FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID
INTEGRALE VEILIGHEID BINNEN DE LOKALE POLITIE Een inhoudsanalyse van een selectie zonale veiligheidsplannen
Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van Master in de criminologische wetenschappen door (01308339) Christiaen Jonas Academiejaar 2014-2015
Promotor : Prof. dr. De Ruyver Brice
Commissarissen : Dr. Janssens Jelle
Verklaring inzake toegankelijkheid van de masterproef criminologische wetenschappen
Ondergetekende, Christiaen Jonas (01308339) geeft hierbij aan derden, zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of leden van de examencommissie van de master in de criminologische wetenschappen, [de toelating] [geen toelating] (schrappen wat niet past) om deze masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien beschikbaar, een elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts zullen kunnen naar verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden. Deze verklaring wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren waarin de masterproef moet worden ingediend, en dient in elk van die exemplaren ingebonden onmiddellijk na het titelblad. Datum: 15 mei 2015.
Handtekening:
Trefwoorden Basispolitiezorg Excellente politiezorg Gemeenschapsgerichte politiezorg Integraal veiligheidsbeleid Integrale veiligheid Lokale politie Maatschappelijke veiligheid Partnerschap Veiligheidsketen Zonaal veiligheidsplan
Lijst van gebruikte afkortingen BIN
Buurtinformatienetwerk
BINZ
Buurtinformatienetwerk voor Zelfstandigen
CAD
Centra voor Alcohol- en andere Drugproblemen
CALOG
Personeel van het administratief en logistiek kader
CAW
Centrum Algemeen Welzijnswerk
CGGZ
Centrum voor Geestelijke Gezondheidszorg
CLB
Centrum voor Leerlingenbegeleiding
COP
Community-oriented policing
GGPZ
Gemeenschapsgerichte politiezorg
IGPZ
Informatiegestuurde politiezorg
ILP
Intelligence led policing
IV
Integrale veiligheid
JAC
Jeugd Advies Centrum
MV
Maatschappelijke veiligheid
NMBS
Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen
NVP
Nationaal veiligheidsplan
OBV
Optimale bedrijfsvoering
OCMW
Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn
PDCA
Plan–do–check–act
PZ
Politiezone
VVSG
Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten
WGP
Wet op de geïntegreerde politie
WPA
Wet op het politieambt
ZVP
Zonaal veiligheidsplan
Voorwoord Deze scriptie vormt het sluitstuk van mijn master ‘Criminologische Wetenschappen’ aan de Universiteit Gent. Zonder de steun van anderen was ik nooit zover geraakt. Vooraleer ik aanvang met de eigenlijke scriptie wil ik dan ook mijn dank betuigen aan de personen die me hebben bijgestaan in het tot stand brengen van dit uiterst uitdagend werkstuk. In de eerste plaats gaat mijn dank uit naar mijn promotor prof. dr. Brice De Ruyver, omdat hij bereid was deze masterproef te begeleiden. Zonder zijn advies had ik deze verhandeling wellicht nooit tot een goed einde gebracht. Daarnaast gaat mijn dank ook uit naar dr. Jelle Janssens voor de interesse die hij toont in dit onderzoek. Mijn bijzondere aandacht gaat ook uit naar dhr. Pierre Thomas. Hij is werkzaam binnen de FOD Binnenlandse Zaken en bezorgde me de nodige gegevens waaruit ik mijn uiteindelijke steekproef kon nemen. Tevens gaat mijn dank uit naar mijn ouders. Ik wil hen bedanken voor de kansen die ze mij hebben gegeven. Zonder hen was het niet mogelijk geweest om dit eindproduct af te leveren. Daarbij wil ik vooral mijn vader, in wiens de voetsporen ik treed, bedanken om mijn masterproef na te lezen en te beoordelen. Bovendien wens ik ook Tessa Van Brabant te bedanken. Zij is oud-collega-student en momenteel werkzaam in PZ Polder. Zij toonde erg veel belangstelling voor mijn verhandeling en gaf me daarbij heel wat kritische feedback. Als laatste wil ik ook mijn vriendin, Leslie, bedanken. Hoewel zij zelf een scriptie diende te vervolledigen en ik haar tot vervelens toe heb lastiggevallen met euvels en ergernissen die mijn pad kruisten, was zij voor mij een echte steun en kon zij me steeds opnieuw motiveren.
Inhoudsopgave Trefwoorden Lijst van gebruikte afkortingen Voorwoord Inleiding ..................................................................................................................................... 1 DEEL 1: THEORETISCH LUIK ............................................................................................... 5 1
Een integraal veiligheidsbeleid: what’s in a name? ........................................................... 5 1.1
1.1.1
Objectieve, subjectieve en potentiële veiligheid .................................................. 5
1.1.2
Veiligheid als bescherming van de lichamelijke en geestelijke integriteit .......... 6
1.1.3
Sociale en fysieke veiligheid ................................................................................ 6
1.2
Integrale veiligheid als veiligheidsbeleid .................................................................... 6
1.2.1
Een beknopte geschiedenis van het Belgisch (integraal) veiligheidsbeleid ......... 6
1.2.2
Paradigmashift ...................................................................................................... 7
1.2.3
Krachtlijnen .......................................................................................................... 8
1.3
Instrumenten van een integraal veiligheidsbeleid...................................................... 12
1.3.1
Veiligheidsketen ................................................................................................. 12
1.3.2
Preventiepiramide ............................................................................................... 14
1.4 2
Veiligheid .................................................................................................................... 5
Besluit ........................................................................................................................ 15
De vertaling van het integrale veiligheidsbeleid .............................................................. 16 2.1
… in verschillende veiligheidsplannen...................................................................... 16
2.1.1
Federaal veiligheidsplan ..................................................................................... 16
2.1.2
Nationaal veiligheidsplan ................................................................................... 16
2.1.3
Zonaal veiligheidsplan ....................................................................................... 17
2.1.4
Lokaal veiligheidsplan ....................................................................................... 17
2.1.5
Afstemming tussen de verschillende plannen .................................................... 17
2.2
… naar de geïntegreerde politie................................................................................. 19
2.2.1
De Belgische politiestructuur ............................................................................. 19
2.2.2
Community-oriented policing ............................................................................ 20
2.3
… naar de lokale politie............................................................................................. 25
2.3.1
Basispolitiezorg .................................................................................................. 25
2.3.2
Een nadere blik op het lokale politiebeleid ........................................................ 25
2.4
Besluit ........................................................................................................................ 26
DEEL 2: EMPIRISCH LUIK ................................................................................................... 28 3
Methodologie ................................................................................................................... 28 3.1
3.1.1
Onderzoeksstrategie ........................................................................................... 28
3.1.2
Dataverzameling................................................................................................. 28
3.1.3
Onderzoeksinstrument ........................................................................................ 31
3.2 4
Analyse van de gegevens ........................................................................................... 31
Resultaten ......................................................................................................................... 32 4.1
Integraliteit: de veiligheidsketen ............................................................................... 33
4.1.1
Algemene werking ............................................................................................. 33
4.1.2
Fenomeengerichte werking ................................................................................ 44
4.1.3
Besluit................................................................................................................. 50
4.2
5
Onderzoeksopzet ....................................................................................................... 28
Samenwerking ........................................................................................................... 51
4.2.1
Algemene werking ............................................................................................. 51
4.2.2
Fenomeengerichte werking ................................................................................ 55
4.2.3
Besluit................................................................................................................. 57
Conclusie .......................................................................................................................... 58
Bibliografie............................................................................................................................... 60 Bijlagen .................................................................................................................................... 65
Inleiding In deze inleiding lichten we de titel Integrale veiligheid binnen de lokale politie toe en situeren we het in een bredere context. Als vertrekpunt omschrijven we de concrete probleemstelling en onderzoeksvragen. Ook wordt het belang van dit werk binnen het domein van de maatschappelijke veiligheid aangetoond. Verder worden de opbouw van het werk en de samenhang van de verschillende delen nader toegelicht.
Situering Samenlevingen bewegen continu. Er bestaat niet zoiets als een eindtoestand waar alles evenwichtig op zijn plaats valt. Beweging en verandering evolueren langzaam, maar voortdurend en relatief zelfstandig door de jaren heen (Bruinsma, 2004). Iets wat het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 2000, in Boutellier, 2011) probeert te illustreren met vijf begrippen: internationalisering, individualisering, informalisering, informatisering en intensivering. Aan de ene kant zijn de sociaal-normatieve kaders helemaal veranderd en aan de andere kant is ook de organisatie van de samenleving steeds ingewikkelder geworden. Eind de jaren ’80 kwam door de stijging van traditionele veiligheidsproblemen in combinatie met nieuwe criminaliteitsvormen en risico’s een verandering in de veiligheidszorg (de Haan, 1997, Prins & Cachet, 2011, in Devroe, 2014). Het is intussen algemeen aanvaard dat het niet mogelijk noch wenselijk is dat politie nog steeds alle taken alleen zou verrichten. In 1995 begon men te denken in termen van een efficiënt beleid rond veiligheid waarbij diverse partners in een keten samenwerken: integrale veiligheid. Daarbij is de politie slechts één van de spelers en gaat zij partnerships aan met anderen.
Probleemstelling Onderzoeksdoel
Reden tot onderzoek Bij dit onderzoek ligt een praktisch doel aan de basis (Mortelmans, 2010). Meer bepaald gaat het om een (plan)evaluatieonderzoek (Verschuren & Doorewaard, 2007). Sinds 2004 werd in België – met de geboorte van de Kadernota Integrale Veiligheid – officieel een integraal veiligheidsbeleid geïmplementeerd, een beleid dat ook zijn neerslag kent in de hedendaagse 1
excellente politiezorg en waarvan tevens wordt verwacht dat dit binnen de geïntegreerde politie ten uitvoer wordt gebracht (infra) (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007). Welnu, dit onderzoek wenst de feitelijke situatie tegen het licht te houden van de gewenste toestand of ontwikkeling: er wordt verwacht van politiezones dat ook zij een lokaal integraal veiligheidsbeleid voeren, maar doen zij dat ook? Zoals verder doorheen het theoretisch luik opgemerkt zal worden, gaan er namelijk stemmen op die verklaren dat de zonale veiligheidsplannen van de politiezones niet meteen getuigen van deze integrale veiligheidsbenadering. Dit is belangrijk, gezien het integrale veiligheidsbeleid zich lokaliseert in de directe leefomgeving (de Haan, 1995). Een reden temeer om dit eens van naderbij te bekijken.
Belang van dit onderzoek Met dit onderzoek wensen wij een gedetailleerde beschrijving te geven van de bestudeerde zonale veiligheidsplannen. Het gaat erom de processen van betekenisgeving in de diepte te begrijpen (Mortelmans, 2010). De uitvoerige beschrijving van deze plannen kan immers een al dan niet bevestigen of deze daadwerkelijk getuigen van een integrale aanpak.
Onderzoeksvragen Dit onderzoek heeft in eerste plaats tot doel evaluatieve kennis op te leveren (Verschuren & Doorewaard, 2007). De centrale evaluatieve vraag doorheen dit onderzoek luidt als volgt: “In welke mate kunnen we bij politiezones spreken over een integraal veiligheidsbeleid?” Deze centrale vraag wordt verder ondersteund door twee beschrijvende deelvragen. 1. “Welke activiteiten wijzen erop dat politiezones aandacht hebben voor de veiligheidsketen?” Doorheen de traditionele politiezorg werden slechts enkele taken aanzien als sociaal gericht (infra). De kerntaak bestond erin criminelen op te sporen en was dus vooral repressief van aard. Rekening houdend met dit gegeven, zijn we in dit onderzoek vooral geïnteresseerd in de activiteiten die zich situeren binnen de schakels ‘proactie’, ‘preventie’ en ‘nazorg’. Dit gebeurt evenwel niet zonder het belang van preparatie en repressie te miskennen: in de veiligheidsketen verdient elke schakel immers afdoende aandacht (infra).
2
De deelvraag is zowel toegespitst op de algemene werking, als op de fenomeengerichte werking van de bestudeerde politiezones. Meer bepaald willen we respectievelijk bestuderen of zij doorheen hun basispolitiezorg voldoende oog hebben voor integraliteit en of zij daarnaast bij fenomenen die een integrale aanpak vereisen (met name de fenomenen ‘inbraak’ en ‘drugs’) eveneens voldoende oog hebben voor de veiligheidsketen. Dit laatste is belangrijk. Zo kan het zijn dat politiezones doorheen hun algemene werking aangeven integraal te werken, maar dat dit niet tot uiting komt binnen fenomenen die daadwerkelijk een integrale aanpak vereisen. Aldus willen we een totaalbeeld verkrijgen. Om de mogelijkheden van elke basisfunctionaliteit binnen de veiligheidsketen te kennen, baseren we ons op de ministeriële omzendbrief PLP 10 van 9 oktober 20011, het koninklijk besluit van 16 oktober 2009 2 en het boek Wat doet de politie? van de auteurs Verwee, Hendrickx & Vlek (2009). Voor de bestudeerde fenomenen raadplegen we enkele standaardwerken die uitgebreid beschrijven hoe een integrale aanpak van de fenomenen ‘inbraak’ en ‘drugs’ er feitelijk moet uitzien: Diefstal in woningen (Christiaensen, Dormaels & Van Daele, 2012), Do's and don'ts in een integraal en geïntegreerd drugbeleid (De Ruyver et al., 2009) en De rol van politie in de aanpak van drugproblemen (Casselman & Boon, 2009). Zoals we kunnen zien, heeft deze deelvraag – in tegenstelling tot de andere – vooral betrekking op de interne werking van de onderzochte politiezones. 2. “Welke elementen wijzen erop dat politiezones met partners samenwerken?” De geïntegreerde politie werkt in het licht van een excellente politiezorg samen met de ‘onmisbare 7’: (1) de eigen politieorganisatie en andere componenten van de geïntegreerde politie; (2) openbaar bestuur; (3) het openbaar ministerie; (4) de buurt; (5) bedrijven; (6) organisaties, verenigingen en instellingen; (7) en de media (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007). Ook hierbij is het zaak te vermelden dat in dit onderzoek een blik wordt geworpen op de lokale politie, zonder daarbij uit het oog te verliezen dat zij slechts één partner is in het netwerk van betrokken actoren.
1
Ministeriële omzendbrief PLP 10 van 9 oktober 2001 betreffende de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie met het oog op het waarborgen van een minimale gelijkwaardige dienstverlening aan de bevolking, B.S. 16 oktober 2001. 2 Koninklijk besluit van 16 oktober 2009 tot wijziging van het koninklijk besluit van 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren, B.S. 29 oktober 2009
3
Ook is deze deelvraag zowel toegespitst op de algemene werking, als op de fenomeengerichte werking. Bij de algemene werking richten we ons tot de laatste vier spelers van de ‘onmisbare 7’. De samenwerking tussen de lokale politie en de eerst genoemde partijen kunnen we binnen de werking van de lokale politie namelijk als een vanzelfsprekendheid beschouwen, mits zij – zoals het theoretisch luik zal laten zien – wettelijk verplicht zijn samen te werken. We wensen echter te weten of de lokale politie samenwerkt met partners waarmee de samenwerking niet meteen verplicht of gegarandeerd is. Daarbij wordt dan uitvoerig beschreven hoe zij deze samenwerking gestalte geven. In tegenstelling tot de vorige vraag specificeren we hier dus niet met welke bedrijven, organisaties, verenigingen… de desbetreffende politiezone doorheen haar algemene werking mogelijks kan samenwerken. Dit hoeft ook geen betoog, want de samenwerking wordt namelijk onder meer vormgegeven door de beschikbaarheid van relevante actoren op het grondgebied van de politiezone en in het kader van dit onderzoek is het helaas weinig haalbaar om per politiezone na te gaan welke actoren zich bevinden op het grondgebied van elke zone. Bij de fenomeengerichte werking wordt wél beroep gedaan op andere bronnen, met name de eerder geciteerde standaardwerken: Diefstal in woningen (Christiaensen, Dormaels & Van Daele, 2012), Do's and don'ts in een integraal en geïntegreerd drugbeleid (De Ruyver et al., 2009) en De rol van politie in de aanpak van drugproblemen (Casselman & Boon, 2009). Het spreekt voor zich dat deze deelvraag zich dus vooral richt op de externe samenwerking van de politiezone.
Opbouw van het eindwerk Het eerste deel van dit onderzoeksrapport bestaat uit een literatuuroverzicht waarin de (historische) context en de centrale begrippen worden besproken. Daarnaast gaan we ook na welke rol dit onderzoek hierin kan spelen. Nadien bespreken we de gehanteerde methodologie om vervolgens over te gaan tot de uiteindelijke resultaten van dit onderzoek. Als laatste is er dan nog ruimte voor een algemeen besluit waarin de belangrijkste bevindingen worden herhaald en suggesties worden geformuleerd voor bijkomend wetenschappelijk onderzoek.
4
DEEL 1: THEORETISCH LUIK 1 Een integraal veiligheidsbeleid: what’s in a name? Sinds lang behoort de zorg voor de publieke veiligheid tot de kerntaken van de overheid. Het bestuur ontleent zijn gezag en vertrouwen voor een belangrijk deel aan de mate waarin het slaagt de burger te beschermen (Vlek, 2005). In de jaren zeventig en tachtig was veiligheid vooral gerelateerd aan criminaliteit en veiligheidsbeleid aan criminaliteitsbestrijding. Momenteel is veiligheid niet langer een zaak van Justitie en politie, ook andere bedreigingen vallen onder deze noemer (Boutellier & van Stokkom, 1995). Deze justitiële strafrechtshandhaving hield een volstrekt andere benadering in ten aanzien van een bestuurlijke veiligheidshandhaving (Vlek, 2005). Deze laatste is immers veel meer slachtoffergericht, met als doel de burger te behoeden voor uiteenlopende veiligheidsrisico’s en de eventuele schade daarvan. In dit hoofdstuk gaan we eerst in op wat ‘veiligheid’ betekent in een integraal veiligheidsbeleid, om vervolgens te zien hoe dit een integraal veiligheidsbeleid wordt ingevuld en welke instrumenten daarvoor kunnen worden gehanteerd.
1.1 Veiligheid 1.1.1 Objectieve, subjectieve en potentiële veiligheid Veiligheid omvat meerdere aspecten. Devroe & Reynders (2005) en Meijlaers (2006) maken een onderscheid tussen objectieve en subjectieve veiligheid, hoewel de laatstgenoemde auteur nog melding maakt van een derde soort onveiligheid. Hij omschrijft veiligheid als een situatie vrij van gevaar of dreiging en maakt hierbij een onderscheid tussen ‘objectieve onveiligheid’ (de onveiligheid die zich werkelijk manifesteert); subjectieve onveiligheid (de mate waarin mensen zich onveilig voelen); en ‘potentiële onveiligheid’ of ‘veiligheidsrisico’s’ (de dreiging van bepaalde situaties die in hun meer extreme vorm een ramp of calamiteit kunnen veroorzaken) (Meijlaers, 2006). Bovendien benadrukt Meijlaers ook het feit dat veiligheidsgevoelens nauw verbonden zijn met de aspecten ‘leefbaarheid’, ‘netheid’ en ‘algemeen welbehagen’. Dit zou voor hem minstens even belangrijk zijn voor de veiligheidsbeleving als voor de criminaliteit op zich.
5
1.1.2 Veiligheid als bescherming van de lichamelijke en geestelijke integriteit Stol (2011) gebruikt een andere indeling. Voor hem betekent ‘veiligheid’ dat mensen effectief beschermd zijn tegen persoonlijk leed: de aantasting van hun lichamelijke (verwonding en onnatuurlijke dood) en geestelijke integriteit (angst voor onveiligheid voor dreigingen van buitenaf of psychische problemen ten gevolge van onveilige situaties). Ook de aantasting van goederen zou hiertoe kunnen behoren, hoewel dit afhangt van de vraag of mensen daardoor wel degelijk leed ondervinden. De ‘potentiële onveiligheid’ of ‘veiligheidsrisico’s’ (supra) ziet hij eerder als een afgeleide. Een veiligheidsrisico is voor hem immers slechts de kans op een gebeurtenis die de veiligheid bedreigt.
1.1.3 Sociale en fysieke veiligheid Voorts kan ook nog een onderscheid gemaakt worden tussen sociale en fysieke onveiligheid (Vlek, 2005). Sociale onveiligheid omvat alle soorten van regelovertredingen, overlast en criminaliteit die het gevolg zijn van opzettelijk menselijk handelen of nalaten. De fysieke onveiligheid (ofwel risico-onveiligheid) heeft dan meer betrekking op het risico op calamiteiten: rampen en grote ongevallen door het werken met of vervoeren of opslaan van gevaarlijke stoffen.
1.2 Integrale veiligheid als veiligheidsbeleid 1.2.1 Een
beknopte
geschiedenis
van
het
Belgisch
(integraal)
veiligheidsbeleid Bij de federale parlementsverkiezingen van 24 november 1991 zorgden de stadsvlucht, het ongenoegen van de bevolking en de stijgende angst voor criminaliteit voor een politieke overwinning van het extreem rechtse Vlaams Blok. Die bewuste dag werd nadien omschreven als ‘zwarte zondag’. Het ging om een legitimiteitscrisis waarbij honderdduizend kiezers hun vertrouwen in de politiek en de politici op die bewust dag plechtig opzegden (Huyse, 1996, in Devroe, 2014). De noodzaak tot een veiligheidsbeleid drong zich op. ‘Zwarte zondag’ werd zodoende het keerpunt voor de latere Belgische veiligheidspolitiek (Devroe, 2012, in Devroe, 2014). De criminaliteit en de subjectieve onveiligheidsgevoelens zorgden samen met de sociale achteruitstelling en de samenlevingsproblemen in de steden voor een verschuiving
6
naar extreem rechts. Het Vlaams Blok individualiseerde de maatschappelijke kwetsbaarheid, die zou ontstaan door aanzienlijke migratiestromen. Het duurde tot 1995 voor de Belgische regering het integrale denken in haar regeringsnota (“Krachtlijnen voor een federaal regeringsprogramma, goedgekeurd door de onderhandelaars van CVP, PS, PSC en SP,” 1995, in Devroe, 2014) opnam. Daarin werd aandacht gevraagd voor samenwerking tussen de korpsen van Civiele Bescherming en de Brandweer. Daarbovenop moest tevens werk worden gemaakt van een globale kaderwet voor dringende hulpverlening, maar tot en met 1999 werd daar nauwelijks iets van verwezenlijkt. Het federaal regeerakkoord van 1999 (“Federaal regeerakkoord,” 1999, in Devroe, 2014) vestigde vervolgens opnieuw de aandacht voor een integraal veiligheidsbeleid: veiligheid moest worden beschouwd als een product dat niet enkel door politie en Justitie tot stand kwam. Het veiligheidsprobleem werd daarbij benaderd als een maatschappelijk proces. Een duidelijke invulling van het integraal veiligheidsbeleid werd uiteindelijk pas neergeschreven in de Kadernota Integrale Veiligheid (infra) waarin organisaties uit het middenveld werden aangespoord om een bijdrage te leveren voor de aanpak van de achterliggende oorzaken van onveiligheidsproblemen en overlast (Federale Ministerraad, 2004, in Devroe, 2014).
1.2.2 Paradigmashift De logica achter het integreren van een integraal veiligheidsbeleid kan gedeeltelijk verklaard worden door de evolutie naar een verzorgingsstaat in de jaren zeventig en tachtig (van der Wouden, 1995). Een verzorgingsstaat die volgens Boutellier en van Stokkom (1995) steeds meer naar een veiligheidsstaat evolueert, gezien angst voor onveiligheid en risicoreductie door preventie en verzekering de organiserende principes van de huidige samenleving vormen. Het begrip ‘integrale veiligheid’, zoals wij dit kennen, komt volgens menig auteurs oorspronkelijk uit Nederland (Vlek, 2005; Pleysier, 2008; Bauwens, Enhus, Ponsaers, Reynaert & Van Assche, 2010; De Pauw, De Pauw, Devroe, Dormaels & Gunst, 2012). Daar zag in 1993 de Integrale Veiligheidsrapportage het levenslicht. Het beoogde “naast het geven van een algemene schets over de onveiligheid in Nederland, juist deze besturen [lees: de gemeente- en regionale besturen] nauwer te betrekken bij de veiligheidszorg in den brede door verder te intensiveren samenwerking en afstemming met anderen binnen en buiten het gemeentelijk of regionaal apparaat” (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1993, p. 6). Het
7
achterliggende idee was dat de zorg voor de publieke veiligheid als core business van het bestuur een belangrijkere plaats verdiende op de politiek-bestuurlijke agenda (Vlek, 2005). Niet enkel in Nederland kreeg deze kijk op veiligheid als dusdanig aanhang, ook in GrootBrittannië werd community safety het beleidsdoel (Edwards & Hughes, 2008, in De Pauw, De Pauw, Devroe, Dormaels & Gunst, 2012). Dit houdt een heel nieuwe manier in van hoe de overheid, organisaties, producenten en de bevolking samen denken en zich gedragen (Crawford & Matassa, 2000). De politie moet vertrouwen op de informatie die wordt aangeleverd door de bevolking en die informatiestroom is op haar beurt afhankelijk van de goede relatie tussen de politie en de bevolking. Dit beroep op de bevolking wordt ook wel ‘responsabilisering’ genoemd (Hughes & Edwards, 2002). De wil van de bevolking om hieraan bij te dragen zou volgens Pharr & Putnam (2000, in Hughes & Edwards, 2002) ontspruiten uit de de ontevredenheid van deze laatste met politieke autoriteiten en (nog wat gevaarlijker) de liberale democratie an sich. Deze aanspraak op de bevolking kan hierbij eerder verstaan worden in een context waarbij politieke autoriteiten het moeilijk hebben om hun gezag nog langer te rechtvaardigen.
1.2.3 Krachtlijnen
1.2.3.1 Integrale Veiligheidsrapportage (1993) De krachtlijnen van het in 1993 opgestelde Nederlandse integrale veiligheidsbeleid situeren zich rond volgende punten: ‘inzicht’, ‘veiligheidsketen’, ‘samenwerking’ en ‘samenhang’ (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1993). Een integraal veiligheidsbeleid vertrekt namelijk vanuit een cijfermatig onderbouwd overzicht van de onveiligheid en van ontwikkelingen en achtergronden die daarop van invloed zijn. Zo kan de desbetreffende toestand beter worden beoordeeld. Daarnaast is het ook zo dat veiligheidsproblemen in deze context aangepakt worden door middel van de diverse schakels van de veiligheidsketen (infra): ‘proactie’, ‘preventie’, ‘preparatie’, ‘repressie’ en ‘nazorg’. Samenwerking verwijst vervolgens naar het belang dat coöperaties, gemeentelijke diensten, politie, brandweer en Justitie, in samenspraak met bewoners en hun organisaties samen de diverse veiligheidsproblemen – zoals daar zijn: verkeersoverlast, geluidshinder, vervuiling en
8
criminaliteit – terugdringen 3 . Als laatste element duidt het element ‘samenhang’ op de afstemming van de verschillende instrumenten op elkaar. Een aanwezigheid van veel preventieve maatregelen betekent op zich niet dat er sprake is van samenhang. Ook de repressieve capaciteit moet worden benut, anders is het evenwicht in de (veiligheids)keten zoek en vormt dit een gevaar voor de openbare veiligheid. Het mag dan ook duidelijk zijn dat de veiligheidsrapportage vertrekt van een brede invulling van het onveiligheidsbegrip (supra). Onveiligheid wordt daarin niet enkel gereduceerd tot criminaliteit. Er wordt melding gemaakt van twee criteria om veiligheidsproblemen aan te duiden: er is een aantasting van het publieke domein en de overheid heeft bij uitstek een optredende taak bij de voorkoming en bestrijding van deze onveiligheid (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1993). Natuurlijke en technische rampen vormen dus ook een deel van de onveiligheid in de samenleving.
1.2.3.2 Kadernota Integrale Veiligheid (2004) Na ongeveer elf jaar kwam in België eveneens een Kadernota Integrale Veiligheid. Dit initiatief van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken diende als basis voor het (politioneel) nationaal veiligheidsplan. Deze kadernota had als doelstelling om de in het regeerakkoord vastgelegde veiligheidsprioriteiten “op een coherente en gestructureerde wijze naar voren te brengen als raamkader voor een integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid” (infra) (Federale Ministerraad, 2004, p. 5). Deze kadernota bestaat uit drie luiken. Het eerste luik betreft het conceptueel kader dat de grote krachtlijnen van een integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid weergeeft. Het tweede luik behandelt vervolgens de invulling van prioritaire criminele fenomenen voor de daaropvolgende legislatuur. In het laatste luik worden dan de beheers- en beleidsmatige implicaties besproken. Deze kadernota richt zich onder meer op politionele veiligheid, maar
3 Om deze samenwerking te illustreren gebruikt Bouttelier (2005) de metafoor van een voetbalelftal. Het model geeft een beeld van een beweging naar voren, waarbij wordt verdedigd wanneer het er echt op aan aankomt. In een ideale situatie coacht Justitie – die fungeert als doelman – haar verdediging. De verdediging ondersteunt op haar beurt het middenveld en het middenveld bedient de voorhoede. In deze vanuit de achterhoede gestuurde beweging zijn politie en Justitie de instanties die het laatst aangesproken worden. De verdediging bestaat vervolgens uit instellingen die zich bezighouden met risico’s (risicojongeren, risicogezinnen, risicosituaties, risicoacties): justitiële jeugdzorg, stewards in de stadions, toezicht in het uitgaansleven, private beveiliging… In het middenveld vinden we de instituties waarvoor veiligheid slechts een afgeleide functie is. Hierbij denken we dan aan onderwijs, hulpverlening, welzijnswerk, het bedrijfsleven, de zorg, gemeentelijke diensten… Deze instanties hebben hun eigen doeleinden, maar krijgen binnen dit veiligheidskader een extra functie toegewezen. Als laatste hebben we dan de voorhoede die bestaat uit de burgers en hun sociale verbanden die ze aangaan.
9
raakt – net als het Nederlandse model – ook aan andere facetten, zoals fysieke veiligheid, civiele veiligheid en sociale veiligheid (Meijlaers, 2006, in Pleysier, 2008). De krachtlijnen van dit Belgisch integrale veiligheidsbeleid kennen veel gelijkenissen met het Nederlandse model uit 1993. Alleen worden deze opgesplitst in meerdere deelaspecten (Federale Ministerraad, 2004): ‘integrale veiligheid’; ‘geïntegreerde aanpak’; ‘strafrechtelijk ketenbeheer’;
‘bestuurlijk
ketenbeheer’;
‘wetenschappelijke
onderbouw’;
‘organisatieverbetering’; en ‘transparantie en efficiënte communicatie’. In deze kadernota wordt ‘integrale veiligheid’ omschreven als “het concept om criminaliteit, overlast en verkeersveiligheid in al hun aspecten in een zo breed mogelijke context te benaderen.. De kerngedachte hierbij is de permanente aandacht voor zowel preventie, repressie als de opvolging van daders en slachtoffers” (Federale Ministerraad, 2004, p. 6). Dit kan gerust aanzien worden als de veiligheidsketen binnenin de Nederlandse veiligheidsrapportage, alleen wordt in het Belgische model geen melding gemaakt van de schakels ‘proactie’ en ‘preparatie’. De ‘geïntegreerde aanpak’ wijst op haar beurt op de noodzakelijke samenwerking van alle betrokken actoren om uiteindelijk te komen tot een gezamenlijke probleemoplossing. Alle initiatieven, projecten en instrumenten dienen zoveel mogelijk op elkaar afgestemd en gecoördineerd te worden. Ze maken namelijk deel uit van één groot project. Het strafrechtelijke ketenbeheer haalt vervolgens dan ook het belang aan dat de inspanningen van alle actoren in elke laag van de strafrechtsketen zowel kwantitatief als kwalitatief op elkaar zijn afgestemd. Het aspect ‘bestuurlijk ketenbeheer’ wijst op het feit dat de ontwikkeling van een lokaal integraal veiligheidsbeleid wordt gestimuleerd omdat dit de basis vormt voor het beleid van alle andere partners van de keten. Vervolgens vinden we het punt ‘wetenschappelijke onderbouw’: een doeltreffend beleid dat eveneens oplossingen zoekt op langere termijn moet zich immers baseren op systematische kennis, empirie, kwaliteitsvolle
criminografie
en
wetenschappelijke
inzichten.
Het
deelaspect
‘organisatieverbeteringen’ binnen de politiediensten, gerechtelijke diensten en administraties dient om de werkprocessen te verbeteren en heeft een impact op het veiligheidsbeleid in het algemeen. ‘Transparantie en efficiënte communicatie’ vormt het laatste concept en duidt op het feit dat een efficiënt en effectief integraal veiligheidsbeleid nood heeft aan transparantie. Een efficiënte interne en externe communicatie is dan ook een noodzakelijke voorwaarde.
10
1.2.3.3 Basisboek Integrale Veiligheid (2011) In het Basisboek Integrale Veiligheid, omschrijft Stol (2011) wat hij aanziet als integrale veiligheid. Integrale veiligheid plaatst volgens hem een bepaald veiligheidsprobleem in een breder perspectief, dit langs vier verschillende dimensies: tijd, ruimte, sociale netwerken en kennisgebied. Een veiligheidsprobleem is steeds een onderdeel van een proces, van een oorzaak-gevolgketen. Men denkt na over het voorkomen van incidenten, het herstel van schade en de nazorg. Hiervoor hanteren veiligheidsdeskundigen dan ook de veiligheidsketen. Ten tweede is het vaak zo dat veiligheidsproblemen al snel wijk- en gemeentegrenzen, maar ook vaak provincie- en zelfs landsgrenzen, overschrijden. Doordat veiligheidsproblemen zich breder uitstrekken, moeten die dan ook aangepakt worden door samenwerkende personen en organisaties, door coalities van veiligheidspartners. Daarom is integrale veiligheid ook een kwestie van informatie-uitwisseling, want samenwerken staat of valt met het delen van informatie. Als laatste punt is het zo dat oplossingen voor complexe maatschappelijke problemen slechts zelden uit één vakgebied komen.
1.2.3.4 ‘Sensitizing concept’ Het valt alleen al vanuit de drie voorgaande omschrijvingen op dat er in de praktijk meerdere omschrijvingen de omloop doen. Dit brengt risico’s met zich mee. In de praktijk is het begrip ‘integrale veiligheid’ vaak niet meer dan een sensitizing concept waar iedereen een eigen inhoud aan kan geven. Dat zorgt ervoor dat het een lastige en gemakkelijk te misbruiken notie is (Cachet & Ringeling, 2005, in Pleysier, 2008). Dat gaf dan ook de aanleiding voor Pleysier (2008) om wat conceptuele duidelijkheid te scheppen. Hij tracht in het artikel ‘Integrale veiligheid’ als dogma? Grenzen aan het heersende veiligheidsdiscours terug te keren naar de essentie van de integrale veiligheidsgedachte. Volgens hem situeert ‘integrale veiligheid’ zich hoofdzakelijk rond de volgende twee constitutieve componenten: integraliteit en samenwerking. Dit houdt bijgevolg ook een reductie in ten aanzien van de drie voorgaande omschrijvingen. Bij de notie ‘integraliteit’ verwijst hij net als de drie vorige beschrijvingen tevens naar de veiligheidsketen als model, maar daarnaast biedt hij ook een alternatief aan: de preventiepiramide (infra). Deze twee aspecten – integraliteit en samenwerking – kunnen de facto gerust aanzien worden als ‘integraliteit in de diepte’ en ‘integraliteit in de breedte’ (van der Wouden, 1995; Bauwens, Enhus, Ponsaers, Reynaert, & Van Assche, 2010). Respectievelijk betekent dit dat
11
een integraal veiligheidsbeleid een integratie bevat van alle beleidsterreinen die in aanraking komen met veiligheid en dat de causale keten van elk onveiligheidsprobleem moet gevolgd worden (lopende van de structurele oorzaak tot het gevolg).
1.3 Instrumenten van een integraal veiligheidsbeleid 1.3.1 Veiligheidsketen Zoals eerder vermeld bestaat de veiligheidsketen respectievelijk uit de schakels ‘proactie’, ‘preventie’, ‘preparatie’, ‘repressie’ en ‘nazorg’ (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1993; Meijlaers, 2006; Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007; Liebregts, 2011). ‘Proactie’ is het wegnemen van de structurele oorzaken en indirecte oorzaken en aanleidingen van problemen van veiligheid, criminaliteit en leefbaarheid. Het gaat hier bijvoorbeeld om de inrichting van de openbare ruimte. De schakel ‘preventie’ gaat over het voorkomen van directe oorzaken en aanleidingen en het eventueel beperken van de schadelijke gevolgen. Voorbeelden hiervan zijn goed hang- en sluitwerk, brandmelders, toegangscontrole, preventief fouilleren, voorwaarden aan vergunningen en voorlichting 4 . De derde schakel ‘preparatie’ (of ‘voorbereiding’) verwijst naar maatregelen om effectief op te treden wanneer er ondanks proactie en preventie toch iets misgaat. We denken hierbij dan bijvoorbeeld aan het opstellen en oefenen van rampenplannen. Ook dienen diensten goed uitgerust, opgeleid en geoefend zijn. Vervolgens komen we bij ‘repressie’ (ook wel: ‘reactie’ of ‘respons’). Vanuit deze schakel worden veiligheidsproblemen daadwerkelijk aangepakt. Als laatste vindt men de schakel ‘nazorg’. Deze omhelst de maatregelen die nodig zijn om tot de ‘normale’ toestand terug te keren. Niet enkel slachtoffers moeten daarbij opgevangen en begeleid worden, ook de begeleiding en opvolging van daders verdienen hierbij de aandacht. Deze fase kan tegelijk onderverdeeld worden in vier elementen (Van Duin, 1992, in Liebregts, 2011):
het menselijk element: de opvang van slachtoffers en hulpverleners;
het economische element: de schadereductie en bereddering (het gaat hierbij bijvoorbeeld over het regelen van vergoedingen of uitkeringen, het heropbouwen van
4
Ter verduidelijking: het verschil tussen de schakels ‘proactie’ en ‘preventie’ ligt in het feit dat proactieve maatregelen voorkomen dat nieuwe problemen ontstaan, dit terwijl preventieve maatregelen voorkomen dat reeds bestaande problemen zich blijven voordoen (IVR, 1993, in de Haan, 1995).
12
een huis, het terug op gang brengen van bedrijfsprocessen en van het dagelijks leven in de brede zin);
het juridisch element: het verantwoordingstraject (er zijn zakelijke belangen betrokken bij de afhandeling van rampen, wat kan leiden tot schadeclaims); en
het leerelement: de evaluatie van de gebeurtenissen (dit sluitstuk vormt tegelijk ook een begin, gezien er lessen moeten getrokken worden uit deze evaluatie om tot verbeteringen te komen in andere fasen van de keten).
De veiligheidsketen heeft een cyclisch karakter (Liebregts, 2011). Centraal staat risicoreductie. Hoe beter een risico in een bepaalde fase wordt opgevangen, hoe minder restrisico’s aanwezig zijn in de volgende fase. Per schakel kunnen verschillende types van maatregelen genomen worden: technische, fysische en organisatorische. De Nederlandse Integrale Veiligheidsrapportage (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1993) haalt hier bovendien ook aan dat de maatregelen in de verschillende schakels op elkaar moeten zijn afgestemd. Liebregts (2011) heeft het hierbij over het veiligheidspentagram. Zij vertrekt vanuit de ketenbenadering, maar de extra pijlen en pijlpunten wijzen erop dat in elke fase iets kan worden geleerd over hoe het in de andere fasen beter kan. Uit de evaluatie van een incident kan blijken dat preventieve maatregelen beter kunnen, dat de gemeente (bijvoorbeeld op vlak van brandveiligheid) bepaalde vergunningsvoorwaarden moet aanscherpen en dat hulpverleners meer moeten oefenen.
Figuur 1 Het veiligheidspentagram (Liebregts, 2006)
13
Dit is nog niet alles. Het model van de veiligheidsketen kan tevens gekoppeld worden aan de cirkel van Deming (infra) (1982, 1994, in Liebregts, 2011). Deze cirkel bestaat uit vier elkaar opvolgende stappen: plan (beschrijven van de huidige situatie, veiligheidsanalyses uitvoeren, stellen van doelen, ontwikkelen van beleid, plannen van activiteiten); do (uitvoeren van de plannen en activiteiten, inzet van mensen en middelen); check (meten, resultaten bestuderen en nagaan in welke mate de gestelde doelen zijn bereikt); en act (zo nodig formuleren van verbeterpunten voor de volgende planfase of het waarborgen van geslaagde werkwijzen). Deze fasen volgen elkaar voortdurend op in een cirkelbeweging. De laatste stap ‘bijstellen’ loopt namelijk terug over in plannen: de plannen worden bijgesteld op grond van geleerde lessen uit de evaluatie. Dit principe van de cirkel van Deming komt dus terug in de veiligheidsketen: in beide modellen is er sprake van een cyclisch proces dat bestaat uit plannen maken, maatregelen nemen, evalueren en verbeteren. Toch is het niet gemakkelijk een een-op-eenrelatie te leggen tussen beide doordat beide cirkels verschillende componenten benoemen: de vier fasen in de cirkel van Deming zijn managementactiviteiten voor kwaliteitsverbetering, terwijl de schakels van de veiligheidsketen een strategie vormen voor risicoreductie. Het is echter wel mogelijk om op elk van die schakels afzonderlijk de Deming-cirkel toe te passen.
1.3.2 Preventiepiramide De preventiepiramide is een model dat het complexe veiligheids- en preventielandschap in kaart brengt, de breuklijnen van dit landschap ordent en een beleid richt op het verbeteren van de leefbaarheid en het algemeen welzijn (Deklerck, 2006, in Pleysier, 2008). Het model vertrekt vanuit de spanning tussen bestraffing en controle enerzijds, en algemeen welzijn anderzijds. In tegenstelling tot de veiligheidsketen is dit model verticaal geordend: curatie komt bovenaan, terwijl welzijn zich onderaan bevindt. De vorm en opbouw van de piramide verwijzen naar de gelaagde, hiërarchische structuur waarbij de verschillende niveaus telkens in relatie staan tot de bredere maatschappelijke context. Enkel door aandacht te hebben voor alle niveaus in de preventiepiramide, kan men integraal te werk gaan.
14
Figuur 2 De preventiepiramide (Deklerck, 2006)
1.4 Besluit Het is duidelijk dat een integraal veiligheidsbeleid er een brede definitie van het concept ‘veiligheid’ op nahoudt, dit laat zich ook vertalen in de brede aanpak ervan. In bijna elke omschrijving van wat een integraal veiligheidsbeleid nu eigenlijk is, komen telkenmale volgende twee dimensies aan bod: ‘integraliteit’ en ‘samenwerking’. In deze verhandeling wordt ‘integrale veiligheid’ dan ook op die manier afgebakend. Bovendien kan hierbij opgemerkt worden dat dit ook dé kern vormt van het Belgische integrale veiligheidsdenken, dat zich namelijk laat vertalen in een integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid. Bij de dimensie integraliteit kon mede vastgesteld worden dat er meermaals werd verwezen naar de veiligheidsketen als instrument. Dit model geniet in deze analyse dan ook de voorkeur, te meer dit model – straks zullen we dit zien – ook wordt gehanteerd binnenin de hedendaagse politiecultuur. Dit is zeer belangrijk, gezien dit werkstuk zich in het bijzonder richt op de lokale politie.
15
2 De vertaling van het integrale veiligheidsbeleid 2.1 … in verschillende veiligheidsplannen Er worden grosso modo vier verschillende plannen onderscheiden. Het federaal veiligheidsplan gaat uit van de federale ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, het nationale veiligheidsplan (afgekort: NVP) valt onder regie van de federale politie, het lokaal veiligheidsplan valt onder de bevoegdheid van de burgemeester en het zonaal veiligheidsplan (ZVP) wordt opgesteld door de lokale politie (Ponsaers, 2001a, 2001b).
2.1.1 Federaal veiligheidsplan De regering geeft haar integraal veiligheidsbeleid in eerste fase vorm door middel van het ‘federaal veiligheidsplan’ (Ponsaers, 2001b). Dit plan omvat een grote verscheidenheid aan beleidsdomeinen. Daarnaast is het zo dat dit federaal veiligheidsplan ook een justitieel luik bevat, dat toelaat het vervolgings-, straftoemetings- en strafuitvoeringsbeleid meer af te stemmen op de gestelde veiligheidsprioriteiten. Elke betrokken partner in dit federaal integraal veiligheidsbeleid werkt mee aan het implementeren van dit integraal veiligheidsbeleid in zijn eigen beleid, zo ook de politieorganisatie. Het oorspronkelijk eerste federaal veiligheidsplan werd geactualiseerd door de Kadernota Integrale Veiligheid (supra) (Devroe & Reynders, 2005). Een nieuwe kadernota kunnen we niet terugvinden, hoewel het huidig regeerakkoord zich voorneemt een nieuwe kadernota tot stand te brengen (Federale Regering, 2014). Het aantal prioritaire criminaliteitsfenomenen zou hierin worden beperkt en deze kadernota zou nog voor de afronding van het volgende nationale veiligheidsplan worden afgewerkt.
2.1.2 Nationaal veiligheidsplan Het nationaal veiligheidsplan volgt de prioritaire doelen en fenomenen uit het eerste federaal veiligheidsplan, maar ontdoet het van niet-politionele aspecten. Daarbovenop worden een aantal prioritaire doelen en fenomenen opgenomen die vanuit politioneel standpunt van essentieel belang zijn, maar die dan weer minder wezenlijk zijn in het federaal veiligheidsplan (Ponsaers, 2001b).
16
2.1.3 Zonaal veiligheidsplan Zonale veiligheidsplannen enten zich op beide voorgaande plannen (Ponsaers, 2001b). Deze onderzoeken de prioritaire doelen en fenomenen uit de laatstgenoemde plannen en gaan na in welke mate deze prioriteiten beantwoorden aan de lokale noden en problemen. Het is dus mogelijk dat in sommige politiezones besloten wordt een aantal federale prioriteiten niet op te nemen, dit ten voordele van een aantal andere, meer lokale prioriteiten. Hier wordt verderop nog dieper op ingegaan. Zowel het nationaal veiligheidsplan als het zonaal veiligheidsplan bieden de geïntegreerde politie mogelijkheid haar organisatie te sturen met het oog op een ‘excellente’ (gemeenschapsgerichte, informatiegestuurde en optimale) politiezorg (infra) (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007).
2.1.4 Lokaal veiligheidsplan Als laatste is het zo dat er lokale integrale veiligheidsplannen kunnen worden opgesteld (Ponsaers, 2001b). In tegenstelling tot de voorgaande plannen, is er geen enkele wettelijke bepaling die voorziet in het opstellen van lokale IV-plannen (infra).
2.1.5 Afstemming tussen de verschillende plannen Zoals onderstaande afbeelding laat zien, vormen de verschillende beleidsplannen een tamelijk ingewikkeld gegeven. De reden hiervoor, ligt besloten in de community-oriented-policing- en problem-oriented-policingfilosofie (infra) (Ponsaers, 2001a). Immers, men moet kunnen tonen of problemen al dan niet een oplossing krijgen. Burgers hebben namelijk recht op een effectieve aanpak van hun problemen. Ieder moet dan ook op een zichtbare, tot zelfs meetbare wijze, zijn deel invullen en de verantwoordelijkheid opnemen voor zijn of haar bijdrage.
17
Figuur 3: Veiligheidsplannen – afstemming achterhaald (K. Van Heddeghem & T. De Schepper, gastcollege ‘lokaal veiligheidsbeleid’, 27 november 2014)
De praktijk laat ons echter zien dat de verschillende veiligheidsplannen niet op elkaar zijn afgestemd (De Pauw, De Pauw, Devroe, Dormaels & Gunst, 2012). De periode en de duur van de veiligheidsplannen zijn niet op elkaar afgesteld en er heerst ook enige onduidelijkheid omtrent de regierol van het lokale veiligheidsbeleid (Bauwens et al., 2011, in Willekens & Kerkab, 2014; De Pauw, De Pauw, Devroe, Dormaels & Gunst, 2012). Met uitzondering van het lokaal en federaal veiligheidsplan, zijn alle bovenvermelde plannen reeds gerealiseerd en zelfs al in een hernieuwde editie verschenen. Dit heeft als gevolg dat de afstemming tussen actoren en plannen belemmerd wordt, of op zijn minst niet formeel wordt aangemoedigd. Dit kan dan ook resulteren in een beleid waarbij iedereen in ‘het wilde weg’ iets aan veiligheidsproblemen gaat doen, hetgeen vaak ‘meer van hetzelfde’ blijkt te zijn (de Haan, 1995). De Pauw, De Pauw, Devroe, Dormaels & Gunst (2012) halen bovendien aan dat de Kadernota Integrale Veiligheid weinig aandacht schenkt aan de belangen van de gemeenschappen en gewesten. Toch is dit belangrijk, gezien de overgehevelde bevoegdheden. Recentelijk werd gepoogd hieraan tegemoet gekomen door het afsluiten van een samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten (Dienst voor het Strafrechtelijk beleid, s.d.).
18
2.2 … naar de geïntegreerde politie Theoretisch gezien is binnen het concept van ‘integrale veiligheid’ slechts een ondergeschikte rol weggelegd voor de politie. Niettemin laat de praktijk zien dat de politie toch een sleutelpositie bekleedt (Vlek, 2005). Dit komt onder andere door haar informatiepositie en de unieke combinatie van haar ruime taakstelling, 24-uursaanwezigheid en –beschikbaarheid en haar bevoegdheden. Devroe en Reynders (2005) verwoorden het zo: de politieorganisatie is reeds vanouds actief op het veiligheidsterrein en heeft hierin al heel wat vakkennis opgebouwd. Niettemin is het hoe dan ook noodzakelijk dat de politieorganisatie een integraal veiligheidsbeleid voert, gezien elke partner betrokken in de veiligheidsketen het globaal en algemeen integraal veiligheidsbeleid moet vertalen in zijn of haar eigen beleid (Ponsaers & Enhus, 2000, in Devroe & Reynders, 2005). Bovendien wijst de huidige politiestructuur richting een neoliberale hervormingstendens, gericht op efficiëntie van de lokale beleidsvoering en administratie die doet denken aan new public management (Reynaert & Steyvers, 2005). Het ontstaan van nieuwe netwerken in het lokale veiligheidsbeleid – de beleidsverklaring van Minister van Veiligheid Jan Jambon, waarin hij stelt dat de private sector een grotere rol dient te spelen in het veiligheidsbeleid van België, kan hierin gekaderd worden (Vanschoubroek & Vanhecke, 2014) – en de functionele scheiding tussen het politieke en ambtelijke bestuur (beide begrippen werden bij de nieuwe politiestructuur duidelijker gedefinieerd) kunnen onder deze laatste noemer geplaatst worden.
2.2.1 De Belgische politiestructuur Sinds de Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus
5
, bestaat de Belgische politieorganisatie uit twee
politieniveaus: de lokale politie en de federale politie. Beide niveaus functioneren zelfstandig en zijn elk afhankelijk van hun eigen overheden, maar er bestaan verschillende verbindingsmechanismen om op een geïntegreerde manier te werken. De wettelijke basis van het politiewerk staat beschreven in de wet op het politieambt (WPA) van 5 augustus 1992 (Federale politie, s.d.).
5
De titel van de desbetreffende wet spreekt voor zich: niet alleen de politie staat in voor de beheersing van de onveiligheid (Devroe & Reynders, 2005). Alle schakels in de maatschappij worden namelijk betrokken, zodat de veiligheidsproblematiek gezamenlijk wordt benaderd. In deze context gaat de politie partnerships aan, waarbij elkeen binnen zijn of haar rol blijft.
19
De federale politie is één politiekorps, werkzaam op federaal niveau en oefent haar opdrachten uit over het gehele Belgische grondgebied. Ze vervult hierbij niet enkel gespecialiseerde opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie, maar ook ‘zoneoverschrijdende’ opdrachten. Daarenboven levert ze mede steun aan de lokale politie. Hierbij houdt ze rekening met de principes van ‘geïntegreerde werking’, ‘specialiteit’, ‘subsidiariteit’ en een ‘synergie met de andere partners’ (Federale politie, s.d.). De lokale politie telt bijna 33000 personeelsleden. Zij verzekert de basispolitiezorg (waarover verder meer) en is – in tegenstelling tot de federale politie – georganiseerd in politiezones (Federale politie, s.d.). In totaal telt het Belgisch grondgebied 192 politiezones die op hun beurt kunnen worden onderverdeeld in twee types: er zijn 43 ééngemeentezones en 149 meergemeentezones. Deze laatste bestaan uit twee of meerdere gemeenten, dit om geografische of operationele redenen. De aard en omvang van de lokale politiezones kunnen sterk verschillen, afhankelijk van bijvoorbeeld de oppervlakte en de verstedelijkingsgraad. In de grootste korpsen werken 1500 tot 2800 personen, andere (veelal kleinere) korpsen stellen ongeveer 50 personen tewerk. Elk korps van de lokale politie staat onder leiding van een korpschef (Federale politie, s.d.). In ééngemeentezones oefenen de gemeenteraad en de burgemeester hun politiebevoegdheden uit: de gemeente stelt voor haar lokaal politiekorps een eigen begroting op en beheert zelf haar rekeningen. In een meergemeentezone tekenen een politieraad (samengesteld uit vertegenwoordigers van de verschillende gemeenteraden) en een politiecollege (samengesteld uit alle burgemeesters van de meergemeentezone) de beleidslijnen uit (Federale politie, s.d.).
2.2.2 Community-oriented policing De Belgische regering opteerde bij de politiehervorming voor de implementatie van een community-oriented-policingbeleid, een term ontleend aan de Noord-Amerikaanse en Canadese politiecultuur. In België spreekt men over gemeenschapsgerichte politie of basispolitiezorg (Ponsaers, 2001a). In de praktijk werd community policing al meermaals vervangen door community safety contracts (supra) (Brogden & Nijhar, 2005). Gezien dit toch onder andere wijst op het feit dat beide concepten een uiterst groot raakvlak kennen – met name dat de politie hier naartoe wenst te evolueren en dat de veiligheidsplannen duidelijk worden gesitueerd binnen dit community-oriented-policing- (en problem-oriented-)policingmodel (infra) – wordt in dit 20
hoofdstuk bijgevolg wat dieper ingegaan op de aspecten van een community-oriented policing policy.
2.2.2.1 De filosofie achter het concept Doorheen de traditionele politiezorg werden slechts enkele taken aanzien als sociaal gericht. De kerntaak bestond erin criminelen op te sporen en was dus repressief van aard (Bittner, 1974, in Grabosky, 2009). In onze moderne maatschappij laat criminaliteit zich echter niet langer meer inperken door hard op te treden (Schaffer, 1980). Community-oriented policing (ook wel community policing of kortweg COP) kwam de afgelopen jaren bij politie-instanties in de Verenigde Staten en de rest van de westerse wereld steeds meer in trek (Lab, 2003). De invulling ervan verschilt echter van land tot land, alsook wat als nieuw of innovatief wordt bestempeld (Brogden & Nijhar, 2005). Volgens Lab (2003) moet community policing gezien worden als een uitbereiding van de pogingen om coöperatieve relaties te bouwen tussen de politie en leden van de samenleving. De politie heeft namelijk de hulp nodig van de bevolking, gezien zij criminaliteit kan melden en informatie kan leveren (Lab, 2003; Schaffer, 1980). Bovendien bevordert community policing het vertrouwen tussen beide. Kortom, het is een nieuwe benadering waarbij de politie samenwerkt met leden van de samenleving om zicht te krijgen op specifieke problemen en de onderliggende oorzaken van criminaliteit en deviantie (Schaffer, 1980; Lab, 2003; Bayley, 2006, in Grabosky, 2009), om dan uiteindelijk een antwoord te formuleren op de noden van de samenleving (Brogden & Nijhar, 2005)6. Deze gezamenlijke zorg houdt overigens ook in dat er ruimte is om de samenleving toe te laten te voorzien in hun eigen veiligheid (Grabosky, 2009). Friedmann (1992) voegt hier nog enkele elementen aan toe. Politie-instanties moeten volgens hem ook oog hebben voor een effectieve criminaliteitsbeheersing, angst voor criminaliteit, levenskwaliteit, verbeterde politiezorg en –legitimiteit en dit door middel van een proactieve werking. Schaffer (1980) en Brogden & Nijhar (2005) halen mede dit proactieve aspect aan. Hierbij komt dan ook nog dat de politie verantwoording dient af te leggen en belangstelling moet hebben voor de rechten en vrijheden van burgers (Friedman, 1992).
6
De vraag naar meer politie in het straatbeeld kan bij wijze van illustratie hierin gekaderd worden (Schaffer, 1980; fvg, 2004).
21
Om aan al deze elementen te ontkomen herleidt Ponsaers (2001a) de essentie met betrekking tot community-oriented policing tot twee complementaire complementen: community partnership en problem solving. Hoewel dit laatste volgens sommigen als nog iets afzonderlijk kan worden beschouwd…
2.2.2.2 Wat met problem-oriented policing? Goldstein – grondlegger van het concept – plaatste zijn problem-oriented policing tegenover de zogenaamde té softe interpretatie van community policing. Hij beschuldigde namelijk de aanhangers van dit laatste denkbeeld ervan teveel de nadruk te leggen op het interne beheer van politiemachten (Ponsaers, 2001a). Volgens Goldstein (2003) moet de politie zich bij het bestrijden van problemen in de samenleving baseren op de best mogelijke kennis inzake de aard van die problemen. Ook is het volgens hem belangrijk dat de effectiviteit van verschillende mogelijke strategieën mee in rekening wordt gebracht. Problem-oriented policing wordt volgens Bullock, Erol en Tilley (2006) omschreven als de toepassing van wetenschappelijke principes bij de aanpak van criminaliteitsproblemen en overlast. Hoewel de termen community-oriented policing en problem-oriented policing vaak worden gelijkgesteld (Lab, 2003; Kratcoski, Das, & Verma, 2003; Brogden & Nijhar, 2005), voeren sommigen aan dat er toch een (weliswaar licht) onderscheid kan gevonden worden. Bullock & Tilley (2003, in Brogden & Nijhar, 2005) halen bijvoorbeeld aan dat problem-oriented policing eerder een lichte variant is van community-oriented policing. Lab (2003) stelt het dan terug anders en verklaart dat beiden doelen op hetzelfde, maar dat problem-oriented policing niet noodzakelijk rekent op de bevolking of meewerkende instanties. Nog anderen gaan een stap verder en beweren dat problem-solving eigenlijk inherent deel uitmaakt van communitypolicing (Brogden & Nijhar, 2005). Of zoals Zanders (1998, in Reynaert & Steyvers, 2005) het stelt: community policing verwijst naar de probleemoplossende houding en die houding vereist een hechte band tussen politie en bevolking. Ook Ponsaers (2001a) beweert dit laatste, namelijk dat problem-oriented policing duidelijk terugvalt op community policing. Hij steunt deze bewering dus ook, maar toch nuanceert hij zichzelf door te stellen dat het desondanks geen synoniemen zijn. Hij verdedigt immers eveneens de eerste opvatting dat problemoriented policing kan worden beschouwd als een variant van community policing.
22
2.2.2.3 De Belgische invulling: naar een excellente politiezorg Bruggeman, Van Branteghem & Van Nuffel (2007) zetten in hun visie op een ‘excellente politiezorg’ aan tot een integrale en geïntegreerde werking: “Via een veiligheidsketen van vijf maatregelen (proactie, preventie, voorbereiding, reactie en nazorg) dragen ‘alle’ belanghebbenden op een integrale en geïntegreerde wijze bij tot de maatschappelijke veiligheid” (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007, p. 7). De overheden bepalen volgens hen hierbij dan ook duidelijk wat van de diverse belanghebbenden in het veiligheidsnetwerk verwacht wordt en hoe de bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken van iedereen zijn afgebakend. Die belanghebbenden stemmen daarenboven ook hun eigen initiatieven en inspanning af op dit beleid. Bruggeman, Van Branteghem & Van Nuffel (2007) halen aan dat de rol van de politie in dit verhaal bevoorrecht en exclusief is. Respectievelijk betekent dit dat zij zogenaamd een link vormt tussen de bestuurlijke en gerechtelijke keten en daarbovenop legaal en legitiem gebruik kan maken van dwangmaatregelen. De ‘excellente politiezorg’ levert hiertoe een ‘gemeenschapsgerichte’, ‘informatiegestuurde’ en ‘optimale’ bijdrage van de politie aan de gemeenschappelijke veiligheidsaanpak. Zowel de lokale als de federale politie moeten evolueren naar deze ‘excellente politiezorg’. In wat volgt, gaan we dieper in op de verschillende pijlers die deze denkwijze vormgeven.
2.2.2.3.1 Gemeenschapsgerichte politiezorg De ‘gemeenschapsgerichte politiezorg’ (GGPZ) bepaalt het soort politie dat België wenst en verwijst naar de finaliteit, het cultureel kader van de Belgische politie en de houding van haar medewerkers (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007). Het is de Belgische en politionele interpretatie van het begrip community policing. Dé centrale gedachte hierbij is het tot stand brengen en behouden van een vertrouwensband met de bevolking. Precies omdat de politie mee verantwoordelijk is voor veiligheid, dient ze – met blijvende aandacht voor haar kerntaken – samen te werken met de partners in de veiligheidsketen. Deze gemeenschapsgerichte
politiezorg
berust
op
vijf
pijlers:
‘externe
oriëntering’,
‘probleemoplossend werken’, ‘partnerschap’, ‘verantwoording’ en ‘bekwame betrokkenheid’.
23
2.2.2.3.2 Informatiegestuurde politiezorg De ‘informatiegestuurde politiezorg’ (IGPZ) hangt nauw samen met GGPZ (supra) en vormt de rode draad doorheen het geheel van de politionele (operationele, beleids- en ondersteunende) processen (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007). Kennis biedt de mogelijkheid tot het formuleren van doelstellingen, het sturen van acties en het evalueren van de effecten en prestaties om vervolgens bij te sturen en opnieuw doelstellingen te bepalen. In het buitenland spreekt men over intelligence led policing (ILP) (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007), hetgeen volgens sommigen – net als problemoriented policing – kan beschouwd worden als een lichte variant van community-oriented policing (Brogden & Nijhar, 2005). IGPZ kan op haar beurt opgedeeld worden in vijf kenmerken: ‘doelbepalend’, ‘pro- en reactief’, ‘meerwaarde biedend’, ‘uitwisseling’ en ‘doelgericht’ (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007).
2.2.2.3.3 Optimale bedrijfsvoering Als laatste verwijst de ‘optimale bedrijfsvoering’ (OBV) naar het ondersteunend managementmodel (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007). Dit leidt tot een doelgerichte, stapsgewijze en doordachte realisatie in de organisatie van de politiespecifieke basisbegrippen. Hier heeft men onder meer ook aandacht voor de PDCA-cyclus van Deming (supra). Bij optimale bedrijfsvoering gaat het om de volgende vijf principes: ‘resultaatgerichtheid’, ‘transparantie’, ‘continu verbeteren’, ‘samenwerking’ en ‘leiderschap met lef’.
2.2.2.3.4 Maatschappelijke veiligheid De ‘maatschappelijke veiligheid’ als overheidsbeleid is de koepel waarbinnen de politie haar bijdrage levert (Bruggeman, Van Branteghem, & Van Nuffel, 2007). Maatschappelijke veiligheid (MV) is het resultaat van het integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid onder de regie van de overheden (supra). Bruggeman, Van Branteghem & Van Nuffel verwijzen hierbij expliciet naar de Kadernota Integrale Veiligheid van de federale regering waar diezelfde integrale en geïntegreerde veiligheidsaanpak centraal staat (Federale Ministerraad, 2004) en naar de verwevenheid tussen de politionele en andere veiligheidsplannen, zoals eerder beschreven. Ook wordt benadrukt dat een veiligheidsbeleid meer is dan het nemen van maatregelen op ogenblikken dat problemen zich voordoen (Bruggeman, Van Branteghem, &
24
Van Nuffel, 2007). Er wordt dan ook sterk verwezen naar de vijf schakels van de veiligheidsketen (supra).
2.3 … naar de lokale politie 2.3.1 Basispolitiezorg De lokale politie verzekert de basispolitiezorg, zijnde alle opdrachten van bestuurlijke (handhaving openbare orde, verkeershandhaving…) en gerechtelijke politie (onderzoeken) die nodig zijn voor het beheersen van lokale gebeurtenissen en fenomenen die zich voordoen op het grondgebied van de politiezone (Federale politie, s.d.). In praktijk betekent dit dat elke politiezone minstens zeven basisfunctionaliteiten dient te garanderen: wijkwerking; onthaal; interventie; slachtofferbejegening; lokale recherche; handhaving van de openbare orde en verkeer. Elke burger heeft dus – ongeacht waar hij zich bevindt op het grondbied – recht op eenzelfde kwaliteitsvolle dienstverlening. Deze zeven basisfuncties zijn ingebed in de filosofie van de gemeenschapsgerichte politiezorg (GGPZ) (Ponsaers, 2001a; Federale politie, s.d.). Ook kan het zijn dat sommige politiezones zich hebben gespecialiseerd in verschillende domeinen (hondenbrigade, motorbrigade, lokale onderzoeksploegen, audiovisueel verhoor van kinderen…). Bovendien verzorgt de lokale politie ook soms politietaken van federale aard (Federale politie, s.d.). Voorbeelden bij dit laatste zijn: ordehandhaving bij grote manifestaties of voetbalwedstrijden, bescherming van personen en (on)roerende goederen…
2.3.2 Een nadere blik op het lokale politiebeleid Zoals eerder aangehaald bestaat binnen elke politiezone een zonaal veiligheidsplan (ofwel lokaal politieplan). Dit plan ontstaat na overleg binnen de zonale veiligheidsraad. De hoofdopdracht van deze raad bestaat er namelijk in het zonaal veiligheidsplan voor te bereiden, te bespreken, en te evalueren7. In de artikelen 36 en 37 van de WGP 8 staat omschreven dat het zonaal veiligheidsplan betrekking heeft op de volgende zaken: “de prioritaire opdrachten en doelstellingen vastgesteld door de burgemeesters en de procureur des Konings, elkeen wat zijn bevoegdheden betreft, die in een globale veiligheidsaanpak worden geïntegreerd, evenals de
7 8
Wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op 2 niveaus, B.S. 5 januari 1999. Ibid.
25
wijze waarop deze opdrachten en doelstellingen zullen worden bereikt; de capaciteit van de lokale politie die bestemd is voor de uitvoering van de opdrachten van gerechtelijke en bestuurlijke politie en die er moet voor zorgen dat deze opdrachten te allen tijde kunnen worden uitgevoerd, in het bijzonder de lokale opdrachten; de bijdrage van de lokale politie in de uitvoering van de opdrachten van federale aard […]; en de opdrachten en doelstellingen die eigen zijn aan een gemeente van de zone […].” De
zonale
veiligheidsraad
is
volgens
Lenaerts
(2012)
het
enige
forum
waar
vertegenwoordigers inzake de lokale veiligheid elkaar op regelmatige basis ontmoeten. Politie en Justitie / parket zijn volgens hem verantwoordelijk voor de veiligheid stricto sensu, met name voor opsporing, vervolging en strafuitvoering. De bestuurlijke overheid voor de veiligheid sensu lato, zijnde de preventie en de aanwezigheid van de noodzakelijke voorzieningen die criminaliteit en overlast rechtstreeks of onrechtstreeks mee helpen voorkomen. Helaas is het volgens Lenaerts zo dat de meeste zonale veiligheidsraden zich vooral focussen op het opsporingsbeleid van de politie, dit terwijl een zonale veiligheidsraad een ruimere opdracht heeft en grotere kansen biedt. In 2005 werd trouwens vastgesteld dat slechts 63 van de (toenmalig) 196 zonale veiligheidsplannen vermeldden dat er rekening werd gehouden met een gemeentelijk veiligheidsbeleid (Ceuppens, 2005). De afwezigheid van een lokaal veiligheidsplan roept toch enige vragen op omtrent de prioriteitstelling bij politie en de manier waarop het politieapparaat gestuurd wordt vanuit de overheid (De Pauw & Heene, 2006).
2.4 Besluit De integrale veiligheidsgedachte wordt duidelijk vertaald naar het Belgisch politiewezen: binnen de excellente politiezorg wordt expliciet verwezen naar het heersende integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid en de Engelstalige noemer voor dit beleid – community safety – wordt per slot van rekening ook vaak gelijkgesteld met community policing. Doorheen de bespreking van de verschillende begrippen werd daarbij eveneens aangehaald dat problemoriented policing nauw verbonden is met community policing. Volgens de ene is het een variant, volgens de andere vormt het een onderdeel. Hoewel beide begrippen duidelijk onderscheiden worden in de uitleg rondom de Belgische excellente politiezorg, verdedigen we in deze verhandeling de stelling dat dit eerste begrip inherent deel uitmaakt van een gemeenschapsgerichte politiezorg. Hoe het ook zij, beide concepten komen uitgebreid aan bod in de hedendaagse Belgische politiezorg. 26
Daarnaast werd aangevoerd dat de implementatie van het integrale veiligheidsbeleid doorheen de verschillende veiligheidsplannen niet steeds van een leien dak loopt. De vertaling naar de verschillende veiligheidsplannen loopt enigszins stroef en – ondanks het gegeven dat de excellente politiezorg duidelijk gewag maakt van een integrale aanpak – gaan er toch stemmen op dat de lokale politie niet meteen blijk geeft van een integrale aanpak. Het zonaal veiligheidsoverleg zou eerder gaan over politionele taken en de zonale veiligheidsplannen zouden zogenaamd niet echt rekening houden met de gemeentelijke veiligheidsprioriteiten. Een inpassing in het geheel is dus volgens sommigen niet meteen aan de orde.
27
DEEL 2: EMPIRISCH LUIK 3 Methodologie In dit deel beschrijven we de methodologie en gevolgde werkwijze van het gevoerde onderzoek. Hier wordt aangetoond hoe we een antwoord zullen bieden op de onderzoeksvragen. We willen de transparantie van het onderzoek garanderen en geven dan ook alle noodzakelijke gegevens zodat het onderzoek perfect kan worden gerepliceerd.
3.1 Onderzoeksopzet 3.1.1 Onderzoeksstrategie In deze studie onderzoeken we aan de hand van een inhoudsanalyse. Om een antwoord te vinden op onze vragen wordt tekstueel materiaal bekeken vanuit de vraagstelling of vanuit een daaruit afgeleid categorieënstelsel (infra) (Verschuren & Doorewaard, 2007). Deze inhoudsanalyse is in hoofdzaak kwalitatief, hoewel er ook in lichte mate tevens sprake is van een kwantitatief aspect. Enerzijds willen we namelijk op zoek gaan naar betekenissen die politiezones aan bepaalde deelaspecten van een integraal veiligheidsbeleid verlenen en houden we ons bezig met inhouden te duiden en te begrijpen. Anderzijds is het ook zo dat we inhouden turven in gesloten categorieën (infra): we zijn ook geïnteresseerd in hoe vaak en in welke mate een politiezone interesse heeft voor bepaalde elementen die typerend zijn voor een integraal veiligheidsbeleid.
3.1.2 Dataverzameling
3.1.2.1 Onderzoeksmateriaal Zoals in de inleiding reeds duidelijk werd, hanteren we in dit onderzoek documenten, meer bepaald: zonale veiligheidsplannen. Een inhoudsanalyse van documenten heeft veel gebruiksmogelijkheden (Verschuren & Doorewaard, 2007). De documenten zijn namelijk in grote aantallen en diversiteit aanwezig. Bovendien zijn ze relatief gemakkelijk toegankelijk, moeten voor de verzameling en ontsluiting ervan doorgaans weinig kosten worden gemaakt, is er geen sprake van uitgelokt of reactief gedrag en zijn ze slijtvast (ze zijn eindeloos te raadplegen). Als laatste kunnen ze een handige aanvulling vormen op interviews en observaties. 28
Niettemin zijn er ook enkele beperkingen verbonden aan de inhoudsanalyse van documenten. Zo moeten we steeds indachtig zijn dat documenten een editing kunnen ondergaan. Verschuren en Doorewaard (2007) geven zo het voorbeeld van een voorzitter van een vergadering die opmerkt dat bepaalde passages niet voor de notulen bestemd zijn. Toegepast op dit onderzoek moeten we dus steeds indachtig zijn dat zonale veiligheidsplannen een bepaalde ‘kleur’ kennen. Nog een beperking van documenten is dat we geen fysiek gedrag kunnen bestuderen. Een zonaal veiligheidsplan is in feite immers enkel een plan waarin de prioritaire opdrachten en doelstellingen worden vastgesteld. In hoeverre of in welke mate deze geplande opdrachten en doelstellingen daadwerkelijk doorheen de dagelijkse politiewerking worden verwezenlijkt in het komende politiebeleid, staat niet vast. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat politiezones in hun zonaal veiligheidsplan niet meteen blijk geven van een doorgedreven integrale aanpak, maar dat zij in hun dagelijkse werking wel degelijk integraal te werk gaan. Omgekeerd kan natuurlijk ook. Kortom, onze conclusies zijn enkel gebaseerd op de inhoud van de zonale veiligheidsplannen en de mogelijkheid bestaat dus dat deze geen juiste afspiegeling vormen van de werkelijkheid. Vandaar ook wensen we te benadrukken dat omzichtigheid geboden is bij de interpretatie van de getrokken conclusies.
3.1.2.2 Steekproef In dit onderzoek voeren we een homogene steekproef uit, dit om de variatie tussen de onderzoekseenheden zo sterk mogelijk te vermijden (Mortelmans, 2010). We wensen hiermee een bepaalde groep heel gedetailleerd te beschrijven. Op basis van deze grondige beschrijving kunnen we al dan niet beoordelen of de conclusies die getrokken worden uit het onderzochte (de ‘broncase’) ook van toepassing zijn op de case waarin de lezer geïnteresseerd is (de ‘doelcase’). Dit noemen we case-to-case-overdracht (Maesschalck, 2010). Iemand die goed vertrouwd is met andere verstedelijkte tot heel verstedelijkte politiezones, kan bijvoorbeeld beoordelen of de omstandigheden daar dezelfde zijn, ofwel dat ze zo verschillend zijn dat generalisering niet mogelijk is. Mijn steekproefkader betreft een Excel-document afkomstig van de FOD Binnenlandse Zaken waarin alle zonale veiligheidsplannen worden getoetst aan enkele variabelen (elke variabele heeft als antwoordcategorie: ‘0’ of ‘1’). In die transversale analyse wordt onder meer 29
nagegaan of deze veiligheidsplannen blijk geven van interne en externe samenwerking. Ook wordt er vanuit het nationaal veiligheidsplan per prioritair criminaliteitsfenomeen genoteerd welke van die prioriteiten binnen elk zonaal veiligheidsplan terug te vinden zijn. Naast dit document hanteren we bovendien ook een typologie die werd gehanteerd bij een lokale veiligheidsbevraging uit 2011, uitgevoerd door de federale politie. Daarin worden vijf types van zones onderscheiden, gaande van erg landelijk tot erg stedelijk (Federale politie, s.d.). Op basis van deze twee documenten worden zodoende zonale veiligheidsplannen geselecteerd die voldoen aan de volgende kenmerken.
De populatie betreft hier het geheel van Vlaamse politiezones: politiezones uit de provincies West- en Oost-Vlaanderen, Antwerpen, Vlaams-Brabant en Limburg. Deze werkwijze wordt gehanteerd om te vermijden dat de steekproef te groot zou uitvallen.
Het gaat om verstedelijkte tot heel verstedelijkte politiezones. Van deze politiezones kan met een relatief grote zekerheid worden vermoed dat deze werken volgens de veiligheidsketen. Stedelijke zones hebben namelijk meer interventieploegen, meer onthaalpunten, langere openingsuren van de onthaalpunten alsook meer of sterk uitgebouwde specialisaties (Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau, 2007).
De geselecteerde plannen geven blijk van interne én externe samenwerking. Samenwerking vormt een inherent onderdeel van een integraal veiligheidsbeleid en houdt ook verband met de verschillende schakels van de veiligheidsketen. Of zoals Meijlaers (2006) het illustreert met een voorbeeld: preventie is belangrijk en daarin spelen ordediensten, het maatschappelijk middenveld en de diverse gemeentelijke / stedelijke diensten een centrale rol in.
Zowel drugs én inbraak zijn opgenomen als prioritaire criminaliteitsfenomenen in het zonaal veiligheidsplan. Beide fenomenen komen het meest voor doorheen de Vlaamse zonale veiligheidsplannen én bovendien komen ze ook aan bod in de Kadernota Integrale Veiligheid. Ze vereisen dus een integrale aanpak.
Ons baserend op deze criteria komen we uit bij zeven politiezones waarvan met grote zekerheid kan gesteld worden dat deze integraal te werk gaan: PZ Aalst, PZ Antwerpen, PZ Brugge, PZ HAZODI, PZ Leuven, PZ RIHO en PZ Vlas. Hun zonale veiligheidsplannen gaan we in de diepte bestuderen op hun integraal karakter.
30
3.1.3 Onderzoeksinstrument In deze inhoudsanalyse hanteren we een categorieënstelsel (zie bijlage 2). Dit is vergelijkbaar met de vragenlijst voor een interview of een enquête en met een waarnemingsschema voor observatie (Verschuren & Doorewaard, 2007).
3.2 Analyse van de gegevens De verworven gegevens worden verwerkt aan de hand van codering, die gebeurt in verschillende fasen (Decorte, 2010). Eerst doen we aan open coderen. De documenten worden opgedeeld in stukken door er codes aan te hechten. Hierdoor krijgen we een forse datareductie. We volgen hierbij de a priori-benadering: we vertrekken van een initiële lijst met codes (supra). Nadeel hiervan is dat de onderzoekseenheid gewrongen zit in onze betekeniswereld en dat we zo eerder onze betekeniswereld bestuderen dan die van de uitgekozen case. De laatste fase bestaat uit patrooncoderen. Hier zullen we meer conceptueel werken en proberen om de verschillende codes in categorieën of patrooncodes bijeen te brengen. Handig om weten is dat – gezien documenten slijtvast zijn (supra) – we het materiaal telkens opnieuw vanuit één onderzoeksvraag kunnen analyseren (Verschuren & Doorewaard, 2007). Op die manier kunnen we meer uit het materiaal halen dan wanneer we proberen in één keer te letten op alles wat voor de beantwoording van alle onderzoeksvragen relevant zou kunnen zijn. Personen als databronnen daarentegen zouden vermoeid en verveeld kunnen raken als we ze steeds met vragen lastigvallen. Dit kan gevolgen hebben voor de geldigheid en betrouwbaarheid van de informatie.
31
4 Resultaten Daarmee komen we bij de uiteindelijke onderzoeksresultaten waarin de antwoorden op de onderzoeksvragen worden geformuleerd. Het is van belang te melden dat tijdens de screening van de zonale veiligheidsplannen enkel wordt gekeken naar de huidige werking en strategische doelstellingen. Verwijzingen naar maatregelen die in de vorige beleidsperiode werden geïmplementeerd, zijn dus niet opgenomen in onze resultaten. Tevens vermelden enkele zonale veiligheidsplannen ook nog wat hun bijdrage inhoudt aan opdrachten van federale aard. Deze zijn voor ons van bijkomstig belang, vermits wij ons in hoofdzaak focussen op opdrachten en doelstellingen die eigen zijn aan de politiezone zelf. Zoals reeds vermeld, spitsen wij ons binnen de fenomeengerichte analyse toe op de fenomenen ‘inbraak’ en ‘drugs’. Deze twee concepten definiëren wij doelbewust niet. We zijn namelijk verplicht om ons te verzoenen met de definities die de verschillende zonale veiligheidsplannen hieromtrent zelf aanbrengen. Verder kan er wat verwarring ontstaan tussen de concepten ‘integraliteit’ en ‘samenwerking’. Als voorbeeld kan de lokale politie bij de aanpak van een drugsfenomeen enerzijds nazorgend (onderdeel van de veiligheidsketen) te werk gaan door mensen systematisch en actief door te verwijzen naar drughulpverlening. Anderzijds kan zij met hulpverlenende instanties misschien louter een formele samenwerkingsovereenkomst afgesloten hebben. Niettemin proberen we daartussen een duidelijk onderscheid te creëren (bij het ene gaat het immers om een expliciete vermelding van het feit dat politieambtenaren aangespoord worden door te verwijzen, bij het andere gaat het dan eerder om het louter vermelden van samenwerkingsovereenkomsten). Als laatste willen we ook nog vermelden dat we bij het coderen van de bepaalde zonale veiligheidsplannen enkele bestudeerde maatregelen of elementen niet konden terugvinden. Dit wordt dan ook aangegeven, met als gevolg dat dit bij bepaalde zonale veiligheidsplannen niet verder wordt verduidelijkt. Bij andere kan het zijn dat er wel nog enige duiding wordt gegeven, wanneer we bijvoorbeeld toch enkele relevante zaken terugvinden die er deels mee in verband kunnen worden gebracht, maar toch niet helemaal voldoen.
32
4.1 Integraliteit: de veiligheidsketen Om na te gaan hoe politiezones bijdragen tot de veiligheidsketen, gaan we op zoek naar maatregelen van de politiezone die in eerste instantie gericht zijn op en rechtstreeks bijdragen tot het verbeteren van de maatschappelijke veiligheid. Investeringen in ICT of middelen worden bijvoorbeeld niet beschouwd als een onderdeel van de veiligheidsketen (deze kunnen enkel de werking van de verschillende basisfunctionaliteiten ten goede komen). Het gaat hierbij uitsluitend over de interne werking (supra). Doorheen dit hoofdstuk worden de schakels ‘proactie’ en ‘preventie’ samen besproken, dit omdat het niet steeds mogelijk is met zekerheid na te gaan welke maatregelen al dan niet werden ingevoerd naar aanleiding van een reeds bestaand probleem. Zo kan het zijn dat een politiezone voor de komende legislatuur beslist dat de basisfunctie ‘wijkwerking’ (meer) aandacht dient te verlenen aan zichtbare aanwezigheid, dit louter vanuit een wijzigende beleidsvisie.
4.1.1 Algemene werking In dit onderdeel bespreken we de algemene werking binnen de veiligheidsketen. Proactieve of preventieve elementen die bijvoorbeeld bij de veiligheidsprioriteiten worden aangehaald, zitten niet vervat in dit hoofdstuk. Deze komen wel aan bod bij de bespreking van de fenomeengerichte werking. Namelijk, als politiezones bij hun veiligheidsprioriteit ‘drugs’ aangeven dat zij actief doorverwijzen naar bijkomende hulpverlening, wil dit niet per definitie betekenen dat zij in hun algehele werking ook oog hebben voor nazorg. De vlag moet immers de lading dekken. We willen hier ook duiden dat er enige ambiguïteit kan ontstaan in verband met de verschillende
basisfunctionaliteiten.
Basisfunctionaliteiten
zijn
transversaal
of
dienstoverschrijdende activiteiten (Van Nuffel, 2009). Een interventie-inspecteur en wijkagent kunnen immers eveneens aan slachtofferbejegening doen, het verkeer regelen, verkeersovertredingen vaststellen en zich inschrijven voor een klantgerichte onthaalfunctie. Tot slot willen we hier – zoals in de inleiding reeds aangehaald – vermelden dat deze rubriek zo is opgebouwd dat per basisfunctie eerst wordt nagegaan welke de mogelijkheden van de lokale politie zijn binnen de veiligheidsketen: elke basisfunctionaliteit wordt geplaatst binnen de schakels ‘proactie’, ‘preventie’ en / of ‘nazorg’. Zoals eveneens reeds eerder aangehaald
33
beroepen we ons hierbij op de ministeriële omzendbrief PLP 10 van 9 oktober 2001, het koninklijk besluit van 16 oktober 2009 en het standaardwerk Wat doet de politie? (Verwee, Hendrickx, & Vlek, 2009). Gemakshalve wordt niet systematisch verwezen naar de eerste twee bronnen. Wel wordt er op systematische wijze verwezen naar de bijdrage(n) in het standaardwerk.
4.1.1.1 Wijkwerking De wijkwerking bezit een proactief, preventief en nazorgend aspect. Zij verzamelt zo alle nuttige inlichtingen over bijzonderheden en problemen, verspreidt informatie naar de bevolking (zoals inbraakpreventieadvies (Van Nuffel, 2009)), doet aan preventieve controles of toezicht door de zichtbaarheid van de politie in de wijk te verhogen (bv. vakantietoezicht van woningen (Van Nuffel, 2009)) en besteedt aandacht aan personen onder toezicht (voorwaardelijk in vrijheid gestelden, geesteszieken…). Zij voert eveneens taken uit die een bijzondere kennis of een eerder persoonlijk contact met de bevolking vereisen, zo verricht zij hercontactnames met slachtoffers. Dit laatste behoort natuurlijk tot de schakel ‘nazorg’.
4.1.1.1.1 Proactie & preventie De politiezones Aalst, Antwerpen, Brugge, HAZODI en Vlas schrijven duidelijk een proactieve of preventieve werking toe aan de wijkwerking. Enkel doorheen de zonale veiligheidsplannen van de politiezones Leuven en RIHO was dit niet meteen terug te vinden. PZ Aalst (2013) wijst erop dat de wijkdienst een bijdrage dient te leveren aan de verwezenlijking van een geïntegreerde en integrale aanpak van de veiligheidsproblemen op wijkniveau. Zo kent men de wijkdienst een patrouilletaak toe. Zij dient ook zichtbaar aanwezig, beschikbaar en correct aanspreekbaar te zijn. Daarenboven is de wijkdienst onder meer betrokken bij het overleg ‘AalstMixt’, waarvan het doel is om mensen te sensibiliseren en te activeren om het intercultureel samenleven te verbeteren. Een proactieve wijkwerking krijgt binnen PZ Antwerpen (2013) duidelijk de aandacht. Het zonaal veiligheidsplan van de lokale politie te Antwerpen spreekt over het tijdig detecteren van problemen, het verminderen van de structurele 101-oproepen en zelf voorstellen maken om problemen op te lossen. Het vermeldt ook werk te willen maken van een zichtbare, aanspreekbare en contacteerbare politiedienst. “Daarom kiest Politie Antwerpen voor een gefundeerde wijkwerking, die zichtbaar aanwezig is op het terrein en die, door veelvuldige communicatie met de bevolking,
34
structurele overlast en criminaliteitsfenomenen detecteert en geïntegreerd en systematisch aanpakt” (PZ Antwerpen, 2013, pp. 77-78). PZ Brugge (2013) ziet de wijkwerking als een functie die de volledige basispolitiefunctie op bevolkingsniveau behelst. Zij benadrukt dat de functie wijkwerking de hoeksteen is van een gemeenschapsgerichte politie en geeft de wijkwerking aldus een belangrijke plaats binnenin de basispolitiezorg. “De accountability bij wijkwerking wordt hier vooral gezien als aanspreekpunt en rechtstreekse vertolker van het politiebeleid bij de bevolking en aanspreekpunt van het korps voor veiligheidsaspecten van de wijk of de specifieke doelgroep. De wijkagent activeert een probleemoplossende en integrale aanpak” (PZ Brugge, 2013, p. 20). Binnenin PZ HAZODI (2013) is de dienst burenbemiddeling een aanvulling voor de wijkwerking. Deze dienst gaat na of er een mogelijkheid is om burenproblemen op te lossen of escalatie te voorkomen. PZ Vlas (2013) verklaart een fijnmazige, duidelijk zichtbare aanwezigheid van de wijkwerking na te streven, dit samen met een laagdrempelige aanspreekbaarheid. Men wil gebiedsgebonden werken waardoor beter maatwerk mogelijk is en het mogelijk is te weten wie de probleemmakers zijn en wie kan bijdragen tot de oplossing. Onder andere een adequate informatiegaring en –doorstroming door het opstellen van processen-verbaal, informatierapporten of meldingen behoort tot de strategie van aanpak. Doorheen de missie van de wijkdienst verklaart PZ Leuven (2013) binnen hun lokaal veiligheidsplan werk te willen maken van een betere verbinding tussen wijkinspecteurs en de wijk waarin ze actief betrokken zijn. Een proactieve of preventieve werking wordt evenwel niet echt in de verf gezet.
4.1.1.1.2 Nazorg In alle zonale veiligheidsplannen wordt wijkwerking – direct of indirect – gekoppeld aan de schakel ‘nazorg’. Enkel de politiezone RIHO maakt hiervan geen melding. In PZ HAZODI (2013) is er de studentenpolitie die bestaat uit twee wijkinspecteurs. Deze hebben onder andere als taak studenten tips te verschaffen en op te vangen bij persoonlijke problemen. Zoals eerder vermeld, wijst PZ Aalst (2013) op het feit dat de wijkdienst een geïntegreerde en integrale bijdrage dient te leveren aan veiligheidsproblemen op wijkniveau. We kunnen 35
stellen dat zij daarbij onrechtstreeks verwijst naar de schakel nazorg. Binnenin de omschrijving van de wijkwerking in het zonaal veiligheidsplan van PZ Vlas (2013) wordt niet meteen melding gemaakt van politionele slachtofferzorg. Niettemin wordt bij de functionaliteit ‘politionele slachtofferzorg’ aangegeven dat de wijkdienst instaat voor het hercontacteren van slachtoffers van bepaalde misdrijven. Hoewel er bij de politiezones Antwerpen, Brugge en Leuven niet expliciet wordt verwezen naar de wijkwerking, verwijzen zij toch naar het feit dat politionele slachtofferbejegening tevens aansluit bij andere basisfuncties (PZ Antwerpen, 2013; PZ Brugge, 2013; PZ Leuven, 2013).
4.1.1.2 Onthaal Aan de functie onthaal koppelen we een nazorgend aspect (De Ruyver, 2009). Er zijn stemmen die opgaan om ook de CALOG-personeelsleden – zeker zij die werken in de functionaliteit onthaal – op te leiden in de slachtofferbejegening. Nagenoeg alle bestudeerde zonale veiligheidsplannen verwijzen – opnieuw direct of indirect – naar de nazorgende werking, uitgezonderd het zonaal veiligheidsplan van PZ RIHO. Het korps van PZ Aalst (2013) onderkent nadrukkelijk het nazorgende karakter dat de basisfunctie ‘onthaal’ kan kenmerken. “Op een vriendelijke, behulpzame en empathische manier dragen we bij tot een probleemoplossende aanpak met het oog op een goede vertrouwensrelatie met de bevolking en een excellent imago van onze organisatie” (PZ Aalst, 2013, p. 53). Ook PZ Vlas (2013) haalt overduidelijk aan dat onthaal een uitgesproken rol speelt binnenin slachtofferschap. “Het onthaal bij de lokale politie Vlas steunt op laagdrempeligheid en een correcte, vlotte en kwalitatieve bediening. Dit is sowieso een evidentie bij ernstig slachtofferschap. […] Een ondermaatse reactie of het koudweg afwijzen heeft onvermijdelijk zijn repercussies, ogenblikkelijk op de tevredenheid over het contact en op lange termijn op het vertrouwen in de politie” (PZ Vlas, 2013, p. 32). PZ HAZODI (2013) beschikt over een klachtendienst en een onthaal / receptie. Burgers die ernstige en ingewikkelde aangiften wensen te doen, komen terecht bij de klachtendienst. Deze heeft onder andere als taak om ook slachtofferbejegening aan te bieden.
36
Zoals eerder vermeld, halen de politiezones Antwerpen, Brugge en Leuven aan dat nazorg niet enkel toebehoort aan de basisfunctionaliteit ‘slachtofferbejegening’ (PZ Antwerpen, 2013; PZ Brugge, 2013; PZ Leuven, 2013). Kortom, het is aannemelijk dat hier vanuit onthaal dan ook aandacht naar uitgaat.
4.1.1.3 Interventie Interventie kan proactief, preventief en nazorgend te werk gaan. ‘Proactie’ en ‘preventie’ kunnen bijvoorbeeld terug gevonden worden in gerichte patrouilles. Meer nog dan wijkagenten zijn het leden van interventiediensten die opdrachten inzake slachtofferbejegening ontvangen (Van Nuffel, 2009). Feitelijk komt interventiewerk in aanraking met alle facetten en aspecten van het politiewerk (De Ruyver, 2009). Politieambtenaren leren er de rijkdom van een integraal veiligheidsbeleid op lokaal niveau.
4.1.1.3.1 Proactie & preventie In de zonale veiligheidsplannen van politiezones Aalst, Antwerpen, HAZODI, Leuven, RIHO en Vlas bezit ‘interventie’ een proactief en preventief aspect. Bij PZ Brugge wordt hier kennelijk niet naar verwezen. In het zonaal veiligheidsplan van PZ Aalst (2013) kent men de basisfunctie ‘interventie’ een patrouilletaak toe. Binnen PZ Vlas (2013) is dit eveneens het geval, zij voegen er ook nog doelgericht toezicht aan toe. Ook in PZ Antwerpen (2013) haalt men duidelijk de proactieve en preventieve werking aan die interventie met zich mee kan dragen: verschillende interventieploegen patrouilleren elke dag van de week de klok rond op het grondgebied. Op de berekende piekmomenten worden bovendien extra interventieploegen ingezet en bij verwachte problemen (bv. stormweer) worden nog eens extra ploegen voorzien. Daarnaast beschikt men eveneens over een fiets- en hondenteam. Deze verzorgen binnen de basisfunctie ‘interventie’ interventieopdrachten, patrouilleactiviteiten en bewakingsopdrachten. De basisfunctionaliteit ‘interventie’ wordt in PZ HAZODI (2013) toebedeeld aan twee soorten diensten: de interventiepoules en de bijzondere diensten. Doorheen hun taakomschrijving kunnen we proactieve of preventieve maatregelen terug vinden. “[…] Daarnaast worden op bijzondere tijdstippen piekploegen ingezet afhankelijk van het tijdstip, de behoefte aan meer bijstand, bijzondere gebeurtenissen, bijzondere fenomenen, etc. […] Een hondenteam in een politiezone moet een meerwaarde betekenen voor de aanpak van overlast en openbare orde. Aangezien deze
37
patrouillehonden ontradend werken, maken zij deel uit van een preventief effect” (PZ HAZODI, 2013, pp. 34-35). PZ Leuven (2013) haalt duidelijk aan dat interventie te maken heeft met uiteenlopende opdrachten. “De polyvalentie die van de medewerkers van de dienst interventie verwacht wordt om de diversheid aan opdrachten en vaststellingen op een kwalitatieve manier te verwerken, brengt met zich mee dat ze blijvend moeten geschoold en getraind worden” (PZ Leuven, 2013, p. 37). Personeelsleden die voorzien zijn van een reservedienst in PZ Leuven kunnen ingezet worden voor (on)voorziene opdrachten van openbare orde. Patrouillehondengeleiders worden mee ingeschakeld bij de werking van de interventieploegen en (bij voorkeur) de centrumploegen. Zij worden in het kader van opdrachten van openbare orde (bv. voetbal) en acties ingezet. Ook worden ze als bijkomende patrouilleploeg ingezet op gekende overlastlocaties en op te verwachten piekmomenten van overlast. “Naast de klassieke interventieploegen zijn er de centrumploegen (= aanvulling op de interventieploegen op momenten van verhoogde interventiedruk), de overlastteams […] en de wekelijkse actie ‘night vision’. Deze medewerkers belast met de actie ‘night vision’ worden in burgerkledij ingezet in de Leuvense uitgaanslocaties en hebben als doel om, in dialoog, binding te maken met de horecaverantwoordelijken om er proactief te kunnen inspelen op verschillende overlastfenomenen” (PZ Leuven, 2013, p. 67). Bij de interventiedienst van PZ RIHO (2013) worden ‘flexteams’ ingezet. Deze verlenen bijvoorbeeld toezicht en hebben als taak bijstand te verlenen naar aanleiding van lokale evenementen. Politiezone Brugge (2013) haalt niet meteen proactieve, preventieve elementen aan. Ze hebben het enkel over het – binnen een passende termijn – antwoord bieden op elke oproep waarbij een politionele interventie noodzakelijk is.
4.1.1.3.2 Nazorg In de zonale veiligheidsplannen van PZ Aalst en PZ RIHO wordt het belang van nazorg binnen interventie niet meteen benadrukt. Politiezones Antwerpen, Brugge, HAZODI, Leuven 38
en Vlas maken daarentegen wel – eveneens direct of indirect – melding van nazorg in de basisfunctie ‘interventie’. PZ HAZODI (2013) maakt binnen haar basisfunctionaliteit ‘interventie’ melding van de klachtendienst (supra). Zoals daarnet aangehaald, omschrijft PZ Leuven (2013) het takenpakket van de medewerkers van de dienst interventie als polyvalent. Zij haalt ook nog aan dat slachtofferbejegening wordt beschouwd als basisfunctionaliteit en niet mag doorgroeien tot een specialisatie die exclusief tot de taakinhoud van de achterreserve behoort (supra). Daaruit kan afgeleid worden dat binnenin interventie ook aandacht uitgaat naar nazorg. PZ Vlas (2013) vermeldt dat het verlenen van hulp en bijstand, vooral dan aan slachtoffers van misdrijven, behoort tot de kerntaken van de eerstelijnspolitie. Zoals eerder vermeld, onderstrepen PZ Antwerpen (2013) en PZ Brugge (2013) dat op elk niveau binnen de reguliere werking geprofessionaliseerde slachtofferhulp dient te worden aangeboden en dat elke politieambtenaar wordt geacht nazorg te kunnen garanderen.
4.1.1.4 Slachtofferbejegening Slachtofferbejegening bezit – zoals het woord het suggereert – een nazorgende taak. Elke politiezone dient slachtoffers te kunnen bijstaan in sommige gevallen, bijvoorbeeld in emotionele crisissituaties of zwaar slachtofferschap (vooral in het geval van zware ongevallen met of zonder vluchtmisdrijf…). Deze bejegening richt zich niet enkel naar burgers, maar ook naar politieambtenaren die behoefte hebben aan opvang (De Ruyver, 2009). In elk zonaal veiligheidsplan wordt melding gemaakt van slachtofferbejegening. De mate waarin deze functie nader wordt beschreven, verschilt echter. PZ Aalst (2013) geeft duidelijk aan een kwaliteitsvolle en laagdrempelige dienstverlening en slachtofferbejegening te willen verlenen voor diegenen die met de lokale politie in contact komen. In Antwerpen krijgen alle slachtoffers per definitie bijkomende zorg aangeboden, doordat slachtoffers die hierom verzoeken opnieuw gecontacteerd worden door de dienst slachtofferzorg (PZ Antwerpen, 2013). Men spreekt zelfs over een proactieve aanpak en om dat te kunnen realiseren werden zelfs bijkomend slachtofferzorgassistenten aangeworven. PZ Brugge (2013) omschrijft duidelijk wat zij ziet onder politionele slachtofferbejegening en welke medewerkers daarvoor verantwoordelijk zijn. “De politie moet de personen die om hulp of bijstand verzoeken in contact brengen met gespecialiseerde diensten en moet bijstand verlenen aan slachtoffers,
39
inzonderheid door hen de nodige informatie te verschaffen. […] Iedere politiemedewerker verleent een correcte en goede eerste opvang en doorverwijzing […]. In weloverwogen situaties worden gespecialiseerde vrijwilligers (EPOS) opgeroepen” (PZ Brugge, 2013, p. 21). Zij voorziet tevens specialisten in het kader van opvang en het verhoor van slachtoffers van fysiek en seksueel geweld. Zoals reeds eerder duidelijk werd, benadrukt zij ook het feit dat deze functie nauw samenhangt met en onderdeel is van andere basisfuncties. Tijdens de kantooruren staat de jeugd- en sociale dienst van PZ Leuven (2013) onder andere in voor de slachtofferbejegening. Ondersteuning en opvang van eigen collega’s behoort eveneens tot haar takenpakket. Een uniek verschil met andere politiezones is dat zij in haar algemene werking ook vermeldt dat daders eveneens de aandacht verdienen. Zoals voorheen al aan bod kwam, is het belangrijk te weten dat zij net als PZ Brugge de nadruk legt op het feit dat slachtofferbejegening wordt beschouwd als basisfunctionaliteit en niet mag doorgroeien tot een specialisatie die exclusief tot de taakinhoud van de achterreserve behoort. “De jeugd en sociale dienst wilt […] tot een vroegdetectie komen van (potentiële) problemen om de daders en de slachtoffers waarmee de PZ Leuven in contact komt […]. Deze vroegdetectie situeert zich zowel op het terrein van de preventie als in het domein van de nazorg” (PZ Leuven, 2013, p. 42). PZ Vlas (2013) beklemtoont – net zoals de drie voorgaande politiezones en zoals deels al aan bod kwam – dat elk lid van het operationeel kader in staat is om opvang te verzorgen en op passende wijze emotionele ondersteuning te bieden. Voor de bejegening bij zeer ernstig slachtofferschap of emotionele crisissituaties is er gespecialiseerde hulp en bijstand. De sociale dienst staat in voor het hercontacteren van slachtoffers van bepaalde misdrijven. Een team van beter opgeleide medewerkers is permanent bereikbaar en terugroepbaar bij zeer ernstig slachtofferschap of emotionele crisissituaties. Binnen het korps van PZ HAZODI (2013) is er een slachtofferteam opgericht en binnen PZ RIHO (2013) is er melding van politionele slachtofferbejegening. Hoewel in hun zonale veiligheidsplannen wordt aangegeven dat slachtofferbejegening behoort tot hun takenpakket, wordt er echter geen duidelijkheid gecreëerd over de specifieke taken van deze dienst / functionaliteit.
40
4.1.1.5 Lokale recherche De basisfunctionaliteit lokale recherche kan een proactieve en preventieve invulling kennen: zij wint namelijk alle politioneel relevante informatie in. Met uitzondering van PZ HAZODI en PZ RIHO, halen de politiezones Aalst, Antwerpen, Brugge, Leuven en Vlas allen proactieve of preventieve elementen aan. PZ Aalst (2013) geeft te kennen dat hun lokale recherchedienst werk maakt van een informatiegestuurde politie. PZ Brugge (2013) haalt net als PZ Leuven (2013) eveneens het belang aan van het inwinnen van politioneel relevante informatie, dit dan voor het beheren van lokale gebeurtenissen. “Onder meer op basis van informatiegestuurd werken, wat vorm krijgt door o.a. de actuele beeldvorming van diverse fenomenen, de verschillende overlegmomenten […] wordt in de PZ Leuven dagelijks korpsbreed gewerkt rond verschillende criminaliteitsvormen” (PZ Antwerpen, 2013, p. 65). PZ Leuven hamert er ook op dat de lokale onderzoeksdienst ook proactief te werk gaat. Zij is bovendien niet de enige. PZ Antwerpen (2013) zet onder meer in op een proactieve recherche, waarbij relevante informatie wordt teruggekoppeld naar andere diensten. Ook PZ Vlas (2013) definieert rechercheren bijvoorbeeld heel duidelijk als het proactief opsporen van misdrijven en daders.
4.1.1.6 Openbare ordehandhaving De openbare orde bestaat uit de klassieke trilogie: openbare rust, veiligheid en gezondheid. Sedert 1999 telt dit ook nog een vierde component: openbare overlast waarvoor in 2002 de GAS-wet werd ingevoerd (Van Heddeghem, 2005, Van Heddeghem, 2006, Van Heddeghem, 2009, Ponsaers & Vander Beken, 2008, in De Ruyver, 2009). Het gaat niet enkel over ordehandhaving bij grote evenementen, maar ook over andere, meer punctuele gebeurtenissen. Deze basisfunctionaliteit kan een proactieve en preventieve uitwerking kennen. Bij voorzienbare gebeurtenissen moet het lokale politiekorps zo georganiseerd worden dat de openbare orde gegarandeerd wordt. Alle politiezones maken melding van een proactieve of preventieve werking binnenin de openbare ordehandhaving. De lokale politie te Aalst (2013) streeft ernaar om externe activiteiten die de openbare orde, veiligheid en rust omvatten, te beheren. “Als dienst Openbare Orde streven wij ernaar om extern georganiseerde activiteiten veilig en vlot te laten verlopen door in samenspraak met de dienstverantwoordelijken en dienstplanning het vereiste personeel te voorzien” (PZ Aalst, 2013, p. 55).
41
Bij de omschrijving van de gepresteerde capaciteit van de ‘hoofdpost Openbare Orde’ heeft men het daarnaast onder andere duidelijk over ‘toezicht’. PZ Antwerpen (2013) heeft het over het vrijwaren van de openbare orde, rust, veiligheid en gezondheid. Daarbij voorziet men bemiddelingsteams tijdens gebeurtenissen of evenementen waar een risico bestaat op incidenten. “Deze teams komen op een proactieve manier tussen om met de betrokken groepen of individuen te praten en te onderhandelen. Ze proberen de gemoederen te bedaren en verdere escalatie van het conflict te voorkomen” (PZ Antwerpen, 2013, p. 83). Zoals eerder vermeld, heeft zij ook een fiets- en hondenteam ter beschikking. Deze zorgen in het kader van openbare orde respectievelijk voor ondersteuning van de territoriale afdelingen (zoals daar zijn lokale ordediensten en manifestaties), centraal gestuurde acties of manifestaties / optochten en preventieve opdrachten inzake ordehandhaving. PZ Brugge (2013) verwijst eveneens naar het klassieke drieluik: openbare rust, veiligheid en gezondheid. Geplande bestuurlijke gebeurtenissen en toezicht verdienen de aandacht binnen haar invulling van de basisfunctie. Ook PZ Vlas (2013) verwijst naar dit drieluik. Tevens verwijst zij naar het beheer van gebeurtenissen en de bescherming van personen, goederen en instellingen die in gevaar komen. Daarnaast behoren ook gebeurtenissen zonder conflictueus karakter volgens haar eveneens tot de basisfunctie ‘openbare orde’. Binnen PZ HAZODI (2013) is de ‘cel openbare orde’ verantwoordelijk voor deze basisfunctie. Zij staat in voor het centraal beheer van alle niet-reguliere opdrachten, waaronder
evenementen,
bijzondere
politieacties,
risicovolle
manifestaties,
gevangenentransporten en bewaking in het gerechtsgebouw. Ook hier kunnen we dus een proactieve of preventieve uitwerking terugvinden. PZ Leuven (2013) haalt binnen haar basisfunctie ‘openbare orde’ als voorbeeld aan dat het beheer van evenementen dikwijls voorafgaat door het actief op zoek gaan naar dingen die dreigen te gebeuren. “Samen met onze partners, met de organisatoren van evenementen plegen we het nodig overleg om de nodige maatregelen te kunnen nemen om de evenementen zo veilig mogelijk te laten verlopen” (PZ Leuven, 2013, p. 68).
42
PZ RIHO (2013) geeft te kennen dat zij in het kader van hun bijdragen aan het nationaal veiligheidsplan op initiatief patrouilles en controles organiseren.
4.1.1.7 Verkeer De basisfunctionaliteit verkeer kan een proactieve, preventieve invulling krijgen door middel van verkeerseducatieve initiatieven (technische fiets- en bromfietscontroles en de opleiding van leerkrachten en ouders tot zogenaamde gemachtigde verkeersopzichters sluiten hierbij aan (Van Nuffel, 2009)), verkeersveiligheidscampagnes en door ontradend op te treden inzake te verwachten of bestaande mobiliteits- en verkeersonveiligheidsproblemen en daarbij ook gebruik te maken van een lokaal communicatiebeleid. Verder kan zij ook adviezen en suggesties formuleren en analyses verrichten. Alle politiezones kennen een proactieve of preventieve eigenschap toe aan deze basisfunctie. De lokale politie te Aalst (PZ Aalst, 2013) wil instaan voor de verkeersveiligheid op een integrale en geïntegreerde manier en geeft – net als PZ Antwerpen en PZ HAZODI – aan hieromtrent preventieve acties te voeren. De centrale verkeersdienst van PZ Antwerpen (2013) is hoofdzakelijk mede actief op de domeinen ‘verkeerseducatie’ en ‘gespecialiseerd verkeerstoezicht’: er is snelheidstoezicht, parkeertoezicht, projectwerking en voor alle doelgroepen zijn er op maat gesneden specifieke opleidingen. PZ HAZODI (2013) geeft duidelijk aan dat zij de basisfunctionaliteit verkeer een proactieve of preventieve invulling toekennen. Daarenboven hameren ze ook op het belang van nazorg binnen de basisfunctie ‘verkeer’, iets wat doorheen de literatuur niet echt nadrukkelijk naar voor kwam. “Zo moet
er
verkeersanalyse;
aandacht
zijn voor
verkeershandhaving-
alle
aspecten en
[…]: verkeerspreventie;
regeling
(vb.
scholen);
verkeerscommunicatie met de bevolking; […] uitbrengen van advies aan verkeerscommissies o.a. onveilige punten, wegeniswerken, etc.; verkeersnazorg naar slachtoffers en burgers; verkeersoverleg met externe partners” (PZ HAZODI, 2013, pp. 38-39). Binnen het korps van PZ Brugge (2013) wordt verkeershandhaving aanzien als element van de geïntegreerde benadering die tot doel heeft verkeersonveiligheid te voorkomen en aangepast verkeersgedrag te bevorderen. Een proactief of preventief element wordt hier dus expliciet aangehaald. PZ
Leuven
(2013)
heeft
het
over
verkeersvormingsklassen,
uitgebreide
sensibiliseringscampagnes en het communiceren over de resultaten van de snelheidscontroles. Dit laatste bezit volgens haar een preventief en sensibiliserend effect. Verder worden 43
verschillende doelgroepen gesensibiliseerd over de technische eisen waaraan een fiets moet voldoen en de regelgevingen in het verkeersdomein. Daarnaast worden ook nog fietsexamens en fietsgraveeracties georganiseerd. PZ RIHO (2013) geeft te kennen dat zij aan kruispunten het verkeer regelt naar aanleiding van verkeer van schoolgaande jeugd. In PZ Vlas (2013) wordt, net als binnen het zonaal veiligheidsplan van PZ Leuven, verkeershandhaving ondersteund door een ruime lading: waaronder sensibilisatie, preventie en communicatie. Men streeft ernaar preventieve en educatieve campagnes (communicatie, waarschuwingsacties en controles) uit te voeren.
4.1.2 Fenomeengerichte werking Nu werpen we een blik op de fenomeengerichte werking. Hier geldt het omgekeerde. Wanneer bij de algemene werking onder het luik nazorg bijvoorbeeld wordt aangehaald dat er aandacht uitgaat naar hercontactnames van slachtoffers van inbraken, wordt dit hier toch vermeld. Hier dekt de vlag immers wél de lading. Om in dit deel aan bod te komen, is het belangrijk dat politiezones in hun zonaal veiligheidsplan verduidelijken welke maatregelen ze nemen. Politiezones die bijvoorbeeld enkel vermelden dat zij inbraken wensen aan te pakken volgens een integrale en geïntegreerde aanpak zonder meer, worden bijgevolg dan ook niet vermeld. Deze omschrijving is immers te vaag om te oordelen of zij bijvoorbeeld ook aan technopreventie doen of politiepatrouilles uitvoeren. Net zoals bij het vorige punt, kijken we per schakel eerst naar de verschillende mogelijkheden waarvan de politiezones kunnen gebruik maken.
4.1.2.1 Inbraak 4.1.2.1.1 Proactie en preventie 4.1.2.1.1.1 Technopreventie
Wijkinspecteurs kunnen burgers bewust maken van de inbraakrisico’s van de eigen woning en zij kunnen bewoners eveneens een aanbod doen om verder beroep te doen op nog grondiger technopreventief advies (Vanderhoeven, Vandehove, van Liempt & Gielen, 2012). De meeste politiezones stellen ook één of meerdere technopreventieve adviseurs ter beschikking van de bevolking. Deze geven ter plaatse kosteloos en objectief advies over het beveiligen van de woning. Iedere inwoner van de politiezone bezit dan de mogelijkheid voor het vragen van technopreventief advies. Op eenvoudig verzoek gaat de technopreventief adviseur langs bij de aanvrager (Vanderhoeven, Vandehove, van Liempt & Gielen, 2012). De voornaamste opdrachten van deze adviseur zijn onder andere: objectief en kosteloos 44
adviseren over inbraakbeveiliging en advies geven aan kandidaat-bouwers of aan mensen die een woning renoveren (soms op basis van door de architect gemaakte plannen) (www.besafe.be, in Schoeters, 2012). Door dit alles kan proactief en preventief opgetreden worden ten aanzien van woninginbraken. Alle zonale veiligheidsplannen maken binnen hun huidig beleid melding van technopreventief advies, behalve PZ RIHO. In PZ Aalst (2013) werken diefstalpreventieadviseurs die instaan voor de acties ‘Quick & Lock’, specifiek gericht op inbraakgevoelige wijken. Betrokken bewoners bereiken en sensibiliseren staat hierbij centraal. PZ Antwerpen (2013) vermeldt werk te maken van technopreventief advies aan specifieke doelgroepen zoals de horeca, vrije beroepen, zelfstandigen, scholen, serviceflats, ziekenhuizen, (ver)bouwers en burelen. PZ Brugge (2013) haalt binnen haar huidige prioriteit ‘eigendomsdelicten’ aan dat slachtoffers van inbraken op de hoogte worden gebracht van beveiligingstechnieken. Daarnaast wordt ook – net als binnen PZ Antwerpen – verwacht dat verschillende doelgroepen technopreventief advies verkrijgen (burgers, zelfstandigen, bedrijven en openbare gebouwen). Verder vermeldt PZ HAZODI (2013) ook diefstalpreventieadviseurs te voorzien die technopreventief advies verlenen aan de burger. Ook Leuven (PZ Leuven, 2013) vermeldt te investeren in het geven van technopreventief advies. Bij PZ Vlas (2013) wordt doorheen hun opsomming van netwerken aangehaald dat zij deel uitmaken van het ‘netwerk contactpersonen voor technopreventie’. 4.1.2.1.1.2 Politiepatrouilles
Elke melding van een verdachte situatie die zou kunnen wijzen op toekomstige inbraken kan aanleiding geven tot bijkomende patrouilles van wijkinspecteurs of interventieploegen (Vanderhoeven, Vandehove, van Liempt & Gielen, 2012). Er kan daarnaast tevens extra politieaanwezigheid in een buurt of straat voorzien worden waar een inbraak heeft plaatsgevonden. Niet enkel verdachte situaties of gebeurtenissen kunnen aanleiding geven tot proactief of preventief toezicht. Ook kunnen er acties worden opgezet waarbij in samenwerking met omliggende politiezones patrouilles worden uitgevoerd op invalswegen van de politiezone. Als laatste behoort afwezigheidstoezicht ook tot de mogelijkheden. Burgers verlaten immers niet alleen de woning tijdens hun vakantie: huwelijken, begrafenissen… zorgen eveneens voor een afwezigheid. Met uitzondering van het zonaal veiligheidsplan van PZ Leuven, vermeldt elke politiezone de toezichthoudende functie die zij kan uitoefenen bij de aanpak van inbraken. PZ Aalst (2013) geeft aan werk te maken van afwezigheidstoezicht en verricht minstens twee antiinbraakacties per jaar. 45
“Alle politiezones van het arrondissement, in samenwerking met federale politiediensten, houden patrouilles en statische controles” (PZ Aalst, 2013, p. 69). PZ Antwerpen (2013) geeft aan dat de politie op eenvoudige aanvraag vakantietoezicht levert tijdens de afwezigheid van bewoners. Binnenin het korps van PZ Brugge (2013) wordt gesproken van een gerichte inzet op kritieke momenten. PZ RIHO (2013) haalt in haar aanpak van inbraak aan dat zij zichtbaar en aanspreekbaar wenst te zijn en dat de beschikbaarheid en inzetbaarheid ook moet worden gegarandeerd. PZ Vlas (2013) haalt aan dat zij ontradend toezicht en doelgerichte (sper)acties zal uitvoeren. Het ‘Project- en Interventieteam’ van PZ HAZODI (2013) patrouilleert – net als Brugge dat aangeeft – op inbraakgevoelige plaatsen en tijdstippen in de politiezone om inbraken zoveel mogelijk te voorkomen. Ook wordt er maandelijks zowel in uniform als in burger deelgenomen aan de ‘Argus-acties’ binnen het gerechtelijk arrondissement Hasselt. De inspanningen worden geconcentreerd op een specifieke zone en er wordt gebruik gemaakt van anonieme voertuigen, zodat er flexibel kan gewerkt worden en de controles naar verdachte voertuigen, personen of situaties gericht kunnen worden uitgevoerd. Vooral het preventieve en ontradende effect van deze acties is daarbij belangrijk. 4.1.2.1.1.3 Sensibilisatie
Sensibilisatie kan aanzien worden als proactief of preventief inspelen op de situatie. Als voorbeeld kunnen wijkinspecteurs appartementsgebouwen voorzien van een affiche en elke bewoner een kaartje bezorgen met tips (Vanderhoeven, Vandehove, van Liempt & Gielen, 2012). De politiezones Aalst, Antwerpen, HAZODI, RIHO en Vlas maken elk melding van sensibilisatie voor wat betreft het fenomeen ‘inbraak’. In de zonale veiligheidsplannen van PZ Brugge en PZ Leuven kunnen we dit niet meteen terugvinden. PZ RIHO (2013) en PZ Vlas (2013) laten enkel weten dat ze op sensibiliserend vlak de nodige stappen ondernemen. De politionele preventiedienst in Aalst staat dan meer in voor het inrichten van infomomenten inzake inbraakbeveiliging en winkeldiefstallen (PZ Aalst, 2013). Ook PZ HAZODI (2013) geeft aan infosessies te organiseren voor de inwoners van de zone. Binnen PZ Antwerpen (2013) is dit ook het geval. Daar worden op aanvraag of op eigen initiatief tevens collectieve uiteenzettingen gegeven over het thema, dit op maat van de doelgroep.
46
4.1.2.1.1.4 SDNA Forensic Marking
Politiezones kunnen er ook voor opteren om SDNA Forensic Marking te voorzien. Dit is een nieuwe techniek waarbij gebruik wordt gemaakt van een unieke onzichtbare stof die op verschillende wijzen kan worden gebruikt. Voorwerpen die hiermee gemarkeerd zijn, kunnen op die manier dieven afschrikken en zo een preventief effect met zich meebrengen. Nadeel hiervan is dat de kostprijs redelijk hoog valt (Vanderhoeven, Vandehove, van Liempt & Gielen, 2012) en dat de effectiviteit van deze maatregel toch in vraag wordt gesteld (Christiaensen & Dormaels, 2012). Binnenin de bestudeerde zonale veiligheidsplannen werd vastgesteld dat geen enkele politiezone hiervan melding maakt.
4.1.2.1.2 Nazorg Slachtoffers van woninginbraken kunnen rekenen op politionele slachtofferbejegening. Deze krijgen, als onderdeel van het verwerkingsproces de kans om hun inbraakervaring te verwoorden, bepaalde gevoelens of ongenoegens uit te drukken (Vanderhoeven, Vandehove, van Liempt & Gielen, 2012). Dit valt dus duidelijk onder de schakel ‘nazorg’. Op dit vlak is het belangrijk te beseffen dat detentie een belangrijke oorzaak kan vormen voor nieuwe problemen (Verwee, 2012). Indien men herval wilt vermijden, is het dus essentieel ook oog te hebben voor de dader. Enkel PZ Aalst maakt geen expliciete verwijzing naar de nazorgende rol die politie kan spelen binnen het inbraakfenomeen. Het korps van PZ Brugge (2013) haalt aan dat slachtoffers van inbraken door de wijkinspecteurs degelijk dienen te worden ondersteund. PZ Leuven (2013) vermeldt enkel dat onder andere nazorg de nodige aandacht vergt. Binnenin PZ RIHO (2013) haalt men bij hun strategische doelstelling aan dat in het kader van de politionele slachtofferbejegening het personeel gesensibiliseerd zal worden. PZ Vlas (2013) vermeldt dat zij doet aan herbezoek van slachtoffers van inbraak. PZ Antwerpen (2013) benadrukt dat zij aan elk slachtoffer van een woningdiefstal professionele hulp biedt. Zij heeft ook als enige oog voor daders, meer bepaald: jonge veelplegers. Zij wil met het oog op hun re-integratie in de samenleving samenwerken met de hulpverleningssector. Op die manier wordt een traject op maat gestart, waarbij de politie als doorverwijzer fungeert. PZ HAZODI (2013) verklaart dat slachtofferbejegening in het kader van nazorg erg belangrijk is. In de politiezone zal een maatschappelijk assistent worden aangenomen die zich specifiek op slachtofferbejegening zal toeleggen, onder andere in het kader van woninginbraken.
47
4.1.2.2 Drugs 4.1.2.2.1 Proactie en preventie 4.1.2.2.1.1 Politiepatrouilles
De politie kan specifieke patrouilles uitvoeren naar gemelde en gekende risico- en overlastplaatsen om overlast op die plaatsen te vermijden (Casselman & Boon, 2009). Hier gaat het dus om proactie of preventie. Het risico om gecontroleerd en gevat te worden met illegale drugs kan voor sommigen een drempel betekenen om de stap te zetten. PZ Aalst en PZ Vlas maken geen gewag van de toezichthoudende functie die de lokale politie kan vervullen in het kader van de aanpak van drugsfenomenen. De politiezones Antwerpen, Brugge, HAZODI, Leuven en RIHO daarentegen, doen dat wel. PZ Antwerpen (2013) haalt aan gekende ‘hotspots’ blijvend te volgen om een terugval te voorkomen en verschuivingen tijdig te detecteren. Een kleine bemerking: zij plaatst dit onder de schakel ‘nazorg’, wij plaatsen dit hier onder de noemer ‘proactie en preventie’. Binnen het huidige zonale veiligheidsplan van PZ Brugge (2013) wordt aangehaald dat er werk zal gemaakt worden van extra gerichte inzet en een gerichte aanpak van bepaalde doelgroepen. In PZ HAZODI (2013) worden op basis van verzamelde politionele informatie drugscontroles uitgevoerd door het ‘Project- en Interventieteam’, leden van de interventie- en recherchedienst en het ‘Mountainbiketeam’. Dit gebeurt zowel in uniform als in burger. Ook willekeurig bepaalde plaatsen worden onderworpen aan controles. PZ Leuven (2013) heeft het eerder impliciet over patrouilles. Zij geeft aan dat het belangrijk is om een gedegen beeldvorming te verkrijgen van drugs, omdat het beheersen van openbare plaatsen waar druggebruik en de drugverkoop voor overlast en onveiligheid dreigt te zorgen essentieel is. PZ RIHO (2013) haalt duidelijk aan dat men in het huidige zonaal veiligheidsplan de intentie heeft te werken aan een specifieke aanpak van drugsoverlast op pleinen en in parken. Men wil daarnaast ook capaciteit vrijmaken voor gerichte controles in de vakantiemaanden. Ook behoren – net zoals bij de aanpak voor inbraken – zichtbaarheid, aanspreekbaarheid, beschikbaarheid en inzetbaarheid tot de doelstellingen.
48
PZ Vlas (2013) vermeldt onder andere werk te willen maken van een (pro)actieve opsporing van drugsdeals en dat zij het drugsdealen wenst te ontmoedigen door snel en gepast te reageren op het melden of vaststellen van drughandel. Of het hierbij dan gaat om politiepatrouilles is niet duidelijk. 4.1.2.2.1.2 Sensibilisatie
De lokale politie kan activiteiten organiseren die passen in een aanpak vanuit een gezondheids- of welzijnsperspectief (Casselman & Boon, 2009). Typische voorbeelden zijn het MEGA-project (MEGA staat voor ‘mijn eigen goed antwoord’) en uiteenzettingen over productinformatie (vooral illegale drugs). Het spreekt voor zich dat deze maatregelen dan ook aanzien kunnen worden als proactie of preventie. Hoewel de politie een relevante partner kan zijn in het uitbouwen van een drugbeleid op school, toont wetenschappelijk onderzoek aan dat het geven van informatie door politie niet effectief is (De Ruyver et al., 2009). Slechts drie politiezones verklaren werk te maken van sensibilisatie rond het fenomeen ‘drugs’: PZ Aalst, PZ Antwerpen en PZ Brugge. Binnen de zonale veiligheidsplannen van de politiezones HAZODI, Leuven, RIHO en Vlas konden we hierover niet meteen iets terugvinden. PZ Aalst (2013) geeft aan te zullen werken rond infomomenten inzake drugsproblematiek. PZ Antwerpen (2013) beoogt dan weer preventie en sensibilisatie bij recreatieve of jonge, occasionele of experimentele gebruikers en hun ouders. Zij wenst grote groepen jongeren via de scholen te bereiken. Door jongeren te informeren over de gevolgen van drugs, wenst zij het mogelijk experimenteergedrag te beïnvloeden. PZ Brugge (2013) wil op haar beurt misverstanden over wetgeving en illegale middelen wegwerken en de perceptie bijstellen voor wat betreft middelengebruik.
4.1.2.2.2 Nazorg Vaak komt de politie als eerste in contact met druggebruik of problemen die te wijten zijn aan druggebruik. Hoewel de politieambtenaar geen hulpverlener is, kan zijn / haar houding ten opzichte van druggebruikers en hun omgeving een belangrijke invloed hebben op verdere hulpverlening en het verder gerechtelijk onderzoek (Casselman & Boon, 2009). De politie kan contact opnemen met de betrokkenen om problemen die buiten het werkveld van de politie vallen, mee te helpen oplossen of bepaalde vragen te beantwoorden. Er moet dus aandacht uitgaan naar nazorg. De politiezones Aalst, Antwerpen, Brugge en RIHO tonen allen aan dat zij binnen hun prioriteit ‘drugs’ een hulpverlenende rol op zich kunnen nemen. De zonale veiligheidsplannen van PZ HAZODI, PZ Leuven en PZ Vlas laten daartegenover niet onmiddellijk blijken dat zij 49
doorheen hun dagelijkse politiezorg inzake drugs voldoende oog hebben voor nazorg. Zoals we verder zullen zien, hebben zij echter wel voldoende aandacht voor samenwerking met hulpverlenende partners. Hier gaat het om de interne werking, wat de politiezone namelijk zelf wenst te doen. PZ Aalst (2013) ijvert onder meer voor een hulpverlenende aanpak. “Voor de minderjarige gebruikers wordt er tevens controle uitgeoefend op de te volgen hulpverlening” (PZ Aalst, 2013, p. 64) PZ Antwerpen (2013) haalt aan dat zij in samenwerking met de directie ‘Samen Leven’ hulpverlening afdwingen. Binnenin PZ Brugge (2013) wordt aandacht besteed aan het versterken van een probleemoplossende aanpak bij ‘first-offenders’. Er wordt ook aandacht besteed aan vroegdetectie en vroeginterventie zodat overlast en verslaving wordt voorkomen. In PZ RIHO (2013) zal – net zoals sprake is bij haar aanpak van het fenomeen ‘inbraak’ – aandacht worden geschonken aan de sensibilisatie van het personeel inzake politionele slachtofferbejegening.
4.1.3 Besluit Uit hogervermelde analyse is af te leiden dat de bestudeerde politiezones in grote mate aandacht besteden aan de schakels ‘proactie’, ‘preventie’ en ‘nazorg’. Niet enkel in de algemene werking is dit het geval. Binnen de fenomeengerichte werking kunnen we eveneens terecht stellen dat er voldoende aandacht gaat naar de veiligheidsketen. Evenwel is er tussen beide toch een verschil vast te stellen: uit de tabellen (zie bijlage 1) kunnen we met name afleiden dat de fenomeengerichte aanpak iets minder aandacht verdient. Per maatregel is er namelijk toch minstens één politiezone die deze aanpak achterwege laat. Voor wat betreft de minst aantrekkelijke fenomeengerichte maatregelen, kunnen we duidelijk zien dat ‘SDNA’ en ‘sensibilisatie’ bij de aanpak van het drugsfenomeen het minst worden vermeld. Dit kunnen we eerder als normaal beschouwen, gezien twijfels bestaan over de effectiviteit van deze maatregelen.
50
4.2 Samenwerking In dit hoofdstuk wordt uitvoerig besproken hoe en met welke partners politiezones samenwerken binnen het kader van een integraal veiligheidsbeleid. Hierbij zoeken we naar partners die samen met de lokale politie rechtstreeks instaan voor de maatschappelijke veiligheid. Samenwerkingsakkoorden met takelfirma’s zijn hier bijvoorbeeld niet inbegrepen (deze actor staat de lokale politie louter bij wanneer deze laatste hen slechts voor een korte tijdspanne nodig heeft). Het gaat hierbij eveneens – in tegenstelling tot het luik omtrent ‘integraliteit’ – enkel over de externe (samen)werking (supra).
4.2.1 Algemene werking In deze rubriek wordt nagegaan hoe het partnerschap vorm wordt gegeven binnen de algemene werking. In dit deel is het ook zo dat actoren die aangehaald worden bij de fenomeengerichte werking niet vermeld worden binnen deze algemene werking (supra). Evenwel specifiëren we hier – in tegenstelling tot het hoofdstuk betreffende ‘integraliteit’ – binnen de algemene werking niet met welke bedrijven, organisaties, verenigingen… de lokale politie kan samenwerken. De reden hiervoor werd reeds eerder nauwkeurig beschreven (zie Inleiding).
4.2.1.1 Buurt, bedrijven, organisaties, verenigingen, instellingen en media Elk zonaal veiligheidsplan maakt melding van een zekere samenwerking met de buurt, bedrijven, organisaties, verenigingen, instellingen en de media. Enkel PZ Leuven maakt geen melding van een samenwerking met de pers. PZ Aalst (2013) benadrukt doorheen haar filosofie en missie duidelijk het belang van samenwerking. “Veiligheid is een zorg van iedereen, van elk individu en van elke organisatie in de samenleving. De politie draagt hieraan bij door het leveren van een ‘excellente politiezorg’. […] Wij zorgen, samen met onze partners, voor de veiligheid van de burgers in de stad Aalst” (PZ Aalst, 2013, p. 6) Zij verwijst ook doorheen haar visie duidelijk naar de ‘onmisbare 7’ (supra) en verwijst daarbij expliciet onder meer naar de brandweer, het OCMW, scholen, horecazaken, het CAW, het
JAC,
Drugcentrum
Traject,
de
NMBS,
De
Lijn,
zorginstellingen, 51
huisvestingmaatschappijen... Bovendien werd voor deze partners voor een tweede maal de conferentie ‘Samenwerken maakt sterk 2012’ georganiseerd. Deze had onder meer als doel het samenwerken te versterken tussen de verschillende partners en diensten die een rol kunnen spelen in een integrale en geïntegreerde aanpak van lokale veiligheidsproblemen. Om de mening van de bevolking te kennen over veiligheid en politie, geeft de lokale politie te Aalst aan te hebben deelgenomen aan de Lokale Veiligheidsbevraging 2011. PZ Antwerpen (2013) ziet zichzelf als een dienst die duidelijk wenst samen te werken met anderen. “Lokale Politie Antwerpen wil […] als dienstverlenend team optimaal coproducent zijn van en voor veiligheid op maat van ‘A’. […] Wij zijn niet de enige verantwoordelijken voor veiligheid, maar wij positioneren en verankeren ons als bevoorrechte partner in de veiligheidsketen. Wij overleggen en stemmen af met al onze partners” (PZ Antwerpen, 2013, pp. 17-18). In de Lokale Veiligheidsbevraging van PZ Antwerpen (aangevuld met de Antwerpse Monitor en de Stadsmonitor) werd op basis van drie parameters een rangschikking gemaakt van fenomenen waar de Antwerpse burger wakker van ligt en waar de politie dient aan te werken (PZ Antwerpen, 2013). Verder wordt samengewerkt met De Lijn, ziekenhuizen en het onderwijs (inzake jeugdcriminaliteit en veiligheid op school). PZ Antwerpen geeft ook aan proactief te willen communiceren over haar dienstverlening om op een positieve en nog actievere manier in contact te treden met de bevolking. Er zal daartoe werk worden gemaakt van communicatie-initiatieven. “Denk bijvoorbeeld aan het verder ontwikkelen van stadsbrede en gerichte mediacampagnes, het optimaliseren van de perswoordvoering, maar evenzeer het ontwikkelen van initiatieven om een correcte beeldvorming te creëren door actief gebruik te maken van alle mogelijke kanalen” (PZ Antwerpen, 2013, p. 147). Als waarde hanteert het Brugse korps ‘accountability’ (PZ Brugge, 2013). Dit houdt bijvoorbeeld in dat zij rekenschap aflegt naar buiten, mede gebaseerd op een gedegen externe communicatie. Dit vindt niet enkel plaats via de klassieke pers (zo is er sprake van een persconferentie begin 2014 over het zonaal veiligheidsplan), maar ook via de politiewebsite en sociale media. Bij de keuze van de prioriteiten maakt men gebruik van subjectieve bronnen:
de
Lokale
Veiligheidsdiagnose.
Tevens
worden
in
het
stadsmagazine 52
BruggeINspraak toelichtende artikels voorzien over het politiebeleid. Daarnaast haalt PZ Brugge nog enkele partners aan: het OCMW, CAW’s, De Lijn, de pers en de schoolomgeving. Doorheen de missie, visie en waarden van PZ HAZODI (2013) wordt duidelijk verwezen naar het belang van een externe en harmonieuze samenwerking. Er is sprake van een politie- en preventiekrant, een website, sociale media en opendeurdagen. Naast deze samenwerking met de buurt zal het in 2014 mogelijk zijn om bepaalde meldingen via ‘infochannels’ te verspreiden, waarop bepaalde ondernemingen in Hasselt zijn aangesloten. Op die manier is het mogelijk om een vraag om inlichtingen extern te verspreiden op informatieschermen, wat de kans op respons vergroot. Verder is er ook overleg met onder andere scholen, ziekenhuizen, openbare vervoersmaatschappijen en hulpverlenende instanties. Ook is er een communicatieadviseur die naar de schriftelijke en audiovisuele media dagelijks berichten verstuurt omtrent diefstallen, inbraken en verkeersongevallen met lichamelijk letsel op het grondgebied van de politiezone. PZ Leuven (2013) accentueert in haar missie en visie duidelijk de bevoorrechte positie die zij bekleedt als partner om bij te dragen tot de maatschappelijke veiligheid, dit met oog voor iedereen. Om de visie van de bevolking te kennen wordt beroep gedaan op subjectieve bronnen: de buurtbevraging en de stadsmonitor. Zo worden (on)veiligheidsgevoelens, buurtproblemen en storend verkeersgedrag in kaart gebracht. Verder komen evenzeer de slachtoffers, onderwijs, CGGZ, De Lijn, horeca, de middenstand, dierenbescherming, CAW, vakbonden… aan bod. Bovendien maakt PZ Leuven ook werk van een doelgroepenwerking: doelgroepeninspecteurs fungeren als laagdrempelig aanspreekpunt en vertrouwenspersoon voor welbepaalde doelgroepen. Men spreekt daarbij over vier doelgroepen: ziekenhuizen, senioren, studenten en horeca. De klassieke media komen niet aan bod. Het zijn enkel de website, de sociale media en de verschillende ontmoetingsmomenten die de kanalen vormen waardoor extern wordt gecommuniceerd. Doorheen de missie, visie en waarden van PZ RIHO (2013) wordt duidelijk verwezen naar partnerschap en teamwerk. Verder werd in het zonaal veiligheidsplan het belang van ‘coeigenaarschap’ aangehaald. “De politie kan anderen deze aangelegenheid niet ontnemen, ‘onteigenen’. Vandaar dat we alle actoren, in de eerste plaats de bevolking zelf, bij die zorg voor veiligheid en leefbaarheid willen betrekken” (PZ RIHO, 2013, p. 38). 53
Binnen die zone worden alle belanghebbenden en hun verwachtingen opgesomd. Deze werden geïnventariseerd aan de hand van schriftelijke consultaties en enquêtes. Een greep uit de oplijsting ziet er uit als volgt: sleutelfiguren, welzijnsdiensten, wijk- of buurtcomités, onderwijs en winkeliers. Binnenin haar bespreking van de bestaande overleg- en samenwerkingsstructuren komen ook nog andere partners en elementen aan bod: de pers, jeugdwelzijn, het CAW, De Lijn, NMBS, VVSG, overleg naar aanleiding van jaarlijkse evenementen
(kermis,
100-dagen,
kermis,
parkconcerten…),
hulpdiensten,
overleg
maatschappelijk kwetsbare jongeren, huisartsen, apothekers, ziekenhuizen… In tegenstelling tot het vorig zonaal veiligheidsplan heeft het korps nu geen bevolkingsenquête uitgevoerd (wél worden waar mogelijk kleinschalige bevragingen gedaan door stagiairs), hoewel er toch sleutelfiguren en winkeliers werden bevraagd. Bij de eerste groep werd nagegaan of zij tevreden zijn over de werking van de lokale politie, welke verbeterpunten er zijn, welke veiligheidsproblemen ze als prioritair zien en wat hun verwachtingen zijn ten aanzien van de politie. Ook bij de winkeliers werd gepolst naar het politiecontact, de verwachtingen, de heersende criminaliteit, meldingsgedrag en welke maatregelen ze nemen, ze weet van hebben en wensen te zien. Vervolgens heeft men nog op vlak van externe communicatie de intentie om te communiceren via sociale media, De Weekbode, bijkomende overlegstructuren en mail. PZ Vlas (2013) haalt in haar zonaal veiligheidsplan aan vlot te willen samenwerken en informatie uit te wisselen met alle externe partners. Eind 2011 werd de bevolking op drie wijzen bevraagd inzake haar mening en verwachtingen ten aanzien van de lokale politie binnen PZ Vlas: via een enquêteformulier (verspreid met de gemeentelijke infobladen), via het e-loket van de website van het korps en via sleutelfiguren (geselecteerd door de wijkinspecteurs). Ook werd gebruik gemaakt van de Lokale Veiligheidsbevraging 2011, georganiseerd door de federale politie. Daarin werd mede gepolst naar volgende elementen: buurtproblemen, gewenste aanpak, onveiligheidsgevoelens en de politiewerking. Verder wordt binnenin de protocollen of samenwerkingsakkoorden met niet-politionele partners en derden melding gemaakt van buurtinformatienetwerken (infra). Ook samenwerking met bedrijven is politiezone Vlas niet vreemd, zoals met de banksector, De Post, De Lijn… Daarenboven wordt ook nog samengewerkt met scholen, het OCMW, welzijn, ziekenhuizen, het CLB, het psychosociaal hulpverleningsnetwerk… In haar communicatie via hun website heeft PZ Vlas evenzeer oog voor de verschillende doelgroepen. Men geeft te kennen dat men binnen de richtlijnen contacten wenst te onderhouden met de media (men wil onder andere de pers informeren door middel van een jaarverslag). 54
4.2.2 Fenomeengerichte werking Nu werpen we een blik op de fenomeengerichte werking. Ook hier kan het zijn dat zaken opgenomen worden die tevens bij de algemene werking van de politiezone zijn aangegeven. Daarenboven worden enkel politiezones opgenomen met een duidelijke beschrijving van hun aanpak. Zoals in het gedeelte ‘integraliteit’ aangegeven, is een loutere melding van een ‘integrale en geïntegreerde aanpak’ te onduidelijk om te besluiten dat een politiezone bijvoorbeeld werk maakt van buurtinformatienetwerken. Ook hier verwijzen we eerst naar de standaardwerken om de mogelijke opties van de verschillende politiezones op vlak van fenomeengerichte samenwerking te kennen.
4.2.2.1 Inbraak 4.2.2.1.1 Buurtinformatienetwerk Een buurtinformatienetwerk (BIN) is een gestructureerd samenwerkingsverband tussen de lokale overheid, de politie en de burgers binnen een bepaalde buurt (Vanhelleputte, 2012). Deze samenwerking verloopt aan de hand van wederzijdse informatieuitwisseling. Een BIN is dus een ideaal netwerk om buren te sensibiliseren bij een inbrakenplaag. Er bestaan BIN’s die zich eerder richten op bewoners van woonwijken en BIN’s voor Zelfstandige Ondernemers (BINZ) die zich in een commerciële buurt bevinden. De politiezones Aalst, Antwerpen, Leuven, Brugge en Vlas maken allemaal melding van een buurtinformatienetwerk. In de zonale veiligheidsplannen van de politiezones HAZODI en RIHO kan niet meteen worden vastgesteld dat zij werk maken van een BIN. PZ Aalst (2013) geeft aan dat de bestaande BIN-werking vanuit de preventiedienst wordt ondersteund.
Ook
PZ
Antwerpen
(2013)
vermeldt
binnen
haar
algemene
samenwerkingsovereenkomsten werk te maken van BIN’s. PZ Leuven (2013) vermeldt in haar oplijsting van de protocollen met niet-politionele partners en derden dat zij beschikt over een ‘protocol BIN’. Van de burgers binnen PZ Brugge (2013) verwacht het korps een structurele samenwerking. Ze verwijst daarbij expliciet naar een BIN waarin volgens haar dan meldingsbereidheid, aanspreekpunten en het nemen van eigen verantwoordelijkheid centraal staan. In het zonaal veiligheidsplan van PZ Vlas (2013) wordt eveneens binnen de algemene beschrijving van de protocollen of samenwerkingsakkoorden aangegeven dat
er
buurtinformatienetwerken aanwezig zijn. Van een BIN is er in PZ HAZODI (2013) niet meteen sprake. Zoals eerder aangehaald is er wel sprake van infosessies, maar dat laat zich dan niet vertalen in een actieve samenwerking 55
zoals die binnenin een buurtinformatienetwerk wordt vormgegeven. Wél maken ze ook melding van een BINZ, maar dat is dan vooral in het leven geroepen om gauwdiefstallen, winkeldiefstallen en overlast tegen te gaan. Bovendien maakt de politiezone per fenomeen een oplijsting van de betrokken partners, zo ook voor woninginbraken en daar staat de buurt als externe partner evenwel niet bij. Bij het zonaal veiligheidsplan van de PZ RIHO (2013) werd binnen het kader van haar prioriteit ‘eigendomsdelicten’ aangehaald dat zij via de wijkwerking zal werken aan een samenwerking tussen de lokale politie en de lokale leefgemeenschap. Niettemin komt ook hier niet meteen naar voor dat zij beschikt over een BIN.
4.2.2.1.2 Bijkomende hulpverlening Vanuit de lokale politie kan er eventueel een voorstel voor bijkomende slachtofferhulp worden doorgegeven aan de hulpverlening (Vanderhoeven, Vandehove, van Liempt & Gielen, 2012). Enkel PZ Antwerpen en PZ Brugge maken melding van bijkomende hulpverlening bij de aanpak van het fenomeen ‘inbraak’. De politiezones Aalst, HAZODI, Leuven, RIHO en Vlas maken hiervan geen melding. PZ Antwerpen (2013) haalt aan dat het eerste team ter plaatse eventueel doorverwijst naar gespecialiseerde hulpverlening. Het korps van PZ Brugge (2013) haalt aan werk te maken van een gestructureerde samenwerking met onder meer de dienst van het CAW die instaat voor slachtofferhulp.
4.2.2.2 Drugs 4.2.2.2.1 Bijkomende hulpverlening De oriëntatie van druggebruikers naar de hulpverlening die in contact komen met politie is een effectieve praktijk in het verminderen van druggebruik en druggerelateerde criminaliteit (Barton, 1999, De Ruyver, Ponsaers et al., 2007, Holloway, Bennett, & Farrington, 2005, Institute for Criminal Policy Research, 2007, Koeter & Bakker, 2007, Mazerolle et al., 2007, Scottish Executive Effective Interventions Unit, 2004, Seeling, King, Metcalfe, Tober, & Bates, 2001, Skodbo et al., 2007, Stevens et al., 2005, van Ooyen-Houben, 2008, in De Ruyver et al., 2009). De terugvalpreventie is groter indien niet enkel de drugproblematiek wordt aangepakt, maar ook de andere levensdomeinen: woon en werksituatie, vrijetijdsbesteding (De Ruyver et al., 2009). Elke politiezone maakt melding van bijkomende hulpverlening. In het kader van het intern drugbeleid staat de sociale dienst van PZ Aalst (2013) in voor de doorverwijzing van minder56
en meerderjarige druggebruikers naar de hulpverleningsdiensten. Ook PZ Antwerpen (2013) verwijst hardnekkige gebruikers door naar de hulpverlening. PZ Brugge (2013) somt in haar zonaal veiligheidsplan rudimentaire evaluatiecriteria op voor wat betreft haar aanpak van de prioriteit ‘drugs’. Daar wordt als voorbeeld gewezen op het aantal politionele doorverwijzingen naar vroeginterventie bij het gespecialiseerd welzijnswerk. PZ HAZODI (2013) beklemtoont het belang om druggebruikers door te verwijzen naar CAD of andere hulpverlenende instanties. Deze twee staan dan ook opgelijst bij de mogelijke partners om drugproblemen het hoofd te bieden. PZ RIHO (2013) noemt binnen haar aanpak van het fenomeen ‘drugs’ de ‘drugplatforms Roeselare en Izegem’. In het zonaal veiligheidsplan van PZ Leuven (2013) wordt bij de taakomschrijving van haar preventiedienst melding gemaakt van een ‘Mobiel Ambulant Team’ en mits samenwerking binnen deze dienst een centrale rol speelt, kunnen we wel aannemen dat er aan doorverwijzing wordt gedaan. Ook PZ Vlas (2013) haalt aan samen te werken binnen een pilootproject waarin jongeren met persisterende drugproblematiek centraal staan. Tevens is zij werkzaam binnen het ‘Drug Overleg Kortrijk’. Hierin wordt samengewerkt en overlegd om bestaande drugproblemen aan te pakken, oorzaken te verminderen en de evolutie op te volgen.
4.2.3 Besluit Nagenoeg alle politiezones halen in hun algemene samenwerking de vier bestudeerde partners aan (met name de buurt, bedrijven, media en organisaties, verenigingen en instellingen). Enkel politiezone Leuven maakt geen melding van een samenwerking met de media. De fenomeengerichte samenwerking toont opnieuw – nu in iets ruimere mate – het tegenovergestelde: voor wat betreft de aanpak van ‘inbraak’, hechten slechts twee zonale veiligheidsplannen belang aan bijkomende hulpverlening (zie terug bijlage 1). Het BINconcept krijgt daartegenover een belangrijkere plaats (vijf van de zeven zonale veiligheidsplannen verwijzen hiernaar) en wanneer we kijken naar het fenomeen ‘drugs’, wordt in élk zonaal veiligheidsplan melding gemaakt van bijkomende hulpverlening. Globaal genomen, kunnen we ook hier concluderen dat binnenin de zonale veiligheidsplannen toch voldoende aandacht uitgaat naar samenwerking.
57
5 Conclusie Met het ontstaan van de Kadernota Integrale Veiligheid werd in België officieel een integraal veiligheidsbeleid geïmplementeerd, een beleid dat ook zijn neerslag kent in de hedendaagse excellente politiezorg en waarvan tevens wordt verwacht dat deze binnen de geïntegreerde politie ten uitvoer wordt gebracht. Dit onderzoek toetste de feitelijke situatie af ten opzichte van de gewenste toestand of ontwikkeling. Van politiezones wordt verwacht dat zij een lokaal integraal veiligheidsbeleid ten uitvoer brengen, maar doen zij dat ook? Her en der wordt immers beweerd dat politiezones doorheen hun zonale veiligheidsplannen niet meteen getuigen van een integrale aanpak. Dit is toch belangrijk, gezien het integrale veiligheidsbeleid zich lokaliseert in de directe leefomgeving. Aan de hand van een inhoudsanalyse gaf dit onderzoek een gedetailleerde beschrijving van een selectie zonale veiligheidsplannen. Het ging erom de processen van betekenisgeving in de diepte te begrijpen. De uitvoerige beschrijving van deze plannen kon immers al dan niet bevestigen of deze plannen daadwerkelijk getuigen van een integrale veiligheidsbenadering. Enerzijds beschreven we de betekenissen die politiezones aan de verschillende deelaspecten van een integraal veiligheidsbeleid verlenen en hielden we ons bezig met inhouden te duiden en te begrijpen. Anderzijds interesseerde het ons ook hoe vaak en in welke mate een politiezone oog heeft voor bepaalde elementen die typerend zijn voor een dergelijk veiligheidsbeleid. Doorheen de daadwerkelijke analyse viel het op dat de bestudeerde zonale veiligheidsplannen relatief uniform zijn opgesteld, wat het gemakkelijker maakte om hoofd- en bijzaken te onderscheiden. Daartegenover stond dan weer het feit dat de zonale veiligheidsplannen mogelijks geen correcte afspiegeling vormen van de werkelijkheid. Dit vormt dan ook meteen het voornaamste voorbehoud. Omzichtigheid bij het interpreteren van de resultaten is dus geboden. Globaal gezien werd door de politiezones toch wel voldoende aandacht besteed aan het tot stand brengen van een integraal veiligheidsbeleid, hoewel dit natuurlijk – zoals reeds bleek uit de tussenconclusies – nog steeds vatbaar is voor verbetering. PZ Antwerpen haalde als enige politiezone elke relevante veiligheidsschakel en –partner aan. PZ RIHO daarentegen, slaagde daar het minst in (zie bijlage 1).
58
De geanalyseerde politiezones besteden in grote mate aandacht aan de schakels ‘proactie’, ‘preventie’ en ‘nazorg’. Niet enkel in de algemene werking was dit het geval. Binnen de fenomeengerichte werking mochten we eveneens vaststellen dat er – rekening gehouden met de effectiviteit van de maatregelen – voldoende aandacht uitging naar de veiligheidsketen. Echter was er tussen beide toch een verschil vast te stellen: uit de tabellen (zie terug bijlage 1) valt af te leiden dat de fenomeengerichte werking iets minder aandacht kreeg. Voor wat betreft het punt ‘samenwerking’, vermeldden nagenoeg alle politiezones binnen hun algemene werking de vier bestudeerde partners. De fenomeengerichte samenwerking toonde ook hier echter opnieuw – in iets grotere mate – het tegenovergestelde. Niettemin de conclusies in dit onderzoek een overwegend positieve bijklank kennen, wil dit niet betekenen dat daarmee nu minder aandacht moet uitgaan naar het optimaliseren van het integraal veiligheidsbeleid binnen de lokale politie. Zoals daarnet aangehaald, is er nog steeds verbetering mogelijk. Een permanente communicatie rond en onderlinge evaluatie van deze zonale veiligheidsplannen tussen de verschillende politiezones zou als voorbeeld hiertoe een wezenlijke bijdrage kunnen leveren. Bovendien is de variatie tussen de onderzoekseenheden in dit onderzoek heel klein en werd slechts één bepaalde groep heel gedetailleerd beschreven. De bedoeling hiervan is namelijk om op basis van deze grondige beschrijving al dan niet te beoordelen of onze conclusies ook van toepassing zijn op andere cases. Dit gegeven brengt ons meteen bij een suggestie. Gezien grote zones, die tevens gekend stonden voor hun interne en externe samenwerking, centraal stonden in dit onderzoek, lijkt het ons interessant om ook het integrale karakter te bestuderen van kleinere politiezones die geen melding maken van een dergelijke samenwerking. Op die manier kan een beeld worden geschetst van het integraal karakter van andere soorten zones en krijgt men aldus een totaalimpressie. Kortom, stof voor bijkomend wetenschappelijk onderzoek…
59
Bibliografie Bauwens, T., Enhus, E., Ponsaers, P., Reynaert, H., & Van Assche, J. (2010). Lokaal integraal veiligheidsbeleid: onderzoek naar een geïntegreerde aanpak. Gent: Onderzoeksgroep Sociale VeiligheidsAnalyse. Boutellier, H. (2011). Veiligheid in ontwikkeling. In W. Stol, C. Tielenburg, W. Rodenhuis, S. Pleysier & J. Timmer, Basisboek Integrale Veiligheid (pp. 27-40). Bussum: Coutinho. Boutellier, H., & van Stokkom, B. (1995). Consumptie van veiligheid. Van verzorgingsstaat tot veiligheidsstaat. Justitiële verkenningen, 96-110. Bouttelier, H. (2005). De veiligheidsutopie. Hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Brogden, M., & Nijhar, P. (2005). Community Policing. National and international models and approaches. Cullompton: Willan Publishing. Bruggeman, W., Van Branteghem, J.-M., & Van Nuffel, D. (2007). Naar een excellente politiezorg. Brussel: Politeia. Bruinsma, G. (2004). Oorzaken van veranderingen in onveiligheid. In E. R. Muller, Veiligheid. Studies over inhoud, organisatie en maatregelen (pp. 189-210). Alphen aan den Rijn: Kluwer. Bullock, K., Erol, R., & Tilley, N. (2006). Problem-oriented Policing and Partnerships. Implementing an evidence-based approach to crime reduction. Cullompton: Willan Publishing. Casselman, J., & Boon, K. (2009). De rol van politie in de aanpak van drugproblemen. Leuven: Provincie Vlaams-Brabant. Ceuppens, G. (2005). Eendracht maakt macht! Een federaal beleidskader voor een lokaal integraal veiligheidsbeleid. In Handboek Politiediensten (pp. 1-34). Mechelen: Kluwer. Christiaensen, S., & Dormaels, A. (2012). De neuzen in dezelfde, juiste richting. De Beheersing van diefstal in woningen vanuit integraal en geïntegreerd perspectief. In S. Christiaensen, A. Dormaels & S. Van Daele, Diefstal in woningen. Bijdragen voor een geïntegreerde beheersing vanuit beleid, praktijk en wetenschap (pp. 307-325). Antwerpen: Maklu.
60
Christiaensen, S., Dormaels, A., & Van Daele, S. (2012). Diefstal in woningen. Bijdragen voor een geïntegreerde beheersing vanuit beleid, praktijk en wetenschap. Antwerpen: Maklu. Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau. (2007). Derde evaluatieverslag. Juni 2007. Brussel: Politeia. Crawford, A., & Matassa, M. (2000). Community Safety Structures: An International Literature Review. London: Stationery Office. de Haan, W. (1995). Integrale veiligheid. Beleidsvernieuwing of beleidsvervaging? Justitiële verkenningen, 25-48. De Pauw, E., De Pauw, K., Devroe, E., Dormaels, A., & Gunst, J. (2012). Lokale integrale veiligheid op de terugweg? Orde van de dag, 5-12. De Pauw, K., & Heene, A. (2006). Op weg naar lokale integrale veiligheid? Veiligheid als strategisch onderwerp binnen een gemeentelijk beleid(-splan). Brussel: Politeia. De Ruyver, B. (2009). De basisfunctionaliteiten van de lokale politie doorgelicht. In I. Verwee, E. Hendrickx & F. Vlek, Wat doet de politie? (pp. 67-86). Antwerpen: Maklu. De Ruyver, B., Born, M., Ponsaers, P., Vanderplasschen, W., Van Malderen, S., Chapeau, M., . . . Vindevogel, S. (2009). Do's and don'ts in een integraal en geïntegreerd drugbeleid: samenvatting. Brussel: Federaal Wetenschapsbeleid. Decorte, T. (2010). Kwalitatieve data-analyse in het criminologisch onderzoek. In T. Decorte & D. Zaitch, Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie (pp. 441-471). Leuven: Acco. Deklerck, J. (2006). Onveiligheid integraal aanpakken: de 'preventiepiramide'. Tijdschrift voor Veiligheid, 19-37. Devroe, E. (2014). Het kopje naast het schoteltje. Over de gestructureerde versnippering in het integrale veiligheidsbeleid. Cahiers Politiestudies, 159-179. Devroe, E., & Reynders, D. (2005). Het veiligheidsprobleem als maatschappelijk proces: naar een geïntegreerd veiligheidsbeleid. In Integraal Veiligheidsbeleid 2005 (pp. 81-108). Mechelen: Kluwer. Dienst voor het Strafrechtelijk beleid. (sd). Integrale Veiligheid. Opgehaald van Dienst voor het
Strafrechtelijk
beleid:
http://www.dsb-
spc.be/web/index.php?option=com_content&task=view&id=38&Itemid=62&lang=dut ch
61
Federale Ministerraad. (2004). Kadernota Integrale Veiligheid. Brussel: De Algemene Directie voor Veiligheids- en Preventiebeleid. Federale politie. (sd). Jobpol. Opgehaald van De geïntegreerde politie, gestructureerd op 2 niveaus: http://jobpol.be/home/politie_organisatie_geintegreerde_politie/ Federale politie. (sd). Organisatie en opdrachten van de lokale politie. Opgehaald van Jobpol: http://jobpol.be/home/politie_organisatie_lokale_politie/ Federale politie. (sd). Politiezonetypologieën: Toelichting bij de indeling. Lokale Veiligheidsbevraging 2011. Brussel: Federale politie. Federale politie. (sd). Structuur en opdrachten van de federale politie. Opgehaald van Jobpol: http://www.jobpol.be/home/politie_organisatie_federale_politie/ Federale Regering. (2014). Regeerakkoord. Opgehaald van Charles Michel. Prime Minister of Belgium: http://premier.fgov.be/sites/default/files/articles/Accord_de_Gouvernement__Regeerakkoord.pdf Friedman, R. R. (1992). Community Policing: Comparative Perspectives and Prospects. New York: Harvester Wheatsheaf. fvg. (2004, April 1). Nog dit jaar duizend extra agenten op straat. De Standaard, p. 6. Goldstein, H. (2003). On further developing problem-oriented policing: the most critical need, the major impediments, and a proposal. In J. Knutsson, Problem-Oriented Policing. From Innovation to Mainstream (pp. 13-47). Devon: Willan Publishing. Grabosky, P. (2009). Comunity Policing, East and West, North and South. In P. Grabosky, Community Policing and Peacekeeping (pp. 1-11). Boca Raton: CRC press. Hughes, G., & Edwards, A. (2002). Introduction: the community governance of crime control. In G. Hughes & A. Edwards, Crime Control and Community. The new politics of public safety (pp. 1-19). Cullompton: Willan Publishing. Kratcoski, P. C., Das, D. K., & Verma, A. (2003). World Perspective on Crime Prevention: A Community Policing Approach. In S. P. Lab & D. K. Das, International Perspectives on Community Policing and Crime Prevention (pp. 224-241). New Jersey: Pearson Education. Lab, S. P. (2003). Introduction: Community Policing and Crime Prevention. In S. P. Lab & D. K. Das, International Perspectives on Community Policing and Crime Prevention (pp. xv-xxii). New Jersey: Pearson Education. Lenaerts, P. (2012). De zonale veiligheidsraad: de motor voor een lokaal veiligheidsbeleid. Orde van de Dag, 44-50. 62
Liebregts, J. (2006). De ketenbenadering. In W. Stol, J. Rijpma, C. Tielenburg, H. Veenhuysen & T. Abbas, Basisboek Integrale Veiligheid (pp. 60-70). Bussum: Coutinho. Liebregts, J. (2011). De ketenbenadering. In W. Stol, C. Tielenburg, W. Rodenhuis, S. Pleysier & J. Timmer, Basisboek Integrale Veiligheid (pp. 57-71). Bussum: Coutinho. Maesschalck, J. (2010). Methodologische kwaliteit in het kwalitatief criminologisch onderzoek. In T. Decorte & D. Zaitch, Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie (pp. 119-145). Leuven: Acco. Meijlaers, S. (2006). Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten. Brussel: Politeia. Ministerie van Binnenlandse Zaken. (1993). Integrale veiligheidsrapportage. Leiden: De Bink. Mortelmans, D. (2010). Het kwalitatief onderzoeksdesign. In T. Decorte & D. Zaitch, Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie (pp. 75-118). Leuven: Acco. Pleysier, S. (2008). 'Integrale veiligheid' als dogma? Grenzen aan het heersende veiligheidsdiscours. Tijdschrift voor Veiligheid, 34-46. Ponsaers, P. (2001a). De plaats van lokale veiligheidsplannen in een Community Policingmodel. In J. Goethals, F. Goossens, F. Hutsebaut, G. Vervaeke, L. Walgrave & J. Casseman, Veiligheid, een illusie? Theorie, onderzoek en praktijk (pp. 103-117). Brussel: Politeia. Ponsaers, P. (2001b). Op zoek naar een integraal veiligheidsbeleid: het politiebeleid vervat in de nationale en zonale veiligheidsplannen. In E. Enhus, P. Ponsaers & F. Hutsebaut, De politiehervorming (pp. 61-86). Brussel: Politeia. PZ RIHO. (2013). Zonaal veiligheidsplan 2014-2017. Roeselare: PZ RIHO. PZ Aalst. (2013). ZONAAL VEILIGHEIDSPLAN 2014-2017. Aalst: PZ Aalst. PZ Antwerpen. (2013). ZONAAL VEILIGHEIDSPLAN 2013 (2014) - 2017. Antwerpen: PZ Antwerpen. PZ Brugge. (2013). Zonaal Veiligheidsplan 2014-2017. Brugge: PZ Brugge. PZ HAZODI. (2013). Zonaal veiligheidsplan 2014-2017. Hasselt: PZ HAZODI. PZ Leuven. (2013). Zonaal Veiligheidsplan 2014-2017. Leuven: PZ Leuven. PZ Vlas. (2013). Zonaal Veiligheidsplan 2014-17. Kortrijk: PZ Vlas. Reynaert, H., & Steyvers, K. (2005). De politiehervorming en het lokaal bestuur: 'closing the gap between democracy and efficiency'? In P. Ponsaers, Integraal Veiligheidsbeleid 2005 (pp. 109-140). Mechelen: Kluwer. Schaffer, E. B. (1980). Community Policing. London: Croom Helm. 63
Schoeters, I. (2012). Een rationale technopreventie: anticiperen op het inbraakproces. In S. Christiaensen, A. Dormaels & S. Van Daele, Diefstal in woningen. Bijdragen voor een geïntegreerde beheersing vanuit beleid, praktijk en wetenschap (pp. 135-152). Antwerpen: Maklu. Stol, W. (2011). Begrippenkader integrale veiligheid. In W. Stol, C. Tielenburg, W. Rodenhuis, S. Pleysier & J. Timmer, Basisboek Integrale Veiligheid (pp. 43-54). Bussum: Coutinho. van der Wouden, R. (1995). Integraal veiligheidsbeleid tussen symboliek en bestuurlijke drukte. Justitiële verkenningen, 49-61. Van Nuffel, D. (2009). De ondraaglijke lichtheid van basisfunctionaliteiten? Over begripsverwarring en meetproblemen in Belgisch politieland. In I. Verwee, E. Hendrickx & F. Vlek, Wat doet de politie? (pp. 105-129). Antwerpen: Maklu. Vanderhoeven, K., Vandehove, L., van Liempt, A., & Gielen, J. (2012). Hercosi in het kader van de integrale aanpak van woninginbraken in de politiezone Sint-TruidenGingelom-Nieuwerkerken. In S. Christiaensen, A. Dormaels & S. Van Daele, Diefstal in woningen. Bijdragen voor een geïntegreerde beheersing vanuit beleid, praktijk en wetenschap (pp. 259-288). Antwerpen: Maklu. Vanhelleputte, D. (2012). Buurtinformatienetwerken (BIN) als wapen in de strijd tegen woninginbraken. In S. Christiaensen, A. Dormaels & S. Van Daele, Diefstal in woningen. Bijdragen voor een geïntegreerde beheersing vanuit beleid, praktijk en wetenschap (pp. 181-196). Antwerpen: Maklu. Vanschoubroek, C., & Vanhecke, N. (2014, November 21). Jambon rekent ook op privésector voor uw veiligheid. De Standaard, p. 8. Verschuren, P., & Doorewaard, H. (2007). Het ontwerpen van een onderzoek. Den Haag: LEMMA. Verwee, I. (2012). De dief creëert de gelegenheid. In S. Christiaensen, A. Dormaels & S. Van Daele, Diefstal in woningen. Bijdragen voor een geïntegreerde beheersing vanuit beleid, praktijk en wetenschap (pp. 109-134). Antwerpen: Maklu. Verwee, I., Hendrickx, E., & Vlek, F. (2009). Wat doet de politie? Antwerpen: Maklu. Vlek, F. (2005). Met vallen en opstaan. Integraal veiligheidsbeleid in Nederland: een tussenbalans. In P. Ponsaers, Integraal Veiligheidsbeleid 2005 (pp. 15-80). Mechelen: Kluwer. Willekens, P., & Kerkab, R. (2014). Criminaliteitspreventie 2.0: samen-werken in netwerken. Cahiers Politiestudies, 109-118. 64
Bijlagen Bijlage 1: Tabellen ALGEMENE INTEGRALITEIT
PROACTIEVE EN PREVENTIEVE MAATREGELEN BINNEN DE BASISPOLITIEZORG
WIJKWERKING
INTERVEN TIE
LOKALE RECHERCH E
OPENBARE ORDE
VERKEER
PZ Aalst
PZ Antwerpen
PZ Brugge
PZ HAZODI
PZ Leuven
PZ RIHO
PZ Vlas
NAZORGENDE MAATREGELEN BINNEN DE BASISPOLITIEZORG
WIJK
ONTHAAL
INTERVENTIE
PZ Aalst
PZ Antwerpen
PZ Brugge
PZ HAZODI
PZ Leuven
PZ RIHO PZ Vlas
SLACHTOFFERZ ORG
65
FENOMEENGERICHTE INTEGRALITEIT
INBRAAK
PROACTIE & PREVENTIE TECHNOP PATROUILL REVENTIE ES
SENSIBILI SATIE
PZ Aalst
PZ Antwerpen
PZ Brugge
PZ HAZODI
PZ Leuven
SDNA*
SLACHTOFFE RZORG
PZ RIHO PZ Vlas
NAZORG
* Over de effectiviteit van deze maatregel bestaat twijfel.
DRUGS
PROACTIE & PREVENTIE PATROUILLES PZ Aalst
NAZORG
SENSIBILISATIE*
SLACHTOFFERZORG
PZ Antwerpen
PZ Brugge
PZ HAZODI
PZ Leuven
PZ RIHO
PZ Vlas * Over de effectiviteit van deze maatregel bestaat twijfel.
66
ALGEMENE SAMENWERKING
BUURT
BEDRIJVEN
ORGANISATIES, MEDIA VERENIGINGEN & INSTELLINGEN
PZ Aalst
PZ Antwerpen
PZ Brugge
PZ HAZODI
PZ Leuven
PZ RIHO
PZ Vlas
67
FENOMEENGERICHTE SAMENWERKING
INBRAAK
BIN
BIJKOMENDE HULPVERLENING
PZ Aalst
PZ Antwerpen
PZ Brugge
PZ HAZODI PZ Leuven
PZ RIHO PZ Vlas
DRUGS
BIJKOMENDE HULPVERLENING PZ Aalst
PZ Antwerpen
PZ Brugge
PZ HAZODI
PZ Leuven
PZ RIHO
PZ Vlas
68
Bijlage 2: Codeerschema ALGEMENE WERKING
FENOMEENGERICHTE WERKING INBRAAK
VEILIGHEIDSKETEN
SAMENWERKING
Wijkwerking: proactie, preventie & nazorg Onthaal: nazorg Interventie: proactie, preventie & nazorg Slachtofferbejegening: nazorg Lokale recherche: proactie & preventie Openbare orde: proactie & preventie Verkeer: proactie & preventie
De buurt Bedrijven Organisaties, verenigingen en instellingen De media
DRUGS
Proactie & preventie: technopreventie, politiepatrouilles, sensibilisatie, SDNA Forensic Marking* Nazorg: slachtofferbejegening
Proactie & preventie: politiepatrouilles, sensibilisatie*
Bijkomende hulpverlening Buurtinformatienetwer ken
Nazorg: slachtofferbejegening Bijkomende hulpverlening
* Over de effectiviteit van deze maatregel bestaat twijfel.
69
