
Doel Omzetverhoging uit het stadion halen
2
College B&W Kerkrade
Stadion op grondgebied Kerkrade ontwikkelen
3
Gemeenteraad Kerkrade
Stadion op grondgebied Kerkrade ontwikkelen
4
Hornbach
5
Gemeente Heerlen
Stadion combineren met vestiging Hornbach Perifere detailhandel rond stadion blokkeren
6
Provincie Limburg
7
Stadsregio Parkstad Limburg
8
Ondernemers Heerlen
9
ARCADIS
10
Doutzenberg
11
Wyckerveste
12
Founders
13
Bankenconsortium
50
Maximaal profijt halen uit de ontwikkeling van het stadion Maximaal profijt halen uit de ontwikkeling van het stadion Perifere detailhandel rond stadion blokkeren Omzet en winst genereren en naamsbekend verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekend verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekend verkrijgen Naamsbekendheid via Roda JC vergroten Winst halen uit een financieel te verantwoorden investering
Belang Omzetverhoging kan leiden tot continuïteit en verbetering van sportieve prestaties Roda JC is bepalend voor uitstraling gemeente en maatschappelijk van grote betekenis Roda JC is bepalend voor uitstraling gemeente en maatschappelijk van grote betekenis Aandeel verkrijgen in de Nederlandse bouwmarkt Perifere detailhandel PLS kan winkelgebieden Heerlen ontwrichten Het imago en de economische positie van de provincie kan verbeterd worden Het imago en de economische positie van de regio kan verbeterd worden Perifere detailhandel PLS kan winkelgebieden Heerlen ontwrichten Continuïteit
Middelen Lobbymacht, kennis
Kennis
Continuïteit
Kennis
Investeringen moeten geld opleveren
Kennis
(Emotionele) binding met Roda JC tonen Voetbalclubs zijn riskant, maar de winstmarges zijn groot
Geld, kennis
Geld, politieke macht, kennis
Geld, politieke macht, kennis
Geld, kennis Geld, kennis, politieke macht Geld, kennis, politieke macht Geld, kennis, politieke macht Geld, kennis, politieke macht
Geld, kennis
Casestudies
Eén van de technieken voor een actorenanalyse is het opzetten van een belang-invloed diagram (Bryson, Cunningham et al. 2003), (Eden en Ackermann 1998). In dit diagram worden actoren ingedeeld naar het (veronderstelde) belang dat zij hebben bij stadionontwikkeling en de (veronderstelde) invloed die zij hebben om dit belang te dienen. De kleuren vormen een derde dimensie en geven de (veronderstelde) houding weer van de actor ten opzichte van het project. Vanuit het diagram zijn vier soorten actoren af te leiden: Spelers, die zowel een groot belang als grote invloed hebben; Belanghebbenden, die wel een belang hebben, maar weinig invloed; Context bepalers, die wel invloed kunnen uitoefenen, maar geen belang hebben; en het publiek dat weinig belang heeft en weinig invloed kan uitoefenen (Bryson, Cunningham et al. 2003). De spelers zijn de sleutelactoren. Belanghebbenden en contextbepalers kunnen sleutelactoren worden wanneer hun belangen worden geraakt of wanneer zij coalities vormen om hun invloed te doen toenemen. De nummering van de actoren correspondeert met Tabel 4-3.
Figuur 4-3 Belang-invloed diagram PLS
De meest kritieke sleutelactoren waren de gemeenten Kerkrade en Heerlen en de commerciële partij, Hornbach. Verder valt de beperkte invloed van Roda JC op. Dit is te verklaren door de beperkte financiële middelen en het de afhankelijkheid van de gemeenten.
51
Casestudies
4.3.4
Procesanalyse Het proces werd gekenmerkt door een aantal aspecten, die achtereenvolgens worden besproken: Relatie Kerkrade-Heerlen Tussen de gemeenten Kerkrade en Heerlen heerst al lange tijd een (gezonde) rivaliteit. Om en om waren de gemeenten de grootste. Na de herindeling in 1982 werd Heerlen de grootste en raakte Kerkrade ingesloten. Sindsdien en met het sluiten van de mijnen was Kerkrade er alles aan gelegen de huidige voorzieningen in stand te houden. Op het moment dat er over een locatie in Heerlen werd gesproken was Kerkrade er alles aan gelegen om het stadion (en daarmee Roda JC) binnen de gemeentegrenzen te behouden. Roda JC is bepalend voor het imago van Kerkrade, wordt door meerdere interviews bevestigd. Los van de maatschappelijke betekenis die Roda JC heeft, was het voor de gemeente Kerkrade vanzelfsprekend dat zij hun BVO bijstonden. Men moest en zou Roda JC weten te behouden en daarnaast de gebiedsontwikkeling te stimuleren. Deze kon een stimulans betekenen voor de nog steeds sterk vergrijzende (Tomesen 2010) gemeente. Nadat er gekozen was voor een locatie in de gemeente Kerkrade hebben de gemeente en de ondernemers uit Heerlen zich verzet tegen de opzet van perifere detailhandel rond het stadion. Beide gemeenten hebben onderzoek laten verrichten naar de ontwrichting van de huidige winkelgebieden, waaruit verschillende resultaten kwamen. Van een gezamenlijk opdrachtgeverschap voor een nieuw onderzoek is het niet gekomen, omdat beide gemeenten teveel van mening verschillenden over de uitgangspunten. Nadat vanaf provinciaal niveau bepaald was dat de gemeente Kerkrade door mocht met ontwikkelen, hielden de protesten vanuit Heerlen aan. Uiteindelijk raakte de relatie zelfs zo vertroebeld dat er sprake was van het plaatsen van een slagboom op de weg naar het stadion vanuit Heerlen. Dit is niet doorgegaan. Gebrek aan speelruimte De relatie tussen Heerlen en Kerkrade is vertroebeld geraakt door meerdere redenen. Doordat in een vroeg stadium een keuze is gemaakt voor perifere detailhandel zonder dat de gemeente Heerlen daarin gekend is, ontstond de ongewilde afhankelijkheidsrelatie tussen de twee gemeenten. Met de perifere detailhandel werden de economische belangen van de gemeente Heerlen geraakt5. Wanneer een actor in zijn of haar belangrijkste waarden geraakt wordt (in dit geval de economische belangen), raakt het vertrouwen tussen de partijen geschaad en is een actor niet erg gewillig om nog verder mee te werken (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Daar zij ook nog eens niet betrokken is geweest bij de totstandkoming van deze keuze, verklaart het protest van de gemeente Heerlen. Eén van de belangrijkste ontwerpprincipes voor besluitvorming in netwerken is dat relevante partijen bij proces worden betrokken (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Op het moment dat de gemeente Heerlen (op eigen initiatief dus) de arena betrad was er nog weinig onderhandelingsruimte, aangezien de invulling van het gebied al geschied was. De gemeente Heerlen was een actor met blokkeringsmacht en die werd in de positie geplaatst dat zij alleen maar tegen het initiatief kon zijn. Partijen met blokkeringsmacht zijn risicovol, aangezien zij de besluitvorming kunnen frustreren, zowel wanneer ze wel als niet betrokken worden (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008).
5
Interview met dhr. Zuidgeest
52
Casestudies
Overigens speelde op de achtergrond nog de opzet van de nieuwe stadsregio Parkstad Limburg waarin zeven gemeenten samen probeerden te werken en waarin Kerkrade en Heerlen de grootste gemeenten waren. Beide gemeenten dienden dus ook rekening te houden met de relatie op de lange termijn. Procesinterventies Op het moment dat besluitvorming tussen de gemeenten spaak liep zijn er meerdere interventies geprobeerd, bleek uit de interviews: • • •
De provincie is erbij gehaald om uitspraak te doen over gebiedsontwikkeling in de regio. Een bemiddelingsbureau is ingeschakeld door Heerlen, Kerkrade en de provincie om de gesprekken weer op gang te krijgen. Ondernemers en de gemeente Heerlen zelf zijn naar de rechter gestapt.
Met name de eerste twee interventies zijn noemenswaardig. De derde interventie is een logisch gevolg van het falen van de eerste twee interventies. In de eerste interventie is er een externe partij met gezag bij gehaald. In tweede instantie is er door de drie partijen aangegeven dat er behoefte was aan een expert. In derde instantie heeft de gemeente Heerlen de legitimiteit van de besluitvorming durven te betwijfelen nadat samenwerken gefaald was. De rol van de provincie is niet helemaal duidelijk geweest in het proces. Uit de interviews bleek dat er vanuit Heerlen wantrouwen was over de positie van de provincie. Men vermoedde zelfs afspraken tussen de gemeente Kerkrade en de provincie. Hierdoor vertoonde de gemeente Heerlen het gedrag van een kat in het nauw, door de Bruijn en Ten Heuvelhof (2008) getypeerd als ‘pakken wat je pakken kan’gedrag. Strategie verliezers Na bovengenoemde interventies kan de gemeente Heerlen als verliezer worden getypeerd. In het ‘pakken wat je pakken’-gedrag heeft de gemeente Heerlen nog twee kleine successen geboekt, met name op het niveau van Parkstad Limburg. Na de rechterlijke uitspraak heeft de gemeente Heerlen afgesproken met Kerkrade dat zij in het volgende Parkstad-overleg zouden erkennen dat het centrum van Heerlen het belangrijkste koopcentrum was6. Tevens is er aangedrongen op de naamgeving van Parkstad Limburg om ervoor te zorgen dat gehele regio profijt had van het nieuwe stadion. Deze twee successen kunnen worden getypeerd als agendaverbreding of multi-issue besluitvorming (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Katalysator Inmiddels is vastgesteld dat het stadion een katalyserende werking heeft gehad op het gebied rond het stadion (Berenschot 2010). Een nadeel is echter dat één van de belangrijkste actoren, Roda JC, er weinig van heeft kunnen profiteren. Door de financieringsstructuur met founders heeft Roda JC de eventuele winstgevende ruimten uit handen gegeven in ruil voor startkapitaal en zekerheid7. De financiële speelruimte voor een BVO is klein en winst kan vooral met de exploitatie van het stadion geboekt worden.
6
Interview met dhr. Zuidgeest
7
Interview met dhr. Meijer
53
Casestudies
4.3.5 Analyse proposities De beoordeling van de proposities gebeurt in twee stappen. De eerste stap is om te bepalen of er sprake is geweest om volgens de propositie te handelen, of er zichtbaar volgens de propositie is gehandeld en wat het resultaat hiervan is geweest (zie Tabel 4-4). De tweede stap is een kwalitatieve analyse waarbij de proposities in de eigenlijke context worden geplaatst. Hiermee wordt uitgelegd of de bevindingen uit Tabel 4-4 eenduidig te verklaren zijn. Tabel 4-4 Analyse proposities PLS (I=intentie, Z=zichtbaar, R=resultaat) Propositie De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken
1 2 3 4 5 6 7 8 9
I + +
Z -
R -
-
-
-
-
-
-
0 -
+ -
+ -
+
+
+
In de kwalitatieve analyse wordt een koppeling gemaakt tussen de constateringen uit de procesanalyse, de interviews, de literatuur en de proposities. Propositie 1: De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Er is beperkt intentioneel of zichtbaar gebruik gemaakt van de procesmatige benadering. Hierdoor konden partijen niet aan het proces worden gecommitteerd. Eén van de redenen hiervoor was het gebrek aan speelruimte voor de actoren om het proces te kunnen beïnvloeden. Wyckerveste heeft ook aangegeven graag in een vroeg stadium betrokken te willen zijn waardoor het nog mogelijk was om invloed uit te oefenen op de bestemmingsplannen en de vergunningenprocedure8. Het gebrek aan het vroeg betrekken en committeren van stakeholders heeft geen positief resultaat gehad. Dit ondersteunt de procesmatige benadering. In de procesbenadering draait het voornamelijk om de interactie tussen actoren (Teisman 2000). Het gebrek aan interactie tussen actoren en het inhoudelijk invullen van het gebied leidde tot grote vertraging in de besluitvorming. Voortgang wordt bereikt wanneer een oplossing wordt aangereikt die de belangen van meerdere actoren dient (Teisman 2000). Voortgang draagt bij aan de effectiviteit en efficiëntie van besluitvorming. Door een gebrek aan procesafspraken en het openstellen van het proces voor partijen, heeft de besluitvorming vertraging opgelopen. Doordat de gemeente Heerlen laat is benaderd, was er weinig ruimte meer om nog te praten over compensatie op andere vlakken. Hierdoor was het vertrouwen tussen de gemeenten al in een vroeg stadium aangetast wat de effectiviteit en efficiëntie niet ten goede kwam.
8
Interview met dhr. Meijer
54
Casestudies
Propositie 2: Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Er is weinig intentioneel gestuurd op transparantie of zichtbaar transparant gehandeld. Vooral vanuit de gemeente Heerlen was er meer behoefte was aan transparantie. In haar ogen had de provincie haar standpunt eerder duidelijk kunnen maken, dan was het mogelijk geweest om te zoeken naar andere oplossingen. Transparantie betekent dat zij kunnen nagaan of de procesgang integer is en hen voldoende kansen biedt om de eigen belangen te realiseren (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Ook vanuit de gemeente Kerkrade is de wens voor transparantie geuit, vooral richting Roda JC. Bestuurders dienen bij alles wat zij doen zorgvuldig te werk te gaan, publieke middelen verantwoord aan te wenden en bovenal moet de besluitvorming transparant zijn (Berenschot 2008). De gemeente Kerkrade wilt graag inzicht in de boekhouding van Roda JC. Het gebrek aan transparantie verzwakte het vertrouwen tussen de actoren. Het resultaat was hierdoor ook niet positief. Doordat Roda JC en de gemeente Kerkrade beperkt inzicht gaven in de plannen, is bij de gemeente Heerlen het gevoel kunnen ontstaan dat zij niet gekend werden en de besluitvorming niet konden beïnvloeden. Propositie 3: Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen Het stadion is ondergebracht in de Stichting Administratiekantoor Holding Stadion Kerkrade (STAK HSK) en de BVO is ondergebracht in de Stichting Administratiekantoor Holding Roda JC Kerkrade (STAK HRK), maar de directie van de BVO is dezelfde als die van het stadion (Figuur 4-4).
Figuur 4-4 Organisatie Roda JC en PLS
Over deze propositie waren de geïnterviewden niet eensgezind. De belangen en activiteiten van club en stadion zijn zo heftig vervlochten dat er kansen worden gemist, wanneer overgegaan wordt tot scheiding. Dit uit zich met name bij de sponsoren van de BVO. Zij verwachten diensten te mogen verrichten in het stadion. Voor een gemeente speelt de schijn van staatssteun een grote rol. Financiële steun aan stadion mag immers wel, maar aan een BVO niet (KPMG 2003). “Om als gemeente het beleid van de club en stadion te kunnen controleren moet de organisatie gescheiden worden. Anders kan er geen sprake zijn van transparantie”, aldus dhr. van Oijen.
55
Casestudies
Door de vervlechting was het voor Roda JC mogelijk om het aankoopbeleid van de BVO te financieren door de lening op het gebouw te verhogen9. De lening liep hierdoor alleen maar op, waardoor nooit winst uit het stadion gehaald kon worden. Door de niet consequent doorgevoerde scheiding kan schijn van misbruik ontstaan. Bij Roda heeft men wel de intenties gehad de organisaties juridisch te scheiden, maar de scheiding is in de functionele invulling niet verder zichtbaar doorgevoerd. Het resultaat is niet positief, maar dit heeft meer te maken met consequent beleid dan de kwestie van wel of niet scheiden. Scheiding lijkt weliswaar te leiden tot meer transparantie en vertrouwen, maar heeft ook nadelige gevolgen. Er worden met name kansen gemist bij de exploitatie van het stadion en het aantrekken van de sponsors voor de voetbalclub. Propositie 4: Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal Uit de interviews bleek de behoefte voor goede informatievoorziening duidelijk. De gemeente Heerlen kreeg weinig tot geen informatie over de plannen. Het is niet geheel duidelijk of dit intentioneel gebeurde of dat er sprake was van nalatigheid. Tevens bestond het vermoeden dat de provincie en Kerkrade onderling al afspraken hadden gemaakt. De gebrekkige informatievoorziening versterkte deze geruchten10. Binnen de gemeente Kerkrade was de informatievoorziening van het college van B&W naar de gemeenteraad uitstekend ten tijde van de besluitvorming over de stadionbouw. Bij de herfinanciering ontstond discussie over de informatievoorziening van Roda JC richting de gemeente. Uiteindelijk ging de gemeenteraad in 2009 akkoord met een betaling in termijnen, waarbij Roda JC voortaan bij grote transacties toestemming van de gemeente (bij monde van de wethouder van financiën) diende te krijgen. Door de transparantie zichtbaar te vergroten kon draagvlak worden verkregen voor het besluit. Door Roda JC en de gemeente Kerkrade is de gemeente Heerlen minder voorzien van informatie wat een negatief effect heeft gehad op het draagvlak. Hierbij moet aangetekend worden dat dit niet de enige reden is dat het draagvlak gebrekkig was. Propositie 5: Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers Deze propositie wordt onomstreden bevestigd door alle geïnterviewden. De gemeente Heerlen heeft aangegeven dat zij als verliezer van het proces kon worden aangemerkt en dat het gedrag ook paste bij dat van een verliezer11. In eerste instantie hebben de ondernemers en de gemeente een coalitie gesloten, maar dit gaf onvoldoende kritieke massa. Nadat samenwerking niet meer mogelijk was vertoonde zij het ‘pakken wat je pakken kan’-gedrag. Dergelijk gedrag wordt ook beschreven door de Bruijn en Ten Heuvelhof, zowel in literatuur (2008), als in casusanalyses (1999). Omdat Heerlen weinig werd geboden, ging men de besluitvorming intentioneel frustreren. Andere geïnterviewden waren hier niet verbaasd over. Door Roda JC en gemeente Kerkrade is weinig gedaan om de mogelijke verliezers tegemoet te komen. Er zijn geen alternatieven geboden, er is weinig moeite ondernomen om de bezwaren weg te nomen en er is ook in beperkte mate gestuurd op compensatie op andere vlakken. Dit heeft een zichtbaar negatief effect gehad op het draagvlak en de lange termijn relatie.
9
Interview met dhr. Meijer
10
Interview met dhr. Zuidgeest
11
Interview met dhr. Zuidgeest
56
Casestudies
Propositie 6: De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Er is geen blijk van intentioneel handelen te signaleren. Uit de interviews blijkt dat er niet voldoende kritieke massa was, aangezien één van de sleutelactoren (gemeente Heerlen) voldoende blokkeringsmacht had om het proces lange tijd te frustreren. Overigens heeft Roda JC veel weggegeven om voor progressie te zorgen. In de jaren er op volgend heeft Roda JC veel moeite gehad om het stadion goed te exploiteren (Berenschot 2010). Dit is ook te herleiden naar de besluitvorming. Het lijkt dat de besluitvorming voor een aantal partijen niet gunstig is uitgepakt. Er is dogmatisch vastgehouden aan de oorspronkelijke plannen, waardoor een aantal partijen er nadelig uit zijn gekomen. Roda JC is bijna failliet gegaan, de positie van de winkelgebieden van de gemeente Heerlen zijn verzwakt en de gemeente Kerkrade heeft het stadion tweemaal moeten herfinancieren. Propositie 7: Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces De invloed van emoties bij het nemen van besluiten in de voetbalwereld is toonbaar aanwezig. Bij Roda JC is dit bijvoorbeeld zichtbaar bij het aankopen van spelers. Dan zijn er genoeg voetbalgekke mensen aan te wijzen die risico’s nemen die ze in de ‘normale wereld’ niet nemen. Bij besluitvorming over stadionontwikkeling is het lastiger, maar er is zeker bewust op ingespeeld. “Emotie kan zorgen voor enthousiasme en, mits het goed gekanaliseerd wordt, voor draagvlak”, aldus dhr. Rutten. Om te voorkomen dat mensen op emoties besluiten nemen wordt het verstandig geacht hen te overtuigen met rationele argumenten. Hierdoor worden zij gestimuleerd hun keuze te heroverwegen. Opvallend genoeg speelde in deze casus de meeste emoties op tussen de twee gemeenten die al jarenlang elkaars rivalen zijn. De emoties liepen bij de gemeente Heerlen zelfs zo hoog op dat men dreigde een slagboom te plaatsen op de weg naar het stadion. Volgens geïnterviewden treedt emotie altijd op bij besluitvorming over dergelijke gevoelige onderwerpen. Met deze emoties wist men zich weinig raad en dit heeft dan ook een zichtbaar negatief effect gehad op de efficiëntie van de besluitvorming. Propositie 8: Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Een gangbare berekening voor de financiering van een stadion is ongeveer 1/3 uit publiek geld, 1/3 uit het bedrijfsleven (sponsoring/projectontwikkelaar) en 1/3 uit eigen financiering/middelen12. In een vroeg stadium is gebleken dat een stadion voor voetbal alleen niet rendabel kon zijn en besloot men tot de toevoeging van perifere detailhandel om de exploitatie positief uit te laten vallen. Deze keuze leidde er toe dat er bestemmingsplannen gewijzigd moesten worden en dat vergunningen verleend moesten worden. De keuze voor het soort commerciële activiteiten heeft een grote invloed gehad op het besluitvormingsproces en heeft uiteindelijk veel tijd gekost. Kingdon (1984) stelt dat besluiten worden genomen op het moment dat de stromen van problemen, oplossingen en mensen bij elkaar komen. De keuze voor de financieringsvorm is ook hier door partijen genomen die geen besluiten kunnen nemen over de invulling van bestemmingsplannen en procedures. In sommige gevallen wordt geconstateerd dat de commerciële invulling van een stadionsgebied ondergeschikt is aan de andere belangen van de desbetreffende gemeente13.
12
Interview met dhr. Rutten
13
Interview met dhr. Meijer
57
Casestudies
De vertraging die in de besluitvorming ontstond had ook nog neveneffecten. Tussen de eerste ramingen en de definitieve besluitvorming bevonden zich vaak enkele jaren, waarin toegenomen bouwkosten, inflatie en andere kostenstijgingen niet werden meegenomen. Dit zorgde voor een financieel tekort op het moment dat de definitieve besluitvorming rond is. De vertraging is ontstaan bij terugkoppeling van de onderhandelaars naar de mensen die besluiten moeten nemen. Het lijkt erop dat er door de onderhandelende partijen hier geen rekening mee is gehouden. Propositie 9: Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken Er is door Roda JC en gemeente intentioneel en zichtbaar naar gehandeld. In de interviews is dit onderwerp breder uitgemeten en is vooral gekeken naar de invloed van personen en persoonlijke relaties op de progressie van de besluitvorming. De naam van wijlen Theo Pickeé (destijds voorzitter Roda JC) is vele malen genoemd. Hij had het enthousiasme en het charisma waarmee hij mensen kon overtuigen en binden. Gerrit van Oijen (gemeente Kerkrade) was verantwoordelijk voor het draagvlak binnen de gemeente. De invloed van deze personen op de progressie was duidelijk merkbaar. Verder droegen goede inter-persoonlijke relaties ook bij aan de mogelijkheden om (snel) besluiten te kunnen nemen. De Bruijn en ten Heuvelhof (1999) noemen als grote voordelen van zware bemensing het grote netwerk van de vertegenwoordigers en het feit dat zij zonder last of ruggespraak met de achterban kunnen opereren. Dhr. Pickeé is hiervan ook een voorbeeld, hij had veel goede relaties in de makelaarswereld en kon spreken namens heel Roda JC. De paradox was ook goed merkbaar. Vanuit de gemeente Heerlen waren machtige mensen betrokken die over veel destructief vermogen beschikten. Het resultaat is positief, maar niet volledig aan zware bemensing toe te wijzen. De casestudie toonde aan dat het ook om de juiste bemensing begaat. Mensen met bepaalde karaktereigenschappen krijgen zaken nu eenmaal sneller voor elkaar dan anderen. 4.3.6 Conclusies Uit de actoren- en de procesanalyse kan geconcludeerd worden dat de gemeente Heerlen zeer bepalend is geweest voor de besluitvorming. De geïnterviewden gaven aan dat het een meerwaarde was geweest wanneer de gemeente Heerlen in een vroeger stadium betrokken geweest zou zijn. De oplossingsruimte waarin besluiten genomen werden was beperkt. De besluitvorming was een voorbeeld van one-issue besluitvorming, wat de efficiëntie van de besluitvorming niet ten goede is gekomen. In de analyse van de proposities werd de behoefte voor transparantie onderstreept door de geïnterviewden. Transparantie versterkt het vertrouwen wat een grote impact heeft op de effectiviteit van de besluitvorming. De inter-persoonlijke relaties tussen actoren werden ook veelvuldig genoemd als versterkende factor voor het vertrouwen. Deze factoren kunnen de effectiviteit van de besluitvorming positief beïnvloeden. De gekozen financieringsstructuur leidde tot een grote toename van het aantal actoren en een langdurige vergunningenprocedure. Beiden hadden een negatief effect op de efficiëntie van de besluitvorming. Als neveneffect is ook op te merken dat door de gekozen financieringsstructuur de winstmogelijkheden in de exploitatie van het stadion voor Roda JC zeer beperkt waren.
58
Casestudies
4.4
Casestudie 2: Euroborg
4.4.1
Introductie De Euroborg is sinds 2006 het nieuwe onderkomen van de voetbalclub FC Groningen. FC Groningen stond er financieel niet goed voor en speelde in 1998-2000 zelfs in de Eerste Divisie. Om FC Groningen van verhoogde inkomsten te voorzien zijn er plannen ontwikkeld voor een nieuw stadion. In combinatie met een groep ontwikkelaars, genaamd de G4, heeft men een stadion voor 20.000 toeschouwers neergezet. Het stadion is een onderdeel van een integraal gebouw waarin diverse voorzieningen zijn aangebracht, zoals een bioscoop, een supermarkt en een parkeerplaats. Dit gebouw maakt deel uit van een grootschalige gebiedsontwikkeling van het Europapark, waar vroeger de EDON-energiecentrale stond. De Euroborg is bedacht als trekpleister voor de ontwikkeling van het Europapark.
Figuur 4-5 Euroborg (bron: www.rtvnoord.nl/groningeninbeeld)
Voor deze casestudie is gebruikt gemaakt van vijf interviews. In bijlage I is een overzicht te vinden van de geïnterviewden. 4.4.2
Tijdspad14 Vanaf eind jaren ’80 tot begin jaren ’00 is de Euroborg in meerdere ronden tot stand gekomen (Tabel 4-5). De eerste plannen voor een nieuw stadion ontstonden eind jaren ’80. Het betroffen nog slechts hersenspinsels, maar de locatie was wel al gekozen. De plek waar de oude EDON-energiecentrale stond werd in de komende jaren herontwikkeld en was zeer geschikt voor het nieuwe stadion. Al gauw bleek dat FCG dit niet zelf kon financieren en men zocht partners, vooral in de bouwwereld. Nadat gesproken was met aannemers en adviesbureau Draaier+partners bleek een zelfstandig voetbalstadion geen optie. Halverwege de jaren ’90 ging men verder en werden er door Draaier+partners meerdere mogelijkheden onderzocht, onder meer het opknappen van het oude Oosterpark. Ook uit dit onderzoek bleek het Europapark de meest geschikte locatie. In mei 1997 heeft FC Groningen samen met de gemeente het eerder genoemde onderzoek nader uitgewerkt. FC Groningen huisvestte op dat moment in het Oosterpark, een stadion dat qua veiligheidseisen en comfort niet meer aan de normen voldeed. Tevens waren de commerciële mogelijkheden beperkt.
14
Voor de beschrijving van het tijdspad is gebruik gemaakt van de interviews
59
Casestudies
De gemeente had hier ook wel oren naar, met name de veiligheidsproblematiek in de oude woonwijk Oosterpark was voor hen van groot belang. Na rellen is de toenmalige burgemeester Ouwerkerk opgestapt. De gemeente wilde grond in het Europapark beschikbaar stellen, zodat men met de grondopbrengsten de bouw van het stadion kon financieren. Dit leidde tot de opzet van een stuurgroep tussen FC Groningen en de gemeente die in januari 1998 officieel van start zijn gegaan. Tabel 4-5 Rondeoverzicht ontwikkeling Euroborg Ronde Ronde 1
Periode 1988~1990
Ronde 2
1996~1998
Ronde 3
1997-1999
Ronde 4 Ronde 5 Ronde 6
1999-2000 2000-2001 2001-2002
Ronde 7
2002-2003
Ronde 8
2004-2006
Besluiten Na een eerste oriëntatie bleek een zelfstandig voetbalstadion geen optie. FC Groningen en de gemeente starten een stuurgroep om de ontwikkeling van het nieuwe stadion aan te sturen. De G4 is ontstaan. De gemeente en G4 sluiten een ORO en Euroborg NV wordt als vehikel voor de ontwikkeling opgericht. De architect Wiel Arets werd aangesteld na het tweede go-besluit. De gemeentelijke bijdrage wordt verhoogd. De gemeente geeft een bankgarantie af voor de lening en er wordt definitief besloten tot de bouw. De financiering komt definitief rond en begin 2004 kan de bouw starten. Het stadion wordt officieel geopend door Arjen Robben met een wedstrijd tegen SC Heerenveen (2-0).
Het streven was naar een publiekprivate samenwerking (PPS) tussen de gemeente en een ontwikkelaar. Aan zeven ontwikkelaars is een bod gevraagd van waaruit vier ontwikkelaars (Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij, BAM Vastgoed en Volker Wessels Vastgoed) besloten hebben een gezamenlijk bod in te leveren wat aanvaard is door de gemeente. De vierde partij (HBG) is gaande het besluitvormingsproces overgenomen door BAM. De ontwikkelaars werden omgedoopt tot de G4. In januari 1999 is besloten om FC Groningen van een financiële impuls van 3 miljoen gulden te voorzien en een loopplankfinanciering van 2 miljoen gulden tot de ingebruikneming van het nieuwe stadion, wat op dat moment voor medio 2003 gepland stond. Tussen de gemeente en de G4 is een ontwikkelings- en realisatieovereenkomst (ORO) gesloten. FC Groningen, de gemeente en de G4 hebben in januari 2000 Euroborg NV als vehikel opgericht om de ontwikkeling te begeleiden. In overleg zijn er vier go/no-go-momenten ingelast waarop de partijen zich konden terugtrekken. Voor de gemeente moest de Euroborg dienen als trekpleister voor de grootschalige gebiedsontwikkeling van het Europapark. Wethouder Willem Smink is één van de grote voorstanders en nadert het einde van zijn termijn. Hij wilde dat de Euroborg de kroon op zijn werk werd en al snel werd Euroborg betiteld als het nieuwste spraakmakende beeldmerk van FC Groningen (www.fcgroningen.nl). Om draagvlak te verkrijgen bij de burgers besloot de gemeente een grote architect aan te stellen in de persoon van Wiel Arets. Aan hem werden toezeggingen gedaan over zijn ontwerpvrijheid, wat later voor frictie zal zorgde. Arets ontwierp een prachtig plan, wat alleen helaas financieel en technisch moeilijk haalbaar was. Tevens had de architect weinig affectie met voetbal en stadionontwikkeling in tegenstelling tot FC Groningen en de G4. Er ontstonden enigszins scheve verhoudingen over de verwachtingen van de verschillende partijen, maar deze werden gladgestreken. De architect zou ontwerpen en de G4 zou bouwen.
60
Casestudies
Intussen was de zoektocht naar toekomstige huurders ook gestart. Hier ontstonden de eerste problemen. Het concept was bedacht in de economische hoogtijdagen, waardoor de grondwaarde hoog was ingeschat. Doordat huurders niet happig waren en de grondwaarde lager uitval dan verwacht werd de financiering steeds krapper en uiteindelijk liep de besluitvorming hierdoor vertraging op. Er werd een grotere bijdrage van de gemeente gevraagd, voordat de G4 wilde beginnen met bouwen. De risico´s zouden anders te groot zijn. In april 2001 heeft de gemeente bij het derde go-besluit besloten de gemeentelijke bijdrage als gevolg van stijgende bouwkosten te verhogen. Bij het vierde go-besluit in januari 2002 heeft de gemeente vervolgens nog een bankgarantie afgegeven ter dekking van een lening bij een drietal banken. Het nieuwe businessplan pakt in de ogen van FC Groningen voor hen echter niet gunstig uit en zij laten in november 2002 het plan narekenen door Boer&Croon. Na enkele aanpassingen volgt in de zomer van 2003 het definitieve akkoord over de financiering. Nadat in maart 2004 de eerste paal is geslagen, verloopt de bouw voorspoedig. Problemen ontstaan wanneer de betonplaten voor het nieuwe stadion door een softwarefout niet de juiste afmetingen hebben. De bouw loopt hierdoor enkele maanden vertraging op. In januari 2006 wordt de Euroborg uiteindelijk geopend. De G4 stapt, zoals vooraf bepaald, uit de Euroborg NV, waarvan de gemeente vervolgens voor 100% eigenaar wordt. In de zomer van 2008 volgt nog een kleine uitbreiding waardoor de totale capaciteit op bijna 22.500 toeschouwers uitkwam. 4.4.3
Actorenanalyse Het netwerk van actoren rond de Euroborg kan als volgt worden geschematiseerd (Figuur 4-6). Voor de volledige beschrijving van de actoren, kan ook Tabel 4-6 worden gebruikt.
Figuur 4-6 Netwerk actoren Euroborg
In het netwerk is de centrale rol van de partijen uit de PPS goed terug te zien. Ook komt de afhankelijkheid van de architect en de toekomstige huurders terug.
61
Casestudies
Tabel 4-6 Actorenoverzicht Euroborg
1
Actor FC Groningen
Doel Omzetverhoging uit het stadion halen
2
College B&W Groningen
3
Gemeenteraad Groningen
4
G4
5
Supporters
6
HBG
7
Volker Wessels Vastgoed
8
Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij
9
BAM Vastgoed BV
10
Draaier+partners
11
Wiel Arets
12
Toekomstige huurders
13
Sponsors
14
Bankenconsortium
De Euroborg ontwikkelen als trekpleister voor Europapark en de gemeentelijke bijdrage minimaliseren De Euroborg ontwikkelen als trekpleister voor Europapark en de gemeentelijke bijdrage minimaliseren Met zijn min mogelijk risico de maximale winst eruit halen De Euroborg moest zo gunstig mogelijk voor hen en FC Groningen uitpakken Omzet en winst genereren en naamsbekendheid verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekendheid verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekendheid verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekendheid verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekendheid verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekendheid verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekend verkrijgen Naamsbekendheid via FC Groningen vergroten Winst halen uit een financieel te verantwoorden investering
62
Belang Omzetverhoging kan leiden tot continuïteit en verbetering van sportieve prestaties FC Groningen is bepalend voor uitstraling gemeente en maatschappelijk van grote betekenis
Middelen Lobbymacht, kennis
FC Groningen is bepalend voor uitstraling gemeente en maatschappelijk van grote betekenis
Geld, politieke macht, kennis
Winst zorgt voor continuïteit en andere opdrachten De sportieve prestaties hangen in grote mate af van de Euroborg
Geld, kennis
Continuïteit
Geld, kennis
Continuïteit
Geld, kennis
Continuïteit
Geld, kennis
Continuïteit
Geld, kennis
Continuïteit
Kennis
Continuïteit
Kennis
Investeringen moeten geld opleveren
Kennis
(Emotionele) binding met FC Groningen tonen Voetbalclubs zijn riskant, maar de winstmarges zijn groot
Geld, kennis
Geld, politieke macht, kennis
Mensenmassa
Geld, kennis
Casestudies
Ook bij deze actorenanalyse is gebruik gemaakt van het belang-invloed diagram (Bryson, Cunningham et al. 2003), (Eden en Ackermann 1998). In dit diagram worden actoren ingedeeld naar het (veronderstelde) belang dat zij hebben bij stadionontwikkeling en de (veronderstelde) invloed die zij hebben om dit belang te dienen. De kleuren vormen een derde dimensie en geven de (veronderstelde) houding weer van de actor ten opzichte van het project. Vanuit het diagram zijn vier soorten actoren af te leiden: Spelers, die zowel een groot belang als grote invloed hebben; Belanghebbenden, die wel een belang hebben, maar weinig invloed; Context bepalers, die wel invloed kunnen uitoefenen, maar geen belang hebben; en het publiek dat weinig belang heeft en weinig invloed kan uitoefenen (Bryson, Cunningham et al. 2003). De spelers zijn de sleutelactoren. Belanghebbenden en contextbepalers kunnen sleutelactoren worden wanneer hun belangen worden geraakt of wanneer zij coalities vormen om hun invloed te doen toenemen. De nummering van de actoren correspondeert met Tabel 4-6.
Figuur 4-7 Belang-invloed diagram Euroborg
Er valt vooral uit het diagram te ontdekken dat er geen tegenstanders waren en dat alle kritieke sleutelactoren voor het project waren.
63
Casestudies
4.4.4
Procesanalyse Het proces werd gekenmerkt door een aantal aspecten, die achtereenvolgens worden besproken: Geen tegenstanders in het proces Het initiatief had nagenoeg geen tegenstanders wat zeer positief is geweest voor de effectiviteit en de efficiëntie van de besluitvorming. Dit had twee oorzaken: er waren veel gezamenlijke belangen en er is veel tijd geïnvesteerd in de voorkant van het proces. Door de slechte staat van de huidige accommodatie van FC Groningen in de Oosterparkwijk was de veiligheid al langer in het geding. Na de rellen van januari 1998 is de toenmalige burgemeester Ouwerkerk opgestapt (Berger 1998). De politiek en FC Groningen waren er veel aan gelegen om weg te trekken uit het Oosterpark. Op de nieuwe locatie in het Europapark kwam 40-60 hectare vrij waar nog een bestemming voor gevonden moest worden. Door het gebrek aan concurrerende commerciële gebieden waren er veel voorstanders van het plan dat nieuwe bedrijvigheid kan leveren die in de ogen van velen hard nodig was (Gemeente Groningen 2003). Deze combinatie van maatschappelijke en economische winst was voor de hele regio gunstig. Zelfs de middenstand uit de stad erkende dat de aantrekkende functie van het Europark gunstig voor hen zou kunnen uitvallen. Tevens heeft men aan de voorkant van het proces veel tijd en geld geïnvesteerd in het verkrijgen van draagvlak. Met de supporters van FC Groningen is veel overleg gepleegd over de invulling van het stadion (www.fcgroningen.nl). Om het draagvlak onder de overige burgers te vergroten heeft de gemeente enkele stappen ondernomen. Er is voor een zware invulling vanuit de gemeente gezorgd en het project is op een hoger niveau geplaatst. Het maakte deel uit van een programma waarin de Euroborg het vliegwiel was voor levendigheid, werkgelegenheid, ontspanning en wonen. En om aan te tonen dat de gemeente een aanzienlijke kwaliteitsverbetering voor ogen had is er geïnvesteerd in een grote architect, namelijk Wiel Arets. Dominante rol architect Wiel Arets werd aangesteld door de gemeente om er een prestigeproject van te maken en had hierdoor betrekkelijk veel macht. Hierdoor ontstond een niet noodzakelijke georganiseerde afhankelijkheid. Voor een architect is zijn ontwerp zijn kapitaal en moet het recht doen aan zijn imago. De macht van Arets heeft echter meerdere malen gebotst met de belangen van andere partijen en frustreerde hierdoor de besluitvorming. Door zijn aangestelde positie vanuit de gemeente werden de architectonische belangen regelmatig boven de financiële en functionele belangen gesteld. Na meerdere discussies is besloten dat de architect enkel en alleen voor het ontwerp verantwoordelijk was en dat de G4 besloot hoe er gebouwd zou worden. Het ontwerp was esthetisch zeer hoogstaand, maar technisch en financieel moeilijk haalbaar. Hierdoor moest het ontwerp regelmatig worden aangepast. Alle partijen probeerden maximaal te profiteren van de aanpassingen, waardoor het een stoelendans van het uitspelen van belangen werd. Dit kostte veel tijd. Meerdere geïnterviewden gaven aan dat het verstandiger was geweest als de gemeente van tevoren minder toezeggingen had gedaan aan de architect en dat de afspraken plenair werden gemaakt. Dit had de efficiëntie van de besluitvorming ten goede gekomen. Procesafspraken De besluitvorming heeft ongeveer 5,5 jaar geduurd en daarmee is er ongeveer 1,5 jaar vertraging opgetreden (Gemeente Groningen 2000). Ondanks de vertraging waren de meeste partijen tevreden over de besluitvorming. Dit kwam met name door het respect van de partijen onderling en door het besef van de partijen dat er samengewerkt moest worden om het gezamenlijke doel te bereiken. Om dit te bereiken heeft men getracht procesafspraken te maken.
64
Casestudies
Met de start van stuurgroep in januari 1998 is er een intentieovereenkomst gesloten tussen FC Groningen en de gemeente. In januari 1999 toen bekend werd dat de G4 de ontwikkelaar zou worden is er een ontwikkelings- en realisatieovereenkomst gesloten tussen de drie partijen. Daarin is ook vastgelegd dat er sprake zou zijn van vier go/no-go-momenten waarop elk van de partijen eruit zou kunnen stappen. Dergelijke exitregelingen kunnen de drempel om tot het proces toe te treden voor bepaalde partijen verlagen (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). De exitregelingen werden niet gebruikt, want stoppen werd duurder geacht dan doorgaan. De go/no-go-momenten hebben ook gezorgd voor progressie doordat op vastgelegde momenten afspraken herbevestigd werden en/of nieuwe besluiten werden genomen. In de ogen van de geïnterviewden hadden de procesafspraken een positief effect op besluitvorming. In het geval van de afspraken met de architect hadden wellicht zelfs meer procesafspraken gemaakt mogen worden, zoals in de vorige paragraaf besproken is. Achilleshiel Bij alle sleutelactoren viel een achilleshiel te constateren: • • •
Voor FCG was dit het gebrek aan geld en daarmee de drang om het proces zo snel mogelijk te laten verlopen om te kunnen profiteren van de inkomsten van de Euroborg. Voor de gemeente was het de afhankelijkheid van de architect. Door concessies te doen aan andere partijen zou gezichtsverlies en een afname van het prestige optreden. Voor de G4 was dit het imago van de bouwwereld dat kort na de bouwfraude een deuk had opgelopen.
Dit was bekend bij alle partijen en in de onderhandelingen werd hiervan goed gebruik gemaakt. Hierdoor ontstond een poldermodel waarin alle partijen rekening met elkaar probeerden te houden, omdat op elk moment hun achilleshiel kon worden uitgespeeld. Het gebrek aan dominante en bepalende actoren heeft de besluitvorming ook vertraagd. Mobiliseren van andere partijen FC Groningen had te kampen met een gebrek aan machtsmiddelen en probeerde op andere manieren alsnog invloed op de besluitvorming uit te oefenen. Bij kwesties over veiligheid werd contact gezocht met burgemeester Jacques Wallage die hier ook een groot voorstander, aangezien zijn voorganger hierop ten onder was gegaan. In de discussie tussen FC Groningen en de architect werden de supporters ingeschakeld om aan te geven dat men liever groene stoeltjes had. En op het moment dat FC Groningen het gevoel kreeg dat zij ondergesneeuwd werden door de belangen van de andere partijen heeft men door Boer&Croon het businessplan laten narekenen. Om hun positie te versterken heeft FC Groningen dit breed laten uit meten in de media (Vellekoop 2002). Gebrek aan inhoudelijke kennis Ondanks de goede procesafspraken, bleek er ook een behoefte aan voldoende inhoudelijke kennis. Vanuit FC Groningen had men graag een vertegenwoordiger aan tafel gehad met technische kennis, waardoor de functionaliteit van de ruimten beter was geweest. Anderen gaven ook dat het prettiger was geweest, wanneer er een architect was geweest die kennis had van voetbal of zich door anderen liet informeren hierover. De aanstelling van Ben Veenbrink als directeur van de Euroborg is goed ontvangen, omdat hij door de gemeente wordt vertrouwd en over voldoende technische als zowel voetbalkennis beschikt. Inhoudelijke kennis is een vereiste voor de kwaliteit van besluitvorming en is één van de vier kernelementen van de procesbenadering (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999).
65
Casestudies
4.4.5
Analyse proposities De beoordeling van de proposities gebeurt in twee stappen. De eerste stap is om te bepalen of er sprake is geweest om volgens de propositie te handelen, of er zichtbaar volgens de propositie is gehandeld en wat het resultaat hiervan is geweest (zie Tabel 4-7). De tweede stap is een kwalitatieve analyse waarbij de proposities in de eigenlijke context worden geplaatst. Hiermee wordt uitgelegd of de bevindingen uit Tabel 4-7 eenduidig te verklaren zijn. Tabel 4-7 Analyse proposities Euroborg (I=intentie, Z=zichtbaar, R=resultaat) Propositie De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken
1 2 3 4 5 6 7 8 9
I + + +
Z + + +
R + + +
+
+
+
0 0
0 0
+ +
+ -
+ -
+ -
+
+
+
In de kwalitatieve analyse wordt een koppeling gemaakt tussen de constateringen uit de procesanalyse, de interviews, de literatuur en de proposities. Propositie 1: De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering In de besluitvorming is intentioneel en zichtbaar veel gebruik gemaakt van procesafspraken, zoals in paragraaf 4.4.4 al is beschreven. Vanuit meerdere partijen is dit als succesfactor aangewezen voor de effectiviteit en de efficiëntie van de besluitvorming15. Vanwege de grote invloed van externe omstandigheden werd het verstandig geacht om niet alleen het eindbeeld te ontwerpen, maar ruimte te creëren om het project gaandeweg aan te passen. Middels procesafspraken kon dit. De inhoudelijke toezeggingen die in een vroeg stadium zijn gedaan hebben een zichtbaar negatief effect gehad. De architect had van de gemeente toezeggingen gekregen, die in de praktijk moeilijk haalbaar bleken. Hierdoor probeerden de andere partijen het ontwerp zodanig aan te passen dat zij er maximaal van profiteerden. Deze stoelendans van belangen uitspelen kostte veel tijd. Doordat de afspraken niet in een vroeg stadium plenair zijn vastgelegd, diende de besluitvorming geheel te worden doorlopen en niet slechts ter bevestiging, zoals in de literatuur voorgeschreven wordt. De Bruijn en Ten Heuvelhof (2008) stellen dat besluitvorming in een netwerk volgens de procesmatige benadering het resultaat is van een proces waarin partijen hebben onderhandeld over veel onderwerpen. Het formele besluit is geen verrassing en slechts een bevestiging van het eerder besprokene. Propositie 2: Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Het netwerk en de besluitvorming was zeer transparant. Zelfs de achilleshiel van de partijen waren bij alle andere partijen bekend. Er is echter niet zichtbaar gestuurd op transparantie. De samenwerking werd door de meeste geïnterviewden als aangenaam ervaren, doordat er veel vertrouwen was tussen de partijen. Het vertrouwen werd alleen vooral versterkt doordat alle partijen baat hadden bij de uiteindelijke doelstelling, de realisatie van de Euroborg. 15
Interviews met dhr. Dijkstra en dhr. van Middelkoop
66
Casestudies
In het begin was het voor sommigen niet duidelijk wie het aanspreekpunt vanuit Euroborg NV was. Door de organisatie vroeg in te richten kan er vertrouwen tussen partijen ontstaan. Door het oprichten van de Euroborg NV ontstond een instituut met twee partijen die ieder evenveel stemrecht hadden. Dit maakte de besluitvorming zeer transparant. Propositie 3: Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen FC Groningen huurt het stadion van Euroborg NV, waarvan de gemeente 100% eigenaar is (Figuur 4-8).
Figuur 4-8 Organisatie FC Groningen en Euroborg
FC Groningen, de gemeente en de G4 hebben Euroborg NV als onafhankelijk vehikel opgericht. Vanuit Euroborg NV werd ook de loopplankfinanciering aan FC Groningen betaald om te voorkomen dat er sprake kon zijn van staatssteun. Voor de gemeente waren hierdoor de activiteiten richting FC Groningen goed te volgen. Dhr. Kruizenga heeft als manager facilitaire zaken de verantwoordelijkheid om vanuit FC Groningen alle zaken in het stadion te regelen. De gemeente heeft als eigenaar in Ben Veenbrink een vertegenwoordigend directeur aangesteld. Hierdoor is duidelijk waar de verantwoordelijkheden liggen en wie de aanspreekpunten zijn. De scheiding is bewust en kan als transparant worden aangemerkt. De aanstelling van een vertegenwoordiger met ervaring die het vertrouwen geniet van beide partijen, heeft hieraan bij gedragen. Propositie 4: Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal De informatievoorziening lijkt goed te zijn verlopen. De gemeenteraad werd bewust goed geïnformeerd en kreeg voldoende mogelijkheden om te participeren. Op initiatief van raadslid van Jan Evenhuis (VVD) zijn er zelfs nog aanpassingen aan het ontwerp gedaan (Evenhuis 2001). Alle partijen zijn goed geïnformeerd, wat zichtbaar heeft bijgedragen aan het draagvlak. Geïnterviewden hebben benadrukt dat deze investeringen aan de voorkant van het proces een positief effect hebben gehad16 . Hierbij moet wel vermeld worden dat het lastig is om te stellen dat er geen ´echte´ tegenstanders waren door de goede informatievoorziening. Er waren namelijk eigenlijk geen partijen wiens belangen echt geraakt werden door het initiatief.
16
Interviews met dhr. Dijkstra en dhr. Veenbrink
67
Casestudies
Propositie 5: Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers Alle geïnterviewden hebben aangegeven dat er eigenlijk geen verliezers in dit project waren, waardoor zij allen de Euroborg als een succes beschouwen. Hier is intentioneel naar gehandeld, dit is onder meer terug te zien in de oprichting van een PPS. FC Groningen kan als winnaar aangemerkt worden, omdat zij met beperkte middelen veel voor elkaar gekregen hebben. Maar door de teruglopende economie heeft vooral FC Groningen moeten inleveren op mogelijke winstgevende ruimte, waardoor zij ook als verliezer kan worden aangemerkt. Uiteindelijk lijken alle partijen er individueel op vooruitgegaan te zijn, waardoor het project als geheel ook geslaagd is. Propositie 6: De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Eigenlijk lijken alleen de belangen van FC Groningen lichtelijk ondergesneeuwd. Voor een voetbalclub is een stadion het middel om haar doelen te verwezenlijken. Hoe multifunctioneel een stadion ook is, zonder voetbalclub verliest een stadion zijn hoofdfunctie. Voor andere doeleinden is het suboptimaal17. Door de benarde financiële positie had FC Groningen echter weinig macht. Inmiddels staat er een multifunctioneel stadion dat voor voetbaldoeleinden niet ideaal is. De balans tussen de verschillende aspecten is een afspiegeling van de belangenafweging. Zo is de multifunctionaliteit bepaald door de markt. Het gebruik van ruimten voor andere doeleinden was grotendeels afhankelijk van de vraag vanuit de markt. Het uiteindelijke resultaat valt uiteindelijk wel aan te merken als een afspiegeling van de belangenafwegingen die zijn gemaakt. Geïnterviewden stellen dat er vanuit alle partijen respect was voor de kernwaarden van de andere partijen, waardoor het project een succes is geworden18. Propositie 7: Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces De emoties werden bewust goed gekanaliseerd in het proces. Namens FC Groningen is veel gebruik gemaakt van de emoties van de supporters. Zij werden bij het proces betrokken waardoor druk uitgeoefend kon worden op de gemeente en de architect om de stoeltjes niet oranje, maar groen te maken. Daarnaast werd het logo van de harde kern toegevoegd aan het stadion. Dergelijke acties zorgden ervoor dat het stadion snel geaccepteerd werd door de supporters. Daarnaast werd de media ook meermalen ingezet om bepaalde kwesties uit te vergroten. Bij veranderingen zoals nieuwe gebiedsinvullingen kunnen emotionele reacties ontstaan over het verleden. Binnen de gemeente Groningen gaat men hier als volgt mee om, ook bij de ontwikkeling van de Euroborg19: • • • •
Trek grote namen aan die zich verbinden aan het project. Bv. architecten. Maak het project groter. Plaats het in een grotere context. Zorg voor een zware invulling vanuit de gemeente. Maak gebruik van het maatschappelijk imago van het project.
Binnen de gemeente leek veel draagvlak te bestaan voor het project en men heeft veel gebruik gemaakt van de empathie binnen de stad voor FC Groningen. Door in een vroeg stadium bewust veel te praten met veel partijen kon men deze emoties organiseren. 17
Interview met dhr. Veenbrink
18
Interview met dhr. Dijkstra
19
Interview met dhr. Dijkstra
68
Casestudies
Propositie 8: Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Door de financieringsstructuur ontstond een sterke koppeling tussen het voetbaldeel van de Euroborg en de overige ruimten. Het succes van het één hing van het ander af. Door de teruglopende economie nam de grondwaarde en de interesse van eventuele huurders af. De risico’s werden voor de G4 dusdanig groot dat sommigen van hen aan stoppen hebben gedacht. Eén van de opties die ook beschouwd is was om het project in fases op te knippen, waardoor deze afhankelijkheden minder sterk werden. Dit werd na afloop als verstandiger geacht. De meeste vertraging is ontstaan doordat er allerlei ingewikkelde juridische constructies nog opgetuigd moesten worden. Tevens waren de actoren nog niet allen bekend, gaandeweg is er veel veranderd. Ondanks deze dynamiek is de besluitvorming nog redelijk snel verlopen. Propositie 9: Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken De bemensing is van cruciale invloed op het proces geweest. Vanuit de politiek was er een zware invulling en waren er personen met persoonlijke belangen. Voor burgemeester Wallage was veiligheid het belangrijkste aspect, aangezien zijn voorganger na de rellen in het Oosterpark opgestapt was. Om over enkele jaren herinnerd te worden, wilde wethouder Willem Smink afscheid nemen met een groots project. Dit moest de Euroborg worden. Ook werd tijdens de interviews benadrukt dat vanuit de andere partijen ook een zware invulling was gegeven voor het project. Er was sprake van kwalitatief goede mensen. Dat wil zeggen, mensen met een visie over het grotere geheel die bereid waren om te knokken voor hun eigen belangen. Volgens meerdere interviews is niet alleen de zware bemensing de succesfactor voor progressie, maar ook de goede inter-personele relaties20. Mensen die elkaar mogen, werken prettig samen. Een belangrijke les is dat stadionontwikkeling mensenwerk is. Door mensen met goede sociale vaardigheden aan te stellen kan hierop ingespeeld worden en vergroot men de kans op succes. 4.4.6
Conclusies De eerste conclusie is meer een randvoorwaarde. Door meerdere betrokkenen is vastgesteld dat de procesmatige benadering alleen kan werken, wanneer er sprake is van voldoende inhoudelijke kennis. De effectiviteit van de besluitvorming wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit van de personen en hun vermogen om inhoud en kennis te koppelen. Vanuit de politiek wordt het verstandig geacht om het project niet op zichzelf te zien, maar als onderdeel van een programma op een hoger niveau. Dit zorgt ervoor dat er bij andere op dat moment minder betrokken partijen ook draagvlak gezocht kan worden. Het kan ook helpen wanneer er politici zijn die door persoonlijke belangen gecommitteerd zijn aan het project. Uit de interviews kan verder geconcludeerd worden dat de procesafspraken hun meerwaarde hebben bewezen en dat er zelfs behoefte was aan meer procesafspraken. Investeringen aan de voorkant van het proces zullen in een later stadium hun waarde bewijzen en zichtbaar bijdragen aan de effectiviteit en efficiëntie van de besluitvorming. De laatste conclusie richt zich op het vertrouwen dat is ontstaan tussen de partijen. De transparantie heeft hieraan bijgedragen, maar dit kan breder worden getrokken naar het open karakter van het proces. Er was ruimte voor interventies van anderen. De onafhankelijke rol van de projectdirecteur van de G4 verzekerde de partijen ervan dat zij de andere partijen konden vertrouwen.
20
Interviews met dhr. Dijkstra en dhr. van Middelkoop
69
Casestudies
4.5
Casestudie 3: Grolsch Veste
4.5.1
Introductie De Grolsch Veste is de nieuwe naam van het stadion van FC Twente. Nadat in 1998 het stadion geopend werd onder de naam het Arke Stadion is FC Twente enkele transformaties ondergaan. In 2003 volgde een bijna faillissement, waarna een nieuw management de leiding heeft overgenomen. Sindsdien heeft FC Twente een gestage groei doorgemaakt die in 2010 leidde tot het kampioenschap van Nederland. De groei is onder meer het gevolg van de verbouwing van het stadion. In 2007 is het stadion heropend na de afsluiting van de eerste twee bouwfases, de uitbreiding van twee tribunes en de invulling van de commerciële ruimten onder het stadion (zie Figuur 4-9). Momenteel is men bezig met de uitbreiding van de tribune aan de andere korte zijde die naar verwachting voor het begin van het seizoen 2011-2012 wordt opgeleverd. Ook liggen er al plannen om het stadion nog verder uit te breiden aan de andere lange zijde, waarvoor een integratie van het stadion met het naastgelegen NS-station nodig is.
Figuur 4-9 Grolsch Veste (bron: www.soccernews.nl)
Voor deze casestudie is gebruikt gemaakt van vijf interviews. In bijlage I is een overzicht te vinden van de geïnterviewden. 4.5.2
Tijdspad21 De eerste verbouwingsplannen vinden zijn oorsprong bij de bouw van het Arke Stadion. Halverwege de jaren ’80 werd voor het eerst gesproken over een nieuw onderkomen voor FC Twente. Dit werd lang uitgesteld vanwege het niet rond krijgen van de financiering. Lange tijd ging men er vanuit dat het Diekman stadion verbouwd zou worden, maar de toenmalige locatie bleek niet ideaal. Nadat het ook financieel interessant werd om te verhuizen is de knoop doorgehakt en op 22 november 1996 werd er een definitief akkoord bereikt met de gemeente. Op 10 mei 1998 werd het Arke stadion officieel geopend (Vak-P 2004) en dat was het einde van de eerste ronde (zie Tabel 4-8).
21
Voor de beschrijving van het tijdspad is gebruik gemaakt van de interviews
70
Casestudies
Tabel 4-8 Rondeoverzicht ontwikkeling Grolsch Veste Ronde Ronde 1
Periode 1985~1998
Ronde 2
1998~2001
Ronde 3
2001-2003
Ronde 4
2003~2006
Ronde 5
2006-2007
Ronde 6
2007-2010
Besluiten Het Diekman stadion wordt ingeruild voor het Arke stadion dat op 10 mei 1998 officieel in gebruik wordt genomen. Het Arke stadion is steevast uitverkocht, FC Twente wint de beker en gaat uitbreidingsmogelijkheden onderzoeken. Het faillissement wordt afgehouden en Joop Munsterman gaat de RvC en het MT leiden. De oude schulden worden geherfinancierd en de gemeente gaat akkoord met de eerste uitbreiding. FC Twente wordt nu ook eigenaar van het nieuwe stadion De eerste uitbreiding wordt voltooid en de plannen voor de volgende uitbreiding worden bedacht. De plannen voor de U-voltooiing worden uitgewerkt.
De vernieuwingsgolf op het gebied van stadions in Nederland van de jaren ’90 overtrof alle verwachtingen van de voetbalbestuurders, zo ook bij FC Twente. Het Arke stadion was al snel stelselmatig uitverkocht en na de gewonnen bekerfinale uit 2001 waarbij 35.000 supporters FC Twente naar de Kuip volgden, werd vastgesteld dat er ruim voldoende potentie was (FC Twente 2010). Dit was in de ogen van alle betrokkenen toch verrassend. De provincie Overijssel had nog aangedrongen op een stadion voor minstens 25.000 toeschouwers om in aanmerking te komen als EK-stadion, maar dat werd destijds als zéér ambitieus geacht (Mennega 1997). Na de winst van de beker gaat het sportief en financieel met FC Twente in de jaren erna een stuk minder. Door onder meer een vordering van de Belastingdienst van € 3,1 miljoen verkeert de club in 2003 op de rand van een faillissement (Misset 2003). Nadat het faillissement ternauwernood kon worden afgehouden, ondergaat het management een aantal ingrijpende veranderingen en wordt Joop Munsterman voorzitter van RvC en algemeen directeur van het management team (MT). De komst van het nieuwe MT brengt ook een nieuw elan met zich mee en er ontstaan ambitieuze plannen om FC Twente geleidelijk naar de top van Nederland te brengen. Om dit te bewerkstelligen probeert men de maatschappelijke waarde van FC Twente te vergroten, de (commerciële) organisatie te professionaliseren en de omzet structureel te vergroten. Hierin speelt de stadionuitbreiding een cruciale rol. Door het gebrek aan geld en de logistiek complexe situatie besluit men de uitbreiding geleidelijk te laten verlopen. Dhr. Munsterman versterkt al snel de contacten met de gemeente en herfinanciert de schulden. De eerste verbouwing betreft twee fasen. De eerste is de zogeheten L-uitbreiding, waarbij op één lange zijde, één korte zijde en een hoek een tweede ring wordt geplaatst (zie Figuur 4-9). De tweede fase is de toevoeging van een modern complex met kantoren onder de uitgebreide tribunes. De belangrijkste eisen hierbij waren dat alle doelgroepen erop vooruit zouden gaan en dat het voldeed aan de hoogste UEFA-eisen (Veenbrink 2009). Met de uitbreiding van het stadion is ook de eigendomsvorm van het stadion aangepast. Het Arke stadion bestond uit twee appartementen. De gemeente was eigenaar van de bedrijfsruimten en het stadion was eigendom van de founders. Het bedrijfsgedeelte betaalde huur aan de founders. In overleg zijn de founders teruggetreden in ruil voor een afkoopsom. Hierdoor werd FC Twente in 2007 eigenaar en kon men uitbreiden. Voor de financiering zijn er leningen afgesloten met de gemeente en een bankenconsortium. Op basis van het businessplan gepresenteerd door FC Twente hebben zij de lening verschaft aan FC Twente. In de herfst van 2007 ging de schop in de grond en in augustus 2008 werd het stadion voor het begin van de competitie feestelijk heropend.
71
Casestudies
De L-uitbreiding is een voorbode van een gehele toevoeging van de tweede ring. Na de L-uitbreiding is het stadion nog steeds steevast uitverkocht en op de wachtlijst voor seizoenskaarthouders staan nog 5800 wachtenden. Er wordt meteen begonnen met de aanvraag van de vergunningen voor de Uuitbreiding. Hierbij wordt de andere korte zijde en een hoek ook verhoogd. Deze verbouwing is technisch en bestuurlijk complexer, aangezien het stadion aan twee zijden is ingesloten door een kanaal en het spoor (zie Figuur 4-9). Daarnaast staat de MER nu alleen nog 25.000 toeschouwers toe, de op dat moment maximale capaciteit. Voor de financiering verwacht FC Twente een lening van € 8,3 miljoen van de gemeente en eenzelfde bedrag op te halen bij banken en andere financiers (Kuitert 2010). De verwachting is dat de U-uitbreiding in de zomer van 2011 volledig wordt uitgevoerd zodat het stadion klaar is voor het begin van de competitie van 2011-2012. Op dit moment worden ook plannen gesmeden om de lange zijde aan de kant van het spoor uit te breiden waardoor het stadion naar een capaciteit van 44.000 toeschouwers zou gaan. Dit houdt echter wel in dat het stadion geïntegreerd moet worden met het NS-station. 4.5.3
Actorenanalyse Het netwerk van actoren rond de Euroborg kan als volgt worden geschematiseerd (Figuur 4-10). Voor de volledige beschrijving van de actoren, kan ook Tabel 4-9 worden gebruikt.
Figuur 4-10 Stakeholders verbouwing FC Twente
In het netwerk is de samenwerking tussen het college van B&W en FC Twente goed terug te zien. Ook valt op dat FC Twente het contact met de potentiële tegenstanders heeft gevoerd.
72
Casestudies
Tabel 4-9 Actorenoverzicht Grolsch Veste Actor FC Twente
Doel Omzetverhoging uit het stadion halen
2
College B&W Enschede
3
Gemeenteraad Enschede
4
Bouwcombinatie (TePasBouw, Dura Vermeer en Trebbe) Supporters
De Grolsch Veste ontwikkelen als trekpleister voor Europapark en de gemeentelijke bijdrage minimaliseren De Grolsch Veste ontwikkelen als trekpleister voor Europapark en de gemeentelijke bijdrage minimaliseren Met zijn min mogelijk risico de maximale winst eruit halen
1
5
6
De Grolsch Veste moest zo gunstig mogelijk voor hen en FC Twente uitpakken Omzet en winst genereren en naamsbekendheid verkrijgen Omzet en winst genereren en naamsbekendheid verkrijgen Maximaal profijt halen uit de ontwikkeling van het stadion
7
The Stadium Consultancy I-AA Architecten
8
Provincie Overijssel
9
Investeerdersgroep
10
Sponsors
11
Bankenconsortium
12
Uitgekochte founders Universiteit Twente
Winst halen uit een financieel te verantwoorden investering Zo min mogelijk overlast ondervinden van stadion
14
Business & Science Park
Zo min mogelijk overlast ondervinden van stadion
15
Vereniging Behoud Twekkeloo
Stadion zo min mogelijk Twekkeloo schaden
13
Omzet en winst genereren en naamsbekend verkrijgen Naamsbekendheid via FC Twente vergroten Winst halen uit een financieel te verantwoorden investering
Belang Omzetverhoging kan leiden tot continuïteit en verbetering van sportieve prestaties FC Twente is bepalend voor uitstraling gemeente en maatschappelijk van grote betekenis
Middelen Lobbymacht, kennis
FC Twente is bepalend voor uitstraling gemeente en maatschappelijk van grote betekenis
Geld, politieke macht, kennis
Winst zorgt voor continuïteit en andere opdrachten
Geld, kennis
De sportieve prestaties hangen in grote mate af van de Euroborg Continuïteit
Mensenmassa
Kennis
Continuïteit
Kennis
Het imago en de economische positie van de provincie kan verbeterd worden Investeringen moeten geld opleveren (Emotionele) binding met FC Twente tonen Voetbalclubs zijn riskant, maar de winstmarges zijn groot Er is destijds geïnvesteerd om winst te maken. Aantrekkende stadiondrukte kan hen schaden Aantrekkende stadiondrukte kan hen schaden Twekkeloo moet geconserveerd blijven
Geld, kennis, politieke macht
Geld, politieke macht, kennis
Kennis Geld, kennis Geld, kennis
Geld Geld, lobbymacht, blokkeringsmacht Geld, lobbymacht, blokkeringsmacht Lobbymacht, blokkeringsmacht
73
Casestudies
Ook bij deze actorenanalyse is gebruik gemaakt van het belang-invloed diagram (Bryson, Cunningham et al. 2003), (Eden en Ackermann 1998). In dit diagram worden actoren ingedeeld naar het (veronderstelde) belang dat zij hebben bij stadionontwikkeling en de (veronderstelde) invloed die zij hebben om dit belang te dienen. De kleuren vormen een derde dimensie en geven de (veronderstelde) houding weer van de actor ten opzichte van het project. Vanuit het diagram zijn vier soorten actoren af te leiden: Spelers, die zowel een groot belang als grote invloed hebben; Belanghebbenden, die wel een belang hebben, maar weinig invloed; Context bepalers, die wel invloed kunnen uitoefenen, maar geen belang hebben; en het publiek dat weinig belang heeft en weinig invloed kan uitoefenen (Bryson, Cunningham et al. 2003). De spelers zijn de sleutelactoren. Belanghebbenden en contextbepalers kunnen sleutelactoren worden wanneer hun belangen worden geraakt of wanneer zij coalities vormen om hun invloed te doen toenemen. De nummering van de actoren correspondeert met Tabel 4-9.
Figuur 4-11 Belang-invloed diagram Grolsch Veste
De potentiële tegenstanders zijn hier ingeschaald als actoren met een negatieve houding ten opzichte van het initiatief. In het diagram valt vooral de bepalende positie van FC Twente op. Doordat FC Twente zowel eigenaar als eindgebruiker is, heeft zij veel macht.
74
Casestudies
4.5.4
Procesanalyse Het proces werd gekenmerkt door een aantal aspecten, die achtereenvolgens worden besproken: Imago en uitstraling Er is door FC Twente veel geïnvesteerd in imago en uitstraling. Nadat het nieuwe MT met veel nieuw elan zijn intrede deed is het beleid gericht op voetbal, ambiance en solidariteit. Om op de laatste punten winst te boeken is FC Twente gestart met de campagne Scoren in de Wijk, waarbij voetballers van FC Twente in probleemwijken met jongeren gaan praten. Hiermee raakte FC Twente maatschappelijk geworteld in de regio en het gaf FC Twente een positieve uitstraling. Dit was de voorbode van de stadionuitbreiding. Als onderdeel van het beleidsplan FC Twente in de steigers was het noodzakelijk om eerst de organisatie op orde te krijgen en het imago te veranderen. Nadat dit betrekkelijk snel geslaagd was, ontstond het tweede meerjarenplan Meer dan een passend (t)huis. Het fundament voor de stadionuitbreiding werd al gelegd met het eerste plan. Alle geïnterviewden wijzen op de voorzitter van FC Twente, Joop Munsterman die als perfect boegbeeld fungeerde. Munsterman heeft altijd een lange termijn visie en staat bekend als iemand die langere tijd blijft, wat veel vertrouwen creëert (Kuitert 2010). Daarnaast bezit hij volgens geïnterviewden uitstekende communicatieve vaardigheden en het vermogen om daarmee andere partijen te enthousiasmeren en te binden22. Personele bezetting De rol van Munsterman is in de ogen van velen vitaal geweest voor de opmars van FC Twente en de daaruitvolgende stadionuitbreiding. Maar het MT heeft daarna nog verder geïnvesteerd in extern gezag en uitstraling. Jan van Halst is aangetrokken voor commerciële zaken en heeft als oud-speler van FC Twente en voetbalcommentator veel contacten in de voetbalwereld en de media. Eugenio Porcu was oud-voorzitter van Vak P, de fanatieke supportersschare van FC Twente, en kon voor veel draagvlak bij de supporters zorgen. Hij is aangesteld als manager operationele zaken. Deze aanstellingen hebben bijgedragen aan het impressiemanagement, dat volgens de Bruijn en Ten Heuvelhof (1999) ervoor zorgt dat de indruk die de omgeving heeft van het proces een positieve is. Omgeving Het voorgaande past ook bij het actief gebruik maken van de omgeving, een andere manier van processturing (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). De context rond betaald voetbal en FC Twente veranderde. In het Nederlandse betaald voetbal was een tendens te zien dat grote bedrijven zich meer gingen affiliëren met voetbal en accommodatieontwikkeling (zie paragraaf 2.2). Daarnaast veranderde de politieke context naar een positieve benadering van betaald voetbal. Er werd steeds meer nadruk gelegd op de maatschappelijke betekenis van voetbal. FC Twente kon hier op het juiste moment gebruiken van maken. Zachte koppelingen Net als bij de ontwikkeling van de Euroborg was de uitbreiding van het stadion geen doel op zich. Het maakt deel uit van een groter programma dat zowel aan FC Twente als de gemeente, als de regio voordelen biedt. En door de uitbreiding in fases te laten verlopen, wordt de acceptatiegrens ook verlaagd, volgens de gemeente23.
22
Interviews met dhr. Breteler en dhr. Porcu
23
Interview met dhr. Breteler en mw. Olthof
75
Casestudies
Het doel van Munsterman was om zo snel mogelijk de U-voltooiing achter de L-uitbreiding te doen (Tubantia 2009), maar dit was wel afhankelijk van de financiële en sportieve resultaten in de tussenjaren. Er werd een ruimte gecreëerd om in de loop der tijd de plannen nog te wijzigen. Door dergelijke zachte koppelingen is het mogelijk om ruimte te doen ontstaan tussen het resultaat van het proces en de hieropvolgende implementatiefase. Zachte koppelingen bieden mogelijkheden om de besluitvormingskosten te beperken en om adequaat om te gaan met dynamiek en leerprocessen (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). Openheid Als laatste valt de openheid van het proces op. Aan belanghebbenden werd ruimte geboden om te participeren aan het proces. Eventuele bezwaarmakers werden zelfs opgezocht om de plannen te bespreken en hen te betrekken bij het proces. Bij het open karakter past ook de transparantie van FC Twente in de boekhouding. Hier zal in de komende paragraaf nader op in worden gegaan. 4.5.5
Analyse proposities De beoordeling van de proposities gebeurt in twee stappen. De eerste stap is om te bepalen of er sprake is geweest om volgens de propositie te handelen, of er zichtbaar volgens de propositie is gehandeld en wat het resultaat hiervan is geweest (zie Tabel 4-10). De tweede stap is een kwalitatieve analyse waarbij de proposities in de eigenlijke context worden geplaatst. Hiermee wordt uitgelegd of de bevindingen uit Tabel 4-10 eenduidig te verklaren zijn. Tabel 4-10 Analyse proposities Grolsch Veste (I=intentie, Z=zichtbaar, R=resultaat)
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Propositie De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken
I + -
Z + + -
R + + +
+
+
+
+ +
+ +
+ +
+ 0
+ 0
+ -
+
+
+
In de kwalitatieve analyse wordt een koppeling gemaakt tussen de constateringen uit de procesanalyse, de interviews, de literatuur en de proposities. Propositie 1: De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Uit de interviews is niet direct gebleken of er intentioneel gebruik is gemaakt van procesafspraken, maar het is wel duidelijk dat er zichtbaar aspecten van de procesmatige benadering zijn toegepast. Dit blijkt uit het feit dat FC Twente heeft gestuurd op een open proces, ruimte bood aan andere partijen om het plan te veranderen en het stadion slechts als uitgangspunt gebruikte voor gesprekken. Een voorbeeld van het laatste is de relatie tussen de Universiteit Twente (UT) en FC Twente. Beide partijen zijn met elkaar aan tafel zijn gegaan om te spreken over het stadion, maar er is uiteindelijk een samenwerking uit voort gevloeid. Zichtbaar handelen volgens de procesmatige benadering is de effectiviteit en efficiëntie van de besluitvorming ten goede gekomen. 76
Casestudies
Propositie 2: Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak FC Twente is door de gemeente als een zeer betrouwbare partner ervaren24. Dat had meerdere redenen: FC Twente kwam in 2003 uit een financieel moeilijke positie en ontwikkelde met een gedegen business plan voor de langere termijn, sinds de herfinanciering werd verliep de afbetaling geheel volgens afspraak en in de boekhouding naar de gemeente is FC Twente intentioneel zeer transparant geweest. Met name het laatste heeft de gemeente ervan overtuigd met FC Twente een zakelijke overeenkomst aan te gaan. Zelfs de wethouder van financiën, die lange tijd tegen gemeentelijke steun aan voetbal was, erkende dat het verschaffen van een lening voor de stadionuitbreiding een verantwoord besluit was. FC Twente kiest het transparante beleid bewust om de binding met en het vertrouwen van partijen te vergroten. Andere partijen hebben aangegeven dat positief werd ervaren. Propositie 3: Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen De Stichting FC Twente is enig aandeelhouder van FC Twente BV. FC Twente BV is het overkoepelend bedrijf van meerdere BV’s (stadion, accommodaties, merchandise, meetings&events en stewarding). Het stichtingsbestuur is de facto verantwoordelijk voor de daden van RvC (Figuur 4-12). Door een instemmingsverklaring en een jaarlijkse vaststellingverklaring is de bovenste vennootschap verantwoordelijk voor alle BV’s.
Figuur 4-12 Organisatie FC Twente en Grolsch Veste
De verwevenheid tussen de BVO en het stadion is intentioneel groot en deze juridisch gunstige constructie moet voor transparantie zorgen, doordat er één partij verantwoordelijk is voor de daden van alle onderliggende partijen. Men heeft dus altijd maar te maken met één aanspreekpunt. Daarnaast is FC Twente is eigenaar van het stadion en daarmee met PSV uniek is in Nederland. Doordat FC Twente eigenaar is, heeft men vanuit andere partijen alleen met FC Twente te maken wat de complexiteit aanzienlijk verkleint.
24
Interview met dhr. Breteler en mw. Olthof
77
Casestudies
Propositie 4: Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal “Bij FC Twente beseft men dat ze leven bij de gratie van anderen”, aldus dhr. Porcu. Daarom worden de voorzitters in alle geledingen en overige relaties altijd geïnformeerd over grote besluiten. Bij de uitbreiding van het stadion heeft FC Twente ervoor gezorgd dat stakeholders juist benaderd werden met informatie over de plannen, wat positief werkte. Ook kan hier gerefereerd worden aan de relatie met UT die gold als potentiële bezwaarmaker. Hier is een samenwerkingsverband uit voort gekomen en FC Twente kan nu op wedstrijddagen gebruik maken van de parkeerplaatsen van de universiteit. De genoemde oplossing voor het parkeerprobleem is een voorbeeld van multi-issue besluitvorming. Door in gesprek te gaan met eventuele bezwaarmakers ontstaan kansen voor hen om te participeren. Door meerdere kwesties te bespreken, zien beide partijen ruimte om te geven en te nemen en ontstaan nieuwe oplossingen (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Doordat men partijen vroeg benaderd heeft en hen van voldoende informatie heeft voorzien, is er ruimte ontstaan om het initiatief te verrijken en zijn potentiële bezwaarmakers weggenomen. Propositie 5: Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers Door de ligging van het stadion in een bedrijvig gebied, zijn er veel bestaande stakeholders rond het stadion. De relatie met UT is al eerder genoemd, maar ook andere bezwaarmakers zijn in een vroeg stadium benaderd. Bij de verbouwing van de Grolsch Veste bestonden twee soorten bezwaarmakers: inhoudelijke en vanuit eigen gewin. De laatste groep was te verleiden met een betaling. Voor hen bestond er een kans dat ze zouden verliezen en zij hadden belang bij het onderhouden van lange termijn relaties. Afhankelijk van de noodzaak en/of tijdsdruk was het ook mogelijk de juridische procedures te volgen. Procedures hebben als voordeel dat ze structuur geven, maken de chaos transparant en zijn daarom aantrekkelijk (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Er is door FC Twente geprobeerd altijd met respect met tegenstanders om te gaan. “Het succes van de besluitvorming bij de Grolsch Veste is inzicht tonen in andermans belangen, deze respecteren en bereid zijn om concessies te doen”, aldus dhr. Ten Hag. Investeren in een vroeg stadium kan op de lange termijn tijd en geld besparen. De Bruijn en ten Heuvelhof (2008) raden aan om altijd extra moeite te doen voor eventuele verliezers. Er is zichtbaar geïnvesteerd in (potentiële) verliezers. Ondanks dat het niet mogelijk was om verliezers volledig tegemoet te komen, zijn er wel kleine handreikingen gedaan om de negatieve effecten voor de verliezers te minimaliseren. Hierdoor verliep het proces efficiënt. Propositie 6: De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Gezien de financiële situatie van FC Twente in 2003 was de investering een risico. Daarom hebben de gemeente en het bankenconsortium een meer dan marktconforme rente ontvangen. Daarnaast wordt de lening vervroegd afbetaald, mits er sprake is van hoge transferinkomsten. Het belang van de gemeente en het bankenconsortium was hoofdzakelijk financieel en hier is opzettelijk rekening mee worden gehouden door FC Twente. De meer dan marktconforme rente is een symbool voor hoe FC Twente rekening heeft gehouden met de belangen van anderen. Hierdoor is het project niet alleen gunstig voor de initiatiefnemer, maar ook voor andere partijen. Propositie 7: Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces Met de aanstelling van Eugenio Porcu en Jan van Halst Heeft FC Twente veel kennis in huis gehaald over de emotionele beleving van de supporters. Maar besluitvorming binnen de gemeente wordt 78
Casestudies ook deels op emoties gebaseerd25. Een gemeenteraad moet luisteren naar de gevoelens van voor- en tegenstanders. Doordat de huidige sportieve resultaten van FC Twente zeer positief zijn, is er over het algemeen sprake van een positieve spiraal waarin tegenstanders binnen de gemeente ook mee te nemen zijn. Ook zij erkennen dat FC Twente bijdraagt aan de citymarketing. Beleidsmakers hebben ingespeeld op deze emoties. Personen bepalen het imago van de voetbalclub. Dit beïnvloeden zij deels door beeldvorming over de club en deels door de manier waarop zij zelf overkomen. FC Twente heeft mensen aan zich gebonden die hier mee om kunnen gaan. Propositie 8: Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Doordat FC Twente zowel eigenaar als eindgebruiker is van het stadion, kon de besluitvorming over verbouwing zeer effectief verlopen. Voordat FC Twente het eigendom over had genomen kon de koppeling tussen de vergunningenprocedures en financiering niet gemaakt worden. Pas op het moment dat de financiering rond was, kon men de vergunningen aanvragen. Hierop werd men afhankelijk van de bureaucratische procedures in de gemeente. Met de overname van het stadion door FC Twente is het aantal stakeholders afgenomen. Hierdoor verliep de besluitvorming erg snel. Voor de ambtelijke procedures maakte dit geen verschil. Deze kon men niet versnellen. Propositie 9: Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken Munsterman is een goed voorbeeld van iemand die progressie weet te boeken. Alle geïnterviewden wijzen hem aan als cruciale succesfactor voor de besluitvorming. Met zijn communicatieve vaardigheden kon hij voor- en tegenstanders meenemen, zoals ook in de vorige paragraaf benoemd is. Ook vanuit de gemeente waren er enkele zware vertegenwoordigers (bv. de burgemeester) die voorstander waren van de uitbreiding. Zowel vanuit de gemeente als vanuit FC Twente heeft men gestuurd op vertegenwoordigers van hoog niveau. Hierdoor verliep de besluitvorming effectief en efficiënt. 4.5.6
Conclusies Het succes van de Grolsch Veste is voornamelijk te vinden in het MT. Zoals in de vorige casestudies ook al benoemd is, blijkt de bemensing het belangrijkst. Dhr. Munsterman heeft een team om hem heen gevormd dat complementair aan elkaar is en veel draagvlak heeft binnen FC Twente en bij andere stakeholders. En met zijn uitstekende communicatieve vaardigheden lukt het ook om andere partijen te committeren aan FC Twente. Hierdoor kan men zeer effectief handelen Ook is opgevallen dat er door FC Twente veel is geïnvesteerd aan de voorkant van het proces. Met een goede lange termijn visie, het nakomen van afspraken, transparante beleidsvoering en de aanstelling van aansprekende mensen is het vertrouwen bij de gemeente dusdanig gegroeid dat een risicovolle investering een verantwoorde beslissing was. Ook eventuele tegenstanders zijn in een vroeg stadium benaderd om bezwaren zo vroeg mogelijk weg te nemen. Door multi-issue besluitvorming heeft men de tegenstanders weten te committeren en de kritieke massa van voorstanders te vergroten. Dit is zeer efficiënt geweest.
25
Interview met dhr. Breteler
79
Casestudies
4.6
Crosscasus analyse
4.6.1
Introductie Na de individuele analyse van de cases kan een vergelijking worden gemaakt tussen de bevonden resultaten uit de verschillende casestudies. Met een crosscasus analyse kunnen verklaringen worden gevonden voor de overeenkomsten en verschillen tussen de drie casestudies. Ook kan er tot een hoger abstractieniveau worden gekomen, door casusspecifieke aspecten onder meer algemene en abstractere noemers te plaatsen (Verschuren en Doorewaard 2007). Bij de vergelijking tussen de casestudies worden twee vragen gesteld die tot de verklarende factoren kunnen leiden waar naar werd gezocht in dit hoofdstuk (zie Figuur 4-13).
Figuur 4-13 Verklarende factoren crosscasus analyse
Waarom zijn de intenties wel/niet zichtbaar? Deze vraag wordt gesteld om te ontdekken waarom een bedacht beleid niet wordt uitgevoerd of niet tot uiting komt. In dit onderzoek is dit lastig vast te stellen door de beperkte tijd die beschikbaar was voor de interviews. Daarnaast is het ook niet mogelijk geweest om alle beslissers te spreken. Er zijn wel enkele oorzaken te noemen, maar daarbij dient te worden meegenomen dat dit niet ondubbelzinnig is vast te stellen. Waarom is het resultaat positief/negatief? Door deze vraag te beantwoorden, wordt er ook een antwoord verkregen op de deelvraag van dit hoofdstuk. Door inzicht te geven in de verklarende factoren die invloed hebben op het besluitvormingsproces is het mogelijk om strategieën te bepalen hoe hiermee omgegaan kan worden. De vergelijking zal per propositie worden uitgevoerd.
80
Casestudies
4.6.2
Proposities die tot een verhoogde effectiviteit en efficiëntie van het besluitvormingsproces leiden Propositie 1: De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Bij de casestudies is gekeken in welke mate de besluitvorming volgens de procesmatige of de inhoudelijke benadering is geschied. Daarnaast is er gesproken met de geïnterviewden over eventuele voordelen van het toepassen van de procesmatige benadering. Tabel 4-11 Analyse propositie 1 Propositie
1 De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering
Parkstad Limburg Stadion I Z -
-
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
Z
R
-
+
+
+
-
+
+
Volgens de literatuur is het grootste voordeel van de procesbenadering dat de actoren die in de besluitvormingsprocessen participeren combineerbare problemen en oplossingen op eenzelfde moment aandragen en niet op momenten die voor hen opportuun zijn. Dan is er een koppeling mogelijk en ontstaan er belangrijke kansen voor sturing (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). De toepassing van de procesmatige benadering is zeer gevarieerd geweest voor de drie casestudies. Bij het PLS is er geen gebruik gemaakt, wat een negatief effect heeft gehad. Bij de Euroborg heeft men wel procesafspraken gemaakt en bij de Grolsch Veste heeft men indirect een procesmatige benadering toegepast. Beiden hadden een positief effect. De casuïstiek heeft dan ook aangetoond dat wanneer procesafspraken wel worden toegepast er zichtbare voordelen zich voordeden zoals open interactie met potentiële tegenstanders en het committeren van partijen aan het proces. Wanneer dit niet gebeurde had het een negatief effect op de effectiviteit. Dit is lijn met de propositie. Wel of niet toepassen van de procesmatige benadering hangt in grote mate af van de begeleiding van het proces. In alle gevallen is er geen procesmanager aanwezig geweest, wel waren er projectdirecteuren die enkele facetten van procesmanagement hebben toegepast. Het resultaat van de toepassing wordt vooral bepaald door de druk op het proces. In het geval van beperkte tijd en/of financiële middelen (wat vaak het geval is), wordt er een keuze gemaakt om het proces zonder procesmanager te doorlopen. 4.6.3
Proposities die tot open besluitvorming leiden Propositie 2: Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Bij de casestudies is gekeken in welke mate besluitvormers gepoogd hebben de transparantie te vergroten en wat voor effect transparantie (of het gebrek daaraan) op de het vertrouwen en het draagvlak heeft gehad. Tabel 4-12 Analyse propositie 2 Propositie
2 Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak
Parkstad Limburg Stadion I Z +
-
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
Z
R
-
+
+
+
+
+
+
81
Casestudies
De literatuur stelt dat transparantie kan bijdragen aan toename van vertrouwen in de tegenpartij, de integriteit van de procesgang, binding van partijen, vergaring van nieuwe informatie en versteviging van de samenwerking (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999), (Klijn 2007). Wanneer er sprake was van een transparant proces, had dat een zichtbaar effect op het vertrouwen. In het geval van PLS werd er wantrouwen ervaren, doordat de gemeente Heerlen nauwelijks inzicht had in de plannen van Roda JC en de gemeente Kerkrade (en de provincie). Hierdoor ontstond het vermoeden van strategisch gedrag. Bij de verbouwing van de Grolsch Veste heeft FC Twente aan de gemeente en het bankenconsortium inzicht geboden in de boekhouding, waardoor men precies wist wat de consequenties van de lening waren voor de boekhouding van FC Twente. Ondanks de goede intenties van partijen om het proces zo transparant mogelijk te laten verlopen, lukt dat niet altijd. Wanneer actoren zich strategisch te gedragen door niet altijd inzicht te geven in alle plannen, ontstaat een kwetsbaar proces. Wanneer het voor andere partijen wel duidelijk is of en wanneer zij mogen participeren kan men dit nog accepteren. Bij het PLS was dit niet het geval. Door consequent te handelen is de procesgang automatisch transparanter. Men weet waar ze aan toe zijn. Dit werkte goed in Groningen en Enschede. Propositie 3: Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen Middels deze propositie is gekeken in welke mate de scheiding van BVO en stadion effect heeft op de transparantie en de complexiteit. Tabel 4-13 Analyse propositie 3 Propositie
3 Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen
Parkstad Limburg Stadion I Z +
-
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
Z
R
-
+
+
+
-
-
+
Uit de pilotcases bleek dat om schijn van misbruik te voorkomen een scheiding consequent doorgevoerd dient te worden. Dit zorgt voor een toename van het aantal personen in een netwerk, maar voor een afname van de complexiteit. De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999) hebben dergelijke voordelen bij een procesmatige benadering ook beschreven. Uit de casuïstiek is geen eenduidige conclusie te trekken. Scheiden van activiteiten voorkomt (schijn van) misbruik, maar de activiteiten van BVO en stadion zijn dusdanig vervlochten dat scheiding soms meer nadelen dan voordelen geeft. Bij de Grolsch Veste hebben ze omwille van de transparantie besloten de activiteiten volledig samen te voegen met één verantwoordelijk MT. Het lijkt er dan ook op dat consequentie in de scheiding of samenvoegen het belangrijkst. FC Twente is eigenaar van de Grolsch Veste waardoor samenvoegen logisch lijkt. Bij de andere cases speelt staatssteun een belangrijke rol. De gemeente Groningen is voor 100% eigenaar van de Euroborg en de gemeente Kerkrade is voor 87% eigenaar van PLS. Om de schijn van staatssteun te voorkomen is het van belang dat de organen gescheiden zijn. Bij PLS is deze behoefte ook al door de gemeente aangegeven, momenteel loopt er een onderzoek hoe dit moet worden vormgegeven. Transparantie kan ontstaan zowel door scheiding als door samenvoeging, mits het maar consequent is doorgevoerd.
82
Casestudies
Propositie 4: Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal Met deze propositie is onderzocht hoe de informatievoorziening is verlopen en welke relatie dit heeft met de transparantie van de besluitvorming. Tabel 4-14 Analyse propositie 4 Propositie
4 Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal
Parkstad Limburg Stadion I Z -
-
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
Z
R
-
+
+
+
+
+
+
Het kan strategisch zijn om informatie ter tafel te brengen op momenten die voor de besluitvormer opportuun zijn, maar daarmee kan ook wantrouwen worden gewekt. Gebrekkige informatievoorziening kan er toe leiden dat een actor onbetrouwbaar wordt geacht, wat een grote impact heeft op zijn effectief functioneren in het netwerk. Dit wordt ook wel de betrouwbaarheidsparadox genoemd (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Uit alle casestudies bleek dat de informatievoorziening een cruciale factor is om vertrouwen te wekken bij andere actoren. Wanneer er sprake was van goede informatievoorziening werd het draagvlak bij stakeholders groter. Ook wanneer men niet volledig overtuigd was van het initiatief, zoals de tegenstanders van de Grolsch Veste, werd de informatievoorziening gewaardeerd. De gemeente Heerlen werd beperkt van informatie voorzien wat zich later tegen het project heeft gewerkt. Beperkte informatievoorziening als strategie kan slechts in beperkte mate worden toegepast. Informatievoorziening is immers geen eenrichtingsverkeer, maar een oproep tot interactie. Wanneer er geen informatievoorziening plaatsvindt, ontstaat er ook geen interactie. Besluiten komen tot stand uit interactie. 4.6.4
Proposities die de positie van de deelnemende partijen beschermen Propositie 5: Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers Ondanks een grote massa van voorstanders, kunnen tegenstanders het proces altijd frustreren. Met deze propositie is onderzoek gedaan naar de moeite die de ´winnaars´ van het proces in de ´verliezers´ hebben gestoken en welk effect dit op het project heeft gehad. Tabel 4-15 Analyse propositie 5 Propositie
5 Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers
Parkstad Limburg Stadion I Z -
-
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
-
0
0
+
+
Z +
R +
De literatuur stelt dat tot op het laatste moment in verliezers geïnvesteerd moet worden, al is het om te voorkomen dat de winnaar wordt verweten verantwoordelijk is voor het verlies (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). Uit twee van de drie casestudies bleek hoe cruciaal de omgang met verliezers was. In het geval van de Euroborg waren er geen verliezers, wellicht ook door de gedane moeite aan de voorkant van het proces. De andere casestudies hebben aangetoond dat verliezers in het proces terug kunnen komen, 83
Casestudies
het proces blijven frustreren en elke laatste strohalm grijpen, hoe groot de kritieke massa ook is. De gemeente Heerlen is hier een voorbeeld van. Bij de Grolsch Veste had men te maken met enkele bezwaarmakers over de hoeveelheid licht die het nieuwe naambord zou geven. Door dit te verminderen, zijn bezwaarmakers tevreden gesteld. Het is een kleine geste, maar het bepaalt wel de perceptie van tegenstanders over de verbouwing van de Grolsch Veste. Wanneer er een grote kritieke massa ontstaat ‘vergeet’ men vaak te investeren in de verliezer, zonder te beseffen dat dit consequenties heeft. In een proces zullen er altijd verliezers zijn, maar het gaat om de perceptie van het verlies. Door kleine handreikingen te doen kan het verlies verzacht worden of zelfs als winst worden uitgelegd. Om dit te bewerkstelligen moet men speelruimte creëren voor verliezers en moet de initiatiefnemer blijven investeren in de verliezer. Propositie 6: De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren In de casestudies is gekeken naar de balans in de belangenafweging tussen de sleutelactoren en of de actoren na afloop van de besluitvorming tevreden waren met de uitkomst, ongeacht de machtspositie. Tabel 4-16 Analyse propositie 6 Propositie
6 De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren
Parkstad Limburg Stadion I Z -
-
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
Z
R
-
0
0
+
+
+
+
Om effectief en efficiënt te functioneren in een netwerk is het nodig om ruimte te creëren voor geven en nemen (de Bruijn en ten Heuvelhof 2008). De casuïstiek toonde aan dat wanneer een sleutelactor in een hoek werd gedreven met weinig ruimte er bewust mogelijkheden werden gezocht om te vertragen. FC Groningen heeft enkele malen, ondanks de gevoelde tijdsdruk, het proces gestagneerd om hun belangen te verdedigen. Voor actoren is het lastig om altijd rekening te houden met de belangen van andere partijen zonder daarbij de eigen belangen te schaden. Onafhankelijke personen kunnen dit wel controleren. Een alternatief is een convenant te ondertekenen waarmee alle actoren de belangen van de anderen erkennen en zich committeren. Propositie 7: Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces In de casuïstiek is onderzocht wat de invloed van emotie op de besluitvorming is geweest en hoe de actoren konden inspelen op deze emoties. Tabel 4-17 Analyse propositie 7 Propositie
7 Op emotie kan ingespeeld worden tijdens het besluitvormingsproces
Parkstad Limburg Stadion I Z 0
+
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
Z
R
+
+
+
+
+
+
+
In de literatuur wordt weinig vermeldt over de invloed van emotionele argumentatie op besluitvorming. In de casuïstiek werd er wel veel over gesproken.
84
Casestudies
“Besluitvorming wordt ook vaak gebaseerd op emotie” is een uitspraak, welke naar voren is gekomen tijdens een interview. Het geeft de lading van de invloed van emotie goed weer. In vergelijking met andere besluitvormingsprocessen zijn hier veel stakeholders aanwezig bij wie emotionele argumentatie een rol speelt. Supporters en sponsors zijn hoofdzakelijk vanuit hun liefde voor de voetbalclub of de stad betrokken. Ook bij andere actoren uitte de emotie zich. De gemeenteraad van Groningen is onder druk gezet door groepen fanatieke supporters, bestuursleden van FC Groningen hebben de voetbalpassie van investeerders en gemeenteraadsleden benut en zelfs gezonde rivaliteit heeft de emoties hoog doen oplopen. Emoties kunnen gekanaliseerd worden, dat wil zeggen, op het juiste moment in het proces ingezet worden. Dit werd gedaan door veel te praten met partijen, aansprekende mensen aan te stellen, de meerwaarde aan te tonen van het nieuwe stadion, respect te tonen en concessies te doen. Negeren of bagatelliseren van emotionele reacties werkt averechts. Dat kan een potentiële tegenstander creëren. 4.6.5
Proposities die de inhoud van het proces garanderen Propositie 8: Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Uit de pilotcases is gebleken dat de financiering een grote invloed op de besluitvorming heeft en dat de besluitvorming meestal volgt op de financiering. In de casestudies is gekeken of er koppelingsmomenten zijn geweest en of die mogelijk zijn in de toekomst. Tabel 4-18 Analyse propositie 8 Propositie
8 Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces
Parkstad Limburg Stadion I Z -
-
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
Z
R
-
-
-
-
0
0
-
Het gebrek aan koppeling tussen de financiering en de (ambtelijke) besluitvorming werd in meerdere casestudies benoemd als ergernis. Bij de totstandkoming van de financieringsstructuur zijn vaak niet alle partijen betrokken die kunnen besluiten over bestemmingsplannen en vergunningen. Een sterkere koppeling tussen de financiering en de besluitvorming kan tot effectievere besluitvorming leiden. De vraag is in hoeverre winst valt te behalen in de wettelijke en juridische procedures. Ook voor de gemeenten was er een belang om het stadion zo snel mogelijk te ontwikkelen. De frustraties van de betrokkenen hebben vooral betrekking op de beperkte koppelingsmogelijkheden. Deze zijn het gevolg van institutionele pluriformiteit. Volgens de literatuur vindt besluitvorming meestal plaats in meerdere arena’s die zich in meerdere netwerken bevinden, waardoor actoren zich ook volgens de regels van verschillende institutionele stelsels gedragen (Klijn 2007). Bij stadionontwikkeling is dit verschil bijvoorbeeld terug te zien in de relatie tussen de gemeenten en de marktpartijen. De marktpartijen (bijv. BVO’s, bouwcombinaties, sponsors) zijn gebaat bij en werken ook volgens snelle besluitvorming, terwijl voor de gemeente controle belangrijk is, wat de progressie van besluitvorming juist tegenhoudt. De actoren moeten zich bewust zijn van de institutionele pluriformiteit en de bijbehorende beperkingen.
85
Casestudies
4.6.6
Proposities die de voortgang van het proces garanderen De voorgaande proposities stuurden aan de op de kwaliteit en daarmee vooral op de effectiviteit van de besluitvorming. De laatste propositie stuurt aan op efficiëntie van de besluitvorming en sluit aan op bevinding 6. Propositie 9: Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken Met deze propositie kan het effect van bemensing op het aspect progressie worden nagegaan. Tabel 4-19 Analyse propositie 9 Propositie
9 Zware bemensing is een cruciale succesfactor om progressie te boeken
Parkstad Limburg Stadion I Z +
+
Euroborg
Grolsch Veste
R
I
Z
R
I
Z
R
+
+
+
+
+
+
+
Zware vertegenwoordigers beschikken over een groot relatienetwerk. En korte lijnen zorgen voor efficiënte besluitvorming. In de zware bemensing zit echter ook een paradox. Zware vertegenwoordigers laten zich moeilijk sturen, juist omdat zij over grote netwerken beschikken. Zij kunnen andere belangen hebben dan die van een ordentelijke voortgang van het proces. En ze kunnen hun machtsmiddelen ook tegen het proces inzetten (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999). De realisatie van de Gelredome in Arnhem is een voorbeeld waarbij de macht van één persoon niet ten goede kwam aan de kwaliteit van de besluitvorming (van Mierlo 2001). De meerwaarde van zware bemensing wordt door de casuïstiek onmiskenbaar bevestigd. Bij de ontwikkeling van de Euroborg speelde burgemeester Wallage een belangrijke rol. Wethouder Willem Smink was een medevoorstander van het project, die net als de burgemeester over een groot netwerk en veel draagvlak beschikt. Ook in Twente en Kerkrade waren de lokale burgemeesters grote voorstanders. Voor hen heeft het ook politieke meerwaarde om een dergelijke initiatief te ondersteunen. Zware vertegenwoordigers met persoonlijke belangen zorgen voor een combinatie van inhoudelijke kennis, draagvlak en daadkracht. Tevens is het van belang om mensen aan te stellen met sociale en/of communicatieve vaardigheden die kunnen enthousiasmeren, overtuigen en binden. Een goed voorbeeld van een dergelijk boegbeeld is Joop Munsterman van FC Twente. Naast zware vertegenwoordigers zijn er meer aspecten van bemensing. Met bemensing kan ook geïnvesteerd worden in uitstraling. Personen met karaktereigenschappen als charisma, enthousiasme, betrouwbaarheid, communicatief vaardig en bindingsvermogen kunnen een positieve bijdrage aan de besluitvorming leveren. Personen spelen een grote rol in het impressiemanagement, dat wil zeggen het creëren van een positieve indruk op de omgeving (de Bruijn, ten Heuvelhof et al. 1999).
86
Casestudies
4.6.7
Overige bevindingen De proposities zijn opgezet om het theoretisch kader te koppelen aan de bevindingen uit de pilotcases. In de casuïstiek zijn naast de proposities ook nog enkele andere aspecten naar voren gekomen die een grote invloed hebben op de effectiviteit en efficiëntie van de besluitvorming. Deze worden in deze paragraaf besproken. Inter-personele relaties Naast de zware bemensing werden ook de inter-personele relaties genoemd. Stadionontwikkeling is mensenwerk en mensen die elkaar mogen werken prettig samen. Bij de Euroborg viel op dat de partijen zeer positief waren over de samenwerking, ondanks dat alle partijen tot het uiterste gingen om de eigen belangen te verdedigen. Dat kenmerkte de professionaliteit van de partijen. Ook bij de Grolsch Veste werd er prettig samengewerkt, met name tussen de gemeente en FC Twente. De grootste winst ligt voor de besluitvorming Uit alle casestudies blijkt dat er vooral vóór de besluitvorming veel winstmogelijkheden liggen door te investeren in (continuïteit van de) organisatie, een gericht lange termijn beleid, onderhouden van relaties, het opbouwen van een betrouwbare status en/of het bepalen van strategieën. Een goede manier om meer draagvlak te creëren is door het aantal ‘eigenaren’ van het project te vergroten. Met name in een publieke overheid kan een stadion een middel zijn om meerdere doelen te bewerkstelligen. Uit de casestudies zijn al een aantal voorbeelden naar voren gekomen: werkloosheid bestrijden, economische positie verbeteren, bedrijvigheid initiëren, sport stimuleren of het maatschappelijk imago van de club benadrukken. Het inpassen van het stadion in een groter programma kan het maatschappelijk en publiek draagvlak aanzienlijk vergroten. Verandering van strategie Uit de theorie over arrangementen en instrumenten viel te halen dat er meerdere strategieën waren om het doel te bereiken. In een netwerk wordt vaak op afhankelijkheden gestuurd, maar dat wil niet zeggen dat er geen gebruik gemaakt kan worden van de andere arrangementen. Met name bij de ontwikkeling van het PLS had men de kwestie tussen de gemeenten Heerlen en Kerkrade ook hiërarchisch kunnen benaderen door gebruik te maken van autoriteiten (bijv. de provincie). Bij alle drie de casussen is er weinig tot geen gebruik gemaakt van andere arrangementen dan afhankelijkheden binnen het netwerk.
87
Conclusies en aanbevelingen
5
Conclusies en aanbevelingen In hoofdstuk 2 is bepaald welke karakteristieken stadionontwikkeling heeft. Deze zijn in hoofdstuk 3 gekoppeld aan theorie over complexe besluitvorming. Vanuit de proposities zijn in hoofdstuk 4 de bepalende factoren vastgesteld. In dit hoofdstuk worden de conclusies van het onderzoek gepresenteerd. In de conclusies wordt aangegeven hoe men met deze factoren om dient te gaan. Tevens wordt hiermee een antwoord gegeven op de laatste deelvraag: Welke handreikingen en adviezen kunnen geboden worden om het besluitvormingsproces van stadionontwikkeling effectiever en efficiënter te laten verlopen? Na de conclusies worden de aanbevelingen gepresenteerd. Eerst worden aanbevelingen gegeven over hoe men in de praktijk met de resultaten van dit onderzoek verder kan. Daarna wordt aangegeven welk verder wetenschappelijk onderzoek gedaan kan worden. In de discussie wordt teruggekeken op het onderzoek.
5.1
Conclusies De conclusies zijn ingedeeld in vijf categorieën: 1. 2. 3. 4. 5.
Vertrouwen is de basis Houd rekening met (mogelijke) verliezers Draag zorg voor een competente bemensing Houd rekening met de omgeving Continue bewaking van de balans
Per categorie wordt aangegeven welke factoren van belang zijn en hoe men hier mee om kan gaan op basis van het theoretisch kader en het casusonderzoek. 5.1.1
Vertrouwen is de basis In de casuïstiek is bevestigd dat in de voetbalwereld een structureel kritische cultuur heerst. Dat legt een zware druk op het besluitvormingsproces. Om tot inter-organisatorische samenwerking te komen moeten de partijen elkaar kunnen vertrouwen. Uit het casusonderzoek zijn enkele factoren gevonden waarmee men het vertrouwen kan versterken. 1. 2. 3. 4.
Rust, continuïteit en een realistisch lange termijn beleid Procesafspraken en duidelijke communicatie Openheid en transparantie Procesafspraken
Ad 1: Rust, continuïteit en een realistisch lange termijn beleid De grootste winst voor BVO’s ligt aan de voorkant van het proces, goed en wel voordat de eigenlijke besluitvorming is begonnen. Een voetbalclub dient over te komen als betrouwbare partner. Dit kan gedaan worden door te investeren in een (realistisch) lange termijn beleid en zorg te dragen voor continuïteit binnen de organisatie. Een voetbalclub is gebaat bij een stabiele organisatie met veel ervaring. Rust en continuïteit in organisaties en besturen gecombineerd met realistische lange termijn ambities werken stabiliserend ten opzichte van de grilligheid van de besluitvorming. Dit geeft de betrokkenen een gevoel van zekerheid.
88
Conclusies en aanbevelingen
Ad 2: Procesafspraken en duidelijke communicatie Wanneer het proces is begonnen is het van groot belang dat er procesafspraken worden vastgesteld en dat deze duidelijk gecommuniceerd worden naar alle betrokkenen. In de casestudies is aangetoond dat vooraf procesafspraken vaststellen en bij de go/no-go-momenten deze herbevestigen het besluitvormingsproces effectiever laat verlopen. Bij deze beslismomenten is het ook mogelijk om de samenwerking te beëindigen. Door vooraf dergelijke afspraken te maken is het voor partijen aantrekkelijker om deel te nemen. In de praktijk wordt er uiteindelijk niet tot nauwelijks gebruik gemaakt van deze regelingen, omdat stoppen vaak duurder is dan doorgaan. Bouwers komen in de toekomst vaker met de gemeente in contact. De samenwerking beëindigen heeft daardoor een negatief neveneffect op de lange termijn. Ad 3: Openheid en transparantie Uit alle casestudies is gebleken dat om vertrouwen te creëren het proces open van karakter dient te zijn. Stakeholders moeten kunnen participeren, invloed kunnen uitoefenen op de plannen en het moet duidelijk zijn hoe dit kan. Door partijen niet te kennen in een vroeg stadium kunnen zij tegenstander van het initiatief worden. De openheid wordt versterkt door transparant op te treden. De informatievoorziening speelt hierin een grote rol. Informatievoorziening kan een oproep tot interactie betekenen. Bij een verbouw zijn veel bestaande stakeholders die actief kunnen worden in het besluitvormingsproces nadat zij geïnformeerd worden door BVO en de gemeente. Dergelijke proactiviteit kan uiteindelijk tot verrijking van het initiatief leiden. Tevens moeten dubbelrollen door actoren worden vermeden, om schijn van misbruik en belangenverstrengeling te voorkomen. Hierbij speelt de eigendomsstructuur een belangrijke rol. Indien er gemeentegeld bij betrokken is, moet het mogelijk zijn voor de gemeente om te controleren wat er met het verschafte krediet gebeurt. Bij verregaande verstrengeling tussen BVO en stadion is dit niet mogelijk. Tevens is men ook verplicht de organen te scheiden om de schijn van staatssteun te voorkomen. Ad 4: Procesafspraken Het vertrouwen kan vastgelegd worden met memories, convenanten of intentieovereenkomsten. Deze overeenkomsten dienen de eerder genoemde procesafspraken te bevatten. Dit zijn echter slechts bevestigingen van het vertrouwen dat de partijen in elkaar hebben. Wanneer er geen vertrouwen is tussen de partijen zijn dergelijke documenten slechts een façade. 5.1.2
Houd rekening met (mogelijke) verliezers Bij stadionontwikkeling worden de belangen van vele partijen geraakt. BVO, gemeente en commerciële partijen gaan vaak op zoeken naar win-win situaties. Dat wil zeggen, de oplossing brengt de individuele actor meer winst dan verlies. In de praktijk blijkt het moeilijk om dit te bewerkstelligen: in twee van de drie casestudies ontstonden uiteindelijk toch verliezers. Het succes van de uiteindelijke besluitvorming hangt in grote mate af van de omgang met de verliezers. Deze wordt bepaald door drie factoren: 1. 2. 3.
Kernwaarden van de actoren Voorkomen of beperken Respectvol omgaan
89
Conclusies en aanbevelingen
Ad 1: Kernwaarden van de actoren De kwestie winst- of verlies is lastig objectief vast te stellen. Individuele actoren zien dit ieder vanuit hun eigen perspectief. Daarom moet er in ieder geval te allen tijde worden voorkomen dat actoren in hun kernwaarden worden geraakt. Het nieuwe stadion moet voor een voetbalclub bijvoorbeeld altijd verbetering van de sportieve resultaten beteken. Ad 2: Voorkomen of beperken In eerste instantie moet het verlies voor partijen voorkomen of beperkt worden. In de casestudies werd dit gedaan door partijen in een vroeg stadium te benaderen en speelruimte te creëren voor geven en nemen om het initiatief te beïnvloeden. De potentiële tegenstanders werden vroeg benaderd zodat zij nog ruimte hadden om te reageren op de plannen. Voor de mogelijke verliezers is het van groot belang dat zij nog perspectief op winst houden. Wanneer dit niet meer het geval is, kunnen partijen zich genoodzaakt voel om over te gaan tot ‘pakken wat je pakken kan’-gedrag. Perspectief op winst kan geboden worden door te sturen op compensatie op andere vlakken, oftewel een multi-issue oplossing die buiten het kader van het project valt. Ad 3: Respectvol omgaan met verliezers Wanneer verlies onvermijdelijk is, moet er respectvol worden omgegaan met verliezers. Ondanks dat het verlies onvermijdelijk is, moet er blijvend geïnvesteerd worden in de verliezers. Door moeite te doen om het verlies te minimaliseren kan respect ontstaan voor de winnaar. Een voorbeeld van een dergelijke verzachtende maatregel is de erkenning van de gemeente Kerkrade dat het centrum van Heerlen als belangrijkste winkelgebied in Parkstad Limburg was. In dit voorbeeld heeft de verliezer het echter wel zelf afgedwongen. 5.1.3
Draag zorg voor een competente bemensing De invloed van de bemensing op het besluitvormingsproces is groot. De invulling van personen is bepalend voor het succes van de besluitvorming. Alle genoemde strategieën en factoren om rekening mee te houden zijn verwaarloosbaar, wanneer niet de juiste mensen zijn aangesteld. Er zijn vier factoren van invloed. 1. 2. 3. 4.
Procesbegeleiding Competent en aanvullend management BVO Zware vertegenwoordigers gemeente Goede inter-persoonlijke relaties
Ad 1: Procesbegeleiding Allereerst dient er sprake te zijn van een onafhankelijke, ervaren procesmanager of procesarchitect. Dit is een investering op de korte termijn die op lange termijn kan leiden tot een effectiever en efficiënter besluitvormingsproces. Voor de procesarchitect ligt een belangrijke rol bij het analyseren van het netwerk en de te betrekken stakeholders. Voor de procesmanager ligt een belangrijke rol bij het bewaken en borgen van de ambities en de belangen van de verschillende partijen. De specifieke eisen aan de procesmanager zijn in dit onderzoek niet uitgezocht, maar de literatuur stelt dat een balans tussen inhoudelijk rationeel en procesrationeel noodzakelijk is.
90
Conclusies en aanbevelingen
Ad 2: Competent en aanvullend management BVO Voor een BVO is het van belang mensen aan te stellen die de capaciteiten bezitten om voor draagvlak en progressie te zorgen. Het management van een BVO moet een breed draagvlak hebben bij verschillende soorten van achterban. Tevens heeft men een boegbeeld met sterke communicatieve vaardigheden die in staat is mensen te enthousiasmeren en te binden. De voorzitter van de BVO dient thuis te zijn in de voetbalwereld en te fungeren als boegbeeld van de club. Hij moet een people manager zijn waar supporters en commerciële relaties zich bij op hun gemak voelen. Aan een voorzitter moet specifieke eisen worden gesteld op het gebied van sociale cohesie, leiderschap, voetbalkennis, mediapresentatie en warmte. Ad 3: Zware vertegenwoordigers gemeente Binnen de gemeente moet gezocht worden naar een zware vertegenwoordiger die ook belangen heeft bij de ontwikkeling van een stadion. Deze belangen hebben vaak betrekking op sociaalmaatschappelijke thema’s zoals veiligheid, werkgelegenheid, infrastructuur of juist op politiekstrategische belangen zoals aankomende gemeenteraadsverkiezingen. Het gevaar van zware vertegenwoordigers is dat zij niet altijd belang hebben bij een ordentelijke procesgang. De procesmanager moet hiervoor waakzaam zijn. Ad 4: Goede inter-persoonlijke relaties Als laatste dient men te letten op de inter-persoonlijke relaties. De belangrijkste beslissers moeten goed met elkaar om kunnen gaan. Wanneer er sprake van een persoonlijke ‘klik’, dan verloopt de samenwerking soepeler. Dit moet door een onafhankelijk persoon worden beoordeeld. In de casestudies was dit de projectdirecteur. Het zou echter ook de procesmanager/begeleider kunnen zijn. 5.1.4
Houd rekening met de omgeving Om effectief en efficiënt te kunnen functioneren, dienen partijen zich bewust te zijn van de omgeving waarin de besluitvorming plaatsvindt. Stadionontwikkeling is een langdurig proces waarbij men rekening moet houden met een veranderend maatschappelijk en politiek klimaat. Er zijn drie factoren waar op gelet moet worden. 1. 2. 3.
Deel van een programma op een abstracter niveau Inspelen op emoties Rekening houden met institutionele pluriformiteit
Ad 1: Deel van een programma op een abstracter niveau In de afgelopen jaren is in Nederland bijvoorbeeld een trend te zien dat een voetbalclub niet langer alleen wordt benaderd als commercieel bedrijf, maar als een maatschappelijk instituut dat ook kan zorgen voor sociale cohesie. Een stadion is ook niet langer een bouwwerk waarin alleen wordt gevoetbald. Door de ontwikkeling van een stadion deel uit te laten maken van een programma op een abstracter niveau (bv. werkgelegenheid vergroten of integrale gebiedsontwikkeling), kan worden ingespeeld op deze veranderende maatschappelijke waarde die aan voetbal en stadions wordt toegekend. Tevens overschrijdt de besluitvorming vaak meerdere raadsperiodes waardoor ook het politiek klimaat kan variëren. Wanneer verkiezingen in het zicht zijn, hebben besluiten over stadions ook een electorale uitwerking. Dit zijn echter wel situatiespecifieke omstandigheden, wat het lastig maakt om hier algemeen geldende conclusies over gegeven worden.
91
Conclusies en aanbevelingen
Ad 2: Inspelen op emoties Daarnaast heeft men nog steeds te maken met de emoties van supporters, sponsoren en anderen die vanuit passie bij de voetbalclub betrokken zijn. Zij redeneren niet op puur rationele argumenten, maar luisteren vooral naar hun gevoel. Hier kan op ingespeeld worden door inzicht, begrip en respect te tonen. Door keuzes aan te bieden of door positieve punten van het nieuwe stadion consequent te benadrukken, kan men hen overtuigen. Ad 3: Houd rekening met institutionele pluriformiteit Tevens dient met rekening te houden met de verschillen tussen de actoren, oftewel de institutionele pluriformiteit. Een BVO en een gemeente hebben gezamenlijke belangen bij stadionontwikkeling, maar variëren verder wel in grootte, machtsmiddelen en cultuur. De koppeling tussen de besluitvorming en de juridische procedures is lastig te maken. Bij het vaststellen van de eigendomsen financieringsstructuur dient men zich bewust te zijn van de verschillen tussen de organisaties en de implicaties die keuzes hebben. De wijziging van bestemmingsplannen en het aanvragen van vergunningen zijn procedures die bij een gemeente nu eenmaal moeten worden doorlopen. 5.1.5
Continue bewaking van de balans De laatste categorie richt zich op het balans tussen proces en inhoud. Hier ligt een belangrijke rol voor de procesmanager. Er zijn twee factoren te onderscheiden: 1. 2.
Experts Ambities borgen
Ad 1: Experts BVO’s hebben nagenoeg geen ervaring met vastgoedontwikkeling. Bouwende en ontwerpende partijen beschikten over beperkte kennis over voetbal. Wanneer men over te weinig noodzakelijke inhoudelijke kennis beschikt kunnen experts worden geraadpleegd. Bij het raadplegen van experts moet men wel waken voor het risico dat de expert ‘verkleurt’, dat wil zeggen dat hij van onafhankelijke deskundige een partij in het proces wordt. Ad 2: Ambities borgen Men dient zich te concentreren op de van te voren vastgestelde ambities en de rol die het stadion daarin speelt. De ambities kunnen in de loop der tijd veranderen, maar het stadion mag geen doel op zich worden dat uiteindelijk niet leidt tot het behalen van de ambities. 5.1.6
Hoofdvraag Met deze conclusies kan nu ook de hoofdonderzoeksvraag worden beantwoord: Welke procesmanagementstrategieën laten het besluitvormingsproces voor nieuwbouw of verbouw van stadions in Nederland effectiever en efficiënter verlopen? Door te sturen op vertrouwen, rekening te houden met mogelijke verliezers, zorg te dragen voor competente bemensing, rekening te houden met de omgeving en de balans tussen proces en inhoud te bewaken is het mogelijk om het besluitvormingsproces voor nieuwbouw of verbouw van stadions in Nederland effectiever en efficiënter te laten verlopen.
92
Conclusies en aanbevelingen
5.2
Aanbevelingen
5.2.1
Aanbevelingen voor de praktijk De aanbevelingen zijn in vier categorieën ingedeeld: • • • •
Voor het besluitvormingsproces Bij aanvang van het besluitvormingsproces Gedurende het besluitvormingsproces Voor de oplevering van het stadion
Voor het besluitvormingsproces Voor een BVO gelden enkele algemene aanbevelingen waarmee men rekening moet houden voor er aan de eigenlijke besluitvorming kan worden begonnen: 1.
2.
3.
Investeer in de organisatie van de voetbalclub Het MT dient complementair aan elkaar te zien en te voldoen aan enkele specifieke eisen. Er dient voldoende kennis te zijn van voetbal, media en commercie. Daarnaast heeft men een voorzitter nodig die zorgt voor sociale cohesie, uitstraling en warmte. Hij moet een peoplemanager zijn waar supporters, sponsoren en andere relaties zich bij thuis voelen. De commerciële organisatie moet geprofessionaliseerd zijn. Men dient specifieke eisen te kunnen stellen aan de exploitatie van het nieuwe stadion en de overgang te kunnen begeleiden. Zorg voor continuïteit Het is van belang dat er continuïteit zit in de betrokken personen en organisaties en dat de ambities, doelen en reeds genomen besluiten goed verankerd zijn om deze dynamiek aan te kunnen. Formuleer lange termijn ambities De lange termijn ambities zodanig worden vastgesteld dat het nieuwe stadion voor een structurele financiële en sportieve verbetering leidt.
Voor een gemeente gelden ook enkele aanbevelingen: 4. 5.
6.
7.
Bepaal belang bij BVO/stadion Er moet besloten worden welke waarde de BVO heeft voor de gemeente en welke rol het nieuwe stadion daarin kan spelen. Plaats de belangen in een groter programma Het stadion mag geen doel op zich zijn, maar moet onderdeel zijn van een programma op een hoger niveau dat tot structurele verbetering in de gemeente leidt. Zorg voor continuïteit Vanwege de korte politieke horizon is het van belang dat er continuïteit zit in de betrokken personen en organisaties en dat de ambities, doelen en reeds genomen besluiten goed verankerd zijn om deze dynamiek aan te kunnen. Stel zware vertegenwoordigers aan Er moeten vertegenwoordigers verantwoordelijk zijn voor de stadionontwikkeling die kunnen zorgen voor draagvlak en progressie.
Bij aanvang van het besluitvormingsproces De volgende aanbevelingen gelden voor de initiatiefnemende partijen: Zorg voor een gemeenschappelijke sense-of-urgency De initiators (minimaal de BVO, stadionorganisatie en overheid) moeten gezamenlijke belangen vaststellen. 9. Stel onafhankelijke project/procesbegeleiding aan Er moet een onafhankelijke, ervaren partij verantwoordelijk worden gemaakt voor de regie van de stadionontwikkeling. 10. Voer een stakeholderanalyse uit Breng de stakeholders, belangen en relaties in beeld.
8.
93
Conclusies en aanbevelingen
11. Bepaal de procesafspraken Vooraf moeten de spelregels met de sleutelactoren (minimaal de BVO, stadionorganisatie en overheid) worden bepaald. Hierin moet ook rekening worden gehouden eventuele exitregelingen. 12. Leg procesafspraken vast De procesafspraken moeten worden vastgelegd in achtereenvolgens een intentieovereenkomst om partijen te committeren aan het proces, een convenant waarmee de belangen worden vastgelegd en een realisatieovereenkomst waarin de eerder gemaakte afspraken ‘hard’ gemaakt kunnen worden. 13. Benader stakeholders Alle stakeholders (op basis van de analyse) moeten zo vroeg mogelijk benaderd worden met informatie over de gang van het proces. Voor de onafhankelijke project/procesbegeleiding geldt verder dat er gelet moet worden op de persoonlijke ‘klik’ tussen de personen. In een vroeg stadium is het gemakkelijker om personen te vervangen. Gedurende het besluitvormingsproces Tijdens het besluitvormingsproces gelden drie aanbevelingen waar op gelet moet worden (met name door de project/procesmanager): 14. Bewaak balans tussen inhoud en proces Tijdens het proces moeten de vastgelegde ambities en belangen worden bewaakt en moet er continu gestuurd worden op progressie, openheid en kwaliteit. De onafhankelijke tussenpersoon (procesmanager/projectdirecteur) moet balans tussen proces en inhoud bewaken. 15. Blijf stakeholders informeren Stakeholders moeten continu geïnformeerd worden over de verloop van het proces. Inhoudelijke informatievoorziening wordt alleen naar buiten gebracht wanneer definitieve afspraken gemaakt zijn. 16. Maak een koppeling met de procedures Start zo snel mogelijk of houd rekening met juridische procedures (vergunning aanvragen en bestemmingsplanwijzingen) Voor de oplevering van het stadion Voordat het stadion opgeleverd wordt, moeten er enkele concrete inhoudelijke afspraken worden gemaakt: 17. Zorg voor een professioneel ingerichte organisatie De organisatie van het stadion moet bepaald zijn voor het stadion in gebruik wordt genomen. Indien de gemeente eigenaar is, moet er worden gestuurd op scheiding tussen BVO en stadion om staatssteun te voorkomen. Deze scheiding moet consequent worden doorgevoerd, ook in de personele invulling. Indien een andere partij (BVO of commerciële partij) eigenaar is moeten de afspraken ook duidelijk van te voren worden vastgelegd. 18. Bepaal de exitregels Zorg ervoor dat de deelnemende partijen weten wanneer hun deelneming eindigt en tot in welk stadium hun verantwoordelijkheid loopt.
94
Conclusies en aanbevelingen
5.2.2
Aanbevelingen voor verder wetenschappelijk onderzoek In de voorgaande paragraaf zijn aanbevelingen gedaan voor het besluitvormingsproces over stadionontwikkeling. Uit dit onderzoek zijn eventueel ook andere interessante bevindingen te halen voor besluitvormingsprocessen in het algemeen. Aangezien dit niet onderzocht is en derhalve lastig wetenschappelijk aan te tonen zijn de aanbevelingen opgezet als mogelijke vervolgonderzoeken. De invloed van emotie in andere sectoren Binnen stadionontwikkeling is gebleken dat emotie een grote invloed heeft op besluitvorming en zijn er enkele handreikingen naar voren gekomen hoe hiermee om kan worden gegaan. Uit interviews is gebleken dat dit ook bij besluitvorming over andersoortige projecten een rol speelt, bv. binnenstedelijke herontwikkeling. De vraag is hoe partijen hier mee om moeten gaan en of de uiteindelijke besluiten veranderd kunnen worden door in te spelen op emotie. In een vervolgonderzoek zou de invloed voor andere sectoren onderzocht kunnen worden. Koppeling met procedures Eén van de frustraties van de marktpartijen bij stadionontwikkeling was de vertragende werking die de gemeentelijke procedures, zoals bestemmingsplanwijzigingen of vergunningsprocedures. Dit was één van de voorbeelden van de institutionele pluriformiteit die met name invloed had op de efficiëntie. De koppeling van de verschillende organisaties, de verschillende procedures en de verschillende stromen zouden nader onderzocht kunnen worden. Er zou gekeken kunnen worden naar mogelijkheden om dit sterker aan elkaar te koppelen. De kerncompetenties van de procesmanager De voetbalwereld verschilt op een aantal fronten ten opzichte van de ‘gewone’ maatschappij. Opportunisme speelt een belangrijke rol en lange termijn beleid wordt niet altijd volledig uitgevoerd. Aan de personen die in deze wereld actief zijn, worden bepaalde eisen gesteld, zo ook aan de procesmanager. Een nader onderzoek naar de kerncompetenties van een procesmanager voor stadionontwikkeling zou zowel kwantitatief als kwalitatief uitgevoerd kunnen worden. Vergelijking met stadionontwikkeling in het buitenland Veel van het huidige onderzoek over stadionontwikkeling is in GB en de VS verricht. In GB worden stadions ook als nationale accommodatie neergezet zonder een BVO als hoofdgebruiker. Tevens verschilt de eigendomsstructuur en worden veel voetbal overgenomen door buitenlandse eigenaren (McKenzie 2007). In de VS worden de accommodaties vooral commercieel effectiever gebruikt. Het is mogelijk dat dergelijke trends ook in Nederland kunnen verschijnen. In een vergelijkend onderzoek zou gekeken kunnen worden wat de invloed van eigendomsstructuren en de commercialisering is op de besluitvorming en hoe Nederlandse overheidspartijen zich hierop moeten instellen. Topklasse Sinds het seizoen 2010/2011 bestaat in Nederland de Topklasse, de overgangsklasse tussen het betaald voetbal en het amateurvoetbal. In de nieuwe Topklasse bevinden zich amateurclubs met accommodaties die niet aan de eisen van de accommodaties voor BVO’s voldoen (Smit 2010). Wanneer een Topklasse-voetbalclub promoveert, worden zij geconfronteerd met de nieuwe eisen en ook de gemeente waar de Topklasse-club zich bevindt. In korte tijd zullen veel veranderingen moeten worden doorgevoerd, waar in het besluitvormingsproces niet altijd ruimte voor is. In een onderzoek zou gekeken kunnen worden hoe gemeente zich hier op kunnen voorbereiden.
95
Conclusies en aanbevelingen
5.3
Discussie Vanuit de inductieve opzet van het onderzoek zijn uit de pilotcases de eerste bevindingen behaald. Deze zijn vanuit het perspectief van de onderzoeker op basis van documentatiemateriaal bepaald. Dit heeft als voordeel gehad dat de progressie van het onderzoek niet in gevaar kwam. Wel is de vraag of hiermee alle relevante karakteristieken uit de pilotcases zijn gehaald. Wanneer bronnentriangulatie was toegepast door bijvoorbeeld stakeholders te interviewen, dan was dit de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek ten goede gekomen. De bevindingen en karakteristieken van de pilotcases zijn als uitgangspunt gehanteerd in het theoretisch kader. Het theoretisch kader is weliswaar breed opgezet, maar via de proposities wel specifiek gekoppeld aan deze bevindingen. Wanneer het onderzoek deductief was verricht, was het theoretisch kader completer geweest. Door het gebruik van de pilotcases kon er nu gerichter theoretisch onderzoek uitgevoerd worden. De vraag is wel of hierdoor de juiste aspecten zijn onderzocht. De proposities zijn te herleiden naar de pilotcases en hebben zich op enkele losse kwesties geconcentreerd. Tussen enkele proposities zit hierdoor ook overlap. De casestudie wordt gebruikt ten behoeve van een diepgaand en integraal onderzoek, zodat factoren geplaatst kunnen worden in een breed perspectief en niet als losse kwesties worden gezien. In de casestudies is een beperkte hoeveelheid interviews uitgevoerd, waarbij gesteld kan worden dat meer interviews waarschijnlijk ten goede waren gekomen aan de diepgang. Voor dit onderzoek is echter gekozen voor drie casestudies, waardoor het mogelijk is geweest om de factoren op een abstract niveau te kunnen vergelijken. Zowel in de pilotcases en de casestudies zijn er bepaalde randvoorwaarden die bepalend zijn geweest voor de uitgangssituatie en de omgeving waarin het netwerk zich bevond. In het geval van de Amsterdam ArenA en de verbouw van de Grolsch Veste was er sprake van een BVO met zeer aansprekende sportieve resultaten, waardoor menig betrokkene positief ten opzichte van voetbal in de regio kan staan. Bij de Euroborg speelde het gebrek aan concurrerende bedrijventerreinen een belangrijke rol in de financiële haalbaarheid van de casus. Zo waren er in elke casus verschillende uitgangspunten die niet altijd meegenomen konden worden. Door de grote hoeveelheid praktisch onderzoek is het wel mogelijk geweest om de meest bepalende abstracte factoren eruit te halen. De meerwaarde van procesmanagement is nog niet praktisch aangetoond. De theorie sloot weliswaar goed aan op de bevindingen van de geïnterviewden, maar om de bevindingen te valideren moet er nog een praktische toepassing plaatsvinden.
96
Reflectie
Reflectie De reflectie wordt in twee stappen gedaan. Eerst wordt gereflecteerd op de opzet en de gebruikte onderzoeksmethoden. Als tweede wordt er een persoonlijke reflectie gegeven.
Methodologische reflectie De keuze voor de pilotcases is bepalend geweest voor het verloop van het onderzoek. Door het gebrek aan wetenschappelijk onderzoek over stadionontwikkeling kon middels de pilotcases het concept stadionontwikkeling nader worden uitgezocht. Er was hierbij geen sprake van bronnentriangulatie, wat een beperkende factor is geweest voor de betrouwbaarheid en validatie van de bevindingen van de pilotcases. In de deductieve onderzoeksfase is gekozen voor proposities om het theoretisch kader en de bevindingen uit het inductieve onderzoek te operationaliseren. Dit maakte de complexe materie handzaam. Het gebruik van proposities impliceerde echter ook dat dit de rode draad werd door het onderzoek heen en dat de rest van het onderzoek door deze bril werd bekeken. Het normatieve karakter van de proposities bracht verder met zich mee dat gezocht is naar uitkomsten die de proposities bevestigden of ontkrachten, terwijl de onderzoeksvragen hier juist niet op stuurde. Bij het vergelijken van de proposities is gekeken naar de intenties van de stakeholders, de zichtbaarheid van de intenties en het resultaat ervan. De samenhang tussen deze drie beoordelingscriteria is niet altijd rechtlijnig te maken. De resultaten kunnen ambigu zijn, ofwel er kunnen meerdere verklarende factoren zijn. Als laatste valt te constateren dat bij het opstellen van selectiecriteria voor de casuïstiek ook is gekeken naar de logistiek, namelijk de beschikbare hoeveelheid informatie. Dit is geen inhoudelijk criterium geweest, wat de validiteit niet ten goede kwam, maar de bruikbaarheid van het onderzoek wel.
Persoonlijke reflectie Het uitvoeren van een onderzoek is een vak apart, waar ik tot aan mijn afstuderen betrekkelijk weinig ervaring mee had. Hierdoor heb ik met name gedurende de opzet van mijn onderzoek erg geworsteld met de afbakening en het opstellen van goede gerichte onderzoeksvragen. Gedurende de voortgang van het onderzoek werd het voor mij steeds duidelijker hoe belangrijk deze periode is geweest. Dankzij mijn begeleiders is het mij uiteindelijk gelukt om mijn onderzoek helder af te bakenen en middels strak geformuleerde onderzoeksvragen gericht te sturen. De tweede les die ik heb geleerd, heeft betrekking op het documenteren van de bevonden onderzoeksresultaten. Op sommige momenten is het nodig om juist wat meer woorden te gebruiken om een en ander te nuanceren, maar op sommige momenten voldoet een korte uitspraak ook. Gericht schrijven is een kunst die ik (nog) niet beheers, maar ik kom steeds een stukje verder. Tenslotte heb ik het meest geleerd van de omgang met mijn begeleiders die er keer op keer in slaagden om verbeteringen aan te dragen voor mijn onderzoek. Openstaan voor verbeteringen, luisteren naar kritiek, gerichte vragen stellen om kritiek te kunnen ontvangen zijn enkele aspecten die ik gaande mijn onderzoek steeds beter ben gaan toepassen.
97
Bibliografie
Bibliografie Ahlfeldt, G. M. en W. Maennig (2007). Impact of sports arenas on land values: evidence from Berlin. Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Planning Association 35(4): 216-224. Baade, R. A. (1994). Stadiums, Professional Sport, and Economic Development: Assessing the Reality. Beemer, F., R. Berndsen, et al. (2010). Betaald voetbal 4.0: een nieuw evenwicht tussen bedrijfs- en maatschappelijke waarde. Sport en strategie. Nieuwegein, Arko Sport Media. Berenschot (2008). De gemeente Den Haag en betaald voetbal 1998-2008. Den Haag. Berenschot (2010). Ze sjpille vuur hön leëve. Den Haag. van de Berg, M., M. de Nooij, et al. (2010). Kengetallen kosten-batenanalyse van het WK voetbal. Amsterdam, SEO Economisch onderzoek. Berger, B. (1998). Politie machteloos in het Oosterpark. Trouw. Amsterdam, Frits Campagne. van de Bol, B. (2009). FC Gemeente. Binnenlands Bestuur. Briene, M., A. Koopman, et al. (2005). De waarde van voetbal. Rotterdam, Ecorys. Brown, A., F. McGee, et al. (2010). The social and community calue of football. Substance. London, Supporters Direct. Brown, M., M. Nagel, et al. (2004). Revenue and wealth maximization in the National Football League: The Impact of Stadia. Sport Marketing Quarterly. de Bruijn, H. en E. ten Heuvelhof (2008). Management in Networks: On multi-actor decision making. London and New York, Routledge. de Bruijn, H., E. ten Heuvelhof, et al. (1999). Sport 7: De opkomst een ondergang van een Nederlandse sportzender. Rotterdam, Aristos. de Bruijn, H., E. ten Heuvelhof, et al. (1999). Procesmanagement: Over procesontwerp en besluitvorming. Schoonhoven, Academic service. de Bruijn, H., E. ten Heuvelhof, et al. (2002). Process Management: Why project management fails in complex decision making processes. Boston, Kluwer Academic Publishers. Dejonghe, T. and S. v. Hoof (2005). Verplaatsing voetbalclubs trekt meer publiek. Economisch statistische berichten 90(4468): 358-359. Bryson, J. M., G. L. Cunningham, et al. (2003). What to do when stakeholders matter. Public Administration Review 62(5): 568-584. Edelenbos, J. en E.-H. Klijn (2007). Trust in complex decision-making networks: a theoretical and empirical exploration. Administration & Society 39(1): 25-50.
98
Bibliografie
Edelenbos, J., R. Monnikhof, et al. (2003). A double helix approach: a proposal to forge a better integration of analysis and process in policy development. Int. J. Technology, Policy and Management 3(1). Eden, C. en F. Ackermann (1998). Making Strategy: The Journey of Strategic Management. Thousand Oaks, CA, Sage Publications. Evenhuis, J. (2001). Toespraak Jan Evenhuis. Groningen. FC Groningen (2011). "www.fcgroningen.nl." Bekeken op 28-1-2011, van http://www.fcgroningen.nl/index.php?id=257. FC Twente (2010). De Grolsch Veste. Bekeken op 31-1-2011, van http://www.fctwente.nl/declub/historie/de-stadions/de-grolsch-veste9/. Gemeente Groningen (2000). Bijlage raadsverslag Euroborg 26 april 2000. Groningen. Gemeente Groningen (2003). Bijlage raadsverslag Euroborg 14 januari 2003. Groningen. Gemeente Kerkrade (1997). Participatie aandelenkapitaal "Stadion Kerkrade NV/BV". Gemeenteraad. Kerkrade. Haan, M., R. H. Koning, et al. (2002). Market Forces in European Soccer.Market regulation. ten Heuvelhof, E. (2007). SPM 8001 Process Management. J. Koppenjan. Delft. Hoenen, M. (2005). Inhoud en proces in balans. Faculty of Technology, Policy and Management. Delft, Delft University of Technology. Jones, C. (2001). Public cost for private gain? Recent and proposed 'national' stadium developments in the UK, and communalities with North America. Area 35(2): 160-170 Jones, D., R. Battle, et al. (2011). The untouchables: Football Money League. Deloitte Football Money League. Manchester. Kingdon, J. W. (1984). Agendas, alternatives, and public policies. Boston, Little, Brown and company. Klijn, E.-H. (2007). Managing Complexity: Achieving the impossible? Critical Policy Analysis 1(3): 252277. Klijn, E.-H., E. van Bueren, et al. (2000). Spelen met onzekerheid: Over diffuse besluitvorming in beleidsnetwerken en mogelijkheden voor management. Delft, Eburon. KNVB Expertise (2009). Benchmark Betaald Voetbal. Zeist. KNVB Expertise en Draaijer+partners (2008). Stappenplan ontwikkeling en exploitatie stadion. KNVB. Bunnik. Koning, R. (2004). Resultaten uit het verleden... Economisch statistische berichten 89(4438): 349. Koning, R. (2008). Professor Ruud Koning ludieke actie tegen doping. Bekeken op 23-2-2011, van http://www.hrsport.nl/nieuws/00143_professor-ruud-koning-ludieke-actie-tegen-doping-.html Koppenjan, J. (2007). SPM 8001 Process Management. Delft
99
Bibliografie
Koppenjan, J. en E.-H. Klijn (2004). Managing uncertainties in networks: A network approach to problem solving and decision making. London, Routledge. KPMG BEA (2003). De gemeente als twaalfde man. Amstelveen. Kuitert, G. (2010). Landstitel is voor Twente prijs voor zuinigheid en vlijt. PZC. Middelburg, Wegener Media. McKenzie, A. (2007). Football takeover trends, BBC Sport Football. Mennega, J. (1997). Nieuwbouw stuwt Twente omhoog. Nieuwsblad van het Noorden. Groningen, NDC Mediagroep. van Mierlo, J. (2001). Verspeelde energie. Amsterdam, Uitgeverij Boom. Ministerie van BZK (2004). Nationaal referentie kader: Steun aan betaald voetbal. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Mintzberg, H., D. Raisinghani, et al. (1976). The structure of "unstructured" decision processes. Administrative Science Quarterly 21: 246-275. Misset, R. (2003). Failliet Twente voetbalt gewoon door. De Volkskrant. Amsterdam, De Persgroep Nederland. Philippens, J. en R. Sporken (1999). Akkoord over Rodastadion. Limburgs Dagblad. Kerkrade. Redactie Dagblad de Limburger (2009). Dossier FC Limburg. Dagblad de Limburger. Sittard, Wegener. Redactie Volkskrant (2010). Voetbalclubs lijden een recordverlies. De Volkskrant. Amsterdam, De Persgroep Nederland. Smit, G. (2010). Nieuwe topklasse niet altijd op top-accommodaties. Noord-Hollands Dagblad. Alkmaar, HDC Media. Spampinato, A. (2009). Stadium History. Bekeken op 4-8-2010, van http://www.worldstadiums.com/stadium_menu/architecture/historic_stadiums.shtml. Supportersvereniging Vak-P (2004). Geschiedenis Epi Drost-Stadion. Bekeken op 31-1-2011, van http://vakp.dev.jwe.nl/fctwente/stadions/epi-drost.html. Teisman, G. R. (2000). Models for research into decision-making processes: on phases, streams and decision-making rounds. Public Administration 78(4): 937-956. Tilmans, J. en B. Groothand (1996). Amsterdam ArenA. Amsterdam, Smulders, Tilburg & Partners. Tomesen, R. (2010). Wipkippen? Nee, drempelloze huizen. De Pers. Amsterdam, Wegener. Tubantia, R. (2009). Munsterman: 'Razendsnel U-vorm afbouwen'. De Twentse Courant Tubantia. Enschede, Wegener Media. Veenbrink, B. (2009). Project Uitbreiding Grolsch Veste. Bunnik. in ´t Veld, J. (2002). Analyse van organisatieproblemen. Groningen, Wolters-Noordhoff. Vellekoop, C. (2002). FC Groningen laat Euroborg narekenen. Dagblad van het Noorden. Groningen, NDC Mediagroep. 100
Bibliografie
Verschuren, P. en H. Doorewaard (2007). Het ontwerpen van een onderzoek. Den Haag, Uitgeverij Lemma. Yin, R. K. (1994). Case study research: design and methods. Thousand Oaks, Sage Publications 5(2). Figuren http://ajax.nieuwslog.nl. Bekeken op 21-12-2010. http://www.fifabenelux.com. Bekeken op 12-1-2011. http://www.luchtfotografie-snowwhite.nl. Bekeken op 21-12-2010. http://www.rtvnoord.nl/groningeninbeeld. Bekeken op 26-1-2011. http://www.soccernews.nl. Bekeken op 29-1-2011.
101
Bijlagen
Bijlagen
102
Bijlagen
I
Lijst geïnterviewden Tabel I-1 Geïnterviewden Datum
Persoon
Instantie
Functie
17-6-2010
Dolf Pel
Amsterdam ArenA Advisory
Consultant
22-6-2010
Ben Veenbrink
The Stadium Consultancy
Directeur
6-1-2011
Jeroen Troost
BAM Utiliteitsbouw
Commercieel directeur
Algemeen
Casestudie Parkstad Limburg stadion 15-12-2010
Frank Rutten
Eredivisie CV (huidig) Roda JC (destijds)
7-1-2011
Gerrit van Oijen
Gemeente Kerkrade
7-1-2011
Marco l’Abee
Roda JC
Directeur (huidig) Algemeen directeur (destijds) Directeur bestuursdienst/ locogemeentesecretaris Manager stadionzaken
13-1-2011
Hessel Meijer
Wyckerveste adviseurs
Directeur
13-1-2011
Jos Zuidgeest
Gemeente Heerlen
Wethouder
Casestudie Euroborg 7-12-2010
Ben Veenbrink
The Stadium Consultancy
Directeur Euroborg
17-1-2011
Erik Mulder
FC Groningen
Financieel directeur
17-1-2011
Jaap Kruizenga
FC Groningen
Manager facilitaire zaken
17-1-2011
Jelle Dijkstra
Gemeente Groningen
Projectmanager
19-1-2011
Marien van Middelkoop
Mavam Participaties
Projectdirecteur
Casestudie Grolsch Veste 7-12-2010
Ben Veenbrink
The Stadium Consultancy
20-1-2011
Gemeente Enschede
20-1-2011
Jan Breteler Bertine Olthof Hennie ten Hag
FC Twente
Projectdirecteur Grolsch Veste Projectmanager Projectmanager Lid RvC
24-1-2011
Eugenio Porcu
FC Twente
Stadionmanager
3-2-2011
Hylke Hellinga
Draaier+partners
Adviseur
103
Bijlagen
II
Interviewprotocol Een gemiddeld interview duurt een uur. Het programma is als volgt: Introductie (circa 10 minuten) Vragen proposities (circa 40 minuten) Cruciale succesfactoren (circa 5 minuten) Afronding (circa 5 minuten) Onderstaand volgen de interviewvragen waarop de onderzoeker een antwoordt wilt krijgen per programmaonderdeel: Introductie Wat is/was uw functie? Hoe was u betrokken bij de stadionontwikkeling? Op welke momenten was u erbij betrokken? Propositie 1: De procesmatige benadering is aanvullend op de inhoudelijke benadering Steekwoorden: besluitvormingsproces, procesafspraken, inhoud Hoe is het besluitvormingsproces verlopen? Welke afspraken werden er gemaakt? Hoe zijn de afspraken vastgelegd? Propositie 2: Transparantie vergroot het vertrouwen en daarmee het draagvlak Steekwoorden: transparantie, vertrouwen, draagvlak Was het netwerk van stakeholders transparant? Waren er partijen/personen met dubbelrollen? Was er sprake van vertrouwen tussen de partijen? Wat werd er gedaan om het vertrouwen te vergroten? Hoe groot was het draagvlak voor het nieuwe stadion? Hoe werd dit draagvlak gecreëerd? Propositie 3: Scheiden van BVO en stadion moet consequent worden doorgevoerd om de transparantie te vergroten en de complexiteit te verkleinen Steekwoorden: scheiden van functies, transparantie, complexiteit Hoe was de relatie BVO/stadion ingericht? Wie is eigenaar, exploitant van het stadion en zitten daar mensen van de BVO in? Is er sprake van een transparant of een complex netwerk en wat is de reden hiervoor? Propositie 4: Voldoende en goede informatievoorziening naar alle deelnemende partijen is cruciaal Steekwoorden: Informatievoorziening, transparantie, draagvlak Hoe werd de informatievoorziening verzorgd? Hoe werd de informatievoorziening beoordeeld door de partijen in de arena?
104
Bijlagen
Propositie 5: Het succes van het project wordt bepaald door het succes van de verliezers Steekwoorden: succesfactoren, management van verliezers Wat waren cruciale succesfactoren in het besluitvormingsproces? Wie waren de verliezers? Hoe werd met hen omgegaan? Hoe gingen zij hiermee om? Propositie 6: De besluitvorming moet in gelijke mate recht doen aan de belangen van sleutelactoren Steekwoorden: machtsposities, belangenbalans Wie waren de machtige stakeholders? Wie waren de kritieke stakeholders? Wat waren hun belangen? Hoe is dit in besluitvormingsproces meegenomen? Propositie 7: De emotionele factor in voetbal is een succesfactor tijdens het besluitvormingsproces Wat was de invloed van de emotiefactor op het proces? Hoe gingen partijen hiermee om? Propositie 8: Koppeling van besluitvorming over de financieringsstructuur aan ambtelijke procedures leidt tot een efficiënter besluitvormingsproces Steekwoorden: financieringsstructuur, besluitvormingsproces Hoe kwam de financiering tot stand? Welke partijen werden hier bij betrokken? Propositie 9: Zware bemensing is essentieel om progressie te boeken Steekwoorden: bemensing, progressie Hoe was de bemensing op het besluitvormingsproces? Was er sprake van ‘zware bemensing’? Wat waren de succesfactoren om progressie te boeken? Was er een relatie tussen progressie en zware bemensing? Cruciale succesfactoren Wat onderscheidt u als bepalende factoren in het besluitvormingsproces? Indien u het proces opnieuw mocht doen, wat zou u anders willen doen? Wat zou uw advies zijn aan personen die dit proces doorlopen? Afronding Wilt u verder nog iets kwijt?
105
Bijlagen
III
De ontwikkeling van de Amsterdam ArenA
26
De bouw van de Amsterdam ArenA vond plaats in de jaren ’90 en is een voorbeeld van hoe de bouw van een stadion kan verlopen en welke partijen erbij betrokken zijn. Het project is niet in een opeenvolgend proces tot stand gekomen. In een grillig proces van diverse ronden werd op dezelfde tijdstippen ontworpen, gefinancierd, gelobbyd, politiek bedreven, vergaderd, besturen gekozen, NV’s en BV’s opgericht etc. Aan de hand van een aantal ronden wordt het proces beschreven.
Ronde 1: 1983-1985 Eind 1983 ontstond het idee in Amsterdam om zich kandidaat te stellen voor de Olympische Spelen van 1992. Ed van Thijn was op dat moment net burgemeester van Amsterdam en zag dit als een aansprekende start die bij zijn ambitie paste om Amsterdam weer positief in beeld te brengen. Het oude Olympisch stadion, gebruikt voor de OS van 1928, was sterk verouderd, waardoor de noodzaak ontstond om een nieuw stadion te bouwen. Op dit moment ontstonden er drie plannen: het oude Olympisch stadion renoveren, een nieuw stadion op de oude locatie of een nieuw stadion op een andere locatie (De Meer, Riekerhaven of Sloterdijk). Later is Zuid-Oost ook nog als potentiële locatie toegevoegd. In deze fase werd vanuit de gemeente onder meer overlegd met Ajax als vaste bespeler van het nieuw te bouwen stadion. Toen de Olympische campagne concreet werd, is er een locatieonderzoek verricht. Een aantal factoren speelden een rol: de ligging, de bereikbaarheid en de bouwrijpheid. Uiteindelijk kwam ZuidOost als gunstige locatie naar voren, waarbij het stadion deels op de grond van de gemeente Ouder Amstel zou komen te liggen. Nadat de Olympische Spelen werden toegewezen aan Barcelona, verdwenen de plannen van het toneel. Tabel III-2 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 1 Actor Gemeente Amsterdam (Rien Bal) Burgemeester Ed van Thijn (Amsterdam)
Nederlands Olympisch Comite (NOC) (Anneke LeCoultre) IOC (Juan Antonio Samaranch) NV Olympisch stadion
Gemeente Ouder Amstel
26
Doel Organisatie Olympische Spelen van 1992 binnenhalen Organisatie Olympische Spelen van 1992 binnenhalen
Organisatie Olympische Spelen van 1992 binnenhalen Zoveel mogelijk kandidaatstellingen OS1992 genereren Olympisch stadion gebruiken voor OS1992 Stadion niet op hun grondgebied laten bouwen
Belang De gemeente Amsterdam in een positief licht brengen De gemeente Amsterdam in een positief licht brengen en aansprekende start burgemeesterschap creëren Nederlandse Olympische beweging nieuw leven in blazen Olympische beweging nieuw leven inblazen
Middelen Politieke macht, geld, lobby
Olympisch stadion renoveren of nieuw stadion bouwen Geen overlast van nieuw stadion ondervinden
Lobby
Politieke macht, lobby
Lobby
Lobby, toewijzingsmacht
Politieke macht
Deze paragraaf is volledig gebaseerd op het boek: Tilmans, J. and B. Groothand (1996). Amsterdam ArenA.
Amsterdam, Smulders, Tilburg & Partners.
106
Bijlagen
Ronde 2: 1987-1990 In 1987 werd de Stiching Amsterdam Sportstad opgericht door de gemeente Amsterdam, de Kamer van Koophandel, Stichting Ampro, de Nederlandse- en Amsterdam sportwereld en het bedrijfsleven. Deze stichting werd opgericht om topsport in Amsterdam te bevorderen en men kwam er snel achter dat het Amsterdam vooral ontbrak aan voldoende en geschikte topsportlocaties. De bouw van een nieuwe, grote stadionaccommodatie was cruciaal om de ambities uit te dragen en het eerder verrichtte werk werd tevoorschijn gehaald. Ingenieursbureau Grabowsky & Poort ontwierp op basis van hun eerdere plannen een nieuw stadion voor 55.000 toeschouwers, waarvan de helft overdekt, met een atletiekbaan, een parkeergarage en gebouwd over de Burgemeester Stramanweg. Daarnaast moest ook nog een indoorhal voor 15.000 toeschouwers ontstaan. Door Dienst Ruimte Ordening van Amsterdam werd de locatie Strandvliet in Zuid-Oost ook als meest geschikte locatie gevonden. De grote vraag was wie er verantwoordelijk zou worden voor de financiering van het stadion, aangezien het stadion ongeveer 255 miljoen gulden zou kosten en de evenementenhal 80 miljoen gulden. In een globale exploitatieopzet werd al uitgegaan van een jaarlijks tekort voor het stadion en de hal samen van tussen 15 en 25 miljoen gulden. Zonder een aanzienlijk overheidssubsidie en de hulp van private partijen was het onmogelijk dit project te realiseren. Politiek gezien was dit geen haalbare kaart. Tabel III-3 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 2 Actor Gemeente Amsterdam
Stichting Amsterdam Sportstad (gemeente Amsterdam, KvK, Stichting Ampro, Nederlandse en Amsterdamse sportwereld en het bedrijfsleven) Ingenieursbureau Grabowsky & Poort Gemeente Amsterdam (Dienst Ruimtelijke Ordening)
Doel Bouwtechnische haalbaarheid nieuw stadion ontdekken Nagaan of een stadion met evenementenhal bouwtechnisch gezien mogelijk is
Belang De gemeente Amsterdam in een positief licht brengen Topsport in regio Amsterdam bevorderen
Middelen Politieke macht, geld, lobby
Hightech stadion concept ontwikkelen Stadion op geschikte locatie laten ontwikkelen
Bekend worden als stadionbouwer Zo weinig mogelijk overlast en zo veel mogelijk profijt van nieuw stadion ondervinden Olympisch stadion renoveren of nieuw stadion bouwen Zo min mogelijk overlast ondervinden van nieuw stadion
Kennis
NV Olympisch stadion
Olympisch stadion renoveren
Omwonenden Olympisch stadion
Olympisch stadion laten sluiten
Politieke macht, geld, lobby
Politieke macht
Lobby
Groepsdruk
107
Bijlagen
Ronde 3: 1988-1990 In 1989 werd een nieuwe poging ondernomen tijdens de eerste commerciële vlucht van de KLM naar Florida. De onderneming Sportcomplex Amsterdam BV werd opgericht en met financiële steun van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP), NMB Bank en PGGM kon de gemeente Amsterdam door McKinsey een businessplan laten opstellen. Het advies van McKinsey wees uit dat het stadion slechts succesvol exploiteerbaar zou zijn indien het zou voldoen aan de hoogste eisen van comfort en veiligheid. Gebaseerd op Amerikaanse voorbeelden zou het stadion maximale mogelijkheden moeten bieden aan het commercialiseren van functies door bv het opnemen van skyboxen, restaurants en ontvangstfaciliteiten ten behoeve van sponsors. Het volledig, maar verschuifbaar overdekken van het stadion, het realiseren van hoogwaardige parkeergelegenheid en het ook – uit oogpunt van vandalismebestrijding – voorzien in een kwalitatief hoog afwerkingsniveau waren eveneens belangrijke onderdelen van het advies. Ook McKinsey concludeerde dat uitsluiting met een aanzienlijke overheidsbijdrage private financiering haalbaar was. Tevens was de betrokkenheid van Ajax vereist. Ondanks dat Ajax in zwaar weer verkeerde, wegens de ‘zwartgeldaffaire’ en het staafincident was men wel degelijk geïnteresseerd in een nieuw stadion. Echter was Uri Coronel van Ajax niet blij met de gang van zaken 0binnen de BV en in november 1990 werd afscheid genomen van Sportcomplex Amsterdam BV. Tabel III-4 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 3 Actor Sportcomplex Amsterdam BV (ABP, NMB Bank, PGGM, gemeente Amsterdam) McKinsey (Pieter Winsemius) Architectenbureau HOK
Ajax
Doel Financiële haalbaarheid nieuw stadioncomplex Amsterdam onderzoeken
Belang Financiële participatie onderzoeken
Middelen (Politieke) macht, geld
Financiële haalbaarheid nieuw stadioncomplex Amsterdam onderzoeken Technisch ontwerp stadion en evenementenhal in één complex ontwerpen Nieuw stadion ontwikkelen
Financieel beter worden van uitvoering onderzoek Bekendheid in Europa ontwikkelen voor stadion ontwerpen
Kennis
Ajax verkeerde in zwaar weer (financieel en sportief) en wilde dit omkeren
Macht, lobby
Kennis
Ronde 4: 1990-1992 Ajax en de gemeente Amsterdam richtten vervolgens in 1990 de nieuwe organisatie Stadion Amsterdam NV op. Een belangrijke speler was Louis Genet, wie na de gemeenteraadsverkiezingen de portefeuillehouder van zowel grondzaken als sport&recreatie was geworden. Naast deze unieke combinatie had hij ook nog eens het voordeel lid te zijn van de PvdA, een partij met reële politieke macht. Tevens werd Cor van Zadelhoff aangetrokken als onafhankelijk voorzitter van de NV. Deze personele veranderingen zorgde voor een nieuwe dynamiek Nadat de oplossing om de evenementenhal en stadion te combineren door middel van een schuifdak werd gepresenteerd in een nieuw ontwerp van de architect Rob Schuurman, werd het project ineens financieel veel realistischer.
108
Bijlagen
Tabel III-5 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 4 Actor Ajax
Doel Nieuw stadion ontwikkelen
Belang Ajax verkeerde in zwaar weer (financieel en sportief) en wilde dit omkeren Aantonen waartoe Amsterdam in staat was
Gemeente Amsterdam (Louis Genet)
Stadion ontwikkelen dat toonaangevend is voor Amsterdam
Stadion Amsterdam NV (gemeente Amsterdam, Ajax) Cor van Zadelhoff (vz Stadion Amsterdam NV)
Nieuw stadion ontwikkelen
Ontwikkeling nieuw leven inblazen
Stadion verwezenlijken onder zijn leiding
Ingenieursbureau Grabowsky & Poort en architect Rob Schuurman
Stadion ontwerpen dat echt gebouwd wordt
Eerzucht, internationale uitstraling, netwerk uitbreiden G&P had financiele risico’s genomen en wilde deze terugzien
Middelen Macht, lobby
Geld, politieke macht (gunstige portefeuille combinatie, regerende partij) Macht, lobby, geld
Lobby
Kennis
Ronde 5: 1990-1992 In de financiering zou dienen te worden voorzien door de gemeente Amsterdam en Ajax als initiële aandeelhouders, het vinden van founders, en het door een openbare aandelenemissie vinden van circa 50 certificaathouders/sponsors op basis van het gebruiksrecht van een skybox aangevuld met het verkopen van enkele duizenden certificaten welke recht geven op het gebruik van een zitplaats in het stadion. Door het uitbreken van de Golfoorlog verliep de aandelenemissie zeer tegenvallend. Na het schrappen van de parkeergarage, de atletiekbaan en enkele horecaruimten, bleek het stadion voor 200 miljoen gulden gebouw te kunnen worden. Op 28 februari 1992 werd er na tal van gesprekken door ABN Amro een garantstelling van maximaal 25 miljoen gulden verleend van de lening van 55 miljoen gulden. Dit gaf de doorslag voor het project. In onderstaande tabel zijn de intentiebegroting uit 1990 en de uiteindelijke begroting van 1992 opgenomen. Tabel III-6 Begrotingen Amsterdam ArenA Partij Gemeente Amsterdam Rijksoverheid Ajax Founders Aandelenemissie Lening Totaal Transferium Gemeente Amsterdam
Intentiebegroting 60 mln 28 mln 20 mln 25 mln 50 mln 55 mln 238 mln
Uiteindelijke begroting 60 mln 12 mln 20 mln 30 mln 25 mln 55 mln 202 mln
63 mln
63 mln
109
Bijlagen
Tabel III-7 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 5 Actor Gemeente Amsterdam
Doel Stadion verwezenlijken
Ajax
Stadion verwezenlijken
Rijksoverheid
Participeren met ‘sigaren uit eigen doos’ Naamsbekend creëren
Founders ABN Amro
Aandeelhouders Bouwcombinatie
Naamsbekendheid creëren binnen voetbalwereld Stoel of box in nieuw stadion verkrijgen Bouw uitvoeren voor een acceptabel bedrag
Belang Sportieve ambities Amsterdam uitdragen Ajax verkeerde in zwaar weer (financieel en sportief) en wilde dit omkeren Stadion bepaalt sportief imago Nederland Grotere afzetmarkt creëren Marketing verbeteren over gehele linie
Middelen Geld, politieke macht
Sportieve interesse en/of relatiebeheer Bouw van het stadion levert veel werk en publiciteit op
Geld
Macht, lobby
Geld, politieke macht Geld Geld
Uitvoerkracht
Ronde 6: 1992-1993 De locatie voor het nieuwe stadion stond echter nog ter discussie. De gemeente Ouder Amstel wilde niet meewerken aan de bouw op locatie Strandvliet en tijdens de zomer van 1993 werd besloten een alternatieve locatie te zoeken. Op nog geen driehonderd meter van de oude locatie kon het stadion geplaatst worden op zeer dure kantoorgrond. Het stadion werd gesitueerd over de Burgemeester Stramanweg, waardoor het stadion 8 meter moest worden opgetild. De ontstane open ruimte onder het stadion kon men benutten voor een transferium, waar de gemeente Amsterdam al langer mee bezig was. Ondanks de verplaatsing hield het protest van de gemeente Ouder Amstel aan. Op 20 oktober 1993 werd bekend dat alle bezwaren tegen het stadionproject waren verworpen. Het stadion kon worden gebouwd. Tabel III-8 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 6 Actor Gemeente Amsterdam (wethouder Louis Genet en Dienst Parkeerbeheer) Gemeente Ouder Amstel
Doel Stadion ontwikkelen op grens gemeenten
Belang Gebiedsontwikkeling combineren met stadionontwikkeling
Middelen Politieke macht, geld, lobby
Stadion tegenhouden
Politieke macht
Ajax
Stadion ontwikkelen op grens gemeenten
Stadion Amsterdam NV (gemeente Amsterdam, Ajax)
Nieuw stadion ontwikkelen
Stadion veroorzaakt overlast voor gemeente en haar bewoners Stadion is nodig voor sportieve en financiële groei Ontwikkeling nieuw leven inblazen
110
Lobby
Macht, lobby, geld
Bijlagen
Ronde 7: 1993-1996 Op 26 november 1993 werd de eerste paal geslagen en in januari 1994 startte men met de eigenlijke bouw. De bouw vorderde gestaag totdat de constructeur van het dak, Bailey, failliet ging. Bailey kon uiteindelijk na een aantal weken onder een andere vlag verder. Een andere noemenswaardige rol was er voor Twynstra Gudde als procesbewaker. De gemeente Amsterdam kon zich na het financiële fiasco van de Stopera niet nogmaals een project met grote kostenoverschrijdingen permitteren en drong aan op de aanstelling van onafhankelijk bureau. Onder de begeleiding van Twynstra Gudde is het stadion uiteindelijk binnen tijd en budget gebouwd. Nadat de aandelenemissie begon te lopen, gestimuleerd door de successen van Ajax, besloot men nog tot de bouw van een entreehal voor de ArenA. Tabel III-9 Actorenoverzicht Amsterdam ArenA ronde 7 Actor Gemeente Amsterdam (wethouder Louis Genet en Dienst Parkeerbeheer) Ajax
Doel Stadion zo snel, goed en goedkoop mogelijk ontwikkelen
Stadion Amsterdam NV (gemeente Amsterdam, Ajax) Twynstra Gudde
Nieuw stadion ontwikkelen
Bouwcombinatie
Bailey
Stadion zsm ontwikkelen
Proces zo goed mogelijk begeleiden Bouw uitvoeren voor een acceptabel bedrag Bouw uitvoeren voor een acceptabel bedrag
Belang Na het fiasco van de Stopera kon de gemeente niet weer gezichtsverlies lijden Stadion is nodig voor sportieve en financiële groei Ontwikkeling nieuw leven inblazen
Middelen Politieke macht, geld, lobby
Financieel belang
Kennis
Bouw van het stadion levert veel werk en publiciteit op Bouw van het stadion levert veel werk en publiciteit op
Uitvoerkracht
Lobby
Macht, lobby, geld
Uitvoerkracht
Ronde 8: 1996-heden Het stadion werd geopend op 14 augustus 1996 door Koningin Beatrix gevolgd door de wedstrijd Ajax-AC Milan. In de eerste jaren werd er nog sceptisch gereageerd door de fans op het nieuwe stadion. De teruglopende sportieve resultaten, de slechte grasmat en de verregaande professionalisering van Ajax waren de basis van de onvrede. De laatste jaren is de afstandelijkheid sterk teruggelopen, onder meer vanwege het afschaffen van het ingewikkelde betaalsysteem. Het stadion was toonaangevend voor de bouw van stadions over de hele wereld door de multifunctionaliteit en het verschuifbare dak. Momenteel wordt het goed geëxploiteerd. De exploitatie zou nog beter kunnen, indien bij het ontwerp meer rekening was gehouden met de functionaliteit van de commerciële ruimtes. Gedurende 30 dagen per jaar wordt het stadion gebruikt voor voetbalgerelateerde activiteiten. Het exploitatiesucces hangt hierdoor in grote mate af van de niet-voetbalgerelateerde activiteiten. Dit wordt bepaalde door een aantal factoren: multifunctionaliteit, flexibiliteit, partiële afsluitbaarheid, toegankelijkheid, grootte en de vorm. Daarnaast is de personele bezetting van de organisatie een cruciale succesfactor. Er is een behoefte aan een professionele organisatie die de scheiding tussen de activiteiten van het stadion en de club begrijpt.
111
Bijlagen
De neveneffecten van de ArenA zijn inmiddels ook merkbaar. De bouw van het stadion heeft als katalysator gediend voor de gebiedsontwikkeling van Oud-Zuid. Waar de plannen oorspronkelijk een kantorenwijk besloegen, is er inmiddels een bloeiend uitgaansgebied ontstaan dat overdag en ’s avonds druk bezet is. Inmiddels zijn er plannen om de hoeken vol te bouwen, waardoor de capaciteit toeneemt naar 55.000 toeschouwers. Tevens is de Amsterdam ArenA één van de potentiële speellocatie voor het WK 2018 of 2022. Bij toewijzing van het WK zal de ArenA uitgebreid worden naar 65.000 of 85.000 supporters.
Rondeoverzicht In onderstaand rondeoverzicht zijn de ronden met de besluiten vermeld. Het geeft een beeld van het tijdspad dat is doorlopen. Tabel III-10 Rondeoverzicht Amsterdam ArenA Ronde Ronde 1 Besluiten Ronde 2 Besluiten
Ronde 3 Besluiten
Ronde 4 Besluiten Ronde 5 Besluiten
Ronde 6 Besluiten
Periode 1983-1986 1983 1986 (oktober) 1987-1990 1987 1987 1990 (november) 1988-1990 1988 1989 1989 1990-1990 1990 1990 (mei) 1990-1992 1990 1992 (28 februari) 1992 1992-1993 1992 1993 1993 (maart) 1993 (juni) 1993 (augustus) 1993 (oktober)
Ronde 7 Besluiten Ronde 8
1993-1996 1995 (juni) 1996-heden
Fase Oriëntatie/initiatief Amsterdam gaat zich kandidaat stellen voor de OS van 1992. Barcelona krijgt de OS toegewezen Oriëntatie/initiatief/haalbaarheid Oprichting Stichting Amsterdam Sportstad BV Onderzoek bouwtechnische haalbaarheid Einde Stichting Amsterdam Sportstad BV Initiatief/haalbaarheid/definitie Oprichting Sportcomplex Amsterdam BV McKinsey verricht haalbaarheidsonderzoek McKinsey constateert dat een stadion haalbaar is Ontwerp/definitie Stadion Amsterdam NV wordt opgericht Stadion en evenementenhal worden samengevoegd Haalbaarheid Aandelenemissie Stadionbudget wordt vastgesteld op max. 202 mln en gegarandeerd door ABN Amro Gemeenteraad Amsterdam gaat akkoord met het budget Voorbereiding Twynstra Gudde wordt aangesteld als onafhankelijke procesbewaker Stadion wordt verplaatst naar locatie boven Burgemeester Stramanweg Gemeenteraad Amsterdam gaat akkoord met bouw Gemeenteraad stelt voorlopig bestemmingsplan vast Bouwvergunning stadion wordt verleend Raad van State wijst ingediende verzoeken tot schorsing bouwvergunning af Uitvoering Entreehal wordt toegevoegd aan het ontwerp Exploitatie
Het onderstaande overzicht laat zien dat het proces op een grillige manier is verlopen, als men de standaard projectfases hanteert. In een rondemodel waarin besluiten het eind van de ronden bepalen, is het proces een stuk overzichtelijker.
112
Bijlagen
Figuur III-1 Rondeoverzicht Amsterdam ArenA
Om de besluitvorming nog gedetailleerder te bekijken, is onderstaande besluitenoverzicht gemaakt. Hierin zijn alle besluiten over verloop van tijd per ronde uitgezet.
Figuur III-2 Besluitenoverzicht Amsterdam ArenA
113
Bijlagen
IV
De ontwikkeling van het ADO Den Haag stadion
27
Het ADO Den Haag stadion is net als de Amsterdam ArenA ontwikkeld door het initiatief van de gemeente. Echter betreft het hier een kleiner stadion dat hoofdzakelijk bedoeld is voor voetbal. Het is een voorbeeld voor een gemiddelde voetbalclub in Nederland.
Ronde 1: 1999-2000 Sinds 1982 onderhouden ADO Den Haag en de gemeente Den Haag een vrij afstandelijke relatie, waarbij de huur van het Zuiderparkstadion de enige contactsvorm is. ADO speelt sinds 1992 in de eerste divisie en de financiële situatie is enkele malen zeer zorgwekkend. ADO streeft eind jaren ’90 echter naar professionalisering van de organisatie en stelt zichzelf ten doel tot de subtop van het Nederlandse voetbal te behoren. Hiertoe wordt de NV ADO opgericht, ondersteund door enkele vooraanstaande Hagenaars uit het bedrijfsleven met hart voor de club. Zij verenigen zich in 1999 in de Stichting Bevordering Topvoetbal Den Haag en organiseren de actie: “Voor de stad – Voor de club”. De gemeente ontgaat deze actie niet en deelt de visie dat topvoetbal belangrijk is voor een stad. Zij besluit de afstandelijke houding te verlaten en kiest voor een grotere betrokkenheid bij de club. Bij een overleg in 1999 worden er een aantal acties besproken om ADO Den Haag er weer ‘bovenop te helpen’. Eén van de lange termijn mogelijkheden is de nieuwbouw van een stadion, wat later onderzocht wordt door Boer&Croon. Op 8 december 1999 wordt tijdens een diner in het Zuiderpark door de gemeente en het bedrijfsleven uitgesproken ADO te willen ondersteunen als beiden dit doen. In een raadsvoorstel wordt gesteld dat de gemeente als vliegwiel kan fungeren om de spiraal naar boven te vinden. Nadat in 2000 acute financiële problemen bij ADO ontstaan, besluit de gemeente in drie fasen het liquiditeitsprobleem op te lossen, waarvan de derde fase de mogelijke uitbouw van de financiële mogelijkheden richting het nieuwe stadion beslaat. Tabel IV-11 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 1 Actor ADO Den Haag
Doel Sportieve en financiële prestaties verbeteren
Gemeente Den Haag (college B&W, gemeenteraad) Stichting Bevordering Topvoetbal Den Haag (NV ADO en bedrijfsleven) Boer&Croon
Betaald voetbal in de gemeente verbeteren
27
Betaald voetbal in Den Haag verbeteren
Aantonen dat (sub)topvoetbal in Den Haag mogelijk is
Belang Zonder verbeteringen komt faillissement dichtbij Het imago van de gemeente is afhankelijk van betaald voetbal Deels passie en deels relatiebeheer
Middelen Lobby
Financiële verbetering
Kennis
Politieke macht, geld, kennis Geld, kennis, lobby
Deze paragraaf is volledig gebaseerd op het rapport: Berenschot (2008). De gemeente Den Haag en betaald
voetbal 1998-2008. Den Haag.
114
Bijlagen
Ronde 2: 2000 In januari 2000 wordt de opdracht aan Boer&Croon verstrekt om een haalbaarheidsstudie te verrichten naar een nieuw stadion. Aanleiding voor het onderzoek vormt de wens van het gemeentebestuur om ADO Den Haag te versterken en de club daarmee een gezonde basis te geven. Het onderzoek wordt begeleid door een initiatiefgroep Nieuw Stadion waarin onder andere de burgemeester en drie wethouders (Sport, Financiën en Stedelijke Ontwikkeling) zitting nemen. Uit het rapport blijkt dat de toekomst van de club en het stadion aan elkaar verbonden zijn: zonder een goed spelende club is een stadion niets waard, terwijl de komst van een nieuw stadion een voorwaarde is voor de club om voort te bestaan. Verder wordt er geconcludeerd dat de huidige accommodatie ondermaats is wat betreft veiligheids-, commerciële, exploitatie- en vervoerstechnische aspecten. Een nieuw stadion is mogelijk onder een aantal voorwaarden. Er dient tijdig een kavel beschikbaar te komen en naast de zorgvuldige planning en uitvoering van het proces van de vastgoedontwikkeling, dient er een revitalisatieproces van ADO zorgvuldig gepland en uitgevoerd te worden. Door de aanwezigheid van de Kuip, de ArenA en het Gelredome verwacht men weinig van andere evenementen in het stadion en raadt men aan een stadion specifiek voor voetbal te ontwikkelen. Wel moet het stadion voorzien worden van accommodatiegebonden verhuurbare commerciële ruimtes die geëxploiteerd kunnen worden. Ook wordt er aangeraden om de financiering voor de bouwfase voor de rekening van een projectontwikkelaar te laten komen als onderdeel van een grotere gebiedsontwikkeling. Voor banken zal dit niet aantrekkelijk zijn. De kans op het aantrekken van vreemd vermogen wordt bepaald door het imago van de club en daarom wordt een communicatiestrategie aangeraden. Voor de gemeente is het belangrijk om haar strategie bepalen waarbij het centraal stellen van het stadion het meest voor de hand liggend is. Tabel IV-12 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 1 Actor ADO Den Haag
Doel Sportieve en financiële prestaties verbeteren
Gemeente Den Haag (college B&W, gemeenteraad) Stichting Bevordering Topvoetbal Den Haag (NV ADO en bedrijfsleven) Initiatiefgroep Nieuw Stadion
Betaald voetbal in de gemeente verbeteren
Boer&Croon
Betaald voetbal in Den Haag verbeteren
Mogelijkheden onderzoeken van een nieuw stadion Aantonen dat (sub)topvoetbal in Den Haag mogelijk is
Belang Zonder verbeteringen komt faillissement dichtbij Het imago van de gemeente is afhankelijk van betaald voetbal Deels passie en deels relatiebeheer
Middelen Lobby
Participatie in een nieuw stadion moet rendabel zijn Financiële verbetering
Geld, (politieke macht)
Politieke macht, geld, kennis Geld, kennis, lobby
Kennis
115
Bijlagen
Ronde 3: 2000-2001 Aan de hand van het rapport neemt de gemeente enkele besluiten om ADO Den Haag te ondersteunen en de bouw van een nieuw stadion mogelijk te maken. Er zal een stadion voor circa 15.000 toeschouwers komen met commercieel vastgoed en parkeergelegenheid. Hiertoe wordt een locatieonderzoek uitgevoerd en wordt een eenmalig bedrag van 5 miljoen gulden overgemaakt naar de nieuw op te richten stichting. Het bedrag zal gebruikt worden voor de algemene voorbereidingskoten van stadionontwikkeling, plan van aanpak versteviging ADO en de voorfinanciering van de loopplankfinanciering. Om de overgang naar het stadion mogelijk te maken, wordt er gebruik gemaakt van een loopplankfinanciering. Dit biedt ADO de aanvullende benodigde financiële middelen om te kunnen revitaliseren en dekt het negatieve exploitatiesaldo tot aan de oplevering van het nieuwe stadion. De loopplank kent drie groeiscenario’s van de inkomstenontwikkeling en moet het gat tussen de benodigde inkomsten en de eigen inkomsten de club vullen. Deze moet gefinancierd worden uit bijdragen uit het bedrijfsleven en opbrengsten uit de ontwikkeling van het vastgoed. De gemeente verzorgt de eenmalige voorfinanciering waarmee de eerdergenoemde acties uitgevoerd kunnen worden. Ook de aanbevelingen voor het bestuurlijk model worden van Boer&Croon overgenomen. Op 26 januari 2001 wordt de Stichting Stadion Ontwikkeling (SSO) opgezet welke vier opgaven heeft: revitalisatie betaald voetbal door ADO, verbetering imago betaald voetbal in de regio, bouw en financiering stadion, voorzien in voorfinanciering van de loopplank. Middels de SSO wilt de gemeente de bestuurlijke afstand tot ADO Den Haag behouden, maar wel een betrokken rol vervullen door de dagelijkse gang van zaken te controleren. Op financieel vlak krijgt de SSO nog vier voorstellen van de gemeente: • • • •
De dekking van de bouw van het stadion moet komen uit de commerciële vastgoedontwikkeling in en om het stadion en bijdragen van overheden en bedrijfsleven De dekking van de loopplank voor de revitalisering van de club moet deels uit de vastgoedontwikkeling en deels van de gemeente komen. De exploitatie van het stadion komt in belangrijke mate uit de verhuur van voetbalgebonden, voetbalgerelateerde en commerciële ruimtes in het stadion. De exploitatie van de club daarentegen moet komen uit de VIP arrangementen, recettes, TV rechten, reclame etc.
Tabel IV-13 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 3 Actor ADO Den Haag Gemeente Den Haag (college B&W, gemeenteraad) Stichting Stadion Ontwikkeling (SSO)
Hebema (investeringsbedrijf van Ringelenstein en Jansen)
116
Doel Sportieve en financiële prestaties verbeteren Betaald voetbal in de gemeente verbeteren
Belang Zonder verbeteringen komt faillissement dichtbij Het imago van de gemeente is afhankelijk van betaald voetbal
Middelen Lobby
Bevordering van de realisatie van een voetbalstadion in regio Haaglanden Sportieve en financiële prestaties ADO Den Haag verbeteren
ADO Den Haag moet weer representatief worden voor gemeente en bedrijven uit de regio
Geld, kennis, netwerk
Passie en relatiebeheer
Geld, aandelen, netwerk
Politieke macht, geld, kennis
Bijlagen
Ronde 4: 2001-2002 Vanaf het begin wordt er voor de locatie de voorkeur gegeven aan de GAVI-kavel in de oksel van het Prins Clausplein in de A12-zone. In het voorjaar van 2001 gaat de Brink groep aan de slag met het uitzetten van de nodige procedures. In mei 2001 maakt het bureau Kraaijvanger Urbis een stedenbouwkundige visie voor de A12-zone, waarna blijkt dat de GAVI-kavel niet alleen een dure locatie is, maar dat de ontwikkeling ook langer gaat duren. De toenmalige directeur van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling kwam op 6 december 2001 met een alternatieve locatie aan de andere kant van het Prins Clausplein (Forepark). Zijn voorstel om te stoppen met het langdurige ontwikkelingsproces van de GAVI-kavel wordt enkele dagen later goedgekeurd door het college van B&W en de gemeenteraad. De keuze valt uiteindelijk na een afweging van de factoren oppervlak, beschikbaarheid, bereikbaarheid auto en OV en de ligging. Vooral de beschikbaarheid en daarmee de mogelijkheid tot een snelle ontwikkeling zijn bepalend voor de keuze voor Forepark. Tijdens de coalitieonderhandelingen na de gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002 wordt door PvdA, CDA en VVD geld vrijgemaakt voor de bouw van het stadion. Daarmee is commitment voor de bouw van het stadion binnen de gemeente gewaarborgd. Tabel IV-14 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 4 Actor ADO Den Haag
Doel Sportieve en financiële prestaties verbeteren
Gemeente Den Haag (college B&W, gemeenteraad) Brink Groep
Betaald voetbal in de gemeente verbeteren
Kraaijvanger Urbis Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) Stichting Stadion Ontwikkeling (SSO)
Europese Commissie
Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK)
Aanbestedingsprocedure zo goed mogelijk begeleiden Ontwerp van het nieuwe stadion maken Optimale locatie voor het nieuwe stadion bepalen Bevordering van de realisatie van een voetbalstadion in regio Haaglanden Controle op staatssteun door overheden aan voetbalclubs Toetsen van staatssteun door overheden aan voetbalclubs
Belang Zonder verbeteringen komt faillissement dichtbij Het imago van de gemeente is afhankelijk van betaald voetbal Financieel belang
Middelen Lobby
Kennis
Financieel belang
Kennis
Stadion in ruimtelijke indeling laten passen ADO Den Haag moet weer representatief worden voor gemeente en bedrijven uit de regio Oneerlijke competitie voorkomen
Macht, kennis
Oneerlijke competitie voorkomen
Politieke macht
Politieke macht, geld, kennis
Geld, kennis, netwerk
Politieke macht
117
Bijlagen
Ronde 5: 2002-2003 Nadat in 2002 de locatie goedgekeurd werd en het budget werd toegekend, kon er nagedacht worden over hoe de verschillende partijen formeel willen gaan samenwerken om de gezamenlijke ambities te verwezenlijken. Dit resulteert in een eerste document waarin de afspraken tussen SSO en de gemeente worden vastgelegd, ondertekend op 9 september 2002 door twee leden van het dagelijks bestuur van SSO en de wethouder Sport van de gemeente Den Haag. De afspraken betreffen de loopplankfinanciering, taakverdeling, aansprakelijkheid, verdeling van bouwvolumes en de grondposities. Op 21 september volgt de ondertekening van het Memorandum of Understanding (MOU) waarin ook afspraken worden gemaakt over de overname van de aandelen van Hebema en de NV ADO Den Haag door de SSO. Tevens wordt vastgelegd dat de Stichting “Voor de stad – voor de club” opgaat in de SSO. Na deze documenten wordt er verder gewerkt aan de samenwerkingsovereenkomst (SOK) tussen SSO en de gemeente. Na het Wassenaar beraad van 14 april 2002 wordt er veelvuldig over de rolverdeling gesproken, wat voort wordt gezet in mei, juni en oktober. Drie onderwerpen komen meermalen terug: de rapportage, de financiën, en de gronduitgifte (en daaraan het verbonden risico op de financiële deconfiture). De gemeente verlangt een maandelijkse rapportage van de SSO, maar dit past niet bij de zelfstandige taak van de SSO. Verder is er veel discussie over de financiële risico’s en de kostenverdeling. Uiteindelijk komt men op onderstaande verdeling uit. Tabel IV-15 Kostenverdeling ADO Den Haag stadion eind 2002 Kosten
Bron
Omvang dekking
Stadion
€ 27,2 miljoen (€ 27,05 + stelpost € 0,15)
Bijdrage Gemeente
€ 28,2 miljoen
Voorbereidingskosten
€ 1 miljoen
Bijdrage Ballast Nedam (korting)
€ 1 miljoen
Revitalisatie ADO (maart 2003 – juli 2005)
€ 7 miljoen
Bijdrage uit exploitatie
€ 4 miljoen
Naamgeving/ buitenreclame
€ 2 miljoen
Totaal
€ 35,2 miljoen
€ 35,2 miljoen
Het derde twistpunt was het zwaarste. De gemeente is bang het stadion terug te moeten kopen, wanneer de grond onder het stadioncomplex in eeuwigdurende erfpacht aan SSO zou worden uitgegeven. Uiteindelijk gaat de SSO akkoord met een nieuw voorstel waarbij het complex wordt opgesplitst in drie appartementen: • • •
De gemeente wordt eigenaar van het voetbalgerelateerde deel (Appartement A); SSO wordt eigenaar van het hoofdgebouw (Appartement B) ; De ontwikkelende aannemer wordt eigenaar van de commerciële ruimtes in het stadion (Appartement C).
Door de wijzigingen is de gemeente wel genoodzaakt een groter deel van de loopplankfinanciering op zich te nemen. Met de gewijzigde eigendomsverdeling trok de gemeente meer verantwoordelijkheid naar haar toe, waardoor de SSO een beperkte rol kreeg. Wel is de risicoverdeling duidelijker geworden.
118
Bijlagen
Bij de splitsing voorafgaand aan de besluitvorming in de gemeenteraad typeerde de gemeente haar rol. De bouw en exploitatie van een stadion waren niet rendabel, maar de gemeente vindt een voetbalstadion van grote maatschappelijke betekenis en is daarom bereid ook financieel bij te dragen in de kosten. Tabel IV-16 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 5 Actor ADO Den Haag (NV ADO Den Haag, HFC ADO Den Haag en RvC) Hebema
SSO
Brink Groep
Gemeente Den Haag (OCW, DSO, BSD) Stuurgroep SSO en gemeente
Doel Sportieve en financiële prestaties verbeteren Sportieve en financiële prestaties ADO Den Haag verbeteren Bouw en financiering van het nieuwe stadion organiseren en loopplankfinanciering begeleiden Aanbestedingsprocedure zo goed mogelijk begeleiden Betaald voetbal in de gemeente verbeteren Ontwikkeling en realisering van een nieuw stadion in regio Haaglanden (en externe financiers vinden)
Zonder verbeteringen komt faillissement dichtbij Passie en relatiebeheer
Lobby
ADO Den Haag moet weer representatief worden voor gemeente en bedrijven uit de regio
Aandelen, macht
Financieel belang
Kennis
Het imago van de gemeente is afhankelijk van betaald voetbal ADO Den Haag moet weer representatief worden voor gemeente en bedrijven uit de regio
Politieke macht, geld, kennis
Geld, aandelen, netwerk
Geld, kennis, netwerk
Ronde 6: 2002-2005 Het aanbestedingsproces wordt door de Brink groep snel in gang gezet, ondanks de aanhoudende discussies over de samenwerking tussen de SSO en de gemeente. Voor de selectie van een aannemer/ontwikkelaar is namelijk een Europese aanbestedingsprocedure vereist, wat veel tijd kost. Het opstellen van het PvE was een intensief proces met veel overleg en na enkele bezuinigingsslagen komt men op 13 oktober 2002 met een definitieve versie. De beoordeling van de aanbesteding wordt gedaan door Brink groep en valt uit in het voordeel van Ballast Nedam (BN), welke de economische meest aantrekkelijke aanbieding had gedaan. Dit hing samen met de slechte situatie waarin de bouwmarkt door de bouwfraude verkeerde, waarvan BN relatief veel last had. Op 14 februari 2003 wordt de overeenkomst ondertekend door BN, ADO en SSO. Na het akkoord van de gemeenteraad kon men voluit aan de slag met de voorbereiding van de bouw. De eerste stappen zijn het afwikkelen van de ruimtelijke ordeningsprocedures waaronder het aanvragen van een bouwvergunning, wijzigen van het bestemmingsplan, en het (eventueel) uitvoeren van een Milieu Effect Rapportage (MER). De gemeente kiest ervoor geen MER uit te voeren ondanks advies van haar advocaat Stibbe en de Brink groep. Dit hield in dat het raadsbesluit voor de gemeenteraadsverkiezingen kon worden genomen. De bouwvergunning eerste fase wordt verleend, maar deze wordt geschorst door de rechter na bezwaren over het ontbreken van een MER. Dit levert een aanzienlijke vertraging op, aangezien er geen milieuvergunning kon worden toegekend. De vertragingen leverde een aantal aanzienlijke kostenposten op welke na veel gesteggel verdeeld zijn door BN, SSO en de gemeente.
119
Bijlagen
In 2004 laait de discussie over eventuele staatssteun ook opnieuw op. Vooral de loopplankfinanciering roept veel vragen op. Tot 2003 was er weinig over bekend, maar naar aanleiding van een brief van de EC heeft het ministerie in maart 2004 een openbare richtlijn opgesteld. De subsidiebesluiten van voor 2003 kunnen gekwalificeerd worden als staatssteun, maar op moment van besluiten ontbraken er duidelijke richtlijnen, is de conclusie van de juristen. Na de uitspraak van de rechter in augustus 2005 en daarmee het toekennen van alle vergunningen kon in november 2005 de eerste paal worden geslagen. Tabel IV-17 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 6 Actor ADO Den Haag (NV ADO Den Haag, HFC ADO Den Haag en RvC) Hebema
SSO
Brink Groep
Gemeente Den Haag (OCW, DSO, BSD) Stuurgroep SSO en gemeente
Ballast Nedam (BN)
Europese Commissie
Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) Stibbe advocaten Ingenieursbureau Tauw
120
Doel Sportieve en financiële prestaties verbeteren Sportieve en financiële prestaties ADO Den Haag verbeteren Bouw en financiering van het nieuwe stadion organiseren en loopplankfinanciering begeleiden Aanbestedingsprocedure zo goed mogelijk begeleiden Betaald voetbal in de gemeente verbeteren Ontwikkeling en realisering van een nieuw stadion in regio Haaglanden (en externe financiers vinden) Koste wat kost de aanbesteding binnenhalen
Controle op staatssteun door overheden aan voetbalclubs Toetsen van staatssteun door overheden aan voetbalclubs SSO zo goed mogelijk begeleiden en adviseren SSO zo goed mogelijk begeleiden en adviseren
Belang Zonder verbeteringen komt faillissement dichtbij Passie en relatiebeheer
Middelen Lobby
ADO Den Haag moet weer representatief worden voor gemeente en bedrijven uit de regio
Aandelen, macht
Financieel belang
Kennis
Het imago van de gemeente is afhankelijk van betaald voetbal ADO Den Haag moet weer representatief worden voor gemeente en bedrijven uit de regio Na de bouwfraude moest men voor continuïteit zorgen om de financiële positie niet verder in gevaar te brengen Oneerlijke competitie voorkomen
Politieke macht, geld, kennis
Oneerlijke competitie voorkomen
Politieke macht
Financieel belang en reputatie Financieel belang en reputatie
Kennis
Geld, aandelen, netwerk
Geld, kennis, netwerk
Kennis, werkkracht
Politieke macht
Kennis
Bijlagen
Ronde 7: 2005-2007 De bouw van het stadion verliep zonder noemenswaardige problemen. De aanleg van de infrastructuur rondom het stadion verliep minder voorspoedig. Het aspect veiligheid was zeer belangrijk voor de gemeente en ADO Den Haag, gezien de slechte reputatie van de supporters. Het aanleggen van een calamiteitenroute onder de A4 was een groot deel. Door enkele verzakkingen moesten de werkzaamheden worden stilgelegd, waardoor de tunnel onder de A4 niet op tijd af was. Hierdoor konden de supportersstromen niet gescheiden worden, wat een belangrijk onderdeel van het veiligheidsplan was. Dit leidde tot een uiteindelijke kostenoverschrijding van enkele miljoenen. Om de veiligheid verder te garanderen heeft men investeringen gedaan in een nieuw gastvriendelijk systeem H3C. Om het innovatieve cameraconcept te kunnen financieren, is door alle partijen geïnvesteerd. Deze investeringen zijn gedaan met het oog op eventuele verkoop aan andere partijen. Tabel IV-18 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 7 Actor ADO Den Haag (NV ADO Den Haag, HFC ADO Den Haag en RvC)
Doel Het stadion zo snel mogelijk in gebruik nemen
SSO
Bouw en financiering van het nieuwe stadion organiseren en loopplankfinanciering begeleiden Aanbestedingsprocedure zo goed mogelijk begeleiden Veiligheid rond het stadion garanderen
Brink Groep
Gemeente Den Haag (OCW, DSO, BSD)
Stuurgroep SSO en gemeente
Ballast Nedam (BN)
Ontwikkeling en realisering van een nieuw stadion in regio Haaglanden (en externe financiers vinden) Het stadion zo goed en goedkoop mogelijk bouwen
Belang Hoe eerder men in het nieuwe stadion speelde, hoe sneller de resultaten (konden) verbeteren ADO Den Haag moet weer representatief worden voor gemeente en bedrijven uit de regio
Middelen Lobby
Financieel belang
Kennis
Het imago van ADO Den Haag heeft invloed gehad op het imago van de gemeente ADO Den Haag moet weer representatief worden voor gemeente en bedrijven uit de regio Na de bouwfraude moest men voor continuïteit zorgen om de financiële positie niet verder in gevaar te brengen
Politieke macht, geld, kennis
Aandelen, macht
Geld, kennis, netwerk
Kennis, werkkracht
Ronde 8: 2007-heden Het stadion is reeds enkele jaren in gebruik, maar de beheersfase verloopt nog niet zonder problemen. De meeste problemen worden echter veroorzaakt door het ontbreken van een zorgvuldige planning en uitvoering van het revitalisatieproces van ADO Den Haag, onderdeel van de tweesporenaanpak. Door het ontbreken van een professionele organisatie, zowel bij de club als het stadion, vallen de exploitatiecijfers tegen.
121
Bijlagen
In november 2007 komen de ernstige liquiditeitsproblemen van ADO Den Haag aan het licht. De inrichting van het stadion, welke door ADO uitgevoerd zou worden, kan niet worden betaald. Door de gemeenteraad wordt besloten de lening niet te verhogen, wat bevreemd aangezien de afstandelijke houding enkele jaren ervoor was afgestoten. Uiteindelijk wordt de beleidskeuze gemaakt om ADO te laten privatiseren of failleren, zonder na te denken over de consequenties van een leeg nieuw stadion of de opgelopen imagoschade. Het besluitvormingsproces werd verengd tot een binaire keuze. Het faillissement werd gelukkig afgewend door een private financier die ADO van de ondergang redde. Tabel IV-19 Actorenoverzicht ADO Den Haag stadion ronde 8 Actor ADO Den Haag (NV ADO Den Haag, HFC ADO Den Haag en RvC) Gemeente Den Haag (OCW, DSO, BSD) Private financiers
122
Doel Sportieve en financiële prestaties zsm verbeteren Geen geld meer naar het betaald voetbal ADO niet laten failleren
Belang Zonder verbeteringen komt faillissement dichtbij Financiele belangen Passie en relatiebeheer
Middelen Lobby
Politieke macht, geld, kennis Geld, netwerk
Bijlagen
Rondeoverzicht In onderstaand rondeoverzicht zijn de ronden met de besluiten vermeld. Het geeft een beeld van het tijdspad dat is doorlopen. Tabel IV-20 Rondeoverzicht ADO Den Haag stadion Ronde Ronde 1 Besluiten
Periode 1998-2000 1999 1999
Ronde 2 Besluiten
2000 2000 (januari) 2000 (augustus)
Ronde 3 Besluiten
2000-2001 2000 (oktober) 2001 (januari)
Ronde 4 Besluiten
Ronde 5 Besluiten
2001-2002 2001 (december) 2002 (februari) 2002 (maart) 2002-2003 2002 (september) 2003 (juni)
Ronde 6 Besluiten
2002-2005 2002 (augustus) 2003 (oktober) 2004 (februari)
Ronde 7 Besluiten Ronde 8 Besluiten
2005 (augustus) 2005-2007 2005 (oktober) 2007-heden 2008 (februari) 2008 (maart)
Fase Oriëntatie/initiatief Oprichting Stichting Bevordering Topvoetbal Den Haag De gemeente besluit de afstandelijke houding richting ADO te veranderen (subsidie 2 miljoen) Haalbaarheid Haalbaarheidsstudie naar nieuw stadion door Boer&Croon Oplevering haalbaarheidsstudie door Boer&Croon Definitie Gemeente besluit 5 miljoen gulden te verlenen aan ADO Den Haag Oprichting Stichting Stadion Ontwikkeling (SSO) Definitie/ontwerp/voorbereiding Aanwijzing Forepark als locatie Gemeente vraag Brink Groep PVE op te stellen Vaststelling budget gemeente Definitie Ondertekening Memory of Understanding (MOU) Ondertekening Samenwerkingsovereenkomst (SOK) Voorbereiding Definitief PvE en start aanbestedingsprocedure Ondertekening bouwcontract met Ballast Nedam (BN) Schorsing bouwvergunning eerste fase Toekenning milieuvergunning Uitvoering Eerste paal geslagen Exploitatie Investeerder neemt ADO over Onderzoekscommissie wordt ingesteld
123
Bijlagen
Het onderstaande overzicht laat zien dat het proces op een grillige manier is verlopen, als men de standaard projectfases hanteert. In een rondemodel waarin besluiten het eind van de ronden bepalen, is het proces een stuk overzichtelijker.
Figuur IV-3 Rondeoverzicht ADO Den Haag stadion
Om de besluitvorming nog gedetailleerder te bekijken, is onderstaande besluitenoverzicht gemaakt. Hierin zijn alle besluiten over verloop van tijd per ronde uitgezet.
Figuur IV-4 Besluitenoverzicht ADO Den Haag
124
