INFORMATIEPAKKET TRANSITIE JEUGDZORG VOOR LEDEN PROVINCIALE STATEN GRONINGEN tbv informeren gemeenteraadsleden
Groningen, 28 juni 2013 1
INLEIDING In 2015 wordt een aantal taken naar de gemeenten gedecentraliseerd. Eén van deze taken is de jeugdzorg. Deze taak is nu belegd bij de provincies. Met dit informatiepakket willen de fracties uit Provinciale Staten van Groningen hun collega fractiegenoten in de gemeenteraden in de provincie informeren over de aanstaande transitie van de jeugdzorgtaken en de gevolgen die dit heeft voor hun rol als volksvertegenwoordiger. De tekst die in dit informatiepakket is opgenomen over de nieuwe Jeugdwet is gebaseerd op de concept wettekst die in januari 2013 is verschenen. Naar verwachting zal de definitieve wettekst voor de zomer van 2013 naar de Tweede Kamer worden gezonden. De mogelijkheid bestaat dat de verstrekte informatie in deze notitie hierdoor enigszins gewijzigd wordt.
NOG MEER DECENTRALISATIES DAN JEUGDZORG ALLEEN Naast de decentralisatie van de jeugdzorg worden gemeenten per 2015 nog met een tweetal andere decentralisaties geconfronteerd. Te weten de verantwoordelijkheid voor uitvoering van de Participatiewet en uitbreiding van de WMO met de begeleiding, ondersteuning en verzorging vanuit de Awbz. Daarnaast is in 2013 de Wet Passend Onderwijs van kracht geworden. Deze regelt dat scholen vanaf 1 augustus 2014 een wettelijke zorgplicht hebben. Door de transitie van de jeugdzorg en de invoering van passend onderwijs wordt de samenwerking tussen scholen en gemeenten nog belangrijker dan voorheen. Er komt dus naast de jeugdzorg in 2015 nog veel meer op de gemeenten af waarop zij beleid moeten maken en tot samenwerkingsstructuren moeten besluiten. Dit informatiepakket is gericht op de overdracht van de provinciale jeugdzorgtaak.
1. HISTORISCH PERSPECTIEF De Wet op de jeugdzorg is in 2005 van kracht geworden. Doel van deze wet is een basis te bieden op grond waarvan steeds meer jeugdigen en hun ouders de ondersteuning en hulp kunnen krijgen die ze echt nodig hebben. In de WJZ is sprake van een recht op zorg. In de wet is een scheiding gemaakt tussen enerzijds een onafhankelijke indicatie aan de hand van de vraag van de client/ouders (door BJZ) en anderzijds de hulpverlening (door de zorgaanbieders). In 2009 is de WJZ geevalueerd. Hieruit kwam dat de vraag van de client/ouders meer centraal is komen te staan en er een betere aansluiting is gerealiseerd tussen de vrijwillige jeugdzorg en de verplichte jeugdbescherming/jeugdreclassering. Ook is de aansluiting tussen het preventieve gemeentelijke jeugdbeleid en het provinciale jeugdbeleid verbeterd. Echter waren er ook minpunten. Zo was er geen integratie tussen de toegang naar de provinciale jeugdzorg, de jeugd lvb en jeugd ggz tot stand gekomen. De verschillende financieringsstromen die onder de provinciale jeugdzorg, jeugd lvb en jeugd ggz hangen leiden tot bureaucratie en gebrek aan afstemming. Conclusie was: er is veel verbeterd, maar een aantal hardnekkige knelpunten bestaan nog steeds. Ook werd geconstateerd dat er weinig positieve prikkels in het jeugdzorgsysteem zitten. Kinderen en ouders worden snel doorverwezen naar gespecialiseerde hulp terwijl onvoldoende in het eigen netwerk wordt gekeken wat er daar aan hulp mogelijk is Het toenmalige kabinet kwam toen met het voorstel de bestuurlijke en financiele verantwoordelijkheid te verleggen naar de gemeenten. Dit voorstel werd later nog nader onderschreven door de resultaten van een parlementaire werkgroep (werkgroep Toekomstverkenning jeugdzorg)
2
Op grond van de evaluatie van de WJZ én het onderzoek van de parlementaire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg kon worden geconstateerd dat de belangrijkste tekortkomingen van het bestaande stelsel zijn: a. Een te grote druk op de gespecialiseerde zorg, waarbij onvoldoende gebruik wordt gemaakt van de preventieve en lichte ondersteuning en zorg en de kracht van de jeugdige zelf en zijn sociale omgeving; b. Tekortschietende samenwerking rond kinderen en gezinnen, als gevolg van de verschillende bestuurslagen en verschillende wettelijkse systemen. Hierdoor is sprake van gescheiden financieringsstromen en gescheiden verantwoordelijkheden; c. Afwijkend gedrag wordt onnodig gemedicaliseerd; d. Het kostenopdrijvend effect als afgeleide van deze knelpunten. Vanwege deze tekortkomingen bleek een ingrijpende wijziging van het jeugdstelsel nodig. Om de gewenste verschuiving van zware zorg naar lichte ondersteuning te realiseren, is in het Regeerakkoord van 2010 vastgelegd dat gemeenten financieel en uitvoeringstechnisch verantwoordelijk worden voor de uitvoering van alle ondersteuning, hulp en zorg die nu onder het Rijk, de provincies, de gemeenten, de AWBZ en de Zvw vallen. In het regeerakkoord van 2012 (VVD/PvdA) is herbevestigd dat de decentralisatie van de jeugdzorg naar de gemeenten plaats moet gaan vinden, inclusief de jeugd ggz. Ter illustratie onderstaand overzicht waarin de kluwen van financieringsstromen in het huidige stelsel zichtbaar wordt
In het nieuwe stelsel worden de gemeenten verantwoordelijk voor de financiering van alle organisaties (m.u.v. de scholen en Zats/steunpunt NJI) die in de rechter kolom in bovenstaande tabel genoemd staan.
3
2.
TRANSITIE JEUGDZORG (van WJZ naar NIEUWE JEUGDWET)
De jeugdzorg wordt gedecentraliseerd naar de gemeenten waardoor er een transitie van taken en verantwoordelijkheden van de huidige financiers (Rijk, provincie, zorgkantoren en zorgverzekeraars) moet plaatsvinden naar de gemeenten. De decentralisatie moet de bestuurlijke en organisatorische randvoorwaarden creëren voor een inhoudelijke transformatie.
Wat zijn de doelen van de transitie?
Een zorginhoudelijke transformatie van de jeugdzorg, dat wil zeggen een omslag van (complexe, verkokerde) zorg veraf naar (eenvoudige, integrale, preventieve) ondersteuning en zorg dichtbij. De bestuurlijke verantwoordelijkheid verleggen (van Rijk, provincies, zorgverzekeraars) naar gemeenten en hiermee de mogelijkheid om meer samenhangend beleid te kunnen voeren (passend onderwijs, Wmo, participatiewet) Een financiële verschuiving, alle budgetten komen in 1 hand en daarmee krijgen we een bundeling van stromen tot 1 bekostiging van alle zorg. Deze verschuiving wordt gecombineerd met een bezuiniging.
Uitgangspunten van de decentralisatie De decentralisatie draagt er toe bij dat eigen kracht, het sociale netwerk en de voorzieningen in gemeenten beter worden benut. Eén gezin, één plan, een regisseur is het uitgangspunt bij decentralisaties in het sociaal domein voor probleemgezinnen Met de overgang van alle jeugdzorgtaken naar de gemeenten wil het Rijk een structurele bezuiniging van netto 450 miljoen(= 15% van totaal budget) inboeken, vanaf het jaar 2017. De nieuwe wet wordt per 1 januari 2015 ingevoerd. Eén jaar voor de tijd (1 januari 2014) wordt de nieuwe wet gepubliceerd in de Staatscourant. Gemeenten ontvangen een vrij besteedbaar budget voor de uitvoering van de Jeugdwet. Het budget is voor de eerste jaren gebaseerd op historisch budget waarna er een verschuiving plaatsvindt naar een objectief verdeelmodel (objectieve kenmerken jeugdigen).
Welke verantwoordelijkheden krijgen de gemeenten in de nieuwe wet? 1. Gemeenten worden bestuurlijk en financieel verantwoordelijk voor de preventie, ondersteuning, hulp en zorg bij opgroeien en opvoeden en psychische problemen. 2. Gemeenten geven de verantwoordelijkheid voor het beleid rond opgroeien en opvoeden vorm op basis van de volgende uitgangspunten: a. preventie en vroege signalering van opgroei- en opvoedproblematiek; b. de medicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, buurten, scholen en voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen; c. het bevorderen van de opvoedcapaciteiten van de ouders en de sociale omgeving, opdat de ouders zoveel mogelijk in staat worden gesteld om zelf de verantwoordelijk voor de opvoeding te dragen; d. het inschakelen, herstellen en versterken van het eigen probleemoplossend vermogen van de jeugdige, zijn ouders en zijn sociale omgeving (eigen kracht); e. het waarborgen van de veiligheid van de jeugdige in de opvoedsituatie waarin hij opgroeit; f. integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt ‘één gezin, één plan, één regisseur’. 3. Gemeenten leggen in een beleidsplan vast hoe ze invulling geven aan hun nieuwe verantwoordelijkheid voor het beleid en uitvoering rond preventie, ondersteuning hulp en zorg bij opgroei-, opvoedings- en psychische problemen. 4. Gemeenten treffen voorzieningen op het gebied van jeugdhulp als sprake is van opgroei-, opvoedings- en psychische problemen en in het kader van de uitvoering van jeugdbescherming en
4
jeugdreclassering. Gemeenten waarborgen deskundige toeleiding naar, advisering over en inzet van de aangewezen vorm van jeugdhulp (voorzieningenplicht). 5. Gemeenten treffen voorzieningen die de ouders in staat stellen hun rol als verzorgers en opvoeders te blijven vervullen voor zover het jeugdigen betreft die aangewezen zijn op permanent toezicht. 6. Gemeenten worden verantwoordelijk voor de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering wordt uitgevoerd door een gecertificeerde instelling. Indien de rechter een maatregel oplegt, moet deze worden uitgevoerd door een gemeente. Het behoort ook tot de verantwoordelijkheid van de gemeente om de raad voor de kinderbescherming in te schakelen indien een kinderbeschermingsmaatregel noodzakelijk wordt geacht. Deze gecertificeerde instellingen bepalen vervolgens de eventuele inzet van jeugdhulp vanuit (JB/JR). 7. Gemeenten stellen verordeningen vast (bv waarin regels worden gesteld over de door het college te verlenen individuele voorzieningen of waarin de taken en bevoegdheden van een vertrouwenspersoon worden vastgelegd)
Welke jeugdzorgtaken houden én krijgen gemeenten? Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de JGZ (jeugdgezondheidszorg), het preventief jeugdbeleid en de Wmo. In het nieuwe jeugdstelsel krijgen de gemeenten daarbij de verantwoordelijkheid voor: · het provinciaal gefinancierd aanbod jeugdhulp; het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK); de JeugdzorgPlus (voorheen ‘gesloten jeugdzorg’); de jeugdreclassering; de jeugdbescherming; de jeugd-vb; de jeugd-ggz Deze verantwoordelijkheid wordt in het voorstel voor de nieuwe jeugdwet vormgegeven als een zorgplicht van gemeenten: de jeugdhulpplicht. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van de verschillende vormen van jeugdhulp en van gecertificeerde instellingen. Zij zorgt ervoor dat ieder kind dat een vorm van jeugdhulp nodig heeft, deze ook daadwerkelijk krijgt. De ‘jeugdhulpplicht’ is soortgelijk aan de compensatieplicht in de Wmo. Ook daar heeft de gemeente de opdracht om door het treffen van een voorziening een beperking van personen te compenseren, zodat deze personen (weer) mee kunnen doen aan de samenleving. Als een gemeente tekort schiet in haar ‘jeugdhulpplicht’ geldt in eerste instantie het principe van horizontale verantwoording en is het aan de Gemeenteraad om corrigerend op te treden. Pas indien sprake is van ernstige en structurele nalatigheid van een gemeente, ligt er een taak voor het interbestuurlijk toezicht. Hierbij wordt afgezien van het nabijheidbeginsel, dat inhoudt dat het interbestuurlijk toezicht wordt uitgeoefend door de naast hogere bestuurslaag. Dus voor gemeenten geen interbestuurlijk toezicht door de provincie. In geval van de Jeugdwet zal de betreffende vakminister structureel het interbestuurlijk toezicht op grond van de Gemeentewet uitoefenen. Voor alle vormen van hulp gelden algemene (landelijke) kwaliteitseisen waarop integraal toezicht gehouden wordt door 1 landelijke inspectie. Onder het provinciaal gefinancierd aanbod jeugdhulp valt: 1. Ambulante jeugdhulp Ambulante jeugdhulp is gericht op gezinnen. De hulpverlening – als bv gericht op spijbelen, ruzie met ouders of een lichte depressie – vindt plaats in de thuissituatie. Het kind (tot 18 jaar) woont 5
gewoon thuis, kan naar school of werk en heeft afspraken met een jeugdhulpinstelling. Bij Intensieve Ambulante Jeugdhulp worden niet alleen het aangemelde kind, maar ook de overige gezinsleden bij de behandeling betrokken. 2. Daghulp Het kind woont in deze hulpvorm thuis en ontvangt de zorg overdag in een instelling voor daghulp (bv medisch kinderdagverblijf). 3. Pleegzorg Pleegzorg betekent dat een kind tijdelijk in een ander gezin gaat wonen. Als er problemen zijn in een gezin, wordt altijd eerst gekeken of deze thuis opgelost kunnen worden. Kan dat niet, dan is pleegzorg de eerste keus. In geval van pleegzorg nemen de pleegouders (tijdelijk) de opvoeding en verzorging van een kind op zich. Het is een vorm van opvang die het dichts bij de natuurlijke gezinssituatie blijft. 4. Residentiële jeugdhulp Residentiële jeugdhulp is hulpverlening waarbij kinderen en jeugdigen, op vrijwillige of gedwongen basis, (tijdelijk) dag en nacht buiten hun eigen omgeving verblijven. Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) Het AMK buigt zich over meldingen van professionals en derden als zij het vermoeden hebben dat er kindermishandeling in het spel is. In deze gevallen start het AMK een onderzoek en komt tot een advies. Dit advies kan heel divers zijn en variëren van eenvoudige hulpverlening in de thuissituatie tot in het uiterste geval uithuisplaatsing (hiervoor is dan een uitspraak van de rechter nodig). Het AMK geeft ook advies en consult aan de professionals. en doen onderzoek naar meldingen van kindermishandeling. JeugdzorgPlus (voorheen ‘gesloten jeugdzorg’) Wanneer een kind door zijn gedrag een gevaar voor zichzelf en zijn omgeving is kan besloten worden tot tijdelijke behandeling in de jeugdzorgplus. Gesloten jeugdzorg betekent niet per se dat er sprake is van een strafbaar feit. De opvang in de jeugdzorgplus moet zo kort mogelijk zijn; het kind moet zo snel mogelijk weer terug naar de vrijwillige jeugdzorg. Jeugdreclassering Wanneer een kind een strafbaar feit heeft gepleegd kan de rechter besluiten tot het opleggen van een jeugdreclasseringmaatregel. De uitvoering van deze maatregel is verplicht en moet in de nieuwe situatie (na 2015) worden uitgevoerd door reclasseerders van een gecertificeerde instelling. Met een maatregel wordt een kind gedurende (meestal) één jaar begeleid. Soms gaat de begeleiding gepaard met zorg uit het vrijwillig aanbod. Jeugdbescherming Wanneer een kind in een voor hem/haar onveilige situatie verkeerd kan de rechter besluiten een jeugdbeschermingsmaatregel op te leggen. Dit kan variëren van ondertoezichtstelling (kind blijft dan thuis wonen en krijgt een voogd) tot uithuisplaatsing (kind wordt dan veelal ondergebracht in een (netwerk)pleeggezin). Uitvoering van deze maatregel is verplicht en moet in de nieuwe situatie (na 2015) door medewerkers van een gecertificeerde instelling worden uitgevoerd. Jeugd-vb Bij een kind met een verstandelijke beperking ontwikkelt het verstandelijke vermogen zich niet met de normale snelheid en zal het meestal niet een gemiddeld niveau bereiken. Dit vraagt om extra zorg. De problematiek van deze groep jeugdigen ligt vaak dicht tegen de jeugdzorg aan en vertoont soms overlap. Door ook de jeugd-vb onderdeel van de transitie jeugdzorg te maken kunnen gemeenten hier nu vanuit één beleid op sturen.
6
Jeugd-ggz De psychische gezondheid van een kind kan (tijdelijk) verstoord zijn waardoor hulp nodig is bij het herstel daarvan. De zorgvraag van deze kinderen ligt soms dicht tegen de jeugdzorg aan en vertoont soms overlap. Ook voor deze doelgroep geldt dat de transitie de zorgverlening eenduidiger maakt nu gemeenten dit vanuit één beleid kunnen gaan uitvoeren. De huisarts kan (zo staat -nog- in de concepttekst van de Jeugdwet) rechtstreeks doorverwijzen naar Jeugd-GGZ. Zorgverzekeraars en gemeenten maken afspraken over de rol van de huisarts bij doorverwijzen naar Jeugd-GGZ en de doorstroom naar volwassen-ggz.
Bovenlokale samenwerking Van sommige taken vindt het Rijk dat deze niet op lokaal niveau kunnen worden georganiseerd. Hiervoor is bovenlokale samenwerking vereist. Voor andere taken legt het Rijk de bovenlokale samenwerking niet als eis op, maar adviseert gemeenten wel nadrukkelijk tot een bovenlokale aanpak. Het is in eerste instantie aan gemeenten om te bepalen op welke schaalgrootte zij de uitvoering bovenlokaal gaan organiseren. Indien blijkt dat gemeenten niet tot bovenlokale uitvoering van taken kunnen besluiten, treedt het Rijk met de VNG in gesprek om te bezien wat er moet gebeuren om de bovenlokale uitvoering van taken toch tot stand te laten komen. Voor welke vormen van zorg moeten bovenlokaal afspraken worden gemaakt? Voor de taken op het terrein van jeugdbescherming en jeugdreclassering geldt dat er landelijk dekkende afspraken over de uitvoering op bovenlokaal niveau moeten komen. Voor alle vormen van residentiële zorg en het aanbod van specialistische zorg voor jongeren met een licht verstandelijke beperking of psychiatrische problematiek is het ‘niet verplicht maar wel van groot belang’ dat gemeenten op bovenlokaal niveau afspraken maakt over de financiering van de verschillende vormen van zorg. Ook voor de taken van de huidige Advies- en Meldpunten Kindermishandeling (AMK’s) wordt bovenlokale uitvoering geadviseerd, bij voorkeur door aansluiting bij de taken van de Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld. Voor alle genoemde taken geldt dat onder andere de benodigde deskundigheid, de beperkte omvang van sommige doelgroepen en de schaal waarop sommige gespecialiseerde voorzieningen en aanbieders van voorzieningen zijn georganiseerd maken dat gemeenten deze taken beter in samenwerking dan allemaal afzonderlijk kunt oppakken. Jeugdbescherming en jeugdreclassering Taken op het terrein van jeugdbescherming en jeugdreclassering vallen onder de groep gedwongen zorg (de rechter heeft een maatregel opgelegd die uitgevoerd moet worden) en moeten op bovenlokaal niveau georganiseerd en uitgevoerd worden door gemeenten. De gemeenten leggen hiertoe instellingen vast die voor de uitvoering van de taak gecertificeerd zijn. Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) Voor de taken en functies van het huidige Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) wordt, gezien de benodigde deskundigheid en de samenhang met de taken en functies in het gedwongen kader (jeugdbescherming), geadviseerd om deze op bovenlokaal niveau te organiseren. Tevens wordt geadviseerd aansluiting te zoeken bij de taken en functies in het kader van geweld in afhankelijkheidsrelaties (Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld (ASHG) die al op bovenlokaal niveau zijn georganiseerd. In het wetsvoorstel verplichte meldcode is de verplichting opgenomen dat het AMK en de ASHG gaan samenwerken. Voor zowel de aanpak van kindermishandeling als de aanpak van geweld in afhankelijkheidsrelaties is dezelfde meldcode van kracht.
7
Financiering bovenlokale samenwerking Gemeenten maken, voor de taken die zij bovenlokaal uitvoeren, afspraken over de wijze waarop zij de financiering van het zorg- en ondersteuningsaanbod organiseren en de financiële risico’s (zoals de financiering van dure vormen van zorg en ondersteuning) onderling verdelen.
Cliëntenparticipatie De stelselwijziging jeugd is ook gericht op het versterken van de cliëntenparticipatie. Hoe worden cliënten betrokken bij de vormen van zorg die zij nodig hebben en voor hen beschikbaar zijn en waar kunnen ze naar toe als ze vragen hebben of het met een besluit niet eens zijn. Gemeenten moeten bij de transformatie het cliëntenbelang ook borgen. Gemeenten geven vorm aan bovenstaande via beleidsplannen en verordeningen. De concept Jeugdwet voorziet bij de totstandkoming van deze plannen en verordeningen in een belangrijke participerende rol voor burgers (cliënten): 1. De gemeente betrekt ingezeten, met name jeugdigen en hun ouders, bij de voorbereiding van beleid inzake jeugdhulp, de kinderbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering en stelt ingezetenen en rechtspersonen vroegtijdig in de gelegenheid zelfstandig voorstellen voor het beleid te doen. Gemeente verschaft informatie die hiervoor nodig is. 2. Alvorens een voordracht tot vaststelling door de gemeenteraad te doen, vraagt het college over het ontwerpplan advies aan de gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve organisaties van de kant van jeugdigen en ouders inzake jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering.
Transitie-spoorboekje -- mijlpalen De VNG heeft voor de gemeenten een spoorboekje geschreven waarin de stappen vermeld staan die gemeenten moeten nemen om per 1 januari 2015 goed aan de start te verschijnen. Het boekje maakt de verschillende mijlpalen inzichtelijk. Het is echter een dynamisch document, maw de mijlpalen die vermeld staan kunnen in de loop van de periode veranderen als gevolg van bestuurlijke afspraken die tussentijds gemaakt worden tussen VNG, Rijk en IPO. Een voorbeeld daarvan is de afspraak over de regionale transitiearrangementen. In een bestuurlijk overleg VNG, Rijk, IPO is overeengekomen dat de gemeenten voor 31 oktober 2013 in overleg met de jeugdzorgaanbieders en de provincies voor 2014 regionale transitiearrangementen moeten zijn overeengekomen. Met een transitiearrangement wordt de continuïteit van zorg gegarandeerd en de frictiekosten zoveel als mogelijk beperkt. De beschreven stappen in het spoorboekje maken ook duidelijk dat gemeenten in 2014 al processen (bv zorginkoop) moeten starten om in 2015 van start te kunnen gaan.
Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd Het Rijk heeft een onafhankelijke transitiecommissie aangesteld om hen gevraagd en ongevraagd van advies te kunnen dienen in het traject van de transitie. De commissie brengt periodiek een rapportage uit waarin ze over haar bevindingen rapporteert en het Kabinet adviezen geeft. Onlangs (20 juni 2013) is de tweede rapportage verschenen.
8
3. TRANSITIE IN GRONINGEN De transitie van de jeugdzorg is in Groningen opgepakt vanuit een cultuur van samenwerking tussen gemeenten (onderling) en provincie die partijen verankerd hebben in het Bestuursakkoord Jeugd 2008-2012 en bestuursakkoord Jeugd 2013-2016. In deze samenwerking vindt en vond er periodiek ambtelijk en bestuurlijke samenwerking plaatsvindt in het Platform Jeugd (8 regio’s). In Groningen hebben we in 2011 een procesplan gemaakt met daarin de volgende stappen en tijdslijnen:
In 2012 zijn de foto van de bestaande situatie en de contouren van de toekomst (inhoud) opgeleverd die in maart 2013 in alle colleges van B en W en GS zijn vastgesteld. In 2013 is een programmamanager aangetrokken die een programmaorganisatie gaat aansturen waarin de inhoudelijke contouren verder uitgewerkt en ontworpen gaan worden. In deze uitwerking zitten lokale en bovenlokale elementen die zich logischerwijs tot elkaar verhouden. Zo maakt elke gemeente afzonderlijk een beleidsplan en een verordening waarin onder meer de visie op jeugdzorg staat, de toegang tot zorg en samenhang met gehele sociale domein. Maar voor sommige onderdelen gaan gemeenten samenwerken, omdat het Rijk dat bepaald heeft, en omdat dat voor sommige zorgvormen niet anders kan. De afspraken over dat bovenlokale deel hebben directe verbinding met de lokale invulling van de afzonderlijke gemeenten. In Groningen hebben de gemeenten voor onderstaand basismodel gekozen om op basis hiervan de nieuwe jeugdzorg verder te ontwerpen.
9
Korte toelichting op dit model Een kind met zijn ouders beweegt zich in dit model. Dit bewegen hoeft niet per se van links naar rechts te zijn maar kan ook van rechts naar links. Van belang is dat de bewegingen van het kind in vloeiende lijnen verlopen en dat de pijlen 2 kanten uitgaan. In de huidige situatie zien we veelal de beweging van links naar rechts. Een kind heeft op lokaal niveau een probleem en al snel wordt vanuit de lokale veld de stap naar professionele jeugdzorg (licht of zwaar) terecht komt. Hierbij wordt de mindset gemist dat de oplossing ook in andere factoren kan worden gevonden en gekeken kan worden naar lichtere zorg, dichterbij huis en of eigen kracht van kinderen en ouders aanwezig is. Gemeenten willen zo weinig mogelijk aan de rechterkant van het model uitkomen waar de opvoeding van het kind wordt overgenomen. We willen de opvoeding tijdelijk versterken en ondersteunen maar uiteindelijk moet het kind in de eigen kracht of in een combinatie van eigen kracht en ondersteuning geholpen worden. Ouders en kinderen moeten in eigen kracht komen en de nabije voorzieningen moeten op orde zijn en deze moeten het grootste deel van de zorgvragen afvangen. Maar een belangrijk punt hierbij is dat er soms zeer specifieke problemen/zorgvragen zijn die door de meer gespecialiseerde zorg moeten worden opgepakt. Of de veiligheid van een kind is in het geding. In deze gevallen wil je snel kunnen schakelen naar de inzet van 'zwaardere' gespecialiseerde zorg, waar mogelijk en wenselijk zo dicht mogelijk bij huis. Ook is het van belang dat expertise over ingewikkelde zorgvragen dichtbij de voorkant aanwezig is, dus gespecialiseerde professionals zijn snel en in de lokale situatie in te zetten (in schema in pijl 'kennis'). Wat willen gemeenten bereiken? Lichtere zorg, meer inzet eigen kracht, daardoor goedkoper en meer integrale zorg. Het kind met zijn zorgvraag moet als het ware zoveel mogelijk aan de linkerkant van het model blijven en als dat nodig is voor korte tijd naar rechts verhuizen om zo snel mogelijk weer naar de linkerkant terug te gaan.
10
4 AANDACHTSPUNTEN EN DILEMMA'S Aandachtspunten In het nieuwe stelsel worden alle financieringsstromen binnen de jeugdzorg bij elkaar gebracht. Dit is een goede uitgangspositie voor de gemeenten om een geïntegreerd jeugdbeleid vorm te kunnen geven. Echter zijn door het samenvoegen van de financieringsstromen elders weer 'knippen' aangebracht. Gemeenten moeten er voor zorgen dat cliënten die op dit snijvlak komen niet tussen wal en schip raken. Gemeenten moeten er voor zorgen dat de psychische zorg (jeugd ggz) voor een kind goed aansluit en afgestemd wordt op soms ook noodzakelijke/aanwezige somatische (lichamelijke) zorg die nog onder de AWBZ valt. Ook moeten gemeenten zorgen dat de overgang naar de volwassen ggz goed verloopt. Een cliënt moet geholpen blijven worden met zijn/haar stoornis wanneer het van kind overgaat naar volwassenheid. De Jeugd-GGZ komt ook onder verantwoordelijkheid van de gemeenten, maar de sector is daar niet onverdeeld blij mee en voert nog een stevige lobby om geen onderdeel van de transitie te hoeven worden. De achtergrond van deze tegenstand is de schaalgrootte waarop deze instellingen werken die lastig in te passen is in de lokale situatie. Daarnaast ziet de jeugd-GGZ een grote tegenstelling tussen de idee van de wet die gestoeld is op preventie en lichte vormen van hulp tegenover de jeugdggz als wetenschappelijk bewezen gespecialiseerde hulp vanuit een medische grondslag voor specifieke problemen die niet met preventie op te lossen zijn. Waarschijnlijk zal het resultaat van deze lobby pas duidelijk worden als de Eerste Kamer eind 2013 de nieuwe Jeugdwet definitief goedkeurt. Gemeenten in Groningen hebben in de Routekaart het principe van onderlinge solidariteit benoemd als belangrijk thema. Gemeenten willen solidair met elkaar zijn om grote financiële risico’s te kunnen beheersen. De kosten voor met name de specialistische zorg voor een kleine gemeente kunnen disproportioneel hoog zijn. Bij de bepaling van het rijksbudget is rekening gehouden met een gemiddeld beroep op dure zorg. Als er in een gemeente toevallig sprake is van een uitschieter omdat ze voor één of twee jeugdigen boven het gemiddelde een beroep moet doen op dure zorg, staat die gemeente opeens voor enorm hoge kosten. Hiernaast is er een principiële grondslag aan solidariteit. Zorg voor kinderen houdt niet op bij gemeentegrenzen; kinderen en gezinnen bewegen zich over deze grenzen heen. Gemeenten voelen zich ook als collectief verantwoordelijk voor de zorg aan kinderen. Het moet niet uitmaken als kind in welke gemeente je woont als je zorg nodig hebt. Niet solidair met elkaar zijn of ongelijkheid in zorg kan allerlei gevolgen hebben, zoals shop-/ verhuisgedrag van cliënten. Ook voor het bestaan van zeer specifieke hulp is solidariteit nodig. Als gemeente wil je ook zeer specifieke hulp kunnen aanbieden indien nodig, al zal dit niet altijd worden afgenomen en soms voor slechts een zeer gering aantal cliënten nodig zijn. Het kan zijn dat gemeente X in het collectief 5 jaren achterelkaar geen kinderen met een specifieke zorgvraag heeft en gemeente Y 2 jaar achterelkaar een relatief hoog aantal kinderen met die zorgvraag heeft. Dat er een vorm van solidariteit moet zijn, lijkt evident. Maar hoe en hoe ver gemeenten solidair met elkaar moeten zijn, is de vervolgvraag. Als gemeente Y zijn basisvoorzieningen niet op orde heeft, is gemeente X dan nog wel bereid om in een solidariteitsafspraak bij te dragen voor de hogere instroom van gemeente Y in duurdere zorg? Dilemma's De decentralisatie van de jeugdzorg gaat gepaard met een landelijke bezuinigingsoperatie van € 450 miljoen. Gemeenten moeten met minder middelen de jeugdzorg gaan uitvoeren. Daarom is het belangrijk goede keuzes in het beleid te maken. Moet er extra geïnvesteerd worden in de relatief goedkope ambulante zorg en minder in de residentiele zorg? Of willen gemeenten meer investeren in de eigen kracht van gezinnen waardoor het gebruik van de duurdere zorg kan worden voorkomen. Als kinderen dan toch problemen ondervinden bij het opgroeien, moet dan meteen voor korte tijd zware zorg worden ingezet die geleidelijk wordt afgebouwd naar lichtere zorg of wordt eerste gestart met het zoeken naar oplossingen in het eigen netwerk en wordt pas zwaardere zorg ingezet als de problemen 11
zich verder ontwikkelen en hulp in het eigen netwerk niet helpt. Moet een kind dat een gevaar vormt voor zichzelf en zijn omgeving eerst in het eigen netwerk worden opgevangen of moet het snel voor korte tijd gesloten geplaatst worden. Dit zijn allemaal dilemma's waarvoor gemeenten zich geplaatst zien en waarin ze beleidskeuzes moeten maken die in het gemeentelijk beleidsplan worden vastgelegd. Binnen de provinciale en de ZvW/ Awbz-gefinancierde jeugdzorginstellingen zijn verschillende professionals werkzaam die ervaringen hebben met zorgvormen en de effectiviteit er van. Ook hebben zij ervaringen met het maken van zorgvormen die intensief starten en al snel afbouwen naar minder intensief. Samenvattend: de gemeente maakt op grond van de dilemma's keuzes in zijn beleidsplan en geeft hiermee invulling aan het basismodel (zie hoofdstuk 3) in combinatie met de opgelegde bezuinigingen.
5. ROLLEN STATENLEDEN/RAADSLEDEN Uitvoering van jeugdzorg vraagt inhoudelijke en financiële beslissingen. Hierin geven Staten- en Raadsleden invulling aan hun controlerende/toetsende en kader stellende rol. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van een aantal instrumenten (bv het budgetrecht).
Wet op de jeugdzorg Centraal in de wet staat het recht op jeugdzorg. Vanuit de wet zijn de volgende taken voor PS Provinciale staten stellen eenmaal in de vier jaar een provinciaal Beleidskader jeugdzorg voor de komende vier kalenderjaren vast. Hierin worden de hoofdlijnen van beleid uiteengezet en worden de financiële kaders aangegeven. Het provinciaal Beleidskader jeugdzorg is gebaseerd op het landelijk beleidskader. Provinciale staten bezien jaarlijks in hoeverre het provinciale Beleidskader bijstelling behoeft. Provinciale staten stellen bij verordening regels vast omtrent de subsidiëring, b.v. de financieringsregeling jeugdzorg 2005 van de provincie Groningen. In deze regeling is vastgelegd welk soort instellingen subsidie mogen ontvangen. Daarnaast is hierin alles rond om de subsidieaanvraag t/m de vaststelling vastgelegd ( begroting, normbedragen, subsidieplafonds, aanvraagtermijnen, beslistermijnen, procedures rondom vaststellingen, accountantsverslag enz.) Op grond van bovenstaande regel komen de subsidieaanvragen van BJZ en de jeugdzorgaanbieders ter uitvoering in GS. Gedeputeerde Staten stellen het jaarlijks uitvoeringplan vast. Hoe monitoren (controleren/toetsen) PS van Groningen of GS zijn taken goed uitvoert? 2x per jaar ontvangt PS een voortgangsrapportage jeugd waarin GS verslag doet van alle ontwikkelingen van het afgelopen half jaar (inhoudelijk en financieel) Gedeputeerde doet in iedere commissievergadering mondeling mededelingen over jeugdzorg ontwikkelingen GS sturen incidenteel brieven over specifieke jeugdzorgontwikkelingen In de provinciale P&C-cyclus wordt aan PS gerapporteerd.
Jeugdwet In de nieuwe wet is het College van B&W verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdhulp(JH), de Kinderbeschermingsmaatregelen(KB) en de Jeugdreclassering(JR). Het belangrijkste dat veranderd is, is het recht op jeugdzorg. In plaats daarvan krijgen gemeenten nu een jeugdhulpplicht. Het college moet hiervoor een samenhangend beleid ontwikkelen. Inhoudende dat er met alle
12
betrokken partijen samengewerkt moet worden. Het samenhangende, door het college te ontwikkelen, beleid moet door de Gemeenteraad worden vastgesteld in een beleidsplan. Bij het opstellen van het beleid heeft de Raad een kaderstellende rol en bij de uitvoering een controlerende/toetsende rol.
Vanuit de nieuwe Jeugdwet zijn de volgende taken voor de raad
de gemeenteraad kan plannen vaststellen, die nodig zijn voor door de gemeenteraad en het college te nemen beslissingen betreffende jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. de gemeenteraad stelt het plan tekens voor een periode van te hoogste 4 jaar vast. De gemeenteraad kan met verordeningen conform de nieuwe wet regels stellen voor: a. Individuele voorzieningen, m.b.t. voorwaarden tot toekenning, beoordeling en de afwegingsfactoren. b. De wijze waarop de toegang tot, de toekenning van een individuele voorziening is afgestemd met andere voorzieningen in het veld c. Die nodig zijn om beleid uit te voeren.
Het is aan de raadsleden zelf om te bepalen hoe zij het beleid van het College willen monitoren. De wijze waarop PS dat doet (zie hierboven) kan een handreiking zijn. Aandachtspunt voor de raadsleden kan ook zijn hoe zij de komende periode tot het moment van de transitie geïnformeerd willen worden over de stappen die het college neemt.
6. STELLINGEN 1.
Alle kinderen moeten eerst hulp uit het eigen netwerk krijgen, pas als dat niet lukt, kan er professionele zorg worden geboden. Daarmee houden gemeenten de kosten beheersbaar.
2.
Het maakt niet uit in welke gemeente je woont, de gemeente regelt altijd de zorg die voor je nodig is
3.
Gemeenten hoeven alleen samen te werken voor zover Rijk dit aangeeft, maar in principe kunnen gemeenten afzonderlijk de jeugdzorg uitvoeren. Juist omdat gemeenten zo dicht bij de burgers staat om wie het gaat en zo zorg op maat kan regelen zonder alle bureaucratische en ingewikkelde toestanden die er nu bestaan.
7. WEBADRESSEN / LITERATUUR / AFKORTINGENLIJST
www.voordejeugd.nl www.voordejeugd.nl/images/pdf/spoorboekje-transitie.pdf www.voordejeugd.nl/images/pdf/transitieplan/Transitieplan_Jeugdzorg_2-5-13.pdf www.groningergemeenten.nl/content/60/Decentralisatie-Jeugdzorg/DecentralisatieJeugdzorg.html www.kennisnetjeugd.nl/ (van het NJI) www.vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/decentralisatie-jeugdzorg
Eindrapport BMC Evaluatie WJZ (2009) Brief minister J&G 9 april 2010 visie op de nieuwe jeugdzorg (Perspectief voor jeugd en gezin) Rapport Parlementaire werkgroep Toekomstverkenning jeugdzorg 2010 (Jeugdzorg Dichterbij) Regeerakkoord 2010 (CDA/VVD - PVV gedoogpartner) Vrijheid en verantwoordelijkheid Beleidsbrief 'Geen kind buiten spel' 8 november 2011
13
Regeerakkoord 2012 (VVD/PvdA) Bruggen Slaan Transitieplan Jeugd, Gezamenlijk plan van Rijk, VNG en IPO, 2 mei 2013
Afkortingenlijst AMK AWBZ ASHG BJZ Jeugd vb JGZ GGZ Lvb OM RvdK SWV WMO WJZ VNG ZvW ZM P&C cyclys
Advies Meldpunt Kindermishandeling Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Advies en Steunpunt Huiselijk Geweld Bureau JeugdZorg Jeugd verstandelijke beperking Jeugd Gezondheids Zorg Geestelijke Gezondheids Zorg licht verstandelijke beperking Openbaar Ministerie Raad voor de Kinderbescherming SamenWerkingsVerband Wet Maatschappelijke Ondersteuning Wet op de JeugdZorg Vereniging Nederlandse Gemeenten Zorgverzekerings Wet Zittende Magistratuur Planning en Control cyclus
14
Samenstelling afdeling jeugd Provincie Groningen
15
