INHOUDSOPGAVE Deel I
Inleiding..................................................................................................... 1
Hoofdstuk 1
Verantwoording van het onderzoek ....................................................... 3
1.
Probleemstelling ................................................................................................... 3
2.
Verantwoording ................................................................................................... 5
3.
Onderzoeksvragen ............................................................................................... 7
4.
Methodologie ........................................................................................................ 8
5.
Structuur................................................................................................................ 9
Deel II
Juridische analyse van de bestuurlijke boete ................................... 13
Inleiding
.................................................................................................................... 15
Hoofdstuk 2
Begripsomschrijving van de bestuurlijke boete................................... 19
1.
Inleiding............................................................................................................... 19
2.
Publiekrechtelijk sanctierecht ........................................................................... 20
2.1. Begripsomschrijving van de rechtsgebieden .............................................. 20 2.1.1. Strafrecht ......................................................................................................... 20 2.1.2. Bestuursrecht .................................................................................................. 21 Raakvlakken.................................................................................................... 22 2.2. 2.2.1. Ontstaansgeschiedenis................................................................................... 22 2.2.2. Positie van de actoren .................................................................................... 25 2.2.3. Grondslag van de bevoegdheden ................................................................ 26 2.2.4. Besluit over de raakvlakken.......................................................................... 27 Verschilpunten................................................................................................ 27 2.3. 2.3.1. Functie.............................................................................................................. 27 2.3.1.1. Strafrecht ........................................................................................................ 27 2.3.1.2. Bestuursrecht ................................................................................................. 28 2.3.2. Procesverplichting.......................................................................................... 28 2.3.2.1. Strafrecht ........................................................................................................ 28 2.3.2.2. Bestuursrecht ................................................................................................. 28 ix
Inhoudsopgave
2.3.3. Schuldbeginsel ................................................................................................ 29 2.3.3.1. Strafrecht ........................................................................................................ 29 2.3.3.2. Bestuursrecht ................................................................................................. 31 2.3.4. Procedure ........................................................................................................ 31 2.3.4.1.Strafrecht ......................................................................................................... 31 2.3.4.2. Bestuursrecht ................................................................................................. 32 2.3.5. Legaliteitsbeginsel .......................................................................................... 33 3. 3.1. 3.2. 3.3.
Criteria voor de sanctionering in de rechtsgebieden..................................... 34 Sancties ................................................................................................................ 35 Strafrechtelijke sancties ..................................................................................... 35 Bestuurlijke maatregelen ................................................................................... 36
4. 4.1. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. 4.2.4. 4.2.5. 4.2.6. 4.2.7. 4.2.8.
De bestuurlijke boete ......................................................................................... 39 Opkomst van de bestuurlijke boete ................................................................. 39 Definitie en kenmerken van de bestuurlijke boete ........................................ 41 Sanctionerend orgaan ........................................................................................ 42 Organiek criterium............................................................................................. 42 Reactieve maatregel ........................................................................................... 42 Punitief uitgangspunt ........................................................................................ 43 Individueel karakter .......................................................................................... 43 Procesverplichting.............................................................................................. 43 Schuldbeginsel .................................................................................................... 44 Definitie ............................................................................................................... 44
5.
Besluit................................................................................................................... 45
Hoofdstuk 3
x
De instrumentele en rechtsbeschermende benadering van de bestuurlijke boete..................................................................................... 47
1.
Inleiding............................................................................................................... 47
2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.4.1. 2.4.2. 2.5. 2.6.
Rechtsbegrip en grondslagentheorie ............................................................... 48 Inleiding............................................................................................................... 48 Positie van het bestuursstrafrecht .................................................................... 49 Ontstaan van de benaderingen......................................................................... 50 Spectrum.............................................................................................................. 52 Instrumentele benadering ................................................................................. 52 Rechtswaarborgende benadering..................................................................... 53 Bespreking........................................................................................................... 54 Besluit................................................................................................................... 55
3. 3.1. 3.2. 3.3.
Instrumentele benadering ................................................................................. 56 Inleiding............................................................................................................... 56 Bestuurlijke boete vanuit instrumenteel perspectief ..................................... 57 Besluit................................................................................................................... 59
4. 4.1. 4.2.
De rechtswaarborgende benadering................................................................ 60 Inleiding............................................................................................................... 60 Toelaatbaarheid van de bestuurlijke boete ..................................................... 60
Inhoudsopgave
4.2.1. Bestuurlijke handhavingsbevoegdheid in de grondwet ............................... 61 4.2.2. Grens aan de bevoegdheidstoekenning .......................................................... 62 4.2.3. Besluit................................................................................................................... 63 4.3. Verdragsrechtelijke positie van de bestuurlijke boete................................... 65 4.3.1. Inleiding............................................................................................................... 65 4.3.2. Strafvervolging volgens artikel 6 EVRM......................................................... 65 Inleiding....................................................................................................... 65 4.3.2.1. 4.3.2.2. Criteria volgens het EVRM........................................................................ 66 1. Formeel criterium ....................................................................................... 66 2. Karakter van het overtreden normvoorschrift ....................................... 67 3. Aard en de zwaarte van de opgelegde sanctie ....................................... 67 4. Bespreking ................................................................................................... 68 Bestuurlijke boete binnen het EVRM ....................................................... 68 4.3.2.3. 4.3.3. Besluit................................................................................................................... 69 4.4. Waarborgen bij de bestuurlijke boete .............................................................. 70 4.4.1. Procedurele waarborgen ................................................................................... 71 4.4.1.1. Rechtsmacht ................................................................................................ 71 1. Toegang tot de rechter ............................................................................... 72 2. De omvang van de controle op de sanctiebeslissingen ......................... 73 3. Hervorming en substitutie ........................................................................ 75 4. Besluit........................................................................................................... 75 Principe du contradictoire en het paritas armorum-beginsel...................... 76 4.4.1.2. Redelijke termijn......................................................................................... 77 4.4.1.3. Ne bis in idem en una via ............................................................................. 78 4.4.1.4. 4.4.2. Materiële waarborgen........................................................................................ 80 Evenredigheidsbeginsel............................................................................. 81 4.4.2.1. Lex certa-vereiste en niet-retroactiviteit ................................................... 82 4.4.2.2. Motiveringsbeginsel................................................................................... 84 4.4.2.3. 4.4.2.4. Het non-incriminatierecht ......................................................................... 85 Presumptio innocentiae................................................................................. 88 4.4.2.5. Besluit........................................................................................................... 90 4.4.2.6. 5.
Besluit................................................................................................................... 91
Hoofdstuk 4
De bestuurlijke boete juridisch benaderd. Resultaten van de analyse....................................................................................................... 95
Deel III
Rechtseconomische analyse van de bestuurlijke verkeersboete ... 99
Inleiding
.................................................................................................................. 101
Hoofdstuk 5
De bestuurlijke verkeersboete vanuit een welvaartstheoretische benadering.............................................................................................. 103
1.
Inleiding............................................................................................................. 103
2.
Aanwezigheid van marktimperfecties .......................................................... 104
3. 3.1.
De wenselijkheid van overheidsingrijpen..................................................... 109 Het Coase-theorema......................................................................................... 109 xi
Inhoudsopgave
3.2. 3.3.
Toepasbaarheid van het Coase-theorema in de verkeerssituatie............... 110 Recht als remedie ............................................................................................. 111
4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.4.
Noodzaak van regulering binnen het verkeersveiligheidsbeleid .............. 111 Aansprakelijkheid ............................................................................................ 112 Regulering ......................................................................................................... 112 Aansprakelijkheid versus regulering bij verkeerswetgeving..................... 113 Informatie .......................................................................................................... 114 Kans dat een aansprakelijkheidsvordering wordt ingesteld...................... 115 Insolventie van de dader ................................................................................. 116 Administratieve kosten ................................................................................... 116 Rol van regulering............................................................................................ 117
5. Regulering binnen het verkeersveiligheidsbeleid........................................ 120 5.1. Economische theorie van verkeersovertredingen........................................ 120 5.1.1. Het individuele afwegingsmodel................................................................... 120 5.1.2. Optimaal handhavingsniveau ........................................................................ 122 5.1.3. De optimale wijze van verkeershandhaving ................................................ 123 5.1.3.1. Informatievergaring ................................................................................. 124 Insolventie ................................................................................................. 124 5.1.3.2. Maatschappelijk draagvlak en ontwijking ............................................ 125 5.1.3.3. Risicohouding ........................................................................................... 125 5.1.3.4. 5.1.4. Besluit................................................................................................................. 127 5.2. Het optimale budget voor verkeershandhaving .......................................... 127 6. Het handhavingsmodel ................................................................................... 131 6.1. Uitbreiding van het model .............................................................................. 133 6.2. Preventieve werking ........................................................................................ 135 6.2.1. Stigma ................................................................................................................ 135 6.2.2. Alternatieve sancties ........................................................................................ 136 6.2.3. Opzet.................................................................................................................. 136 6.2.4. Seponering......................................................................................................... 137 6.2.5. Onderzoeksplicht ............................................................................................. 138 6.2.6. Rechtswaarborgen............................................................................................ 138 6.2.7. Ne bis in idem ..................................................................................................... 139 6.2.8. De grenzen van de bestuurlijke boete ........................................................... 140 6.3. Relevante handhavingskosten........................................................................ 140 6.3.1. Vaststelling van de overtredingen ................................................................. 141 6.3.2. Procedurele kosten........................................................................................... 141 6.3.2.1. Buitengerechtelijke procedures .............................................................. 141 Seponering................................................................................................. 142 6.3.2.2. Actieplicht ................................................................................................. 142 6.3.2.3. Onderzoekskosten .................................................................................... 143 6.3.2.4. 6.3.2.5. Rechtswaarborgen .................................................................................... 143 1. Zekerheidsstelling .................................................................................... 143 2. Omvang van de toetsing.......................................................................... 144 3. Onmiddelijkheidsbeginsel....................................................................... 144 xii
Inhoudsopgave
4. Het non-incriminatierecht ....................................................................... 144 5. Presumptio innocentiae............................................................................... 144 6. Opschorting van de sanctie ..................................................................... 145 7. Besluit......................................................................................................... 145 Snelheid ..................................................................................................... 147 6.3.2.6. 6.3.3. Uitvoeringskosten ............................................................................................ 147 Executoriale titel ....................................................................................... 148 6.3.3.1. 6.3.3.2. Kennisgeving ............................................................................................ 148 Invorderingsprocedure............................................................................ 148 6.3.3.3. 6.3.4. Besluit met betrekking tot de kosten ............................................................. 149 7.
De optimale bestuurlijke verkeersboete ........................................................ 150
8.
Besluit................................................................................................................. 151
Hoofdstuk 6
Verkeersveiligheidsbeleid in een belangengroepenanalyse ............ 155
1.
Inleiding............................................................................................................. 155
2.
Tekortkomingen van de welvaartstheorie .................................................... 157
3. 3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.3. 3.4.
Belangengroepentheorieën ............................................................................. 158 Captatietheorie ................................................................................................. 158 De ‘Chicago theory of regulation’ .................................................................. 159 Stigler ................................................................................................................. 159 Peltzman ............................................................................................................ 160 Becker................................................................................................................. 160 Public Choice .................................................................................................... 161 Besluit................................................................................................................. 162
4. 4.1. 4.2.
De verkeersveiligheidssituatie vanuit de belangengroepentheorie .......... 163 Noodzaak van de belangengroepentheorie .................................................. 163 De spelers binnen het verkeersveiligheidsbeleid......................................... 164
5.
Besluit................................................................................................................. 168
Hoofdstuk 7
De bestuurlijke boete rechtseconomisch benaderd. Resultaten van de analyse..................................................................................................... 171
Deel IV
Verkeershandhaving in België en Nederland................................. 175
Inleiding
.................................................................................................................. 177
Hoofdstuk 8
Empirische beschrijving van de verkeersveiligheidsituatie in België en Nederland.......................................................................................... 179
1.
Inleiding............................................................................................................. 179
2. 2.1. 2.2. 2.2.1.
De huidige situatie op het gebied van verkeersveiligheid ......................... 179 Verkeersslachtoffers in cijfers ......................................................................... 179 Verkeersveiligheidsbeleid ............................................................................... 180 Beleidsdoelen van de Nederlandse overheid ............................................... 180
xiii
Inhoudsopgave
2.2.2. Beleidsdoelen van de Belgische overheid ..................................................... 181 2.2.3. Vergelijking van de beleidsdoelen ................................................................. 182 2.3. Handhaving en sanctionering ........................................................................ 183 3.
Besluit................................................................................................................. 185
Hoofdstuk 9
Een schatting van de administratieve kosten van de Belgische en Nederlandse verkeersboete .................................................................. 187
1.
Inleiding............................................................................................................. 187
2.
Kostenmodel van de verkeerssanctionering................................................. 189
3. België.................................................................................................................. 191 3.1. Afbakening en inhoudsanalyse ...................................................................... 191 3.1.1. Parkeerwetgeving............................................................................................. 191 3.1.2. Strafrechtelijke procedure ............................................................................... 193 Onmiddellijke inning voor 31 maart 2006............................................. 193 3.1.2.1. 1. Doelstelling................................................................................................ 193 2. Toepassing................................................................................................. 193 3. Bevoegde diensten.................................................................................... 194 4. Procedure................................................................................................... 195 Onmiddellijke inning na 31 maart 2006................................................. 196 3.1.2.2. 1. Overschrijving........................................................................................... 196 2. Proces-verbaal met het voorziene formulier......................................... 197 3. Formulieren uit het boekje ...................................................................... 197 Voorstel tot betaling van een geldsom .................................................. 197 3.1.2.3. 1. Toepassingsbereik .................................................................................... 197 2. Procedure................................................................................................... 198 3.1.2.4. Politierechtbank ........................................................................................ 198 Invordering................................................................................................ 199 3.1.2.5. 3.1.3. Alternatieve sanctioneringsvormen............................................................... 201 Het begrip en de ratio legis....................................................................... 202 3.1.3.1. 3.1.3.2. Toepassingsbereik .................................................................................... 203 1. Ratione materiae.......................................................................................... 203 2. Voorwaarden............................................................................................. 204 Procedure................................................................................................... 204 3.1.3.3. 1. Vaststelling ................................................................................................ 204 2. De beoordeling van de zaak door de procureur des Konings............ 205 3. Wettelijk gevolg ........................................................................................ 205 4. De opgelegde geldsom en de wijze van betaling ................................. 206 5. Verweermiddelen ..................................................................................... 207 6. Inschrijving in het strafregister............................................................... 207 3.1.4. De evaluatie van de het bevel tot betaling vanuit het strafrechtelijke vervolgingsbeleid ............................................................................................. 208 3.1.4.1. De verhouding tussen het bevel tot betaling en de strafrechtelijke procedure .......................................................................................................... 208
xiv
Inhoudsopgave
3.1.4.2. De perceptie van degene op wie de wet van toepassing is................. 209 Positie van het Openbaar Ministerie...................................................... 209 3.1.4.3. Welvaartsverbetering door het bevel tot betaling................................ 211 3.1.4.4. 1. Opvolging.................................................................................................. 211 2. Uitvoerbaarheid van rechtswege............................................................ 212 3. Zekerheidsstelling .................................................................................... 212 4. Werklast ..................................................................................................... 213 5. Inschrijving in het strafregister............................................................... 214 6. Gerechtsbrief ............................................................................................. 215 Rechtswaarborgen .................................................................................... 215 3.1.4.5. 1. Gelijkheid van behandeling .................................................................... 215 2. Rechterlijke tussenkomst ......................................................................... 216 3.1.5. Besluit................................................................................................................. 217 3.2. Verzameling van tijd- en tariefparameters ................................................... 217 3.2.1. Tijdparameters.................................................................................................. 218 Politie ......................................................................................................... 218 3.2.1.1. 3.2.1.2. Parket ......................................................................................................... 220 Politierechtbank ........................................................................................ 221 3.2.1.3. 3.2.2. Tariefparameters .............................................................................................. 223 3.3. Frequentieparameters ...................................................................................... 224 3.4. Berekening van de administratieve kosten................................................... 228 3.4.1. Kosten per fase.................................................................................................. 229 Onmiddellijke inning ............................................................................... 229 3.4.1.1. Minnelijke schikking ................................................................................ 229 3.4.1.2. 3.4.1.3. Dagvaarding.............................................................................................. 230 Gerechtelijke procedure........................................................................... 230 3.4.1.4. 1. Openbaar Ministerie ................................................................................ 230 2. Rechtbanken .............................................................................................. 230 3.4.2. Administratieve kosten ................................................................................... 231 3.5. Besluit................................................................................................................. 234 4. Nederland.......................................................................................................... 236 4.1. Afbakening en inhoudsanalyse: Wet Mulder............................................... 236 4.1.1. Oorspronkelijke doelstellingen ...................................................................... 237 4.1.2. Toepassing......................................................................................................... 237 4.1.3. Parkeerwetgeving............................................................................................. 238 4.1.4. Bevoegde diensten ........................................................................................... 239 4.1.5. Procedure .......................................................................................................... 239 Beschikking ............................................................................................... 239 4.1.5.1. Beroep ........................................................................................................ 240 4.1.5.2. Beroep bij de rechtbank ........................................................................... 241 4.1.5.3. 4.1.5.4. Hoger beroep ............................................................................................ 241 Invordering................................................................................................ 242 4.1.5.5. 4.2. Verzameling van tijd- en tariefparameters ................................................... 243 4.2.1. Tijdparameters.................................................................................................. 243 4.2.1.1. Politie of Dienst Wegverkeer .................................................................. 244
xv
Inhoudsopgave
4.2.1.2. Centraal Justitieel Incassobureau ........................................................... 244 Openbaar Ministerie in de bezwarenprocedure................................... 245 4.2.1.3. Rechtbank .................................................................................................. 246 4.2.1.4. 4.2.1.5. Invordering................................................................................................ 247 4.2.2. Tariefparameters .............................................................................................. 247 4.3. Frequentieparameters ...................................................................................... 248 4.4. Berekening van de administratieve kosten................................................... 250 4.4.1. Kosten per fase.................................................................................................. 251 Politie ......................................................................................................... 251 4.4.1.1. CJIB............................................................................................................. 251 4.4.1.2. Parket ......................................................................................................... 252 4.4.1.3. 4.4.1.4. Rechtbank .................................................................................................. 252 4.4.2. Administratieve kosten ................................................................................... 253 4.5. Besluit................................................................................................................. 253 5.
Vergelijking van de strafrechtelijke Belgische procedure met de bestuurlijke Nederlandse procedure ............................................................. 254
6.
Besluit................................................................................................................. 256
Hoofdstuk 10 De belangengroepen in het Belgische verkeersveiligheidsbeleid ... 259 1.
Inleiding............................................................................................................. 259
2.
Geschiedenis van de bestuurlijke verkeershandhaving.............................. 260
3.
De Belgische verkeersveiligheidsregulering vanuit de belangengroepentheorieën.............................................................................. 261
4.
De betrokken partijen bij het debat over de bestuurlijke boete.................. 265
5.
Hypothese ......................................................................................................... 268
6.
De gemeente als belangengroep voor de bestuurlijke boete ...................... 270
7. De gemeenten als belangengroep in het parlement..................................... 271 7.1. De onderzochte casuïstiek............................................................................... 272 7.2. Kwantitatieve analyse...................................................................................... 274 7.2.1. Hypothese ......................................................................................................... 274 7.2.2. Parameters en modeltoetsen ........................................................................... 275 Beschrijving van de dataset..................................................................... 275 7.2.2.1. Parameterschattingen .............................................................................. 277 7.2.2.2. 7.2.2.3. Controle van het model ........................................................................... 281 7.2.3. Besluit................................................................................................................. 282 7.3. Kwalitatieve analyse ........................................................................................ 283 7.4. De gevolgen van de ‘captatie’ door de gemeenten ...................................... 288 8.
Besluit................................................................................................................. 289
Hoofdstuk 11 Resultaten van de empirische analyse ................................................ 291 Deel V xvi
Resultaten van de analyse................................................................... 295
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 12 De optimale omstandigheden voor de bestuurlijke boete ............... 297 1.
Theoretische noodzaak van de strafrechtelijke verkeersboete ................... 298
2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6.
Bestuurlijke verkeersboete .............................................................................. 301 Schuldbeginsel .................................................................................................. 302 Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.............................................................. 303 Sanctionering door het bestuursorgaan ........................................................ 304 Het verzet .......................................................................................................... 305 Rechterlijke controle......................................................................................... 306 Besluit................................................................................................................. 306
3.
De omstandigheden waarin een bestuurlijke verkeersboete kan worden opgelegd ............................................................................................................ 307
4.
Gebruik van de bestuurlijke verkeersboete .................................................. 309
5.
Besluit................................................................................................................. 311
Hoofdstuk 13 De optimale bestuurlijke boete juridisch en rechtseconomisch bekeken. Belangrijkste gevolgtrekkingen voor de Belgische verkeersboete ......................................................................................... 315 1.
Vlag met vele ladingen .................................................................................... 316
2. 2.1. 2.2. 2.2.1. 2.2.2.
Toelaatbaarheidsvereisten van de bestuurlijke boete.................................. 317 De bestuurlijke boete als straf......................................................................... 317 De gevolgen van de kwalificatie als straf...................................................... 318 Processuele voorschriften................................................................................ 318 Materiële voorschriften.................................................................................... 319
3.
De effectiviteit van de bestuurlijke verkeersboete ....................................... 321
4.
Taakverdeling tussen de bestuurlijke en de strafrechtelijke verkeersboete .................................................................................................... 322
5.
Bestuurlijke boete: het enige alternatief voor het strafrecht bij verkeerssanctionering? .................................................................................... 324
6.
De optimale verkeershandhaving .................................................................. 326
7.
Bestuurlijke boete in een ruimer kader dan de welvaartsmaximalisatie .. 328
8.
Toekomstperspectief ........................................................................................ 331
Deel VI
Summary ................................................................................................ 333
1.
Introduction ...................................................................................................... 335
2.
Part II.................................................................................................................. 335
3.
Part III ................................................................................................................ 336
4.
Part IV ................................................................................................................ 337
xvii
Inhoudsopgave
5. Deel VII
Main Conclusions............................................................................................. 338 Bijlagen................................................................................................... 341
Bibliografie ........................................................................................................................ 363
xviii
