Ien Dales Leerstoel Zijn integriteitsincidenten te voorspellen? Congres d.d. 28 mei

Ien Dales Leerstoel ‘Zijn integriteitsincidenten te voorspellen?’ Congres d.d. 28 mei

Aan:

Deelnemers Congres Ien Dales Leerstoel d.d. 28 mei 2015 ‘Zijn integriteitsincidenten te voorspellen?’

Loes Spaans inlichtingen 070 - 376 57 11 telefoon [email protected] e-mail

- bijlage(n) - briefnummer - zaaknummer 04 juni 2015 datum

Onderwerp: ‘Zijn integriteitsincidenten te voorspellen?’

Verslag Inleiders en gespreksleiding: Gespreksleiding: prof. mr. Alexander de Becker (hoogleraar Ien Dales Leerstoel) prof. dr. Jaap Uijlenbroek (hoogleraar Albeda Leerstoel) Inleiders:

drs. Aris van Veldhuisen (managing partner AEF) prof. mr. Alexander de Becker (hoogleraar Ien Dales Leerstoel)

Panel:

drs. Aris van Veldhuisen (AEF) dr. Niels-Ingvar Boer (hoofd Kennis en Internationale Zaken CAOP) Hans Groot (Steunpunt integriteitsonderzoek politieke ambtsdragers BIOS)

Aanwezig

CAOP-verslaglegging: Hans Kokshoorn

Opening door prof. mr. Alexander de Becker, hoogleraar Ien Dales Leerstoel. Dhr. De Becker opent de bijeenkomst en leidt het thema integriteit in. Hoe integriteitsrisico’s zijn in te schatten en te voorkomen. Spreker verwijst naar het onderzoeksrapport van Andersson Elffers Felix (AEF), dat ingaat op de vraag welke aspecten verhoogde risico’s inhouden. Derhalve is AEF betrokken bij het thema en vandaag uitgenodigd te komen spreken. De bedoeling is, om het integriteitsdebat met iedereen in het veld te gaan voeren. Deze bijeenkomst kan een aanziet hiertoe zijn. Spreker nodigt de aanwezigen uit, tot deelname aan de plenaire discussie. ‘Integriteit in ontwikkeling’, toelichting op de uitkomsten van het gelijknamige onderzoek van AEF door de heer Aris van Veldhuisen (AEF). Dhr. Van Veldhuisen (managing partner AEF) stelt zich voor, en verwijst naar overige recente onderzoeken van AEF met raakvlakken tot het thema van vandaag. Spreker zal een toelichting geven op het onderzoeksrapport en de achtergronden van het rapport ‘Integriteit in ontwikkeling’. Dit onderzoek is verricht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en BIOS en bedoeld als herijking op eerder onderzoek. Het begrip van vandaag is de ‘relativantie’. Hiermee wordt bedoeld dat dezelfde dingen zowel heel betrekkelijk, maar ook heel belangrijk kunnen zijn. Integriteit is een dergelijk thema. Bedacht moet worden dat het openbaar bestuur in Nederland er –in algemene zin- voor wat betreft integriteit goed voor staat. De opdracht aan AEF was, de integriteitsrisico’s in het openbaar bestuur (Rijk, provincie, gemeenten, waterschappen, ZBO’s) in beeld te brengen.

1/8


Er is een beeld geschetst van wat er op dit moment speelt; de externe trends en de risico’s die dit met zich mee brengt, ook met betrekking tot de implementatie van integriteitsbeleid. Spreker merkt op dat het thema integriteit de afgelopen jaren sterk is veranderd en meer aandacht heeft gekregen. Het onderzoeksrapport van AEF eindigt met een aantal aanbevelingen en heeft ook de aandacht van de media getrokken. Hoewel de integriteit van het openbaar bestuur er –in het algemeen- goed voor staat geldt, dat het op nieuwe manieren wordt uitgedaagd door maatschappelijke ontwikkelingen en beleidstrends en de interacties hierbij. De samenleving verandert en dus ook de voorwaarden voor wel/niet integer handelen. Het uitgangspunt is, dat de samenleving door een vijftal bewegingen verandert, te weten: individualisering, informalisering, informatisering, internationalisering en intensivering (van beleving/emotie). De volgende beleidstrends zijn van belang: bezuinigingen, decentralisaties, de participatiesamenleving (de verhouding overheid en burger), de opschaling van gemeentes (samenwerkingsverbanden) en de verzelfstandiging van taken. De risico’s en voorwaarden voor integer handelen zijn – na onderzoek- vastgelegd in tien punten. Dat varieert van de moderne ambtenaar (zelfsturend, 2.0 etc.) tot en met het functioneren van het lokaal bestuur (en de mate van controle hierop door lokale media). Spreker zal hier een aantal aspecten uitlichten. Het thema integriteit is belangrijk en staat volop in de belangstelling door groeiende bewustwording en een kritische houding van burgers tegen instituties en establishment. Hierdoor ontstaat vertekening en vergroting; dit leidt tot voorspelbare patronen in het debat, zoals: ‘het is elders erger’ (relativering/nuancering), ‘de dramadriehoek in praktijk’ (het framen van schurken/slachtoffers/’helden’ van de integriteitsindustrie; de praktijk is echter minder scherp) en het ‘risicoregelreflex’ (regels zijn niet dé oplossing). Integriteit is een publiek belang, maar er zijn ook andere publieke belangen; het gaat om het totaalplaatje waarbinnen het openbaar bestuur moet functioneren (de samenhang met proportionaliteit, rechtszekerheid, privacy, het tegenwicht etc.). De kernvraag is, of integriteitsincidenten voorspelbaar zijn. Spreker merkt op, dat dit bevestigend kan worden beantwoord, want het onderzoek laat zien waar de risico’s zich voordoen.  Genoemd kan worden de ‘moderne ambtenaar’. Naast aspecten van zelfsturing, autonomie en discretionaire ruimte, die op zich goed zijn, ontstaat een tegenkant. Solofuncties kennen hierdoor een risico, hetgeen eisen stelt aan compliance, cultuur en organisatie. Spreker wijst op het belang van redundantie (het dubbel organiseren, hetgeen leidt tot het hanteren van gezamenlijke normen en waarden).  Voorts wijst spreker op de risico’s van digitalisering en veilige digitale gegevensopslag, die voortvloeien uit de stelselwijzigingen en decentralisaties. Hier moet aandacht aan worden geschonken, anders kan het leiden tot verkeerd handelen.  De bandbreedte van het bestuurlijk handelen geeft een functionaris discretionaire bevoegdheid. Veel ruimte en weinig tegenspraak kunnen leiden tot incidenten, zo blijkt uit de praktijk. Dit hangt ook samen met een maatschappelijke ontwikkeling, waarbij functionarissen die bestuurlijke ruimte ook krijgen.  Het amorf openbaar bestuur (‘waar ligt de grens tussen bestuur en samenleving’; er is een intensief contact, waardoor de grens niet altijd helder is; vanuit de netwerken kan een afhankelijkheid ontstaan). Echter, het onderzoek laat tevens zien dat integriteitsincidenten niet te voorspellen zijn. Spreker merkt op, dat integriteit samenhangt met / afhankelijk is van het menselijk handelen. Ook kan worden gesteld dat de beleidstrends en maatschappelijke ontwikkelingen – in tegenstelling tot het voorgaande betoog- leiden tot meer transparantie. Voorts wijst hij op het ‘integritisme’ (de risicoverhogende rol van de media leidt tot een angstcultuur die de ruimte ontneemt tot experimenteren/leren).

2/8


Ten slotte gaat spreker in op enkele aanbevelingen van het onderzoeksrapport:  Een lerende en veilige organisatie-/bestuurscultuur is belangrijk, met ‘harde controls’ (zoals functiescheiding, een ‘vier ogen principe’, wie tekent facturen/opdrachten etc.) en ‘soft controls’ (veilig klimaat, lerend klimaat, cultuur etc.).  De contextualiteit (het integriteitsbeleid dat aansluit op de context en dat op enig moment nodig is; tijdelijk, actueel, proportioneel). Voorts moet integriteit worden ingebed in horizontale- en verticale leerprocessen (door functionarissen onderling en tussen lagen in de organisatie). Plenaire discussie onder leiding van prof. dr. Jaap Uijlenbroek, hoogleraar Albeda Leerstoel. Dhr. Uijlenbroek opent de discussie, door de aanwezigen te verzoeken een reactie te geven op de stelling dat het in het Nederlands bestuur in het algemeen wel goed gaat met de integriteit. Uit de reacties blijkt, dat de meerderheid die stelling onderschrijft. Daar waar men hiervan afwijkt wordt bijvoorbeeld gewezen op teveel incidentberichten in de media, veel fouten in het lokaal bestuur, het wegvallen van de controlefunctie van lokale kranten. Naar de toekomst wordt gewezen op een verwachte toename van integriteitsrisico’s, door het wegvallen van dubbele lagen en de opkomst van solofuncties. Desgevraagd geeft dhr. Van Veldhuisen een toelichting op de periodieke wijze van doorlichting van ZBO’s in Nederland, zulks naar aanleiding van incidenten en onderzoek bij de NZA in 2014. Het rapport van AEF is derhalve anders van karakter (algemene evaluatie van het stelsel en rol van de toezichthouder), dan de opdracht die aan de Commissie Borstlap werd gesteld (meer intern gericht). Het AEF onderzoek betrof derhalve geen integriteitsonderzoek. Dhr. Van Veldhuisen wordt gevraagd te reflecteren op het handelingsperspectief van de bestuurder (het borgen dat de organisatie aan integriteitsvereisten voldoet). Hij merkt op, dat een eenduidig antwoord hierop lastig is, omdat de soft controls ook hier van belang zijn. Hierover bestaat geen harde wetenschap. Vanuit de bestuurder is het echter mogelijk om iedere dag te werken aan een veilig en lerend klimaat (aanspreken, ruimte om fouten te maken, voorbeeldgedrag etc.). Ook is het van belang dilemma’s en grijze gebieden bespreekbaar te maken. Alleen externe doorlichting is niet voldoende. Spreker is voorts van mening, dat er een onderscheid moet zijn in aanpak tussen de bestuurlijke- en ambtelijke integriteit. Echter in essentie gaat het om hetzelfde probleem en is de tegenstelling beperkt. Van belang is, dat open gesprekken mogelijk moeten zijn. Op het bestuurlijk vlak ligt het enigszins complexer, door het ontbreken van hiërarchische verhoudingen, omdat sprake is van gekozen functionarissen en zij externe netwerken beheren. Dit vergt meer kracht en durf. Vanuit de zaal wordt erop gewezen, dat functionarissen ten tijde van reorganisatie zich er veelal voor zullen hoeden boven het maaiveld uit te komen uit angst voor repercussies. Hier ligt ook een integriteitsrisico. Dhr. Van Veldhuisen merkt op, dat het van groot belang is, dat een bestuurder inzicht heeft in hetgeen op de werkvloer wordt gedaan; doch het integriteitsrisico is vaak ondergeschikt aan andere belangen. Vanuit de aanwezigen wordt de vraag gesteld, of ambtenaren wel voldoende worden toegerust om het hoofd te bieden aan beleidstrends en maatschappelijke ontwikkelingen. Dit vergt een investering van zowel ambtenaar, de leidinggevende en organisatie. Spreker merkt op, dat het beeld hieromtrent wisselend is. In veel gevallen staan functionarissen niet open voor een gesprek over houding etc., als er sprake is van een (te) grote werklast. Ook de omvang van de plaatsvindende transities bepaalt of er ruimte is voor elkaar. Op een aantal plaatsen gaat het goed, op andere plaatsen is de ruimte vaak minder. Uit een vraag aan de zaal blijkt, dat er in de praktijk geen/onvoldoende verbinding wordt gelegd tussen bijv. ‘ambtenaar 2.0’ en het integriteitsenken. Dhr. Van Veldhuisen merkt op, dat naar zijn indruk niet bewust verkeerd wordt gehandeld, maar dat men vaak achteraf eerst beseft dat iets wellicht anders/beter had gemoeten (‘onbenulligheid’). 3/8


Vanuit de aanwezigen wordt opgemerkt, dat geloofwaardigheid van de leidinggevende (voorbeeldgedrag) van belang is voor de implementatie. De vraag of het integriteitsbeleid niet teveel is verbijzonderd, wordt vanuit de aanwezigen bevestigd. Het papier is geduldig, maar het moet gaan om het gesprek dat onderling gevoerd wordt. Voorts wordt opgemerkt, dat integriteitsbeleid niet los moet worden beschouwd van het (werk)proces. Transparantie en openbare procedures zijn ook hier fundamentele uitgangspunten. Een organisatie moet helder hebben op welke uitgangspunten geen concessies worden gedaan. Dhr. De Becker voegt desgevraagd –uit eigen ervaring in Groot Brittannië- toe, dat het integriteitsdenken aldaar niet verbijzonderd is, doch dat het van elke opleiding en vergadering deel uitmaakt, zonder dat sprake is van speciale functionarissen. Hierdoor dringt het besef door dat integriteit deel uitmaakt van het werk. Inleiding ‘Welke integriteitsrisico’s vloeien voort uit de recente veranderingen?’ door Alexander de Becker. Dhr. De Becker zal een aantal juridische aspecten behandelen, maar zal ook de discussie breder willen voeren over integriteit en integriteitsrisico’s. Voorts zal hij ingaan op de effecten van decentralisatie voor de integriteit, met name op het macroniveau. Daarna zal spreker ingaan op de casuïstiek met betrekking tot de decentralisatie (bijvoorbeeld dossier zorg en jeugdzorg). Het kader: integriteit is cruciaal in een rechtstaat voor een ambtenarenkorps. De verplichting tot loyaliteit, trouw en gezagseerbied is geëvolueerd van een pure onderwerping aan de heersende klasse (loyaliteit om de machthebbers aan de macht te houden) naar de onderwerping aan de regels in een rechtstaat. Men werkt immers met publiek geld en dient neutraal te zijn. Dhr. De Becker gaat vervolgens in op de specifieke casus met betrekking tot de decentralisatie van jeugdzorg en zorg in 2015. Het gevolg hiervan is, dat gemeentelijke ambtenaren een grotere beslissingsmacht (discretionaire bevoegdheid) krijgen over grotere budgetten. Dit gaat in Nederland in het vertrouwen dat men hier goed mee omgaat. Hoe zorgt men er echter voor, dat de grotere verantwoordelijkheid zit ingebed in een stelsel waarbinnen men integer handelt? Dit is een dilemma; er is een verschil tussen de ambtelijke en een bestuurlijke integriteit die vermengd raakt. In geval van decentralisatie met grote budgetten dient de ambtenaar, maar bij uitbreiding de hele organisatie, voorbereid te worden op hervorming. De bestuurlijke organisatie moet met regelgeving/procedures voorkomen, dat ambtelijke functionarissen door de buitenwereld als bestuurlijk worden beschouwd. Ook de ‘techniciteit’ is van belang; hiermede wordt bedoeld dat de organisatie over functionarissen dient te beschikken, die daadwerkelijk inhoudelijk kunnen toetsen/controleren. Ook transparantie in regelgeving en handelen is van belang voor de integriteit. In Groot Brittannië wordt, meer dan in Nederland, getracht het integriteitsdenken bottom-up te laten groeien (en via bijkomende regelgeving), naast het voorbeeldgedrag vanuit de leidinggevenden. Hierdoor leeft het onderwerp breed op de werkvloer en ontstaat een cultuur van spreken over integriteit. In Nederland gaat het beleid meer top-down en vanuit regelgeving voor de gehele organisatie. De rol van opgebouwde expertise is ook cruciaal. Dit speelt ook bij de decentralisatie, omdat een aantal bevoegdheden worden doorgegeven. Goed en integer bestuur hangt samen met kunde (men moet het aankunnen). Daar bevindt zich de grijze zone. Wat is het verschil tussen onwil en onkunde? In de eerste plaats dienen de rol van de gemeente en/of het intergemeentelijk samenwerkingsverband inzake cultuur en inzake ondersteuning te worden bekeken. In de tweede plaats het individueel internaliseren van zulke integriteitselementen (een zekere openheid helpt daarbij). Spreker verwijst -als toelichting- naar een casus (in België), waarbij een hoge ambtenaar het beleid niet kon waarmaken met de toegewezen financiële middelen. Desgevraagd hoe te handelen, kreeg hij de opdracht het op te lossen. Hierop begon hij met geldposten te schuiven. Hij meldt dit bij zijn leidinggevende die hiermede akkoord gaat. 4/8


Uiteindelijk blijken er onvoldoende financiële middelen, een gat in de jaarrekening, en komt de wethouder in beeld. Niet duidelijk wordt, wat er precies is gebeurd met de middelen en wordt de jaarrekening met het tekort toch goedgekeurd. Er wordt daarna niet ingegrepen in beleid of middelen. Na vier jaar is het gat in de begroting enorm en plaatst de toezichthouder de gemeente onder curatele. Op dat moment kwam de vraag aan de orde, op te treden tegen de ambtenaar die ver buiten zijn boekje was gegaan. Dat is ten dele juist. De ambtenaar wist dat hij –te goeder trouw- met potjes aan het schuiven was. Hij wist, dat dit niet de normale procedure was. Hij had het echter gemeld en had geen middelen om het anders op te lossen. De grote vraag is thans, of hier sprake is van onwil of onkunde, of kon hij niet anders. Uit deze casus blijkt de noodzaak van kunde, en een zodanig stevige persoonlijkheid om het werk te weigeren, en een cultuur in de organisatie waarin geluisterd wordt. Dit geldt zowel op ambtelijk als politiek niveau. Eerst nu is er het besef, wat het belang is van een goede organisatiecultuur -inclusief de politiek- ten aanzien van werknemers, en hoe dit soort situaties te voorkomen. Ook binnen de organisaties ontstaat druk vanwege loyaliteitsvragen (voorbeeldgedrag moet ook mogelijk worden gemaakt). Op basis van deze casus concludeert dhr. De Becker het volgende. Als men taken overgedragen krijgt, moet men –vanuit de integriteitsgedachte- nadenken over de wijze van interne organisatie om het doel haalbaar te maken. Organisatiecultuur, ondersteuning en de individuele ambtenaar moeten er klaar voor zijn, zodat men over integriteit spreekt en er open voor staat. Tenslotte moeten integriteitselementen individueel geïnternaliseerd worden. De openheid van de organisatie helpt daarbij. Echter, regelgeving op zich is onvoldoende. Wat is de rol van de toezichthoudende overheid? Wanneer komt zij in beeld? Welke grenzen bewaakt zij, maar vooral ook welke grenzen neemt zij zelf in acht? Deze vragen dienen beantwoord te zijn voordat men decentraliseert. Spreker noemt deze vragen, daar het toezicht in de specifieke casus te laat in beeld kwam. Dhr. De Becker constateert een spanning tussen toezicht en het laten uitoefenen van een discretionaire bevoegdheid. Ook daar is een integriteitsaspect aanwezig. Afrondend trekt spreker de volgende conclusies. Decentralisatie van taken leidt tot verhoogde integriteitsrisico’s:  op gemeentelijk niveau (zowel voor de individuele ambtenaar als voor de organisatie).  op intergemeentelijk samenwerkingsniveau ook op individueel- en organisatieniveau.  op niveau van de toezichthouder (naar de invulling van hun taak). Plenaire discussie. Desgevraagd door Dhr. Uijlenbroek geeft dhr. De Becker aan, dat in de casus de leidinggevende onvoldoende zicht had op het probleem en hierop ook geen advies heeft verzocht. Daarom heeft zij het aan de desbetreffende ambtenaar overgelaten. Zij had zich derhalve moeten laten adviseren, bij gebrek aan kunde. Ook de ambtenaar zelf had onvoldoende kracht en steun, om aan te geven dat het niet kon en heeft ook zelf niets anders ondernomen. De cultuur hieromtrent ontbrak. Vanuit de zaal wordt opgemerkt, dat de ambtenaar ook een keuze had kunnen maken aan de beleidskant, zo dat mogelijk zou zijn. Vanuit de aanwezigen komt de vraag, of stelselwijzigingen niet beter geborgd zouden zijn, als wordt aangegeven welke soft controls nodig zijn/risico’s aanwezig zijn. Dit wordt bevestigend beantwoord door dhr. De Becker. Dit kan extern worden verzorgd, maar zou idealiter in de organisatiecultuur ingebakken moeten zitten. Integriteit moet niet in regelgeving apart staan. Dit vergt een andere wijze van denken binnen organisaties. Dit gebeurt in Nederland en België relatief minder dan in Groot Brittannië.

5/8


Desgevraagd wordt vanuit de aanwezigen aangegeven, dat ook in Nederland bij de grote stelselherzieningen (bijv. decentralisatie) hierover debat is gevoerd. Hierin kunnen slechts de voorspelbare risico’s worden aangegeven en zichtbaar gemaakt. Opgemerkt wordt dat de politieke werkelijkheid veelal is, dat er minder financiële middelen beschikbaar zijn. Dit brengt het risico met zich mee van ‘los maar op’ en is er onvoldoende bereidheid de risico’s te onderkennen en het proces hierop in te richten. Een kentering van deze houding (risico’s in beeld brengen/ het proces hierop inrichten) is pas te verwachten als er iets misgaat. Dit is een somber beeld. Hier tegenover wordt gesteld, dat incidenteel op gemeentelijk niveau in Nederland een afspraak is gemaakt, om als het misgaat bij de uitvoering van de decentralisatie, niet in een politiek reflex het beleid aan te passen, maar eerst onderzoek te doen naar het hoe en waarom van dit misgaan. Dit lerend proces is een hoopvol teken. Vanuit de aanwezigen wordt gesteld, dat de gepresenteerde casus niet zozeer integriteit betreft, maar vooral ook een wijze van managen gericht op output. Dit kan een pleidooi zijn, om het begrip integriteit strakker en meer helder te definiëren. Dhr. De Becker bevestigt dat integriteit een ruime grijze zone kent; spreker heeft die bewust willen schetsen. Het niet professioneel (willen/kunnen) handelen vormt ook een deel van integriteit. Daarom zit een deel van het probleem van de casus bij de ambtenaar (het schuiven met budgetten/geen tegenspraak is niet professioneel), maar ook bij de organisatie (de melding is onvoldoende ontvangen). Alle andere invalshoeken/aspecten van de casus kunnen naar de mening van spreker dan ook worden geschaard onder de basisnoemer van integriteit. Vanuit de aanwezigen wordt beklemtoond, om het begrip integriteit op een juiste manier te gebruiken. Hierbij wordt verwezen naar de professionaliteit. M.b.t. het weglekken van expertise wordt opgemerkt, dat er teveel wordt vertrouwd op medewerkers door leidinggevenden. Deels komt dit, doordat laatstgenoemden vaak te mobiel zijn. Dit leidt tot integriteitsrisico’s. Daarnaast worden leidinggevenden te vaak omringd door gelijkgestelden. Hierdoor worden eigen zwakke plekken vermenigvuldigd. M.b.t. de politiek bestuurlijke integriteit wordt opgemerkt, dat het vaak lastig is de groep gelijkgestemden te vermijden. De huidige opkomst van intervisiegroepen en leerkringen buiten de eigen regio voorziet hierin. Dhr. De Becker bevestigt dat dit ook in het buitenland gebeurd. In Groot Brittannië kent men zogenaamde special advisors; dit brengt het risico van te weinig tegenspraak met zich mee. Daarom heeft men op een later moment het aantal special advisors beperkt en de topambtenaren informeel de opdracht gegeven om tegen te spreken. Ook in België wordt de ambtelijke tegenspraak georganiseerd. Interviewronde met de heren Hans Groot (BIOS), drs. Aris van Veldhuisen (AEF) en dr. Niels-Ingvar Boer (hoofd Kennis en Internationale Zaken CAOP) onder leiding van de hoogleraren. Dhr. Groot noemt uit het AEF-rapport, de wetenschap dat er te weinig geld is om de nieuwe taken naar behoren uit te voeren, in relatie tot de kwetsbaarheid van de groepen die het betreft. Het beeld van de decentralisatie/nieuwe ambtenaar/de verwachte nieuwe ambtelijke rechtspositie is, dat de ambtenaar solistisch met gadgets de wijk ingaat om publiek/privaat nieuwe dingen te doen. Dit brengt integriteitsrisico’s met zich mee; het gaat immers om geld en belangen. Spreker merkt desgevraagd echter op, dat het met integriteit goed gaat, vanuit internationaal perspectief en vanuit ‘de lokale beslissers’. Hij verwijst hierbij naar de ranking van ‘Transparancy International’. De nieuwe rol van de overheid vereist echter aandacht. Dhr. Boer merkt op, dat het begrip ‘relativantie’ de discussie samenvat. Spreker is van mening, dat men nooit een sluitend antwoord zal ontvangen op de themavraag van vandaag. Dat komt door het begrip integriteit zelf. Het gaat hier immers om samenhangende elementen, te weten: (individueel) gedrag (op basis van normen/waarden) ten opzichte van anderen, in een bepaalde context (deze is veranderlijk/plaats/tijdgebonden). 6/8


Daarnaast is er een onderscheid tussen individuele integriteit (van bijv. bestuurders), en de vraag of integriteit te besturen valt. Dit kan op verschillende manieren en hierover is gepubliceerd / dit is bekend. Zo zijn er krachten die integriteit in organisaties stimuleren, te weten: in verbinding zijn met eigen geweten, primaire proces, klant en stakeholders. Het gaat voorts om vertrouwen; hier is sprake van een spanning met de neiging tot controle. Integriteit vereist ook vaardigheid in moreel redeneren/afwegingen maken (‘moresprudentie’) in dialoog. Ook voorbeeldgedrag, transparantie en volharding (continue agendering) zijn van belang. Ondanks dat, komen we steeds incidenten tegen m.b.t. integriteit. Dat komt, omdat ook sprake is van tegenkrachten die integriteit belemmeren: besturen moeten bijvoorbeeld vanuit een helikopterview belangenafwegingen maken, hetgeen spanning kan veroorzaken tussen enerzijds verbinding met groepen en anderzijds de afstand tot de werkelijkheid. Hier zijn geen vaste regels voor, daar de context altijd verschilt. Daarom is praten over integriteit in algemene zin niet zinvol, maar op basis van specifieke casuïstiek wel. Ook vertrouwen kent een tegenkracht. Spreker beveelt aan, de ontwikkelingen uit het rapport van AEF te koppelen aan de genoemde krachten en tegenkrachten. Elke ontwikkeling zal zijn eigen problematiek hebben van kracht en tegenkracht, die men in de specifieke situatie moet adresseren. Dhr. Van Veldhuisen sluit hierbij aan. De vraag is hoe het openbaar bestuur beter te maken. Spreker verwijst in dit verband naar zogenaamd ‘dashboard-management’. Hiermede wordt bedoeld, dat slechts gestuurd wordt op input en output, op afstand, en zonder aandacht voor de essentie van het geleverde. Het is nodig dat ambtenaren zich meer engageren met de samenleving, ook als dat risico’s met zich meebrengt. Dit stelt eisen aan de concretisering van de inrichting van het proces en de samenwerking. Dhr. Groot bepleit bij de invoering van nieuwe taken, om extern de integriteitsrisico’s te laten onderzoeken en in beeld te laten brengen. Functie-scheiding en ‘het vier-ogen principe’ zijn goede begrippen in dit verband. Plenaire discussie. Vanuit de zaal wordt opgemerkt, dat de mogelijkheden van een individuele ambtenaar zijn beperkt tot rapportage en alternatieve voorstellen als hij een dilemma constateert. In de praktijk ziet men mensen afhaken als er niets gebeurt, of men blijft zitten, of men neigt tot klokkenluiden, omdat men geen invloed heeft op hetgeen de bovenlaag met een melding doet. De vraag is, waar dan het zelfreinigend vermogen is. In reactie hierop wordt gesteld, dat verticale leerprocessen hier dienstbaar kunnen zijn, om de dilemma’s onder ogen te zien, die onder in de organisatie ontstaan en ergens in de organisatie blijven hangen. Dit komt men in de praktijk nog te weinig tegen en zou moeten worden bevorderd. De problemen zullen zich pas oplossen, als integriteitszorg normaal is geworden en onderdeel van de bedrijfsvoering. Zover is men echter nog niet. Het gaat bij integriteit om individuen (bijv. ambtenaren, bestuurders). In het referentiekader van krachten en tegenkrachten is voorbeeldgedrag (van bijv. bestuurders) van groot belang. Hier gaan soms dingen mis; deels door kennis en onkunde; maar het vloeit in een aantal gevallen ook voort uit de wijze van inrichting van een proces. Er zijn belangenafwegingen die van bestuurders morele moed vereisen. Ook de spanning om bevoegdheden laag in de organisatie te beleggen en de reflex tot controle vergt dialoog. Over de schuldvraag bij integriteitsincidenten wordt gesteld, dat de neiging bestaat het probleem klein te houden en een individu hiervoor verantwoordelijk te stellen. Vanuit het panel wordt aangegeven, dat er nazorg hoort te zijn, bijvoorbeeld door bespreking in teams van hetgeen is voorgevallen. De rol van de leidinggevende in de dialoog is cruciaal, hierdoor ontstaat de bottomup benadering.

7/8


Vanuit de aanwezigen wordt gesteld, dat er ten aanzien van de benadering van integriteit als thema een verschil is tussen bedrijfsleven en overheid. Het bedrijfsleven volstaat qua regelgeving vaak met één A4-vel met enkele regels, waarvan ieder kennis heeft en dat onderdeel uitmaakt van het handelen. Bij de overheid is de omvang van de regelgeving vaak omvangrijker en deze zijn minder bekend bij de medewerkers. De vraag is, of een beperkt aantal abstracte en overzichtelijke regels niet beter werkt (bijvoorbeeld ‘tien woontips voor in een glazen huis’). Integriteitsrisico’s kunnen ook worden verkleind door heldere meldingsprocedures (zoals op boorplatforms); dit is bij overheidsorganisatie vaak diffuus. Vanuit het panel wordt aangegeven, dat het verschil tussen bedrijfsleven en overheid kleiner is dan het lijkt. De kern van de problematiek (regeldruk versus weinig/veel regels, vertrouwen) is immers in beide domeinen hetzelfde. Ten slotte wordt vanuit het panel een oproep gedaan aan de compliance-sector te komen met tien regels die universeel toepasbaar zijn voor de marktsector. Gewezen wordt op de regionale verschillen waarmee ondernemers worden geconfronteerd, bijvoorbeeld t.a.v. omkoping. Vanuit de aanwezigen wordt erop gewezen, dat regels ook de oorzaak van een probleem kunnen zijn. Verwezen wordt naar gedragscodes en de ruime formuleringen/vage normen (‘zorgvuldigheid is vereist’). Als na een integriteitsonderzoek de conclusie wordt getrokken, dat men niet zorgvuldig heeft gehandeld, betekent dit niet automatisch dat niet integer is gehandeld/sprake is van een integriteitsincident. Vanuit de aanwezigen wordt aanvullend opgemerkt, dat sprake lijkt van een devaluatie van het begrip integriteit. Er wordt op gewezen, dat een verkeerde politieke keuze los staat van integriteit, daar integriteit is gekoppeld aan het functioneren. Ten slotte wordt gesteld, dat regelgeving (m.b.t. integriteit en moraliteit) op zich (en ook de strikte toepassing hiervan) echter geen oplossing is. Wat zijn de onderzoeksvragen en kennisvragen? Kunnen we komen tot een agenda voor de toekomst? Dhr. Uijlenbroek vat een aantal aspecten die vandaag gewisseld zijn samen:  Een slag dieper gaan op de ontwikkelingen zoals geschetst in het AEF rapport, en te verbinden aan krachten en tegenkrachten om dichter bij beleidsontwikkeling te komen.  Eigenlijk weten we het wel, maar waarom gebeurt het dan niet (het kunde-/vakmanschapverhaal).  Hoe krijgen we het integriteitselement weer terug in het vakmanschapsdenken.  Door het thema integriteit te verbijzonderen, mag het niet 'weglopen', niet zielloos worden in aansturing en beleving.  Veel aandacht aan integriteit besteden in opleidingen, een bredere analyse is nodig; hoe krijg je het verankerd in opleidingen, ook in aanverwante vakken. Dhr. De Becker reflecteert op deze samenvatting. Spreker merkt het volgende op.  Hij constateert, dat er in het gesprek een continue wisselwerking is tussen de casuïstiek en het abstracte niveau: het gaat er zijns inziens om, de casuïstiek te vertalen naar een abstracter organisatieniveau, zodat deze er mee kan werken. Deze wisselwerking is een interessant onderzoeksonderwerp. Het gaat dan om het bespreekbaar maken, het weten en het doen. Deze vorm laat ook toe vergelijkingen te maken met buitenlandse praktijken.  Welke rol speelt het vertalen van problemen naar abstracte regels door juristen. Men moet vermijden casuïstiek te regelen/te vertalen. Men kan niet alles regelen; regels moeten duidelijk, maar niet te uitgebreid zijn.  Er is input nodig om onderzoek verder te stimuleren, het aanleveren van best practices is hiervoor nodig. Dhr. De Becker dankt de aanwezigen voor hun aanwezigheid en inbreng en sluit de bijeenkomst. << 8/8

Ien Dales Leerstoel Zijn integriteitsincidenten te voorspellen? Congres d.d. 28 mei

Recommend Documents