Implementasi Kebijakan dan Manajemen Program

Implementasi Kebijakan dan Manajemen Program Mubasysyir Hasanbasri – 2016 Draft - tidak untuk disitasi, hanya untuk catatan kuliah Komentar: e-mail [email protected]

Mengapa implementasi paling penting dalam pembuatan kebijakan? Ibarat sepak bola, implementasi adalah tembakan gawang yang memenangkan sebuah pertandingan. Pemain menggiring serangan hingga bola berada di depan gawang, striker adalah penentu. Jika ia bagus, ia akan memasukkan bola ke gawang.

Mengapa implementasi adalah manajemen program? Implementasi adalah bagian dari kebijakan. Jika kebijakan memiliki implementasi yang lemah, maka kebijakan tidak bisa dinilai manfaatnya. Sisi implemetasi dari kebijakan adalah bagaimana membuat penduduk memperoleh layanan yang mereka butuhkan dari pembuatan kebijakan. Penduduk yang tidak memiliki masalah adalah mereka yang memperoleh layanan untuk kebutuhan mereka.

Mengapa manajer program dapat menentukan keberhasilan kebijakan? Manajer yang berhasil adalah jika mereka memiliki keterampilan planning, organizing, actuating, dan controlling (POAC), yang sering juga ditambah dengan evaluating (E). Manajer mempelajari dan mengukur kebutuhan. Mereka kemudian membuat layanan yang sesuai dengan kebutuhan dan diinginkan pelanggan mereka. Mereka memikirkan kepentingan klien terlebih dulu. Ia kemudian memilih bahan-bahan yang bisa diolah dan menentukan cara pengolahan bahan-bahan itu sehingga klien mau menerima dan membelinya. Meski

kerap dimulai dengan perencanaan, manajer memulai program dari tahap evaluasi dari program sebelumnya. Perencanaan dikerjakan terakhir, setelah mempelajari empat komponen dari belakang. Menjadi manajer artinya mampu membuat program lebih efisien, lebih efektif, atau keduanya. Karena itu, perencana melakukan evaluasi terhadap program serupa atau yang sedang berjalan. Ia mempelajari hal-hal yang dianggap kurang efisien dan kurang efektif dari pengalaman implementasi program. Tabel 1: Pengertian dasar dari unsur manajemen Komponen

Pengertian

Planning

Need assessment: ciri klien dan unmet need Mempelajari kapasitas dana dan sumbersumber in natura.

Organizing

Siapa dalam posisi apa dan bagaimana mereka diikat dalam organisasi

Actuating

Kegiatan dalam rangka menyampaikan layanan kepada klien.

Controlling

Kegiatan yang berusaha meyakinkan kegiatan berjalan cocok dengan aturan main yang sudah dibuat, atau cocok dengan kebutuhan dari klien.

Evaluasi

Membuat laporan tentang keberhasilan dan kegagalan. Manajer mempelajari kondisi yang gagal yang harus dihindari dalam pelaksanaan program selanjutnya.

Author Affiliation: MPH Prgoram – Gadjah Mada University Correspondence: [email protected]

Membuat Rencana (planning) Memastikan Siapa Klien Klien adalah pelanggan atau pembeli, atau pemerintah yang membelikan layanan untuk masyarakat. Manajer layanan kesehatan berunding dengan pemerintah yang membayar program untuk masyarakat. Mereka kerap harus mencari titik temu antara apa yang dibutuhkan sesungguhnya oleh klien langsung dan pemerintah sebagai pembeli program. Supplier tenaga dan bahan-bahan mentah untuk organisasi termasuk perguruan tinggi, supplier obat, dan logistik lain. Kompetitor adalah bagian dari lingkungan yang membuat organisasi bisa dalam ancaman. Kompetitor bisa mengambil pelanggan yang sudah biasa dengan sebuah organisasi. Pasar adalah orang yang akan membeli layanan kita. Jika tidak ada pembeli, tidak ada gunanya kita merencanakan sebuah layanan. Pembeli bisa berupa konsumen langsung, pemerintah, dan lembaga swasta. Rumahsakit pemerintah menganggap pembeli mereka adalah pemerintah daerah. Pemerintah daerah yang menetapkan dana untuk rumahsakit. Masyarakat luas adalah pengguna layanan rumahsakit yang telah dibayar oleh pemerintah. Rumahsakit pemerintah harus mampu meyakinkan pemerintah bahwa layanan mereka cocok untuk masyarakat. Klinik swasta berbahasa Inggris di Bali bermunculan karena menganggap turis yang datang di sana sebagai pasar potensial. Layanan yang diminta turis itu merupakan informasi kunci untuk merencanakan layanan dan bagaimana memproduksinya. Perencana juga mempelajari seperti apa asuransi kesehatan internasional bekerja dan apa syarat agar lembaga layanan swasta indonesia bisa menjadi bagian dari mereka. Klinik swasta ini merencanakan kegiatan-kegiatan agar kerjasama dengan asuransi internasional itu bisa terlaksana.

Memastikan “pembeli” pemerintah dan kelompok publik yang bisa membayar • Apakah klien memiliki demand? • Apakah klien memiliki keinginan membayar?

• Berapa besar sponsor program mau membiayai program • Anggaran yang tersedia di pemerintah dan sponsor?

Memastikan kebutuhan dari sasaran pemerintah • Memastikan siapa yang menjadi sasaran dari program • Apa yang menjadi kebutuhan dari sasaran (need assessment) • Apa kebutuhan yang tidak terpenuhi dari pengguna yang dibayar pemerintah dan yang membayar sendiri

Memastikan strategi implementasi • Mempelajari skenario program dengan uang yang cukup atau uang yang terbatas. • Bagaimana memenuhi kebutuhan dari sasaran dan memuaskan klien. • Membuat kegiatan persiapan memproduksi layanan dan memberikannya ke klien (service delivery). • Merancang implementasi program yang cocok untuk klien

Membuat protap • membuat dokumen cara pengorganisasian, actuating, dan controlling • membuat strategi organisasi dan biaya untuk memenuhi kebutuhan layanan?

Membuat Dokumen Program Orang mengira membuat kebijakan itu adalah membuat dokumen. Itu benar jika dilihat dari kacamata blue print approach. Ahli kebijakan ada yang berpendapat bahwa sebuah kebijakan dibuat atas banyak pertimbangan termasuk bukti masalah, solusi yang efektif sebelumnya dan adanya dana. Mereka berpendapat bahwa kebijakan ada yang benar dan ada yang salah. Orang membuat kebijakan berdasarkan best practices yang pernah dikerjakan orang. Mereka ini menganggap membuat kebijakan adalah menyusun pertimbangan

untuk membuat kebijakan (dokumen). Setelah dokumen itu dibuat dan disetujui untuk memperoleh dana, maka ia baru dilaksanakan. Jadi benar bahwa membuat kebijakan adalah membuat dokumen. Kelompok lain menganggap membuat kebijakan itu membuat dokumen garis besar tentang keinginan atau target yang hendak diwujudkan dalam kurun jabatan politik tertentu. Kebijakan bisa dipahami dari sudut implementasinya. Pemerintah membuat kebijakan bisa berarti mencari jalan bagaimana keinginan itu terimplementasi. Mereka menganggap yang terjadi di pelaksanaan itulah yang disebut kebijakan. Ini mungkin lebih tepat disebut kebijakan implementasi. Kelompok ini melihat banyak jurang antara apa yang ditulis dalam kebijakan berbeda dari apa yang dilaksanakan di lapangan. Mereka bahkan menganggap dokumen kebijakan bisa ditinggalkan karena ia berbeda dari kondisi di lapangan. Dokumen kebijakan lebih bersifat berisi cira-cita. Mana yang lebih strategis, membuat dokumen atau mencari strategi penyelesaian masalah.

Menentukan sikap atau kebijakan organisasi • Pembuatan dokumen untuk aturan pelaksanaan • Membuat aturan tentang opsi kegiatan jika kegiatan yang direncanakan gagal, aturan penyimpangan serta hukumannya, aturan supervisi • memastikan banyak pertemuan - yang kadang menjadi mahal karena mendatangkan ahli untuk mengambil pelajaran dari kegagalan di tempat lain.

Kebijakan ketenagaan • Perekrutan dan kontrak kerja • Pelatihan tenaga yang diperlukan. bagus juga jika pelatihan diganti dengan in job training atau pendampingan.

Arti strategis dari program • Merencanakan yang ideal atau agar bagaimana kita bisa selamat. • Jangka panjang – berbicara tentang apa yang bisa

dimiliki oleh organisasi pada masa akan datang. Kehebatan seperti apa yang dibayangkan akan terjadi jika organisasi itu mampu berkembang. • Jangka pendek – berbicara tentang apa yang bisa dilakukan orang per orang posisi yang sekarang mereka duduki. Bekerja untuk memuaskan atasan yang telah memberikan kepercayaan. Atasan itu bisa pergi lagi sehingga pekerjaan dibuat sebatas tugas yang diberikan.

Kebijakan implementasi • Isu praktis dari rencana berbicara bagaimana kegiatan yang direncanakan itu bisa terlaksana. Kerangka besar dan kecil. Kerangka besar berurusan dengan jika organisasi menjadi besar. Yang penting adalah kerangka kecil: bagaimana pekerjaan-pekerjaan sederhana dapat dilakukan dengan keberhasilan yang tinggi. Kerangka besar bisa terjadi jika kerangka kecil bisa berjalan. Srategis berarti bisa selamat. Arah baru dalam kegiatan bisa membuat kita selamat. Ia kadang-kadang berbeda sekali dengan arah yang semula sudah diambil. Strategis juga bisa berarti kebijakan dibuat atas merespon lingkungan secara cepat sesuai dengan kecepatan ingkungan. Pekerja dulu sangat patus pada tugas utama yang tertulis. Pekerja sekarang bisa berimprovisasi sesuai dengan kebutuhan lapangan. Pegawai negeri dulu mendahulukan atasan. Mereka bisa berganti arah dengan mendahulukan masyarakat yang mereka layani. • Kacamata yang lain memacahami strategis sebagai upaya f yang bisa membuat organisasi terelak dari serangan musuh. Dari sudut yang lain, strategis berarti orang menyerang lawan sehingga orang itu takluk kepada kita.

Menilai kapasitas sumber yang ada, termasuk dana cash Dana selalu terbatas karena kebutuhan dan permintaan masyarakat di bidang public health tidak terbatas. Meski masyarakat tidak menuntut lebih banyak pun, masalah kesehatan menuntut biaya yang besar. Tabel di bawah ini memberi ilustrasi seting dari perencanaan. Yang ingin ditekankan adalah seting biaya terbatas dan manfaat yang besar. Intinya adalah

sebagai berikut. Situasi 1 dan 4 adalah wajar. Manajemen berperan memastikan bahwa pilihan 1 dan 3 bisa terlaksana. Jika manajemen gagal, situasi akan berada di pilihan 3 – biaya besar tetapi manfaat kecil. Manajer gagal mengelola sumber dan merancang program agar ia bisa memberi manfaat yang besar. Dana yang besar pada situasi 3 justru dimanfaatkan secara maksimal untuk kegiatan yang memungkinkan mereka mendapat tambahan penghasilan. Uang untuk kegiatan yang bermanfaat menjadi kecil porsinya. Manajer public health didorong kreatif mencari situasi di pilihan 2 – dana terbatas tetapi manfaatnya besar. Pendidikan manajemen untuk daerah dengan pendapatan rendah harus menekankan strategi di posisi 2 ini. Calon mahasiswa yang cerdas harus masuk sekolah manajemen agar program public health menjadi efisien dan efektif.

Menimbang kebutuhan uji coba Manajer program bisa membuat program pilot (pilot project) untuk memastikan operasionalitas implementasi melalui uji coba prosedur-prosedur yang disepakati. Program pilot dianggap perlu jika program akan diterapkan dalam skala yang besar. Program pilot juga bisa berguna untuk menguji apakah program harus disesuaikan dengan konteks implementasi yang berbeda dari satu daerah ke daerah lain, atau dari satu ke lain organisasi.

Organizing: Mengatur Orang • The man behind the gun • Menempatkan orang pada tempatnya • Kerja Team

Memposisikan the man behind the gun Mengelala pemain dalam team Mengatur posisi orang per orang agar kerja tim dapat berjalan

Lima unsur organisasi Gambar di samping adalah komponen-komponen pokok dari organisasi. Meskipun pembeli bukan terma-

suk bagian dari organisasi, mereka adalah alasan utama mengapa organisasi hidup. Organisasi ada untuk hidup dan memberikan layanan kepada pembeli. Untuk hidup, ia menukar layanan dengan uang dari pembeli (pasar). Program public health biasanya menempatkan pemerintah sebagai pembeli, yang membelikan layanan untuk masyarakat. Manajer terletak di tengah. Ia dikenal dalam bahasa bisnis sebagai chif executive oficer, orang yang diberi wewenang untuk yang membuat pekerjaan atau layanan terlaksana. Ia berperan dalam 2 hal. Pertama, ia menjembatani antara pemilik dan karyawan, dan antara klien dan organisasi. Kedua, ia bekerja sebagai seorang yang memahami keunggulan dari masing-masing sumber yang dimiliki organisasi dan yang tersedia di komunitas, dan mampu menjadikan mereka bagian dari proses produksi layanan. Apa yang penting dari kapasitas ini adalah siapa yang berada dalam organisasi dan bagaimana manajer mendudukkan mereka dalam konteks pemberian layanan. Manajer bisa membuat layanan sesuai dengan kapasitas yang dimiliki oleh staf mereka dan juga dengan menyesuaikan diri kebutuhan klien. Yang lebih penting dari itu adalah bahwa manajer bisa mengambil sumber-sumber tenaga di luar organisasi untuk ia posisikan dalam struktur itu sehingga layanan tersedia dan cocok dengan klien.

1) Pekerja Inti Posisi pekerja inti diumpamakan sebagai roda organisasi. Tanpa roda, mobil tidak berjalan. Posisi ini inti (core) karena ia kunci dalam pemberian layanan. Ia adalah orang yang memberikan layanan kepada pelanggan. Tabel di bawah memperlihatkan puskesmas, rumah sakit, dan posyandu. Puskesmas memberikan layanan primer dengan dokter sebagai tenaga inti. Rumah sakit memberikan layanan sekunder dengan dokter spesialis sebagai tenaga inti. Posyandu menempatkan kader sebagai tenaga inti. Siapa tenaga inti tergantung dari jenis layanan yang ingin diproduksi. Jika layanan bersifat sederhana dan berulang-ulang, kita bahkan bisa menempatkan mesin sebagai tenaga inti. Mesin penjual minuman dapat bekerja sebagai tenaga inti karena layanan sangat sederhana.

Posyandu melayani anak-anak balita yang sehat yang membutuhkan penimbangan balita dan pencatatan dalam kartu menuju sehat. Kader yang telah dilatih dianggap cukup untuk memberikan layanan di posyandu. Dokter umum di puskesmas melayani penduduk sakit. Mereka memiliki keterampilan medik yang sederhana yang sesuai dengan peran mengobati penyakit ringan di tingkat pertama. Penduduk dengan penyakit lebih kompleks membutuhkan layanan dari dokter spesialistik di rumah sakit. Jadi, tenaga inti tergantung dari kompleksitas layanan yang diberikan. Tabel 1: Contoh komponen organisasi Puskesmas

Rumah sakit

Posyandu

Pemilik

Dinas kesehatan

Pemerintah daerah

Kepala desa

Manajer

Kepala puskesmas

Kepala rumah sakit Ketua PKK

Pengawas

Kepala puskesmas

Bagian gugus kendali mutu

Pendukung

Perawat, bidan dan D o k t e r u m u m , Tenaga puskesmas petugas lab, tata perawat, bidan dan usaha, kasir petugas lab, tata usaha, kasir

Pekerja inti Dokter

Dokter spesialis

Kader

Layanan

Pengobatan penyakit ringan

Pengobatan Penimbangan dan p e n y a k i t l e b i h pencatatan berat serius badan

Klien

Penduduk dengna Penduduk dengan Anak belum sakit penyakit ringan penyakit lebih parah

2) Manajer Program Manajer adalah kapten dari organisasi. Mereka memastikan layanan dapat diproduksi dan sesuai dengan kebutuhan klien. Untuk memastikan bahwa layanan sesuai kebutuhan penduduk, manajer dapat turun melakukan pengecekan langsung di lapangan. Dengan “blusukan” seperti itu, manajer bisa mempelajari kesesuaian layanan dan kebutuhan penduduk. Mereka bisa mempelajari kegiatan-kegiatan yang dapat mengurangi kualitas dan hal-hal yang dapat meningkatkan efisiensi produksi layanan. Manajer dipilih karena kemampuannya mengatur orang dan pekerjaannya. Manajer mengelola sumber-sumber yang terutama

berasal dari dalam organisasi dan juga dari luar organisasi. Manajer mencari tenaga kerja yang cocok, mengatur mekanisme kerja, menyupervisi petugas pelayanan, meyakinkan klien puas, memonitor keluhan klien, mengelola satuan pendukung kerja, dan mengevaluasi pencapaian target. Jika pegawainya tidak hadir, ia bisa mencari penggantinya sehingga layanan tetap berjalan. Manajer bisa mengelola uang agar gaji dan pembelian bahan-bahan dapat dilaksanakan selama layanan berjalan. Siapa yang cocok menjadi manajer? Manajer sebaiknya memiliki pengatahuan yang cukup tentang kebutuhan klien. Untuk posyandu, manajer sebaiknya adalah ibu-ibu yang pernah memiliki anak dengan gizi buruk dan mampu membuat anak mereka sehat. Ia mengetahui hal-hal apa yang bisa dilakukan ibu-ibu dalam memperbaiki status gizi anak. Manajer puskesmas di kota sebaiknya memahami perilaku masyarakat kaya agar ia bisa memberi layanan kepada orang kaya. Jika ia hanya berpikir dan berpengalaman dengan penduduk miskin saja, maka puskesmas tidak pernah menjadi pilihan bagi penduduk kaya. Padahal agar bisa berkembang, puskesmas harus berorientasi pada layanan yang lebih modern yang penduduk kaya sukai. Penduduk kaya akhirnya mencari pertolongan pada klinik swasta. Klinik swasta bisa berkembang. Sedangkan puskesmas dari dulu hingga sekarang seperti itu saja. Apakah manajer puskesmas lulusan administrasi kesehatan atau dokter? Pendukung kerja adalah orang yang menjamin pelaksana pokok bisa memberikan layanan kepada klien. Pendukung menjamin kelancaran kegiatan pekerja pokok. Sebagai contoh, kader adalah pekerja pelaksana pokok dalam penimbangan balita di posyandu. Mereka dapat dibantu oleh pembantu yang membersihkan ruangan kegiatan posyandu. Pendukung kerja di sini juga dapat berupa ibu-ibu yang bertanggung jawab dalam hal pembuatan makanan kecil untuk ibu dan anak yang datang ke posyandu. Pendukung kerja termasuk bagian administrasi surat-menyurat dan bendahara.

3) Pengawas Pengawas memastikan pekerja melakukan kegiatan

sesuai uraian tugas mereka. Uraian tugas dibuat oleh manajer dan disepakati dalam kontrak kerja pada awal pekerja masuk. Manajer dapat meminta tolong tenaga ahli dalam menyusun uraian tugas. Pekerja melakukan kegiatan profesional dengan standard operating procedure yang ditetapkan oleh profesi atau oleh organisasi yang mengontrak mereka. Pengawas harus berpegang bahwa setiap ada peluang, maka tenaga kerja selalu berusaha memenuhi kepentingan mereka. Jika lebih mementingkan kepentingan mereka, pekerjaan biasanya menjadi kurang prioritas. Jika terdapat peluang yang menguntungkan diri mereka, semua pekerja akan meninggalkan tugas mereka. Sebagai contoh, pekerja lebih suka membaca koran jika mereka tidak diawasi. Pegawai negeri keluar kantor pada jam kerja karena menjemput anak ke sekolah atau bahkan pergi ke pasar pada jam kerja.

4) Pemilik Pemilik adalah pembuat keputusan tertinggi dalam organisasi. Mereka adalah pemangku kepentingan yang paling kuat dalam organisasai. Mereka dapat berupa orang yang murni pemilik modal dan pengusaha, dan atau politisi. Mereka juga dapat orang yang mendapat mandat sebagai komisaris. Rakyat adalah pemilik lembaga pemerintah. Rakyat memberikan amanat kepada pemerintah. Pemilik puskesmas adalah pemerintah. Kepala daerah menjalankan pemerintahan. Kepala daerah mengambil keputusan tertinggi dalam hal arah dan kebijakan puskesmas. Sebagai contoh, sebagai Gubernur Jakarta, Ahok mengambil kebijakan menggantikan kepalakepala puskesmas dengan cara rekrutmen berdasarkan test kemampuan manejemen. Harus diingat bahwa kepala daerah adalah manajer pelaksana, yang diberi mandat oleh rakyat (melalui dewan perwakilan). Individu-individu dapat memiliki lembaga swasta karena mereka memegang saham. Mereka memiliki kekuasaan penuh dalam memilih manajer pelaksana dan kebijakan-kebijakan terkait lembaga. Sekelompok orang dapat bertindak sebagai pemiliki ketika mereka membuat lembaga swadaya masyarakat, perkumpulan sosial, atau organisasi non-profit. Lembaga sosial seperti ini biasanya menempatkan pemilik saham sebagai pembuat keputusan tertinggi. Mereka dapat berbentuk board of director atau dewan penyantun (board of trustees, dewan yang terdiri dari orang-

orang yang dapat dipercaya).

Skenario Organisasi Puskesmas Empat pola organsasi pukesmas bisa dilihat di bawah ini. Pengawas dan pendukung belum diisi. Dua posisi itu boleh saduara pikirkan sebaiknya diisi oleh siapa. Pendukung menentukan apakah layanan bisa terlaksana atau tidak. Pengawas sangat menentukan karena jika penyimpangan tidak diketahui, program tidak pernah mencapai tujuan. Pemilik dan manajer turut menentukan siapa yang mengisi posisi-posisi itu. Pola I paling dekat dengan kondisi kita saat ini. Kepala dan staf puskesmas berperan sebagai pelaksana lapangan. Kepala daerah adalah pembuat keputusan tertinggi. Reformasi sektor kesehatan mengusulkan otonomi puskesmas seperti pada pilihan I. Pola ini menganggap kepala puskesmas memiliki kedudukan tertinggi yang menentukan arah dari kebijakan puskesmas. Sebagai lembaga otonom, kepala puskesmas seolah pemilik organisasi. Ia memiliki saham dalam organisasi swasta. Pola ini tidak memdapat dukungan karena ekstrim seperti swasta. Politisi menganggap sumber pemerintah tidak bisa bekerja dalam mekanisme swasta seperti itu. Tabel 2: Beberapa senario organisasi puskesmas I

Pemilik

Kepala

II

III

IV

Gubern ur

Bupati

Bupati

Kepala Puskes mas

Kepala Kepala Puskesma Dinas s

Kepala Dinas

Petugas Bupati Puskes mas

Pendukung

?

?

?

Pelaksana pokok

Petugas Kepala Puskesma Puskesma s s

Lemba ga swasta

Masyar Kepala akat Dinas

Klien

Pasien

Pasien

Pasien

Dinas Manajer

Pengawas ?

Pasien

?

Pasien

Versi Anda?

Desain Organisasi Birokrasi Mesin • Pekerja inti bersifat mekanistik. Mereka membuat keputusan sederhana, menganggap semua klien memiliki kebutuhan sama. • Seperti robot. Pekerja inti dikendalikan oleh pembuat standar dan manajer. • Pekerja inti biasanya pekerja dengan tingkat kompetensi yang rendah. • Cocok untuk situasi mekanistik: kebutuhan sederhana tetapi berskala besar. • Contohnya adalah restoran McDonald dan pabrik sepatu, kerja kader di masing-masing meja posyandu, kegiatan operator usg.

Struktur Birokrasi Prefesional • Operating core: bukan teknisi. Mereka sudah bisa membuat keputusan sendiri, karena itu disebut profesional. • Pembuat standar tidak penting lagi karena kegiatan layanan ditetapkan oleh pekerja inti yang profesional. • Pola kerja sudah jauh lebih terdesentralisasi ke tenaga profesional. • Manajer lebih mendukung kebutuhan dari pekerja inti.

Kontrak kerja Membuat kontrak kerja terhadap orang yang akan bermain dalam organisasi. Pelaksana inti adalah orang yang diminta untuk menyelesaikan tugas. Staf dalam birokrasi biasanya telah memiliki tugas tertentu, tetapi terserah pengelola program apakah hendak menggunakan mereka atau tidak, tergantung pada penilaian kinerja orang itu. Kadang-kadang, mengambil pekerja khusus yang fulltimer untuk menyelesaikan suatu tugas lebih menguntungkan karena kita mengetahui persis berapa waktu yang dibutuhkan dan biaya yang terlibat. Sebagai contoh, kita menyewa seseorang dalam waktu 5 hari untuk

membantu penyusunan dan penyelesaian proposal. Kita lebih bisa mengharapkan sesuatu terjadi dalam 5 hari dengan biaya Rp. 250 ribu, dibandingkan bila mengandalkann petugas yang paruh-waktu tetapi tidak ada kepastian kapan hal itu bisa terjadi.

Service delivery (actuating) Actuating intinya adalah bagaimana membuat layanan terwujud. Ia bercerita bagaimana klien bisa memperoleh layanan. Ia berisi tentang ciri-ciri layanan yang bisa diperoleh klien. Actuating memastikan kegiatan nyata dari organisasi: • Ia membuka layanan yang bisa diakses oleh klien • Meyakinkan klien memperoleh kepuasan pelayanan • Ia mengkondisikan sumber-sumber untuk mendukung pelayanan • Istilah actuating berkaitan dengan delivery. Restoran McDonald memiliki layanan antar jemput (home delivery), layanan drive through, layanan di restoran, atau layanan untuk kebutuhan pesta ulang tahun. Layanan-layanan itu tersedia karena ada pelanggan yang membeli atau ya membutuhkannya. Yang penting dicatat adalah setiap layanan berusaha merespon kebutuhan spesifik dari pelanggan. Kebutuhan spesifik pelanggan yang diperhitungkan dalam membuat service delivery mode itu bisa kelas sosial pelanggan, pelanggan yang butuh cepat dalam perjalanan (drive through) dan pekerja yang sibuk (antar pesanan). McDonald berusaha membuat jualan yang sama bisa diakses sesuai dengan ciri dari klien mereka.

Mutu , tempat dan waktu layanan • Jenis layanan apa yang tersedia, mana yang dalam satu paket dan mana yang bisa diambil sebagian-sebagian. • Jam berapa layanan tersedia. Waktu-waktu kapan ia beristirahat • Tempat layanan tersedia. Tempat mana layanan bisa diperoleh pada waktu-waktu tertentu. • Untuk jangka waktu berapa lama pelayanan dapat diakses.

• Apa komponen layanan? Sebagai contoh, setiap kunjungan dokter mengandung pendokumentasian tentang keluhan dan bukti klinis, alasan lab diperiksa atau tidak diperiksa, penjelasan tentang tindakan dan obat, penjelasan tentang perilaku terkait penyakit, dan pertanyaan tentang "apakah ada pertanyaan". • Bagaimana prosedur layanan Sebagai contoh, setiap layanan terdiri pencatatan medical record dengan standar tertentu, informed consent untuk tindakan intervensi, dan mengembalikan medical record pada hari yang sama ke bagian MR.

Biarkan masyarakat mengetahui kapan dokter atau petugas lain memberikan layanan sehingga mereka bisa memilih sesuai waktu dan preferensi mereka. Klien kecewa jika mereka berharap bertemu dokter, tetapi yang melayani adalah petugas lain. Mereka juga kecewa jika bidan yang sudah melayani sebelumnya tidak dapat ditemui ketika mereka datang yang kedua. Apakah pemberian layanan menuntut komunikasi dan edukasi sebelum informed consent diisi. Contoh di bawah ini adalah ciri actuating dari layanan puskesmas. Tabel 1: Komponen delivery dalam layanan puskesmas

Syarat layanan bisa diperoleh

Layanan-layanan Ciri Pelaksanaan

• Berapa besar biaya yang harus dibayarkan oleh pasien, atau gratis. • Apakah klien langsung datang di ruang regisrasi dan menunggu atau dengan membuat appointment terlebih dulu.

Prosedur yang harus dilalui klien Bagaimana prosedur layanan diberikan, berapa lama waktu proses orang datang hingga mendapat layanan, dan alur apa yang perlu ditempuh untuk menyelesaikan sebuah pelayanan. Membuat perjanjian (appointment) merupakan prosedur yang makin penting bagi klien. Jika ada perjanjian waktu, klien tidak perlu menunggu lama untuk memperoleh layanan. Mereka juga bisa mengatur waktu untuk mengerjakan hal-hal lain. Datang langsung ke tempat layanan dapat digunakan, tetapi puskesmas sebaiknya memiliki sistem antrian agar orang yang datang lebih akhir mencuri kesempatan meminta layanan lebih dulu. Apakah layanan diberikan dengan standar prosedur operasional tertentu atau dengan pola standar yang telah disepakati. Kualifikasi pemberi layanan dan cara-cara layanan diberikan. Layanan menggunakan alat dan teknololgi kedokteran atau dengan melibatkan pasien maupun keluarganya. Layanan dokter versi tenaga lain. Layanan dokter dibuat pada waktu yang berbeda dari layanan bidan.

Rawat jalan

Rawat inap

Kunjuga Persalinan Laborato n rumah rium

Obat

Jam buka Siapa pemberi layanan Standar pelayanan Lama perawatan Biaya Syarat memperoleh

• Sedapat mungkin nama program berisi salah satu ciri dari actuating yang diunggulkan.

Pengawasan (Controling) Strategi mencari kegagalan • • • • •

Ada standar kerja Ada sistem penanganan keluhan Ada laporan harian Pertemuan review pelaksanaan Inspeksi mendadak.

Pengawas mengidentifikasi kemungkinan-kemungkinan kesalahan atau kegagalan implementasi. Pengawas menemukan orang yang tidak kompetern dan bahkan orang yang tidak tepat.

Pengawas mendeteksi penyimpangan dan kemudian memberikan solusi di tempat atau tindak lanjut yang berakhir pada perbaikan kegiatan. Situasi tak-terduga Review sejawat Pengelolaan keluhan. Birokrat suka menganggap masalah-masalah lapangan itu terjadi karena ketidakmampuan tenaga pelaksana kegiatan tidak dilakukan Manajer program mengendalikan pelaksanaan dengan memfasilitasi pelaksanaan pemberian layanan. Pengawasan memang untuk mencari kegagalan pelaksanaan. Kegagalan produk karena masalah teknis umum mudah diatasi jika masalah terdeteksi. Kegagalan prinsip yang memerlukan perubahan strategi pada saat perancangan program perlu diketahui agar kegagalan strategi pelaksanaan yang menyeluruh dapat dihindari di masa mendatang. Ingat bahwa pengawasan adalah untuk menjamin implementasi pelayanan itu bekerja. Pengawasan mencari penyimpangan dan mengendalikannya. Dua cara pengawasan: membuat standar dan mempelajari keluhan. Pelajari tentang alasan supervisi tidak jalan (Rowe, Onikpo, Lama, & Deming, 2010

Membuat standar kerja Setiap kegiatan dalam implementasi memiliki ukuran dan prosedur kapan ia dianggap normal atau tidak normal, menyimpang atau tidak menyimpang. Standar bisa mengatur jumlah menit, jam, atau hari sebuah kegiatan. Sebagai contoh, menunggu di bagian registrasi paling lama 10 menit. Layanan dokter untuk setiap pasien paling rendah adalah 10 menit. Standar kerja itu tidak lain adalah uraian tugas yang dibuat oleh manajer. Manajer membuat uraian tugas spesifik untuk setiap pekerjaan yang diberikan kepada setiap orang itu bisa berupa aturan main terkait dengan pekerja. Aturan main banyak yang tidak tertulis. Aturan justru perlu tertulis agar dipahami secara terbuka. Aturan bisa mencakup perilaku di luar kepentingan organisasi. Perilaku-perilaku yang membuat organisasi dirugikan. Penyimpangan dan kesepakatan tentang apa yang harus dilakukan terhadap penyimpangan. Juga ditegaskan pihak yang seharusnya menegakkan aturan main dan bagaimana jika mereka tidak bekerja.

Menangkap dan mengatasi keluhan • Melihat kinerja dari pengalaman buruk dari klien dalam memperoleh layanan. • Keluhan itu menjadi alat untuk melakukan feedback kepada pihak yang lalai dalam melayani klien. • Keluhan itu menjadi starting point untuk memperbaiki bagian yang salah dalam proses produksi.

Problem Mengkoreksi Penyimpangan • “Ewuh pekewuh” mengacu kepada sulit mengatakan penyimpangan kepada lingkungan sekitar. • Siapa bertanggung jawab dalam hal apa • Toleransi terhadap kegiatan pemerintah yang bersifat sosial. Kegiatan pemerintah memiliki perlindungan dari atasan.

Mencatat Kegagalan untuk Perbaikan Kegagalan adalah fokus dari pengawasan. Kegagalan yang berulang adalah sebuah kecerobohan. Sumber kegagalan tidak perlu besar. Karena satu hal kecil dapat membawa dampak pada kegagalan yang besar, pengawasan justru memperhatikan hal-hal kecil. Mencari kegagalan bisa dari cerita pelanggan dan pekerja. Manajer bisa menafsirkan kegagalan dari daftar keluhan pelanggan dan pekerja yang dicatat secara berkala atau harian. Catatan keluhan itu bisa dimonitor setiap hari agar dapat mempersiapkan pelaksanaan yang lebih bebas kegagalan. Cerita singkat tentang “pelanggan marah”, “pasien mengunggu lama dan menggerutu”, atau “udara panar” cukup untuk dicatat dalam kolom kejadian. Hal lain yang berkaitan berisi situasi di organisasi kita yang berkaitan dengan kejadian yang dikeluhkan. Apa yang diusulkan dikerjakan pada waktu yang akan datang diisi pada kolom persiapan untuk kegiatan berikutnya. Bentuk catatan ini sangat tergantung ketajamandan prioritas dari manajer. Kolom hari bisa dibuat minggu atau bulan. Formulir di bawah ini memberi contoh tentang catatan harian tentang kejadian-kejadian yang menjadi perhatian dalam program. Isi caratan mencakup kejadian, hal yang dianggap sebagai sumber masalah, dan persiapan-persiapan yang jika berhadapan dengan

situasi yang sama. Contoh kejadian yang menjadi perhatian manajer. Manajer mengunjungi ke puskesmas jam 8 pagi, pintu puskesmas masih tertutup. Terhadap situasi seperti itu, petugas cleaning service tidak dapat dihubungi karena handphone habis batere. Hal yang harus dimasukkan ke dalam kolom 4 adalah “meminta dibuatkan duplikat kunci agar salah satu pegawai yang paling dekat dengan puskesmas, membuat teguran pertama kelalaian petugas”. Catatan seperti ini membantu kita memahami kejadian agar bisa menjadi pelajaran bagi semua staf dalam organisasi. Tabel 1: Formulir untuk mengidentifikasi kegagalan pelaksanaan Hari

Kejadian (2)

(1)

Hal yang di-

Persiapan

anggap pent-

untuk

ing yang men-

kegiatan

jadi akar

berikut (4)

masalah (3) Senen

Selasa

Rabu

Kamis

Jumat

Sabtu

Petugas cleaning service tidak dapat dihubungi karena handphone habis batere.

Manajer membuat evaluasi untuk megambil pelajaran tentang keberhasilan dan kegagalan dari program yang ia kelola. Manajer berkepentingan melakukan evaluasi untuk menunjukkan bahwa ia seorang manajer yang kredibel. Manajer profesional harus terbuka dalam tindakan-tindakan profesional mereka. Manajer mempelajari hal-hal yang gagal dalam implementasi yang harus dihindari jika orang akan merancang program serupa untuk masa depan. Manajer membuat laporan evaluasi yang berisi apakah hal-hal yang direncanakan telah dijalankan, apakah apa yang telah menjadi sasaran tercapai, apakah ada hal-hal yang terjadi membuat kegiatan lebih efisien atau lebih efektif. Tiga hal harus dilaporkan: efektivitas, efisiensi dan sustainabilitas.

Efektivitas

….

Pintu masih puskesmas masih terkunci pada jam 8 pagi.

Evaluasi

Meminta dibuatkan duplikat kunci, membuat teguran pertama kelalaian petugas

Sebut satu atau beberapa indikator yang dicapai, sesuai dengan target yang direncanakan. Sebutkan hal-hal yang terjadi di lapangan yang dianggap meningkatkan atau yang mengurangi efektivitas program. Selalu tekankan hal yang istimewa yang saudara buat agar program ini efektif. Kejelasan sasaran atau penduduk yang disasar. Hal-hal dalam persiapan yang menjadikan program ini berjalan sesuai rencana ada uraian tugas untuk masing-masing orang yang terlibat ada kontrak kerja, atau mekanisme jike kontrak tidak terlaksana adanya buku pendoman kerja mekanisme pencatatan dan penganganan keluhan mekanisme supervisi mendadak agar penyimpangan dapat diperbaiki Tetapi juga jangan lupa, buat dafar tentang hal-hal yang menghambat program sehingga efektivitas menjadi lebih rendah. Dafar ini membantu kita dalam membuat rencana implementasi yang lebih baik pada program berikutnya. Simpulkan bahwa program efektif karena bukan faktor di luar program.

Efisiensi

Versi 2 Mulai dari kecurigaan

Bahan hal-hal yang dikerjakan tetapi tidak dirasakan penting, apa lagi jika hal itu mengeluarkan dana yang besar. Laporkan satuan kegiatan menurut biaya yang dikeluarkan. Lakukan perbandingan biaya dengan program serupa yang pernah saudara lakukan atau yang dilakukan oleh orang lain.

• Buat kesimpulan sementara. Perancang menggunakan pengalaman dan firasat tentang kemungkinan yang bermasalah. Ia kemudian membuat semacam dugaan jika masalah terletak pada sisi tertentu, maka bukti akan menunjukkan a, b, atau c. Cara ini seperti jalan pintas, tetapi ia banyak menghemat waktu. • Cari data pendukung. Perancang berusaha mencari fakta yang mendukung dugaan masalahnya. • Jika informasi tidak mendukung, kesimpulan terbalik. Perancang justru memberikan pujian terhadap keberhasilan dari orang yang saudara duga bermasalah.

Sustainabel Penggunaan sumber yang tersedia lokal Penggunaan sumber yang tidak perlu mengeluarkan dana. Pelibatan masyarakat dalam program Mencari faktor yang membuat masyarakat puas. Jika mereka puas, maka mereka akan terus berpartisipasi dan memanfaatkan layanan dari program saudara.

Tiga Versi Langkah Mengevaluasi Versi 1 Mulai dari data yang ada • Data ada. • Data mentah yang ada, baik yang berasal dari catatan maupun yang sudah dirangkum dalam tabel. • Mencoba menafsirkan. • Manajer berusaha memahami indikator-indikator dalam konteks input, proses, output, atau klien. • Tafsirkan apakah program atau sub program memiliki efisiensi dan efektivitas yang diharapkan. • Cari data lanjutan. Perancang bisa mencari informasi tambahan tentang hal yang diduga penyebab dari inefesiensi atau inefektivitas. • Membuat kesimpulan dan rekomendasi. Tiap kesimpulan ada rekomendasi. Perancang bahkan lebih sering berpikit seolah-olah mencari rekomendasi terlebih dulu, baru ia membat kesimpulan berdasar informasi.

Versi 3 Lansung terjun lapangan • Lihat kegiatan-kegiatan. Evaluasi mana yang tidak berguna. • Perintahkan hal-hal yang dianggap tidak perlu. • Manajer observasi langsung kegiatan di lapangan. Observasi yang tidak memberi tahu kehadiran manajer di lapangan lebih baik agar petugas lapangan tidak mempersiapkan diri sehingga keadaan sebenarnya tidak bisa ditemukan. • Perancang mengidentifikasi dan membuat dafar kegiatan-kegiatan yang tidak berhubungan dengan hasil akhir atau yang membuang waktu, apa lagi yang membuang dana. • Perancang kemudian membuat rekomendasi tentang kegiatan yang dianggap lebih hemat atau lebih terkait dengan kepuasan klien.

Isu dalam evaluasi Mengapa tidak sesuai target • Kita memasang target yang terlalu tinggi. • Strategi pencapaian target tidak detail. • Faktor-faktor lain dalam pencapaian target tidak diperhitungkan. • Volume kegiatan lebih sedikit dari yang direncanakan.

• Momentum program tidak tepat. • Overestimasi dalam pemanfaatan tenaga.

Mencari faktor kegagalan Kita biasa menekankan output dan outcome dari sebuah program. Kita justru perlu mengangkat titik-titik pelaksanaan yang kerap menjadi kegagalan dalam program. Jika titik-titik lemah itu dimonitor, maka kegiatan-kegiatan dalam itu dapat terangkai.

Analisis stakeholder dalam evaluasi • Manajer memonitor dan mendiagnosis masalah dalam pelaksanaan dan bisa merencanakan perbaikan strategi kerja. • Manajer bisa menilai efek program: apakah pengguna mendapat manfaat dan apakah pengguna merasa cocok dengan bentuk program. Mereka juga bisa menilai titik-titik yang bisa dilakukan penghematan. • Peneliti bisa mencari ketidaksesuaian antara konsep dan praktik, atau menguji teori yang relevan dan membangun teori baru jika ada fenomena unik yang belum dapat ditafsirkan oleh penemu. • Pemilik organisasi berusaha melakukan evaluasi untuk menemukan apakah mereka untung dari kegiatan yang mereka lakukan atau apakah konsumen mendapat apa yang mereka bayar. Termasuk di sini apakah pemerintah daerah yang telah mengeluarkan dana untuk kesehatan masyarakat bisa membantu mengangkat status kesehatan dari masyarakat yang menjadi target. Bupati melakukan evaluasi untuk menilai dampak politik dari sebuah program

Referensi (masih dalam penambahan..) Terry GR, Franklin SG, 2003. Principles of Management. Eight edition. New Delhi: AITBS Publisher. Mintzberg, H. (1980). Structure in 5's: A Synthesis of the Research on Organization Design. Management science, 322-341. Afo GV, Thomason JA, Karel SG, Beter management for beter health services, 1991 Agyepong IA, Reforming health service delivery at

district level in Ghana: the perspective of a district medical oficer, 1999 Conn CP, Jenkins P, Touray SO, Strengthening health management: experience of district teams in The Gambia, 1996 Morgan, C. J., & Deutschmann, P. W. (2003). An evolving model for training and education in resourcepoor setings: teaching health workers to fish. Medical journal of Australia, 178(1), 21-25. Ozek B, Saat Z, Temiz AT, Kinzie B, On-the-job training through follow-up visits to improve the quality of family planning services, 1998 Richter HI, Ouatara GG, Heilenkoter I, Gueye D, Fischer C, The right skills for health systems development, 1996