Horizontalisering nl

horizontalisering nl

Horizontalisering nl De weg naar een duurzame toekomst Iedereen wil wel dat de samenleving er steeds beter en mooier op wordt. Niet alleen economisch, maar ook sociaal en ecologisch. Maar de weg waarlangs dit nieuwe ver­gezicht moet worden bereikt, is geplaveid met vele nieuwe uit­da­ gingen en obstakels die moeten worden overwonnen.

O

p de VN-wereldtop ‘Earth Summit’ van 1992 in Rio de Janeiro, kwamen wereldleiders uit 172 landen destijds bijeen om afspraken te maken over bijzonder hardnekkige mondiale problemen zoals armoedebestrijding, het duurzamer maken van productieprocessen, het terug­ dringen van vervuiling en uitbuiting van de aarde. Het motto van de VN-top werd destijds samengevat in de aansprekende slogan: ‘People, Planet, Profit’: de drie domeinen die een onlosmakelijk onderling belang hebben bij het streven naar een duurzame toekomst. De top leidde sindsdien tot talloze afspraken, protocollen en verdragen, waaronder het Kyoto Protocol ter vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Dat is nodig om versnelde klimaatverandering tegen te gaan, waaronder forse zeespiegelstijging als gevolg van snel afsmeltende ijskappen.

hun aanpassingsvermogen om daarin goed te kunnen blijven functioneren. Door toenemende ontwikkeling, emancipatie, zelfbewustzijn en geholpen

werking van verticale, hiërarchische en machtsmechanismen beperkter wordt. Met de stormachtige ontwikkeling en het gebruik van internet, wereldwijd, leven we in feite in het tijdperk van

Horizontalisering.nl

De vierde ‘P’ Hoe kan duurzame ontwikkeling zo goed mogelijk worden bevorderd en versneld? Die vraag gaat over zowel

Leren schakelen

Nobele voornemens Stuk voor stuk nobele voornemens, maar om de dringend noodzakelijke veranderingen op wereldschaal echt in gang te zetten, ontbrak er nog één letter aan de drie ‘P’s van ‘People, Planet, Profit’, de ‘P’ van Politics! Immers, wil de geest van Rio kans van slagen hebben, dan veronderstelt dit dat burgers en hun netwerken, bedrijven, instellingen, maatschappelijke organisaties, overheden en politici redelijk inzicht hebben in de veranderende werkingsmechanismen en trends in de samenleving en vooral in

C olumn Het belangrijkste sturingsparadigma van de overheid ligt in de verticale sfeer. In deze krant worden de voor- en nadelen ervan belicht en wordt – terecht – een indringend pleidooi gehouden voor het geven van ruimte aan een ‘horizontale’ kijk op de dingen. Ik wil dit onderscheid tussen twee vaak gescheiden werelden ook vanuit een andere invalshoek graag onder de aandacht brengen: de formele boven­ wereld van regels en voorschriften en de informele wereld van ‘stille waarden’. Ik doe dit onder nadrukkelijke verwijzing naar Harrie Aardema, hoogleraar Publiek Management aan de Open Universiteit Nederland, en naar zijn boek ‘Stille waarden, een reflectie op overnormering in

mogelijkheden om met elkaar de samenleving beter, mooier, veiliger, duurzamer etc. te maken liggen in principe voor het oprapen, maar belangrijke sturingsbarrières en dilemma’s maken dat dit niet gemakkelijk is. Er zijn grenzen aan de mogelijkheden om de werkingsmechanismen en trends in de samenleving te beïnvloeden. Dat wil zeggen aan de maakbaarheid ervan. Maar wanneer we ook die beter leren begrijpen, kunnen we er wel beter mee om leren gaan. Bij de agendering van maatschappelijke vraagstukken is de hoe-vraag dus even belangrijk geworden als de wat-vraag. Dat vraagt in toenemende mate expliciete aandacht voor Horizontalisering.

doormodernecommunicatietechnieken, horizontaliseren betrekkingen tussen mensen in hoog tempo, terwijl de

het parlementaire als buiten-parlementaire, politiek-bestuurlijke domein: de vierde ‘P’, van Politics dus. De

In de samenleving kunnen verschillende werkingsmechanismen worden onderscheiden. Ten eerste is sprake van autonome - dus niet bewust te beïnvloeden dan wel te sturen - mechanismen, waaronder grote trends als internationalisering, individualisering, informatisering, maar bijvoorbeeld ook grote of kleine golfbewegingen in economische ontwikkelingen. Het advies is hier: niet sturen waar dat niet mogelijk is. Dat is overbodig en contra-productief. Ten tweede is sprake van een aantal zeer uiteenlopende sturingsmechanismen voor verschillende typen vraagstukken. Die variëren van horizontale innovatieve netwerken, geschikt voor sociale leerprocessen bij de agendering van complexe ongestructureerde vraagstukken, tot verticale hiërarchische organisaties die juist goed overweg kunnen met de meer technische leerprocessen voor gestructureerde vraagstukken, in de vorm van regels procedures en controlemechanismen.

Vervolg pagina 7

Tip van de ijsberg publiek management’. Hij betoogt hierin zeer overtuigend dat we elkaar aardig voor de gek houden door het voortdurend stellen van regels. En dan te denken dat het zal werken. Hij noemt dan zaken als plannen, instrumenten, lijstjes, structuren, concepten, programma’s en veranderagenda’s, die typisch de formele wereld van de managers verbeelden. Terwijl het ook en vooral gaat om macht, motieven, drijfveren, behoeftes, leerervaringen, principes, overtuigingen, gevoelens, ambities, intuïties, ideeën, verlangens, overlevingsmechanismen, defensieve routines, comfortabele zones, fixaties, ingesleten patronen, informele deals, ongeschreven regels van het spel, weerstand, verborgen agenda’s en

strategisch gedrag. Aardema laat in een prachtig beeld van een ijsberg zien dat de ‘formele kant’ -tien procent- van de berg boven water is te vinden, maar de rest de ‘stille waarden’ -negentig procent- onder de waterspiegel ligt. Zijn analyse is aansprekend, maar tegelijkertijd lastig om naar te leven. We sturen immers vooral vanuit de bovenwereld. Dat besef maakt het debat over en experimenten met horizontale sturing des te interessanter. Er ligt naar mijn mening een relatie tussen het vermogen om goed in de informele wereld te opereren en het vermogen om verticale en horizontale sturing naast elkaar een plek te geven en daartussen te leren schakelen.

Met andere woorden: er ligt in de ‘verticale’ wereld een prachtige kans om te oefenen, om andere werkwijzen te hanteren en op een andere manier aan te kijken tegen lastige vraagstukken, om zo tot beter werkende organisaties te komen. En wanneer we er in slagen om in situaties waar verticale sturing dominant is, tot goed werkende organisaties te komen door op de stille waarden te sturen, is de stap naar het kunnen hanteren van horizontale sturingsmechanismen voor hedendaagse complexe vraagstukken een stuk makkelijker geworden. Zo slaan we twee vliegen in één klap.

Chris Kalden Directeur Staatsbosbeheer

Inhoud Pag. 3 - Rinus van de Waart

“De overheid moet ondersteunen niet voorzeggen hoe het moet!” Pag. 4 - Pauline Meurs

“Het komt te vaak voor dat de één naar de ander doorverwijst” Pag. 5 - Jan Rotmans

“Ze moeten alle wettenmakers opsluiten”

Pag. 7 - Gerard Endenburg

“Niet de meeste stemmen gelden, alle stemmen gelden” Pag. 8/9 - Cees Veerman

“Ik riep fusie ? Niks ervan. Samenwerking, daar gaat het om!” Pag. 10 - Trond Selnes

“Laat advocaat van de duivel toe in het project” Met verder speciale bijdragen van: Davied van Berlo en Rob Oele, Jan Dirven, Ina Horlings, Froukje Idema, Chris Kalden, Rob Knijff, Ger Vos en André van der Zande

pagina

horizontalisering nl

2

Horizontale werkprocessen:

door Jan Dirven

Horizontalisering is een eenmalige papieren versie van de content van de nieuwe onafhankelijke website

Verschillende overheden hebben in de loop der jaren de nodige pogingen ondernomen om steeds beter met maat­ schappelijke veranderingen om te gaan. Zij hebben ervaren dat dit leerproces vaak lang niet eenvoudig is.

www.horizontalisering.nl

én van de redenen hiervan is dat ordeningsmechanismen in de samenleving steeds meer horizontaliseren, dat wil zeggen zich ontwikkelen als gevolg van toenemende pluriformiteit en autonome dynamiek in de samenleving.

Redactie: Jan Dirven (consultant beleidsinnovaties) Rob Knijff (journalist en partner Executive Class Mediatrainingen)

Ontwerp: Jac Ravensbergen, Bruikman & Kok Druk: Den Haag media groep september 2008 Projectbegeleiding: IFZ Bedrijfsuitgeverij Ondersteuning en advies: Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; Philo Gruisen; Loek Kusiak; Beppie Poulus Oplage: 1500 exemplaren Houdbaarheid: Tot ver na 2010 Reacties: www.horizontalisering.nl Correspondentie: [email protected]

E

Hiërarchische organisaties – en dat zijn overheden bij uitstek vanwege de staatsrechtelijk vereiste ministeriële verantwoordelijkheid - zijn evenwel verticale mechanismen die op een andere wijze functioneren, die juist doelen willen stellen en realiseren, de dingen regelen en controleren. Het interessante is dat beide mechanismen en ook combinaties daarvan nodig zijn, afhankelijk van het type vraagstuk.

 ijkdoorbraak? D Technisch leerproces! Ingeval er grote overeenstemming is over problemen en doelen, zoals bijvoorbeeld bij een dijkdoorbraak, is sprake van een technisch leerproces: niet mensen, maar het dijklichaam moet veranderen. Omdat duidelijk is wat er aan de hand is en welke middelen ingezet moeten worden, kan vrijwel direct worden begonnen met de uitvoering, met organiseren en regelen. Zonodig volgens vooraf vastgestelde procedures en plannen. Verticale organisaties kunnen dat perfect, want dat is hun werkwijze en cultuur. En voor de vele technische vraagstukken en problemen in de samenleving moet dat ook zo blijven.

Bestuurlijke modernise­ ring? Sociaal leerproces! Maar ingeval van grote pluriformiteit in waarden, belangen en visies, zoals bijvoorbeeld bij ethische kwesties, duurzame ontwikkeling, flexibilisering van de arbeid, integratie, energietransitie, of bestuurlijke modernisering, is een agenderingsproces van het vraagstuk van soms vele jaren nodig voor debat en meningsvorming. Immers waardenoriëntaties moeten verschuiven om tot een zeker draagvlak voor beleidsontwikkeling te kunnen komen, waaraan

burgers zich redelijkerwijs willen houden. Een overheid die in zulke gevallen snel dingen wil regelen en uitvoeren loopt al gauw vast. Wel kan zij dit sociale leerproces versterken en versnellen door de communicatie over zo’n vraagstuk te helpen verbreden en verdiepen en

Het antwoord op deze vraag is niet makkelijk te formuleren omdat politiek en beleid hierbij tegen een aantal belangrijke dilemma’s aanlopen, die in feite een paradigmatische beleidsverandering oftewel een bestuurlijke transitie betekenen. Immers, uit literatuur en praktijkervaringen kunnen we opmaken dat horizontale en verticale beleidsprocessen sterk van elkaar verschillen en elk hun eigen kenmerken hebben. In onderstaand schema worden de

Deskundigen als Jan Rotmans, Pauline Meurs en Trond Selnes, die de in deze vragen vervatte dilemma’s verder problematiseren. Casushouders als Rinus van de Waart, Ina Horlings en Froukje Idema, die deze dilemma’s in de praktijk hebben ervaren en er mee hebben leren worstelen. Gerard Endenburg en Ger Vos, die hun procestheorie concreet in praktijk brengen door al doende te leren en al lerende te doen. Davied van Berlo en Rob Oele, die laten zien dat horizontalisering in de digitale

Kenmerk

Verticaal

Horizontaal

Organisatie Werkwijze Rationaliteit Oriëntatie Competenties Subject Object

hiërarchie (eigen agenda) efficiency o.b.v. controle procedurele invloed/macht uitoefenen technisch leren zelf beslissen anderen veranderen

netwerk (gezamenlijke agenda) innovatieve bijdragen o.b.v. vertrouwen + respect waarden (people, planet, profit, politics) betekenis/toegevoegde waarde creëren sociaal leren zelf en van anderen leren ruimte creëren voor innovaties en zelf meeveranderen

vooral ook door ruimte te creëren voor nieuwe experimenten en innovatienetwerken van koplopers. Kortom de verticale overheid en politiek moeten óók leren omgaan met horizontale mechanismen, leren kantelen en tussen de verschillende mechanismen leren schakelen.

Experimenten met hori­ zontale mechanismen Wanneer we dit als de kern zien van bestuurlijke vernieuwing en innovatie kunnen we discussies over bezuinigingen op en wijzigingen van de huidige bestuurlijke structuur, wellicht even met rust laten en is de tijd rijp nadrukkelijker ruimte te leren creëren voor experimenten met horizontale mechanismen. De vraag is hoe dit leerproces te versterken, te versnellen en operationeel te maken en welke pilots en experimenten hiervoor in aanmerking komen. Niet vrijblijvend, maar zodanig dat ze meer structureel onderdeel gaan worden van beleid en politiek. Beleid dat procesmatig beter wil aansluiten op de snel toenemende horizontale mechanismen in de samenleving en op dat wat bij burgers en hun organisaties leeft wat betreft het streven naar een samenleving en leefomgeving die veiliger, socialer en duurzamer is.

pagina

3

Rinus van de Waart - helpt ondernemers innoveren:

Van Denken naar Doen! Colofon

horizontalisering nl

voornaamste kenmerken/verschillen van beide sturingsmechanismen nog eens aangegeven. Wanneer de overheid bij geëigende vraagstukken nu kiest voor een horizontale aanpak dan dienen zich al snel een aantal dilemma’s aan: een blik op bovenstaand schema roept in essentie drie indringende vragen op die beantwoording behoeven: 1. Hoe om te gaan met een innovatieve werkwijze gebaseerd op vertrouwen en respect in een omgeving en cultuur die gebaseerd is op efficiency en controle? 2. Hoe om te gaan met waarden­ rationaliteit en waardecreatie, met name het stimuleren van (systeem)­ innovaties gericht op het op langere termijn realiseren van duurzame ketens, systemen of sectoren, in een omgeving en cultuur die procedureel op de korte termijn en op machtsuit­oefening is gericht? 3. Hoe het lerend vermogen te versterken en versnellen van een overheid die zelf wil veranderen en sociaal leren, in een omgeving en cultuur die vooral gericht is op technisch leren, op zelf beslissen en anderen veranderen?

Problematiseren dilemma’s Op zoek naar het begin van een antwoord op deze vragen laten we verschillende mensen aan het woord.

samenleving al in een tweede transitieproces is beland en veel verder is voortgeschreden dan tot voor kort voor mogelijk werd gehouden.

Zoeken naar antwoorden in een verder horizontali­ serende samenleving André van der Zande en Chris Kalden als overheidsbestuurders en Cees Veerman als politiek bestuurder, die inzien dat om de samenleving te veranderen het in toenemende mate van politiek en overheid vraagt om eerst en vooral ook zelf te veranderen. Wellicht vormen al deze ervaringen en inzichten een stimulans voor politici, bestuurders, ambtenaren en betrokkenen in de samenleving, om verder te gaan met het zoeken naar antwoorden op en oplossingen voor de dilemma´s die zich aandienen in een steeds verder horizontaliserende wereld. Door meer ruimte te creëren voor horizontale werkprocessen, kan het vermogen van politiek, overheid en samenleving om gezamenlijk te leren, te innoveren en vertrouwen op te bouwen, met vallen en opstaan enkele stappen verder worden gebracht. Dus:

van Denken naar Doen!

“De overheid moet ondersteunen niet voorzeggen hoe het moet!” door Rob Knijff Om andere ondernemers te leren hoe zij moeten innoveren richtte de Limburgse ondernemer Rinus van de Waart in de zomer van 2003 zijn bedrijf KnowHouse op.

H

ij deed dit samen met een groepje vooruitstrevende collega’s, Wageningen UR, de Provincie Limburg, de gemeente Horst aan de Maas en enkele belangrijke Limburgse organisaties. Knowhouse richt zich speciaal op de Zuid-Nederlandse Agri –en foodsector.

Resultaat: een vernieuwend project waarbij verdere verduurzaming van reststofstromen plaats vindt. Rinus van de Waart over dit ei van Columbus: “Anders dan bij een traditioneel gesloten bedrijf, gaat het in het Agro Eco Park om zelfstandige bedrijven, die onafhankelijk van elkaar kunnen groeien of krimpen. Gezamenlijk hebben de ondernemingen een extra bedrijf opgericht, een soort reststoffenfabriek, die tekorten elders inkoopt en overschotten weer in de regio verkoopt. Deze manier van werken is economisch interessant en ook nog eens goed voor het milieu.” De aanpak van Van de Waart en de zijnen heeft inmiddels niet alleen de warme interesse gewekt van de

tijd tot tijd juist even stil moet staan om te kijken wat er nu echt van je wordt verwacht. Ga eens ophouden met het idee dat je alles moet dirigeren en sturen. Stel jezelf de vraag wat je nu eigenlijk beoogt vanuit je eigen visie als ondernemer, ministerie of provincie. Opereer je vanuit die gedachte, dan ben je direct ook een gelijke gesprekspartner in een team. De overheid moet ondersteunen en niet van te voren zeggen hoe het moet bij innovatie.” Van de Waart geeft een voorbeeld uit de praktijk: “Als ik met ondernemers een onderwerp vastpak, dan weten zij doorgaans veel meer over dit onderwerp dan de meeste onderzoekers en ambtenaren. Waar ondernemers

“Opeens kwam de machtsvraag aan de orde: wie zal er straks de baas zijn? Dat bracht de wagen flink aan het kraken” bedachte uitkomsten. Je gaat dus niet doen wat je van tevoren hebt bedacht, maar je gaat gewoon op weg: ondersteunen, faciliteren, co-innoveren. Net zolang tot je hebt bereikt wat je voor ogen stond. Zo simpel is het!” Enige maanden geleden werd Van de Waart’s bedrijf KnowHouse gevraagd een businessplan te maken voor de aanleg van een 13 hectare groot

“Zie ons maar als makelaars in innovatie”, zegt Rinus van de Waart, “met onze kennis en ons netwerk helpen wij ondernemers innovaties tot stand te brengen. Nieuwe kennis is cruciaal voor de productiviteitsgroei in de economie en bepaalt de mate waarin een economie effectief en succesvol is.” Door als scharnierpunt op te treden tussen kennisvragers en kennisleveranciers kan het bedrijf van Van de Waart innovatietrajecten stroomlijnen en nieuwe projecten initiëren. KnowHouse probeert zo dicht mogelijk bij de ondernemer te staan om eerst gezamenlijk vast te stellen wat de werkelijke innovatiebehoefte precies is. Na formulering van de feitelijke innovatievraag vindt de vertaling plaats naar een of meerdere concrete onderzoeksprojecten. Vervolgens worden de bijpassende kennisleveranciers uitgezocht en benodigde partijen bijeen gebracht om de klus gezamenlijk te klaren. KnowHouse is in dit traject het centrale aanspreekpunt en zorgt van start tot finish voor de begeleiding van het gehele innovatieproces tot en met de uiteindelijke inpassing in de bedrijfsvoering. Eén van de eerste visitekaartjes die Rinus van de Waart en de zijnen afgaven was de tot standkoming van het Agro Eco Park onder de rook van Venlo. Een groep Noord-Limburgse glastuinbouwers, varkens-en pluimveehouders en champignonkwekers sloegen de handen ineen om op even ingenieuze als simpele wijze gebruik te maken van elkaars reststromen en afvalwarmte. In dit project werden bij de paddestoelenkweek vrijkomende kooldioxide en warmte uit de varkensstal hergebruikt bij de teelt van komkommers. Het in de kassen opgevangen warme water zorgde voor elektriciteitopwekking en kippenmest werd weer gebruikt als compost voor de paddestoelen.

“Ambtenaren werken zich vaak te pletter. Maar het punt is nu juist om van tijd tot tijd even stil te staan”

agro-ecopark bij Shanghai. KnowHouse gaat Chinese ondernemers hierbij begeleiden. Dit park, geheel naar het voorbeeld van het gemengde bedrijfproject in Venlo, zal een belangrijke eyecatcher worden tijdens de Worldexpo 2010 in Shanghai.

Limburgse overheid, maar ook van geïnteresseerden tot ver buiten de landsgrenzen. In september 2006 was Rinus van de Waart één van de sprekers op het door het ministerie van LNV georganiseerde afscheidssymposium voor Jan Dirven, die zich als adviseur van de departementsleiding van LNV bezig hield met strategische managementsvraagstukken. Tijdens dit symposium “Horizontale werkprocessen. Van denken naar doen”, zei Rinus van de Waart: “Ik heb een tijdje geleden op Het Gouvernement –zo heet dat in Limburg- tegen een stel hardwerkende welwillende ambtenaren gezegd, dat zij eens moesten ophouden met dat harde werken. Die mensen werken zich vaak te pletter, maar het punt is dat je van

Het geeft Van de Waart nog eens extra het gevoel dat hij met zijn aanpak op de goede weg is. Rinus van de Waart: “Ik ben een aanhanger van een netwerkconstructie om echte veranderingen tot stand te brengen. Maar realiseer je goed dat er ook gewoon beslissingen genomen moeten worden en er niet alleen maar wordt gepraat. Bij het opzetten van ons nieuwe gemengde bedrijf in Venlo zijn wij op een gegeven moment in een fuik terecht gekomen, omdat wij ons alleen nog maar bezig hielden met de beantwoording van al die kennisvragen. Ik deed daar driftig aan mee omdat het mijn job was te zorgen dat die kennis bij de praktijk terecht kwam.” “Opeens kwam de machtsvraag aan de orde: wie zal er straks de baas zijn? Dat

hulp bij kunnen gebruiken is de vraag bij wie zij terecht kunnen met bepaalde kennisvragen.” “Om die kennisvragen te beantwoorden zal je dus met een groepje mensen een kenniscoalitie moeten maken. Dat is best hard werken om allerlei mensen van verschillende disciplines in één hok te krijgen. Bovendien moeten alle deelnemers een mandaat van hun achterban hebben om ook echt mee te kunnen praten. Je hebt een gezamenlijk doel en gaat vervolgens met elkaar op pad. Je ziet wel wat je onderweg tegenkomt. Niet te veel van tevoren plannen of zeggen wat je wel of niet gaat doen. Een dergelijk proces laat zich niet vatten in een projectbeschrijving die je drie maanden van tevoren hebt voorbereid, met voorafgestelde en

bracht de wagen flink aan het kraken” “Dat eindeloze gepraat bleek echter een prima escape voor degenen die aan tafel zaten, om niet te hoeven kiezen. Toen ik dat doorkreeg heb ik gezegd: weet je wat je doet? Jullie moeten met elkaar een goeie samenwerkingsovereenkomst sluiten. Daar is vervolgens bijna een jaar over heen gegaan. En wat gebeurde er? Opeens kwam toen de machtsvraag aan de orde. Wie zal er straks de baas zijn als we samen op pad gaan? Dat bracht de hele wagen flink aan het kraken. De oplossing was om één nieuwe BV op te richten. Een BV met vijf directeuren, van wie één de eindverantwoordelijkheid kreeg. Iedere ondernemer zei: prima, maar van mijn eigen onderneming blijf je af. Kortom de samenwerking gold alleen voor dat ene gemeenschappelijke doel dat zij samen hadden geformuleerd.” Van de Waart meent dat ook de overheid vaker als ‘partner’ in dergelijke netwerkconstructies zou moeten deelnemen. Zijn advies: “Als je aan tafel zit dan ben je niet iemand van het Rijk, dan ben je iemand die daar zit met een eigen belang. Voor een ondernemer is dat meestal een economisch belang, voor de overheid zou duurzaamheid een belang kunnen zijn. Je bent partner in het geheel. Gedraag je dan ook zo en ga de discussie vrij in. Je bent ook geen financier. Dat is alleen maar lastig, want dan krijg je het verhaal: wie betaalt die bepaalt.” Een dergelijke nieuwe houding van de overheid zou, volgens Van de Waart, ook de kloof tussen burger en overheid aanzienlijk verkleinen.

“Als die ambtenaren het niet goed doen, dan gooi ze d’r maar uit” “Doe nou maar eens een paar nota’s minder en ga nou eens mee met ons in de praktijk. Dan zul je zien dat je vreselijk veel meer bereikt. Daar heb je twee dingen voor nodig: een minister en ambtelijke leiding die zijn mensen de ruimte geeft. Als die ambtenaren het niet goed doen, gooi je ze d’r maar uit. Als je voor die tijd maar niet gaat roepen wat zij allemaal niet mogen doen. Je zult dan zien dat het bijna, stapje voor stapje, vanzelf gaat. Het resultaat van gewoon mensenwerk!

pagina

horizontalisering nl

4

horizontalisering nl

pagina

Pauline Meurs over:

Jan Rotmans over: Transities en de ‘kunst’ van het veranderen

De ‘ongetemde problemen van onze tijd’

“Sluit alle wettenmakers op!”

5

door Rob Knijff landse gezondheidszorg. Meurs in de Volkskrant: “De kwaliteit van de zorg die mijn moeder ontving was in één woord slecht. Geen informatie, geen aandacht, geen inlevingsvermogen. Op de dag van haar ontslag kwam de dokter niet aan het begin van de ochtend zoals afgesproken, maar pas om vijf uur in de middag. Zeven uur wachten – zonder bed en zonder eten, ze zou toch die dag weggaan – met steeds terugkerende dooddoeners zoals: ‘ik kom zo bij u’, ‘ik ga daar niet over’, ‘de dokter is wat verlaat’, etc. Toen zij eindelijk weg mocht, nam niemand de moeite haar naar buiten te begeleiden, haar koffer te dragen of een taxi te regelen. Ze was immers ontslagen.”

Enigszins tot haar eigen verbazing belandde Pauline Meurs enige jaren geleden in de Top 100 (9e plaats) van mensen die volgens het medische magazine MedNet de ‘medische macht’ in ons land bepalen. door Rob Knijff

Met een andere blik kijken naar de maat­ schappelijke samenhang

Pauline Meurs is hoogleraar Bestuur van de Gezondheidszorg aan het Instituut Beleid en Management Gezondheidszorg (BMG) van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Van 1998 tot 2008 was zij lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en in de zomer van 2007 trad zij toe tot de Eerste Kamerfractie van de PvdA.

In onze multiculturele samenleving is de zoektocht naar een nationale identiteit de laatste jaren sterk toegenomen. Om de noodzakelijke maatschappelijke samenhang in Nederland te versterken bepleiten Meurs en haar medeopstellers om op een andere wijze naar dit vraagstuk te kijken. Niet vanuit het perspectief waarin één nationale identiteit centraal staat, maar vanuit een perspectief dat onderkent dat het bij vragen van identiteit altijd gaat om meervoudige processen van identificatie. Het onderhouden en bevorderen van meerdere routes voor ‘identificatie met Nederland’ biedt volgens de WRR veel meer aanknopingspunten -zowel wetenschappelijk als beleidsmatig- om de huidige en toekomstige spanningen in de samenleving te lijf te gaan. (Zie voor de volledige rapporten: www.wrr.nl)

S

ociologe en organisatiedeskundige prof. dr. Pauline Meurs heeft iets met het zoeken naar oplossingen voor hardnekkige maatschappelijke problemen. Onder haar verantwoordelijkheid verschenen bij de WRR diverse richtinggevende rapporten: * ‘Bewijzen van goede dienstver­ lening’ (2004), een analyse van de problemen die zich voordoen rond kwaliteit, doelmatigheid en professionaliteit in de sectoren gezondheidszorg, welzijn, volkshuisvesting, onderwijs en werk­ gelegenheid; * ‘Lerende overheid’ (2006), een pleidooi voor een probleemgerichte politieke aanpak van de ‘ongetemde problemen’ waarvoor onze samenleving staat, zoals de gevolgen van klimaatverandering, werkloosheid, inrichting van de verzorgingsstaat, wereldwijde epidemieën e.d.; * Op 24 september 2007 verscheen het rapport ‘Identificatie met Nederland’.

In 2006 verscheen in de rubriek Het Betoog in de Volkskrant een essay van Meurs, waarin zij de ziekenhuisopname van haar destijds 85-jarige moeder (ernstige hartklachten) als voorbeeld nam om te laten zien wat er zoal niet deugde binnen de Neder-

“Er werd niet geïnvesteerd in de ontmoeting met de patiënt”

Meurs schreef een brief op poten aan het ziekenhuis en aan de maatschap cardiologie met het verzoek om excuses en een verbeterplan. Dat leverde niet veel op. De cardiologen beantwoorden haar brief wel en schreven het te betreuren dat Meurs’ moeder de ziekenhuisopname zo had ervaren. Meurs: “Een mooi voorbeeld van het probleem bij een ander leggen. Niet zij hadden iets verkeerds gedaan, nee mijn moeder had iets naars ervaren.” In haar bijdrage in de Volkskrant analyseert Meurs haarscherp waarom de kwaliteit van de (publieke) dienstverlening onder de maat bleef. “Bij de dienstverlening in ziekenhuizen, scholen, welzijnsinstellingen of uitkeringsinstanties draait het allemaal om de interactie tussen mensen. Het gaat om de ontmoeting tussen cliënt/ patiënt, leerling/ docent, werkzoekende/ consulent etc. Omdat deze ontmoeting

“Wij weten steeds minder van elkaar waarvoor wij staan. Alles draait om controle en prestatie” In het functioneren van een organisatie vervullen managers een essentiële rol: zij moeten bijdragen aan de optimalisering van prestaties van de professionals en hen daarin ondersteunen. Ook moeten zij professionals aanspreken wanneer deze te weinig oog hebben voor de noden van de patiënt, leerling of cliënt. Om goede diensten te verlenen hebben management en professionals elkaar hard nodig. Zolang deze onderlinge afhankelijkheid wordt miskend en over en weer een vijandbeeld wordt gekoesterd, zal er niet veel veranderen. Te vaak wordt de oorzaak van alle problemen bij een falend management gelegd. Dat is veel te simplistisch.” Meurs vervolgt: “Wij werken en leven in ons land met het paradigma van de boedelscheiding. We weten steeds minder van elkaar en waarvoor wij staan. Alles draait om verticaal toezicht en verantwoording, om controle en prestatie, meer meten, meer controleren. We weten steeds minder van processen. We hechten zo aan het gevoel de boel in de greep te houden. Een angstre­ductiemechanisme dat ave­ rechts werkt. Het draait niet om de ‘wie’ vraag: wie kunnen we hier op aanspreken, maar om de ‘hoe’ vraag: hoe lossen we dit probleem op.”

Het komt te vaak voor dat de één naar de ander doorverwijst: ‘daar ga ik niet over’, of: ‘dan moet u bij mijn collega zijn’ steeds verder gestandaardiseerd wordt, verdwijnt het relationele karakter meer en meer naar de achtergrond. Cliënt en dienstverlener blijven vaker anoniem. Mijn moeder werd een geval, materiaal dat bewerking nodig heeft. Van een ontmoeting was nauwelijks sprake, laat staan dat er werd geïnvesteerd in de kwaliteit van de ontmoeting.” “We zien een steeds verdergaande specialisatie. Iedere dienstverlener heeft zijn eigen taken en het komt te vaak voor dat de een naar de ander doorverwijst: ‘daar ga ik niet over’,’dan moet u bij mijn collega zijn’. Niemand voelt zich verantwoordelijk voor het totale proces. Standaardisatie beperkt het leervermogen van een organisatie. Leren betekent dat informatie en kennis wordt gedeeld en overgedragen. Op basis hiervan vormen zich oordelen en worden de nodige aanpassingen doorgevoerd. Juist hierom is informatie uit de dagelijkse praktijk zo belangrijk, de situatie moet dienstverleners een spiegel voorhouden , opdat zij het de volgende keer beter doen.

In haar rapport (Bewijzen van goede dienstverlening) nam Meurs het traditionele verticale besturingsmodel kritisch onderde loep. Zij kwam tot de conclusie dat de scheiding tussen beleid en uitvoering, tussen doelen en middelen, tussen management en professionals het wantrouwen tussen partijen alleen maar deed toenemen en de gewenste kwaliteitsverbetering in de publieke dienstverlening alleen maar in de weg stond. Kortom: een wisseling van perspectief was dringend gewenst!

“Het is beter te beginnen bij de analyse van een probleem, om van daaruit te bepalen wat de beste aanpak is” Meurs: “Er is een grote neiging om in of/of termen te denken en om het ene sturingsmodel (verticaal) te willen

vervangen door het andere (horizontaal). Dat is niet productief. Het is beter eerst te beginnen bij de analyse van het probleem: wat is er aan de hand, om van daaruit te bepalen wat de beste aanpak is. Meestal is dat een combinatie van verschillende besturingsmodaliteiten en dat laat zich niet vangen in het modelmatige denken dat er wel aardig uitziet maar weinig oplevert. Voor veel werkprocessen geldt dat het beleid in de uitvoering ontstaat. Naarmate de aard van het werk professioneler en kennisintensiever wordt, zal dit steeds meer het geval zijn. We moeten af van het idee van HET grote plan. Dat werkt niet. Ik zou veel meer de aard van het probleem of de inhoud centraal willen stellen om van daar uit te redeneren welk type besluitvorming op welk moment het meest effectief is.” Het lijkt me geweldig om het soms helemaal verticaal, via de machtslijn, te doen en op andere momenten weer helemaal niet.”

Vijf richtinggevende prin­ cipes ... en een systeem van ‘checks and balances’ In Bewijzen van goede dienstverlening (WRR-2004) formuleert Meurs vijf richtinggevende principes en een systeem van checks and balances om de gewenste kwaliteitsverbetering in de gezondheidszorg af te dwingen. 1) Om beleid en praktijk bij elkaar te brengen zal volgens de WRR fors geïnvesteerd dienen te worden in de vorming van kennisallianties en bundeling van netwerken op verschillende niveaus. Waar zit de kennis en hoe kunnen we die op een goede manier bij elkaar brengen? 2) Investeren in zinvolle innovatieve projecten en ruimhartig toekennen van experimenteerstatus aan beloftevolle initiatieven. 3) Het organiseren van de inbreng en betrokkenheid van ‘tegenspelers’. Door het verplichten van de dialoog met buitenstaanders en andersdenkenden kan veel informatie worden ontsloten. 4) Invoering van een systeem waarmee op transparante wijze verantwoording moet worden afgelegd over de geleverde dienstverlening en de gebruikte financiële middelen. 5) Invoering van een systeem van selectief toezicht, waarbij gericht wordt gezocht naar boven –en ondermaats presterende organisaties en professionals. Hierbij hoort volgens de WRR ook de ontwikkeling van instrumenten die het leren bevorderen en soms zelfs kunnen af­dwingen.

“Hoe ziet Nederland er over 50 jaar uit? Je hebt een kompas nodig. Dat is er nu totaal niet”

foto: Ronald van de Heerik

Jan Rotmans, hoogleraar Duurza­ me Systeeminnovaties en Transities aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam heeft een dringend advies: “Sluit alle wettenmakers de komende jaren op! Geef geld aan honderd mensen om met goeie ideeën te komen voor de echt grote vraagstukken van deze tijd. Geef hen ruimte, vertrouwen en tijd om te zoeken, te leren en te experimenteren en kijk vervol­ gens welk vergezicht dit oplevert en het beste werkt. Je hebt maar vijf toppers nodig om een door­ braak op gang te brengen.”

I

n 2004 hield Jan Rotmans het voor gezien als hoogleraar aan de Universiteit van Maastricht. Hij meende dat hardnekkige maatschappelijke problemen zoals klimaat­ verandering, gezondheidszorg, mobiliteit e.d. te groot zijn geworden om met het oude wetenschappelijke instrumentarium te benaderen. ‘Conservatief en zelfgenoegzaam’ noemde Rotmans het toenmalige onderzoeksklimaat in Limburg. Op zijn beurt werd hij beticht van een ‘onstuimige natuur’.

C olumn

Pauline Meurs tot slot: “Naast het uitzetten van deze nieuwe lijnen is het ook fundamenteel om te accepteren dat je niet altijd alles weet. Dat je ook niet altijd alles begrepen hebt en dat het leren van ervaringen een hele belangrijke kwaliteit is die je altijd moet inzetten wanneer je met dit soort complexe maatschappelijke vraagstukken bezig bent. Veel van de ongetemde problemen waar wij mee bezig zijn vragen erom om even pas op de plaats te maken. Om even rustig de tijd te nemen, om te kunnen wikken en wegen.”

Als directeur van het Dutch Research Institute for Transitions (DRIFT) vond Rotmans aan de Erasmus Universiteit wel de ruimte om zich op meer dynamische wijze met het fenomeen van complexe problemen bezig te houden. Rotmans: “Ik heb altijd een fascinatie gehad voor complexe problemen en voor puzzelen. Complexe problemen zijn eigenlijk leuke fenomenen. Het leuke is dat ze zó ingewikkeld zijn, dat er eigenlijk geen kant en klare oplossingen voor bestaan. En als je geen direct beschikbare oplossing hebt, moet je gaan zoeken.” Duidelijk is, volgens Rotmans, dat de stormachtige ontwikkeling van onze maat­­ schappij in de afgelopen eeuw niet heeft geleid tot een duurzame samenleving. Een duurzame samenleving impliceert een zeker evenwicht tussen economische, ecologische, technologische, culturele en sociale ontwikkelingen. Volgens Rotmans zou de aanstelling van een speciale minister van Duurzaamheid in ons land daarom geen kwaad kunnen.

Wiskundige en systeemdenker Jan Rotmans mist in ons land de discussie over de vraag hoe wij met zijn allen willen dat Nederland er over vijftig jaar uitziet? In wat voor samenleving willen wij eigenlijk leven? Rotmans: “Dat vergezicht daar is grote behoefte aan. Je moet een kompas hebben. Dat is er nu totaal niet.” Symptomen van een niet-duurzame samenleving zijn zichtbaar in de vorm van hardnekkige complexe problemen die diep geworteld zijn in onze maatschappelijke structuren en instituties. Voorbeelden hiervan zijn:

“Ga met een U-bocht om dat bestuur heen. Als je alleen de macht uitnodigt, dan weet je dat je de beoogde omslag om zeep helpt” Voor de oplossing van zulke complexe problemen zijn systeemvernieuwingen ofwel transities nodig. Veel maatschappelijke systemen hebben in het verleden wellicht goed gewerkt, maar zijn niet meer toereikend voor de oplossing van de echt grote problemen. Dit vraagt om een moderniseringsproces, een nieuwe sturingsvorm, gericht op fundamentele maatschappelijke veranderingen op lange termijn. Een omwenteling die nieuwe eisen stelt, maar vooral nieuwe vaardigheden vraagt van alle betrokken partijen: overheid, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, kennisinstellingen etc. Het begrip sturen krijgt voor al deze spelers, aldus Rotmans, een geheel nieuwe lading. Partijen zullen nieuwe rollen gaan bekleden en moeten leren op een andere manier met elkaar om te gaan. Dit betekent een verandering in structuur, cultuur en werkwijze die in het begin op veel weerstand zal stuiten en mogelijk een generatie in beslag zal nemen. Volgens Rotmans moet dit vernieuwings­ proces juist niet van bovenaf worden geleid via de bestaande bestuurlijke structuren. “Ga met een U-bocht om dat bestuur heen. Als je alleen de macht, de bestaande ordeningen uitnodigt, dan weet je dat je eigenlijk de beoogde omslag vertraagt of helemaal om zeep helpt, in plaats van versneld.

Rotmans: “Wij proberen nieuwe combinaties van mensen te maken, die elkaar nog niet kennen en die op een wat contraire manier tegen een vraagstuk aankijken. Begin met kleine groepen. Mensen die mede op basis van hun competenties worden geselecteerd en een gemeenschappelijke horizon hebben.” “Dus naast wetenschappers, ook boeren, burgers en buitenlui, projectontwikkelaars, aannemers etc. Zelfs een verlichte bestuurder kan aanschuiven. Zorg voor voldoende frisse lucht door mensen van buiten. Een goede mix van stakeholders uit de samenleving met een hoog ambitieniveau. Breng die mensen bij elkaar, geef hen het vertrouwen en de ruimte om samen een zoektocht te beginnen, om te leren en te experimenteren. Laat hen laag bij de grondse experimenten opzetten om te kijken wat werkt en wat niet. Nou, je zult zien: dat gaat knetteren. Je krijgt mensen die het hartgrondig met elkaar oneens zullen zijn, die kwaad weglopen. Het barst bij dat soort experimenten van de emotie. Het betekent dat je je eigen pet moet durven afzetten en elkaar moet leren begrijpen. En ook elkaars taal moet leren spreken. Aan de ene kant is het groot denken, vanuit de maatschappelijke opgave, aan de andere kant is het juist klein handelen. Stap voor stap.” In zijn boek ‘Transitiemanagement; sleutel voor een duurzame samenleving’, zegt

Rotmans heeft uitgesproken ideeën over de rol die de overheid bij dit proces zou moeten spelen. “De overheid moet dergelijke initiatieven de vrije hand geven, ondersteunen waar nodig. Vooral geen stuurgroep instellen, want dan haal je de geestdrift eruit. Niet proberen het pad te effenen. Het echte probleem wordt gevormd doordat de overheid aan de ene kant wel faciliteert en transitieprocessen in beweging zet, maar aan de andere kant geen afstand kan of wil doen van zijn klassieke sturingsrol. Dus niet weer gaan trekken en sleuren aan die transitie­ processen en daar toch weer leiding aan proberen te geven. Wij zeggen; hoe groter de afstand is die je neemt, hoe groter de kans dat het gaat lukken.” “Wij moeten het idee loslaten dat de maatschappij maakbaar zou zijn. Als je kijkt naar de sturende krachten in de samenleving, dan is beleid maar een onderdeel. Je hebt daarnaast te maken met marktwerking, talloze autonome processen, verrassingen en plotselinge gebeurtenissen. Maar we doen nog steeds alsof we die samenleving vanuit het beleid kunnen sturen. Nou dat beleid zit die echte vernieuwing vaak alleen maar in de weg.” “Dus niet sturen vanuit de idee dat dit dé weg is of hèt vergezicht, Maar met de gedachte dat er meerdere wegen zijn en meerdere vergezichten. We gaan zoeken en leren. Dan ga je een heel ander type proces in. Na verloop van tijd vallen bepaalde experimenten af, en dus ook wegen, maar er komen nieuwe bij. Er komt een proces van variatie en selectie.

“Je moet niet op één paard wedden. Je gaat ze allemaal uitproberen” Rotmans: “Ingrijpende maatschappelijke verandering betekent cultuurverandering. Dat laat zich niet gemakkelijk plannen. In een samenleving van toenemende emancipatie, sterkere identiteitsbeleving en groeiend zelfbewustzijn neemt het zelforganiserend vermogen van de samenleving toe. Een groeiende onderstroom van mensen die zien dat het anders moet en dat het anders kan. Dat is precies waar transitiemanagement gebruik van wil maken.”

Op energiegebied kun je experimenteren met windenergie, kernenergie, zonneenergie, waterstof, biomassa of misschien toch schoon fossiel? Niemand kan het nu zeggen. Je moet niet op één paard wedden, je gaat ze allemaal uitproberen. En na verloop van jaren blijkt vanzelf wel welke oplossing het meest duurzaam is.” Jan Rotmans: “Laat tijdelijk veel bloemen bloeien en selecteer daarna scherp met welke bloemen je verder gaat en met welke niet.”

Op zoek naar nieuwe werkwijzen taakopvattingen en daarbij behorende nieuwe werkwijzen. Kortom naar nieuw repertoire. Dit alles is uiteraard het directe gevolg van de thematieken waar de Nederlandse samenleving in de 21e eeuw mee worstelt. Die thematieken zelf zijn namelijk maar voor een deel eenduidig. Die heerlijke eenduidigheid van de naoorlogse Wederopbouw, van communisme versus kapitalisme en van arm versus rijk. Het lijkt allemaal voorgoed voorbij. Dit gebrek aan eenduidigheid doet zich ook voor waar het de rol en taak van de overheid betreft.

De overheid in de 21e eeuw is op zoek naar nieuwe legitimiteit, nieuwe rol- en

vogelpest, BSE, MKZ en blauwtong in de landbouw, fijnstof en verontreinigingen in het milieu, wachtlijsten en kostenoverschrijdingen in de zorg, het grote aantal inactieven in de samenleving etc.

De vernieuwingen moeten in gang worden gezet via de maatschappelijke lijn.”

Volgens de menselijke behoeften hiërarchie van Maslov is de rangorde van onze problemen keurig geordend

van de basis, zijnde de eerste levensbehoeften, naar de top, de geestelijke ontwikkeling en behoeftes op het vlak van zingeving. Thans zijn echter gelijktijdig problemen van basis en top aan de orde. Zo zijn in de basis van de piramide de voedselveiligheid, de waterveiligheid en de energie­ veiligheid bijvoorbeeld niet langer verzekerd, terwijl andere actuele thematieken gaan over de top van de piramide. Zoals respect voor het dier als medeschepsel, of voor de natuur, of over onze identiteit als Nederlander dan wel als Europeaan. De ambiguïteit van de inhoud komt terug in de complexiteit van de maatschappelijke processen. Het repertoire van burgers en bedrijven

is dan ook veelvormiger en minder voorspelbaar geworden en bij elk deel van het repertoire wil men een andere overheid (een postmoderne overheid?). Functioneel evolutionistisch is het in tijden van grote veranderingen raadzaam om veel nieuwe dingen, in de zin van probleem-oplossing combinaties gelijktijdig uit te proberen. Aangezien het zeker is dat veel van de nieuwe probeersels niet zullen werken en dus relatief duur/inefficiënt zijn, kun je dit niet alleen. Het is dus zaak om binnen de overheid, maar vooral tussen samenleving en overheid de krachten te bundelen.

Niet bundelen in de traditionele zin van alle neuzen dezelfde kant op, maar bundelen in kringen of gemeenschappen van gelijkgestemden, zogenoemde Communities of Practice. Als grootste uitdaging ter vernieuwing van het repertoire van de (rijks)overheid zie ik het kunnen (competenties) en mogen (legitimatie) deelnemen aan dergelijke gemeenschappen. Dit met respect voor het primaat van de politiek, eerlijke mededinging, gelijke kansen en de plicht tot publieke verantwoording en informatie.

André van der Zande Secretaris-Generaal, Ministerie van LNV

pagina

horizontalisering nl

6

horizontalisering nl

pagina

Horizontalisering? Ik vind het maar niks!

Onderwijsvisionair Kees Boeke startte in 1926 de eerste ‘horizontale school’

door Ger Vos

door Rob Knijff

Horizontalisering, ik vind het maar niks. Doe mij maar verticale structuren. Gezagslijnen zijn helder, het netwerk is overzichtelijk, procedures zijn duidelijk en je hebt het gevoel dat je de zaken in de hand hebt. Kortom: het maakt het leven een stuk eenvoudiger.

H

et lastige is echter dat de maatschappelijke werkelijk­ heid zich steeds minder uitsluitend laat ordenen en sturen volgens die toch zo overzichtelijke verticale principes. Zeker niet wanneer je, zoals InnovatieNetwerk, werkt aan het ontwikkelen en in de praktijk brengen van grensverleggende innovaties, gericht op sprongen vooruit in duurzaamheid. Innovaties die verhoudingen op z’n kop zetten, die vanzelfsprekendheden ter discussie stellen en die de manier van kijken en denken fundamenteel veranderen.

De Kas als Energiebron, Zonneterp, Agroparken, Cowmunity, Nieuwe Rivieren, Tijdelijke Natuur, Nieuwe Dorpen en Smaaklessen. Voorbeelden van concepten die tot stand zijn gekomen langs dit soort processen. Het werken aan grensverleggende innovaties vraagt dus om condities en processen die zich moeilijk laten vangen in verticale structuren en processen. Ik wil daar een paar voorbeelden van noemen. Ingrijpende innovaties komen veelal tot stand op het snijvlak van sectoren, domeinen en/of vraagstukken. Zo wer-

“Zet een techneut en een koffiebrander bij elkaar ...” wikkelen. En dat is in de praktijk nog niet zo simpel. Senseo was lang hét voorbeeld. Zet een techneut en een koffiebrander bij elkaar en er ontstaat vanzelf iets moois. De werkelijkheid bleek niet alleen in het geval van Senseo wat genuanceerder te liggen, maar is in onze eigen praktijk vaak ook weerbarstiger dan gedacht. Wat in eerste instantie vooral ontstaat is spraakverwarring. Partijen hanteren een verschillende taal, hebben verschillende referentiekaders en de verwachtingen, belangen en werkwijzen lopen niet per definitie parallel. Ook is tijdens de zoektocht naar iets gezamenlijks niet op voorhand duidelijk waarom ze zo nodig samen zouden moeten gaan werken. Kortom, het is dus vooral een sociaal leerproces, een gezamenlijke zoektocht naar nieuwe horizontale verhoudingen en werkwijzen, een cultuurverandering waarin nieuwe inzichten en uitdagingen tot stand kunnen komen. Een boer zei eens tegen me “geen moeilijkere manier van werken dan samenwerken”. Hoe complexer vraagstukken zijn en hoe ingewikkelder netwerken en allianties worden, hoe duidelijker dit is. Maar een andere weg is er niet, het hoort bij vernieuwing en innovatie en als het succesvol is, is het resultaat ook buitengewoon waardevol.

Van monodisciplinair naar multi- en trans­disciplinair

Dit vraagt om processen, waarbij je weliswaar iets van een richting, een ambitie hebt, maar nauwelijks weet waar je precies gaat eindigen of hoe je er moet komen. Processen die nauwelijks planbaar zijn, gerede kans van

“Dit betekent dat je uit de koker van je eigen bekende wereld moet stappen” mislukken in zich dragen en mensen uit hele verschillende netwerken bij elkaar haalt. Ga daar maar aan staan met verticale sturingsprincipes, die in feite ongeschikt zijn om met zulke onzekerheden om te gaan. Pas wanneer je dichter bij realisatie in de praktijk komt kun je weer wat met meer verticale sturingsaanpakken.

den binnen het concept Agroparken principes van industriële ecologie gecombineerd met agrarische productie, dierenwelzijn, logistiek en ruimtelijke ordening. Bij Nieuwe Rivieren werd een koppeling gezocht tussen het (hoog) waterprobleem en wonen, recreatie en landschappelijke kwaliteit. Dit bete­ kent dat je uit de koker van je eigen bekende wereld moet stappen. Dat je in staat moet zijn om kansen te zien in heel nieuwe combinaties. Het stelt overigens ook de onderzoeks- en onderwijswerelden voor forse en lastige uitdagingen. Met het voorgaande is onverbrekelijk verbonden het operen in wisselende netwerken waarin zeer verschillende partijen zijn vertegenwoordigd. Partijen die met elkaar leren inzien dat ze naar de toekomst toe iets gezamenlijks hebben, elkaar daarvoor nodig hebben en daartoe een nieuwe, vooral experimentele, werkwijze proberen te ont-

De wetenschap is nog vooral monodisciplinair georganiseerd. Het wetenschappelijke beoordelings- en financieringssysteem stimuleert dit ook. De maatschappelijke- en innovatieopgaven vragen echter steeds meer een verbinding tussen disciplines. Een nieuwe manier van samenwerken die niet structureel van de grond kan komen via onregelmatige toekenning van innovatiestimuleringsgelden zoals bijvoorbeeld ICES-KIS middelen, terwijl de hoofdstroom aan incentives en middelentoewijzing in het systeem onveranderd blijft. Hiervoor zijn nieuwe, sterk vereenvoudigde beoordelingsen waarderingsmechanismen nodig, waarbij niet alleen de kennisontwikkeling maar ook de mate waarin nieuwe kennis tot innovatie leidt van nieuwe structurele (financiële) impulsen dienen te worden voorzien.

Gedrevenheid boven draagvlak In ons polderlandje is draagvlak een belangrijk uitgangspunt. Meerdere onderzoeksgroepen zijn ook stevig aan het investeren in het ontwikkelen van methodes om burgers in te schakelen bij veranderingsprocessen. Het lastige hierbij is, dat mensen niet erg geneigd zijn tot (ingrijpende) veranderingen. En dat is óns vak: het genereren van ingrijpende veranderingen. Dit bete-

kent dat we in eerste aanleg niet zoeken naar een breed draagvlak. Immers experimenteren en innoveren begint altijd met een klein aantal creatieve gedreven ondernemende mensen, die een moeilijke expeditie niet als probleem maar juist als uitdaging zien. Enigszins overdreven zou je kunnen zeggen: als het draagvlak direct breed aanwezig is, zal het wel niet zo vernieuwend zijn. Bottom-up processen gericht op het verkrijgen van een breed draagvlak leiden niet vaak tot echte vernieuwing. Top-down processen leiden soms wel tot prachtige ideeën, maar de realisatie ervan mislukt meer dan eens. De kunst is om deze twee verticale benaderingen te kantelen door institutionele ruimte te creëren voor horizontale verhoudingen en werkwijzen. Voor ons betekent dit dat we in eerste aanleg zoeken naar gedrevenheid, passie en creativiteit voor mogelijke verandering. Het draagvlak komt later wel, namelijk in de vorm van verbreding en verdieping van geslaagde en perspectiefvolle experimenten. Daarbij hebben mensen vaak ook tijd nodig om precies te begrijpen waar een nieuw concept voor staat. Wat het oplevert en wat ervoor nodig is om het tot een succes te maken. Dit leerproces heeft veelal ondersteuning nodig. Ook daaraan wordt gewerkt.

“Gevestigde denkbeelden gaan op hun kop” Gekoppeld aan het voorgaande punt is het een gegeven dat ingrijpende innovaties denbeelden op hun kop zetten, nogal eens controversieel zijn, ingaan tegen bestaand beleid of op gespannen voet staan met gevestigde belangen. Dit vraagt om geloof in wat je doet, om volharding, maar tegelijk ook om niet je ogen te sluiten voor de weerstand die er is. In nagenoeg al onze concepten is dit aan de orde. Het concept van de Agroparken doorbreekt de ontwikkeling richting een gespecialiseerde landbouw en gaat terug naar een moderne vorm van het oude gemengde bedrijf. Ondanks de duurzaamheidssprongen (inclusief dierenwelzijn) die ermee gerealiseerd worden, leidt het idee tot forse maatschappelijke weerstand. De gevestigde energiebelangen zitten niet te wachten op decentrale energieopwekking- en benutting, met nieuwe nutsinfrastructuren en de glastuinbouw als energieleverende spil. Nieuwe Dorpen doorbreekt het gevestigde denken dat bouwen in het groen per definitie een kwaliteitsachteruitgang betekent. Wil je dit soort op duurzaamheid gerichte ingrijpende veranderingen voor elkaar krijgen, dan moeten er soms onorthodoxe wegen worden bewandeld. Ook dat kan spanning zetten op het traditionele systeem van sturing en overleg.

Van controle naar ruimte om te experimenteren Het publieke systeem is sterk gericht op het reduceren van onzekerheden en

7

Gerard Endenburg past de Boeke-methode toe De Nederlandse opvoedkundige en pacifist Kees Boeke (1884-1966) zag in 1945 ‘Sociocratie’ als een manier om de gelijkwaardigheidsbeginselen van de Quakers, ook toe te passen in niet-religieuze organisaties.

beheersen van risico’s. De structuur, cultuur en werkwijze van de verticale lijnorganisatie zijn daar in hoge mate op ingericht. Het is als het ware hun core business. De Minister mag niet in de problemen komen en het inzetten van overheidsmiddelen en het realiseren van vooraf vastgestelde doelen, moeten goed worden gepland en gecontroleerd. Op zich lijkt daar niks mis mee. Maar de controlemechanismen en -procedures die daarbij horen verhouden zich doorgaans slecht tot innoveren. Eigen aan innoveren is dat er risico´s en onzekerheden aan verbonden zijn; dat zaken ook kunnen mislukken. Dit vraagt ruimte om te experimenteren en leren, om een andere manier van stimuleren en verantwoorden. Daar horen dan ook andere verantwoordelijkheden, bevoegdheden en instrumenten bij. Met andere woorden: de sturingsinstrumenten die over het algemeen effectief zijn voor verticale mechanismen, zijn een barrière voor (grensverleggende) innovatie.

S

amen met zijn Engelse vrouw Betty richtte Kees Boeke in 1926 een school op die bekend zou worden als de Werkplaats Kindergemeenschap in Bilthoven, waar zij deze beginselen toepastten. Eén van de bekendste leerlingen van Kees Boeke was prinses Beatrix die er een groot deel van haar lagere schooltijd doorbracht. Boeke zag de school als een werkplaats waar medewerkers (leerkrachten) en werkers (leerlingen) gezamenlijk vorm gaven aan het schoolleven.

Wat dat betreft is InnovatieNetwerk nog steeds een uniek experiment. LNV verschaft voor periodes van 5 jaar de middelen, legt de verantwoordelijkheid bij een bestuur waarin maatschappelijke partijen zitten en stuurt niet op detailniveau, maar beoordeelt aan het einde van de periode of het voldoende heeft opgeleverd. En dan kun je constateren, dat bijvoorbeeld alleen al de Kas als Energiebron meer aan economische en maatschappelijke baten oplevert dan er in 5 jaar in heel InnovatieNetwerk is geïnvesteerd. De andere succesvolle concepten maken het batig saldo nog groter. Alleen door op zo’n macro-manier naar de resul­taten te kijken, zie je het nut en de noodzaak om meer ruimte te creëren voor nieuwe experimenten en leerprocessen. Het innovatiebeleid van de overheid zou meer op dit principe gestoeld kunnen, of misschien wel moeten zijn.

Kees boeke en zijn vrouw Betty - 1939

Verantwoordelijkheid en gemeenschapszin Zo werden de kinderen actief betrokken bij het nemen van allerlei beslissingen. In de maandelijks gehouden ‘Bespreking’ werden beslissingen genomen, waarbij niet bij meerderheid maar bij volledige overeenstemming van stemmen werd besloten. Er werd naast het reguliere schoolwerk samen schoongemaakt, opgeruimd, gekookt, geklust, afgewassen etc., om zo verantwoordelijkheden te delen en gemeenschapszin te bevorderen Het gedachtengoed van Boeke, die tot 1954 aan zijn Werkplaats in Bilthoven bleef verbonden, zou van blijvende invloed zijn op veel van zijn (oud)leerlingen. Zo ook op Gerard Endenburg (1933). Voortbordurend op de sociocratische ideeën van zijn oude schoolmeester ontwikkelde Endenburg in de jaren zestig, nadat hij was afgestudeerd als electrotechnisch ingenieur, een besluitvormingsmodel voor organisaties op basis van gelijkwaardigheid. Prof. dr. ing. Gerard

Zoeken en soms ook niet vinden Kortom: ons werk kenmerkt zich door vallen en opstaan, door zoeken en soms ook niet vinden, door steeds wisselende coalities, door de verbinding tussen verschillende disciplines en domeinen, door inspirerende maar moeilijk bereikbare en verschuivende stippen aan de horizon. Als dat eens te regelen zou zijn via verticale structuren en principes, wat zouden grensverleggende innovaties en veranderingen dan eenvoudig te realiseren zijn en wat zou ik dan een rustig bestaan hebben. Maar misschien ook wel een veel minder leuk en spannend bestaan. Wil je hier meer over weten? Dat kan in het boek: Werken aan Systeeminnovaties, Lessen uit de praktijk van InnovatieNetwerk, van John Grin en Arienne van Staveren (uitgever: Van Gorkum, 2007).

Ger Vos is Directeur InnovatieNetwerk

Endenburg bekleedt sinds 1998 aan de Universiteit van Maastricht de bijzondere leerstoel ‘De Lerende Organisatie, in het bijzonder de sociocratische kringorganisatie’. Hij is oprichter van het Sociocratisch Centrum Nederland (www.sociocratie.nl), een adviesbureau dat een scala van organisaties en bedrijven in de gehele wereld bijstaat bij het invoeren van het Sociocratisch bestuursmodel. Wat houdt dit precies in?

 e kern van de methode: D mensen zijn ongelijke, unieke, gelijkwaardige personen De Sociocratische Kringorganisatiemethode is een methode om organisaties vorm te geven en te leiden op basis van gelijkwaardigheid bij de besluitvorming. De methode gaat uit van het beginsel dat mensen ongelijke, unieke personen zijn, die echter bij de besluitvorming gelijkwaardig zijn. Om deze gelijkwaardigheid daadwerkelijk te realiseren, wordt de besluitvorming georganiseerd volgens het ‘consentbeginsel’. Dit houdt in dat een besluit pas genomen is, wanneer geen van de aanwezige leden (beargumenteerd en overwegend) bezwaar heeft tegen het nemen van het besluit.

De sciocratische methode voegt aan de bestaande leidinggevende structuur een organisatiestructuur toe: die van de sociocratische kringen. Daarin beslissen medewerkers en leidinggevenden gezamenlijk over beleid. Zij zijn hierbij gelijkwaardig in de besluitvorming. De kringen worden aan de bestaande organisatie toegevoegd. De hiërarchische opbouw van de organisatie blijft dus bestaan. Die is nodig voor het uitvoeren van het in de kringen geformuleerde beleid. De

“Belangrijk dat je bij de besluitvorming niet wordt weggespeeld” Het consentbeginsel verschilt van ‘consensus’en ‘veto’. Bij consensus zijn de deelnemers aan de besluitvorming voor. Bij consent-besluitvorming zijn zij niet tegen. Bij veto hoeft bij een ‘tegen’ geen argument genoemd te worden. Bij consent-besluitvorming wordt bij een ‘tegen’ altijd het argument genoemd en toegelicht waarom het bezwaar ‘overwegend’ is. Bij de sociocratische kringorganisatiemethode regeert consent dus bij de besluitvorming.

Vervolg van pagina 1

Hypotheek op innoverend vermogen

Het is dus zaak om - afhankelijk van het type vraagstuk - tussen uiteenlopende sturingsvormen te leren schakelen. Anders dan in verticale hiërarchische organisaties kan in horizontale netwerken het innoverend en zelforganiserend vermogen van de samenleving worden aangeboord. Dit is nodig om ook met complexiteit en pluriformiteit in de samenleving beter om te kunnen gaan. In die zin is duidelijk sprake van het nut en de noodzaak van Horizontalisering van sturingsme­ganismen.

Een derde dilemma betreft het verschillend functioneren van maatschappelijke organisaties, bedrijven en instellingen enerzijds en overheids- en politieke organisaties anderzijds. Allen staan onder druk om effectief en efficiënt te werken. Maar voor politiek en overheid zijn dit niet de enige en ook niet de belangrijkste vereisten. Zij moeten eerst en vooral de rechtstatelijkheid, de democratie en de rechtmatigheid van het eigen functioneren borgen. Dat is belangrijk en noodzakelijk, maar leidt tevens tot even noodzakelijke extra regels, procedures en controle mechanismen, die tegelijkertijd een hypotheek leggen op het



Prof. Endenburg: “Vaak gaat het in een besluitvormingsproces goed totdat er een probleem ontstaat. Dan kijkt men rond, kiest positie en wie het sterkst is trekt de zaak naar zich toe. Daar moet je vanaf. De één kan wel meer weten dan de ander, maar juist dan is het essentieel dat die ander niet wordt weggespeeld bij de besluitvorming. We moeten leren om in een organisatie sociale structuren te maken. Als dat lukt, is hoog of laag in de hiërarchie en verticaal of horizontaal niet meer zo van belang. Hoe kunnen die verschillende disciplines met elkaar samenwerken, dat is de hamvraag. Hoe kun je dit soort dynamische processen sturen?”

sociocratische methode gaat een stap verder dan het democratisch beginsel, waarin de meerderheid beslist. Niet langer de meeste stemmen gelden maar alle stemmen gelden. Zo komen vernieuwende ideeën eerder voor het voetlicht en verdwijnen weerstanden die vaak bestaan tegen meerderheidsbesluiten en die de uitvoering daarvan bemoeilijken. In elke kring vindt scholing plaats, zowel op het betreffende vakgebied als scholing in de besluitvorming.

innoverend en lerend vermogen van diezelfde overheid. Daarom moet de verticale hiërarchische overheid zelf geen complexe vraagstukken aan willen pakken, maar juist institutionele ruimte creëren voor een ander mechanisme dat daar wel mee overweg kan. Ruimte dus voor horizontale innovatieve netwerken waarin de overheid ook zelf kan participeren.

Een nieuwe bestuurscultuur Dat is knap lastig want dit vergt een andere beleids- en bestuurscultuur: niet één op basis van invloed, kennis en macht, of van besluitvormingsprocedures erop ericht om anderen te veranderen, maar juist een cultuur op basis van vertrouwen

Volgens Endenburg is het een absolute noodzaak voor organisaties om te blijven leren. Hoe beter een organisatie er in slaagt kennis te verwerven en optimaal in te zetten, des te slagvaardiger kan men opereren. Endenburg: “Kennis, ook de kennis om als organisatie beter te kunnen functioneren, is een machtsfactor van betekenis. De bestaande machtsstructuur in veel organisaties remt echter het verwerven, ontwikkelen en toepassen van kennis. In die structuur kan kennis namelijk een bedreiging vormen. Een rem op kennis zal uiteindelijk de economische ontwikkeling van die organisaties belemmeren.” In 1970 kreeg de jonge Endenburg de kans om zijn vooruitstrevende ideeën op het gebied van bedrijfsvoering uit te testen. In dat jaar nam hij het bedrijf van zijn vader, Endenburg-Electrotechniek in Rotterdam over en liet er zijn Sociocratische KringorganisatieMethode op los. Met succes! Bijna 40 jaar later wordt het bedrijf nog altijd op dezelfde wijze geleid. Gerard Endenburg: “Iedereen die bij Endenburg komt werken heeft een bepaalde verantwoordelijkheid. Mensen

en respect. Een cultuur die de institutionele ruimte schept om vanuit veranderende duurzaamheidwaarden (PPPP) te mogen experimenteren en leren en dus zelf mee te veranderen. Omgaan met complexiteit kan dus wél beter, maar kennelijk niet makkelijker. Al met al is het handelend vermogen van de overheid en de politiek dus vooral ook relatief en beperkt. Maar dit betekent tegelijkertijd óók dat het vrij fors kan worden verbeterd. Niet door steeds zelf alles te willen doen en niet door er een tandje bij te zetten vanuit de gangbare politieke -en beleidscultuur. Maar wel door te leren om ontwikkelingen, op gang gebracht door experimenten van gemotiveerde enthousiaste innovatoren, een kans te geven.

functioneren beter op die manier en voelen zich meer betrokken bij de organisatie. Ik heb regelmatig meegemaakt dat medewerkers bij een ander bedrijf gingen werken, maar na enige tijd te-

“Mensen voelen zich meer betrokken bij de organisatie” rugkeerden naar onze organisatie. Zij misten het gevoel van betrokkenheid en de gelijkwaardigheid.” In 1984 ging Endenburg nog een stap verder met zijn bedrijf. “Ik had moeite met het feit dat eigenaren van bedrijven als het ware mensen ‘bezitten’, omdat deze mensen exact moeten doen of laten wat de eigenaar of aandeelhouder wil. Om dat probleem op te lossen hebben wij dankzij afspraken met de overheid een juridische vorm binnen de Nederlandse wetgeving gevonden, die het mogelijk maakt dat het bedrijf zichzelf bezit. Dus niet de aandeelhouder, de eigenaar of de werknemers bezitten het bedrijf, maar de organisatie bezit zichzelf.” In de jaren die hierop volgden trok Endenburg zich als bestuurder steeds verder terug uit de onderneming. Hij is er nu nog als commissaris aan verbonden. Als hoogleraar reist hij de laatste jaren de hele wereld af om organisaties naar zijn ideeën vorm te geven en het concept van eigendom te veranderen. Zijn methode wordt toegepast in vele landen waaronder de VS, Canada en Brazilië.

Bloembollen in Brazilië Gerard Endenburg tot slot: “In Brazilië adviseer ik op dit moment een boerenbedrijf. Het gaat om 1600 boeren die gezamenlijk 10.000 hectare grond bezitten. Zij zoeken onder meer naar andere manieren van produceren. Massaproductie is een groot issue in Brazilië. Ik heb er weken in de bush gezeten. Het was verbazingwekkend om te zien hoe dat besluitvormingsproces verliep en hoe creatief ook oude mensen kunnen zijn. Ik verstond geen woord van wat er werd gezegd, maar merkte wel dat de beslissingen met consent werden genomen. De meeste van die boeren konden niet lezen of schrijven. Maar zij konden wel met elkaar ideeën creëren. Ongelooflijk.”

Dus leren omgaan met onzekerheid en met leren ‘leren’. Met vallen en opstaan. Voorwaarde is dan wel dat de hiërarchische overheidsorganisatie voldoende ruimte biedt voor innovatieve horizontale netwerken, waarmee het zelforganiserend vermogen van de samenleving kan worden aangeboord, ingezet en versterkt, om ook de complexer wordende vraagstukken in de samenleving in duurzamer banen te kunnen leiden. In feite biedt Horizontalisering daarom bestuurlijk vooral ook nieuwe perspectieven. Daar zouden politiek en overheid zo snel mogelijk op in moeten spelen. Dat is lastig, maar uitstel brengt duurzame ontwikkeling niet dichterbij.

J.D.

pagina

horizontalisering nl

8

horizontalisering nl

pagina

9

De ‘rooie draad’ van Cees Veerman:

‘Mensen verbinden en in hun kracht zetten’ door Rob Knijff en Jan Dirven In de bijna vijf jaar dat hij minister van Landbouw was, liet Cees Veerman veel ruimte aan zijn omgeving. Hij was weliswaar de baas, zette de bakens uit, maar verwachtte zowel van zijn ambtenaren als van burgers in ruil voor veel bewegingsvrijheid een grote eigen inbreng. Hij stond op tegenspraak en moedigde het ontwikkelen van eigen competenties en het nemen van nieuwe ini­ tiatieven aan.

N

adat hij in februari 2007 de Haagse politiek na vijf jaar ministerschap vaarwel had gezegd, wilde hij eerst weer een tijdje ‘met zijn handen’ werken op de twee grote boerenbedrijven (één in Nederland en één in Frankrijk) die hij runt. Maar al snel kwamen er nieuwe uitdagingen en aanbiedingen op zijn pad en heeft hij het nu weer drukker dan ooit. Naast buitengewoon hoogleraar (Wageningen UR en Tilburg), voorzitter van de nieuwe Deltacommissie, die de gevolgen onderzoekt van de stijging van de zeespiegel door klimaatverandering, voorzitter van de vereniging Natuurmonu­ menten, commissaris bij Rabobank en een handvol andere functies, zwaait hij voor twee dagen in de week ook de scepter over de beheers –en exploitatiemaatschappij Bracamonte BV in Groesbeek, die o.a. in seafood doet. In het fraaie hoofdkwartier van dit bedrijf, een stijlvolle villa in de bosrijke omgeving van de Heilig Landstichting, vindt het interview met de kleurrijke oud LNV-minister plaats.

Boer in het groot en wetenschapper Cees Veerman, boer in het groot, ondernemer, bestuurder, wetenschapper belandde in de zomer van 2002, naar eigen zeggen, min of meer bij toeval in de politiek. Hij werd door Jan Peter Balkenende gevraagd om minister te worden en zei er ja tegen. Niet afkomstig uit de Haagse politiek maar een boerenzoon die hoogleraar werd en talloze bestuurlijke functies bekleedde. Na zijn aantreden als minister drukte hij als bestuurder direct een eigen stempel op zijn departement. ‘Van zorgen voor, naar zorgen dat’, was het motto van Cees Veerman. Niet een overheid die alles voor iedereen wil regelen, maar juist een meer terugtredende overheid die ruimte schept voor maatschappelijke initiatieven. In de vorm van innovaties die duurzaam zijn, dat wil zeggen: economisch, ecologisch en sociaal. Maar bestuur en politiek moeten dan zelf ook innoveren, dus anders leren werken.

Als minister brak hij met de dominante top down benadering Feilloos voelde Veerman aan dat in een samenleving waarin ontwikkelingen en problemen steeds complexer worden en informatiestromen steeds sneller tot burgers en consumenten doordringen, het functioneren van ‘verticale’, hiërarchische organisaties steeds problematischer wordt. Als bewindsman brak hij met de dominante top down benadering waarbij de minister de lakens uitdeelt, strakke procedures en controles gelden en ambtenaren tenslotte uitvoeren. Hij stimuleerde een andere, meer ‘hori­ zontale’ manier van werken en richting bepalen, waarbij het verbinden van mensen, het geven van ruimte, het ontwikkelen van eigen competenties en het creëren van draagvlak veel meer voorop moesten komen te staan.

“Ik riep fusie? Niks ervan. Samenwerking, daar gaat het om!” Waar kwam dit horizontale gedachte­ goed van de nieuwbakken minister destijds eigenlijk vandaan en welke denkwereld bracht hij mee toen hij in 2002 minister werd? Een vraag die wij de oud-bewindsman voorlegden. Als bestuurder was Veerman voordat hij minister werd betrokken geweest bij drie grote fusies. Stuk voor stuk ingrijpende veranderingsprocessen. Als voorzitter van de Nationale Coöperatieve Raad voor Land –en Tuinbouw, hielp hij de in die tijd verbrokkelde landelijke zuivelcoöperaties de handen ineen slaan. Een jaar of vijf later kreeg hij bemoeienis met de tuinbouwveilingen, die hij samensmeedde tot De Greenery, een commercieel logistiek versbedrijf dat zijn cliënten (supermarkten) het hele jaar door voorziet van verse groenten, fruit en paddestoelen uit binnen –en buitenland. Het derde ingrijpende veranderingsproces onder zijn leiding, was het samenbrengen van de Landbouwuniversiteit en de Wageningse onderzoekinstellingen van DLO tot Wageningen Universiteit en Researchcentrum.

Over die laatste klus zegt hij: “Toen ik bij Wageningen UR aan de slag ging riep iedereen: ‘fusie, fusie, er moet fusie komen, dwang, dwang’. Ik zei: fusie, niks d’r van. Samenwerking, daar gaat het om! En als het uiteindelijk tot een juridische vorm van fusie moet komen, dan zien we dat wel, maar alleen als dat praktisch is.”

“Als veranderings­ manager ben je vooral therapeutisch bezig” “ De universiteit was bestuurlijk wat in slaap gesukkeld”, vervolgt Cees Veerman, “er werd teveel gefilosofeerd vanuit de bestuurskamer. We hebben toen een proces opgestart: bijeenkomsten gehouden, brievenbussen geopend, mensen bevraagd: geef uw mening! Daar hebben we drie maanden voor genomen en toen hebben we ‘het net’ opgehaald en geprobeerd een en ander te structureren in de vorm van een strategiepaper. Een concept. Niet met de gedachte van: wij weten het allemaal ook niet en laten we maar eens kijken wat de grote gemene deler is. Ik wist heel goed wat ik wilde, of liever: hóe ik het wilde. Het ging mij er in de eerste plaats om de mensen ervan te overtuigen dat het niet een van boven opgelegd proces zou worden. Iedereen bij Wageningen UR wist wel dat er iets moest gebeuren nadat het politieke besluit was genomen de boel te verzelfstandigen. Er moest gesaneerd en nog meer samengewerkt worden en het verlies aan ambtenarenstatus moest worden vormgegeven. Dan is het belangrijk om het eerst met elkaar eens te worden over de richting die je uit wilt” “Ik had van tevoren vastgesteld: ik doe dit vier jaar en dan stop ik ermee. Daar zit een hele duidelijke filosofie achter. Als ‘veranderingsmanager’ ben je meer therapeutisch bezig, dan dat je echt ‘vooruit’ aan het managen bent. Vooruit-managen doe je pas wanneer de structuur eenmaal is gesetteld, dan ga je de franjes aanpakken. Maar als je bezig bent de structuur vorm te geven, dan is dat vooral een therapeutische bezigheid. Dat is het rijp maken, de geesten richten, het momentum

politiek geschoold, ik deed het omdat men mij nodig had, niet omdat ik zonodig wilde. Dat is toch een totaal ander uitgangspunt. Ik deed het niet tegen mijn zin, maar ik vond het mijn opdracht. Ik trad ook aan omdat ik vond dat mijn voorgangers Jozias (Van Aartsen – red.) en Brinkhorst de landbouwsector niet in zijn kracht hadden gezet, maar juist in de verdediging hadden gedrukt. Misschien kon dat in die tijd niet anders. Landbouworganisaties wilden niets weten van verandering, maakten vreselijke dierziektes mee, de prijzen waren slecht, er was een mestprobleem, een subsidievraagstuk op europees niveau, de bestrijdingsmiddelenproblematiek en milieuvervuiling. Die boeren wilden niks, dat was zo’n beetje het gevoel toen ik minister werd.” “Dat had ik al eerder gemerkt toen ik nog adviseur was bij de Noord-Brabantse Christelijke Boerenbond. Daar wilden ze destijds met strontkarren naar het Provinciehuis om een provinciale regeling zogezegd eventjes in de stront te laten zakken. Daar heb ik toen ernstig tegen geprotesteerd. Zo moet dat niet! Je moet praten met het Brabants Landschap. Dát is de weg. Die heeft men ook gekozen én met resultaat.” “Ik stapte dus in de politiek met als achtergrond: wij moeten de mensen binden. Mensen verbinden en in hun kracht zetten is voor mij altijd de centrale rol, de ‘rode draad’ geweest. Dat kan niet altijd, maar het is wel altijd mijn visie geweest. Dat verklaart ook mijn rol bij al die veranderingsprocessen. Moet je eens kijken wat er nu gebeurt in Wageningen. Dat is

“Ze wilden destijds met strontkarren naar het Provinciehuis? Daar heb ik ernstig tegen geprotesteerd!” creëren. Welke kant gaan we op? Welke mensen kunnen we daarin allemaal meenemen? Hoe ga je om met die 10-15 procent van de mensen in de organisatie, die je niet meekrijgt? Hoe begeleid je dat rouwproces? Want dat is het, hè.” “Toen ik minister werd bracht ik deze denkwereld met mij mee. Ik was niet

tien jaar geleden in gang gezet, fantastisch. Ik mag er nu zelf lesgeven en zie met grote vreugde de bloei er van.” “ Nou, zo trad ik dus aan als minister en vond het ministerie eigenlijk wat bekrompen en een verkeerd beeld hebben van de kracht van de agrarische sector. Zo vond ik direct de spanning

die er bestond tussen landbouw en natuur desastreus. Dus heb ik van meet af aan gezegd dat wil ik in één hand. Een staatssecretaris wilde ik ook niet. We moeten de mensen en de belangen verbinden: natuur, landschap, boeren,

“Mijn eerste stap bij LNV was: ruimte geven. Ik wilde partner zijn in de beraadslaging” agribusiness. Ook in Europees verband: de nieuwe lidstaten die eraan zaten te komen. De Europese samenwerking met de oude lidstaten was voor mij een veld waar die verbinding gestalte kreeg. Ik heb dat internationale werk met heel veel plezier gedaan en heb bijna al de nieuwe lidstaten bezocht. Eén, twee soms wel drie keer.” “En verbinden gold natuurlijk ook intern voor de verschillende departementsonderdelen. Bijvoorbeeld hoe je in de bestuursraad je staf gestalte geeft. Je praat met de directeur Financiën, met de directeur Communicatie, hoe je dat doet. Ik merkte in het begin dat ik allemaal opgelepelde stukken kreeg, waar de minister ja of nee op kon zeggen. Als je nee zei, dan ging het terug de pijplijn in om te kijken hoe het voor een volgende keer doorslikbaar gemaakt kon worden. En als je ja zei, dan was het goed, dan was je de slagboom gepas-

seerd. Dus ik dacht: de minister wordt gezien als een slagboom. Daar moet je onderdoor. Die moet opengaan of die blijft dicht. Het was ja of nee en als je d’r door was, dan was het ambtelijk apparaat er van af, zogezegd. En als de minister het politiek niet voor elkaar kreeg in de Kamer, dan kwam het ambtenarenapparaat met de ideeënbus. Dan ging men sleutelen, varianten verzinnen, zijweggetjes nemen of vluchtroutetjes. Dat werd mij allemaal aangereikt: we zouden het zo of zo kunnen doen, maar uiteindelijk moet het er door.” “Mijn eerste stap nadat ik bij LNV was begonnen was dus: wij gaan ruimte geven. En bij ruimte hoort vertrouwen. Het verbinden van mensen en belangen

“Dus voortaan zei ik: jongens als wij het eens zus of zo doen. Die over­ leggen waren opeens geen ‘vertoning’ meer” ik heb dat stuk gelezen. Het is een goeie afweging en er worden opties in gegeven. Maar dames en heren, nu we hier toch bij elkaar zitten: ik heb de neiging om hier of daar aan te denken. Wat vinden jullie daar nou van? In het begin zaten ze stoïcijns te kijken en zei niemand wat. En dan zei ik: Harrie (dierziekten) wat vind jij d’r nou van, komop! En dan hoorde je: ja, ja, voorzichtigjes an. Schoorvoetend hoorde je verschillen van opvatting.

gold dus ook binnen het departement. Die hele verkokering, dat idee van die slagboomfunctie die je hebt als minister. Daar wilde ik vanaf. Ik wilde partner zijn in de beraadslaging over een verstandige aanpak. Mét een bijzondere verantwoordelijkheid. Natuurlijk! Je bent CEO. Ik voelde me CEO van het departement. Uiteindelijk sta ik er alleen voor om mijn beleid te verdedigen en daarover verantwoording af te leggen in het parlement. Met hulp van iedereen. En dat is ook prima, er moet helderheid zijn. Er moet een persoon zijn die zegt: “The buck stops here”, zoals de Amerikaanse president Harry Truman ooit zei.” Truman had een houten bordje met deze oneliner op zijn bureau staan. Hij wilde er mee zeggen: dat hij als president ‘de hete aardappel’ nooit zou doorschuiven naar een ander, maar zich persoonlijk verantwoordelijk voelde voor de manier waarop het land werd bestuurd: de verantwoordelijkheid stopt bij mij.

Dat was soms eerst zorgvuldig weggefilterd door de hiërarchie. Maar ik zei: laat mij nou eens horen wat de andere opvattingen zijn. En op den duur zag je die nuanceringen terugkomen in de nota’s. Dat werd niet meer zo strak, er werden voors en tegens gegeven. De directeuren werden ook wat meer ontspannen. Die dachten ik hoef niet met één lijn bij de minister te komen, bij die slagboom.” “Dus voortaan zei ik bij de voorbereiding van een gesprek: jongens, als we het zo of zo zouden doen, wat denken jullie ervan. Politiek-assistent erbij. Die had een beetje gesondeerd bij de fracties hoe er daar tegenaan werd gekeken. En we hadden het ook al ingedruppeld bij de fracties: de minister denkt daaraan, wat denken jullie. Die overleggen waren geen vertoning meer, die droegen vrucht. Je wist van tevoren al een beetje van elkaar hoe het zat. En dan kun je nog wel een ‘spel’ opvoeren. Dan zei ik bijvoorbeeld tegen Ger Koopmans (CDA-Tweede Kamerlid – red.): Ger, je weet het hé, je maakt je nu druk over die mestnormen en je kunt een heleboel herrie maken op die boerenvergaderingen: de vuist heffen en zeggen we zullen die minister wel eens eventjes. Maar je weet zelf dat dat niet gaat lukken. Doe nou twee dingen: maak duidelijk waarvoor je staat, maar maak je nou niet te groot, want je kunt niet oogsten wat je niet zaait. Maar ik kan je wel vertellen wat je kunt krijgen: hier liggen mijn grenzen en als je er overheen gaat, weet dan dat je een buitengemeen halsstarrige minister tegenover je vindt, die er ook niet voor terugdeinst om te zeggen: dan maar zonder mij. Dan weet je dat maar. Dat is het politieke handwerk: de gezonde spanning tussen het parlement en de regering”

“Ik wilde discussie in mijn staf”, vervolgt Cees Veerman. “Als ik een voorbereiding had voor een algemeen overleg dan kwam er een hele batterij mensen binnen. Dan was er van tevoren een nota gemaakt en werd gekeken of dat allemaal wel zo kon. En wat deed ik? Dan zei ik tegen die mensen: ja,

De oud-minister is op een heikel punt beland. Terugkijkend op zijn politieke jaren had hij zich de samenwerking met de Tweede Kamer heel anders voorgesteld. Veerman: “Toen ik als minister begon zag ik die Kamer als een soort raad van Commissarissen, waarmee je overlegt. Waartegen je zegt: nou ik

had het zo gedacht, want dat lijkt mij om die en die reden verstandig, ik heb daar argumenten voor en ook wat geld. Kortom: je licht je voorstel toe, je verdedigt het en betrekt daar dan ook de volksvertegenwoordiging bij. Maar die volksvertegenwoordiging heeft soms een heel ander doel. Die wil scoren, kapittelen, knieval laten maken, de minister in het zand laten bijten, door het stof laten gaan. Want wat is er mooier dan de minister op de knieën te krijgen. Dat was dus totaal niet mijn stijl!” “Mijn stijl was van overleg en hoe lossen we dit probleem gezamenlijk op. Let wel: we kunnen wel verschillende visies op een probleem hebben, maar uiteindelijk weten we toch wel wat de richting is. Als we het over dierenwelzijn hebben, dan hebben we geen verschil van inzicht over wáár wij heen willen. We hebben alleen verschil van mening over het tempo en de weg waarlangs we dat kunnen bereiken. Want ik wil in de tussentijd geen Nederland zonder boeren hebben. Of ik wil het inkomen van de boeren niet halveren. Of ik wil de Staat niet laten opdraaien voor grote uitkoopbedragen. Dus hoe red je dat nou? Daar waren natuurlijk discussies over. En dat wordt in de politiek vertaald met: hij wil het niet. Maar dat is de politieke vertaling, omdat nu eenmaal beeldvorming beslissend is voor de waardering van iemands bijdrage. Dat heeft vooral te maken met de mediainvloed die op het politieke bedrijf ligt. En waarom is nou die mediainvloed zo groot? Reclameboodschappen spelen een belangrijke rol, men wil ‘publiek hebben’. Kijkcijfers zijn bepalend voor de reclamerecette. De media worden sterk beïnvloed door commerciële belangen. Dat is een verkeerd mechanisme.

“Wat ik al die tijd al aan het doen was deed mij denken aan dat mooie verhaal van Voltaire: ‘Le Bourgeois Gentilhomme’” Beeldvorming is beslissend voor de beoordeling. Als je een beeld neer kan zetten, dan zegt dat meer dan 1000 woorden. Bijvoorbeeld een beeld van een chagrijnige minister. Moet je kijken hoe Donner afgebeeld wordt altijd met die mondhoeken naar beneden. Gerrit Zalm net zo. Of schaterlachend zo in de trant van: u kunt het mij allemaal doen. Dat is zo bepalend, daar heb je dus in de politiek mee te maken. Ik heb mij daar altijd Siberisch onder gehouden. Veerman vervolgt: “Ik ben in de ogen van en deel van de media een excentrieke minister, die hoort niet tot het establishment. Ik weigerde bijvoorbeeld om te komen bij Barend & Van Dorp. Ben ik nooit geweest. Ik dacht: je zit daar louter als voorwerp van entertainment. Maar als ik iets te vertellen had over een ramp, een diercrisis, of over beleid, dan kwam ik graag naar bijvoorbeeld Nova. Maar ik ga daar niet entertainment zitten zijn. Het hele programma gaat om die twee mannen.”

Terug nu naar de zaak waarom het hier draait: zijn horizontale manier van denken en besturen. Was Cees Veerman zich er van bewust toen hij in 2002 minister werd, dat hij een horizontale stijl van besturen meebracht? Hij moet lachen om de vraag en geeft er een eerlijk antwoord op. Cees Veerman: “Toen ik bij LNV voor het eerst kennis nam van de theoretische achtergrond van horizontalisering versus verticalisering, dacht ik: verrek, dat is wat ik al die tijd al aan het doen ben. Het deed mij denken aan dat mooie verhaal van Voltaire: ‘Le Bourgeois Gentilhomme’. Een rijke man uit het volk wil graag edelman worden, maar moet daarvoor eerst les nemen in van alles en nog wat. Schermen en zo, maar ook in welsprekendheid. En als zijn leraar hem een voorbeeld geeft hoe hij moet spreken, antwoordt de man verbaasd: oh, ik merk dat ik dat mijn hele leven al heb gedaan. Nou, zo was het bij mij ook een beetje toen ik mij bij LNV verder verdiepte in de theorie van horizontalisering. Ik zat al op die weg vanuit een natuurlijke visie hoe menselijke samenwerkingsverbanden in elkaar steken. En ook door de razendsnelle wijze waarop de samenleving verandert, hè. Want de samenleving horizontaliseert in hoog tempo!” Als je in die snel veranderende samenleving echt een aantal fundamentele inhoudelijke verbeteringen wilt aanbrengen, wat betekent dit dan voor de rol van de politiek zoals wij die nu kennen?Hoe heeft Veerman dat ervaren. De oud-minister gaat er even goed voor zitten. “De rol van de Nederlandse politiek is van veel mindere betekenis dan vroeger. De echte belangrijke beslissingen die betrekking hebben op de samenleving worden deels genomen in de directiekamers van grote ondernemingen. Wat Nestlé beslist, wat Unilever of Shell beslissen is van veel grotere betekenis, bijvoorbeeld voor onze energievoorziening, dan wat er soms wordt afgekrakeeld in de Tweede Kamer. Dat is één. Twee: we hebben Europa. De besluitvorming die in Brussel plaats vindt is van veel dominantere betekenis, dan onze eigen nationale besluitvorming. In Brussel worden de belangen van de individuele landen tegen elkaar uitgewogen. Dus de macht is voor een groot gedeelte uit Den Haag vertrokken. Alleen de spelers doen net alsof dit nog niet het geval is. En de derde factor waaraan de uitholling van de Haagse politieke macht kan worden toegeschreven, is de rol van wat in CDA-kring zo fraai wordt aangeduid als het maatschappelijke middenveld. Samenbundelingen van onderlinge organisaties. Gewone mensen, gezinnen, zij hebben allemaal hele grote invloed op hoe dingen in de samenleving lopen en veranderen.

“Procedures zijn reddingsboeien voor rade­loze bestuurders en bange ambtenaren” “Neem nou die urennorm voor de scholieren van de staatssecretaris van Onderwijs. Dat is nou een voorbeeld dat aantoont, dat men in dit departement nog weinig begrijpt van horizontalisering versus verticalisering. Die urennorm is er ooit een keer ingeslopen en nu denkt men dat je daar ook ‘eeuwig’ aan

vast moet blijven houden. Anders verlies je de greep op het onderwijs. Onzin. Weet je hoe ik al die procedures wel eens heb genoemd in één van mijn nieuwjaarstoespraken? ‘Procedures zijn reddingsboeien voor radeloze bestuurders en bange ambtenaren’!” “Ik heb zelf tot mijn 21e jaar voor de klas gestaan. Als leraar weet je dat het onderwijs gebeurt in de klas. Dat gebeurt in het samenspel tussen de competente leraar die zijn leerlingen op waarde schat, hen vertrouwt en wat bijbrengt. Die de ambitie heeft kinderen wat verder te brengen. Zijn aandacht niet richt op de briljante kinderen, die komen er zelf wel, maar juist op degenen die het nodig hebben. Dat is de eer van die leraar! Dat hebben wij er dus deels uitgewerkt omdat Den Haag is gaan zeggen hoe een leraar zou moeten functioneren. En bovendien als je je niet aan die urennorm gaat houden dan krijg je een boete. Vasthouden aan procedures, meer controle. Weet je waar het allemaal om draait? Om het gebrek aan waardering voor de leraar!” Is het erg dat die macht uit de politiek verschuift naar andere krachtenvelden? Cees Veerman: “Nee, dat vind ik niet erg. Erg is eigenlijk niet het goede woord. Het is een onweerstaanbaar feit van een emanciperende samenleving. Van een zelfbewustere beter opgeleide samenleving, die met moderne media zich veel uitvoeriger tegen lagere kosten kan laten informeren hoe het zit. Iedereen kan het allemaal nalopen, men kan zich ergens een opinie over vormen. En wat het allerbelangrijkste is, dat zij dat dús ook doen. Je moet daar dan ook je besluitvorming en de mogelijkheden die je als regering hebt op afstemmen. In een organisatie, maar ook op een departement, moet je als minister niet zeggen: hoe kom je d’r door, maar hoe krijg ik het voor elkaar. Dat zijn twee totaal verschillende dingen. Hoe kom ik er door betekent alleen: hoe vind ik de weg om de slagboom te passeren. Waar het hier op aan komt is: hoe krijg ik mijn idealen verwezenlijkt.” De oud LNV-bewindsman is er van overtuigd dat alleen door het verbinden van mensen en belangen, door ruimte te scheppen voor innovaties, idealen als een meer duurzame en veiliger toekomst, stapje voor stapje dichterbij kunnen komen. Cees Veerman: “Vernieuwingen, innovaties kunnen alleen tot stand worden gebracht door mensen die zich geïnspireerd voelen, een geesteshouding hebben van: we moeten echt iets nieuws doen. Dat kan alleen in een cultuur, in een omgeving waarin men zich vrij voelt. Waarin men zich niet gebonden of laat ik zeggen gecontroleerd voelt. Je kunt innovaties niet afdwingen, die ontstaan door de geestkracht van mensen. De overheid moet daar dus ruimte voor bieden door verticale belemmeringen en hiërarchische procedures te durven wegnemen. Daarom heb ik geprobeerd op het departement een sfeer te creëren van jongens laten we met elkaar én met betrokkenen in de samenleving kijken wat we kunnen bereiken om samen een meer duurzame toekomst te helpen realiseren. En dat zijn in belangrijke mate horizontale processen geweest.”

pagina

horizontalisering nl

10

Intensieve veehouderij als casus:

‘Horizontaal werken’ bij het ministerie van LNV door Trond Selnes stellen van de rollen werd als interessant beschouwd. Maar bestond er wel voldoende animo binnen LNV om een debat op gang te brengen met zo’n hoog ambitieniveau? Hardop vroeg men zich af of LNV wel in staat was om naar dit soort ‘horizontale werkprocessen’ om te schakelen? Bij de voorafgaande discussies werd het zoeklicht uiteindelijk nadrukkelijk gericht op de noodzaak om een naar binnen gekeerde en verkokerde overheid te veranderen.

energie in de nieuwe roldiscussie te zitten. Het viel op dat rond zestig procent van de deelnemers vond dat de ‘gereedschapskist’ van LNV aan het veranderen is. Het is niet langer een automatisme dat alles van bovenaf wordt geregeld en bepaald. ‘Nieuwe rollen’ zullen processen op gang brengen die niet goed meer passen binnen een verticale organisatie. Ruim tweederde van de LNV’ers voelde zich klaar voor deze nieuwe rol.

Een waaier van activiteiten maar weinig accumulatie van inzichten

Terugkijkend kun je constateren dat het transitieteam zijn beste werk afleverde in de aanloop naar het debat. Zodra het debat was afgelopen zakte het team in elkaar. Uit LNV’s interne evaluatie bleek de positieve energie in de beginfase het hoogst, toen het gevoel van urgentie hoog was en de structuren nog niet genesteld waren. De kracht van de werkwijze van een transitieteam lijkt te liggen in de formele afstand van de lijnorganisaties, gebruikmakend van kleine en taakgerichte teams die in principe projectmatig en informeel aan de slag gingen. De zwakte zat onder andere in wat een ambtenaar ‘the mission impossible’ noemde: hoge ambities gekoppeld aan relatief vage en veelal tegenstrijdige rollen en opgaven. Velen worstelden hiermee. ‘Ik mis een ‘things-to-do-list’, stelde een ambtenaar, waardoor veel positieve energie wegebde.

De praktische uitwerking van het maatschappelijke debat leidde tot een waaier van activiteiten. Er was eerst een inventarisatiefase met rondetafel­ gesprekken gericht op bewustwording en meningsvorming. Organisaties en individuen werden gevraagd om visies in te dienen. Daarna volgde een regionale ‘confrontatiefase’, met een viertal regionale debatten en uiteindelijk een afsluitend nationaal congres.

D

Mede gevoed door vervelende dierziektes als MKZ, Varkenspest en Vogelgriep koppelde minister Veerman (LNV) een aantal uitdagende dossiers aan elkaar: de steeds verder uitdijende agenda voor de intensieve veehouderij, dierziektes, transitie en het project Andere Overheid. Veerman was een van de eerste bewindslieden die direct geporteerd was van de transitiegedachte. De minister koos een debat als vertrekpunt voor een proces, dat binnen en buiten zijn departement de deur moest openen voor pogingen om innoverende en horizontale werkprocessen een kans te geven. In dit artikel* wordt teruggeblikt op dit transitiebeleid. Wat wilde LNV ermee bereiken en wat werd bereikt? En wat moet er gebeuren na deze debatten? Zijn er kansen voor een ministerie dat een transitieproces aanjaagt? Het mag duidelijk zijn dat de intenties achter het transitiebeleid zeer ambitieus waren. Het gaat bij ‘transities’ om een creatief veranderingsproces. Creativiteit is ‘ontsnappen uit bestaande conventies’, zoals de psycholoog Van der Braak het noemt. Tegelijkertijd moet je volgens Loeber ‘inbreken in het gangbare’, om toegang te krijgen

pagina

11

Interview met: Chris Kalden

Een ‘andere manier’ van werken door Rob Knijff en Jan Dirven

In het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan van 2001 lanceerde de regering het begrip transitiebeleid als een antwoord op de behoefte aan meer duurzaam­ heid. Landbouw was een van de vier beleidsterreinen waarop transities nodig waren.

e ontwikkelingen in de landbouw kwamen steeds meer op gespannen voet te staan met natuur- en landschapsontwikkeling, biodiversiteit, milieu, dierenwelzijn en behoud van natuurlijke hulpbronnen. Het was hoog tijd voor een transitie.

horizontalisering nl

tot de institutionele bolwerken waar de macht en de middelen zitten. Hiervoor zullen nieuwe werkprocessen en nieuwe rolpatronen moeten worden ontwikkeld. Oude rolpatronen zijn niet langer toereikend voor het vinden van oplossingen voor de meer ingewikkelde problemen van deze tijd.

“Niet ‘meer van het zelfde’, maar ruimte voor onconventionele initiatieven” Cees Veerman wilde als landbouwminister nadrukkelijk niet ‘meer van hetzelfde’, maar juist een richtinggevende dialoog. Hij wilde af van de vanzelfsprekendheid dat alleen de overheid hiermee bezig is. Doel was te komen tot een gedeelde probleemopvatting om vervolgens ruimte te scheppen voor onconventionele initiatieven. Het zou een gezamenlijk leerproces worden, het bewust loslaten van de gestolde rolverdeling uit het verleden. LNV had een missie. Binnen het ministerie leidde dit tot discussies over wat LNV eigenlijk wilde bereiken. Volgens sommigen kon de hoge ambitie niet worden bereikt met een debat alleen. Intern werd ook wel gewaarschuwd voor ‘het aantrekken van een te grote broek’. Voor veel LNV’ers zat er echter ook voldoende uitdaging in de ambitie en de aanpak om geïntrigeerd te raken. Vooral het ter discussie

Parallel hiermee werden ook andere organisaties opgeroepen zelf debatten te organiseren. Intern hield LNV een aantal ‘spiegeldebatten’ voor zijn ambtenaren. Voor de uitvoering werd intern een Transitieteam opgericht, met hiernaast een meedenkgroep van externen uit wetenschap, praktijk en beleid; en een strategiegroep, beiden onder leiding van de minister. Een interne beleidsgroep bood ondersteuning op belangrijke beslismomenten. Reeds snel na aanvang bleek dat het organiseren van het debat eerder een doel op zich werd dan een middel. Het debat zelf kwam hierdoor weliswaar goed op de rails, maar het bleek moeilijk om te profiteren van alle ingebrachte inzichten. En dit laatste was natuurlijk wel de bedoeling. Opvallend was dat het klaren van deze klus veel positieve energie opwekte en dat de deelnemers het gevoel kregen dat de schotten tussen de directies en afdelingen open gingen. Toch bleef er ook twijfel over ‘weer een debat met een rapport’. De minister kreeg in eerste instantie het voordeel van de twijfel, maar wel met een ondertoon van: ‘als er maar iets gebeurt met de uitkomsten’. Tijdens de regionale debatten luisterden de deelnemers vooral naar inleidingen en bogen zich over dilemma’s in de vorm van stellingen. De debatten zelf kenmerkten zich door weinig dialoog, veel verwijzingen naar wat anderen zouden moeten doen en het snel doorschuiven naar een of ander technisch-economische ‘oplossing’. Er werd geschermd met bedragen, percentages en het nemen van ‘maatregelen’. Een gevoel van urgentie viel er nauwelijks te bespeuren.

Een nieuwe gereed­ schapskist voor LNV Tijdens de spiegeldebatten voor ambtenaren bleek er opvallend veel

“LNV blijkt goed in staat een richtinggevend debat te faciliteren” Het ministerie van LNV liet goed zien dat het in staat is om met vele betrokkenen een belangrijk richtinggevend debat als dit behoorlijk te organiseren en faciliteren. Zo kregen alle deelnemende partijen een veel beter inzicht in wat de ander bewoog. Dit veranderde ook de beeldvorming van LNV naar buiten toe: van een ministerie dat het zelf wel weet, naar een organisatie die wil luisteren en meedenken. Vele beleidsmedewerkers van LNV ervoeren tegelijkertijd in de praktijk dat het binnen hun ministerie lastig is om horizontale werkprocessen tot bloei te laten komen. Echte vernieuwingen bleven te veel steken in een concurrentiepositie met reguliere werkzaamheden en andere prioriteiten binnen een vooral verticale organisatie. Het adagium ’van zorgen voor naar zorgen dat’ vraagt om horizontale (sociale) leerprocessen die niet zomaar uit de kokers van directies zelf ontstaan. Wat het maatschappelijke debat vooral heeft opgeleverd is een enorme hoeveelheid input: ongeveer 750 organisaties en 21.000 ondernemers zijn geïnformeerd over het debat, meer dan 100 visies zijn binnengekomen,

er is verslag gedaan over diverse debatten, er is een belevingsmonitor gemaakt en op de website kwamen 1.600 reacties binnen. Maar vervolgens werd het erg stil toen het transitieteam, de meedenkgroep en de strategiegroep werden ontbonden. Het eindoordeel luidt: dat de debatten een brede discussie over intensieve veehouderij heeft opgeleverd. Er is veel positieve energie losgeweekt. Het ging hier vooral om een onderhuidse injectie van bewustwording, die met een goed vervolg veel effect kan sorteren. Er is kennelijk geen gebrek aan input voor een vervolg. Zijn er kansen? Wie pakt de handschoen op?

“Laat advocaat van de duivel toe in het project” Er lijken volop kansen te zijn voor LNV’ers die de waan van de dag willen overstijgen. Verwacht echter geen blauwdrukken voor vernieuwing, zoek de kiemen die gevoed kunnen worden. Een interessant verschijnsel is dat de top van LNV steevast stelt dat er echt ruimte is voor ongebruikelijke en horizontale initiatieven. Dat deed SG Chris Kalden o.a. in 2006 op het afscheidsseminar van Jan Dirven. Ik zou hieraan willen toevoegen: denk goed na over wat je wilt bereiken, op hoofdlijnen, wat betreft maatschappelijke winst, winst voor LNV en voor jezelf. Ga dan pas aan de slag met de hoe-vraag. Laat de advocaat van de duivel toe in het project, nog voordat het aan de top wordt gepresenteerd. Organiseer je eigen weerstand. Want de top houdt niet van ondoordachte plannen. Transitie vraagt om andere sturingsconcepten dan de verticale hiërarchische lijn. Een plan kan goed doordacht en horizontaal zijn, zonder een bedreiging te zijn voor de lijnorganisatie. “Val niet om bij de eerste tegenwind, maar vertoon desnoods wat ongeoorloofd gedrag”. Ook dit zijn woorden van oud-SG Chris Kalden. De uitdaging is om hier body aan te geven. Daarom: pak de draad op! Laat innovatie en transitie niet hangen in interne processen, ze hebben voeding van buiten nodig!

*Dit artikel is gebaseerd op het boek: De kantelende overheid, een evaluatie van het debat intensieve veehouderij, (Selnes en Aalders, 2005) ([email protected]).

Trond Selnes is Senior onderzoeker bij Wageningen Universiteit en Recearchcentrum.

permanente verfijning en detailVan januari 2002 tot mei 2007 zwaaide Chris Kalden als secretaris-generaal de de lering waarmee je steeds vaker wordt scepter over het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). geconfronteerd.” Hij gaf ruimte voor andere en ook ongebruikelijke manieren van werken. Zijn oogmerk was het functioneren van de overheid beter te laten aansluiten bij de Wantrouwen leidt tot nog meer regelgeving veranderende vraagstukken en werkingsmechanismen in de samenleving. “Wat mij heeft gedreven bij het zoeken naar een andere aanpak is de volgende gedachte. Als je uit gaat van wantrouwen dan leidt dit tot de noodzaak van beheersen. Beheersen kan alleen als je dit gedetailleerd doet. En gedetailleerde beleidsregels leiden tot het zoeken van mazen, omissies en fouten. Die moet je weer corrigeren door de regels nog verder te detailleren. Een neergaande spiraal. Het besef dat dit op veel van onze terreinen speelde en de onmacht om dit proces te beheersen, was voor mij de drijvende kracht om op een andere manier naar dit soort zaken te gaan kijken.

A

ls SG had Kalden zich altijd al voorgenomen nog een nieuwe uitdaging aan te gaan. Toen de functie van algemeen directeur van Staatsbosbeheer beschikbaar kwam, bedacht hij zich geen moment… Een oude liefde. In de periode van de nieuwe Bestuursraad onder aanvoering van Kalden werden binnen LNV de nodige pogingen ondernomen om op een andere manier dan tot dusver gebruikelijk aan te kijken tegen, én oplossingen te zoeken vóór, de steeds ingewikkelder wordende maatschappelijke vraagstukken. Ook het ministerie werd geconfronteerd met steeds complexer wordende processen. Bijvoorbeeld op het gebied van voedselveiligheid, diergezondheid –en welzijn, natuur, landschap –en milieu-ontwikkeling en de leefbaarheid op het platteland. De ervaring had geleerd dat duurzame ontwikkeling geen stap dichterbij komt door steeds meer nieuwe eisen te stellen aan bestaande productie- en consumptiesystemen. Overregulering en hoge administratieve lasten waren daarvan het gevolg.

Wij zijn toen met het mestbeleid begonnen. Met behulp van ICT zijn we risicoanalyses gaan maken. Kijken wie er in het risicoprofiel pasten en waar je nu precies naar moet kijken. Nog steeds op een redelijk traditionele (verticale) manier. Vervolgens hebben we wat zitten experimenteren met een strategische dialoog en inschakeling van het Consumentenplatform, om het op een wat andere manier te proberen. In het begin ging dat nog wat onbeholpen, maar dat had vooral te maken met de politieke context waarin je bezig bent met beleid maken. Alle signalen die je vanuit de politieke omgeving krijgt zijn doorgaans uiterst dominant verticaal en louter gericht op regelgeving, op grijpen, vastpakken.”

Andere weg voor com­ plexe vraagstukken Het bewustzijn groeide dat voor complexe vraagstukken een andere weg bewandeld moest worden. Systeeminnovaties en transities waren hard nodig op het gebied van intensieve veehouderij, biodiversiteit, energie en mobiliteit. Niet alleen economische, ecologische en sociale innovaties, maar vooral ook politiek-bestuurlijke. Wat dit laatste betreft werd bij LNV de nodige ruimte gecreëerd voor experimenten met nieuwe werken beleidsprocessen en trachtte men dit sociale leerproces met betrokkenen in de samenleving te versterken en te versnellen. Wat is er van deze ‘horizontale ambitie terecht gekomen om het zelflerend vermogen van de overheid en ook dat van de samenleving meer inhoud te geven? Kalden is er terugkijkend van overtuigd dat de experimenten zin hebben gehad en ook bij andere overheidsorganisaties steeds meer gehoor en navolging zijn gaan vinden. Maar over het tempo waarin dit gebeurt en het gebrek aan politieke legitimatie is hij veel minder te spreken. In zijn nieuwe hoofdkwartier bij Staatsbosbeheer in Zeist blikt de oudSG terug op een proces van vallen en opstaan en kijkt hij vooruit naar de kansen in de snel

“Politiek opereert vanuit het verticale”

veranderende maatschappij. Een makkelijke transitie lijkt het niet te worden, wel één van de lange adem.

“Het kan echt wel!” Tegen ambtenaren die zich in het begin kritisch toonden over het nieuwe horizontale gedachtegoed, of klaagden over te weinig ruimte van hun directe superieuren, zei Kalden eens: “Geloof nou niet dat het niet kan. Het kan echt wél! Val niet om bij de eerste tegenwind en vertoon maar wat ongeoorloofd gedrag.” Koren op de molen van het handjevol veranderingsgezinden binnen LNV, die het zich tot taak rekenden dit veenbrandje verder aan te wakkeren. Wat was de aanleiding om binnen een traditioneel verticaal geleide organisatie als LNV, ruimte te creëren voor die andere ‘horizontale’ aanpak?

Chris Kalden: “Dat kwam omdat wij bij LNV steeds meer werden geconfronteerd met de beperkingen die waren ontstaan bij de handhaving en uitvoering van bepaalde regels. Wij kregen steeds meer zaken op ons bord die niet langer op een verticale manier geregeld konden worden. Neem het mestbeleid. Geleidelijk aan was het zo gegroeid dat binnen LNV een kleine duizend ambtenaren (1000 fte !) zich bezig hielden met het mestbeleid. Duizend van de 8.000 LNV-ambtenaren! De nieuwe bestuursraad heeft toen gezegd: dat enkele feit is onaanvaardbaar, niet uitlegbaar. Daar moet tenminste veertig procent vanaf. Dat op zich is een ‘verticale’ uitspraak. Maar het gevoel van beklemming, van: jongens dit is te gek om los te lopen, was opeens heel manifest. Je moet je toch niet voorstellen dat je zoveel mensen nodig hebt voor elk probleem dat je bij LNV tegenkomt. Het mestbeleid was een voorbeeld van de grens van je systeem en van

“Veerman was zo van: ik begin niet onmiddellijk met regelgeving. Maar dat moest hij dan bijna doen in verzet tegen belangengroepen en de politiek, omdat die wel op die toer zitten. Er zijn heel veel voorbeelden waarbij je toch grijpt naar regelgeving, omdat de hoofdstroom in de politiek nog steeds opereert vanuit het verticale denken: snel en stevig aanpakken en resultaten boeken.

“De combinatie van ruimte bieden én richting geven is de ideale” Ik kreeg met dat mestbeleid in het achterhoofd een toenemend gevoel van beklemming. Wat nodig is, is dat de overheid afleert om voortdurend de initiatiefrol te willen nemen. Dat betekent niet dat politiek en ambtenaren initiatiefloos zouden moeten zijn, er blijft voldoende te doen. De overheid

moet leren partner te worden, bijvoorbeeld bij belangrijke innovaties. Niet altijd maar het voortouw willen grijpen. Dat is makkelijk gezegd, maar niet zo makkelijk gedaan.” Hoe ziet u terugkijkend op dit veranderingsproces uw eigen rol? “Mijn makke is”, steekt de voormalige eerste man bij LNV de hand in eigen boezem, “dat ik wel veel ruimte laat voor experimenten met bijvoorbeeld een andere manier van werken, maar niet al te veel stuur. Departementen zijn in zichzelf hiërarchische organisaties. Daarbij is het van betekenis dat je ruimte laat, maar er is een flink deel van de populatie dat óók richting wil. In een hiërarchie zit men te wachten op directieven. De combinatie van ruimte bieden én richting geven is de ideale. Mij is terecht wel eens het verwijt gemaakt dat ik die ruimte teveel oningevuld heb gelaten. Ik dacht als ik maar ruimte maak dan gaan mensen vanzelf wel rennen, maar dat blijkt toch maar beperkt het geval te zijn. Ik ben vrij goed in het analyseren van vraagstukken en het geven van raad, maar iets minder in het regelen van dingen.”

In de top van de be­ stuurlijke piramide zit je vaak in een spagaat “Als SG zat ik soms in een dubbelrol. Ik gaf ruimte, maar als die dan op een gegeven moment werd ingevuld op een manier waarvan ik last kreeg, dan ging ik dempen. Ik zat letterlijk in die twee werelden. Als iemand een initiatief nam in de gegeven ruimte waar de minister alleen maar last van kreeg, dan schoof ik weer een beetje de verticale kant op. Ik schoof een beetje mee, of ik zei gewoon nee! In de top van de bestuurlijke piramide zit je vaak in een spagaat. Aan de ene kant heb je te maken met de druk vanuit het maatschappelijke krachtenveld, maar het is vooral in het politieke domein waar het slot erop wordt gegooid. In de samenspraak tussen departementen, het parlement en de media, bij de interactie in die driehoek, vind ik de beklemming en de zelfopgelegde beperkingen het grootst. Als je het hebt over schakelen van het verticale naar het horizontale, dan wordt de ruimte voor het horizontale nog het meeste beperkt in die driehoek.” ‘Schoorvoetend, onbeholpen, voorzichtig’, zijn de trefwoorden die Kalden gebruikt als hij terugkijkt op de eerste horizontale stapjes die onder zijn leiding bij LNV werden gezet. Zoals door het transitieteam Intensieve Veehouderij. Dat begon met een breed opgezet horizontaal agenderingsproces met alle relevante betrokkenen, maar evolueerde te snel tot een oplossingsgerichte projectbenadering voor korte termijn vraagstukken. Het werd als het ware terug de verticale organisatie in gezogen.

Vervolg pagina 12

pagina

horizontalisering nl

12

horizontalisering nl

pagina

13

Nieuwe vormen van horizontalisering op het platteland

C olumn Een energietransitie is een structurele verandering naar een duurzame energiehuis­ houding. Duurzaam betekent in dit geval: schoon, voor iedereen betaalbaar en beschik­ baar waar en wanneer nodig.

Een energietransitie is een ingrijpend proces waarbij we op een wezenlijk andere wijze energie gaan produceren en consumeren. Dit vergt een fundamentele omschakeling bij bedrijven, consumenten en overheid en kost decennia. Een nieuwe energie infrastructuur moet worden opgebouwd en de bestaande infrastructuur ontmanteld. Ook de cultuur moet daartoe veranderen: iedereen moet doordrongen zijn van het feit dat we duurzame energie

Energietransitie: Een fundamentele omschakeling moeten gaan benutten. De bestaande cultuur en structuur wordt echter verdedigd door de dominante energiepartijen, die veel hebben geïnvesteerd in de bestaande energie-infrastructuur en hieruit een zo hoog mogelijk rendement willen halen.

De energietransitie kan niet worden afgedwongen of op klassieke wijze worden aangestuurd. Wat wel kan is energie steken in zogenaamde koplopers, vooruitstrevende vernieuwers met innovatieve ideeën over de toekomstige energiehuishouding. Meestal zijn dit kleine bedrijven of instellingen die risicovolle projecten uitvoeren. Zij kunnen de weg bereiden voor een duurzame energiehuishouding. Zij kunnen echter de weg naar de markt moeilijk

vinden, die wordt gedomineerd door grote energiebedrijven. De machtige energie- en oliebedrijven zijn goed georganiseerd en maken het de markt van nieuwe, duurzame energieën vrijwel onmogelijk om door te breken. Die duurzame energiemarkt heeft veel

minder invloed en is veel slechter georganiseerd. In 2001 is daarom een start gemaakt met de zogenaamde energietransitie aanpak. Geleid door het ministerie van Economische Zaken is een proces gestart waarbij wordt geprobeerd de overgang naar duurzame energie te bevorderen en te versnellen. Uitgangspunt is om koplopers met elkaar in contact te brengen in zogenaamde

platforms, beschermde en veilige omgevingen, waarin men van elkaar kon leren zonder al te veel belemmeringen. Op basis van een ontwikkelde visie op een duurzame energiehuishouding zijn zeven thema’s gekozen: duurzame mobiliteit, groene grondstoffen, ketenefficiency, nieuw gas, duurzame elektriciteitsvoorziening, gebouwde omgeving en kas als energiebron. Rondom deze thema’s zijn platforms opgericht, transitiepaden opgesteld en vele tientallen experimenten opgestart. Deze transitie aanpak heeft geresulteerd in een brede energiebeweging waarbij naar schatting meer dan 1000 mensen zijn betrokken, zowel vanuit overheden, marktpartijen, maatschappelijke organisaties en kennis­ instellingen. Het onlangs opgerichte Energie Regieorgaan (als opvolger van de Taskforce) kan belemmerend werken voor het energietransitieproces en beperkt vooral de innovatieruimte voor koplopers. Ook de roep om meer geld (oplopend tot honderden miljoenen euro’s per jaar) dient te worden gerelativeerd. De grote partijen gaan dit geld verdelen, maar het grootste deel zal gaan naar conventionele energieprojecten en zal niet tot doorbraken leiden. De echte koplopers staan hierbij dan buitenspel.

Dwingend sturen op resultaten van de energietransitie werkt averechts. Zoveel mogelijk opties openhouden is het devies en niet te vroeg kiezen. Bij dit proces moeten niet alleen de grote energiebedrijven de toekomstige energieagenda bepalen, maar vooral ook de kleine partijen. Grote energiebedrijven als Shell, Nuon, Essent e.d. hebben teveel bestaande olie en energiebelangen te verdedigen waardoor ze het hervormingsproces kunnen vertragen. Actieve betrokkenheid van koplopers uit kleine bedrijven met steun van grote energiebedrijven is essentieel voor het realiseren van een energietransitie.

Het onstuurbare platteland door Ina Horlings Het platteland verandert in veel gebieden onder stedelijke invloed steeds meer van een agrarisch productielandschap in een consumptielandschap. De landbouw verdwijnt niet, maar moet wel steeds meer rekening houden met andere waarden, zoals natuur, milieu en landschap en andere belangen en activiteiten zoals wonen, recreatie en dienstverle­ ning naast zich dulden.

Het zou doodzonde zijn als de tot dusver zo succesvolle transitie aanpak zou ontaarden in een strijd over geld en macht. Het is veel effectiever op voortvarende wijze de in 2001 ingezette transitie aanpak uit te bouwen. Dit vraagt visie en moed, maar vooral ook tijd en geduld. Dit betekent ook dat de burgers er meer bij betrokken moeten worden. De echte strijd moet door de burgers worden gevoerd.

De plannen sluiten onvoldoende aan bij de gebiedsproblematiek en bovendien hebben wensen en werkprocessen een dermate traditioneel karakter, dat werkelijke innovatie wordt belemmerd. De Raad signaleert voorts dat de huidige beleidsmaatregelen voor het platteland onvoldoende aansluiten op de problemen of elkaar overlappen. Doelen en regels zijn te gedetailleerd en rijksregelingen te veel dichtgetimmerd. In feite zegt de raad dat de verticale werkprocessen niet goed aansluiten en ongeschikt zijn voor de complexe rurale vraagstukken.

Jan Rotmans, hoogleraar Duurzame Systeeminnovaties en Transities, Erasmus Universiteit Rotterdam en directeur van Dutch Research Institute for Transitions (DRIFT)

Vervolg interview met Chris Kalden van p.11 Ook waren er de Groeneveld-gesprekken. Door LNV georganiseerde bijeenkomsten met filosofen, kunstenaars en wetenschappers over tal van maatschappelijke vraagstukken, zoals sociale cohesie en religie. En niet te vergeten de ruimte die LNV’er Jan Hartholt kreeg om het departement te verrijken met allerlei initiatieven op het gebied van kunst en cultuur, zoals streekmuziek, strotheater etc.

in zijn machtsuitoefening en maakbaarheidsdenken. Je kunt niet doorgaan op de manier waarop wij de afgelopen decennia bezig zijn geweest. Het aanpassen van je dijken moet je laten doen door een paar verstandige civiel ingenieurs die weten hoe dat moet (=verticaal – red.). Maar de vraag: versterk je de dijk of ga je op een hele andere manier met de inrichting van je land om? En hoe dan? Dat is iets wat je niet meer in Den

Bij de stappen die wij deden richting horizontale processen, ging het mij nooit om de verkettering of uitsluiting van de verticale mechanismen. Dan word je een zeloot. Ik vind het van groot belang te blijven onderkennen dat bij een overheidsrol en verantwoordelijkheid, die verticaliteit gewoon óók past en zelfs bij complexe horizontale agenderingsprocessen niet helemaal weggedacht kan worden.

“Er zit nog wel degelijk een lucht van illegaliteit omheen” is de overheid in zijn algemeenheid om tussen die verschillende besturingsmo-

zontaliteit. Er zit nog wel degelijk een lucht van illegaliteit omheen. Daar zijn nog stappen te maken. Je zou het letterlijk een keer in politieke termen moeten durven benoemen en zeggen: hier gaan we voor. Hetzij door hier een minister of staatssecretaris voor aan te wijzen. Of van mijn part een heel kabinet, dat kan me niet schelen. Maar je hebt er van de politieke kant de legitimatie hardstikke hard voor nodig.

Overheden kunnen vernieuwing op het platteland op verschillende manieren stimuleren: als partner in netwerken, als facilitator, toezichthouder en participant. Een activistische rol of een rol als partner in innovatieve projecten blijft echter nog al eens onderbelicht. Dit betekent niet dat de overheid actief stuurt, wel dat ze helpt, agendeert, initieert en via een houding van ‘betrokkenheid op afstand’ (institutionele) randvoorwaarden creëert. En zo als het ware fungeert als smeerolie in netwerken van vitale coalities die willen experimenteren, innoveren en leren vanuit een duurzaam toekomstperspectief voor het platteland.

Chris Kalden tot slot: “Zijn er velden binnen LNV te noemen waarvan je kunt zeggen dat het horizontale denken en werken er volledig is uitgeprobeerd en geland? Nee. Als je me vraagt wat het rendement precies is geweest, dan

“Had het toegevoegde waarde? Ja!” vind ik dat lastig. Had het toegevoegde waarde? Ja. Ik denk dat het bewustzijn voor horizontale mechanismen en de mogelijkheden die dit biedt, is toegenomen. Dat is een belangrijke voorwaarde voor verdere cultuurverandering. Was het wat het had kunnen zijn? Dat is moeilijk te zeggen. Het kenmerk van horizontale mechanismen is dat ze van boven af niet plan -of stuurbaar zijn; het zijn sociale leerprocessen in de hoofden van groepjes vernieuwers die elkaar nodig -en iets te bieden hebben. Raak ik wel eens gefrustreerd door het tempo waarin één en ander gebeurt? Ja. Geloof ik nog steeds in de noodzaak van de verschuiving? Ja. En dat heeft vooral te maken met de grenzen waar de verticale overheid tegenaan loopt

D

foto: Laurence Delderfield (Vrienden van het Platteland)

eze metamorfose levert spanningen op bij de verdeling en inrichting van de ruimte. Nieuwe gebruikers als woningbouwverenigingen, recreatie­ ondernemers, dienstverleners en recreanten, betreden de arena en willen zeggenschap over het beleid. Ook de rol van burgers in het landelijk gebied neemt toe.

Haag kunt bepalen. Het ontwikkelen van verrassende perspectieven door die vernieuwers bij bedrijven, instellingen, maatschappelijke organisaties en overheden, die ook aan de realisering daarvan bij willen dragen, is in mijn beleving dan de beste benadering. Een horizontale aanpak dus.

Immers er blijft ministeriële verantwoordelijkheid. De overheid moet tussen die twee besturingsprocessen leren schakelen, om steeds de beste aanpak te kunnen kiezen. Dat vind ik echt de kracht, dat je niet zegt: jij deugt niet en jij deugt wel. Nee, de kunst is om in combinatie te opereren. En als je me vraagt: hoever

gelijkheden een keuze te maken, dan is dat nog niet echt goed ontwikkeld. Dat zit bijna nog in de stiekem-sfeer.” “Eén van Cees Veerman’s uitspraken was: ‘besturen is ongemerkt het goede doen’. Maar dat is wel iets anders dan het bijna illegaal verklaren van hori-

Pas dan kan het een succes worden. Ik geloof niet in een stiekeme ambtelijke invulling van zo’n groot relevant thema. De legitimiteitsvraag zal veel duidelijker op de politieke agenda moeten komen.” Rob Knijff en Jan Dirven

complex geworden en omgeven met tal van onzekerheden. Het platteland is minder stuurbaar geworden. Dit wordt nog eens versterkt door de toenemende Europese regelgeving, waarbij de rijksoverheid steeds meer een vertaler, dan bepaler van beleid wordt. Rationele planvorming in de vorm van rijksnota’s, reconstructieplannen en streekplannen sluit slechts beperkt aan bij de feitelijke rurale ontwikkelingen. Terwijl anderzijds een veelheid aan initiatieven zich los van de beleidskaders ontwikkelt. Een voorbeeld hiervan is het reconstructieproces. De Raad voor het Landelijk Gebied oordeelde hierover in 2003 dat de uitwerking van de reconstructie niet overeenkomt met de ambitie van integrale plattelandsvernieuwing.

We zien dat zowel de oude als nieuwe partijen op het platteland worstelen met de invulling van hun rol. Overheden, marktpartijen en maatschappelijke organisaties overleggen in wisselende fora, wat niet altijd de gewenste resultaten oplevert. Volgens sommigen wordt er te veel gepolderd en raken partijen verstrikt in belangenconflicten. Kansen worden zo onvoldoende benut en innovaties blijven uit.

Sinds de jaren negentig laat de overheid meer initiatief aan de samenleving en legt ze minder nadruk op regulering en meer op het begeleiden van verandering en het bevorderen van zelforganisatie en eigen verantwoordelijkheid. In het plattelandsbeleid van minister Veerman zagen we dat terug in het credo ‘van zorgen voor, naar zorgen dat’. Ondanks het feit dat de overheid minder direct wil sturen, zien we dat de dagelijkse praktijk van het plattelandbeleid hybride is. Hierbij bestaan marktwerking, zelfsturing, netwerksturing en hiërarchische sturing naast elkaar.

Vraagstukken op het platteland zijn meer en meer complex geworden Door verandering van productie- naar consumptielandschap zijn vraagstukken op het platteland meer en meer

“Een kleine groep mensen met lef, ambitie en visie de ruimte geven” Overheden kunnen vernieuwing stimuleren door een kleine groep mensen met lef, ambitie en visie de ruimte te geven of door innovatieve ondernemers of koplopers bij een probleem te betrekken. In plaats van met een brede vertegenwoordiging van belangengroepen langdurig te onderhandelen over compromisteksten van nota’s waar niemand warm voor loopt of met overtuiging wil gaan uitvoeren. Gezien de uiteenlopende visies van actoren en onderliggende motieven en beelden, kan plattelandsbeleid

niet als een technisch beleidsproces worden gezien, maar dient dit als een sociaal leerproces te worden beschouwd. Overheden zijn onderdeel van dit sociale leerproces en daarmee zelf aan verandering onderhevig. Dit leidt idealiter tot een wisselwerking tussen denken en doen, tussen zoeken en leren, en tussen al lerende doen en al doende leren. Sturing wordt daarbij niet als verticale beïnvloeding opgevat van rijk, provincie, gemeente naar de burger toe, maar als een horizontaal proces tussen relevante actoren binnen een besluitvormingsarena. Nu zijn niet alle problemen even gemakkelijk te beïnvloeden en soms leveren interventies nieuwe problemen op. Om effectief te sturen moet de aard van de problemen uitgangspunt zijn. Het is niet nodig een eenvoudig probleem op te lossen met een tijdrovend interactief proces, anderzijds vraagt een complex probleem niet om sturing met een technocratische planningmethode. De praktijk laat vaak zien dat niet het probleem centraal staat, maar het instrument. De discussies gaan dan al snel over procedures, financiering en normstelling. Het probleem verdwijnt dan geruisloos van tafel. De WRR adviseert daarom: ‘een probleemgerichte benadering, waarbij de inhoudelijke en normatieve oriëntatie op problemen centraal staat’.

Een robuuste agenda voor nieuwe beleids­ thema’s –en problemen Met name bij nieuwe beleidsthema’s -en problemen is het van belang om een robuuste agenda te formuleren met de relevante partijen en het probleem af te bakenen in deelthema’s. De eerste stap hierbij is de complexiteit van het probleem verkennen. Het gaat dan niet alleen om het in kaart brengen welke factoren in het geding zijn, maar ook om de normen, waarden en belangen van stakeholders. Daarnaast kan de complexiteit van een probleem in de loop der tijd veranderen. Met name bij complexe beleidsproblemen die om participatie van verschillende actoren vragen is het van belang om de volgende zaken goed te organiseren: kennis, consensus, communicatie, creativiteit en ‘commitment to action’. Een mogelijk ontwikkelingsperspectief voor het platteland is het realiseren van nieuwe netwerken. Nederland is een land dat zich uitstekend leent voor een netwerkbenadering door een houding van pragmatisme, open communicatie en korte afstanden. Vitale coalities zijn een specifieke vorm van netwerken, gebaseerd op samenwerking tussen publieke en private partijen (PPS), die haar inspiratie vindt in de stedelijke vernieuwing in de Verenigde Staten. Het gaat hier niet om een instrumentele PPS-benadering, noch om een methode. Het is vooral een aanpak om nieuwe handelingsruimte (‘capacity

to act’) te creëren binnen de huidige weerbarstige context van procedures, regelingen en regelende organisaties die gebiedsontwikkeling teveel vastzetten.

“Eerste stap is het formuleren van een gezamenlijk en aansprekend toekomstperspectief” Vitale coalities zijn een vorm van samenwerking op basis van inspiratie en betrokkenheid, die energie oproept en burgers mobiliseert. Niet polderen dus, maar selectieve mobilisatie van mensen met energie in informele netwerken, die iets te winnen én te bieden hebben. Het verschil met interactieve beleidsvorming is dat het initiatief veelal niet ligt bij overheden, maar bij private -of burgerinitiatieven. Vormen van zelforganisatie die verantwoordelijkheid willen nemen voor hun eigen omgeving. De nadruk ligt op informele vormen van overleg die ‘onderhandeling achter de schermen’, los van bestaande belangen, mogelijk maakt. Om de democratische legitimatie te waarborgen dienen afspraken op hoofdlijnen wel via de formele wegen bekrachtigd te worden. Doel is niet de ontwikkeling van plannen, maar het agenderen van nieuwe aansprekende (duurzame) visies en nieuwe doelen. Eerste stap is het ontwikkelen van een gezamenlijk en aansprekend toekomstperspectief in de vorm van een verhaal of ‘story-line’, dat gebaseerd is op de regionale identiteit(en) van een gebied. Motto’s en slogans kunnen zo’n story-line krachtig neerzetten en mensen mobiliseren. Aanzetten in de praktijk zijn al te vinden in gebieden waar allianties ontstaan tussen overheden en ondernemers, zoals the South Downs in Engeland en Baie de Somme in Frankrijk. Ook in het Groene Woud in Brabant en het Nieuwe Marktenproject in Heuvelland in ZuidLimburg bestaan informele private netwerk, die zoeken naar nieuwe allianties met overheden. Het doel van vitale coalities is het koppelen van de duurzaam­ heidaspecten ‘people, planet, profit en politics’; het verbinden van private belangen met publieke doelen (zoals bijvoorbeeld: het kwaliteitsbehoud van het agrarisch cultuurlandschap). Dit vraagt overigens niet om een terugtredende maar om een ‘terugkerende’ overheid, die meer dan nu participeert als partner en ruimte creëert voor innovatieve projecten. Ina Horlings is senior-onderzoeker duurzame plattelandsontwikkeling bij Telos, het Brabants instituut voor duurzaamheidsvraagstukken in Tilburg

pagina

horizontalisering nl

14

Casusadoptie en de strijd tegen:

Sturen op resultaat

foto: Wiebe Kiestra, Den Haag

D

é overheid bestaat niet. Wel veel verschillende overheden, semi-overheden, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen met uiteenlopende verantwoordelijkheden, bevoegd­heden en speelruimte. Beleid en uitvoering van al deze instanties wordt uitgestort over de hoofden van individuele burgers, met als onbedoeld gevolg dat die regelmatig vastlopen in barrières van versnipperde en complexe regels. Een hardnekkig complex vraagstuk, dat vraagt om nieuwe oplossingen. Uit de speltheorie weten we dat de optelsom van veel acties door even zoveel actoren vaak een uitkomst oplevert die niemand bedoelde

of wenste. Zo kunnen bedrijven, overheden en  instellingen streven naar economische groei, maar is het resultaat dat met een zekere slingerbeweging groei omslaat in recessie. Iets dergelijks heeft zich voorgedaan met de  regelgeving van voor de eeuwwisseling: die resulteerde in de intussen alom erkende maar onbedoelde situatie van  overregulering. Deze situatie vroeg om nieuwe experimenten om op andere wijzen te komen tot verbetering van beleidsontwikkeling -en uitvoering.

Praktijk -of casusleren In 2004 zijn de bewindslieden van BZK, OCW en LNV – als onderdeel van het rijksbrede programma ‘Andere Overheid’ – een experiment gestart, om schrijnende

In een eerste ronde werden in 2005 op vier beleidsterreinen casussen geadopteerd en werd de aanpak als een methode ontwikkeld. Deze methode komt kort op het volgende neer: om vastgelopen verhoudingen te kunnen doorbreken adopteert een ‘sponsor’ op hoog niveau in de overheidsorganisatie een casus. Zowel met topambtenaren als bewindspersonen is intussen de nodige ervaring opgedaan. De casus betreft concrete problemen van burgers, instellingen of ondernemers die zijn vastgelopen in de overheidsbureaucratie. Het perspectief van de eindgebruiker/probleemhebber vormt het vertrekpunt en de samenwerking kenmerkt zich door horizontale verhoudingen: een gezamenlijke aanpak, innovatief, zeer korte lijnen en een basis van vertrouwen en respect. Door met elkaar het probleem opnieuw te agenderen en definiëren worden alle betrokken partijen gezamenlijk eigenaar van een probleem, dat zij met elkaar wilden aanpakken, verkennen en oplossen. Sturen op resultaat. Hierbij worden eerst alle ‘hobbels’ in cultuur en werkwijze benoemd die een oplossing in de weg staan. De volgende stap is vervolgens het verankeren en verbreden

van het resultaat en het doorvertalen van de inzichten in de eigen cultuur en werkwijze van betrokken partijen. De casusadoptie kan hierdoor ook doorwerking hebben naar meerdere casussen, dus bredere groepen eindgebruikers/probleemhebbers.

Voorkómen van probleem­gevallen Vanwege de positieve resultaten in de eerste ronde casusadoptie werd eind 2006 door dezelfde departementen een tweede ronde begonnen met acht casusgevallen. Tijdens deze ronde, die eind 2007 werd afgerond, is verder geëxperimenteerd met zowel de methode als de mogelijke doorwerking ervan in het functioneren van betrokken partijen. Begin 2008 ging een derde ronde casus­ adoptie van start. Doel is om met een verdere verbreding van de toepassing van de casusadoptie het overheidsbeleid verder te helpen verbeteren. Vooral ook door inzichten en leerervaringen rond het oplossen van een specifieke casus en het ‘terugplaatsen’ ervan in het beleid, te bundelen en te gebruiken voor verbetering van gangbaar beleid. Dit vraagt van probleemhebbers annex -oplossers dat zij hun ervaringen en inzichten doorvertalen naar het functioneren van de eigen organisatie en ruimte bieden voor de gewenste verandering van hun werkwijzen en cultuur. Niet alleen om nog meer probleemgevallen van overregulering of anderszins niet goed uitpakkend overheidsbeleid achteraf proberen op te lossen, maar vooral ook om te leren deze te voorkómen.

Verdieping van leer­ervaringen Wat de horizontale werkwijze - die de methode van casusadoptie eigen is - nog interessanter maakt, is dat deze goed aan-

sluit bij de aanpak van meer complexe en hardnekkige vraagstukken die om innovaties en transities vragen. Immers ook zulke beleidsvraagstukken vergen een horizontale netwerkaanpak die zich kenmerkt door korte lijnen, een gezamenlijke agenda met een gemeenschappelijke probleemperceptie en door overleg dat gebaseerd is op vertrouwen, leren en experimenteren. Dit betekent dat de leerervaringen van casusadoptie ook een goede stimulans en bijdrage kunnen leveren aan het functioneren van innovatieve beleidsnetwerken die experimenteren met vraagstukken van bijvoorbeeld duurzame ontwikkeling, energie en klimaat.

Lef en doorzettings­ vermogen Eenvoudig is het niet. Vraagstukken van casusadoptie leiden  niet altijd gemakkelijk tot nieuwe oplossingen. Dit geldt zeker voor complexe vraagstukken waar meer departementen en/of ketenpartijen bij betrokken zijn. Het vraagt moed en doorzettingsvermogen van de ambtelijke en politieke leiding. Niet om inhoudelijke beslissingen te nemen, maar wel om ruimte te bieden voor experimenten die ongewis zijn in hun ontwikkeling. Om open te staan voor lerend vernieuwen en om vernieuwers in de rijksdienst te steunen en waardering te geven. De betrokken topambtenaren rond casusadoptie hebben deze boodschap meer dan begrepen. Zowel de methode als het behaalde resultaat bij de adopties in de eerste en tweede ronde zijn in boekjes beschreven. Die kunt u opvragen via www.casusadoptie.nl Froukje Idema (projectleider rijksbrede casus­ adoptie 2004-2008) is thans hoofd Gebiedenteam Veluwe, Dienst Landelijk Gebied

Casus:

Nieuwe markten in Heuvelland door Ina Horlings Het zuidlimburgse Heuvelland is één van de belangrijkste toeristische kerngebieden van Nederland. Het recreatief aantrekkelijke lösslandschap met zijn graften en holle wegen, het Geuldal, het cultuur­historisch erfgoed met de vele kloosters, kapellen en monumentale boerderijen.

I

n combinatie met de recreatieve voorzieningen van Valkenburg en de internationale allure van Maastricht, trekt het Zuidlimburgse Heuvelland jaarlijks veel toeristen. Echter, zowel het toerisme als de landbouw staan onder druk. De landbouw door de Europese landbouwpolitiek en de groeiende marktwerking. De recreatie door opkomst van low cost carriers en concurrentie elders. De Heuvellandse verblijfsrecreatie omvat nu vooral campings en familiehotels die zich traditioneel richten op de ‘Hollandse’ recreant. Door de veranderde marktomstandigheden staat de recreatiesector voor de opgave zich enerzijds moderner, professioneler en internationaler te profileren en anderzijds om meer verschillende doelgroepen aan te trekken. De landbouw zal alternatieve inkomstenbronnen moeten aanboren, wil zij op termijn overleven.

Kip met de gouden eieren Het LIOF, de Limburgse Ontwikkelingsmaatschappij, ziet als belangrijkste opgave voor Heuvelland: het ontwikkelen van economische kansen voor de huidige, kleinschalige, agrarische grondgebruikers. Grootschalige oplossingen zoals energieproductie, intensieve teelten of agribusiness-complexen, zijn geen optie om niet ‘de kip met de gouden eieren’ te slachten. Er is nu al sprake van een zekere ‘verhollandsing’ van het landschap, als gevolg van schaalvergroting. Zo verdwijnen perceelsbeplantingen, kloosters komen leeg te staan en hotels worden omgebouwd tot appartementencomplexen. Om deze negatieve spiraal te doorbreken is een gezamenlijk agenderings -en instrumentatieproces nodig van overheden, bedrijven en (kennis)instellingen. Daarom hebben het LIOF en de provincie,

in samenwerking met ZKA Leisure Consultants, Urban Unlimited en de Universiteit van Limburg, ingezet op het project Nieuwe Markten. Doel is het ontwikkelen van nieuwe productmarkt combinaties, met andere woorden: het creëren van nieuwe allianties tussen toerisme en andere sectoren. Na een uitgebreide analyse van toeristische waardeketens was duidelijk dat van de toeristische sector alleen onvoldoende investeringskracht kan worden verwacht. Daarom ontwikkelde men een horizontale ruimtelijke strategie, waarbij natuur en cultuur uitgangspunt zijn van economische vernieuwingsimpulsen.

‘Trekkende’ en ‘duwende’ ondernemers gezocht! Bijzonder van de aanpak in Heuvelland is dat men via de ‘kansenkaartmethode’ de investeringskansen ruimtelijk zichtbaar maakte en vervolgens bundelde in thema’s, die voor ondernemers aansprekend waren. Zo werden vijf ruimtelijke ontwikkelingsperspectieven verkend, uitgaand van de kernkwaliteiten van het landschap. Bij elk thema werd een trekkende en een duwende ondernemer gezocht. Goed voorbeeld is het project ‘Helende hellingen’, een vernieuwend zorgconcept, dat aansluit op de

tige verkokering van sectoren. Veel plattelandsprojecten worden gedomineerd door ‘groene’ partijen. Nieuwe Markten Heuvelland is daarentegen gestart vanuit een ‘rood’ (investerings)perspectief. Lastig voor een overheid waar ‘rood’ (woningbouw, economische ontwikkeling) en ‘groen’ (platteland, groene ruimte) veelal gescheiden beleidscircuits zijn.

foto: Laurence Delderfield (Vrienden van het Platteland) behoefte aan luxe zorgpakketten. In een pilotproject werken een zorgverzekeraar, hotel en ziekenhuis samen. Een patiënt die bijvoorbeeld aan zijn knie wordt geopereerd, kan nu herstellen in een 3 of 5-sterrenhotel in het Heuvelland. Deze innovatieve aanpak in Heuvelland heeft de publiek-private samenwerking versterkt en mobiliserend gewerkt in de richting van ondernemers. Echter, initiatieven zoals in Heuvelland lopen aan tegen bekende knelpunten zoals de beleidsma-

15

Zes stappen

door Froukje Idema voorbeelden van overregulering aan te pakken. Enerzijds om voor dergelijke probleemgevallen oplossingen te vinden, maar ook om ervan te leren en beleid en uitvoering zodanig te verbeteren dat herhaling kan worden voorkomen. ‘Gewoon doén en ervan leren’ was de gedachte. Dit initiatief van praktijkleren, waarbij cultuurveranderingsdeskundige Rita van Dijk van meet af aan was betrokken, werd bekend onder de naam casusadoptie.  

pagina

Naar een beter functionerende overheid in

Overregulering Het lovenswaardige initiatief van drie departementen om schrijnende gevallen van overregulering samen met betrok­ kenen op te lossen, biedt tevens een uitgelezen kans voor het stimuleren van innovatieve horizontale werkprocessen.

horizontalisering nl

Een ander knelpunt is de scheiding tussen stad en land, die bestuurlijk vaak nog met de rug naar elkaar staan. Een complex krachtenveld van actoren, gebrek aan samenwerking, historisch gegroeide belangentegenstellingen en een veelheid aan plannen vertragen dit proces. De provincie Limburg zoekt een nieuwe rol tussen faciliteren en sturen. In het Nieuwe Markten project, met een veelheid aan belangen en actoren, kan geen enkele partij het monopolie opeisen. Vanaf het begin is daarom ingestoken op co-productie van overheid en kapitaalkrachtige ondernemers. Dit vraagt om een innovatief netwerk bestaande uit een vitale coalitie van partijen op regionaal niveau. Dit is in Heuvelland nog onvoldoende van de grond gekomen en blijft de komende tijd voor alle betrokkenen dus: een horizon­ tale uitdaging van formaat!

door Jan Dirven Het huidige kabinet heeft niet alleen een efficiëncy taakstelling voor de overheid in het regeerakkoord opgenomen, maar het wil ook dat de overheid verandert en beter gaat functioneren.

D

ie dubbeldoelstelling is ingegeven door de gedachte dat vraagstukken, werkingsmechanismen en probleempercepties in de samenleving snel veranderen, waardoor oude beleidsroutines deels niet meer werken of slecht functioneren, maar ook nieuwe beïnvloedingsmechanismen en werkwijzen nodig zijn. Binnen de organisatiedelen en bij de mensen die het treft is deze bezuinigingsdoelstelling uiteraard een belangrijk discussiepunt. Maar vanuit het perspectief van de gedachte aan maatschappelijke veranderingen is de cruciale vraag in de eerste plaats hoe overheden beleidseffectiviteit en -efficiency kunnen verbeteren, door anders en beter te gaan functioneren. Dus door de goede dingen te doen en die ook goed te doen, veelal ook samen met anderen.

Maatschappelijk Vraagstuk Centraal Dit betekent dat politiek en overheidsorganisaties veel minder zichzelf centraal moeten stellen, maar juist het maatschappelijk vraagstuk en de beste aanpak daarvoor. Dit is overigens niet eenvoudig, want het vergt verandering van werkwijze, cultuur en competenties. Overigens niet alleen van de beleidmakende politiek en overheid, ook van andere maatschappelijk betrokkenen zoals mede beleidsmakers en uitvoerders. De uitdagende opgave is derhalve tot zo goed mogelijke agenderings- en instrumentatieprocessen te komen, die leiden tot een beter functionerende overheid. Bij elk van de hierna genoemde zes kernpunten van agendabouw zijn aan-

eeuw nodig om het daar over eens te worden. Naarmate geen sprake is van een robuuste agenda, valt er niet iets effectief of efficiënt te sturen, is dat zelfs contraproductief of overbodig en vergt agen-

4. Sturingsvorm kiezen

L eer bij het agenderen beter schakelen tussen en werken met verschillende typen sturingsvormen/beleidsprocessen, die het beste geschikt zijn voor de

benodigde middelen van een overheid. Maar ook voor het secundaire proces van andere relevante actoren die participeren in beleidsprocessen en die dan deels ook mee moeten veranderen! Dit betekent

grijpingspunten te vinden waarbij beleidsverbetering (primair proces) gevolgen heeft voor zowel het func­ tioneren als de benodigde middelen van overheden (secundair proces)

1. A  fbakenen thematiek

Probeer maatschappelijke thema´s meer integraal als mechanismen van samenhangende proces- en structuurelementen, d.w.z. op systeemniveau, af te bakenen. In die context kunnen de eigen dynamiek van het systeem en het zelforganiserend vermogen van de samenleving dan beter worden begrepen en benut. Genoemde elementen kunnen worden opgevat als instrumenten van dat systeem en dan op drie niveaus worden geagendeerd: op nut/noodzaak niveau, op ontwikkel-/ontwerp niveau en op constructie niveau. Het zal blijken dat we van lang niet alle thema´s waar we aan werken aannemelijk hebben gemaakt of kunnen maken, dat ze nuttig en noodzakelijk zijn. Noch, dat zij beter in hun samenhang kunnen worden afgebakend, zodat de nodige overbodige overlap, versplintering en bureaucratie aan het licht komt, die kan worden geredresseerd.

2. Agenderen

 ntwikkel op elk niveau een zo robuust O mogelijke agenda, dat wil zeggen dat visies, probleempercepties en doelen zo breed mogelijk worden gedragen door relevante actoren/probleemhebbers binnen dat systeem of van onderdelen ervan. Bij een dijkdoorbraak is in een fractie van een seconde voor iedereen duidelijk wat het probleem is en wat er moet gebeuren. Maar bij ethische kwesties zoals euthanasie en abortus hadden we een kwart

dering meer tijd voor waarden­articulatie en bewustmaking, voordat zinvol met instrumentatie kan worden begonnen.

3. Instrumenteren

 ntwikkel zo effectief mogelijke inO strumenten door adequate verdeling en toedeling van benodigde verantwoordelijkheden, bevoegdheden en middelen tussen relevante actoren voor de door hen geagendeerde problemen en doelen, waaronder een zo efficiënt mogelijke uitvoeringsorganisatie. Naarmate de processen 1. en 2. onvoldoende worden doorlopen, blijven instrumenten ineffectief en blijft de uitvoering inefficiënt: in het uiterste geval zelfs contraproductief en overbodig. Echter, naarmate ze goed worden doorlopen vraagt dat aanvankelijk weliswaar om langduriger procesmatige inspanningen, maar zetten ook andere actoren verantwoordelijkheden, bevoegdheden en middelen in om met elkaar de geagendeerde problemen op te lossen. Conform de doelen, het geen de overheidsinspanningen fors kan ontlasten;

Tenslotte H et heeft even geduurd om deze krant te maken, maar we zijn dan ook tevreden over het resultaat, zowel wat de inhoud betreft als de opmaak. Dat hadden we nooit kunnen doen zonder de stimulans van LNV om het thema horizontalisering onder de loep te nemen en zonder de inspirerende bijdragen van allen die hier hun medewerking aan hebben verleend. Dat was bijzonder plezierig werken. Maar het gaat uiteindelijk om de werking. Die kan worden versterkt door verdere communicatie over dit onderwerp in de vorm van reacties, commentaren, analyses, experimenten en leerervaringen. Daar is een krant niet het meest geschikte medium voor, maar wel de digitale snelweg. Davied van Berlo en Rob Oele maken in hun essay op de laatste pagina van deze krant overtuigend duidelijk dat we leven in het tijdperk van horizontalisering.nl. Dan ligt het ook voor de hand een gelijknamige website op te zetten om die communicatie te faciliteren. Wij werken eraan om deze site ten tijde van de uitgave van deze krant gereed te hebben. En wellicht komen we elkaar daar weer tegen.

Rob Knijff & Jan Dirven (v.l.n.r.)

verschillende typen vraagstukken. Dit wil zeggen: horizontale mechanismen voor complexere, hardnekkige vraagstukken, waar beleid vooral een sociaal leerproces is omdat er in aanvang een grote mate van dissensus in visies bestaat. En verticale, hiërarchische mechanismen voor beleid als technisch leerproces, in gevallen dat juist sprake is van een hoge mate van consensus in visies. Er is steeds vaker en steeds meer institutionele ruimte nodig voor horizontale sociale leerprocessen en innovatieve netwerken van maatschappelijke actoren, waarvoor en waardoor steeds minder verticale beleidsprocessen en daarmee gemoeide bedrijfsmiddelen nodig zijn.

5. Omgaan met barrières en dilemma’s

L eer bij deze sturings-/beleidsprocessen beter identificeren welke dilemma´s en barrières dat zo lastig maken en hoe daar het beste mee kan worden omgegaan.  Dit heeft namelijk gevolgen voor het secundaire proces, dus voor de werkwijze, inrichting, competenties en

dat je met je partners van het begin af aan eenzelfde nieuwe sturings- en beleidsvisie zou moeten delen. Omdat dilemma´s en barrières vanuit de verticale hiërarchische cultuur in het gangbare beleid vaak onvoldoende worden gezien en begrepen wordt ten onrechte vaak gereageerd met ‘meer van hetzelfde’, hetgeen dan vaak ook niet werkt en beter achterwege had kunnen blijven.

6. Niet sturen

 a niet sturen waar dat niet of nauweG lijks mogelijk is. Beleid dat gericht is op autonome ontwikkelingen en trends die buiten de beïnvloedingsmogelijkheden van de overheid liggen, is in feite geheel overbodig.    Kortom: vanuit agendabouw als sturings- en beleidsconcept zijn er nogal wat aangrijpingspunten die mogelijkheden bieden om de kwaliteit van overheidsfunctioneren serieus onder de loep te nemen en te verbeteren, met als resultaat dat daar minder bedrijfsmiddelen voor nodig zijn.

pagina

horizontalisering nl

16

Ik zei nog zo: “Geen krant!” door Davied van Berlo en Rob Oele Al jaren beijvert Jan Dirven zich om het begrip ‘horizontalisering’ bij LNV’ers tussen de oren te krijgen en de nieuwe vormen van maatschappelijke agendabouw die daarbij komen kijken. Bij LNV vinden we het lastig om met die verandering om te gaan. We moeten wennen aan het feit dat zowel binnen LNV als in onze omgeving de bijzondere en hiërarchische positie van het ministerie steeds meer wordt gerelati­ veerd. Ook op Jans afscheidssymposium werd deze verandering weer duidelijk naar voren gebracht. Vandaar dat er werd besloten om een aantal inhoudelijke bijdragen vast te leggen. Dat is uiteindelijk deze krant geworden.

Internet heeft elke gebruiker een platform gegeven om zijn mening kenbaar te maken en daar wordt grif gebruik van gemaakt. Van diepgravende beschouwingen en uitgewerkte plannen tot aan de onderbuikgevoelens en scheldpartijen in reactiefora. De een mengt zich in nationale politieke discussies, de ander vertelt wat hij die dag gedaan heeft en de volgende werkt met gelijkgestemden een hobby of interesse uit. Iedereen bezit de hulpmiddelen om mee te doen. Nu de mogelijkheid bestaat voor iedereen om z’n stem te laten horen, groeit ook de behoefte om gehoord te worden. Om deel te mogen nemen aan het debat en aan de agendabouw. Voor de overheid, die zo gewend is om te werken via tussenorganisaties (belangenverenigingen, pers, etc.), levert dat nieuwe uitdagingen en vragen op: hoe om te gaan met al die individuen en meningen? Maar het levert ook kansen op, namelijk om kennis uit de gehele samenleving aan te boren. Kennis die voorheen onbereikbaar en dus niet beschikbaar was.

Het maatschappelijk potentieel

Gepolst en benaderd Deze horizontalisering heeft zich in de loop van vele jaren voltrokken. Het resultaat is dat LNV steeds meer wordt gezien als slechts één van de vele maatschappelijke partijen in een maatschappelijk netwerk, zij het uiteraard wel met zijn eigen specifieke rol en verantwoordelijkheden. Immers, aan het politieke systeem en de maatschappelijke taak van het ministerie is niets veranderd. Naar verwachting zal deze horizontalisering nog wel een tijdje voortduren. Er is namelijk een synergie te zien tussen enerzijds de maatschappelijke trends met betrekking tot horizontalisering en netwerksamenleving en anderzijds de technologische ontwikkelingen. Met name op internet gaan de veranderingen razendsnel. Nieuwe technologieën leiden tot nieuwe concepten van interactie en participatie. Er wordt zelfs gesproken over een tweede versie van internet: web 2.0, het sociale web. Over deze synergie waren we vorig jaar aan het praten toen Jan ons vroeg een bijdrage te leveren aan zijn krant. Werk die vernieuwingen eens uit. Wat betekent web 2.0 voor horizontali­ sering? Dat is natuurlijk zeker te doen. Maar een krant... is dat nu wel het juiste medium?

Het spel blijft hetzelfde maar het speelveld is veranderd Internet begon ooit als militair communicatienetwerk, heeft zich vervolgens ontwikkeld tot computer­ netwerk voor wetenschappers, tot werkterrein van ICT-nerds en uiteindelijk tot een digitale kopie van de werkelijkheid. Al deze fasen heeft het

internet ondertussen overleefd. Het internet is een integraal onderdeel geworden van ons leven en onze samenleving èn tegelijkertijd een aanvulling daarop. Dat vraagt van organisaties om een pas op de plaats te maken en om zich heen te kijken. Niet omdat ze andere dingen moeten gaan doen, maar wel omdat ze de dingen anders moeten gaan doen. Als de samenleving verandert, verandert je relatie tot de samenleving immers mee. Welke ontwikkelingen hebben zich dan voorgedaan die organisaties ertoe noodzaken om fundamenteel na te gaan denken over hoe ze gebruik maken van internet? Hieronder staan drie belangrijke veranderingen opgesomd.

De integratie van digitaal Zoals in de inleiding al is aangegeven heeft het internet ook een fase doorgemaakt waarin werd gedacht dat het een digitale kopie van de werkelijkheid was: We blijven dezelfde dingen doen, maar dan digitaal. Papieren concepten vertaald naar het web. Bedrijven en instellingen die hun bedrijfsbrochure op een internetsite plaatsten zodat iedereen op elk moment waar ook ter wereld die informatie kon bekijken. Internet is tijd- en plaatsonafhankelijk en dat biedt voordelen. Die aanpak leverde echter geen nieuwe concepten op. Internet bleef een aparte wereld en de computer bleef boven in de studeerkamer staan. Zo was dat een paar jaar terug nog. Tegenwoordig echter is die computer een laptop die op de bank ligt, altijd onder handbereik. Dat komt niet alleen omdat het aantal functionaliteiten en mogelijkheden enorm is gegroeid. Inderdaad, de meeste Nederlanders doen hun bankzaken via internet,

Marktplaats.nl heeft de ViaVia vervangen en het laatste nieuws lees je bij nu.nl. Maar de reden dat we via ADSL en Wi-Fi altijd online willen zijn is omdat het deel is gaan uitmaken van ons leven. Een onderdeel en een aanvulling. Dat is mogelijk geworden omdat nieuwe concepten zijn ontwikkeld die slimmer gebruik maken van de digitale mogelijkheden. We kunnen daardoor dingen doen die we eerst niet konden: dat is echte meerwaarde. Met de komst van internet werden brieven vervangen door e-mail om je sociale contacten te onderhouden, maar het bleven één-op-ééncontacten. Door gebruik te maken van sociale netwerksites als Hyves komen nu echter netwerken in beeld en worden nieuwe groepen gevormd en contacten gelegd. Ook kun je vanuit huis een winkel of bedrijf beginnen zonder te hoeven investeren in een pand. Je marketing verloopt via Google zodat je advertentie alleen wordt getoond aan mensen die geïnteresseerd zijn in je product. Nieuwe concepten, nieuwe mogelijkheden, een veranderende wereld.

Democratisering van het debat Eén van de belangrijkste terreinen waar deze vernieuwing zich manifesteert is de publicatiemacht, de mogelijkheid om je mening kenbaar te maken aan de buitenwereld. Die mogelijkheid bleef voor de komst van het internet vooral gereserveerd voor organisaties. Voor individuen was er ruimte voor een beperkt aantal opiniestukken in kranten. Of je kon je eigen blad uitbrengen en je in verband met kosten en logistiek neerleggen bij een klein verspreidingsgebied.

Voor alle duidelijkheid, het gaat hier niet over referenda of directe democratie. Niet elk geluid hoeft geregistreerd en gebruikt te worden. Maar elke organisatie heeft kennis en ideeën nodig om haar werk te kunnen doen. Daarvoor worden werknemers ingezet of ingehuurd en netwerken van personen en organisaties ingeschakeld. Bruikbare kennis en ideeën worden eruit gezeefd en gebruikt. Misschien dat daarbuiten ook relevante ervaringen of oplossingen aanwezig waren, maar die bleven onzichtbaar. Via internet kan deze kennis wel toegankelijk worden gemaakt. De zeef wordt dan een stuk groter, de mogelijkheid nieuwe kennis en ideeën op te doen dus ook. Voorbeelden hiervan zijn het mijnbouwbedrijf dat zijn geologische data op internet zette zodat amateurgeologen mee konden zoeken naar goudaders (waardoor uiteindelijk de opbrengst verzevenvoudigde). Maar ook waarneming.nl, dat waarnemingen van dieren en planten verzamelt van natuurliefhebbers uit heel Nederland. Bij planvorming in de ruimtelijke ordening worden steeds vaker simulaties en computerspellen ingezet om de bevolking te betrekken en lokale kennis en ervaringen aan te boren. De middelen zijn beschikbaar en elke organisatie moet voor zichzelf bekijken hoe ze daarmee beter haar taken kan uitvoeren. Blijft het gebruik van dat maatschappelijk potentieel door de geëigende organisaties achterwege dan is het overigens net zo goed mogelijk dat het initiatief ergens anders vandaan komt. Waarneming.nl is ontstaan los van de natuurverenigingen waarmee LNV tot op heden contacten onderhield. In Engeland is MySociety.org de plek waar je losliggende stoeptegels en rondslingerend vuil doorgeeft. En in Nederland hebben we bij de scholierenakties en een initiatief als Stop Fout Vlees gezien hoe gemakkelijk en snel een beweging zich kan organiseren.

Web 2.0 en horizontalisering In zijn boek ‘The world is flat’ beschrijft de Amerikaanse journalist Thomas Friedman hoe het proces van globalisering is versterkt en versneld door de ont-

wikkeling van computers en computer­ netwerken (internet). Dit proces van globalisering was al langer gaande, maar het krachtiger worden van computers, het groeiende gemak waarmee gebruikers ermee omgaan en met name het feit dat al deze mensen via een wereldwijd netwerk met elkaar verbonden zijn boden nieuwe mogelijkheden en hebben daarmee dit proces versneld. Eenzelfde versnelling vindt ook plaats op het werkgebied van de overheid, zoals hierboven is geschetst in drie ontwikkelingen. Het proces van horizontalisering en de veranderende rol van de overheid in de samenleving worden versterkt en versneld door het gemak voor burgers om via internet  deel te nemen aan het maatschappelijke debat (via fora, weblogs en internetstemmingen). Ook zijn er nieuwe instrumenten beschikbaar om samenwerking te organiseren en bijdragen te leveren aan beleidsvormings- of ontwikkelprocessen. Kortom, de middelen zijn er. Al deze middelen om opinievorming, samenwerking en burgerparticipatie via internet te vergemakkelijken worden samengevat onder de term ‘web 2.0’, het interactieve, het sociale web. De mogelijkheden  confronteren organisaties en met name de overheid met hoge  verwachtingen en een groei van het aantal initiatieven vanuit de samenleving. Meer dan ooit wordt van de overheid verwacht om in die horizontaliserende samenleving haar rol te nemen.

Waarom dan geen krant? De kernwoorden van de veranderingen die nu plaatsvinden zijn ‘digitaal’, ‘interactief’, ‘online’, ‘participatie’. Op deze krant Horizontalisering.nl zijn die woorden natuurlijk niet van toepassing. U kunt ‘m niet even snel doorsturen naar uw collega van wie u weet dat hij/zij ook geïnteresseerd is in dit onderwerp. Uw eigen ervaringen hoe LNV omgaat met een horizontalere samenleving kunt u niet aan deze krant toevoegen. Ook ontstaat er geen netwerk van mensen die met dit thema aan de slag willen gaan en de fakkel van Jan verder willen dragen. We missen al deze mogelijkheden omdat er is gekozen voor een ander middel. Is een dergelijke krant in deze tijd überhaupt passend? We betwijfelen dat, maar we zijn natuurlijk ook echt niet te beroerd om aan deze krant van Jan deze bijdrage te leveren. Daarmee worden wij immers wél gehoord! Maar die houding heeft z’n langste tijd gehad. Kenmerkend voor web 2.0 is dat het mechanisme van één zender die een boodschap naar meerdere ontvangersstuurt–enzodoendedecommunicatie beheerst – niet meer werkt. Daarom nodigen wij u graag uit om deze discussie verder te voeren waar dat wel werkt: op www.ambtenaar20.nl

Davied van Berlo en Rob Oele zijn senior beleidsmedewerkers bij LNV

Naschrift redactie: De auteurs Van Berlo & Oele hebben helemaal gelijk! Zij hebben ons dan ook geïnspireerd om daadwerkelijk een site over de horizontalisering van beleid op te gaan zetten: www.horizontalisering.nl