De capaciteitsproblematiek bij de lokale politie: een studie van de evolutie, de noden en de knelpunten

FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID

De capaciteitsproblematiek bij de lokale politie: een studie van de evolutie, de noden en de knelpunten. Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van Master in de criminologische wetenschappen door (00700968) Himpe Caroline Academiejaar 2012-2013

Promotor : Prof. Dr. Lieven Pauwels

Commissarissen : Verhagen Antoinette De Bondt Wendy

0

1

Trefwoorden Lokale politie Capaciteit Hervorming Basisfuncties Politiezones Behoeften Meten

2

Woord vooraf Deze masterproef is het kroonstuk van vier boeiende jaren en vormt de voltooiing van mijn opleiding. Ze is geschreven met het oog op het behalen van de graad van Master in de criminologische wetenschappen aan de Universiteit Gent. Het schrijven van deze masterproef is zonder twijfel de grootste uitdaging waarmee ik in de loop van mijn opleiding geconfronteerd ben. Het heeft me nieuwe inzichten opgeleverd en het heeft me enorm veel geleerd over mezelf. Dit resultaat was echter niet mogelijk geweest zonder de hulp van een aantal personen. Voor ik aanvang met het eigenlijke masterproefonderzoek wens ik deze personen dan ook oprecht te bedanken. In de eerste plaats gaat mijn bijzondere dank uit naar mijn promotor, prof. Dr. Lieven Pauwels, die bereid was deze masterproef te begeleiden. Graag wil ik hem bedanken voor zijn tips, adviezen en bijsturingen die me geholpen hebben deze masterproef tot een goed einde te brengen. Mijn dank gaat ook uit naar mijn ouders en vriend voor hun onvoorwaardelijke steun en het geloof dat ze in mij hebben. Hun geduld is vaak op de proef gesteld, maar toch bleven ze mij steunen en aanmoedigen. Mede dankzij hun morele steun heb ik mijn academische opleiding met vrucht kunnen voltooien. Ook Brigitte wil ik graag bedanken voor het nalezen en verbeteren van mijn tekst. Haar suggesties en opmerkingen hebben me enorm geholpen. Daarnaast gaat mijn dank ook uit naar de verschillende korpschefs van de lokale politiezones die meewerkten aan mijn onderzoek. Ondanks hun drukke agenda’s wisten ze een moment vrij te maken en hebben ze de tijd genomen om te antwoorden op mijn vragen. Graag wil ik hen bedanken voor hun bereidwilligheid en openheid tijdens het interview. Hun ervaringen en bevindingen waren van ontelbaar belang en vormen ongetwijfeld een meerwaarde voor mijn masterproef. Allen van harte bedankt.

3

Inhoudsopgave Trefwoorden ............................................................................................................................. 2 Woord vooraf ............................................................................................................................ 3 Inhoudsopgave .......................................................................................................................... 4 Lijst van gebruikte afkortingen .............................................................................................. 7 Lijst van tabellen ...................................................................................................................... 8 Lijst van figuren ....................................................................................................................... 9 Inleiding................................................................................................................................... 10 1. De motivatie voor de onderwerpskeuze ........................................................................... 10 2. De wetenschappelijke bril van waaruit naar deze problematiek wordt gekeken. ............ 10 3. De probleemstelling ......................................................................................................... 12 4. De doelstelling van het onderzoek ................................................................................... 13 5. De onderzoeksvragen ....................................................................................................... 15 6. De gevolgde structuur ...................................................................................................... 16 Deel 1: De methodologie ........................................................................................................ 17 1. De onderzoeksmethoden en de onderzoeksstrategie ........................................................ 17 1.1. Het bureauonderzoek................................................................................................. 17 1.2. Het empirisch onderzoek: de keuze voor kwalitatief onderzoek .............................. 18 1.2.1. Semigestructureerde interviews als onderzoeksstrategie ................................... 19 1.2.2. De selectie van de respondenten ........................................................................ 21 Deel 2: De literatuurstudie: Het Belgisch politielandschap en de impact van de hervorming in 1998 hierop. ................................................................................................... 24 1. De aanleiding tot de grootschalige hervorming van het politiewezen ............................. 24 1.1. De Bende-commissie................................................................................................. 24 1.2. Het Pinksterplan ........................................................................................................ 25 1.3. De Dutroux-commissie ............................................................................................. 25 2. Het Belgische politielandschap na de politiehervorming ................................................. 26 2.1. De wet tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus (B.S. 5 januari 1999) (WGP) .............................................................................. 27 2.2. De grondvisie van de hervorming: gemeenschapsgerichte politiezorg ..................... 28 2.3. Het financiële luik van de lokale politiecapaciteit: de gordiaanse knoop van de politiehervorming ............................................................................................................. 30 2.4. De minimale politiedienstverlening als gevolg van de Octopuswet: De basispolitiezorg en de minimum norm om hieraan te voldoen ........................................ 31 4

2.4.1. Wijkwerking ........................................................................................................ 32 2.4.2. Onthaal ............................................................................................................... 33 2.4.3. Interventie........................................................................................................... 34 2.4.4. Politiële slachtofferbejegening ........................................................................... 35 2.4.5. Lokale opsporing en lokaal onderzoek............................................................... 35 2.4.6. Handhaving openbare orde ................................................................................ 36 2.4.7. Verkeer ............................................................................................................... 38 2.5. De KUL-norm ........................................................................................................... 39 Deel 3: Het empirisch onderzoek: de onderzoeksresultaten .............................................. 41 1. De evolutie van de Belgische politiecapaciteit sinds 2002 .............................................. 41 1.1. De impact van de hervorming op de Belgische politiestatistiek ............................... 41 1.2. De morfologie van de Belgische politie .................................................................... 43 1.2.1. De lokale politiecapaciteit ................................................................................. 44 1.2.1.1. Evolutie operationeel personeel van de lokale politie 2002-2011 .......................... 44 1.2.1.2. Evolutie Calog-personeel van de lokale politie 2002-2011 .................................... 46 1.2.1.3. Evolutie totale lokale politiecapaciteit 2002-2011 ................................................. 47

1.2.2. De federale politiecapaciteit .............................................................................. 49 1.2.3. De totale capaciteit van de Belgische politie ..................................................... 49 1.2.3.1. Evolutie van de totale capaciteit van de Belgische politie ...................................... 50

1.3. Deelbesluit ................................................................................................................. 52 2. De Belgische politiecapaciteit in Europees perspectief ................................................... 55 2.1. Eurostat...................................................................................................................... 55 2.2. European sourcebook ................................................................................................ 56 2.2.1. Politieambtenaren: operationeel personeel ....................................................... 57 2.2.2. Het burgerpersoneel ........................................................................................... 60 2.3. Deelbesluit ................................................................................................................. 61 3. De lokale politiecapaciteit na de hervorming: de behoeften en/of knelpunten. ............... 63 3.1. Bevindingen betreffende de bestaande wetgeving .................................................... 63 3.2. Bevindingen betreffende capaciteitsbeïnvloedende factoren .................................... 67 3.3. Bevindingen betreffende het registratiesysteem ....................................................... 71 3.4. Bevindingen betreffende het beleid en de visie omtrent politiecapaciteit ................ 73 3.5. Deelbesluit ................................................................................................................. 74 Algemeen besluit ..................................................................................................................... 76 Bibliografie .............................................................................................................................. 79 5

Bijlagen .................................................................................................................................... 87 Bijlage 1: De variabelen uit de KUL-norm .......................................................................... 87 Bijlage 2: Bevolkingsaantal België 2003-2012 .................................................................... 88 Bijlage 3: Modelbrief ........................................................................................................... 89 Bijlage 4: Semigestructureerde vragenlijst .......................................................................... 90

6

Lijst van gebruikte afkortingen EGZ: Eengemeentezone MGZ: Meergemeentezone Calog: Samenballing van civiel, logistiek en administratief COP: Community (oriented) policy GGPZ: Gemeenschapsgerichte politiezorg K.B.: Koninklijk Besluit M.O.: Ministeriële Omzendbrief NVP: Nationaal Veiligheidsplan PBO: Dienst Politiebeleidsondersteuning CDPC: Europees comité voor criminele problemen GAS: Gemeentelijke Administratieve Sanctie Hycap: Gehypothekeerde Capaciteit

7

Lijst van tabellen Tabel 1: Informatie betreffende de interviews Tabel 2: Informatie betreffende de federale politiecapaciteit Tabel 3: Evolutie van het aantal politieambtenaren 2002-2010 volgens Eurostat Tabel 4: Het aantal politieambtenaren per 100 000 inwoners Tabel 5: Technische informatie over de politieambtenaren Tabel 6: Het aantal politieambtenaren per 100 000 inwoners in 2007 verdeeld over vier categorieën Tabel 7: Het percentage burgerpersoneel Tabel 8: Technische informatie burgerpersoneel

8

Lijst van figuren Figuur 1: Zonetypologie van de politie naar verstedelijkingsgraad Figuur 2: De pijlers van de gemeenschapsgerichte politiezorg Figuur 3: Evolutie operationeel personeel lokale politie 2002-2011 Figuur 4: Evolutie ratio operationeel personeel lokale politie-bevolking 2002-2011 Figuur 5: Evolutie Calog personeel lokale politie 2002-2011 Figuur 6: Evolutie ratio Calog personeel lokale politie-bevolking 2002-2011 Figuur 7: Evolutie totale lokale politiecapaciteit 2002-2011 Figuur 8: Evolutie ratio totale lokale politiecapaciteit-bevolking 2002-2011 Figuur 9: Evolutie verhouding Calog personeel-operationeel personeel lokale politie 20022011

9

Inleiding Met dit verkennend onderzoek wordt getracht inzicht te verwerven in de behoeften, knelpunten en de evolutie van de lokale politiecapaciteit. Voordat we aanvangen met het eigenlijke onderzoek, wordt er stilgestaan bij de keuze van het onderwerp, de relevantie van dit onderzoek, de centrale probleem- en doelstelling, de onderzoeksvragen en de gevolgde structuur.

1. De motivatie voor de onderwerpskeuze Het kiezen van een onderwerp is geen sinecure. Een overdaad aan thema’s komt op je af en heel wat onderwerpen wekken je interesse. Initieel was het de bedoeling om een onderwerp te kiezen dat in het verlengde lag van mijn stagen, dewelke plaats vond in de gevangenis van Antwerpen. Tijdens mijn stageperiode ben ik geconfronteerd geweest met een aantal prangende vraagstukken die me boeiend leken om verder wenste onderzoeken in het kader van mijn masterproef. Maar ook de politie zelf, als organisatie, intrigeerde me enorm. De masterproef is niet enkel het sluitstuk van mijn opleiding maar is ook het begin van mijn professionele loopbaan. In augustus 2012 ben ik gestart met verschillende selectieproeven en testen om toegelaten te worden tot een opleiding binnen de politie. In het verlenge van deze proeven en mijn interesse voor mijn toekomstige professionele carrière heb ik er dus voor gekozen om een masterproef te schrijven over de politie. Gezien de actuele relevantie heb ik gekozen voor de lokale politiecapaciteit als onderwerp. In de media komt het vaak naar boven dat de politie over bevraagd is en dat er onvoldoende capaciteit is om de verschillende politietaken naar behoren uit te oefenen. Graag wilde ik onderzoeken hoe het gesteld is met de lokale politiecapaciteit en wat nu juist de behoeften en knelpunten zijn met betrekking tot deze problematiek.

2. De wetenschappelijke bril van waaruit naar deze problematiek wordt gekeken. Om de efficiëntie van het politieapparaat te verbeteren is het belangrijk dat de beschikbare capaciteit optimaal wordt aangewend. Het uitgangspunt bij de start van de politiehervorming was dan ook om het beter te doen met dezelfde middelen. Voor een optimale aanwending van de beschikbare capaciteit is het belangrijk dat deze verdeeld wordt in functie van de noden en 10

behoeften. De beschikbare capaciteit moet aangewend worden daar waar het nodig is. In het nationaal veiligheidsplan 2012-2015 wordt het toebedelen van de capaciteit daar waar de nood het hoogst is, omschreven als één van de belangrijkste uitdagingen. Uit de literatuur blijkt dat elke stad, gemeente, buurt anders is en dus ook andere noden en behoeften heeft. Met deze verschillen dient men rekening te houden bij het berekenen, bepalen en verdelen van de beschikbare politiecapaciteit. Hiermee wordt ook de link gelegd met “problem oriented policing” om criminaliteit en overlast aan te pakken en terug te dringen. Het is vanuit een economisch, management perspectief dat er naar deze problematiek gekeken wordt. Management is een alomtegenwoordig begrip dat in vele domeinen zijn intrede doet. Het is een zeer algemeen en ruim begrip. In de literatuur zijn tal van definities en omschrijvingen van het begrip terug te vinden maar telkens worden de belangrijkste aspecten en kernelementen die invulling geven aan het begrip management hernomen. De Graef (1986) omschrijft management als volgt: “ Het geheel van strategische-tactische-operationele activiteiten die tot doel hebben voortdurend de aandacht te richten op probleemexploratie en op de middelen om voor de gedetecteerde hiaten een oplossing te vinden. Dit allemaal in functie van de doelstelling die de organisatie zich heeft gesteld”. Elke instelling, elke organisatie, zelfs informele organisaties worden geconfronteerd met management. Ook binnen de politie vindt dit begrip zijn ingang. Één van de belangrijkste activiteiten van management, is meten. Meten genereert informatie die onontbeerlijk is voor elke organisatie, dus ook voor de politie. Het laat toe te controleren, evalueren, sturen, enzovoort. Dit komt de effectiviteit, efficiëntie en kwaliteit ten goede. (Delarue 2001) “meten is weten” “if you can’t measure it, you can’t manage it” In tijden als vandaag met een heersende crisis, worden efficiëntie en effectiviteit nog meer benadrukt. De politie wordt afgerekend op de door haar geleverde prestaties. Vaak zijn financiële consequenties het gevolg voor een slecht presterend korps. “Value for money” Vanuit deze visie wordt het belang van deze studie beklemtoond. Om ervoor te zorgen dat de politie optimaal functioneert, is het belangrijk een zicht te hebben op de capaciteit. Hiermee 11

bedoelen we het geheel van middelen waarover men beschikt. Vanuit het management perspectief is het noodzakelijk deze capaciteit te meten zodat men deze kan controleren, evalueren en bijsturen. Dit bevordert de effectiviteit en efficiëntie van het politieapparaat. Om inzicht te krijgen in de politiecapaciteit is er nood aan een degelijk en uniform meetinstrument. Op basis van de resultaten van dit meetinstrument kan men dan de politiecapaciteit beter bepalen en verdelen over de politiediensten.

3. De probleemstelling De politiehervorming van 1998 heeft een grote impact gehad op het Belgisch politiebestel. Niet alleen de structuur werd grondig veranderd door de Octopuswet maar ook de invoering van de nieuwe grondvisie, de gemeenschapsgerichte politiezorg, zorgde voor een ware cultuuromslag binnen het politiewezen. In de eerste fase van de hervorming is het voornamelijk het structurele luik, de herstructurering van de diensten, dat de aandacht kreeg. In de tweede fase is het belangrijk om deze nieuwe structuur te optimaliseren (Ponsaers, Vander Beken, Defever & Pauwels, 2003). De optimalisering van de nieuwe structuur is een werk van lange adem. Één van de punten waar men nog volop aandacht voor heeft is het capaciteitsvraagstuk. Met de hervorming diende de bestaande politiecapaciteit herverdeeld te worden over de nieuwe politiediensten en diende het rekening te houden met de nieuwe politietaken die in het leven werden geroepen zoals de basispolitiezorg van de lokale politie. Ook de hoeksteen van de politiehervorming, de geïntegreerde werking, mag niet in gevaar gebracht worden. Een capaciteitsprobleem kan hierop nochtans een grote impact hebben (Nationaal Veiligheidsplan 2012-2015). Het capaciteitsvraagstuk staat hoog op de politieke agenda en is tevens een gevoelig onderwerp. Politiediensten hebben de indruk overvraagd te zijn en geven aan dat de capaciteit voor het uitvoeren van de politietaken onvoldoende is. In het nieuws krijgen we regelmatig te horen dat de huidige politiecapaciteit ontoereikend is voor het takenpakket. Een voorbeeld hiervan is de versterking van de cel diamant. In de kranten stond het volgende: “meer nood aan politiemensen want fraudeurs gaan vrijuit”. Ook in het document De Ruyver, het nationaal veiligheidsplan (NVP) en enkele wetenschappelijke studies wordt de problematiek van de politiecapaciteit aangehaald. Op basis hiervan kan er gesteld worden dat er vanuit verschillende hoeken gepleit wordt voor een meer efficiënte en effectieve verdeling van de bestaande politiecapaciteit (Ponsaers, Vander Beken, Defever & Pauwels, 2003). De vraag

12

luidt als volgt: kan men de capaciteit van een politiezone inschatten en aanpassen aan de noden en behoeften die een lokale politiezone heeft? (Pauwels, Verhage & Noppe, 2012). Deze masterproef spitst zich voornamelijk toe op het capaciteitsvraagstuk van de lokale politie. De lokale politie is verantwoordelijk voor de basispolitiezorg op het grondgebied van de politiezone, de federale politie voor de gespecialiseerde en supralokale opdrachten alsook ondersteunende opdrachten voor de lokale politiediensten ( Art. 3, B.S. 5 januari 1999). Als men kijkt naar de politiële criminaliteitsstatistieken kan men hieruit afleiden dat de overgrote meerderheid van de criminaliteit zich afspeelt op het lokaal niveau. In 2010 werd 95,87% van het totaal aantal geregistreerde criminele feiten, vastgesteld door de lokale politie (Federale politie, Directie van de operationele politionele informatie, 2010). Het KB van 17 september 2001 (B.S. 12 oktober 2001) voorziet in zeven basisfunctionaliteiten om de minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren. Om aan deze minimale dienstverlening te kunnen voldoen is er nood aan een minimum capaciteit. Het is de koning die het minimaal effectief van het operationeel, administratief en logistiek personeel van de lokale politie bepaalt, rekening houdend met de specifieke kenmerken van die politiezone (Art. 35, B.S. 5 januari 1999).

4. De doelstelling van het onderzoek Deze masterproef betreft een verkennend, praktijkgericht onderzoek waarbij theorie een marginale rol speelt in het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Het onderzoek is eerder beschrijvend van aard wat maakt dat theorie geen centrale plaats inneemt. Er wordt in dit onderzoek wel gebruik gemaakt van een breder raamwerk, een wetenschappelijke bril van waaruit naar de aangehaalde problematiek gekeken wordt. De problematiek wordt vanuit een eerder economisch wetenschappelijke discipline benaderd, namelijk vanuit een managementperspectief. Praktijkgericht onderzoek kent verschillende fasen. Verschuren en Doorewaard (2007) onderscheiden vijf fasen in de interventiecyclus van probleemoplossend handelen, namelijk de probleemanalyse, de diagnose, het ontwerp, de interventie en de evaluatie. De problematiek van de politiecapaciteit wordt wel degelijk erkend als probleem waardoor dit onderzoek zich volgens deze typologie eerder situeert op het niveau van de diagnose. Het betreft een verkennend onderzoek naar de evolutie, knelpunten en behoeften van de lokale politiecapaciteit. Het is de bedoeling om kennis te genereren die een aanzet kan geven tot het 13

oplossen van een praktijkprobleem, namelijk het bepalen van de nodige politiecapaciteit. De doelstelling van dit onderzoek is niet om dit probleem op te lossen, dat zou ongeloofwaardig zijn. Het is belangrijk dat deze problematiek onder de aandacht wordt gebracht zodanig dat er kan gezocht worden naar een strategie om deze problematiek aan te pakken. Niet alleen voor de politieorganisatie is dit onderzoek van belang, ook de Belgische bevolking heeft baat bij dit onderzoek. Wanneer men in staat is de politiecapaciteit op een efficiëntere wijze te meten, te bepalen en te verdelen, komt dit het functioneren van het politiebestel ten goede. Dit heeft alleen maar voordelen zoals een hogere ophelderingsgraad, minder criminaliteit, minder onveiligheidsgevoelens,… Hierin zit de praktische relevantie van het onderzoek. Om naar deze problematiek te kijken, wordt er vertrokken vanuit een management perspectief. In tijden van economische crisis is het belangrijk om de bestaande middelen efficiënt aan te wenden. Hierin zit de theoretische relevantie van het onderzoek. Het doel van het onderzoek is het leveren van een bijdrage aan de problematiek van het capaciteitsvraagstuk binnen de lokale politie door inzicht te verwerven in de evolutie, de behoeften en de knelpunten van de lokale politiecapaciteit. Om deze doelstelling te bereiken, wordt er in een eerste deel een overzicht gegeven van de evolutie van de capaciteitscijfers van de Belgische politie. Tevens worden de cijfers van de Belgische politiecapaciteit geplaatst in Europees perspectief. Dit gebeurt aan de hand van een secundaire data analyse. Om een duidelijker beeld te krijgen van deze evolutie wordt er een opsplitsing gemaakt naar de cijfers van de totale Belgische politie, de federale politie en de lokale politie. Verder wordt er een opsplitsing gemaakt naar het operationeel kader en het Calog kader. Om meer duiding te geven aan de cijfers worden er ratio’s berekend. De capaciteitscijfers worden in verhouding gebracht tot de bevolkingscijfers. Om inzicht te verwerven in de behoeften en knelpunten van de lokale politiecapaciteit wordt er enerzijds een literatuuronderzoek gedaan en anderzijds worden er semigestructureerde interviews met deskundigen gehouden. Het literatuuronderzoek dient voornamelijk om inzicht te krijgen in de reeds gevonden vaststellingen en aanbevelingen met betrekking tot deze problematiek. De semigestructureerde interviews zorgen ervoor dat er meer diepgang wordt gecreëerd en dat er polshoogte wordt genomen in de dagelijkse realiteit.

14

5. De onderzoeksvragen Om inzicht te verwerven in de evolutie, de behoeften en de knelpunten van de lokale politiecapaciteit vertrekt dit onderzoek van drie centrale onderzoeksvragen. 1) Hoe evolueert de politiecapaciteit in België sinds de hervorming? A. Is er een stijging of daling waar te nemen van de totale Belgische politiecapaciteit als er gekeken wordt naar enerzijds absolute cijfers en anderzijds de ratio bevolkingcapaciteit? B. Is er een stijging of daling waar te nemen van de federale politiecapaciteit als er gekeken wordt naar enerzijds de absolute cijfers en anderzijds de ratio bevolkingcapaciteit? C. Is er een stijging of daling waar te nemen van de lokale politiecapaciteit als er gekeken wordt naar enerzijds de absolute cijfers en anderzijds de ratio bevolking-capaciteit? D. Waar situeert de totale Belgische politiecapaciteit zich ten opzichte van andere Europese landen als er gekeken wordt naar enerzijds de absolute cijfers en anderzijds de ratio bevolking-capaciteit?

2) Tot welke vaststellingen is men in wetenschappelijk onderzoek reeds gekomen met betrekking tot voornoemde problematiek? Welke knelpunten en/of noden worden aangehaald in de literatuur? A. Met betrekking tot het thema ‘wetgeving’? B. Met betrekking tot het thema ‘registratiesysteem’? C. Met betrekking tot het thema ‘beleid’? D. Met betrekking tot het thema ‘capaciteitsbeïnvloedende factoren’?

3) Welke behoeften en/of knelpunten worden aangehaald door korpschefs? A. Met betrekking tot het thema ‘wetgeving’? B. Met betrekking tot het thema ‘registratiesysteem’? C. Met betrekking tot het thema ‘beleid’? D. Met betrekking tot het thema ‘capaciteitsbeïnvloedende factoren’?

15

6. De gevolgde structuur Het eerst deel behandelt de methodologie. Hierin wordt de gehanteerde onderzoeksmethode en onderzoeksstrategie uiteengezet. Enerzijds wordt er een bureauonderzoek gevoerd en anderzijds vindt er een empirisch onderzoek plaats. Telkens wordt de keuze voor de onderzoeksmethode en onderzoeksstrategie uiteengezet en worden mogelijke problemen en beperkingen aangegeven. Dit deel is van belang voor de lezer om een zicht te hebben op de ondernomen stappen en de gemaakte keuzes tijdens het onderzoeksproces. De literatuurstudie wordt uiteengezet in het tweede deel. Hierin wordt een licht geworpen op het Belgisch politielandschap en de politiehervorming van 1998. Het is belangrijk om uitleg te verschaffen over deze hervorming en de invloed ervan op het politielandschap omdat de politiecapaciteit bepaald wordt door de structuur en de cultuur van de organisatie. Eerst wordt de aanleiding tot de politiehervorming toegelicht waarna het Belgisch politielandschap na 1998 aan bod komt. Hierin wordt een overzicht gegeven van de voornaamste elementen die een invloed hebben op de politiecapaciteit. De onderzoeksresultaten komen aan bod in het derde deel. Er wordt getracht een antwoord te formuleren op de verschillende onderzoeksvragen. In het eerste hoofdstuk wordt de evolutie van de Belgische politiecapaciteit uiteengezet. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de lokale politiecapaciteit en de federale politiecapaciteit. Ook wordt de totale Belgische politiecapaciteit onder de loep genomen. Aan de hand van Eurostat en het European Sourcebook wordt de Belgische politiecapaciteit in Europees perspectief geplaatst. Dit komt aan bod in het tweede hoofdstuk. Het laatste hoofdstuk tracht een antwoord te formuleren op de behoefte en knelpunten met betrekking tot de lokale politiecapaciteit. De thema’s die in dit hoofdstuk aan bod komen, zijn wetgeving, capaciteitsbeïnvloedende factoren, het registratiesysteem, het beleid en de visie. Tot slot wordt er een algemeen besluit geformuleerd die de voornaamste vaststelling doorheen de masterproef samenvat.

16

Deel 1: De methodologie 1. De onderzoeksmethoden en de onderzoeksstrategie Het onderzoeksobject is een situatie of een proces, namelijk de politiecapaciteit en het meten en verdelen van deze capaciteit over de verschillende diensten. Het soort informatie dat belangrijk is voor dit onderzoek betreft zowel kennis als data. Beiden zijn nodig om antwoorden te kunnen formuleren op de onderzoeksvragen. Om de nodige informatie te vergaren wordt gebruik gemaakt van twee onderzoeksstrategieën. Enerzijds wordt er een bureauonderzoek uitgevoerd, anderzijds vindt er een empirisch onderzoek plaats. Beide onderzoeksstrategieën worden verder uitgelegd in onderstaande paragrafen.

1.1. Het bureauonderzoek Bij bureauonderzoek maakt de onderzoeker gebruik van door anderen geproduceerd materiaal. Het bureauonderzoek bestaat uit een literatuurstudie en een secundaire dataanalyse. De literatuurstudie fungeert in dit onderzoek als kennisbron en wordt enerzijds aangewend om de problematiek te kaderen en anderzijds om inzicht te verwerven in de reeds gedane vaststellingen met betrekking tot het capaciteitsvraagstuk van de lokale politie. Literatuur kan op verschillende momenten in een onderzoek een belangrijke rol spelen (Decorte, Tieberghien & Petintseva, 2012). In dit onderzoek speelt literatuur een grote rol in het begin van het onderzoek en dient het voornamelijk om een beeld te krijgen van de problematiek van de politiecapaciteit. Dit beeld zorgt ervoor dat de onderzoeker bij het afnemen van de interviews, in het empirisch luik van het onderzoek, gerichter vragen kan stellen en gemakkelijker kan ingaan op wat er wordt verteld tijdens deze interviews. Voor het schetsen van de evolutie van de politiecapaciteit sinds de hervorming wordt er gebruik gemaakt van een secundaire data-analyse, waarbij data geraadpleegd worden die door andere instanties en voor een ander doeleinde verzameld zijn (Lievens, 2008). Gezien dit de enige mogelijke manier is om de evolutie van de politiecapaciteit te schetsen, ligt de keuze voor deze onderzoeksstrategie voor de hand. Secundaire data-analyse biedt één van de zeldzame mogelijkheden om lange termijn veranderingen in kaart te brengen en te beschrijven. Het is wel belangrijk om als onderzoeker oog te hebben voor eventuele onvolkomenheden in de data (Lievens, 2008). Er zijn verschillende types data die als bron gebruikt kunnen worden voor secundaire data-analyse. In dit onderzoek wordt gewerkt met 17

ambtelijk statistisch materiaal als databron. Ambtelijk statistische data zijn data die periodiek of continu worden verzameld voor een breder publiek (Decorte et al., 2012). De noodzakelijke informatie om de doelstelling te kunnen bereiken is toegankelijk voor onderzoek. Aan de hand van de bronnen European Sourcebook en Eurostat is het mogelijk de Belgische capaciteitscijfers in Europees perspectief te plaatsen. Bij internationale vergelijking aan de hand van officiële statistieken dient men de nodige voorzichtigheid aan de dag te leggen. Bij internationaal vergelijkend onderzoek rijzen er namelijk heel wat problemen. Landen verschillen in de wijze waarop politie en justitie zijn georganiseerd en de manier waarop deze instanties werken. Het gebrek aan uniformiteit inzake begrippen en definities en het gebrek aan een gemeenschappelijk meetinstrument, maakt internationaal vergelijkend onderzoek gevaarlijk. Bij het plaatsen van de Belgische capaciteitscijfers in Europees perspectief dient met deze problemen rekening gehouden te worden. De capaciteitscijfers van de lokale politie zijn online raadpleegbaar op de website www.infozone.be. Gezien enkele tekortkomingen van deze cijfers, is het ook noodzakelijk contact op te nemen met de verantwoordelijke bij de Directie van de relaties met de lokale politie. De capaciteitscijfers van de federale politie zijn niet online raadpleegbaar. Hiervoor dient contact opgenomen te worden met een medewerker van de Directie van de nationale gegevensbank. Om de ratio bevolking-politiecapaciteit te berekenen zijn de cijfers van de Belgische bevolking noodzakelijk. Deze zijn te vinden op de website www.statbel.fgov.be of www.eurostat.be . De geraadpleegde data worden in dit onderzoek opnieuw geordend en vanuit een nieuw gezichtspunt geanalyseerd. De bevindingen worden neergelegd in tabellen en grafieken.

1.2. Het empirisch onderzoek: de keuze voor kwalitatief onderzoek Empirisch onderzoek kan zowel kwantitatief als kwalitatief van aard zijn. Als onderzoeker is het belangrijk om hierin een keuze te maken en deze keuze kenbaar te maken en te motiveren. Kwantitatief en kwalitatief onderzoek verschillen op een aantal belangrijke punten van elkaar. Het is als onderzoeker belangrijk kennis te hebben van deze verschillen om een onderbouwde keuze te kunnen maken. Bij deze keuze is het noodzakelijk dat de doelstelling van het onderzoek voor ogen gehouden wordt. Wat je wil bereiken en de nodige informatie om dit te bereiken, bepalen in grote mate de keuze voor kwantitatief of kwalitatief onderzoek (Staring & Swaaningen, 2009). Een belangrijk kenmerk van kwalitatief onderzoek is het diepergravende, contextuele en holistische karakter. Één van de belangrijkste doelstellingen van kwalitatief onderzoek is het nastreven van diepgang in tegenstelling tot kwantitatief 18

onderzoek waar de nadruk ligt op het weergeven van de sociale werkelijkheid op een gestandaardiseerde wijze. Dit fundamenteel onderscheid tussen kwantitatief en kwalitatief onderzoek heeft gevolgen inzake de manier van gegevensverzameling, het onderzoeksopzet, de analyse van de data, het onderwerp van onderzoek enzovoort (Cambré & Waege, 2008). De doelstelling van dit onderzoek bestaat erin inzicht te verwerven in de problematiek van de lokale politiecapaciteit. Om inzicht te verwerven in deze problematiek wordt er voor diepgang gekozen in plaats van breedte. De keuze voor diepgang impliceert dat de aanpak kleinschaliger is, wat leidt tot minder generaliseerbare kennis, maar stelt de onderzoeker in staat tot diepgang, detaillering, complexiteit en een sterke onderbouwing met een minimum aan onzekerheid (Decorte, 2012). Rekening houdend met de vooropgestelde doelstelling en vraagstelling wordt in dit onderzoek gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksstrategie.

1.2.1. Semigestructureerde interviews als onderzoeksstrategie In het empirische luik van deze masterproef wordt geopteerd voor het hanteren van een kwalitatieve onderzoekstechniek, namelijk het semigestructureerde interview. Baarda, de Goede en van der Meer-Middelburg (1998) definiëren interview als volgt: “ het doel van een interview is het verzamelen van informatie uit mededelingen van bevraagde personen, ter beantwoording van een vooraf geformuleerde probleemstelling”. Bij een semigestructureerd interview maakt de onderzoeker gebruik van een topiclijst of een interviewerschema met een logisch opgebouwde lijst met vragen of thema’s die aan bod moeten komen tijdens het gesprek. Dit soort interview geeft de onderzoeker de vrijheid om af te wijken van de structuur. De volgorde van behandeling van de topics wordt grotendeels bepaald door het verloop van het interview. Er is dus ruimte voor de spontaneïteit van de respondent maar het gesprek kenmerkt zich toch door een min of meer gedetailleerde voorbereiding (Beyens, K. & Tournel, H., 2009). De keuze voor deze onderzoeksstrategie ligt in het opzet om het onderzoek in staat te stellen tot diepgang. De doelstelling van dit onderzoek is om inzicht te verwerven in de problematiek. Generalisatie behoort niet tot deze doelstelling. Gezien de moeilijkheidsgraad en gevoeligheid van deze problematiek lijkt dit de meest aangewezen onderzoekstechniek. De semigestructureerde interviews zullen afgenomen worden bij deskundigen op dit gebied en fungeren dan ook als kennisbron. Het betreft hier voornamelijk ervaringsdeskundigen, namelijk korpschefs. Deze personen worden voortdurend met deze problematiek geconfronteerd en hebben kennis ter zaken die voor dit onderzoek noodzakelijk is. Tijdens de interviews zal gebruik gemaakt worden van een topiclijst. De topics die tijdens het interview behandeld worden, komen voort uit de literatuurstudie. Het is vanuit de 19

literatuur dat duidelijk wordt welke thema’s centraal staan in deze probleemstelling. De topiclijst is voornamelijk gebaseerd op eerder uitgevoerd onderzoek, waarbij ook gebruik gemaakt werd van semigestructureerde interviews. De topics die behandeld worden tijdens de interviews zijn wetgeving, het registratiesysteem, het beleid en de visie omtrent politiecapaciteit in het korps en impact van capaciteitsbeïnvloedende factoren. (Pauwels, Verhage, Ponsaers, De Ruyver, Vander Beken, et al., (s.d.)). De lijst met te behandelen topics wordt op voorhand naar de respondenten opgestuurd zodanig dat zij zich kunnen voorbereiden op het interview. Het afnemen van kwalitatieve interviews is geen sinecure en vergt veel kennis en knowhow. Voor een onervaren onderzoeker is deze onderzoeksstrategie niet evident gezien hij/zij over veel vaardigheden dient te beschikken. Cambré & Waege (2008) spreken over een kunde die veel te maken heeft met sociale vaardigheden, aanvoelen en intuïtie, maar waarbij het volgen van stelregels noodzakelijk is. Tal van aspecten van het interview hebben een invloed op de onderzoeksresultaten en hun validiteit. In methodologische handboeken wordt er gewaarschuwd voor het gevaar van contaminatie of interviewer- of respondenten bias. Interviewer bias kan ontstaan door kenmerken van de interviewer zelf zoals afkomst, geslacht, leeftijd, opleidingsniveau,… Al deze kenmerken kunnen een belangrijke invloed hebben op het verloop van het interview en het opbouwen van een eventuele vertrouwensband. Ook met betrekking tot de respondent zijn er factoren waarmee de onderzoeker rekening dient te houden. Zo kan de respondent zich onzeker en geremd voelen, hevig geëmotioneerd raken of zichzelf tegenspreken. Sociaal wenselijke antwoorden van de respondenten vormen één van de belangrijkste bronnen van vertekening. Heel wat factoren die voor vertekening kunnen zorgen, zijn niet te vermijden maar mag men als onderzoeker dus ook niet verwaarlozen. Ondanks de onvermijdelijke invloed van een aantal factoren hangt het welslagen van een interview voor het grootste deel af van de capaciteiten van de interviewer zoals empathie, doorvragen, samenvatten, bijsturen, actief en analytisch luisteren,… (Beyens & Tournel, 2009). Al deze capaciteiten zijn noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de nodige informatie, voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen, aan bod komt tijdens de interviews. Gezien de moeilijkheid van deze onderzoeksmethoden wordt er geopteerd om tijdens het interview gebruik te maken van opnameapparatuur zodanig dat de interviewer zich volledig kan toeleggen op het gesprek en het stellen van vragen. De volledige registratie van de conversatie is verder ook belangrijk voor de betrouwbaarheid en de analyse. Het opnemen van het interview heeft ook nadelen, waarmee rekening dient gehouden te worden. Één van deze 20

nadelen is dat de respondent zich geremd kan voelen om vrijuit te spreken omdat de anonimiteit doorbroken wordt. Het is belangrijk als onderzoeker om het belang van de opnameapparatuur te duiden tijdens de introductie (Cambré & Waege, 2008).

1.2.2. De selectie van de respondenten Voor de selectie van de deskundige respondenten wordt gekozen voor een doelgerichte steekproef (purposive sampling). Bij dit soort steekproef vertrekt men van criteria die de onderzoeker opstelt om zijn eenheden te selecteren. De criteria worden opgesteld met het doel om diepgaand inzicht te verwerven in de problematiek en zo een antwoord te vinden op de vooropgestelde onderzoeksvragen (Mortelmans, 2009). De selectie van de cases gebeurt doelgericht en op inhoudelijke gronden, in dit geval de kennis die ervaringsdeskundigen bezitten. De ervaringsdeskundigen in dit onderzoek zijn voornamelijk korpschefs van de verschillende lokale politiezones. Zoals reeds in de literatuurstudie werd aangetoond, is elke politiezone anders en heeft elke politiezone specifieke noden en behoeften. Met deze realiteit in het achterhoofd wordt er bij de selectie van de korpschefs getracht zoveel mogelijk diversiteit te creëren. Om in deze diversiteit te voorzien, wordt er gebruik gemaakt van een zonetypologie. Deze zonetypologie werd uitgewerkt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken op basis van de verstedelijkingsgraad van de gemeenten. Het zijn de functionele en morfologische aspecten van de verstedelijking die de twee voornaamste factoren van deze typologie uitmaken. De 195 lokale politiezones worden door het Ministerie van Binnenlandse Zaken in vijf groepen ingedeeld. De vijf groepen worden gekenmerkt door een dalende verstedelijkingsgraad (vvsg.be). Uit elke groep van deze typologie worden politiezones geselecteerd en wordt de korpschef gecontacteerd met de vraag om mee te werken aan dit onderzoek.

21

Fig. 1: Politiezonetypologie naar verstedelijkingsgraad Gezien de korte tijdspanne, de moeilijke bereikbaarheid van deze personen en de geografische uitgestrektheid van de lokale politiezones steunt de selectie van de deskundigen verder ook op pragmatische gronden (convenience sampling). Zo worden er bijvoorbeeld geen Franstalige politiezones gecontacteerd vanwege de taal. Gezien er geen at random steekproef getrokken wordt, is het niet mogelijk om de vastgestelde behoeften en knelpunten te generaliseren naar alle lokale politiezones in België. De doelstelling, het verwerven van inzicht in de problematiek van het lokale capaciteitsvraagstuk, komt door deze werkwijze niet in het gedrang gezien generalisatie geen vooropgestelde doelstelling is. De geselecteerde deskundigen worden in eerste instantie gecontacteerd per brief. Hierin wordt het opzet van het onderzoek, de geschatte duur van het interview, de anonimiteit en de vertrouwelijke behandeling van de gegevens uiteengezet. De brief wordt begin februari verzonden zodanig dat de interviews kunnen plaatsvinden in de maand maart en eventueel nog begin april. Later is niet mogelijk gezien er de nodige tijd moet voorzien worden om de verzamelde gegevens te kunnen verwerken. Het is moeilijk op voorhand in te schatten hoeveel interviews nodig zijn om de doelstelling van dit onderzoek te bereiken. Er bestaan geen standaardregels voor het aantal vereiste respondenten (Cambré & Waege, 2008). In kwalitatief onderzoek geldt als uitgangspunt dat de steekproef volledig is wanneer theoretische saturatie bereikt is. Volgens Strauss & Corbin (1998) is het theoretisch saturatiepunt bereikt wanneer er geen nieuwe relevante data over een bepaalde categorie gevonden worden, wanneer een bepaalde categorie volledig uitgewerkt is in haar dimensies en variaties en wanneer de relaties tussen de verschillende categorieën duidelijk zijn en gevalideerd werden. Concreet betekent dit dat de kwalitatieve onderzoeker, die interviews 22

afneemt en ze nadien analyseert, op een bepaald moment interviews analyseert waar ‘niets nieuws meer in zit’. Dit maakt dat de kwalitatieve onderzoeker in de praktijk niet op voorhand weet hoe groot de steekproef moet zijn en hoeveel interviews er nodig zijn om het theoretisch saturatiepunt te bereiken (Mortelmans, 2009). Er werden tien politiezones, twee uit elke zonetypologie, schriftelijk gecontacteerd met de vraag tot medewerking aan het onderzoek. Vier politiezones waren bereid mee te werken aan het onderzoek en met elk van hen werd telefonisch een afspraak vastgelegd. De afspraken vonden plaats in de periode van 18 maart tot met 3 april 2013. Om meer inzicht te krijgen in de cijfers van de lokale politiecapaciteit werd verder ook een afspraak gemaakt met Lionel Van Gelder die verantwoordelijk is voor de morfologische gegevens van de lokale politie. Datum Type 18/03/2012 4 19/03/2012 / 20/03/2012 3 27/03/2012 2 3/04/2012 1

EGZ/MGZ* MGZ / EGZ EGZ EGZ

Aanwezigen Korpschef + medewerker Lionel Van Gelder Korpschef Korpschef Korpschef

* EGZ= eengemeentezone MGZ= meergemeentezone Tabel 1: informatie betreffende de interviews

23

Deel 2: De literatuurstudie: Het Belgisch politielandschap en de impact van de hervorming in 1998 hierop. 1. De aanleiding tot de grootschalige hervorming van het politiewezen De publieke opinie luidt vaak dat het de Dutroux-commissie is die het politievraagstuk op de politieke agenda heeft gezet. De waarheid is echter dat er reeds in de jaren 60 een discussie opgang kwam en dat er reeds toen beklemtoond werd dat het politievraagstuk aangepakt moest worden. De steeds groter wordende onderlinge tweespalt tussen de politiediensten sloeg om in een ware “politie-oorlog”. Dit zorgde ervoor dat er in de jaren 80 de eerste concrete voorstellen werden gedaan om het politiewezen te reorganiseren. In de jaren 90 werd ons land geteisterd door gewelddadige acties van de CCC, aanslagen van de “bende van Nijvel” en het Heizel-drama. Deze gebeurtenissen deden de publieke discussie over de organisatie van het politiewezen oplaaien. Het was niet alleen de efficiëntie en de effectiviteit die in vraag werden gesteld, maar ook de integriteit kwam onder vuur te liggen. Naar aanleiding van deze gebeurtenissen en met het oog op de reorganisatie van het politiewezen werden er enkele parlementaire onderzoekscommissies in het leven geroepen (Fijnaut, 1999a). In wat volgt, wordt kort stilgestaan bij de belangrijkste parlementaire onderzoekscommissies die een rol hebben gespeeld in de politiehervorming. De belangrijkste bevindingen en voorstellen worden aangehaald maar het is in het kader van deze masterproef niet zinvol om alle details uitgebreid te bespreken.

1.1. De Bende-commissie Deze parlementaire onderzoekscommissie werd in mei 1988 geïnstalleerd en publiceerde haar rapport op 30 april 1990. De onderzoekscommissie stelde heel wat problemen vast maar in de voorstellen ter verbetering van de situatie werd lang niet op alle problemen een antwoord gegeven. De algemene organisatie van het politiewezen werd wél behandeld. (Fijnaut, 1999) Dit rapport bevat een aantal voorstellen tot herstructurering van de politiediensten. Op korte termijn pleitte de commissie voor het behoud van de drie bestaande politiediensten, namelijk de rijkswacht, de gemeentepolitie en de gerechtelijke politie. Wél dienden ze territoriaal te worden georganiseerd op het niveau van de gerechtelijke arrondissementen omwille van het feit dat dit het meest organische niveau inzake politie is. De demilitarisering 24

van de rijkswacht was een tweede belangrijk punt waarvoor de commissie pleitte. Hiervoor diende de rijkswacht niet langer meer onder het toezicht van de minister van Landsverdediging ( en onder medetoezicht van de minister van Binnenlandse Zaken en de minister van Justitie) te staan maar moest het ressorteren onder het toezicht van de minister van Binnenlandse Zaken (en onder medetoezicht van de minister van Justitie). De Commissie opteerde op lange termijn voor één politiedienst voor gerechtelijke opdrachten en voor één onafhankelijke dienst voor wetenschappelijke politie. (Fijnaut, 1995)

1.2. Het Pinksterplan Kort na de publicatie van het rapport van de Bende-commissie I, antwoordde de regering Martens VIII met een regeringsmededeling, die de bijnaam van het Pinksterplan kreeg. Met de goedkeuring van het zogenaamde Pinksterplan werden de fundamenten gelegd van de grootste hervorming in het Belgisch politielandschap. In dit plan werden de maatregelen op het vlak van de politie aangekondigd. De zwaartepunten kunnen als volgt worden samengevat: de demilitarisering van de rijkswacht en de modernisering van de gemeentepolitie met in het bijzonder het latere plan om haar in gemeentelijke zones te organiseren. Het belangrijkste uitgangspunt van het plan was dat de algemene politiediensten, namelijk de gemeentepolitie, de rijkswacht en de gerechtelijke politie behouden moesten blijven, inclusief hun capaciteit en competenties. Het is duidelijk dat de grote lijnen van het Pinksterplan overeenkomen met de voorstellen die gedaan zijn door de Bende-commissie I. Het is het Pinksterplan van 5 juni 1990 dat een dynamiek in gang zette die onvermijdelijk vroeg of laat diende uit te monden in een partiële of volledige reorganisatie van het Belgisch politielandschap. Heel wat belangrijke onderdelen van het Pinksterplan kregen vrij snel vorm en werden verwezenlijkt. Maar er waren ook voorstellen die politiek moeilijk lagen, waardoor deze nog steeds wachten op een begin van uitvoering. Dit leidde tot het Pinksterplan II. Het plan verzekerde de verdere uitvoering van het Pinksterplan I. Het overgrote deel van het Pinksterplan II werd uitgevoerd. Alleen de algemene organisatie van de politiediensten was een punt waaraan niemand durfde te raken. (Fijnaut, 1995, 1999a; De Ruyver, 1999)

1.3. De Dutroux-commissie Het is de uitbarsting van de zaak-Dutroux die in augustus 1996 het politiebeleid en de regering Dehaene II enorm onder druk zette. Er werd beslist om een parlementaire onderzoekscommissie in te stellen die zich moest buigen over de manier waarop in de zaak25

Dutroux door politie en justitie onderzoek was gedaan. In 1997 werd het eerste rapport van de Dutroux-commissie gepubliceerd met het voorstel om niet langer te wachten met de structurele hervorming van het politiewezen. De commissie stelde voor om de drie politiediensten te integreren in een politiestructuur die op twee niveaus moest worden georganiseerd, namelijk een federaal niveau en een lokaal niveau. Het lokale niveau diende te bestaan uit politiezones en diende georganiseerd te zijn volgens het model van de basispolitiezorg. Op federaal niveau moest er voorzien worden in een ondersteunende en een uitvoerende diensten. De regering was het niet helemaal eens met een fundamentele, structurele hervorming van het politiewezen. Het regeringsvoorstel was dan ook duidelijk een compromis. Dit compromis was niet voor iedereen aanvaardbaar. Het is uiteindelijk de ontsnapping van Dutroux op 23 april 1998 en de terugtred van de minister van Binnenlandse Zaken en Justitie en de commandant van de rijkswacht die ervoor gezorgd hebben dat er een doorbraak ontstond in de impasse waarin de politieke discussie over de reorganisatie van het politiewezen terecht was gekomen. Het is naar aanleiding van deze gebeurtenissen dat premier Dehaene de politieke partijen opriep tot een gemeenschappelijk overleg over de reorganisatie van de politiediensten. Dit overleg werd het Octopus-overleg genoemd en werd afgesloten met het Octopus-akkoord. (Fijnaut, 1995, 1999a)

2. Het Belgische politielandschap na de politiehervorming Uit het voorgaande hoofdstuk weten we dat de parlementaire onderzoekscommissie naar aanleiding van de zaak Dutroux heeft geleid tot het Octopusakkoord en hiermee ook tot de Octopuswet ofwel de “Wet tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus” van 7 december 1998. Deze wet houdt één van de meest ingrijpende institutionele hervormingen in sinds de staatshervorming. Het zou ons in het kader van deze masterproef te ver leiden om in te gaan op alle details van de Octopuswet en de aanvullende Ministeriële Omzendbrieven en Koninklijke Besluiten. Er wordt geopteerd om enkel de aspecten die belangrijk zijn in het kader van deze masterproef, aan bod te laten komen. In de eerste paragraaf worden deze belangrijkste aspecten uiteengezet. De grondvisie van de hervorming heeft een invloed op het takenpakket van de lokale politie en hierdoor dus ook op de lokale politiecapaciteit. Deze grondvisie, de gemeenschapsgerichte politiezorg, wordt uiteengezet in de tweede paragraaf. Aangezien capaciteit niet kan losgekoppeld worden van

26

financiële middelen is het belangrijk ook het financiële luik toe te lichten. Dit gebeurt in de derde paragraaf. De politiehervorming heeft geleid tot een minimale politiedienstverlening. Paragraaf vier geeft een korte beschrijving van de zeven basisfuncties en hun minimumnormen. Voor het verdelen van de bestaande politiecapaciteit wordt gebruik gemaakt van de KUL-norm. Deze norm wordt toegelicht in paragraaf vijf.

2.1. De wet tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus (B.S. 5 januari 1999) (WGP) De meest ingrijpende structurele verandering zit vervat in artikel 3 van de Octopuswet van 1998. Dit artikel vervangt het drieledige systeem door een tweeledig systeem en wijst op de functionele band tussen de twee politiediensten. Deze band is essentieel en betekent dat er geen hiërarchie bestaat tussen beide politiediensten. “De politiediensten worden georganiseerd en gestructureerd op twee niveaus: het federale niveau en het lokale niveau, die samen de geïntegreerde politiezorg verzekeren. Deze niveaus zijn autonoom en hangen van verschillende overheden af. Deze wet regelt de functionele band tussen deze twee niveaus”. (art 3, lid 1, B.S. 5 januari 1999) Verder worden ook de opdrachten van de politiediensten kort aangehaald. Belangrijke elementen zijn de basispolitiezorg van de lokale politie en de principes van subsidiariteit en specialiteit van de federale politie. De basispolitiezorg van de lokale politie wordt in een later hoofdstuk grondig besproken. Het subsidiariteitsprincipe houdt in dat de lokale politie de lokale problemen oplost. De federale politie mag slechts in werking treden wanneer het fenomeen bovenlokale en gespecialiseerde proporties aanneemt waardoor de lokale politie niet langer in staat is deze alleen op te lossen (Ponsaers, P., Verhage, A. & Cools, M., 20102011). “Overeenkomstig Titel II van de huidige wet, verzekert de lokale politie op het lokale niveau de basispolitiezorg, meer bepaald alle opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie die nodig zijn voor het beheren van lokale gebeurtenissen en fenomenen die zich voordoen op het grondgebied van de politiezone, evenals het vervullen van sommige politieopdrachten van federale aard”. (art 3, lid 2, B.S. 5 januari 1999)

27

“Overeenkomstig Titel III van de huidige wet, verzekert de federale politie over het gehele grondgebied, met inachtneming van de principes van specialiteit en subsidiariteit, de gespecialiseerde en de supralokale opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie, evenals ondersteunende opdrachten voor de lokale politiediensten en voor de politieoverheden”. (art 3, lid 3, B.S. 5 januari 1999) Een derde belangrijk element dat omschreven staat in artikel 3 is de minimale gelijkwaardige dienstverlening. “De geïntegreerde politiedienst waarborgt de overheden en de burgers een minimale gelijkwaardige dienstverlening over het gehele grondgebied van het Rijk” (art 3, lid 4, B.S. 5 januari 1999). Een grondige bespreking van wat deze minimale gelijkwaardige dienstverlening inhoudt, komt later aan bod. Ook is het belangrijk te wijzen op artikel 9 (WGP, B.S. 5 januari 1999) dat de hoeksteen van de lokale politie vormt. Hierin wordt aangehaald dat de Koning het land verdeelt in politiezones, welke kunnen bestaan uit één of meer gemeenten. Voor het uitvoeren van hun taken beschikt elke politiezone over een lokaal politiekorps (art 10, B.S. januari 1999).

2.2. De grondvisie van de hervorming: gemeenschapsgerichte politiezorg Het traditionele politiemodel dat na W.O. II de gangbare politiezorg in de hele Westerse wereld was, werd voornamelijk gekenmerkt door een reactieve houding, een symptoombenadering, de loutere wetstoepassing als doel op zich en de geïsoleerde positie van de politie. Er kwam kritiek op dit politiemodel dat als inefficiënt, ineffectief en onrechtvaardig werd ervaren en in verschillende landen werd er op zoek gegaan naar een ander politiemodel dat tegemoet kwam aan de vele kritieken die er waren op het traditionele politiemodel. Het is dan ook duidelijk dat de intrede van het COP er kwam naar aanleiding van het gebrek aan legitimiteit van de politie en het falen van het traditionele crimefightersmodel (Vande Sompel 2003). Er was nood aan een politiemodel dat het politiefunctioneren kon sturen. De geïntegreerde politie had nood aan een missie, een filosofie waaraan zij haar legitimiteit en haar houding kon reflecteren (M.O. CP1 Community policing, B.S. 9 juli 2003). Gemeenschapsgerichte politiezorg (GGPZ) is een basisbegrip dat essentieel is voor de werking van de geïntegreerde politiedienst. Gezien het begrip mee invulling geeft aan het politiewerk, is het onlosmakelijk verbonden met de te leveren politiecapaciteit. De basis van het gemeenschapsgericht werken, vindt zijn oorsprong in de Angelsaksische landen. De 28

Belgische visie is een vermenging van Franse en Engelse invloeden. COP is een containerbegrip geworden dat in verschillende landen een andere invulling kent. Het kent geen duidelijk afgebakende definitie of een algemeen aanvaarde omschrijving. Het risico bestaat erin dat zowel bij de politieorganisatie als bij de burgers verwarring ontstaat over wat er nu precies mee bedoeld wordt. Ondanks de verschillende invullingen die het begrip vaak krijgt, ziet men in de wetenschappelijk literatuur ook een aantal gedeelde basisprincipes. Het belangrijkste kenmerk is de vrijwaring van individuele en collectieve rechten en vrijheden (Van Altert, Enhus & Stol, 2009). Het is de Memorie van Toelichting bij de Octopuswet die duidelijk maakt dat de opdrachten van de politie moeten uitgevoerd worden via een geïntegreerde benadering die gebaseerd is op de principes van ‘community policing’. De Belgische interpretatie van het begrip community policing, namelijk de gemeenschapsgerichte politiezorg wordt nader gedefinieerd in de ministeriële omzendbrief nr. CP 1 van 27 mei 2003. De gemeenschapsgerichte politiezorg is gebaseerd op vijf pijlers. Indien men de politiezorg gemeenschapsgericht wil uitbouwen is het essentieel om aan elk van deze vijf pijlers te voldoen. Tussen elke pijler bestaat er een wisselwerking en ze versterken elkaar onderling (Bruggeman, Van Branteghem, Van Nuffel (eds.), 2007).

Fig. 2: De pijlers van de gemeenschapsgerichte politiezorg De vijf pijlers waarop de gemeenschapsgerichte politiezorg steunt, worden bepaald in de Ministeriële Omzendbrief CP 1 (B.S. 9 juli 2003). “Pijler 1 de externe oriëntering: De politie staat niet tegenover de samenleving, maar er middenin. Ze is in de maatschappij geïntegreerd. Door die inbedding is ze zich snel en volledig bewust van wat leeft en speelt qua veiligheid en leefbaarheid in de samenleving”. “Pijler 2 het probleemoplossend werken: Deze pijler verwijst naar de identificatie en analyse van de mogelijke oorzaken van criminaliteit en van conflicten in de gemeenschap(pen).De 29

politie reageert niet enkel op problemen nadat ze zich hebben voorgedaan maar probeert de veroorzakende factoren te identificeren en daarop (tijdig) in te werken”. “Pijler 3 het partnerschap: Dit verwijst naar het bewustzijn van de politie dat zij niet alleen verantwoordelijk is, en ook niet wil zijn, voor de zorg voor veiligheid en leefbaarheid. De veiligheidszorg is een ketenbenadering waarin diverse partners de schakels vormen in een globale en geïntegreerde benadering”. “Pijler 4 het afleggen van verantwoording: De pijler verantwoording vereist het opzetten van mechanismen waardoor de politie verantwoording kan afleggen over de antwoorden die ze formuleerde op de vragen en noden van de gemeenschappen die ze dient”. “Pijler 5 de bekwame betrokkenheid: Het betekent dat er zowel voor de politiemensen als voor de diverse bevolkingsgroepen mogelijkheden moeten worden gecreëerd om gezamenlijk problemen van veiligheid en leefbaarheid aan te pakken, diensten te verlenen en veiligheid en zekerheid te creëren”.

2.3. Het financiële luik van de lokale politiecapaciteit: de gordiaanse knoop van de politiehervorming Er is een minimum aan capaciteit nodig om de basispolitiezorg op lokaal niveau te realiseren. Het debat over de politiecapaciteit kan niet gehouden worden zonder rekening te houden met het financiële luik. Zeker in een context van mondiale en economische crisis geldt de stelling “value for money”. Volgens het politiejournaal vormt de financiering van de nieuwe politieorganisatie de gordiaanse knoop van de afronding van de politiehervorming. De lokale politie is afhankelijk van ontvangsten van verschillende aard. Deze ontvangsten stijgen in heel het land maar het meest in Brussel. Het bedrag per inwoner verschilt aanzienlijk naargelang het gewest. De politiezones in Brussel hebben de hoogste ontvangsten, bijna tweemaal zoveel als het gemiddelde bedrag van de ontvangsten voor de rest van het land (Dessoy, 2012). De financiering van de lokale politiezones bestaat uit drie grote groepen met een sterk uiteenlopend gewicht, namelijk de ontvangsten uit prestaties, de ontvangsten uit overdrachten en de schuldontvangsten. De ontvangsten uit overdrachten, goed voor 98,7% van de totale ontvangsten, zijn de belangrijkste financieringsbron. Het houdt twee belangrijke rubrieken in, enerzijds de federale toelage en anderzijds de gemeentetoelage. De federale toelage is goed voor gemiddeld 37,8% van de ontvangsten van de politiezones en stijgt globaal elk jaar, met evenwel grote verschillen per gewest (en per zone). Ook de federale financiering bestaat uit 30

verschillende toelagen waarvan de federale basistoelage de belangrijkste is. De KUL-norm fungeert als financiële verdeelsleutel van deze toelage. Uit de literatuur blijkt dat deze norm voorbijgestreefd is en er dringend nood is aan een nieuwe norm waarop de financiering van de lokale politiezones kan gebaseerd worden. In het kader van haar opdracht van openbare dienstverlening dient elke gemeente ook zelf een financiële inspanning te leveren voor de politiezone, dit noemt men de gemeentetoelage. Deze gemeentetoelage is veruit de belangrijkste financieringsbron voor de politiezones, het vertegenwoordigt gemiddeld 60% van de middelen van de politiezones in de begroting (Dessoy, 2012). Indien de gemeenten er niet in slagen om tot een akkoord te komen bij de bepaling in welke mate elke gemeente van een meergemeentenzone bijdraagt in de financiering van de zone, wordt de KUL-norm als verdeelsleutel toegepast (K.B. houdende de nadere regels, B.S. 13 februari 2003).

2.4. De minimale politiedienstverlening als gevolg van de Octopuswet: De basispolitiezorg en de minimum norm om hieraan te voldoen Uit het K.B. van 10 juni 1994 (B.S. 10 juli 1994) blijkt dat niet alleen een volwaardige maar ook een gelijkwaardige lokale politiedienstverlening ten aanzien van de bevolking reeds in de jaren negentig op de agenda stond. Om deze volledige politiedienstverlening voor de burgers te kunnen verzekeren, moest de bezetting van het gemeentelijke politiekorps voldoen aan een minimale veiligheidsnorm. Het is artikel 2 van het K.B. van 9 mei 1994 betreffende het minimumaantal betrekkingen van de organieke formatie van de politieambtenaren van de gemeentepolitie (B.S. 10 juli 1994) die het vereiste aantal politieambtenaren om aan de minimale veiligheidsnorm te voldoen voor elke gemeente berekent (Rekenhof, 2004). De politiehervorming installeert een geïntegreerde politiedienst gestructureerd op twee niveaus. Het is artikel 3, lid 2 WGP (B.S. 5 januari 1999) dat de opdrachten van de lokale politie bepaalt. Één van deze opdrachten luidt dat de lokale politie de basispolitiezorg verzekert op het lokale niveau. Het K.B. 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren (B.S. 12 oktober 2001) brengt de opdrachten van de basispolitiezorg onder in zeven basisfuncties1, welke hieronder verder besproken zullen worden. Elke basisfunctie laat zich kenmerken door een aantal hoofdtaken, welke bij wet zijn omschreven. De basis van het KB is de wettelijke bepaling dat de bevolking recht heeft op 1

Oorspronkelijk bestond de basispolitiezorg uit zes basisfuncties. Het K.B. van 16 oktober 2009 tot wijziging van het K.B. 17 september 2001 (B.S. 29 oktober 2009) maakt van ‘verkeer’, dat tot voor kort bij de basisfunctie openbare orde hoorde, de zevende basisfunctie.

31

een gelijkwaardige minimale dienstverlening over het gehele grondgebied van het Rijk (art 3 WGP, B.S. 1 januari 1999). Het is dan ook belangrijk dat de zeven basisfuncties worden verzekerd ten gunste van alle burgers in het ganse land. Het spreekt voor zich dat elk lokaal politiekorps de vereiste capaciteit moet voorzien om de zeven basisfuncties op een kwalitatief hoogstaande manier aan te bieden en uit te voeren. In het kader van de meting van de capaciteit in de verschillende basisfuncties is het belangrijk te weten dat er sprake is van transversaliteit tussen de capaciteit van de basisfuncties. Zo zal een wijkagent ook recherchetaken uitvoeren (Pauwel, et al. 2012). Ook de M.O. PLP 10 van 9 oktober 2001 inzake de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie met het oog op het waarborgen van een minimale gelijkwaardige dienstverlening aan de bevolking (B.S. 16 oktober 2001) speelt hierin een cruciale rol en zal samen met bovengenoemd K.B. een centrale plaats innemen in dit hoofdstuk. In wat volgt, worden de zeven basisfuncties achtereenvolgens uiteengezet. Per basisfunctie wordt eerst de definitie en de minimumnorm aangehaald en wordt er vervolgens meer duiding gegeven bij elke functie.

2.4.1. Wijkwerking De functie wijkwerking wordt in art 2 van het K.B. organisatie- en werkingsnormen (12 oktober 2001) omschreven als “het aanbieden van een zichtbare, aanspreekbare en contacteerbare politiedienst, die in haar werking maximaal georiënteerd is op de behoeften en verwachtingen van haar omgeving. Deze functie wordt georganiseerd op basis van een geografische indeling van het grondgebied van de zone, rekening houdend met de lokale omstandigheden en de bevolkingsdichtheid”. Als minimale werkings- en organisatienorm voor de uitvoering van deze functie voorziet het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 2, B.S. 12 oktober 2001) 1 wijkagent per 4 000 inwoners. (deze norm moet worden beschouwd als de gemiddelde norm over het totale grondgebied van de zone) De functie wijkwerking wordt gezien als de hoeksteen van een gemeenschapsgerichte politie. In het kader van de basispolitiezorg neemt wijkwerking dan ook een belangrijke plaats in. Uit de opsomming van enkele belangrijke taken van een wijkagent in de M.O. PLP 10 (B.S. 16 oktober 2001) blijkt al snel dat wijkwerking veel verder gaat dan de administratieve taken die de wijkagent vaak krijgt toebedeeld. Het opbouwen en onderhouden van duurzame contacten met de bevolking is één van de prioritaire opdrachten van een wijkagent. Aangezien wijkwerking in de eerste plaats maatwerk is dat georganiseerd wordt op basis van een 32

geografische indeling, rekeninghoudend met de lokale bijzonderheden en de bevolkingsdichtheid, spreekt het voor zich dat wijkwerking ingrijpende verschillen kent tussen de verschillende politiezones. Een tweede belangrijk element dat zorgt voor een verschillende invulling van de functie wijkwerking, is het ontbreken van een consensus over de opdrachten die een wijkagent dient uit te voeren (De Ruyver, 2009; Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau, 2007; PLP 10, B.S. 16 oktober 2001).

2.4.2. Onthaal Het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 3, B.S. 12 oktober 2001) omschrijft onthaal als “het te woord staan van de burgers die zich, fysiek in persoon, telefonisch of schriftelijk tot de politiedienst wenden. Het antwoord bestaat ofwel uit een onmiddellijk gevolg geven aan de vraag, ofwel uit een verwijzing naar de interne of externe dienst, tot wie die persoon zich moet richten om een reactie op zijn vraag te bekomen”. De toegankelijkheid van het onthaal wordt afgestemd op de noden en verwachtingen van de bevolking. Het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 3, B.S. 12 oktober 2001) vraagt dat elke politiezone voorziet in een onthaalpunt dat minimum 12 uur per dag fysiek toegankelijk is. De reden voor een minimumnorm van slechts 12 uur per dag in plaats van 24 uur per dag ligt in het feit dat een permanente fysieke aanwezigheid van een politieambtenaar in een onthaalpunt niet voor iedere politiezone haalbaar of aangewezen is. Wel wordt de permanente bereikbaarheid van de politiedienst gegarandeerd voor de burger. De PLP 10 (B.S. 16 oktober 2001) beschrijft nader hoe dit onthaal georganiseerd dient te worden en wijst erop dat het in het kader van een optimale capaciteitsaanwending aangewezen is deze personeelsleden zoveel mogelijk aan te wenden voor andere taken. Hiermee wordt verwezen naar de eerder aangehaalde transversaliteit die aanwezig is binnen de zeven basisfuncties. Het onthaal speelt een belangrijke rol in de relatie met de bevolking. Het geeft de burger de mogelijkheid om zich te richten tot de politiedienst. Het onthaal wordt vaak gezien als het uithangbord van de organisatie. Klantvriendelijkheid is daarom prioriteit nummer één. Bij het onthaal dient men rekening te houden met drie principes: de bereikbaarheid, de aanspreekbaarheid en het verschaffen van een afdoend antwoord. De waardering die de burger heeft over de politie wordt in grote mate bepaald door de kwaliteit van het contact. De kwaliteit van het onthaal speelt een belangrijkere rol dan de kwantiteit ervan. Onderzoek heeft aangetoond dat capaciteitsproblemen ertoe geleid hebben dat weinig zones de wettelijk 33

voorgeschreven norm halen (De Ruyver, 2009; Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau, 2007; PLP 10, B.S. 16 oktober 2001).

2.4.3. Interventie De functie interventie bestaat er volgens het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 4, B.S. 12 oktober 2001) in “om binnen een passende termijn een antwoord te bieden op elke oproep waarbij een politionele interventie ter plaatse noodzakelijk is”. Het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 4, B.S. 12 oktober 2001) voorziet per politiezone de inzet van een interventieploeg gedurende 24 uur op 24 uur, aangevuld met een bijkomende ploeg, gedurende 84 uur per week. Uit de minimumnorm blijkt dat de functie interventie op een permanente wijze dient georganiseerd te worden binnen elke politiezone. Het is dan ook duidelijk dat het voornamelijk de functie interventie is die de permanente bereikbaarheid en beschikbaarheid van de politiediensten gestalte geeft. Het K.B. wijst er ook op dat er bij de organisatie van deze functie rekening dient gehouden te worden met enerzijds de frequentie en de aard van de oproepen en anderzijds met de ernst en de dringendheid van het gevraagde optreden. Het beantwoorden of inschatten van de vraag of de oproep ernstig is en een dringende tussenkomst vereist, is een moeilijke oefening. Het al dan niet dringende karakter van een interventie kan niet louter afgeleid worden uit de wens van de oproeper en moet dan ook aan objectieve criteria getoetst worden. Het is voornamelijk de dispatching die het onderscheid tussen de dringende en de niet dringende interventies maakt en dus met deze afweging bezig is. Ondanks dat men bij het al dan niet uitsturen van een interventieploeg zich zoveel als mogelijk moet baseren op objectieve criteria, is het onvermijdelijk dat ook andere factoren een rol spelen. Zo zal de capaciteit van het korps en het type van de zone mee een rol spelen in het afwegingsproces. Hieruit kan geconcludeerd worden dat ook deze basisfunctie op uiteenlopende manieren wordt ingevuld door de verschillende politiezones. Verder stelt het K.B. dat de oproepbaarheid van een officier van bestuurlijke en gerechtelijke politie verzekerd moet worden. De officier van bestuurlijke of gerechtelijke politie dient permanent bereikbaar en terugroepbaar te zijn om binnen de kortst mogelijke termijn zijn functie op te nemen (art. 4, B.S. 12 oktober 2001; De Ruyver, 2009; Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau, 2007; PLP 10, B.S. 16 oktober 2001).

34

2.4.4. Politiële slachtofferbejegening Volgens het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 5, B.S. 12 oktober 2001) bestaat de functie politionele slachtofferbejegening in “het verschaffen van een adequate opvang, informatie en bijstand aan het slachtoffer”. Het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 5, B.S. 12 oktober 2001) vraagt om minstens over één gespecialiseerde medewerker per zone te beschikken. Een politieambtenaar is vaak de eerste persoon die contact heeft met het slachtoffer. Slachtofferbejegening is een taak in hoofde van iedere politieambtenaar. Elke politieambtenaar is wettelijk verplicht om bijstand te verlenen aan slachtoffers. Deze wettelijk verplichting zit vervat in art. 46 van de Wet op het politieambt (B.S. 22 december 1992): “De politiediensten brengen de personen die hulp of bijstand vragen in contact met gespecialiseerde diensten. Zij verlenen bijstand aan de slachtoffers van misdrijven, inzonderheid door hun de nodige informatie te verstrekken”. Het K.B. stelt dat er naast deze wettelijke verplichting in hoofde van iedere politieambtenaar, een gespecialiseerde medewerker aanwezig moet zijn in elke zone. Dergelijke medewerker dient permanent bereikbaar en terugroepbaar te zijn. Om deze permanente bereikbaarheid en terugroepbaarheid te garanderen, kan er een samenwerkingsakkoord aangegaan worden met andere zones.

2.4.5. Lokale opsporing en lokaal onderzoek Het K.B. organisatie- en werkingsnormen omschrijft de functie lokale opsporing en onderzoek als “de uitvoering van de opdrachten die bij voorrang door de lokale politie worden vervuld overeenkomstig artikel 5, derde lid, van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt”. De M.O. PLP 10 (B.S. 16 oktober 2001) bevat een meer gedetailleerde omschrijving van deze basisfunctie. Ze omschrijft deze basisfunctie als het uitvoeren van “recherchetaken in het kader van de basispolitiezorg, meer bepaald alle opdrachten van gerechtelijke politie die nodig zijn voor het beheren van lokale gebeurtenissen en fenomenen die zich voordoen op het grondgebied van de politiezone, evenals het vervullen van sommige gerechtelijke politieopdrachten van federale aard (art. 3, lid2 WGP)”.

35

Het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 6, B.S. 12 oktober 2001) bepaalt dat, in de politiezones waarvan het globale effectief gelijk is aan of meer is dan 230, 10% van het effectief van het operationeel kader moet voorzien worden voor het verzekeren van deze basisfunctie. In de andere politiezones moet minimaal 7% van het effectief van het operationeel kader, met een inzet van minimum één ploeg bestaande uit twee rechercheurs de andere dagen dan zaterdagen, zondagen en feestdagen, voorzien worden. De basisfunctie lokale opsporing en lokaal onderzoek is een belangrijke schakel in de ketengerichte, integrale en gemeenschapsgerichte aanpak van veiligheid en leefbaarheid. Met deze basisfunctie wordt er getracht tegemoet te komen aan de vraag van de burger en probeert men een antwoord te bieden aan onveiligheidsgevoelens door het opsporen van lokale criminaliteitsfenomenen (Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau, 2007). De opdrachten in het kader van de lokale opsporing en het lokaal onderzoek kunnen ondergebracht worden in twee categorieën. De eerste categorie opdrachten zijn de algemene recherchetaken zoals het verhoren van getuigen, slachtoffers en daders bij de aanvankelijke vaststellingen, het voeren van een buurtonderzoek, het uitvoeren van kantschriften,… De uitvoering van deze opdrachten dient te gebeuren door elke politieambtenaar. Anderzijds zijn er de gerechtelijke opdrachten in bepaalde domeinen of van een zekere omvang waarvoor een grondigere kennis vereist is. Elke zone dient te beschikken over de nodige specifieke capaciteit om deze gerechtelijke opdrachten te kunnen uitvoeren. Bovenvermelde minimumnorm heeft betrekking op deze ‘gereserveerde’ capaciteit en moet als een volstrekt minimum beschouwd worden (M.O. PLP 10, B.S. 16 oktober 2001). De implementatie van de minimale organisatie- en werkingsnorm heeft voor een grote stijging van de globale recherchecapaciteit gezorgd in vergelijking met de situatie voor de hervorming (De Ruyver, 2009).

2.4.6. Handhaving openbare orde Art. 7 van het K.B. organisatie- en werkingsnormen (B.S. 12 oktober 2001) omschrijft de functie openbare ordehandhaving als “het vrijwaren en, in voorkomend geval, het herstellen van de openbare rust, de openbare veiligheid en de openbare gezondheid”.

36

Het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 7, B.S. 12 oktober 2001) vraagt aan elke politiezone om te voorzien in een officier van bestuurlijke politie die permanent bereikbaar en terugroepbaar is om binnen de kortst mogelijke tijd zijn functie op te nemen. Van de zeven basisfunctionaliteiten is de basisfunctie handhaving openbare orde de minst afgelijnde. Dit omwille van het feit dat het begrip openbare ordehandhaving zich moeilijk laat definiëren. Hierdoor dreigt deze basisfunctie een restcategorie te worden voor alle opdrachten die niet onder een andere basisfunctie kunnen geplaatst worden (Pauwels, Verhage, Ponsaers, De Ruyver, Vander Beken, et al., s.d.). In 1999 werd het begrip openbare overlast als vierde component toegevoegd aan de klassieke trilogie, bestaande uit openbare rust, openbare veiligheid en openbare gezondheid. In het kader van deze vierde component werd in 2002 de gemeentelijke administratieve sancties (GAS) ingevoerd. Een korte omschrijving van de vier componenten wordt uiteengezet in de M.O. PLP 10 (B.S. 16 oktober 2001). Het handhaven van de openbare orde kan zowel sensu lato als sensu stricto benaderd worden. Bij een sensu lato benadering situeert het handhaven van de openbare orde zich in het brede veld van het gemeentelijk veiligheidsdomein. Hierbij wordt de dynamische invulling van het begrip gekenmerkt door een integrale en multidisciplinaire benadering waarbij verschillende actoren betrokken worden. Gezien de lokale politie het onderwerp van deze masterproef uitmaakt, zal het handhaven van de openbare orde hier sensu stricto worden benaderd. Het heeft dan betrekking op de operationele of organisatorische invulling van deze basisfunctie door de politiediensten. Het handhaven van de openbare orde is een essentiële taak van de politiediensten en beperkt zich niet tot het beëindigen van de ordeverstoringen. Een belangrijke taak binnen deze basisfunctie is dat men de uitoefening van individuele rechten en vrijheden mogelijk moet maken (Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau, 2007). De M.O. PLP 10 (B.S. 16 oktober 2001) duidt op het verschil in operationele noden tussen de verschillende politiezones. Dit maakt dat een verdere normering inzake capaciteit uitblijft. Het aantal, het belang en de aard van de evenementen die een politioneel dispositief vereisen, bepalen de operationele noden van elke zone. Politiezones met bijvoorbeeld honderden manifestaties, grote evenementen of een eerste klasse voetbalclub, krijgen disproportioneel veel openbare orde activiteiten te verwerken en besteden hier dus enorm veel capaciteit aan (De Ruyver, 2009). Verder worden deze operationele noden ook beïnvloed door de richtlijnen van de administratieve overheid betreffende de politionele aanwezigheid. Kenmerkend voor 37

deze basisfunctie is dat er een onderscheid dient gemaakt te worden tussen de voorzienbare gebeurtenissen en de onverwachte ordeverstoringen. De Ministeriële richtlijn MFO-2 (B.S. 4 juli 2007 ) bepaalt dat elke zone zich zodanig dient te organiseren dat ze in staat is om 12% eigen capaciteit vrij te maken voor voorziene gebeurtenissen. In het geval van onvoorziene gebeurtenissen heeft de zone 24u de tijd om de nodige capaciteit vrij te maken. Wanneer de beschikbare capaciteit ontoereikend wordt geacht, kan de betrokken politiezone beroep doen op de gehypothekeerde capaciteit van een andere zone. Dit solidariteitssysteem kan langs de ene kant eventuele capaciteitsproblemen in een zone opvangen maar kan langs de andere kant capaciteitsproblemen creëren in de zone die de gehypothekeerde capaciteit moet leveren. Het mechanisme van de gehypothekeerde capaciteit wordt gedetailleerd uiteengezet in de MFO-2 (B.S. 4 juli 2007).

2.4.7. Verkeer Deze functie werd ingevoegd bij K.B. van 16 oktober 2009 (art. 2, B.S. 29 oktober 2009). Volgens art. 7bis van het K.B. organisatie- en werkingsnormen (B.S. 12 oktober 2001) bestaat de functie verkeer voor de lokale politie uit “het uitvoeren van de opdrachten bedoeld in artikel 16 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, op het grondgebied van de politiezone, met uitzondering van de autosnelwegen, waarvan het toezicht aan de federale politie toekomt”. K.B. van 16 oktober 2009 tot wijziging van het K.B. van 17 september 2001 (B.S. 29 oktober 2009) bepaalt dat het de verkeerstaken betreft, uitgevoerd in het kader van de basispolitiezorg en die nodig zijn voor het beheren van de lokale verkeersveiligheid, de strijd tegen verkeersinbreuken en de bijdrage tot het vlot verkeer op het grondgebied van de politiezone, met uitzondering van de autosnelwegen, waarvan het toezicht aan de federale politie toekomt. Volgens dit K.B groeperen deze taken zich rond vier assen. De eerste as bestaat uit het voeren van preventieve en repressieve verkeersacties. Deze as omvat dus een preventief luik en een repressief luik. Op de tweede as situeert zich de verkeersregeling die de interventie omvat van de politiediensten bij ernstige en onverwachte verstoring van de mobiliteit, waarbij wordt vermeden dat deze permanent of semi-permanent infrastructurele aanpassingen vervangt. De derde as omvat het vaststellen van verkeersongevallen, waarbij een evenwicht moet worden gezocht tussen enerzijds de striktheid en de objectiviteit van deze vaststellingen, en anderzijds het optimaliseren van het verkeer met het oog op het verminderen van de impact van het ongeval op het sociaal-economische leven. De vierde en laatste as wordt gevormd door 38

enerzijds het verstrekken van advies op vragen afkomstig van de bevoegde overheden die verband houden met mogelijke effecten op het gebied van mobiliteit en verkeersveiligheid, en anderzijds door suggesties en analyses op basis van de exploitatie van de lokale onveiligheidsgegevens ingezameld door de politiezone. De implementatie van deze vier assen vereist ook de behandeling van dossiers in verband met verkeer. In de totale werkcapaciteit dient derhalve te worden begrepen, de tijd die vereist is voor: het opstellen van zowel aanvankelijke als navolgende processen-verbaal; de behandeling van apostilles die uitgaan van het Parket of die kaderen in het Ambtshalve Politioneel Onderzoek (APO) of de Vereenvoudigde Processen-verbaal (VPV); de administratieve behandeling van de processenverbaal en onmiddellijke inningen; het beantwoorden van bezwaarschriften, klachten en suggesties,… Het K.B. organisatie- en werkingsnormen (art. 7bis, B.S. 12 oktober 2001) bepaalt dat minimum 8 % van de totale werkcapaciteit binnen elke politiezone moet besteed worden aan de uitoefening van deze functie. Deze capaciteit bestaat zowel uit de leden van het operationeel als van het administratief en logistiek kader sinds de toekenning aan deze laatste- door middel van de richtlijnen van 1 december 2006 tot het verlichten en vereenvoudigen van bepaalde administratieve taken van de lokale politie- van bepaalde opdrachten gerelateerd aan de verkeersveiligheid. Met het oog op de effectieve aanwending van deze capaciteit is elke politieambtenaar en agent minstens in staat om, wanneer de omstandigheden zijn optreden vereisen, de taken te vervullen die deze functie inhoudt.

2.5. De KUL-norm Uit de literatuur en wetenschappelijk onderzoek blijkt duidelijk dat de ene buurt de andere niet is (Pauwels, 2002). Ook op het niveau van de zone is de eeuwenoude, ongelijke spreiding van criminaliteit en onveiligheid zichtbaar. Dit vertaalt zich ook in het lokaal veiligheidsbeleid en het zonaal veiligheidsplan. Het is belangrijk dat er met deze gegevens rekening wordt gehouden bij het bepalen van de nood aan capaciteit van een zone. Er dient een evenwicht te zijn tussen de grootte van het korps en het takenpakket van de politiedienst. Een tekort zou leiden tot het niet naar behoren uitvoeren van de basispolitiezorg en bij een teveel worden de juiste mensen niet op de juiste plaats ingezet. In de jaren ’90 werd de KULnorm gerealiseerd, welke gebruik maakt van de meervoudig lineaire regressieanalyse om de 39

verwachte capaciteit te bekomen. De KUL-norm bepaalt de politiecapaciteit aan de hand van objectieve omgevingsindicatoren2. Hiermee wordt er tegemoet gekomen aan de ongelijke spreiding van criminaliteit en onveiligheid en wordt er rekening gehouden met regiospecifieke kenmerken. Het probleem is dat de KUL-norm dateert van voor de politiehervorming en dus geen rekening houdt met de politiecapaciteit in de basisfuncties zoals die momenteel voorzien worden in de basispolitiezorg. Tot op heden is er nog geen actualisering van de norm gebeurd (Pauwels, Verhage & Noppe, 2012). Uit de literatuur blijkt dat dit wel wenselijk is. Ook Minister van Binnenlandse Zaken Joëlle Milquet schreef in haar beleidsnota 2012-2014 dat een herziening van de KUL-norm noodzakelijk is en wees op het feit dat een herziening van deze norm gepland was op basis van wetenschappelijk onderzoek maar dat dit onderzoek niet de verwachte resultaten had opgeleverd. In het artikel, “aanpassing omstreden KUL-norm zonder extra middelen zal moeilijk zijn” (Knack, 25 april 2012), staat dat er momenteel een werkgroep bezig is met het uitwerken van een nieuw voorstel in plaats van de KUL-norm. Voor een definitie van de KUL-norm verwijs ik naar het K.B. van 15 januari 2003 houdende de nadere regels inzake de berekening en de verdeling van de gemeentelijke dotaties in de schoot van een meergemeentenpolitiezone (B.S., 13 februari 2003). “In zijn totaliteit, voor het gehele Rijk genomen, is de KUL-norm een verdeelsleutel tussen de gemeenten van het Rijk op basis van de politiesterkte. Deze verdeelsleutel is bekomen door een herverdeling over alle gemeenten van het globaal cijfer van nationale lokale politiecapaciteit, waarvoor het totaal van het operationele lokale politie-effectief op een bepaald ogenblik werd genomen. Per gemeente is de KUL-norm een cijfer dat toelaat die gemeente, wat de lokale politie betreft, kwantitatief te situeren in het Rijk en ten opzichte van elke andere gemeente, met in achtneming van de specifieke kenmerken van die gemeente, althans die kenmerken die een verband blijken te vertonen met de politiesterkte, zonder er een rechtstreeks oorzakelijk verband mee te hebben. Die verdeelsleutel wordt bekomen door de toepassing van een wetenschappelijke techniek uit de verklarende statistiek, namelijk de meervoudige lineaire regressie-analyse met intercept”. ( B.S. 13 februari 2003)

2

Bijlage 1: De variabelen uit de KUL-norm

40

Deel 3: Het empirisch onderzoek: de onderzoeksresultaten In onderstaande hoofdstukken wordt getracht de verschillende onderzoeksvragen te beantwoorden. Het eerste hoofdstuk schetst de evolutie van de Belgische politiecapaciteit sinds 2002. De Belgische politiecapaciteit wordt in het tweede hoofdstuk in Europees perspectief geplaatst. Ondanks de moeilijkheden bij internationaal vergelijkend onderzoek is het toch interessant hier een blik op te werpen. De knelpunten en/of behoeften met betrekking tot de lokale politiecapaciteit komen aan bod in het derde hoofdstuk. De vijf topics: wetgeving, capaciteitsbeïnvloedende factoren, registratiesysteem en beleid worden hierin uiteengezet en telkens wordt aangegeven waar zich eventuele knelpunten en/of behoeften situeren.

1. De evolutie van de Belgische politiecapaciteit sinds 2002 Het beantwoorden van de eerste onderzoeksvraag naar de evolutie van de Belgische politiecapaciteit sinds de hervorming gebeurt aan de hand van de morfologie van de politiediensten. Een inleidende paragraaf schetst de impact die de hervorming gehad heeft op de Belgische politiestatistiek. Dit is belangrijk om de cijfers die gebruikt worden te kunnen plaatsen.

1.1. De impact van de hervorming op de Belgische politiestatistiek Voor de politiestatistieken in het algemeen geldt dat er in grote lijnen drie grote perioden te onderscheiden zijn. De eerste grote periode is deze voor 1993, de tweede periode betreft de jaren 1993-2000 en de laatste periode is deze na 2000. De periode voor 1993 kan kort samengevat worden als absolute chaos. De drie verschillende politiediensten, gemeentepolitie, rijkswacht en gerechtelijke politie, hadden elk hun eigen systeem. In 1994 wordt bij K.B van 11 juli de Algemene Politiesteundienst (APSD) opgericht. De APSD fungeerde als coördinatieorgaan tussen de drie algemene politiediensten. Dit nieuwe orgaan bevatte een afdeling Politiebeleidsondersteuning die moest instaan voor het tot stand brengen van een volledige nationale criminaliteitsstatistiek op het niveau van de algemene politiediensten. De hervorming van het politielandschap bracht in 2000 ook een hervorming van de politiestatistieken met zich mee. Sinds de hervorming spreekt men van Politiële Criminaliteitsstatistieken (PCS) en worden deze geproduceerd door de Algemene Nationale Gegevensbank (ANG) (Pauwels, 2010). 41

Met betrekking tot het inzamelen van de morfologische gegevens van de politiediensten kan men ook drie grote perioden onderscheiden. Sinds het begin van de jaren 90 vindt er jaarlijks een inzameling van de morfologische gegevens van alle politiediensten van het land plaats. Aanvankelijk werd dit gedaan door het steunpunt van de Algemene Directie Veiligheids- en Preventiebeleid, vervolgens door de Afdeling Politiebeleidsondersteuning van de Algemene Politiesteundienst (APSD) en ten slotte door de Directie van de nationale gegevensbank (DSB) voor de gegevens van de federale politie en door de Directie van de relaties met de lokale politie (CGL) voor de gegevens van de lokale politie (Federale politie, Algemene directie van de ondersteuning en het beheer, 2010). De politiehervorming heeft een niet te onderschatten invloed uitgeoefend op de morfologische gegevensinzameling van de politiediensten. De doelstellingen en de werkwijze achter de morfologische gegevensinzameling dienden zich aan te passen, waardoor de inzameling nog voortdurend in evolutie is. Niet alleen qua vormgeving maar ook qua inhoud en gebruikte methodologie (MO PLP 30, B.S. 21 januari 2003). Sinds 2004 houdt de gebruikte methodologie voor het inzamelen van de morfologische gegevens van de politiediensten, een morfologische vragenlijst in. De inzameling van morfologische gegevens vindt zijn juridische grondslag in art. 5 van het koninklijk besluit van 3 september 2000 (B.S. 23 september 2000) en voor de uitvoering ervan wordt verwezen naar de omzendbrief PLP 30 (B.S. 21 januari 2003). De vragenlijst dient door de lokale politiekorpsen ingevuld en ondertekend te worden, met als referentiedatum 31 december. Deze vaste datum is in het kader van wetenschappelijk onderzoek belangrijk voor vergelijkingen in de tijd. De vragenlijst bevat een module die peilt naar het aantal FTE’s werkzaam in de verschillende basisfuncties, waarbij een onderscheid gemaakt wordt tussen het operationeel personeel en het Calog-personeel. De telling gebeurt op een gedetailleerde wijze door een onderscheid te maken tussen drie categorieën. De eerste categorie zijn diegenen die aangesteld zijn met een aanstellingspercentage van minder dan 50%. De tweede categorie omvat diegenen die aangesteld zijn met een percentage tussen 50% en 80%. Diegenen die voor meer dan 80% aangesteld zijn, vormen de derde categorie. Aan de hand van deze telmethode is het mogelijk inzicht te krijgen in de relatieve verhouding van de politie-inzet naar basisfunctie. Echter voor het beantwoorden van de vraag naar reële hoofden die ingezet worden per basisfunctie, is deze telmethode niet bruikbaar. De indeling van de categorieën is te ruw en dubbeltellingen zijn onvermijdelijk (Pauwels, et al., 2012). Onderzoek toont aan dat de data, verkregen op basis van deze telmethode, een beperkte 42

bruikbaarheid hebben. Zo is het onmogelijk deze gegevens rechtstreeks te gebruiken voor het voorspellen van de bestaande capaciteit in de verschillende basisfuncties aan de hand van omgevingscondities. Verder blijkt uit een vergelijking van deze data met gegevens afkomstig uit de loonmotor, dat er problemen zijn met de validiteit van de morfologische databank. (Pauwels, Noppe & Verhage, 2012). De politiezones ervaren het invullen van de morfologische vragenlijst als tijdrovend en stellen zich vragen bij de waarde van de data voor de politiezone. Op basis van deze vaststelling zijn er redenen om aan te nemen dat de morfologische vragenlijst niet altijd even geldig wordt ingevuld. Problematisch is de vaststelling dat er geen enkele controle is op de data en er dus geen zicht is op de datakwaliteit. (L. Van Gelder, persoonlijke communicatie, 20 maart, 2013).

1.2. De morfologie van de Belgische politie Dit hoofdstuk tracht een beeld te schetsen van de Belgische politiesterkte. Op basis van deze cijfers is het mogelijk een zicht te krijgen op de evolutie van de capaciteit in het Belgische politiebestel. De capaciteit van zowel de lokale als de federale politie bestaat uit twee grote groepen, namelijk het Calog-personeel3 en het operationeel personeel. In onderstaande analyses wordt steeds een beeld geschetst van de totale capaciteit, het Calog-personeel en het operationeel personeel. De capaciteit wordt telkens uitgedrukt in FTE (full-time equivalent). Aangezien absolute aantallen vaak weinig betekenis hebben, worden ze in deze analyse ook steeds gerelateerd aan het totaal aantal inwoners van België. Voor de bevolkingscijfers van België wordt gebruik gemaakt van de website van de Europese Commissie Eurostat (bijlage 2). Een belangrijke opmerking is dat de referentiedatum van het bevolkingsaantal (1 januari van een bepaald jaar) en de referentiedatum van de politiecapaciteit (31 december van een bepaald jaar) van elkaar verschillen. In deze analyse is er geopteerd om de politiecapaciteit van het jaar X in verband te brengen met het totaal aantal inwoners van het jaar X+1. Op basis van deze gegevens kunnen er ratio’s berekend worden waaruit kan afgeleid worden per hoeveel inwoners er 1 FTE aanwezig is. De cijfers van de Belgische bevolking zijn afkomstig van de website van Eurostat4. Het eerste deel van dit hoofdstuk bespreekt de cijfers van de lokale politie. Er wordt geopteerd om te kijken naar de capaciteitscijfers van de lokale politie in zijn geheel in plaats 3

Het Calog personeel wordt ook wel burgerpersoneel genoemd. De afkorting Calog staat voor administratief en logistiek. Doorheen deze bijdrage zullen de termen burgerpersoneel en calog-personeel door elkaar gebruikt worden. 4 Bijlage 2: De cijfers van de Belgische bevolking van 2003 tot 2012.

43

van een onderlinge vergelijking van de politiesterkte van de individuele politiezones. Het belangrijkste argument voor deze keuze is de doelstelling van de masterproef, welke erin bestaat een algemeen beeld te schetsen van de lokale politie als geheel. Een ander belangrijk argument is de vaststelling dat er bij de lokale politie terminologische en inhoudelijke verwarring heerst omtrent de verschillende functies, waardoor deze door de politiezones verschillend worden ingevuld. Het tweede deel werpt een blik op de evolutie van de cijfers van de federale politie. Het bekijken van deze cijfers laat toe de capaciteit van de lokale politie in perspectief te plaatsen. Het laatste deel geeft een beeld van de totale Belgische politiecapaciteit. Dit is interessant met het oog op de internationale vergelijking binnen Europa.

1.2.1. De lokale politiecapaciteit De cijfers van de lokale politiecapaciteit zijn gebaseerd op de morfologische vragenlijst die elke zone dient in te vullen en te ondertekenen. De gegevens worden ter beschikking gesteld door de Directie van de relaties met de lokale politie (CGL). De beschikbare data bestrijken de periode 2002-2011. De cijfers van 2012 waren op het moment van de analyse (maart) nog niet beschikbaar. Aan de hand van de kwantitatieve gegevens, voorgesteld in de vorm van grafieken, kunnen bepaalde waarnemingen en evoluties, die zich hebben afgetekend sinds de hervorming van 2001, gevisualiseerd worden. Een belangrijke opmerking met betrekking tot de betrouwbaarheid van het cijfermateriaal is het feit dat er geen enkele controle is op de geldigheid van de data. Ook is het belangrijk te weten dat de data niet altijd volledig zijn. Jaarlijks zijn er politiezones die de morfologische vragenlijst niet invullen (L. Van Gelder, persoonlijke communicatie, 19 maart 2013). Onderstaande cijfers geven dus slechts een indicatie van de werkelijkheid. Met deze gebreken dient rekening gehouden te worden bij de interpretatie van de cijfers. 1.2.1.1. Evolutie operationeel personeel van de lokale politie 2002-2011 Uit onderstaande grafiek kan men vaststellen dat er een min of meer constante toename is van het aantal operationele personeelsleden in de lokale politie, met als enige uitzondering het jaar 2006. Het syntheserapport van CGL (2008) verklaart dit door een daling van het operationeel personeel in het basiskader. Opvallend is ook de piek in 2005 van 27428 FTE’s. De operationele lokale politiecapaciteit stijgt van 26839 FTE in 2002 naar 28142 FTE in 2011 wat een stijging betekent van 1303 FTE. Tussen 2002 en 2011 bedraagt de waargenomen toename van het aantal operationele personeelsleden 4,85% (= (28142 - 26839) / 26839). 44

Lokale politie 28500

28142

28000

27599 27672

FTE

27428 27500 27000

26839 26881

26994

27204

27844

27359 Operationelen

26500 26000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jaartal

Fig. 3: Evolutie operationeel personeel lokale politie 2002-2011 Wanneer de cijfers van de operationele capaciteit in verband worden gebracht met de bevolkingscijfers, vertoont de grafiek een heel ander verloop. De cijfers schommelen tussen 1FTE/386 inwoners in 2002 en 1FTE/392 inwoners in 2011. Opvallend is het dal in 2005 dat logisch te verklaren is door de piek in 2005 uit figuur 1. Er kan gesteld worden dat de stijging van de operationele capaciteit verhoudingsgewijs kleiner is dan de stijging van het bevolkingsaantal. De lokale operationele politiecapaciteit is in absolute aantallen gestegen maar is niet voldoende gestegen wanneer men dit bekijkt in relatie met de stijging van het bevolkingsaantal. Globaal gezien, kent deze grafiek een lichte stijging wat wil zeggen dat er per FTE meer inwoners zijn.

Lokale politie 1 FTE / X inwoners

400

395

395 390 385

386 387 387

389 390 390

392

392

383 Ratio Ops-bevolking

380 375 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jaartal

Fig. 4: Evolutie ratio operationeel personeel lokale politie-bevolking 2002-2011 45

1.2.1.2. Evolutie Calog-personeel van de lokale politie 2002-2011 Onderstaande grafiek toont aan dat de omvang van het burgerpersoneel van de lokale politiezones sterk is toegenomen sinds 2002. Over de periode 2002-2011 stijgt de omvang van het burgerpersoneel met 1971 FTE’s of 60,73% (= (5216 - 3245) / 3245). Het syntheserapport van CGL (2008) verklaart deze opwaartse beweging van het Calog-personeel door de wens om de norm van 16% in de ministeriële omzendbrief CP2 te halen. In 2002 bedroeg de minimale norm betreffende Calog-personeel 8% ten opzichte van het operationeel personeel. De ministeriële omzendbrief CP2 betreffende het bevorderen van de organisatieontwikkeling van de lokale politie met als finaliteit een gemeenschapsgerichte politiezorg (B.S., 29 december 2004) stelt dat het contingent van Calog-personeel naar minimaal 16% dient te worden opgedreven om te garanderen dat er voldoende personeel is voor de uitvoering van administratieve taken. Op die manier zal de operationele politionele inzetbaarheid zichtbaar verhogen.

Lokale politie 6000 5000 FTE

4000

4378 3886 4144 3724 3245 3543

5216 4739 4899 4997

3000 CALog

2000 1000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jaartal

Fig. 5: Evolutie van het Calog-personeel lokale politie 2002-2011 Bij de berekening van de ratio Calog personeel-bevolking vertoont de grafiek een dalende lijn. De Ratio daalt van 1FTE/3191 inwoners in 2002 naar 1 FTE/2117 inwoners in 2011. Wanneer grafiek 3 en grafiek 4 met elkaar worden vergeleken, kan gesteld worden dat beide figuren elkaars spiegelbeeld zijn. Het aantal Calog-personeelsleden kent een sterkere stijging dan de bevolkingsgroei.

46

1 FTE / X inwoners

Lokale politie 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

3191

2934 2805 2705 2554 2436 2269 2213 2201 2117

Ratio Calog-bevolking

Jaartal

Fig. 6: Evolutie ratio Calog personeel lokale politie-bevolking 2002-2011 1.2.1.3. Evolutie totale lokale politiecapaciteit 2002-2011 De totale capaciteit van de lokale politie wordt gevormd door de som van het Calog-personeel en het operationeel personeel. We stellen een voortdurende stijging van de totale lokale politiesterkte vast. Dit is een logische vaststelling gezien zowel de capaciteit van het operationeel personeel als de capaciteit van het Calog-personeel een stijging kent. De capaciteit van de lokale politie stijgt van 30085 FTE’s in2002 naar 33358 FTE’s in 2011. Dit is een stijging van 3273 FTE’s of 10,88% (= (33358-30085) / 30085).

Lokale politie 34000 32338

33000 31314 31348

FTE

32000 31000

30085

30424

32571 32841

33358

31737

30718 Totaal

30000 29000 28000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jaartal

Fig. 7: Evolutie totale lokale politiecapaciteit 2002-2011 Wanneer de ratio totale lokale politiecapaciteit-bevolking berekend wordt, vertoont de grafiek een dalende trend. De ratio daalt van 1FTE/344 inwoners naar 1FTE/331 inwoners. Vorige 47

figuren in achtnemend kan deze dalende trend voornamelijk verklaard worden door de grote stijging van het aantal Calog medewerkers. De stijging van het aantal Calog-personeelsleden is een goede zaak want dit betekent een stijging van het figuurlijke blauw op straat.

Lokale politie 1 FTE / X inwoners

344 345

342

340

340

336

338

336 333

335

333

335 331

330

Ratio Totaal

325 320 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jaartal

Fig. 8: Evolutie ratio totale lokale politiecapaciteit-bevolking 2002-2011 Uit voorgaande cijfers blijkt dat de lokale politie een groter aantal operationele personeelsleden heeft in vergelijking met het aantal Calog-personeelsleden. Onderstaande grafiek toont de verhouding, per jaar, tussen het operationeel kader en het Calog-kader. Het valt meteen op dat de verhouding van het administratief personeel gestegen is ten opzichte van het operationeel personeel. Het aandeel van het Calog-personeel stijgt van 11% in 2002 naar 16% in 2011, wat een stijging betekent van 5%. De stijging van het aandeel van het Calog-personeel van 11% naar 16% is te verklaren door de wens om te voldoen aan de norm van 16% zoals uiteengezet in de ministeriële omzendbrief CP2.

Verhouding Ops/Calog per jaar 100%

11%

12%

12%

12%

13%

14%

15%

15%

15%

16%

89%

88%

88%

88%

87%

86%

85%

85%

85%

84%

80% 60% 40%

Calog Operationele

20% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fig. 9: Evolutie verhouding Calog personeel – Operationeel personeel lokale politie 20022011 48

1.2.2. De federale politiecapaciteit Het grondig analyseren van de cijfers van de federale politie zou ons in het kader van deze masterproef te ver leiden. Toch is het belangrijk hier even bij stil te staan aangezien de cijfers noodzakelijk zijn voor het in kaart brengen van de evolutie van de totale Belgische politiecapaciteit en het in perspectief plaatsen van de lokale politiecapaciteit. Onderstaande cijfers geven een overzicht van de federale politiesterkte uitgedrukt in FTE’s van 2004 tot 2011. Ter verduidelijking van deze cijfers zijn er enkele opmerkingen geformuleerd. Deze cijfers werden verkregen via een medewerker van de Dienst Politie beleidsondersteuning (PBO). Opvallend is de daling van het aantal operationele personeelsleden van 11354 FTE’s in 2004 naar 10546 FTE’s in 2011. Dit betekent een daling van 809 FTE’s of 7,67% (=(11354-10545)/10545). Het Calog personeel kent anderzijds een stijging van 3087 FTE’s in 2004 naar 3661 FTE’s in 2011 wat een stijging is van 574 FTE’s of 18,5% (=(36613087)/3087). Evolutie personeel federale politie 2004-2012 (in FTE's)

Ops CALog Totaal fedpol

2004

2005

2006

2007

11.354,20

10.977,30

11.094,70

11.151,20

3.086,80

3.113,50

3.378,60

14.441,00

14.090,80

14.473,30

3.732,20

2008

2009

2010

2011

2012

11.408,10 11.378,20 11.089,00 10.939,70 10.545,50 3.659,30

3.578,40

3.550,80

3.519,86

3.660,96

14.883,40 15.067,40 14.956,60 14.639,80 14.459,56 14.206,46

Opmerkingen 1. De vermelde effectieven zijn een weerslag van de personeelsdatabank (PRP2) van de Algemene directie van de ondersteuning en het beheer (DGS), uitgedrukt in FTE 2. Deze cijfers bevatten ook: het personeel dat alternatief gefinancierd wordt (bv. gedetacheerden naar Vast Comité P of Vast Comité I); het kuispersoneel; de aspiranten; het personeel van het sociaal secretariaat; het personeel van de Algemene Inspectie; de gedetacheerde politiemensen tegen betaling naar de lokale politie; de personeelsleden van de HORECA 3. Deze cijfers bevatten de militairen die bij de federale politie op contractuele basis werken.

Tabel 2: Informatie betreffende de federale politiecapaciteit

1.2.3. De totale capaciteit van de Belgische politie Om te komen tot de totale capaciteit van de Belgische politie wordt de som genomen van de capaciteit van de lokale politie en van de federale politie. Een belangrijke opmerking hierbij is 49

dat de data van de lokale en de federale politie niet in dezelfde eenheid uitgedrukt worden. Een tweede belangrijke opmerking is dat er geen eenduidige registratie bestaat van de politieactiviteiten binnen de geïntegreerde politie (Van Ryckeghem & Hendrickx, 2009). Met deze informatie dient rekening gehouden te worden bij de interpretatie van onderstaande data. Aangezien de cijfers van de federale politiecapaciteit slechts bekend zijn sinds 2004 bevat deze analyse de evolutie van 2004 tot 2011 in plaats van 2002 tot 2011. In onderstaande analyse wordt enkel een overzicht gegeven van de evolutie van de totale Belgische politiecapaciteit en worden enkele belangrijke verhoudingen weergegeven. Het geven van de evolutie van de Belgische politiecapaciteit opgesplitst naar operationeel en Calog-kader zou ons in het kader van deze masterproef te ver leiden en levert geen noodzakelijke inzichten. Wel wordt bijvoorbeeld de verhouding tussen het Calog- en het operationeel personeel weergegeven. 1.2.3.1. Evolutie van de totale capaciteit van de Belgische politie De capaciteit van de Belgische politie kent, met uitzondering van het jaar 2010, een continue stijging. Dit kan vastgesteld worden aan de hand van onderstaande grafiek. De Belgische politiecapaciteit stijgt van 45159 FTE’s in 2004 naar 47818 FTE’s in 2011. Dit is een stijging van 2659 FTE’s of 5,89% (=(47818-45159)/45159). Rekening houdend met de cijfers van de lokale politie en de federale politie is dit een logische conclusie. Uit voorgaande cijfers blijkt namelijk dat bij de lokale politie zowel het operationeel personeel als het Calog personeel stijgt. Bij de federale politie daalt het aantal operationele persoonsleden en stijgt het aantal Calog medewerkers.

FTE

Belgische politiecapaciteit 48000 47000 46000 45000 44000 43000

47405 47527 47481

47818

46620 45159 45404

45822 Belgische politiecapaciteit

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jaartal

Fig. 10: Evolutie Belgische politiecapaciteit 2004-2011

50

Ook hier is het interessant om te kijken naar de ratio Belgische politiecapaciteit-bevolking. Deze ratio vertoont een neerwaartse beweging van 2004 tot 2008 en kent dan weer een continue stijging van 2008 tot 2011. In het jaar 2011 is men terug op hetzelfde niveau als in het jaar 2004. Er kan gesteld worden dat de bevolkingsaangroei sinds 2008 een sterkere stijging kent dan de groei van het aantal FTE’s. Gezien de correlatie tussen het aantal inwoners en de criminaliteitsgraad zou het beter zijn dat deze grafiek haar dalende trend na 2008 verder zette.

I1FTE / X inwoners

Ratio Belgische politiecapaciteit-bevolking 232 230 228

232

231 232 231 229

231

228 227

226

Ratio Belgische politiecapaciteitbevolking

224 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jaartal

Fig. 11: Evolutie ratio Belgische politiecapaciteit-Bevolking 2004-2011 Om een beter beeld te hebben op de verhouding Calog personeel – operationeel personeel en de verhouding lokaal – federaal, worden onderstaande grafieken bijgevoegd. Figuur 12 toont de evolutie van de verhouding tussen het Calog personeel en het operationeel personeel. Opvallend is dat het aandeel van het operationeel personeel veel groter is dan het aandeel van het Calog personeel. De Belgische politie bestaat voornamelijk uit operationele personeelsleden. Wel dient direct vermeld te worden dat het aandeel van het Calog personeel is gestegen van 15% in 2004 naar 18% in 2011, wat een stijging betekent van 3%.

51

120% Percentage

100%

15%

15%

16%

17%

18%

18%

18%

18%

85%

85%

84%

83%

82%

82%

82%

82%

80% 60% 40%

Calog personeel Operationeel personeel

20% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jaartal

Fig. 12: Evolutie verhouding Calog personeel – Operationeel personeel 2004-2011 Figuur 13 toont de evolutie van de verhouding tussen het aandeel van de lokale politie in de totale capaciteit en dat van de federale politie. Ook hier valt op dat het aandeel van de lokale politie in de totale capaciteit veel groter is dan het aandeel van de federale politie. Gezien de principes van subsidiariteit en specialiteit van toepassing zijn op de federale politie hoeft deze verdeling niet te verwonderen. (Art 3, WGP). 100% Percentage

80%

32%

31%

32%

32%

32%

31%

31%

30%

68%

69%

68%

68%

68%

69%

69%

70%

60% 40%

Federaal Lokaal

20% 0% 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Jaartal

Fig. 13: Evolutie verhouding Federaal – Lokaal 2004-2011

1.3. Deelbesluit In dit hoofdstuk werd de evolutie van de politiecapaciteit sinds de hervorming in kaart gebracht. De evolutie van de lokale politiecapaciteit is in kader van dit onderzoek het meest relevant. Toch werd er geopteerd om ook de evolutie van de federale politie en de totale Belgische politie mee op te nemen in de analyse. Dit om de cijfers van de lokale politie van meer betekenis te voorzien en ze in perspectief te plaatsen.

52

Bovenstaande analyse werd uitgevoerd op de data die verkregen worden op basis van de morfologie van de politiediensten. Er dient gewezen te worden op de onvolledigheid en de lage betrouwbaarheid en validiteit van deze gegevens. Zeker voor de gegevens van de lokale politie is men afhankelijk van de “good will” van de politiezones. De morfologische vragenlijsten worden vaak aanzien als tijdrovend en onnuttig waardoor ze niet altijd nauwkeurig of soms gewoon niet ingevuld worden. Een andere beperking van de morfologische vragenlijsten is dat de verkregen gegevens enkel een beeld geven over de lokale politie als geheel. Het is niet mogelijk de lokale politiezones onderling te vergelijken. Aangezien de vergelijking van politiezones niet tot de doelstelling behoort van dit onderzoek is het hier geen probleem. Toch dient opgemerkt te worden dat het belangrijk is politiezones te kunnen vergelijken indien men de capaciteit wil evalueren, bijsturen en indien nodig herverdelen. Naar de toekomst toe zou het goed zijn deze morfologische vragenlijst aan te passen en bij te sturen zodanig dat het mogelijk wordt, inzicht te krijgen in de verdeling van de capaciteit over de basisfuncties heen. Ondanks de aangehaalde beperkingen en knelpunten is het toch interessant een licht te werpen op de evolutie van de politiecapaciteit. In de media luidt het vaak dat de politie overbevraagd is en dat de politiecapaciteit ontoereikend is om het takenpakket naar behoren uit te voeren. Maar hoe is het nu eigenlijk gesteld met de politiesterkte? Algemeen kan geconcludeerd worden dat de Belgische politiecapaciteit een continue stijging kent sinds de hervorming. Aangezien het aantal personeelsleden van de federale politie sinds 2004 gedaald is met 1,6%, is de stijging van de totale Belgische politiecapaciteit te verklaren door de grote stijging, respectievelijk van 10,88% van het aantal personeelsleden van de lokale politie. Opvallend is ook het grote aandeel van de lokale politie in de totale capaciteit. Het aandeel van de lokale politie betreft gemiddeld 69% van de totale capaciteit, terwijl dit voor de federale politie slechts gemiddeld 31% bedraagt. Toch hoeft deze verdeling niet te verwonderen. De federale politie heeft met de hervorming een subsidiaire rol toebedeeld gekregen waardoor zij minder zaken behandelt dan de lokale politie (Art. 3 WGP). Kort door de bocht kan gesteld worden dat de federale politie dan ook minder capaciteit nodig heeft in vergelijking met de lokale politie. Maar wat betekenen deze cijfers nu? Ondanks de grote stijging van de lokale politiecapaciteit luidt het binnen de politie dat deze capaciteit toch ontoereikend is voor het takenpakket. Heel wat factoren hebben een invloed op dit takenpakket en kunnen de werklast vergroten. De bevolkingsgroei is zo één van de elementen die ervoor zorgt dat de werklast toeneemt. In 53

bovenstaande analyse werd de capaciteit dan ook telkens gerelateerd aan het totaal aantal inwoners van België. De verkregen ratio’s geven een duidelijker en informatierijker beeld van de evolutie van de politiecapaciteit. De ratio van de lokale politie kent een daling van 1FTE/344 inwoners in 2002 naar 1FTE/331 inwoners in 2011. Dit betekent dat het aantal personeelsleden van de lokale politie, over de periode van 2002 tot 2011, sterker is gestegen dan het bevolkingsaantal. Op het eerste zicht zou er geconcludeerd kunnen worden dat de werklast die gegenereerd wordt door het bevolkingsaantal, gecompenseerd wordt door de stijging van het aantal personeelsleden. Toch dient dit beeld verder genuanceerd te worden. De basispolitiezorg wordt verzorgd door de operationele personeelsleden van de lokale politie. Het is dan ook deze groep die de invloed van de bevolkingsgroei op de werklast het meest voelt. De ratio van het operationeel personeel kent een stijging van 1FTE/386 inwoners in 2002 naar 1FTE/392 inwoners in 2011. Deze stijging wijst erop dat het aantal operationele personeelsleden niet voldoende stijgt in verhouding tot de stijging van het bevolkingsaantal. Op basis hiervan zou gesteld kunnen worden dat de roep om meer politiemensen gegrond is. Hiermee wordt zeker niet gepretendeerd dat de bevolkingsgroei de verklaring is voor het tekort aan operationele politiemensen. Er zijn veel meer factoren waarmee rekening dient gehouden te worden. Opvallend is de enorme stijging van het Calog personeel van de lokale politie. Deze stijging kan verklaard worden door de ministeriële omzendbrief CP2 (B.S., 19 december 2004) die stelt dat het contingent van deze groep dient te stijgen van minimaal 8% naar minimaal 16%. Hiermee wil men garanderen dat er voldoende personeel is voor de uitvoering van administratieve taken om zo de operationele politionele inzetbaarheid te verhogen. Op basis van bovenstaande analyse is het niet mogelijk maar ook niet wenselijk om verklaringen te formuleren met betrekking tot de capaciteit. Deze analyse dient enkel om op basis van kwantitatieve gegevens een algemeen beeld te krijgen van de evolutie van de politiecapaciteit.

54

2. De Belgische politiecapaciteit in Europees perspectief Aan de hand van het European Sourcebook en de website van Eurostat wordt de Belgische politiecapaciteit in Europees perspectief geplaatst. De opgenomen tabellen komen integraal uit de verslagen van deze instanties. Zoals reeds in het methodologisch luik werd aangegeven, is het belangrijk oog te hebben voor de verschillende problemen die rijzen bij internationaal vergelijkend onderzoek. Het is de afwezigheid van uniforme definities en gemeenschappelijke meetinstrumenten die de gevaren van internationaal vergelijkend onderzoek met zich meebrengen. Het is belangrijk om te weten dat het politioneel systeem niet in elk Europees land op dezelfde wijze georganiseerd is. Verder kent bijna elk land meer dan één politiedienst wat het tellen van het aantal politiemensen bemoeilijkt. Deze realiteit dient in acht genomen te worden bij onderstaand cijfermateriaal.

2.1. Eurostat Eurostat is het statistisch bureau van de Europese Unie dat werd opgericht in 1953 en is gehuisvest in Luxemburg. Haar belangrijkste taak bestaat erin vergelijkingen tussen landen en regio’s mogelijk te maken door de Europese Unie te voorzien van statistieken op Europees niveau. “We try to provide you with data that are comparable because apples have to be compared with apples - not with pears…” (Eurostat). Een belangrijk aspect is de definitie die de instantie hanteert bij het verzamelen van de gegevens. De definitie die Eurostat hanteert, luidt als volgt: “In most cases these figures include all ranks of police officers including criminal police, traffic police, border police, gendarmerie, uniformed police, city guard, and municipal police. They exclude civilian staff, customs officers, tax police, military police, secret service police, part-time officers, special duty police reserves, cadets, and court police.” (Eurostat) Onderstaande tabel werd het laatst bijgewerkt op 27 februari 2013. Ondanks deze recente bijwerking van de gegevens, valt op dat er slechts informatie beschikbaar is tot 2010. Op basis van deze toch wel oude gegevens kan er niets gezegd worden over de afgelopen drie jaar. Wanneer naar de recentste cijfers gekeken wordt, stelt men vast dat België op een 10de plaats staat in 2010, net boven Nederland. Op zich zegt dit redelijk weinig maar het geeft een idee 55

waar België zich situeert binnen Europa. Om deze cijfers van meer betekenis te voorzien, zou het beter zijn om deze te bekijken in verhouding tot het aantal inwoners, de criminaliteitsgraad, de grootte van het land,….

Tabel 3: Evolutie van het aantal politieambtenaren 2002-2010 volgens Eurostat.

2.2. European sourcebook Het Europees Comité voor criminele problemen (CDPC) richtte in 1993 een groep op met mensen die gespecialiseerd zijn in het analyseren van trends in criminaliteit en strafrecht. In 1995 stelt deze groep ‘’the European Sourcebook of crime and criminal justice’ voor aan de CDPC. Het European Sourcebook bevat criminaliteitsstatistieken van een veertigtal Europese 56

landen. De gegevens worden zoveel mogelijk uitgesplitst naar delicttype en bestrijken de hele justitiële keten. De belangrijkste rol van het European Sourcebook is de ondersteuning voor vergelijkend onderzoek naar criminaliteit in verschillende landen. Ondertussen kent het European Sourcebook vier edities. De eerste editie werd gepubliceerd in 1999 en bestrijkt de periode 1990-1996. In 2003 werd de tweede editie gepubliceerd die data bevat over de periode 1995-2000. De derde editie bevat de jaren 2000-2003 maar is beperkt want niet alle tabellen werden geüpdated. In 2010 werd de vierde en voorlopig laatste editie van het Europan Sourcebook gepubliceerd. Deze editie is wel volledig en bestrijkt de periode 20032007. Deze vier edities maken het mogelijk om te kijken naar trends over de jaren heen (Aibi, 2010). Voor de analyse van de politiecapaciteit in Europa wordt enkel gekeken naar de vierde editie omdat deze de periode 2003-2007 bevat en deze masterproef zich toespitst op de politiecapaciteit na de hervorming, dus vanaf 2002.

De definitie die de European Sourcebook hanteert is de volgende: “standard definition for ‘police officer’ which includes criminal police, traffic police, border police, gendarmerie and uniformed police but excludes customs police, tax police, military police, secret service police, part-time officers, police reservists, cadet police officers and court police”. (European Sourcebook)

2.2.1. Politieambtenaren: operationeel personeel De tabel geeft het aantal politieambtenaren per 100 000 inwoners aan. De laatste kolom geeft aan of er over de jaren 2003-2007 een stijging of een daling van het aantal politieambtenaren plaatsvond. Rusland, Moldavië en Albanië kennen de grootste daling van het aantal politieambtenaren, respectievelijk een daling van 42%, 32% en 32%. Roemenië, Slovenië en Ierland kennen de grootste stijging van het aantal politieambtenaren, respectievelijk een stijging van 23%, 17% en 15%. België kent een stijging van 2%. Omdat een vergelijking met andere landen niet zonder gevaren is, wordt er beter naar het gemiddelde gekeken. Het gemiddelde varieert van 400 (politieambtenaren per 100000 inwoners) in 2003 naar 335 in 2007. België situeert zich duidelijk rond dit gemiddelde. Een opmerkelijk gegeven is de daling van de maximum waarde. Deze daalt van 1247 naar 679 politieambtenaren per 100 000 inwoners. Er kan gesteld worden dat er in Europa een dalende trend is in het aantal politieambtenaren. Opvallend is ook de grote hoeveelheid niet beschikbare gegevens.

57

Tabel 4: Het aantal politieambtenaren per 100 000 inwoners De technische fiche is belangrijk om een zicht te hebben in welke politieambtenaren worden meegeteld en welke niet. Er kan worden vastgesteld dat elk land anders telt. Dit brengt heel wat gevaren met zich mee indien men op basis van deze cijfers vergelijkingen zou willen doorvoeren.

58

Tabel 5: Technische informatie over de politieambtenaren Onderstaande tabel verdeelt de landen over vijf categorieën. De politiesterkte uitgedrukt in aantal politieambtenaren per 100.000 inwoners in 2007 varieert van 151 (in Finland) tot 679 (in Rusland). Twaalf landen hadden een politiesterkte onder de 300 en bij elf landen lag dit tussen de 300 en 500. Cyprus (652) en Rusland (679) hadden een politiesterkte van meer dan 500. België situeert zich in de categorie 300-399. Het European Sourcebook geeft aan dat er geen duidelijke relatie bestaat tussen de politiesterkte en het aantal misdrijven.

59

Tabel 6: Het aantal politieambtenaren per 100 000 inwoners in 2007 verdeeld over vier categorieën

2.2.2. Het burgerpersoneel Niet elk land heeft burgerpersoneel binnen de politiedienst. Ook de verhouding tussen het burgerpersoneel en het operationeel personeel kent grote verschillen tussen de verschillende landen. In onderstaande tabel worden de landen ingedeeld in vier categorieën. Het European Sourcebook geeft aan dat er 23 landen niet in staat waren om cijfers te geven over het aantal burgerpersoneelsleden binnen de politiedienst. Dit is toch wel een groot aantal waardoor de betekenis van onderstaande cijfers vermindert. Slechts twee landen hebben minder dan 10% burgerpersoneel. België situeert zich in de categorie 10-19% en is het land met het 3de laagste percentage burgerpersoneel. Opvallend is dat ons buurland Nederland veel meer burgerpersoneel in dienst heeft in haar politieorganisatie.

Tabel 7: Percentage burgerpersoneel Ook hier is het belangrijk de technische informatie met betrekking tot deze cijfers in acht te nemen wanneer men op basis van deze cijfers uitspraken zou willen doen. Deze technische fiche toont aan dat, ook met betrekking tot het burgerpersoneel, de landen verschillend tellen.

60

Tabel 8: Technische informatie burgerpersoneel

2.3. Deelbesluit Zoals al meerdere malen in dit onderzoek werd aangegeven, is het vergelijken van internationale gegevens niet zonder risico’s. Niet elk Europees land organiseert haar politiediensten op dezelfde wijze, wat de vergelijking bemoeilijkt. Ook het tellen van de politieambtenaren is geen sinecure gezien de afwezigheid van uniforme definities en een gemeenschappelijk meetinstrument. Zowel Eurostat als het European Sourcebook formuleren een standaard definitie die elk land dient te hanteren bij het invullen van de cijfergegevens. Zo trachten zij de vergelijkbaarheid te vergemakkelijken. Maar aangezien elk politiesysteem anders georganiseerd is, blijft het moeilijk om landen met elkaar te vergelijken. Uit bovenstaande tabellen blijkt ook dat de beschikbare cijfers verouderd zijn. Op basis van de cijfers van Eurostat is het slechts mogelijk een beeld te krijgen tot 2010. De cijfers van het European Sourcebook zijn maar bekend tot 2007.

61

Een uitgebreide vergelijking van België met de rest van Europa behoort niet tot de doelstelling van dit onderzoek en is hier dan ook niet op zijn plaats. Bovenstaande gegevens dienen enkel om een algemeen beeld te krijgen en de Belgische politiecapaciteit in perspectief te plaatsen. Op basis van de gegevens van zowel Eurostat als het European Sourcebook kan geconcludeerd worden dat België zich rond het gemiddelde situeert wanneer gekeken wordt naar de totale capaciteit. Nederland bevindt zich net onder België wat de totale capaciteit betreft. Interessant is het wanneer er gekeken wordt naar het operationeel personeel enerzijds en het burgerpersoneel anderzijds. Wat het operationeel personeel betreft, situeert België zich net boven het gemiddelde. Volgens het European Sourcebook had België in 2007 356 operationele personeelsleden (per 100.000 inwoners) en bedroeg het gemiddelde toen 335. Opvallend is dat Nederland in 2007 slechts 213 operationele personeelsleden (per 100.000 inwoners) had. Wanneer dan gekeken wordt naar het aantal burgerpersoneelsleden is het omgekeerde waarneembaar. Nederland heeft meer dan 30% burgerpersoneel in dienst, terwijl België slechts 10% burgerpersoneel in dienst heeft. Dit is toch wel een opmerkelijk verschil dat uitnodigt om te gaan kijken hoe het komt dat dit verschil zo groot is. Internationaal vergelijkend onderzoek heeft veel valkuilen maar kan ook van grote waarde zijn. Zo kan er gekeken worden naar de “good practices” van verschillende landen en kan nagegaan worden in hoeverre deze implementeerbaar zijn in eigen land. Zo is de inzet van vrijwilligers binnen de politie een gangbare praktijk in Nederland. Ondanks dat de politiestructuur van Nederland niet dezelfde is als die van België kan er toch onderzocht worden of de inzet van vrijwilligers in België tot de mogelijkheden behoort om de werklast te verminderen en zo een antwoord te bieden op het capaciteitsprobleem. Het debat hierover is ondertussen in België volop aan de gang.

62

3. De lokale politiecapaciteit na de hervorming: de behoeften en/of knelpunten. De hervorming van 1998 heeft ervoor gezorgd dat de structuur van het politielandschap grondig veranderd is. De drie politiediensten, namelijk de gemeentepolitie, de rijkswacht en de gerechtelijke politie, zijn vervangen door een geïntegreerde politiedienst gestructureerd op twee niveaus. Dit maakt dat de toenmalige politiecapaciteit herverdeeld diende te worden over de nieuwe politiediensten. Aan de hand van bestaande literatuur en de afgenomen interviews worden de knelpunten en/of behoeften met betrekking tot de lokale politiecapaciteit in kaart gebracht.

3.1. Bevindingen betreffende de bestaande wetgeving Politiediensten dienen bij het verwezenlijken van de basispolitiezorg rekening te houden met enkele basisprincipes die in de regelgeving uiteengezet worden. Zowel uit de literatuurstudie als uit de interviews blijkt dat deze regelgeving onderworpen wordt aan kritiek. Uit de literatuur en het gevoerde onderzoek blijken er voornamelijk knelpunten te bestaan betreffende het K.B. organisatie- en werkingsnormen (B.S. 12 oktober 2001) en de bijhorende M.O. PLP 10 (B.S. 16 oktober 2001). De kritieken hebben zowel betrekking op de omschrijving van de basisfuncties als op de minimumnorm die vooropgesteld wordt voor elke basisfunctie. Ook de KUL-norm blijft niet zonder kritiek. In het kader van een gelijkwaardige dienstverlening in hoofde van alle burgers is het belangrijk dat alle politiezones de vooropgestelde minimumnorm halen. Uit de bevraging blijkt dit geen probleem te zijn. Alle ondervraagde politiezones geven aan dat de beschikbare capaciteit voldoende is om te voldoen aan de vooropgestelde normen. “Op papier haal je de minimumnorm overal maar wat wil dat zeggen?” “Wij kunnen de minimumnorm halen.” “ Als je echt gaat kijken naar wat er strikt in staat basispolitiezorg, de minimumnormen die moeten gehaald worden […] Ja daar is die voldoende voor. Wij draaien boven de minimumnorm omdat het volgens ons nodig is.” “De minimumnormen zijn allemaal haalbaar, die worden allemaal overschreden eigenlijk.” 63

Dit lijkt op het eerste zicht een goede zaak maar meteen moet de vraag gesteld worden, wat die minimumnorm en het voldoen aan die norm betekent. Wil het voldoen aan de norm zeggen dat er ten aanzien van de burgers een gelijkwaardige dienstverlening verzekerd wordt? Het Rekenhof (2004) formuleerde volgende bedenkingen: “De naleving van die normen waarborgt derhalve niet dat een gelijkwaardige minimale basispolitiezorg over het hele grondgebied wordt verzekerd.” “Het heeft vastgesteld dat de federale overheid niet kan waarborgen dat de minimale dienstverlening inzake basispolitiezorg aan de bevolking verzekerd is.” De vooropgestelde normen zijn op identieke wijze gedefinieerd voor elke lokale politiezone. Om een minimale gelijkwaardige dienstverlening te kunnen verzekeren ten aanzien van de burgers lijkt dit een logische beslissing en kan gesteld worden dat het K.B. organisatie- en werkingsnormen (B.S. 12 oktober 2001) haar eigenlijke doel niet voorbij heeft geschoten. Toch zijn de meningen verdeeld. Vanuit verschillende hoeken is hierop kritiek en is er vraag naar normen die meer rekening houden met de specifieke karakteristieken van een zone. Ook bij de ondervraagde politiezones is hierover onenigheid. “De minima moeten naar mijn mening overal dezelfde zijn. Men probeert een soort gelijkwaardige dienstverlening in België te hebben. Je moet toch wel ergens garanties geven. Je kunt bijna niet anders.” “Met die realiteit wordt in de minimumnorm geen rekening gehouden.” “Niet iedereen heeft hetzelfde belang.” Dat elke zone anders is en andere noden en behoeften heeft, is een realiteit die door iedereen erkend wordt. Zowel in de literatuur als in dit onderzoek komt duidelijk naar voor dat elke zone zijn eigen specifieke kenmerken heeft. Pauwels, Noppe, & Verhage (2012) wijzen er in hun studie over de politiesterkte op dat deze specifieke noden en behoeften van elke politiezone gekend dienen te zijn voor het kunnen garanderen van een minimale en gelijkwaardige dienstverlening. Het is op basis van de situatie van elke politiezone dat de beschikbare politiecapaciteit gelijkwaardig en proportioneel verdeeld dient te worden. Een ander knelpunt met betrekking tot de minimumnormen is het ontbreken van kwaliteitsnormen. Aangezien kwantiteit geen garanties biedt voor de kwaliteit die deze kwantiteit levert, is het aangewezen kwaliteitsnormen te ontwikkelen die mee een basis 64

kunnen vormen voor een minimale gelijkwaardige dienstverlening. In het nawoord: ‘basisfunctionaliteiten als kerntaken van de lokale politie (2007)’ stelt Ponsaers het volgende: “Een minimale gelijkwaardige dienstverlening kan niet zozeer worden vorm gegeven als het aanbieden van een analoge kwantiteit, maar dient veeleer te worden begrepen als het aanbieden van een analoge kwaliteit en dient dan ook in dergelijke termen te worden uitgedrukt.” (Ponsaers, 2007) Het ontbreken van kwaliteitsnormen wordt bevestigd door Van Parijs (2005), De Ruyver (2005) en Pauwels, Noppe & Verhage (2012). Ook sommige politiezones geven aan dat kwaliteitsnormen nodig zijn. “Die getallen er op dat vind ik moeilijk. Leveren die kwaliteitsvol werk? Je kan er soms beter vijf goede hebben die goed werken, dan dat je er negen hebt die niet goed werken.” “Je hebt uwe norm maar die wordt enkel kwantitatief gecontroleerd. Het zou niet slecht zijn mocht […] daar ook naar kwaliteit een oordeel over doen.” “Moesten er 100 politiemensen meer zijn, zou er dan meer veiligheid zijn? Laten we dat hopen maar je moet ze ook zo goed mogelijk gebruiken.” Bij het bestuderen van de basisfuncties lijkt de omschrijving ervan op het eerste zicht duidelijk, maar onderzoek toont aan dat dit niet het geval is. Van Parijs (2005), Ponsaers (2007) en Pauwels et. al (2012) wijzen op het gebrek aan duidelijke richtlijnen voor de invulling van de basisfuncties in de praktijk. Dit leidt tot uiteenlopende interpretaties en invullingen van de basisfuncties door de verschillende politiezones. Deze diversiteit over de verschillende korpsen heen wordt ook door de politiezones erkend. Het is een knelpunt dat er mee kan voor zorgen dat het principe van een gelijkwaardige dienstverlening op de helling komt te staan. “Bijvoorbeeld 1 wijkagent op 4000 maar wat moet die doen? Je hebt korpsen waar men zuiver wijkwerking doet maar wat wil dat zeggen? Je hebt korpsen waar ze ook kantschriften moeten doen en korpsen waar ze geen kantschriften moeten doen.” “Onze wijkwerking werkt, denk ik, totaal anders dan in vele andere zones.”

65

“Je gaat verschillen zien in België, in de wereld en zelfs met uw basisfunctionaliteiten want men probeert een gelijkwaardige dienstverlening te krijgen terwijl je toch enorme verschillen gaat zien.” “ Het feit dat zones de basisfunctionaliteiten anders gaan invullen is een probleem.” De uiteenlopende invulling en vormgeving van de basisfunctionaliteiten tussen de verschillende politiezones wordt door Ponsaers (2007) verklaard aan de hand van de invloed van enerzijds structurele factoren en anderzijds culturele factoren. Belangrijk is ook de wisselwerkingen tussen deze factoren. De culturele factoren zijn de visie en het beleid. Niet iedereen heeft dezelfde ideeën of geeft aan bepaalde principes dezelfde interpretatie. Ook het lokaal beleid heeft een impact door bijvoorbeeld het prioritair stellen van bepaalde aan te pakken fenomenen. Elk korps stelt andere prioriteiten die duidelijk naar voor komen in zonaal veiligheidsbeleid. De structurele factoren zijn de lokale- en korpsgebonden contextfactoren. Elke zone is anders en heeft andere specifieke kenmerken. De manier waarop een bepaalde functionaliteit in een zone wordt ingevuld, kan beschouwd worden als een afhankelijke variabele die beïnvloed wordt door visie en beleid langs de ene kant en door lokale en korpsgebonden contextfactoren langs de andere kant.

Fig. 10: De invulling en vormgeving van de basisfunctionaliteiten Zoals eerder al aangehaald heeft ook de KUL-norm een grote invloed op de lokale politiecapaciteit en blijft ze niet zonder kritiek. Het grootste knelpunt met betrekking tot deze norm is dat ze dateert van voor de politiehervorming en dus geen rekening houdt met de politiecapaciteit in de basisfuncties. De KUL-norm is gebaseerd op gegevens van 10 jaar geleden. Ondertussen is de maatschappij enorm veranderd maar de KUL-norm is hetzelfde

66

gebleven. Vanuit verschillende hoeken wordt er gepleit voor een actualisering van de norm. Ook enkele ondervraagde politiezones hebben kritiek op de KUL-norm. “De KUL-norm daar wordt hier niet over gepraat omdat niemand er een oplossing voor weet waarschijnlijk. Iedereen weet wel dat het een heel subjectief gebeuren is. Die moet gewijzigd worden. Die KUL-norm is berekend en nadien krijg je daar een jeugdgevangenis en die KUL-norm is nooit herrekend geweest.” “Wij zijn heel slecht bedeeld, voor ons klopt dat verhaal zeker niet. Je moet dan ook tien jaar terug in de tijd gaan. Die KUL-norm moet herzien worden, die is niet eerlijk. Men heeft de verdeling van toen gewoon behouden.”

3.2. Bevindingen betreffende capaciteitsbeïnvloedende factoren Een eerste beïnvloedende factor is het K.B. tot regeling van de rechtspositie van het personeel van de politiediensten (B.S. 31 maart 2001). Naar dit K.B. wordt ook wel verwezen met de termen MAMMOET en RPPol. De ondervraagde politiezones geven aan dat voornoemd K.B. een invloed heeft op de lokale politiecapaciteit. De RPPol biedt het personeel heel wat rechten en mogelijkheden die maken dat het plannen van de diensturen bemoeilijkt worden. Bij het inplannen en invullen van de verschillende diensten dient er rekening gehouden te worden met verplichte rustmomenten, maximaal aantal overuren en weekenduren,… Deze rechten en mogelijkheden die geboden worden aan de personeelsleden bemoeilijken het aanbieden van de minimale dienstverlening. “Een probleem is het personeelsstatuut die heel veel dingen toelaat. Het heeft een grote impact. Het is heel moeilijk om permanentiedienst te plannen met mensen die 4/5de werken.” “Het statuut is een individueel statuut geworden. Het is het individu dat kiest wat hij doet, wat hij niet doet. En dat heeft natuurlijk gevolgen.” “Dat legt een enorme druk op dat systeem.” Opvallend is de link die gelegd wordt met de grootte van het korps. Enkele van de ondervraagde politiezones gaven aan dat de impact van het personeelsstatuut hiervan afhankelijk is. Het personeelsstatuut heeft een grotere impact op kleinere zones dan op grotere zones, stellen sommige respondenten. Één respondent geeft aan dat er een bepaald kritisch 67

minimum bestaat waarover je dient te beschikken om zonder problemen je diensten te kunnen blijven aanbieden. “Hoe kleiner uw eenheid is, uw korps is, hoe groter die gevolgen kunnen zijn.” “Vanaf een bepaald aantal operationelen heb je nacht en weekend personeel genoeg. Vanaf dat je een zone bent met ongeveer dat aantal operationelen dan kom je op dat vlak niet in de problemen.” Een respondent geeft volgend concreet voorbeeld: “Als je in een klein korps hebt dat er twee zwanger zijn van interventie, dat er twee mensen zijn die voor hoofdinspecteur gaan […] en dan nog één die verlof zonder wedde neemt […] dan ligt gans uw dienst plat.” Hiermee wordt de aanzet gegeven tot de tweede capaciteitsbeïnvloedende factor, namelijk de schaalgrootte. Er is al heel wat inkt gevloeid over de discussie rond de schaalgrootte van de politiezones. Ook uit de interviews blijkt dat de schaalgrootte een moeilijk en politiek gevoelig onderwerp is. Alle ondervraagde politiezones vinden de schaalgrootte zoals ze nu is, te klein maar wijzen tegelijk op de gevaren van een te omvangrijke schaalgrootte. Met de hervorming heeft men bewust gekozen voor een gemeenschapsgericht politiemodel. Het is dus belangrijk dat de lokale component behouden blijft, zodat de gemeenschapsgerichte politiezorg verzekerd wordt. Enkele respondenten geven aan dat het misschien goed zou zijn om de verschillende diensten afzonderlijk te bekijken en te bepalen op welke schaal ze georganiseerd kunnen worden. Zo kunnen ondersteunende diensten op een grotere schaal georganiseerd worden dan de basisfunctie wijkwerking. Het is een moeilijke maar noodzakelijke discussie die gevoerd dient te worden. “De schalen zijn nu te klein, ik denk dat dat redelijk evident is.” “Dat is een discussie die gevoerd moet worden. En die gaat gevoerd worden onder druk van de budgetten.” “Schaalvergroting ja, maar ook niet overdrijven.” “Decentraal wat moet, centraal wat kan.” Een derde beïnvloedende factor is de Salduz-wet (B.S. 5 september 2011). Deze wet houdt een wijziging in van het Wetboek van strafvordering en van de wet van 20 juli 1990 68

betreffende de voorlopige hechtenis. Één van deze regels beschrijft dat elke verdachte, die van zijn vrijheid beroofd wordt, recht heeft op overleg met een advocaat vooraleer hij een verklaring aflegt aan de politie. Deze recente wet heeft een grote impact op de politiecapaciteit. In de media luidt het als volgt ‘minder blauw op straat door Salduz-wet’. Ook de ondervraagde politiezones ondervinden een grote invloed van de Salduz-wet op de lokale politiecapaciteit. “Dat kost ons enorm veel tijd en moeite.” “Salduz is zeer nadelig voor ons en zeer capaciteitsverslindend.” “Wat er dan weer onder druk komt te staan is het spreekwoordelijke blauw op straat. Daar zit natuurlijk capaciteitsverlies in want dat waren verhoren die men vroeger direct deed.” “De Salduz-wet dat wordt aangekondigd en ineens is het er.” Eén van de respondenten wijst erop dat de Salduz-wet overbodig is in ons politiemodel. “Salduz is een Angelsaksisch model en dat is in een tegensprekelijk model waar dat de politie bij het parket zit. Wij hebben een Latijns model waar het parket onafhankelijk is dus dat was niet nodig dat hier Salduz werd toegepast.” Hiermee wordt gewezen op het feit dat er steeds meer taken bijkomen die de politiediensten vroeger niet hadden. De maatschappij is voortdurend in beweging en deze veranderingen brengen nieuwe taken met zich mee. Zo wordt door een respondent het voorbeeld van de computercriminaliteit aangehaald. Er is een tendens waar te nemen waarbij het takenpakket van de politie wordt uitgebreid. Opvallend is dat hier geen capaciteitsuitbreiding tegenover staat. De politiekorpsen moeten steeds meer doen met dezelfde of zelfs minder capaciteit. “[…] indien het takenpakket hetzelfde zou blijven maar spijtig genoeg zitten we in een maatschappij met altijd maar meer regels en regelgeving en moeilijkheden dus krijg je taken bij.” “En zo komen er nog taken bij.” “Taken die erbij kwamen die we ervoor niet hadden.”

69

Dit maakt dat je als korps moet inboeten op bepaalde zaken. Ook de budgettaire beperkingen die opgelegd worden om te besparen, maken dat korpsen soms bepaalde basisfuncties moeten afbouwen. Uit de interviews blijkt dat de basisfunctie wijkwerking vaak de eerste basisfunctie is waarin men gaat afbouwen. aangezien wijkwerking wordt beschouwd als de hoeksteen van de gemeenschapsgerichte politiezorg, is dit toch een problematische vaststelling. “Als ik 200 man minder heb zal ik minder verkeer doen en zal ik afbouwen in mijn wijkwerking omdat ik niet kan afbouwen in mijn interventie want dat is wat ik nodig heb om de klok rond naar alle oproepen te gaan van mensen die zeggen: ik heb nu onmiddellijk politie nodig want ik heb macht, dwang, recht nodig om iets in orde te krijgen.” “Op wijkwerking kan je heel snel bezuinigen.” Naast deze algemene capaciteitsbeïnvloedende factoren die voor elke zone gelden, zijn er ook zonespecifieke kenmerken die een grote impact kunnen hebben op de capaciteit van een lokaal korps. De bevraagde politiezones geven onder andere volgende zonespecifieke kenmerken aan: horeca, toerisme, wegen, infrastructuur, bevolking, verstedelijkingsgraad, voetbal, gevangenis, het aantal evenementen enzovoort. “Je zit met uw scholieren, je zit met uw horeca, uw verbindingswegen, uw treinstation,… Dat heeft allemaal een invloed op capaciteit.” “Uw wegen spelen mee, uw infrastructuur speelt mee. Een treinstation bijvoorbeeld. Ons treinstation daar hebben we toch veel last van. Er zijn heel veel factoren eigenlijk.” Het al dan niet hebben van een gevangenis op het grondgebied van de zone wordt aanzien als één van de grootste knelpunten voor de lokale politiecapaciteit. Tijdens de interviews blijkt duidelijk dat de bevraagde politiezones heel wat frustraties en gevoelens van ontevredenheid hebben met betrekking tot de MFO1 (niet gepubliceerd). “Dat is echt zwaar belastend en daar zijn we echt ontevreden over. Het doorkruist elke dag onze normale manier van werken. Dat is puur capaciteitsverlies.” “Een gevangenis is miserie, een justitiepaleis is miserie.” “Gelukkig hebben wij geen gevangenis en geen rechtbank want daar moet je veel capaciteit voor inzetten. 70

Ook de begeleidingscommissie geeft aan dat dit een probleem is waar dringend een oplossing voor gezocht moet worden. “Het kan niet dat, te pas en te onpas, de lokale gemeenschapsgerichte politiezorg moet wijken voor ‘ordehandhaving’ in gevangenissen waar gestaakt wordt.” Naar de mening van de respondenten is de overbrenging van gedetineerden, de transfers, een taak die uitgevoerd kan worden door andere diensten dan de politie. Voor de overbrenging van gedetineerden dien je niet over de volledige politiebevoegdheid te beschikken. Een respondent geeft aan dat de aanwezigheid van politiemensen enkel noodzakelijk is indien er een bijkomende indicatie van gevaar is. Indien deze opdracht zou uitgevoerd worden door andere diensten, kan men de politiediensten enorm ontlasten en kan de aanwezige capaciteit ingezet worden in de zeven basisfunctionaliteiten, wat toch de hoofdopdrachten zijn van een lokaal politiekorps. Niet alleen de transfers maar ook andere ‘niet’ politionele taken hypothekeren de lokale politiecapaciteit. In het verlengde hiervan kan verwezen worden naar de ketenbenadering, de relatie met de andere partners, die ook een grote invloed heeft op de lokale politiecapaciteit. Het takenpakket van de lokale politie is niet alleen complex maar is ook afhankelijk van wat anderen doen. Zo zijn er bijvoorbeeld de gemeenschapswachten die niet in elke gemeente aanwezig zijn. Afhankelijk van de aanwezigheid en het goed functioneren van de gemeenschapswachten, heeft een lokaal politiekorps meer of minder werk. Zeker wat ordehandhaving en overlast betreft, spelen de gemeenschapswachten een grote rol. Wat uw partners doen is van essentieel belang voor de lokale politiecapaciteit. En ook hier ziet men grote verschillen.

3.3. Bevindingen betreffende het registratiesysteem Vooraleer men de lokale politiecapaciteit kan verdelen en rekening kan houden met specifieke noden en behoeften, dient de lokale politiecapaciteit in kaart gebracht te worden. Om zicht te krijgen op de lokale politiecapaciteit is een goed meetinstrument noodzakelijk. Zoals eerder al werd aangegeven, is meten een belangrijk instrument om te kunnen evalueren, bijsturen en informatie te vergaren. Een uniforme en gedetailleerde capaciteitsmeting door elk lokaal politiekorps is een essentiële voorwaarde om te kunnen aantonen dat de vooropgestelde normen gehaald worden en om zones met elkaar te kunnen vergelijken. Op basis van de literatuurstudie en de verschillende interviews kan geconcludeerd worden dat de huidige meetinstrumenten hiervoor niet geschikt zijn. De vaststelling dat de verschillende lokale 71

politiezones verschillende meetinstrumenten gebruiken, staat een uniforme capaciteitsmeting in de weg. Dit eerste knelpunt betreft dus de wijze van registreren. Twee ondervraagde politiezones geven aan “extremis van GET” te gebruiken en twee geven aan “GALOP” te gebruiken. Niet alleen de methode die ze gebruiken bij de meting van de capaciteit die naar de diverse basisfuncties gaat maar ook de definitie die ze hanteren voor elke basisfunctie is verschillend. Een beeld van het globale plaatje is hierdoor zo goed als onmogelijk. Op de vraag of de intrede van één gemeenschappelijk meetinstrument voor elke lokale politiezone een goede zaak zou zijn en of ze hier voorstander van zouden zijn, zijn de antwoorden uiteenlopend. Één politiezone geeft duidelijk te kennen een enorme voorstander te zijn van een uniform meetinstrument. Het belangrijkste argument hiervoor is een transparantere verdeling van de lokale politiecapaciteit. Indien iedereen op een uniforme wijze meet, kunnen zones met elkaar vergeleken worden en kan de capaciteit op een eerlijke en transparante manier verdeeld worden. Het zou ook de controle op de lokale politiecapaciteit vergemakkelijken en verbeteren. Zij geven ook aan dat het probleem van de verschillende definities van de basisfuncties die gehanteerd worden door de lokale politiezones verdwijnt met de intrede van een uniform meetinstrument. “Voordeel van zo’n systeem is dat wat wij onder onthaal verstaan, in een andere zone ook als onthaal wordt gezien.” De andere bevraagde politiezones staan hier eerder sceptisch tegenover. Een eerste bedenking die ze formuleren, heeft betrekking op de afwezigheid van een uniform meetinstrument op het moment van de hervorming. Er was geen aanbod vanuit de federale overheid. Elke lokale politiezone moest zijn eigen weg zoeken. Sommige zones deden niets, anderen investeerden zelf of gingen samenwerken met privéfirma’s. Wat moet er gebeuren met de zones die zelf veel geld hebben geïnvesteerd in bijvoorbeeld een badgesysteem? Deze bedenking komt regelmatig naar boven. “Het had mooi geweest indien men bij aanvang voor alle korpsen hetzelfde had gedaan.” “Het probleem is dat het er niet was in der tijd.” Verder geven ze ook aan dat het probleem van het hanteren van verschillende definities voor de basisfuncties niet zonder meer is opgelost door de invoering van een uniform

72

meetinstrument. Zelfs met duidelijke richtlijnen is het volgens hun onmogelijk om ervoor te zorgen dat elke politiezones het correct invult. “De uren gaan kloppen, maar klopt de rubriek die ze ingevuld hebben om te weten met wat men nu juist bezig is? Volgens één van de ondervraagde politiezones is het een zoektocht naar de heilige graal. Gezien het niet duidelijk is wat de politie nu juist moet doen of net niet moet doen, is het moeilijk een uniform meetinstrument te ontwikkelen. De taken van de lokale politie zijn veel breder dan enkel de basispolitiezorg. De lokale politiecapaciteit is geen optelling van de capaciteit van de verschillende basisfuncties. Moeten alle andere taken dan ook in detail worden gemeten? De politiezone geeft aan dat er met dergelijk systeem moet over gewaakt worden dat het geen verkeerde effecten genereert. Voor je het weet, dreigt zo’n systeem een leugenblaadje te worden.

3.4. Bevindingen betreffende het beleid en de visie omtrent politiecapaciteit Zoals eerder al aangegeven, hebben het beleid en de visie een invloed op de invulling van de basisfunctionaliteiten. Het beleid en de visie zijn subjectieve factoren die aanwezig zijn en een invloed uitoefenen maar die je niet kan vastpakken of meten. Dit maakt het moeilijk om rekening te houden met de specifieke noden en behoeften van de lokale politiezones. Er zijn objectieve factoren die je kan meten en waarvan je de invloed kan bepalen, maar de invloed van de subjectieve factoren is onduidelijk en niet meetbaar. Wanneer er dan gesproken wordt in termen van capaciteit, spreek je ook over de rol van de politie. Wat wil je met je organisatie bereiken? Wat is nu precies de taak van de politie? Het is een eeuwigdurende discussie waarop het antwoord steeds verschillend zal zijn. Het is een zeer ambigu iets en het zal altijd ambigu blijven. Aangezien de rol van de politie niet duidelijk is of door leidinggevenden verschillend kan ingevuld worden afhankelijk van hun visie op de rol en de taken van de politie, is het moeilijk om te bepalen hoeveel capaciteit er nodig is. Het hangt af van hoe je je basisfunctionaliteiten gaat invullen en wat je verlangt van je politiezorg. Een vraag die vanuit het New Public management en in een context van mondiale, economische crisis opduikt, is de vraag of de hervorming geleid heeft tot een efficiëntere en effectievere politiestructuur en een kwaliteitsvolle politieorganisatie. De visie op de rol en de plaats van de politie in de

73

samenleving speelt hierbij een doorslaggevende rol. De keuze voor een gemeenschapsgerichte politiezorg is hierbij richtinggevend (Bruggeman, Dervoe, Eastan & Ponsaers, 2010).

3.5. Deelbesluit Aan de hand van semigestructureerde interviews werd in dit hoofdstuk getracht inzicht te verwerven in de behoeften en de knelpunten met betrekking tot de lokale politiecapaciteit. Er werd gepeild naar de bevindingen van de deskundigen betreffende de bestaande wetgeving, de capaciteitsbeïnvloedende factoren, het registratiesysteem en tot slot het beleid en de visie. Hoewel er slechts 4 semigestructureerde interviews gerealiseerd konden worden, kunnen er belangrijke conclusies getrokken worden die aanzetten tot denken. Betreffende de bestaande regelgeving omtrent politiecapaciteit wordt in de eerste plaats kritiek geuit op het K.B. organisatie- en werkingsnormen (B.S. 12 oktober 2001). De kritiek heeft zowel betrekking op de definitie van de basisfuncties als op de vooropgestelde minimumnorm. De omschrijving van de basisfuncties is volgens de respondenten onvoldoende richtinggevend en leidt hierdoor tot uiteenlopende interpretaties en invullingen door de verschillende politiezones. Over wat het bestaan van de minimumnorm betreft en of deze voor elke zone dezelfde dient te zijn, zijn de meningen verdeeld. Sommigen zijn er van overtuigd dat de minimumnorm voor iedereen dezelfde dient te zijn om een gelijkwaardige dienstverlening te verzekeren. Anderen wijzen erop dat iedere zone anders is en dus andere noden en behoeften heeft. Bij het opstellen van de normen en het verdelen van de capaciteit dient volgens hen rekening gehouden te worden met de specificiteit van elke zone. Verder wordt er gewezen op het gebrek aan aandacht voor de kwaliteit van de te organiseren dienstverlening. Een minimale gelijkwaardige dienstverlening dient niet alleen in termen van kwantiteit maar ook in termen van kwaliteit uitgedrukt te worden. Ook op de KUL-norm hebben de respondenten kritiek. De maatschappij is de afgelopen jaren enorm veranderd en enkele essentiële parameters zijn niet opgenomen. De respondenten dringen dan ook aan op een actualisering van de KUL-norm. Inzake capaciteitsbeïnvloedende factoren kan er onderscheid gemaakt worden tussen de algemene en de zonespecifieke elementen. Wat de algemene factoren betreft, zijn het voornamelijk het K.B. tot regeling van de rechtspositie van het personeel van de politiediensten (B.S. 31 maart 2001), de schaalgrootte van de politiezones en de invoering van de Salduz-wet die een grote invloed hebben op de lokale politiecapaciteit. De schaalgrootte 74

van de politiezones is een moeilijk en politiek gevoelig onderwerp maar de discussie hierover dient gevoerd te worden. Alle respondenten geven aan dat de schalen momenteel te klein zijn maar wijzen ook op de gevaren van een te grote omvang van de politiezones. Ook zonespecifieke kenmerken kunnen een enorme impact hebben op de capaciteit van een lokaal korps. Zo wordt er gewezen op de invloed van de horeca, het toerisme, de wegen, de verstedelijkingsgraad,… De aanwezigheid van een gevangenis op het grondgebied van de zone wordt door de respondenten als grootste knelpunt beschouwd. Het doorkruist elke dag de normale manier van werken en wordt aanzien als puur capaciteitsverlies. Ze geven ook aan dat het een opdracht is die kan uitgevoerd worden door andere diensten gezien de volledige politiebevoegdheid hiervoor niet vereist is. Ook het registratiesysteem blijft niet zonder kritiek. De respondenten geven verschillende knelpunten aan die problemen met zich meebrengen, wil men een zicht krijgen op de capaciteitsbesteding binnen een korps en binnen de verschillende basisfuncties en wil men de capaciteitscijfers van verschillende korpsen met elkaar kunnen vergelijken. Een eerste knelpunt betreft het hanteren van verschillende meetinstrumenten door de lokale politiezones. Een uniform meetinstrument is noodzakelijk om de vele zones met elkaar te kunnen vergelijken. Belangrijk hierbij is dat niet elke zone voorstander is voor de invoering van een uniform meetinstrument. Een tweede knelpunt houdt in dat eenzelfde activiteit verschillend wordt gedefinieerd. Duidelijke richtlijnen en strak omlijnde definities zijn noodzakelijk wil men een zekerheid hebben dat er onder bijvoorbeeld wijkwerking hetzelfde wordt verstaan in elke zone. Ook een soort controlesysteem zal onontbeerlijk zijn om de validiteit en geldigheid van de gegevens te garanderen. De hierboven reeds vermeldde capaciteitsbeïnvloedende factoren zijn redelijk objectief waarneembare en meetbare concepten. Aan de hand van statistische analyses kan het gewicht van elk van deze factoren in kaart gebracht worden. Er zijn natuurlijk ook subjectieve factoren die een invloed hebben op de politiecapaciteit. Hiermee wordt het beleid en de visie omtrent politiecapaciteit bedoeld. Zowel het beleid als de visie van leidinggevenden spelen een rol bij de invulling van de basisfunctionaliteiten. Niet iedereen verlangt van de politiezorg hetzelfde of wil met zijn organisatie hetzelfde bereiken. Ook de rol van de politie is niet duidelijk en kan verschillend worden ingevuld. Deze subjectieve factoren zijn niet altijd zichtbaar en zeker niet meetbaar wat maakt dat de verdeling van de capaciteit rekening houdend met de noden en behoeften van de zone een moeilijke en misschien wel onmogelijke oefening is.

75

Algemeen besluit Met deze verkennende studie werd getracht een licht te werpen op de evolutie, de behoeften en de knelpunten van de lokale politiecapaciteit. Vooraleer er iets gezegd kan worden over de politiecapaciteit is het noodzakelijk een beeld te hebben van de organisatie van ons Belgisch politiebestel, welke een grote hervorming onderging in 1998. Gebeurtenissen zoals het Heizel-drama en de aanslagen van de “bende van Nijvel” deden de publieke discussie over de organisatie van het politiewezen oplaaien. Niet alleen de efficiëntie en de effectiviteit werden in vraag gesteld, ook de integriteit kwam onder vuur te leggen. Het is uiteindelijk naar aanleiding van de zaak Dutroux dat de Octopuswet tot stand kwam en de politie één van de meest ingrijpende institutionele hervormingen onderging. Het drieledige systeem werd vervangen door een tweeledig systeem, namelijk een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus. De federale politie dient de gespecialiseerde en supralokale opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie te verzekeren over het gehele grondgebied. De lokale politie heeft als opdracht de basispolitiezorg te verzekeren op het lokale niveau. Niet alleen de structuur werd grondig veranderd, ook het politiemodel kende een ware cultuuromslag. Het crimefightersmodel moest wijken voor het gemeenschapsgerichte politiemodel. Al deze veranderingen hebben een enorme invloed op de capaciteit. Zo diende de bestaande capaciteit herverdeeld te worden over de nieuwe politiediensten en diende er rekening gehouden te worden met de nieuwe politietaken, de basispolitiezorg en het gemeenschapsgerichte politiemodel. Uit de literatuurstudie blijkt dat het capaciteitsvraagstuk een werk van lange adem is en nog steeds hoog op de politieke agenda staat. Verder is en blijft het een gevoelig onderwerp. Tijdens de literatuurstudie viel op dat er slechts weinig onderzoek verricht is naar dit thema. Hier en daar duikt er een verwijzing op naar een onderzoek over de politiecapaciteit maar deze blijken dan niet gepubliceerd te zijn. Deze masterproef tracht de problematiek van de lokale politiecapaciteit in kaart te brengen en zo een draagvlak te creëren. Er werd naar deze problematiek gekeken vanuit een management perspectief waarbij meten centraal staat. Doorheen het onderzoek bleek al snel dat het meten van de politiecapaciteit geen sinecure is. Verschillende knelpunten traden op de voorgrond. Om een goed en correct beeld te hebben van de politiecapaciteit is een uniform en gedetailleerd meetinstrument noodzakelijk. Tijdens dit onderzoek bleek dat we hierover niet beschikken. De cijfers van de lokale politie worden verzameld aan de hand van een morfologische vragenlijst waarvan het nut door de verschillende zones in vraag wordt gesteld. Jaarlijks zijn er zones die de 76

vragenlijst niet nauwkeurig of helemaal niet invullen. Dit maakt de bestaande cijfers onvolledig en onbetrouwbaar. De lokale politiecapaciteit op basis van deze gegevens correct in kaart te brengen, is onmogelijk. Wel zijn ze richtinggevend en kunnen er een aantal algemene evoluties weergegeven worden. Zo kan gesteld worden dat de lokale politiecapaciteit sinds 2002 met ongeveer 10% gestegen is. Deze toch wel opmerkelijke stijging is voornamelijk te danken aan de stijging van het Calog personeel. Wanneer de operationele capaciteit in relatie wordt gebracht met het aantal inwoners van België, is een stijgende grafiek het gevolg. Dit wijst erop dat de bevolkingsgroei sterker stijgt dan het aantal operationele personeelsleden. Gezien het bevolkingsaantal een invloed heeft op de criminaliteitsgraad, is het begrijpelijk dat de capaciteit, ondanks de stijging, als ontoereikend wordt ervaren. Er zijn natuurlijk veel meer elementen die een rol spelen en een invloed hebben op de capaciteit. Het zou onjuist zijn te stellen dat de bevolkingsgroei de enige oorzaak is van een tekort aan capaciteit. Bovendien dient de vraag gesteld te worden of er wel een tekort is? Misschien is er wel voldoende capaciteit maar wordt deze niet efficiënt aangewend of correct verdeeld over de zones. De verdeling gebeurt nog steeds op basis van de KUL-norm die opgesteld werd in de jaren 90. De maatschappij is de afgelopen jaren sterk veranderd en zal de komende jaren nog veranderen. Een actualisering van deze norm is aan de orde. Om een beter beeld te krijgen van de verschillende factoren die een invloed hebben op de capaciteit en de eventuele behoeften en knelpunten met betrekking tot de capaciteit werden semigestructureerde interviews afgenomen met de korpschefs van verschillende politiezones. Opvallend was dat elke zone aangaf over voldoende capaciteit te beschikken voor het verwezenlijken van de basispolitiezorg. Alle bevraagde zones gaven aan de minimumnorm, die vooropgesteld wordt om een minimale gelijkwaardige dienstverlening te verzekeren ten aanzien van de burgers, te halen. Toch werd er al snel gewezen op een aantal prangende knelpunten. Heel wat factoren, zowel objectieve als subjectieve, hebben een invloed op de politiecapaciteit. In hoeverre is het mogelijk met deze factoren rekening te houden en de capaciteit hierop af te stemmen? Een deel van de factoren zoals de aanwezigheid van een gevangenis, een voetbalstadion, de bevolkingsdichtheid enzovoort kunnen objectief vastgesteld en gemeten worden. Maar er zijn ook behoorlijk wat factoren waarvan de invloed niet gemeten kan worden. De belangrijkste is de visie en het beleid. Wat wil je bereiken met je politiedienst? Wat is de rol en de taak van de politie? Deze vragen worden op uiteenlopende wijze beantwoord door leidinggevenden. Ook het onverwachte is een factor 77

waarmee geen rekening kan gehouden worden. De politie werkt de klok rond en kan hierdoor beschouwd worden als de reserve van andere diensten. Ze moet vaak kunnen inspelen op onverwachte situaties waardoor de capaciteit in de basisfuncties onder druk komt te staan. Op de vraag of de lokale politiecapaciteit rekening dient te houden met de lokale noden en behoeften, is het antwoord duidelijk. Gezien elke zone anders is en dus andere noden en behoeften heeft, zou het een goede zaak zijn om de politiecapaciteit hierop af te stemmen. Maar of dit in de praktijk mogelijk is, blijft de vraag. Heel wat factoren die een invloed hebben, zijn ambigu en zullen vaak ambigu blijven.

78

Bibliografie Wetgeving K.B. 9 mei 1994 betreffende het minimumaantal betrekkingen van de organieke formatie van de politieambtenaren van de gemeentepolitie, B.S., 10 juli 1994. K.B. 10 juni 1994 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder de gemeenten een veiligheidscontract kunnen afsluiten of een financiële hulp genieten voor de aanwerving van bijkomend personeel in het kader van hun politiedienst, opgeheven met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2002 door het koninklijk besluit van 27 mei 2002. K.B. 3 september 2000 met betrekking tot de commissarisgeneraal en de algemene directies van de federale politie, B.S., 23 september 2000. K.B. 30 maart 2001 tot regeling van de rechtspositie van het personeel van de politiediensten, B.S., 31 maart 2001. K.B. 5 september 2001 houdende het minimaal effectief van het operationeel en van het administratief en logistiek personeel van de lokale politie, B.S., 22 oktober 2001. K.B. 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren, B.S., 12 oktober 2001. K.B. 27 mei 2002 tot vaststelling van de voorwaarden waaraan de gemeenten moeten voldoen om een financiële toelage van de Staat te genieten in het kader van een overeenkomst betreffende de criminaliteitspreventie, B.S., 11 juli 2002. K.B. 15 januari 2003 houdende de nadere regels inzake de berekening en de verdeling van de gemeentelijke dotaties in de schoot van een meergemeentenpolitiezone, B.S., 13 februari 2003. K.B. 16 oktober 2009 tot wijziging van het K.B van 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren, B.S., 29 oktober 2009.

79

Ministeriële richtlijn MFO-1 inzake het verzekeren van de openbare orde in hoven en rechtbanken, het overbrengen van gevangenen en het handhaven van de orde en veiligheid in de gevangenissen in geval van oproer en onlusten (niet gepubliceerd). Ministeriële richtlijn MFO-2 van 29 mei 2007 betreffende het solidariteitsmechanisme tussen de politiezones inzak versterking voor opdrachten van bestuurlijke politie, B.S., 4 juli 2007. M.O. CP 1 van 27 mei 2003 betreffende Community Policing, definitie van Belgische interpretatie van de toepassing op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, B.S., 9 juli 2003. M.O. CP 2 van 3 november 2004 betreffende het bevorderen van de organisatieontwikkeling van de lokale politie met als finaliteit een gemeenschapsgerichte politiezorg, B.S., 29 december 2004. M.O. PLP 10 van 9 oktober 2001 inzake de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie met het oog op het waarborgen van een minimale gelijkwaardige dienstverlening aan de bevolking, B.S., 16 oktober 2001. M.O. PLP 17 van 6 december 2001, Tussenkomst van de federale overheid in de financiering van de lokale politiekorpsen - Federale toelage, B.S., 24 januari 2002. M.O. PLP 30 van 9 januari 2003, Inzameling van morfologische gegevens, B.S., 21 januari 2003. M.O. ZPZ 12 van 22 december 2000 betreffende het algemeen raam- en werkingskader van de politiezones, B.S., 25 januari 2001. Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, (WGP), B.S., 5 januari 1999. Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, B.S., 22 december 1992. Wet van 13 augustus 2011 tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, om aan elkeen die wordt verhoord en aan elkeen wiens vrijheid wordt benomen rechten te verlenen, waaronder het recht om een advocaat te raadplegen en door hem te worden bijgestaan, (Salduz), B.S., 5 september 2011.

80

Boeken, verzamelwerken en artikelen: Aibi, M.F., Aubusson de Cavarlay, B., Barclay, G., Gruszczyńska, B., Harrendorf, S., Heiskanen, M., Hysi, V. (et al.). (2010). European Sourcebook of crime and criminal justice statistics – 2010. Den Haag: WODC. Baarda, D.B., de Goede, M.P.M. & van der Meer-Middelburg, A.G.E. (1998). Basisboek open interviewen. Praktische handleiding voor het voorbereiden en afnemen van open interviews. Houten: Stenfert Kroese. Beyens, K. & Tournel, H. (2009). Mijnwerking of ontdekkingsreizigers? Het kwalitatieve interview. In T. Decorte & D. Zaitch, (red.), Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie (pp. 195-227). Brussel: Politeia. Billiet, J. & Waege, H. (Eds.). (2008). Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaalwetenschappelijk onderzoek. Antwerpen: De Boeck nv. Bruggeman, W., Van Branteghem, J.M. & Van Nuffel, D. (eds.). (2007). Naar een excellente politiezorg. Brussel: Politeia. Bruggeman, W., Devroe, E., Easton, M. & Ponsaers, P. (2010). Conclusie: kijken naar de toekomst van de politie. In evaluatie van 10 jaar politiehervorming: terugkijken in het verleden en vooruitkijken in de toekomst (Vol. 4, pp. 281-285). Nederland: Maklu. Cambré, B. & Waege, H. (2008). Kwalitatief onderzoek en dataverzameling door open interviews. In J. Billiet & H. Waege (Eds.), Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaal-wetenschappelijke onderzoek (pp. 315-342). Antwerpen: De Boeck nv. Decorte, T., Tieberghien, J. & Petintseva, O. (2012). Methoden van onderzoek: ontwerp en dataverzameling. Een handleiding. Gent: Academia Press. Delarue, D. (2001). Algemeen politiemanagement. Managementtechnieken en –concepten voor de politie. : Brussel: Politeia. Dessoy, A. (2012). Financiën van de politiezones. Het politiejournaal, 7-11. De Ruyver, B. (1999). De reorganisatie van de reguliere politiediensten in het licht van de parlementaire onderzoekscommissies “Durtroux” en “Bende van Nijvel”. In C. Fijnaut, B. De Ruyver & F. Goossens (Eds.), De reorganisatie van het politiewezen (pp. 43-57). Leuven: Universitaire Pers. 81

De Ruyver, B. (2009). De basisfunctionaliteiten van de politie doorgelicht. In I. Verwee, E. Hendrickx & F. Vlek (eds.), Wat doet de politie?, (pp 67-86). Antwerpen: Maklu. E., C., Politie krijgt structureel 100 extra eenheden per jaar, Politienieuws, Kluwer, jaargang 10 nr. 10, p7, 2012. E., C., Federale dotatie aan politiezones stijgt met 20 miljoen euro, Politienieuws, Kluwer, jaargang 10 nr. 10, p10, 2012. Federale politie, Directie van de operationele politionele informatie (2010). Jaarrapport politiële criminaliteitscijfers. Fijnaut, C. (1995). Een kleine geschiedenis van de huidige organisatie van het Belgisch politiewezen. Arnhem: Gouda Quint bv. Fijnaut, C. (1999a). Tien jaar (discussie over de) reorganisatie van het politiewezen. In C. Fijnaut, B. De Ruyver & F. Goossens (Eds.), De reorganisatie van het politiewezen (pp. 1343). Leuven: Universitaire Pers. Fijnaut, C. (1999b). De organisatorische metamorfose van het algemene politiewezen: een overzicht met commentaar. In C. Fijnaut, B. De Ruyver & F. Goossens (Eds.), De reorganisatie van het politiewezen (pp. 71-117). Leuven: Universitaire Pers. Goethals, J. & Pauwels, L., (Eds) (2008). Kwantitatieve en kwalitatieve criminologische onderzoeksmethodes: een introductie, Criminologische Methodesreeks Deel I. Leuven/Gent: Acco. Lievens, J. (2008). Werken met secundaire kwantitatieve data. In J. Billiet & H. Waege, Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek (pp. 343-359). Antwerpen: De Boeck nv. Mortelmans, D. (2009). Het kwalitatief onderzoeksdesign. In T. Decorte, & D. Zaitch (red), Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie, pp. 73-146. Leuven: Acco. Pauwels, L. (2010). Crimingrafische basisinformatie: een inleiding tot de criminografie, cursus. Universiteit Gent. Pauwels, L., Verhage, A. & Noppe, J. (2012). De KUL-norm voorbij : naar een omgevingsgebaseerde politiecapaciteitbepaling per basisfunctie [Elektronische versie]? In G. Vermeulen, L. Pauwels (Eds.), Update in de criminologie VI : actuele ontwikkelingen inzake 82

EU-strafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie (pp. 112–129). Antwerpen: Maklu-uitgevers nv. Pauwels, L., Noppe, J. & Verhage, A. (2012). Politiesterkte en omgevingsindicatoren: methodologische lessen uit een verkennende omgevingsanalyse naar basisfunctionaliteiten. Panopticon, 33(6), (506–529). Pauwels, L. (2002). De ene buurt is de andere niet. Brussel: VUB press. Ponsaers, P. (2007). Nawoord: Basisfunctionaliteiten als kerntaken van de lokale politie. In Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau (pp. 86-90). Brussel: Politeia. Ponsaers, P., Vander Beken, T., Defever, P. & Pauwels, L. (2003). Politiecapaciteit in de gerechtelijke zuil: een methodologische studie. Antwerpen: Maklu. Ponsaers, P., Verhage, A. & Cools, M. (2010-2011). Politiële en gerechtelijke organisatie, cursus. Universiteit Gent: Vakgroep strafrecht en Criminologie. Staring, R. & Swaaningen, R. (2009). Naar een kwalitatieve criminologie. De relatie tussen theorie, onderzoeksvragen en methoden. In T. Decorte & D. Zaitch (red.), Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie (pp. 33-72). Leuven: Acco. Strauss, A.L. & Corbin, J. (1998). Basics of qualitative research. Techniques and procedures for developing Grounded Theory. Newbury Park, CA: Sage. Van Altert K., Enhus E. & Stol, W. (2009). De twee gezichten van de politie: interventie versus wijkwerking. In I. Verwee, E. Hendrickx & F. Vlek, (eds.), Cahiers politiestudies: Vol. 13. Wat doet de politie? (pp 15-37). Antwerpen: Maklu. Van De Sompel, R., Ponsaers, P., Vandevenne, Y. & Van Branteghem, J-M. (2006). De pijlers van de gemeenschapsgerichte politiezorg in België. Brussel: Directie van de Relaties met de Lokale Politie. Van De Sompel, R. (2003). De bronnen van Community Policing in België. Brussel: Directie van de Relaties met de Lokale Politie. Van Nuffel, D. (2009). De ondraaglijke lichtheid van basisfunctionaliteiten? Over begripsverwarring en meetproblemen in Belgisch politieland. In I. Verwee, E. Hendrickx & F. 83

Vlek, (eds.), Cahiers politiestudies: Vol. 13. Wat doet de politie? (pp 105-131). Antwerpen: Maklu. Van den Broeck, T. & Eliaerts, C. (2002). Evaluating Community Policing. Brussel: Politeia. Van Outrive, L., Cartuyvels Y. & Ponsaers, P. (1992). Sire, ik ben ongerust: geschiedenis van de Belgische politie 1794-1991. Leuven: Kritak. Van Parys, P. (2005). Korpsgrootte berekend door het Rekenhof. In A. Collier, S. De kimpe, E. Hendrickx, M. Snels, P. Van Parys (Eds.), Schaalgrootte van de lokale politie. Betalen we ons’ blauw’ aan COP (pp. 61-79). Brussel: Politeia. Van Ryckeghem, D. & Hendrickx, E. (2009). Wat doet de politie? In I. Verwee, E. Hendrickx & F. Vlek, (eds.), Cahiers politiestudies: Vol. 13. Wat doet de politie? (pp 87-103). Antwerpen: Maklu. Verwee, I. (2009). Wat doet de politie? Onderzoek naar de dagelijkse politiepraktijk. In I. Verwee, E., Hendrickx & F. Vlek, (eds.), Cahiers politiestudies: Vol. 13. Wat doet de politie? (pp 37-67). Antwerpen: Maklu. Verwee, I. (2013). De politierol bekeken door de bril van de burger. Een caleidoscoop van verwachtingen en betekenissen. Antwerpen: Maklu. Rapporten, verslagen, studies: Commissie ter begeleiding van de politiehervorming op lokaal niveau. (2007). Derde evaluatieverslag – juni 2007. Brussel: Politeia. Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken. (2009). Het wetenschappelijk onderzoek naar de financiering van politiezones. IBZ Pauwels, L., Verhage, A., Ponsaers, P., De Ruyver, B., Vander Beken, T., et al. (s.d.). Omschrijving van de minimale politiecapaciteit nodig voor de verwezenlijking van de basispolitiezorg. (Onderzoek in opdracht van de Algemene Directie Veiligheid en Preventie – FOD Binnenlandse Zaken). Gent: Onderzoeksgroep Sociale Veiligheidsanalyse. Rekenhof. (2004). Het waarborgen van een minimale dienstverlening inzake basispolitiezorg – Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van volksvertegenwoordigers. Brussel.

84

Verkooren, G. (2009). Het capaciteitsvraagstuk van de lokale politie : een internationaal comparatieve studie en een casestudy van de lokale politiezone Aalter-Knesselare (Masterproef, Universiteit Gent, België). Internetbronnen: Milquet, J. (2012). Prioriteiten op het vlak van politiebeleid tot het einde van de legislatuur [WWW]. Joëlle Milquet: http://www.milquet.belgium.be/sites/default/files/Persbericht%20%20opdrachtbriefivd.pdf [15-12-12] De Standaard (12-10-2012). Te weinig politie voor strijd tegen Fraude [WWW]. De Standaard: http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20121011_00331193 [14-11-12] De Morgen (05-07-2012). Wegpolitie Antwerpen voert actie tegen personeelstekort [WWW]. De Morgen: http://www.demorgen.be/dm/nl/989/Binnenland/article/detail/1465610/2012/07/05/Wegpoliti e-Antwerpen-voert-actie-tegen-personeelstekort.dhtml [14-11-12] European Commission, Eurostat (2012). Crime and criminal justice: police officers [WWW]. Eurostat: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=crim_plce&lang=en [0812-12] European Commission, Eurostat (2012). Crime and criminal justice: crimes recorded by the police [WWW]. Eurostat: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=crim_gen&lang=en [08-12-12] European Commission, Eurostat (2012). Demography National Data: population [WWW]. Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps000 01&plugin=1 [08-12-12] European Sourcebook (2012). European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics 2006: third edition [Elektronische versie]. European Sourcebook: http://www.europeansourcebook.org/esb3_Full.pdf [10-12-12] European Sourcebook (2012). European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics 2010: fourth edition [Elektronische versie]. European Sourcebook: http://www.europeansourcebook.org/ob285_full.pdf [10-12-12] 85

Federale politie (2012). Nationaal veiligheidsplan 2012-2015 [Elektronische versie]. Federale politie: http://www.polfed-fedpol.be/pub/pdf/NVP2012-2015.pdf Federale politie, Algemene directie van de ondersteuning en het beheer (2010). Synthese rapport: morfologie van de lokale politie [Elektronische versie]. Federale politie: http://www.infozone.be/biblio/prog-morpho/morpho-2008/Rapport-de-synthesemorphologique-2002-2008-NL.pdf Gazet van Antwerpen (03-01-12). Politie wil personeeltekort tegen 2015 wegwerken [WWW]. Gazet van Antwerpen: http://www.gva.be/regio-mechelen/berlaar/politie-wilpersoneelstekort-tegen-2015-wegwerken-2.aspx Knack (25-04-2012). Aanpassing omstreden KUL-norm zonder extra middelen zal moeilijk zijn [WWW]. Knack: http://www.knack.be/belga-politiek/aanpassing-omstreden-kul-normzonder-extra-middelen-zal-moeilijk-zijn/article-4000085814901.htm Lokale politie (2012). De morfologische gegevens van de lokale politie [WWW]. Lokale politie: http://www.infozone.be/ Nieuwsblad (13-12-2012). Oplossing voor politiezones met personeelstekorten [WWW]. Nieuwsblad: http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=DMF20120812_00256321

86

Bijlagen Bijlage 1: De variabelen uit de KUL-norm

87

Bijlage 2: Bevolkingsaantal België 2003-2012

88

Bijlage 3: Modelbrief

Naam: Voornaam: Organisatie:

Vakgroep Strafrecht en criminologie

uw kenmerk

ons kenmerk

datum 04/04/2013

contactpersoon

e-mail tel. en fax [email protected] T +32 9 264 68 37 [email protected] (promotor) F +32 9 264 69 88

Geachte meneer, Ik richt dit schrijven tot u, als korpschef, met een bijzonder verzoek. Als studente Master in de Criminologische wetenschappen aan de universiteit van Gent voer ik in het kader van mijn Masterproef een onderzoek naar de lokale politiecapaciteit. Met mijn onderzoek wil ik de noden, behoeften en knelpunten van de lokale politiecapaciteit in kaart brengen en dit via een bevraging van diverse sleutelfiguren. Gegeven uw functie neem ik contact op met jou. De wetenschappelijke opbouw, de uitvoering en de verwerking van het onderzoek wordt gesuperviseerd door mijn promotor aan de universiteit van Gent, Prof. Dr. Lieven Pauwels. Bent u bereid uw toestemming te verlenen tot deelname aan dit persoonlijk project? In ruil voor uw medewerking kan u, indien gewenst, een exemplaar bekomen van mijn onderzoek. De interviews dienen plaats te vinden voor 19 april 2013. Mag ik u daarvoor om organisatorische redenen vragen om mij zo snel mogelijk te informeren hoe u hier tegenover staat ? Indien u nog verdere vragen hebt, aarzel niet om contact met mij op te nemen. Uw medewerking is van het grootste belang voor het welslagen van dit project. Hopend op een positief gevolg dank ik u bij voorbaat, Met de meeste hoogachting Caroline Himpe Masterstudente Criminologie (Ugent)

Prof. Dr. Lieven Pauwels Directeur Onderzoeksgroep sociale veiligheidsanalyse Dept. of Criminal Law and Criminology Ghent University

89

Bijlage 4: Semigestructureerde vragenlijst Uit mijn literatuurstudie blijkt dat er vanuit verschillende hoeken vraag is naar een meer efficiënte en effectieve verdeling van de politiecapaciteit. Met mijn onderzoek tracht ik de noden, behoeften en knelpunten van de lokale politiecapaciteit in kaart te brengen. Voor het interview wordt gebruik gemaakt van een semigestructureerde vragenlijst. De keuze voor de thema’s, die aanbod komen in het interview, is gebaseerd op de literatuurstudie. 1) Politiecapaciteit binnen het korps in relatie tot de 7 basis functies Is de lokale politiecapaciteit voldoende voor de verwezenlijking van de basispolitiezorg? Hoe werd deze capaciteit verdeeld over de 7 basisfuncties? Wat zijn hier de behoeften en/of knelpunten? 2) Wetgeving Bij het verwezenlijken van de basispolitiezorg dienen de politiediensten rekening te houden met enkele basisprincipes die in de regelgeving uiteen worden gezet. Wat zijn de behoeften en/of knelpunten met betrekking tot de bestaande wetgeving? -

-

De KUL-norm: wat is hier het probleem? Dient deze herzien te worden? Waarom? Het K.B. houdende het minimaal effectief: Het K.B. organisatie- en werkingsnormen: is er nood aan meer duidelijkheid omtrent de inhoud van de 7 basisfuncties? Is de minimumnorm die vooropgesteld wordt haalbaar? Deze is voor elke zone dezelfde, is dit logisch? Dient hier iets aan te veranderen? M.O. CP1 gemeenschapsgerichte politiezorg: grote invloed op werklast? De invloed van de GAS-wet, de Salduz-wet,…?

3) Capaciteitsbeïnvloedende factoren Eender onderzoek toont aan dat er heel wat factoren een invloed hebben op de capaciteit van een zone. Wat betekent de invloed van deze factoren voor de lokale politiecapaciteit? Wat zijn hier de behoeften en/of knelpunten? -

-

-

Invloed van organisatiegebonden factoren:  K.B. tot regeling van de rechtspositie van het personeel van de politiediensten  hycap-opdrachten  personeelsspreiding over de verschillende graden heen,… Invloed van de bestuurlijke overheden:  Evenementen  GAS-wetgeving Invloed van de gerechtelijke overheden Invloed van zonespecifieke kenmerken Invloed van een ketenbenadering. Schaalgrootte 90

4) Registratiesysteem Betreffende “registratie” ben ik onder meer geïnteresseerd naar de mogelijkheden of beperkingen van het gebruikte registratiesysteem; evoluties die het politiekorps kent aangaande registraties; welke volgens u de voor- en nadelen zijn van het registreren; de mogelijkheden of beperkingen van de morfologische vragenlijst;… 5) Beleid Hierbij wil ik peilen naar de eventuele aanwezigheid van capaciteitsproblemen en hoe deze worden aangepakt; in welke mate het beleid wordt gebaseerd op de registratiedata omtrent capaciteit; welke rol burgerpersoneel kan spelen in het capaciteitsverhaal;….

91