Inzicht in de samenwerkingslappendeken
Door: Ger Bongers Rob Heimering Vincent Weijers Cees van Westrenen Frank van de Leur Versie: 0.3 Datum: 6 december 2014
INLEIDING In de gemeentelijke ICT wereld zien we niet veel succesvolle samenwerkingsvoorbeelden, we zien wel veel problemen die direct te maken hebben met samenwerking. De RUD die autorisatie wil hebben voor het inloggen op de gemeentelijke ICT, de kosten die de pan uitrijzen en niet geprognosticeerd zijn, de ICT die niet in de pas loopt, dropbox dat gebruikt wordt voor uitwisseling van gegevens. Daarnaast worden we geconfronteerd met wettelijke taken die door de samenwerkingspartner onvoldoende uitgevoerd wordt. De bijhouding van de WOZ is hiervan een voorbeeld. Al met al vele problemen die vragen om gedegen oplossingen. Dit document wil een eerste aanzet tot een gedeeld beeld en tot een gedeelde oplossingsrichting geven.
PROBLEEMSTELLING De afgelopen jaren worden we als gemeenten steeds meer geconfronteerd met samenwerkingsverbanden. Samenwerkingsverbanden die vrijwillig gestart worden maar ook verbanden die verplicht opgelegd worden door bijvoorbeeld de rijksoverheid. Voorbeelden hiervan zijn de RUD, werkbedrijven, belastingsamenwerking, ketenpartners en de transities. Deze samenwerkingsverbanden betekenen veel voor de ICT omgeving van gemeenten, uitwisselen van informatie tussen de verschillende systemen is cruciaal voor het goed functioneren van de samenwerking. Ook het voeren van een goede regie op deze ontwikkelingen is van groot belang. Daarentegen zijn de verschillende ICT omgevingen van gemeente niet ingericht op het uitwisselen van informatie. Ze zijn gesloten en kunnen alleen omgaan met standaarduitwisseling van gegevens zoals bijvoorbeeld Stuf. Ook is het voeren van regie op de ICT in de samenwerking moeilijk realiseerbaar. De verantwoordelijken zitten niet aan de tafel waar de besluitvorming plaatsvindt. De financiering van de ICT voldoet niet aan de nieuwe vraagstelling, deze is ingericht op het instant houden van de eigen voorzieningen. De verschillende samenwerkingsverbanden komen met een steeds groter tempo op de gemeenten af, sneller en meer. Dit is qua menscapaciteit onvoldoende te volgen. Ondanks het tekort aan veel zaken gaat de samenwerking door, er worden suboptimale oplossingen bedacht die later hersteld dienen te worden. In dit herstel gaat wederom veel tijd en energie verloren. Naast bovenstaand worden de verschillende samenwerkingsverbanden op verschillende wijze bestuurd. Soms met een regiefunctionaris, met raden van bestuur, met SLA’s en zo verder. Dit geeft een diffuus landschap van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, we kunnen de vraag waar we voor verantwoordelijk zijn niet meer goed beantwoorden. Uiteindelijk zorgt de bovenstaande situaties ervoor dat de verwachte opbrengsten niet gerealiseerd kunnen gaan worden. De ICT is veel duurder, duurt langer voor realisatie en er is veel tijd en geld nodig voor herstel. Ook de burger wordt er niet altijd beter van, door gebrekkige ICT wordt hij/zij niet altijd goed geholpen of zijn de gegevens niet op orde. Nieuwe wetgeving zoals bijvoorbeeld de decentralisaties gaan uit van excellente ICT, dit is immers een randvoorwaarde. De implementatie van deze nieuwe wetgeving komt onder druk te staan bij het niet optimaal ondersteunen door ICT.
NADERE ANALYSE Om te komen tot oplossingsvoorstellen is het van belang een goede analyse te doen van de huidige situatie. De verschillende deelgebieden die we kunnen onderscheiden zijn:
WERKEN ONDER ARCHITECTUUR Voor het samenwerken is een goede architectuur nodig die flexibel is. De GEMMA biedt hiervoor de mogelijkheden maar is nog niet volledig gerealiseerd. Ook de NORA is niet veel meer dan een ‘to be’ architectuur die niet gerealiseerd zal gaan worden. Een uitwisselingsplatform zoals bijvoorbeeld het Belgische sociaal kruispunt ontbreekt.
VOEREN VAN REGIE De ICT manager van de gemeente zit niet aan tafel bij de bestuurders. ICT wordt gezien als een kostenpost en niet als een middel om doelstellingen te realiseren. Wanneer eenmaal een besluit is genomen wordt ICT pas geconfronteerd met gedane zaken, met besluiten. Vooraan komen in het proces is cruciaal.
COMPETENTIES VAN I-MANAGERS De I-managers ontbreekt het vaak aan de competenties om op het niveau van hoger management en bestuur te acteren. Men wordt niet als een partner gezien.
DE BUSINESS CASE VAN SAMENWERKING Bij het samenstellen van de businesscase wordt over het algemeen heel optimistisch gedacht. Ervaringen uit het verleden worden niet meegenomen en niet alle aspecten worden goed doorgerekend. Ook zijn in het land onvoldoende Benchmarks en kengetallen die gebruikt kunnen worden als referentiemateriaal bij het samenstellen van de businesscases. Op de vraag wat de ICT van een gemeente kost heeft menigeen geen antwoord.
ICT MENSCAPACITEIT De capaciteit van het gemeentelijk ICT personeel is over het algemeen vastgesteld voor het zorgen voor continuïteit in de beschikbaarheid, niet op vernieuwing, innovatie of nieuwe toepassingen. De keuze die de verantwoordelijk managers dan maken is voor de continuïteit, dat wat overblijft, gaat naar het project samenwerking.
KWALITEIT VAN GEGEVENS De kwaliteit van gegevens die uiteindelijk bij de samenwerking terecht komen, de beschikbaarheid en betrouwbaarheid hiervan is onvoldoende. Met de komst van de basis- en kernregistraties wordt veel energie in deze kwaliteit gestoken, echter de tempo’s liggen uit elkaar. Naast de kwaliteit van de gegevens is de uitwisselbaarheid met de verschillende instanties onvoldoende op orde. De horizon van basis- en kernregistraties strekt niet ver genoeg, instellingen wisselen de gegevens met een eigen standaard uit. Het komen tot een nieuwe basisgegevensset voor de gehele overheid is bedreigend, er moeten veel aanpassingen gedaan worden die veel kosten. Ook is er geen (landelijke) eigenaar van het uitwisselingsprobleem, elk ministerie doet het zelfstandig.
OPLOSSINGSRICHTINGEN/KANSEN DECENTRALISATIES De drie transities in het sociaal domein kunnen alleen slagen met een goede informatievoorziening en uitwisseling (communicatie) met ketenpartners en burgers. Het overgrote deel van de hulpvragen door de burger zijn eenvoudig is op te lossen. Voor de complexe hulpvragen is meer informatie nodig en ook meer communicatie. De gemeente wordt de regisseur voor de transities: 1 klant, 1 plan, 1 regisseur. Samenwerking in de decentralisatie is in ieder geval op regionaal niveau aan de orde. Veel ketenpartners werken regionaal. Het landelijk aanbieden van een oplossing in de vorm van een informatiesysteem en eenduidig informatiearchitectuur is het meest duidelijk. Dat zou de voorkeur vanuit informatieperspectief hebben. Een informatieknooppunt is een mooi oplossing voor om voor de transities de informatie over een burger te kunnen vinden, een mogelijk klantbeeld samen te stellen en samen met de burger de oplossing te vinden en vast te leggen. De diverse regierollen worden via deze oplossing bedient. Het Belgische Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid is een mooi voorbeeld van een dergelijk informatieknooppunt. Het werkt als groot postkantoor om de desbetreffende partijen en burgers te bedienen met de gevraagde en benodigde informatie. De Kruispuntbank heeft de opdracht te vermijden dat telkens dezelfde gegevens door diverse instelling worden doorgegeven en vastgelegd. De Kruispuntbank machtigt ketenpartijen tot de elektronische doorgave van b.v. persoonsgegevens. Verder organiseert de Kruispuntenbank dit berichtenverkeer. Een dergelijk informatieknooppunt maakt het mogelijk om aan de eisen van de huidige maatschappij te voldoen: degelijk en toch flexibel aansluiten op maatschappelijk ontwikkelingen. Aanbeveling aan het landelijk ict-beraad Het informatieknooppunt is een vereiste. Het is stellig gesteld en ook zo bedoeld. Diverse knooppunten komen al op ons af, onder andere Corv. Corv wordt het informatieknooppunt in de justitiële jeugdzorg. De rechtelijke bevelen zullen in de toekomst door gemeenten afgehandeld worden. Het berichtenverkeer handelt Corv af. De wet regelt dit knooppunt en aansluiten is verplicht. Het landelijk ict-beraad kan de knooppuntgedachte vomgeven door: 1. 2. 3.
Het een plek geven in de Nora-architectuur; Een informatieknooppunt is een voorwaarde voor regievoeren; Binnen de uitname uit het gemeentefonds van € 8.000.000,-- het landelijke sociaal informatieknooppunt een prominente plek geven.
NORA Werken op basis van architectuur is essentieel voor het goed functioneren van samenwerkingsverbanden. Voortbouwend op het succes dat gemeenten hebben met de toepassing van GEMMA, dienen gemeenten te stimuleren dat werken onder architectuur in ketens voortvarend wordt opgepakt. Het is een belangrijke voorwaarde om nieuwe ontwikkelingen als de decentralisaties uitvoerbaar te maken, leveranciersmanagement te optimaliseren en de kostenstijging van ICT te beperken.
Het huidige GEMMA is bestemd voor binnengemeentelijk gebruik, met kleine uitstapjes naar gebruik tussen gemeenten. GEMMA is niet geschikt voor werken in samenwerkingsverbanden of ketens. Die behoefte is er wel, bijvoorbeeld bij zaakgericht werken, gebruik van geo-informatie en digitale dienstverlening. Het inbrengen van deze problematiek in NORA-verband. Juist door het succes van GEMMA en het feit dat gemeenten als eerste met architectuur voor ketens worden geconfronteerd, kan NORA zo beschikken over interessante cases voor een overheidsbrede aanpak. Stimuleren dat NORA aandacht aan het onderwerp besteedt, door het onderwerp actief te agenderen voor uitwerking en er als gemeenten aan bij te dragen (capaciteit en kennis). Basisgemeente actief inbrengen VIAG kan een actieve rol pakken door werken onder architectuur in ketens te bevorderen door: 1. 2. 3. 4. 5.
Participatie in de projecten Basisgemeente en 3D van VNG/KING, waar al ontwikkeling van ketenarchitectu ren plaatsvindt. NORA te vragen de architectuur voor een informatieknooppunt versneld ter hand te nemen. Het bespreekbaar maken van deze problematiek in de contacten van gemeenten en/of VNG/KING met ma nifestpartijen, provincies en rijksoverheid. Het actief uitdragen van GEMMA als mogelijke oplossing voor de informatievoorziening in samenwerkingsv erbanden (vooral RSGB, STUF, RGBZ en ZTC bieden mogelijkheden). Versnellen van de invoering van generieke componenten binnen de overheidsbrede architectuur, bijvoorb eeld de bouwstenen uit iNUP. De basis op orde brengen is van groot belang om ICT van het kritieke pad te halen van businessontwikkeling gemeenten. Ook bij samenwerking.
GEGEVENSMANAGEMENT Een goede inrichting van het gegevensmanagement is voor gemeenten een belangrijke voorwaarde om samenwerkingsverbanden te kunnen ondersteunen. Met de basisregistraties legt de overheid een stevige basis en gemeenten hebben daarin een belangrijke rol. De VIAG kan een rol spelen om verdere ontwikkelingen met kracht te bevorderen. Opties zijn: 1.
2.
3.
4.
Zorgen dat basisregistraties toegankelijk worden voor samenwerkingsverbanden. Op dit moment kunnen samenwerkingsverbanden alleen via gemeenten als bevoegd gezag toegang krijgen tot basisregistraties. Samenwerkingsverbanden op basis van WGR, met een eigen organisatie, dienen rechtstreeks, als afnemer, toegang te krijgen. De belemmeringen daarvoor moeten weg worden genomen. De gegevensuitwisseling in ketens faciliteren. Ketens kunnen, aanvullend op de wettelijke afspraken over de gegevens in basisregistraties, afspraken maken over het bijhouden en beheren van generieke sets van gegevens. Dit zijn gegevens waarvan zij vinden dat bijhouding en gebruik gemeenschappelijk geregeld moeten worden. Vergelijk dit met RSGB en RGBZ van gemeenten. Op dit moment zijn er projecten om deze afspraken tot stand te brengen. Bijvoorbeeld voor omgevingsgegevens in Laan van de Leefomgeving, zaakgegevens voor omgevingsdiensten en voor de ondersteuning van wijkteams in jeugdzorg. De VIAG kan actief stimuleren dat dit een succes wordt. Gebruik van gestandaardiseerde gegevensuitwisseling via STUF bevorderen. STUF is voor gemeenten een belangrijke standaard voor gegevensuitwisseling. De bruikbaarheid van STUF wordt vergroot als het ook binnen ketens als standaard wordt gebruikt. VIAG kan een rol spelen in de ontwikkeling van de domeingerichte aanpak van STUF. In de rol van gemeenten als opdrachtgever kan VIAG de adviesrol naar de gemeenten, maar ook naar KING, versterken. Integreren van monitoringinformatie. Gemeenten worden geconfronteerd met een steeds groter wordende monitorlast. Vooral omdat dezelfde gegevens verschillende keren worden uitgevraagd. VIAG kan bijdragen aan het integreren van monitorinformatie. Door de beïnvloeding van
deelnemende gemeenten in hun opstelling naar de monitoringorganisaties en door met KING te zoeken naar oplossingen om generieke gegevens eenmalig ter beschikking te stellen en voor verschillende doelen te delen. Managementinformatie ook in meenemen. Big data voor prognoses en sociale doelen., voor effectiviteit. Dus verantwoording en effectiviteit.
COMPETENTIEONTWIKKELING I MANAGERS De I-manager als belangrijke speler in de samenwerking is een van de randvoorwaarden voor succes. Kijkend naar de huidige situatie zal deze I-manager steeds meer en beter zich mede-eigenaar van de samenwerking moeten gaan voelen. De I-manager zal zich steeds meer als CIO moeten gaan gedragen, verandermanagement competenties spelen hierbij een belangrijke rol.
BUSINESSCASES Bovengeschetste situatie wordt veroorzaakt door een veelvoud aan gelijktijdige ontwikkelingen die naar verwachting voorlopig nog wel even zullen voortduren. Om ICT weer in de positie te brengen dat het wordt gezien als pro-actief en ondersteunend en bovendien tegen acceptabele kosten, zou er een (radicaal?) andere benadering kunnen worden gekozen met de volgende kenmerken:
ORGANISATIE OVERSTIJGENDE AANPAK Een flink deel van de zorgen van zowel gemeentelijke organisaties al van regionale samenwerkingsverbanden zou worden weggenomen als er een regionaal Shared Service Centre zou zijn die deze organisaties voorziet van een standaard ict infrastructuur en bijbehorende werkplekken. Nog los van het evidente voordeel van schaalgroote biedt deze aanpak ook nog de volgende voordelen: snel en flexibel schakelen. fysieke werkplekken en licenties kunnen worden gedeeld of hergebruikt in nieuw samen te stellen organisaties of werkverbanden. gemeenschappelijk platform voor informatiearchitectuur Door vanuit een gemeenschappelijke infrastructuur te werken aan een gemeenschappelijke informatiearchitectuur kunnen informatieuitwisselingsvraagstukken of andere manieren van informatiedelen worden vormgegeven vanuit een hoger perspectief dan de (min of meer) toevallige organisatiegrenzen. Het toewerken naar een integraal klantbeeld of een integraal "pandbeeld" zou zo wel eens veel verder kunnen worden gebracht dan vanuit de gesloten deelperspectieven van gemeenten en uitvoeringsorganisaties.
EIGENAARSCHAP, OPDRACHTGEVERSCHAP EN BESTUURLIJK ONDERNEMERSCHAP We weten allemaal dat de geschetste samenwerkingsverbanden een flinke aanslag doen op de managementsen bestuurlijke vaardigheden van de deelnemende partijen. Een dergelijke organisatie overstijgende aanpak zou ook vragen om radicaal andere vormen van eigenaarschap en opdrachtgeverschap. Dit zijn echter vraagstukken die de organisatiekennis van de gemiddelde ict- er ver overschreiden. Uitwerking zou daarom vragen om een multidisciplinaire aanpak onder aansturing van ondernemende bestuurders die verder durven te kijken. De VIAG zou hierin samen met KING het voortouw kunnen nemen om bijvoorbeeld samen met VGS en andere brancheverenigingen een een gewaagd gedachtenexperimenten uit te voeren over hoe het “helemaal anders” zou kunnen met de regionale samenwerking.
ICT MENSCAPACITEIT Om de ontwikkelingen rond ICT te kunnen geleiden zal er veel ICT-capaciteit vanuit de gemeenten geleverd moeten worden. Juist rond de decentralisaties is telkens ICT-inrichting aan de orde. Ontwikkeling en implementatie van een generieke inrichting (danwel een generieke basis voor gegevensuitwisseling) vergt gezamenlijk denken en ontwikkelen tussen Architekten en ervaren praktijk-ICT-ers. De benodigde menskracht vanuit gemeenten bestaat uit twee componenten: Kwaliteit: zoals hierboven beschreven (competentieontwikkeling I-managers en menscapciteit). In de dagelijkse praktijk bij veel –kleinere- gemeenten komt nog de combinatiefunktie voor : Informatiemanager/Automatiseringshoofd. Focus en verdieping is hier een probleem; tevens zal de dagelijkse strijd tussen kortcyclisch en langcyclisch werk belemmerend werken op beleids- en planmatig denken en werken Kwantiteit: Het voordeel van combinatiefunkties is dat de verbinding tussen theorie en praktijk goed gemaakt kan worden. Het nadeel is, dat deze capaciteit slechts mondjesmaat beschikbaar kan worden gesteld vanwege lokale (gemeente) druk op de capaciteit. Tot nog toe werd er vaak Centrale (KING) capaciteit ingezet om de benodigde ontwikkelingen te begeleiden. Telkens werd echter de kwaliteit en voortgang sterk bepaald door de capaciteit die vanuit Gemeenten kon worden vrijgemaakt. De oplossing lijkt dan ook gevonden te moeten worden in het vrijmaken van de lokale capaciteit ipv het toevoegen van centrale capaciteit. Uiteraard blijft het samen ontwikkelen hierin een belangrijke randvoorwaarde. Wellicht kan het aanbieden van (financiële) middelen aan gemeenten stimulerend werken voor zowel de feitelijke bijdrage vanuit lokale ICTers, als voor het animo bij Bestuurders om een (capaciteits-)bijdrage te leveren. De VIAG heeft een rol in het vernieuwen van de inzet van gemeentelijk informatiemanagers. De mogelijkheden die wij zien maken informatiemanagers minder afhankelijk van een gemeente en meer virtueel inzetbaar voor alle gemeenten door: 1.
2.
Inzetten van gemeentelijk informatiemanagers in landelijke projecten Dit is voor iedereen van groot belang, omdat de inbreng van praktijkkennis randvoorwaardelijk is voor succesvolle projecten. Het meest gebruikte middel is tijdelijke detachering. De deelname kan bevorderd worden door de financiering te regelen voor de capaciteit die je in gemeenten wegtrekt. Of deze capaciteit te compenseren, bijvoorbeeld door adviseurs tijdelijk de plaats in te laten nemen van degene die gedetacheerd wordt. Deze adviseurs werken nu vaak voor de landelijke projecten, maar gaan dan werken voor gemeenten. Voor gemeenten een frisse blik van buiten. Het vormen van een (regionale) marktplaats voor informatiemanagers. In sommige regio’s gebeurt dit al, maar het kan breder worden toegepast. Bijvoorbeeld door als samenwerkende gemeenten gezamenlijk naar het portfolio aan projecten te kijken en een verdeling te maken van projecten over de deelnemers. Men kiest dan per project een projectleider, die het betreffende project in alle gemeenten realiseert. Daardoor is meer focus en specialisatie mogelijk, zowel op kennis als capaciteit.
