hoofdstuk 17 Francovich-aansprakelijkheid bij gebrekkige handhaving van milieurecht? J.H. Jans en K.J. de Graaf

hoofdstuk 17

Francovich-aansprakelijkheid bij gebrekkige handhaving van milieurecht? J.H. Jans en K.J. de Graaf

het milieurecht als proeftuin

J.H. Jans & K.J. de Graaf, 'Francovich-aansprakelijkheid bij gebrekkige handhaving van milieurecht?', in: M.V.C. 232 Aalders & R. Uylenburg (red.), Het milieurecht als proeftuin. 20 jaar Centrum voor Milieurecht, Groningen: Europa Law Publishing 2007, p. 233-248.

hoofdstuk 17

francovich-aansprakelijkheid bij gebrekkige handhaving van milieurecht?

1 Inleiding Handhaven is ‘in’, gedogen is ‘uit’.1 Veel is dan ook geschreven over de vraag of, en zo ja in hoeverre, bestuursorganen verplicht zijn om handhavend op te treden. Kernbegrippen in deze discussie zijn ‘beginselplicht tot handhaving’, ‘beginselbevoegdheid-formule’ en ‘belangenafweging-formule’.2 De vraag die wij hier echter zouden willen bespreken is een andere. Kan de gebrekkige handhaving van het milieurecht van Europese origine, naar Europees recht leiden tot aansprakelijkheid van de staat? Het belang van deze vraag is evident. Naar nationaal recht lijkt de aansprakelijkheid voor gebrekkige handhaving van milieurecht, gezien het arrest van de Hoge Raad betreffende de Duwbak Linda, af te stuiten op het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW.3 Daarnaast blijkt de Afdeling bestuursrechtspraak ook al niet ruimhartig in het aannemen van aansprakelijkheid voor gedogen in het milieurecht. 4 De aansprakelijkheid wegens schending van een bepaling van het gemeenschapsrecht kan slechts aan de orde zijn wanneer de geschonden rechtsregel ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren.5 Ook het Europees recht kent derhalve in de context van aansprakelijkheid een relativiteitsvereiste (Schutznorm). De centrale vraag naar de aansprakelijkheid van lidstaten naar Europees recht voor gebrekkige handhaving van milieurecht lost zich daarom op in de volgende twee subvragen. Kan gebrekkige handhaving van milieurecht worden gekwalificeerd als een schending van een bepaling van gemeenschapsrecht? Strekt deze bepaling van gemeenschapsrecht er toe rechten aan particulieren toe te kennen? Op deze twee vragen trachten wij in respectievelijk paragraaf 2 en 3 een antwoord te formuleren. We sluiten af met een conclusie.

1

A.B. Blomberg, ‘Aanvaardbaar gedogen’, M en R 2002, p. 286. Vgl. ook van dezelfde auteur ‘Gedogen in het omgevingsrecht’, in: J.M.P. Janssen (red.), Handhaving van het omgevingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2004, p. 17-35.

2

Vgl. A.B. Blomberg ‘Gedogen in het omgevingsrecht’. in: Janssen (red.) 2004, p. 21; F.R. Vermeer, ‘De beginselplicht tot handhaving en de ruimte om te gedogen’, JBplus 2001, p. 76-85. C.L.G.F.H. Albers, ‘De beginselplicht tot handhaving. Een nieuwe benadering?’, JBplus 2005, p. 192-207; C.L.G.F.H. Albers, ‘De ‘beginselplicht’ tot handhaving. Een stoelendans tussen rechter en bestuur?’, Gst. (2004) 7206.68.

3

HR 7 mei 2004 (Duwbak Linda), AB 2005, 127 m.nt. Van Ommeren.

4

A.B. Blomberg ‘Gedogen in het omgevingsrecht’, in: Janssen (red.) 2004, p. 33.

5

Zie bijvoorbeeld de gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93 Brasserie du pêcheur en Factortame Jur. 1996, I1029, punt 51; gevoegde zaken C-178/94, C-179/94 en C-188/94 t/m C-190/94 Dillenkofer e.a. Jur. 1996, I-4845, punt 21.

233


2 Gebrekkige handhaving: schending van gemeenschapsrecht? Een groot deel van ‘ons’ nationale materiële milieurecht vindt zijn grondslag in één of andere Europese milieurichtlijn. Daarmee heeft het vraagstuk van handhaving van milieurecht per definitie een gemeenschapsrechtelijke dimensie.6 De vraag is dan ook of door het niet-handhaven een Europese rechtsregel wordt geschonden en, zo ja, welke rechtsregel dit dan betreft en in hoeverre de schending aansprakelijkheid voor schade met zich mee kan brengen. Hieronder zal blijken dat verschillende communautaire rechtsregels in het geding kunnen zijn bij het niet-handhaven van milieurecht en dat deze verschillende normen, juist met het oog op mogelijke aansprakelijkheid, goed van elkaar moeten worden onderscheiden. Wij verklaren ons nader.

2.1 Schending van verdragsverplichtingen betreffende de interne markt Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat onder omstandigheden voor de lidstaten een plicht tot handhaving kan voortvloeien. Dit betreft vooral de zogenaamde ‘vrij verkeer bepalingen’ aangaande de interne markt. Het klassieke voorbeeld is de zaak Spaanse aardbeien.7 In die zaak vielen Franse boeren op allerlei manieren transporten lastig van aardbeien en tomaten uit andere lidstaten, in het bijzonder Spanje. De Franse regering trad daartegen nauwelijks op. De Commissie bracht de kwestie voor het Hof als een schending van artikel 28 EG en Frankrijk werd veroordeeld. Het Hof nam daarbij in het bijzonder het jarenlange en structurele handhavingsdeficit in aanmerking. Uit vervolgrechtspraak blijkt dat ook het incidenteel niet-handhaven als een inbreuk op de verdragsverplichtingen betreffende de interne markt met zich mee kan brengen.8 Zo hadden de Oostenrijkse autoriteiten aan een milieuorganisatie toestemming verleend om een samenkomst te organiseren op de Brenner-autoweg, als gevolg waarvan het verkeer op deze weg gedurende bijna 30 uur volledig is stilgelegd. Onder verwijzing naar zijn uitspraak in Spaanse aardbeien oordeelde het Hof dat hier sprake was van een inbreuk op het vrije verkeer van goederen. Uit diezelfde rechtspraak aangaande de interne markt en uit artikel 6, tweede lid, EU-verdrag9 blijkt dat die verplichtingen ‘EVRM-conform’ behoren te worden geïnterpreteerd.10 Het is ontegenzeggelijk juist dat op grond van het 6

Vgl. J. Somsen, ‘Handhaving in Europees perspectief’, in: Janssen 2004 (red.), p. 49-59.

7

Zaak C-265/95 Commissie/Frankrijk Jur. 1997, I-6959 (Spaanse aardbeien).

8

Zaak C-112/00 Schmidberger Jur. 2003, I-5659.

9

‘De Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht.’

234

hoofdstuk 17


EVRM niet een verdergaande plicht tot handhaving, zoals die bestaat op grond van het communautaire recht, kan worden afgeleid.11 Wel wijst de uitspraak van het EHRM in de zaak Öneryildiz in dezelfde richting als Spaanse aardbeien en Schmidberger: onder omstandigheden kan sprake zijn van een dergelijke plicht.12 Uit dit arrest volgt namelijk dat het nalaten van adequate handhavingsmaatregelen indien de overheid bekend is dat de situatie gevaar oplevert voor de volksgezondheid, een schending van artikel 2 EVRM (het recht op leven) impliceert. Derhalve moet de conclusie zijn dat ook op deze wijze het EG-recht onder omstandigheden een harde verplichting bevat voor overheidsorganen om adequate handhavingsmaatregelen te treffen en dat, door niet handhavend op te treden, in strijd wordt gehandeld met Europeesrechtelijke verplichtingen. De betekenis van deze rechtspraak voor het milieurecht is echter beperkt en zal zich met name daar afspelen waar het niet-handhaven daadwerkelijk in- of uitvoerbeperkende effecten heeft. We moeten dan vooral denken aan rechtsgebieden als het (grensoverschrijdende) afvalstoffenbeleid, milieugevaarlijke stoffen, bestrijdingsmiddelen en andere beleidsterreinen waar milieuproductnormen in het geding zijn. Opmerkelijk is wel dat uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat bij schending van de marktvrijheden het gaat om een norm die er toe strekt rechten voor particulieren toe te kennen.13 Met andere woorden, voorzover de handhavingsverplichting haar grondslag vindt in bijvoorbeeld artikel 28 EG is aan deze aansprakelijkheidsvoorwaarde voldaan.

2.2 Schending van de verplichting tot volledige implementatie van richtlijnen Zoals hierboven is gememoreerd vindt een belangrijk deel van het Nederlandse milieurecht zijn grondslag in een Europese milieurichtlijn die is omgezet in nationaal recht. Het ligt daarom voor de hand om ons af te vragen of het niet-handhaven van dergelijk nationaal milieurecht zich verdraagt met de verplichting om richtlijnen volledig, correct en tijdig in de nationale rechtsorde om te zetten.14 Daarenboven geldt dat de meeste milieurichtlijnen wel een bepaling bevatten die inhoudt dat lidstaten ‘passende’ danwel ‘de nodige’ maat10 11

Zaak C-368/95 Familiapress Jur. 1997, I-3689 en de hierboven reeds gememoreerde zaak Schmidberger. C.L.G.F.H. Albers, ‘De ‘beginselplicht’ tot handhaving. Een stoelendans tussen rechter en bestuur?’, Gst. (2004) 7206.68.

12

EHRM 18 juni 2002, Öneryildiz/Turkije, NJCM-Bulletin 2003, p. 54-73 m.nt. Kuijer.

13

Gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93 Brasserie du Pêcheur en Factortame Jur. 1996, I-1029.

14

De opmerking van de Voorzitter van de Afdeling geschillen in de zaak rond de gedoogbeschikking van de kerncentrale Dodewaard, dat de Europese milieurichtlijnen toepassing missen bij dit type gedoogbeschikkingen en dat deze richtlijnen onvoldoende op bestuursdwang zijn toegesneden, lijkt ons dan ook voor betwisting vatbaar; AGRvS 4 juni 1993, AB 1993, 412 m.nt. FM, M en R 1993, p. 607-611, m.nt. Drupsteen.

235


regelen moeten nemen om te zorgen dat de normen van de richtlijn worden nageleefd. Opgemerkt moet worden dat, gesteld dat een richtlijn geen specifieke bepaling dienaangaande zou bevatten, de lidstaten krachtens artikel 10 EGVerdrag verplicht zijn alle passende (doeltreffend, evenredig en afschrikkend) maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren.15 Als we de rechtspraak van het Hof van Justitie over het niet-nakomen van richtlijnverplichtingen bestuderen, moeten we concluderen dat die verplichting als een resultaats- en niet als een inspanningsverplichting wordt gezien.16 Of, om in termen van aansprakelijkheid te spreken: het gaat hier eerder om een vorm van risico-aansprakelijkheid, dan om aansprakelijkheid gebaseerd op schuld. De verplichting betreft het rechtens en feitelijk verzekeren van een daadwerkelijke en volledige toepassing van de richtlijn in het nationale recht. Het handhaven van het milieurecht van Europese herkomst valt daar wat ons betreft onder. Vele argumenten van lidstaten, ter mogelijke rechtvaardiging van de niet-nakoming van hun richtlijnverplichtingen, zijn door het Hof van Justitie verworpen. Wij noemen hier enkel: te weinig tijd, er is een kabinetscrisis, de wetgevingsperiode loopt ten einde, we hebben geen geld, er zijn interne staatsrechtelijke problemen, het is een bevoegdheid van lagere of regionale overheden. In al deze gevallen kon een lidstaat de veroordeling door het Hof niet voorkomen. In het licht van die jurisprudentie lijkt het ons dan ook meer dan twijfelachtig of de traditioneel in het Nederlandse milieurecht aangevoerde argumenten ter rechtvaardiging van gedogen door de Europeesrechtelijke beugel kunnen. Zo kan naar Nederlands recht gedogen (tijdelijk) aanvaardbaar zijn wanneer er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. In de Europeesrechtelijke rechtspraak zijn weinig aanknopingspunten te vinden dat dit als rechtvaardiging zou kunnen dienen voor het niet-nakomen van implementatieverplichtingen van een lidstaat. Eveneens lijkt twijfelachtig dat het evenredigheidsbeginsel een belangrijke rol zou kunnen vervullen ter rechtvaardiging. Mocht een lidstaat van mening zijn dat de volledige toepassing van een milieurichtlijn op gespannen voet staat met het evenredigheidsbeginsel, dan bestaat voor hem slechts de mogelijkheid die richtlijn in een beroep ex artikel 230 EG bij het Hof van Justitie voor vernietiging in aanmerking te laten komen.17 In een verdragsinbreukprocedure kan de lidstaat daarom niet de rechtmatigheid van die richtlijn betwisten.18 Formele rechtskracht is ook in het Europees recht niet 15

Zaak 68/88 Commissie/Griekenland Jur. 1989, 2965.

16

J.H. Jans, H.G. Sevenster & H.H.B. Vedder (red.), Europees milieurecht in Nederland, Den Haag: BJu 2000, p. 225.

17

Uit die rechtspraak blijkt, zie bijvoorbeeld zaak C-293/97 Standley e.a. Jur. I-2603, dat het Hof in beginsel bereid is, zij het terughoudend, om de rechtmatigheid van een milieurichtlijn te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.

236

hoofdstuk 17


onbekend.19 Ook ligt het, om dezelfde reden als bij het evenredigheidsbeginsel, niet voor de hand dat een lidstaat met een beroep op het vertrouwensbeginsel, een praktijk van niet-handhaven zou kunnen rechtvaardigen. Daarbij komt dat in het Europees recht de werking van het vertrouwensbeginsel veel minder krachtig is dan wij in het Nederlandse bestuursrecht gewend zijn.20 Door het Hof van Justitie is in wezen slechts een enkele rechtvaardigingsgrond geaccepteerd, namelijk de absolute onmogelijkheid om de verplichtingen uit het Europees recht na te komen.21 Daarnaast is in de literatuur wel opgemerkt, met name gebaseerd op de uitspraak van het Hof van Justitie in de Leybucht zaak, dat het niet-nakomen van de verplichtingen uit milieurichtlijnen wellicht gerechtvaardigd zou kunnen worden, wanneer de milieuvoordelen bij niet-handhaving groter zijn dan bij nakoming het geval zou zijn (ecologische compensatie).22 Met betrekking tot de verantwoordelijkheid van de ‘lidstaat’ voor het nakomen van zijn implementatieverplichtingen moet in dit verband tevens worden gewezen op een arrest over het ‘algemeen en bestendig’ niet voldoen aan de Afvalstoffenrichtlijnen door Ierland.23 De Commissie daagde Ierland in een verdragsinbreukprocedure voor het Hof in verband met een twaalftal concrete klachten over de wijze van toepassing van de Afvalstoffenrichtlijn. Het Hof veroordeelde Ierland wegens gebrekkige handhaving en bevestigt daarmee de door ons getrokken conclusie. Het grote belang van dat arrest ligt echter elders. De Commissie stelde namelijk niet alleen de twaalf concrete inbreuken aan de orde, maar ook nog een aanvullende ingebrekestelling, waarin de concrete inbreuken werden herhaald en daaraan de conclusie werd verbonden dat de gebrekkige concrete implementatie van de richtlijn in Ierland een ‘algemeen en bestendig karakter’ heeft. De Ierse regering verweerde zich met de stelling dat de Commissie uit een onderzoek naar concrete klachten geen algemene conclusies mag trekken in de vorm van een vermoeden van een systematisch tekortkomen door de betreffende lidstaat. Het grote belang van het arrest is gelegen in het ongelijk van de Ierse regering en de erkenning van het Hof dat het Europees recht zich tegen het trekken van die algemene conclusie niet verzet:

18

Zie bijvoorbeeld zaak C-74/91 Commissie/Duitsland Jur. 1992, I-5437.

19

Zaak C-453/00 Kühne & Heitz Jur. 2004, I-837.

20

Zie Jans e.a., Inleiding tot het Europees Bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi 2002, p. 215 e.v.

21

Zaak C-198/97 Commissie/Duitsland Jur. 1999, I-3257.

22

Zaak C-57/89 Commissie/Duitsland Jur. 1991, I-883, M en R 1992, p. 109-114, m.nt. Jans (Leybucht). Vgl. hierover, naar Nederlands recht, A.R. Neerhof en F.R. Vermeer op p. 707 in Bestuursrecht I, Damen e.a., Den Haag 2005; een en ander onder verwijzing naar ABRvS 3 maart 1997 JM 1997, 69 m.nt. Schuiling.

23

Zaak C 494/01 Commissie/Ierland, M en R 2006/1, nr. 2 m.nt. Jans.

237


‘27. Dienaangaande zij in de eerste plaats met betrekking tot het voorwerp van het onderhavige geding opgemerkt dat, onverminderd de verplichting van de Commissie om in beide gevallen te voldoen aan de op haar rustende bewijslast, op het eerste gezicht niets laatstgenoemde belet, gelijktijdig te streven naar de vaststelling van niet-nakoming van de bepalingen van de richtlijn door de houding die de autoriteiten van een lidstaat hebben aangenomen ten aanzien van specifiek geïdentificeerde, concrete situaties, en naar de vaststelling van niet-nakoming van deze bepalingen doordat deze autoriteiten een daarmee strijdige algemene praktijk hebben aangenomen, waarvan die specifieke situaties in voorkomend geval de illustratie zijn.’

Kortom, een aantal concrete gevallen van gebrekkige toepassing van Europese regels kan wel degelijk de basis vormen voor de conclusie, dat er structureel iets mis is met de handhaving. En als het Hof inderdaad structurele tekortkomingen constateert, dan moeten er natuurlijk ook structurele maatregelen worden getroffen ter uitvoering van het arrest van het Hof. Dan volstaat een enkele reparatie van de concrete klachten niet. Uit het arrest blijkt zelfs dat het verhelpen van de concrete inbreuken niet noodzakelijkerwijs betekent dat er een einde is gekomen aan de structurele problemen. De verholpen concrete klacht kan bij het verwijt van de structurele niet-nakoming nog wel degelijk een rol spelen. Daarmee heeft de Commissie met de verdragsinbreukprocedure van artikel 226 EG een potentieel belangrijk wapen in handen om nationaal gedoogbeleid aan de kaak te stellen en structurele verbeteringen te verlangen bij de handhaving van het Europees milieurecht in de lidstaten.24 Onze conclusie kan dan ook kort en krachtig zijn. Wanneer geconstateerd wordt dat het niet-handhaven tot gevolg heeft dat richtlijnbepalingen niet in acht worden genomen, dan handelt de lidstaat in strijd met zijn verdragsverplichtingen en moet worden aangenomen dat sprake is van onrechtmatigheid.

2.3 Schending van handhavingsverplichtingen uit secundair gemeenschapsrecht De vraag of naar Europees recht een verplichting bestaat tot het handhaven van milieurecht kan, zoals wij in het voorgaande hebben gedaan, deels worden beantwoord door een analyse van de meer algemene verplichting die op lidstaten rust om richtlijnen te rechtens en feitelijk, volledig, correct en tijdig te implementeren. Aan de andere kant kan men zich afvragen in hoeverre, meer op het microniveau van specifieke richtlijnbepalingen, er een plicht tot handhaving is. 24

Zeker als we bedenken dat het structureel te kort schieten bij het nakomen van uitspraken van het Hof gedaan in een verdragsinbreukprocedure, kunnen leiden tot het gecombineerd opleggen van een dwangsom en een boete, zo blijkt uit de uitspraak van het Hof in zaak C-304/02 Commissie/Frankrijk Jur. 2005, I-6263. Vgl. ook zaak C-278/01 Commissie/Spanje Jur. 2003, I-14141, M en R 2004/3, nr. 21, m.nt. JJ.

238

hoofdstuk 17


In milieurichtlijnen zelf kunnen bepalingen worden aangetroffen die de lidstaten in zekere mate tot een bepaalde vorm van (toezicht en) handhaving verplichten. Tussen richtlijnen bestaan op dat punt echter veel verschillen, maar doorgaans wordt wel op een of andere wijze bepaald dat lidstaten ‘passende maatregelen’ dienen te nemen om te zorgen dat de normen van de richtlijn worden nageleefd. Daarnaast bestaan ook voorbeelden van bepalingen waarin een (nog) meer verplichtende formulering wordt gebruikt. Enigszins vrijblijvend is in dat opzicht nog artikel 17 van richtlijn 90/219 betreffende het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen, waar wordt bepaald dat lidstaten er zorg voor moeten dragen ‘dat de bevoegde instantie inspecties organiseert en andere controlemaatregelen neemt om ervoor te zorgen dat de gebruiker zich aan de bepalingen van deze richtlijn houdt’.25 Een dergelijke bepaling heeft naar onze opvatting geen rechtstreekse werking. Het is in eerste instantie aan de lidstaten om te bepalen hoe de feitelijke situatie met de rechtens gewenste situatie in overeenstemming is te brengen. Zolang de feitelijke en juridische situatie niet met elkaar in overeenstemming zijn gebracht, moet ervan worden uitgegaan dat hier weliswaar sprake is van het niet-nakomen van richtlijnverplichtingen, maar dat belanghebbenden hier niet altijd in rechte een beroep op kunnen doen door concrete en specifieke handhavingsmaatregelen van de overheid af te dwingen.26 Vergaand is de specifieke handhavingsbepaling in artikel 12, eerste lid, van de zogenaamde Dioxinerichtlijn,27 waarin de stillegging van een bedrijf verplicht wordt zolang het de emissiegrenswaarden uit die richtlijn overschrijdt. Immers, deze bepaling luidt: ‘Indien uit de verrichte metingen blijkt dat de in deze richtlijn vastgestelde emissiegrenswaarden zijn overschreden, worden de bevoegde autoriteiten daarvan terstond op de hoogte gebracht. In de betrokken installatie mogen geen gevaarlijke afvalstoffen meer worden verbrand zolang de emissiegrenswaarden niet worden nageleefd, totdat de bevoegde autoriteiten toestemming verlenen voor de hervatting van de verbranding van deze afvalstoffen.’ Naar onze opvatting heeft deze bepaling wel rechtstreekse werking en kan dan ook voor de nationale rechter worden afgedwongen. In het Nederlandse recht heeft ook de zogenaamde Seveso II-richtlijn28 betreffende de beheersing van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, een belangrijke rol. De belangrijkste verplichting voor de nationale autoriteiten aangaande de handhaving, is neergelegd in artikel 18. Op grond van dit artikel zijn de autoriteiten verplicht een inspectie- en controlesysteem op te 25 26

Pb. 1990 L 117. J.H. Jans, H.G. Sevenster & H.H.B. Vedder (red.), Europees milieurecht in Nederland, Den Haag: BJu 2000, p. 228-229.

27

Richtlijn 94/67, Pb. 1994 L 365/34.

28

Richtlijn 96/82, Pb. 1997, L 10.

239


zetten dat voorziet in minimaal jaarlijkse planmatige en systematische controles van de betreffende inrichtingen. Ingevolge die bepaling rust op nationale autoriteiten een plicht tot het houden van toezicht en handhaving. Deze verplichtingen zijn onder meer omgezet in de Wet Rampen en Zware ongevallen, het Besluit risico’s zware ongevallen 1999, het Vuurwerkbesluit en het Besluit externe veiligheid inrichtingen. Ook kan bijvoorbeeld worden gewezen op de controle-verplichtingen uit artikel 13, eerste lid, Afgewerkte Olie-richtlijn: ‘De in artikel 6 bedoelde bedrijven worden op gezette tijden door de lidstaat gecontroleerd, in het bijzonder wat de inachtneming van de vergunningsvoorwaarden betreft.’ Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat er niet alleen daadwerkelijk gecontroleerd moet worden, maar dat de richtlijn de aanwezigheid van een wettelijk regime verlangt dat een dergelijke controle waarborgt.29 Met deze eis van wettelijke verankering bestendigt het Hof een lijn die al in eerdere rechtspraak was neergelegd.30 Op grond van deze en andere specifiek op handhaving gerichte bepalingen in diverse milieurichtlijnen kan in verschillende gradaties een verplichting worden gelezen om handhavend op te treden. In die gevallen ligt een verplichting tot handhaving niet alleen ten grondslag aan de algemene verplichting tot implementatie van de richtlijn, maar verplicht een specifieke bepaling in de richtlijn zelf tot handhaven.

3 Schending van gemeenschapsrecht: rechten van particulieren? Voorwaarde voor de aansprakelijkheid van een lidstaat voor de schending van het gemeenschapsrecht is dat de geschonden regel ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen. Hierboven is geconstateerd dat het bij het niet-handhaven van milieurecht in elk geval de volgende drie gevallen betreft: • schending van verdragsverplichtingen betreffende de interne markt; • schending van de verplichting tot volledige implementatie van richtlijnen; • schending van specifieke handhavingsverplichtingen uit secundair gemeenschapsrecht. Voor deze drie gevallen moet dus worden nagegaan of de geschonden verplichting ertoe strekt ‘particulieren rechten toe te kennen’. Geruime tijd is gedacht dat van de voorwaarde ‘de geschonden norm moet er toe strekken rechten voor particulieren toe te kennen’ nauwelijks enige 29

Zaak C-392/99 Commissie/Portugal Jur. 2003, I-3373, M en R 2003/9, nr. 89, m.nt. Jans.

30

Zie bijvoorbeeld zaak C-131/88 Commissie/Duitsland Jur. 1991, I-825 m.b.t. de omzetting van de controleverplichting uit de Grondwaterrichtlijn; zie ook B.M. Veltkamp, Implementatie van EG-milieurichtlijnen in Nederland, Deventer 1998.

240

hoofdstuk 17


aansprakelijkheidsbeperkende werking uit zou gaan. Deze veronderstelling was gebaseerd op eerdere rechtspraak over de aansprakelijkheid van de Gemeenschap op grond van artikel 288 EG.31 Ingevolge deze zogenaamde Schöppenstedtrechtspraak kon de Gemeenschap aansprakelijk worden gesteld voor schade van particulieren wanneer er sprake is van een ‘voldoende gekwalificeerde schending van een te hunner bescherming gegeven hogere rechtsregel’.32 In feite kwam die rechtspraak erop neer dat het voldoende is dat de geschonden norm mede de belangen van de eiser beschermt, bijvoorbeeld algemene rechtsbeginselen als het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.33 Aangezien de aansprakelijkheidsregimes voor de EG-instellingen en de lidstaten volgens de rechtspraak van het Hof dezelfde grondslag hebben, zou men een soortgelijke benadering ook verwachten bij de aansprakelijkheid van de lidstaten wegens schending van gemeenschapsrecht.34 Echter, meer recente rechtspraak wijst in een andere richting, zo blijkt uit de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Peter Paul.35 Peter Paul e.a. waren cliënten bij de BVH Bank. In 1987 had deze bank van het Bundesaufsichtsamt een vergunning verkregen. In de jaren ’90 verrichtte het Bundesaufsichtsamt vanwege de ongezonde financiële situatie van de BVH Bank onderzoek naar haar activiteiten. In november 1997 werd een faillissementsprocedure gestart en werd de vergunning van de BVH Bank om bankactiviteiten uit te oefenen ingetrokken. Paul e.a. hadden tegen de Bondsrepubliek Duitsland geprocedeerd ter verkrijging van schadeloosstelling voor het verlies van hun deposito’s. Zij betoogden dat deze deposito’s niet zouden zijn verloren indien richtlijn 94/19 binnen de omzettingstermijn (1 juli 1995) zou zijn omgezet, quod non. Het Bundesaufsichtsamt zou dan immers nog voordat verzoekers geld hadden gedeponeerd, toezichtsmaatregelen hebben getroffen. Op grond van het Duitse recht is slechts sprake van overheidsaansprakelijkheid uit hoofde van § 839 Bürgerliches Gesetzbuch juncto artikel 34 Grundgesetz, indien ‘ambtsplichten jegens een derde’ zijn geschonden, dat wil zeggen een verplichting die in elk geval ten overstaan van de benadeelde bestaat. Hiervan zou geen sprake zijn nu het Bundesaufsichtsamt de hem opgedragen taken ingevolge § 6(4) van het Gesetz über das Kreditwesen (KWG) enkel in het algemeen belang vervult. Volgens het Bundesgerichtshof is 31

T. Heukels, ‘De niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap ex art. 215, lid 2 EEG: Dynamiek en continuïteit (1983-1991)’, SEW 1992, p. 151 en 317.

32 33

Zaak 5/71 Schöppenstedt Jur. 1971, 975. Zie bijvoorbeeld gevoegde zaken 5/66, 7/66, 13/66 en 24/66 Kampfmeijer Jur. 1967, 413; zaak 74/74 CNTA/Commissie Jur. 1975, 533; gevoegde zaken C-104/89 en C-37/90 Mulder e.a. Jur. 1992, I-306.

34

Gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93 Brasserie du Pêcheur en Factortame Jur. 1996, p. I-1029; zaak C352/98P Bergaderm Jur. 2000, p. I-5291.

35

Zaak C-222/02 Peter Paul/Duitsland Jur. 2004, I-9425. HvJEG 12 oktober 2004, AB 2005, 17 m.nt. Widdershoven.

241


beslissend of § 6(4) KWG op rechtmatige wijze de overheidsaansprakelijkheid van het Bundesaufsichtsamt kan beperken door ervan uit te gaan dat op hem alleen overheidsverplichtingen in het algemeen belang rusten, dan wel of deze bepaling vanwege de voorrang van het gemeenschapsrecht buiten toepassing moet worden gelaten en stelde enkele prejudiciële vragen. Het Hof hanteert vier argumenten om tot de conclusie te komen dat het Duitse recht in orde is: • de richtlijnen bevatten geen uitdrukkelijke bepalingen waarbij rechten worden verleend aan deposanten indien hun deposito’s door gebrekkig toezicht nietbeschikbaar zijn geworden; • de coördinatie van de nationale voorschriften inzake de aansprakelijkheid in geval van gebrekkig toezicht, lijkt niet noodzakelijk te zijn gelet op de door de richtlijnen beoogde harmonisatie; • de complexiteit van het toezicht op het bankwezen en • de door richtlijn 94/19 geboden minimumbescherming is ook gewaarborgd wanneer het niet-beschikbaar worden van de deposito’s is veroorzaakt door een gebrekkig toezicht.

De slotconclusie van het Hof van Justitie is dan ook niet verassend: deze richtlijnen kunnen niet worden geacht aan particulieren rechten te verlenen op grond waarvan de staat op basis van het gemeenschapsrecht aansprakelijk kan worden gehouden. Het Hof zocht in de richtlijnen naar subjectieve rechten, maar vond ze niet. Dat de bedoelde richtlijnen mede de bescherming van deposanten tot doel hebben (r.o. 38) blijkt onvoldoende om te kunnen spreken van ‘rechten van particulieren’. Blijkbaar verlangt het Hof dat het geschonden gemeenschapsrecht specifiek de rechten van particulieren beoogt te beschermen, voordat de lidstaat voor de schending aansprakelijk kan worden gehouden.36 Wat betekent deze rechtspraak nu voor onze vraagstelling? Het is waarschijnlijk dat de meeste formele en materiële normen uit Europese milieurichtlijnen weliswaar mede, maar niet specifiek rechten van particulieren beogen te beschermen. Anders dan in het Europese arbeidsrecht37 of het Europese consumentenrecht,38 waarin een richtlijn meestal min of meer concrete subjectieve rechten creëert, speelt in het milieurecht natuurlijk altijd het meer algemeenpublieke en daardoor meer diffuse belang van ‘milieubescherming’. Gevreesd moet dan ook worden dat Europese milieukwaliteitsnormen of milieu-emissienormen geen ‘rechten voor particulieren’ bevatten zoals bedoeld in het Europese aansprakelijkheidsrecht.

36

Zie anders P. Wennerås, EC Environmental Law in National and Community Courts (diss. Amsterdam, UvA), 2006 (proefschrifteditie), p. 124-126.

37

In Francovich ging het om het recht achterstallig loon uitbetaald te krijgen.

38

In Dillenkofer om terugbetaling van de reissom bij het faillissement van de touroperator. Vgl. de uitspraak van de rechtbank van eerste aanleg Brussel, 9 september 1999, Consumentenrecht 1999, p. 305-317. Vgl. ook Faccini Dori om het recht ontbinding van een overeenkomst te vragen.

242

hoofdstuk 17


Helemaal zeker is dit overigens niet, zo blijkt uit de zaak Wells.39 Op grond van de milieu-effectrapportagerichtlijn moet, voordat een overheidsorgaan toestemming kan verlenen voor bepaalde projecten met belangrijke milieugevolgen, eerst een milieu-effectbeoordeling hebben plaatsgevonden. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat derde-belanghebbenden zich voor de nationale rechter op deze bepalingen kunnen beroepen. Hoewel het vergezocht lijkt te stellen dat deze richtlijn een subjectief recht op milieu-effectbeoordeling aan derden verstrekt, lijkt het Hof desalniettemin in Wells aansprakelijkheid van een lidstaat niet uit te sluiten indien de verplichting om geen vergunning te verlenen voordat een milieu-effectrapport is opgesteld, is geschonden. Dit lijkt alleen verklaard te kunnen worden door aan te nemen dat het Hof blijkbaar vindt dat sprake is van een bepaling die de bedoeling heeft om ‘rechten van particulieren’ te creëren. De schaarse, nationale rechtspraak wijst min of meer in dezelfde richting van een tamelijk streng relativiteitsvereiste of Schutznorm. In de eerste plaats kan gewezen worden op een uitspraak van de rechtbank Den Haag in de zaak Shapiro. 40 De heer Shapiro, klinisch fysicus, betoogde dat de Nederlandse staat zijn schade (voornamelijk loonderving) als gevolg van onrechtmatig handelen diende te vergoeden, omdat Nederland jarenlang in gebreke was gebleven een Euratom-richtlijn te implementeren. Daardoor zou de vraag naar klinisch fysici zeer gering zijn geweest, waardoor Shapiro in Nederland geen werk heeft kunnen vinden. Zijn vordering werd verworpen met de overweging dat deze richtlijn niet het creëren van werkgelegenheid voor fysici beoogt. De rechtbank was van oordeel dat de Nederlandse staat niet jegens Shapiro onrechtmatig had gehandeld. In de tweede plaats kan worden gewezen op een recente uitspraak van het gerechtshof Den Haag met betrekking tot artikel 5 juncto Annex III van de Nitraatrichtlijn (91/676). 41 Op grond van die bepaling moeten de lidstaten actieprogramma’s opstellen en uitvoeren om verontreiniging van het water door nitraten te voorkomen en te beperken. De te nemen maatregelen moeten onder meer waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest niet 170kg/hectare overschrijdt. Naar het oordeel van het gerechtshof strekken deze bepalingen er niet toe rechten aan particulieren toe te kennen op grond waarvan particulieren de Staat aansprakelijk kunnen stellen voor de kosten van zuivering van grond- en oppervlaktewater, c.q. de kosten van vervangend drinkwater. Volgens het gerechtshof bevat de richtlijn geen verplichting een bepaalde waterkwaliteit te garanderen, waaraan particulieren jegens de Staat kwaliteitsaanspraken kunnen ontlenen. Deze uitspraak van het Haagse gerechtshof lijkt enigszins 39

Zaak C-201/02, Jur. 2004, I-723, para. 66.

40

Rb. Den Haag 12 februari 1996 (Shapiro) RAwb 1996, 90 m.nt. De Lange.

41

Gerechtshof Den Haag, 27 oktober 2005 (Waterpakt), M en R 2006/1, nr. 4 m.nt. Jans.

243


af te wijken van een uitspraak van het Franse Tribunal Administratif te Rennes. 42 In 1995 had de Tribunal d’instance te Guingamp de Société Suez Lyonnaise des Eaux veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding aan 176 abonnees van zijn drinkwaterdistributienet, vanwege het buitensporige nitraatgehalte van het gedistribueerde water. De Société wendde zich vervolgens tot de administratieve rechter voor schadevergoeding vanwege het tekortschieten van de staat, dat volgens haar de oorzaak was van haar veroordeling. Het Tribunal administratif accepteerde dit en kwam tot de conclusie dat ‘de verzoekende partij in deze omstandigheden eveneens gegronde redenen heeft om te stellen dat de staat een nalatigheid heeft begaan waarvoor zij aansprakelijk kan worden gesteld, door artikel 5 van bovengenoemde richtlijn te laat om te zetten’. Ook interessant is de Engelse rechtspraak met betrekking tot enkele milieurichtlijnen. In Bowden v. South West Water and Another claimde een mosselvisser dat hij brodeloos was geworden omdat zijn viswater door vervuiling was aangetast. 43 De visser deed een beroep op de Zwemwaterrichtlijn (76/160), de Schelpdierwaterrichtlijn(79/923) en de richtlijn Stedelijk Afvalwater (91/271). Het Court of Appeal formuleerde de te stellen vraag als volgt: ‘The question is whether the provision was adopted in order to protect the interests of the person who claims to be entitled to a right under the directive […].’ Volgens het High Court, dat daarin werd bevestigd door het Court of Appeal hebben noch de Zwemwaterrichtlijn, noch de richtlijn Stedelijk Afvalwater de bedoeling rechten voor mosselvissers te creëren: ‘There is nothing in either which could possibly be said to entail the grant of rights to shell-fishermen, or which would enable the content of any such rights to be identified. They are concerned with different subject matter. Of course, improvements in water quality for bathers, and in treatment standards of waste water, may assist other interest groups, but that is not enough to give them a right of action.’ Met betrekking tot de Schelpdierwaterrichtlijn stelde het Court of Appeal dat de bepalingen op zijn minst gerelateerd zijn aan eisers activiteiten en dat derhalve gezegd zou kunnen worden dat een gebrekkige implementatie door het Verenigd Koninkrijk bijgedragen zou kunnen hebben aan het verlies van zijn viswateren. Echter, het betreft hier ‘a breach of an obligation owed to the public in general and there was nothing to tie such a breach to specific rights of individuals or which would enable the content of such rights to be ascertained.’ Vervolgens kwam het Court of Appeal tot de conclusie dat het verzoek om schadevergoeding moest worden afgewezen.

42

TA Rennes, vonnis van 2 mei 2001, Société Suez Lyonnaise des Eaux, req. nr. 97182. Opgenomen in Annex VI van het XIXth Jaarlijkse verslag over de controle op de toepassing van het gemeenschapsrecht, COM(2002)324.

43

Engelse High Court 17 december 1997 Bowden v. South West Water and Another [1998] 3 C.M.L.R. 330 en Court of Appeal 15 december 1998, [1999] 3 C.M.L.R. 180.

244

hoofdstuk 17


Deze uitspraak is zo interessant omdat hier de stelling wordt betrokken dat wanneer de geschonden norm ‘the public in general’ beoogt te beschermen, dit geen aanleiding kan zijn voor een succesvolle schadevergoedingsactie. 44 Wanneer dit standpunt juist zou zijn, heeft dit tot gevolg dat schendingen door de nationale overheid van bijvoorbeeld milieukwaliteitsnormen (lucht en water) niet tot aansprakelijkheid kunnen leiden. De normen beogen weliswaar de particulier te beschermen, maar niet kan worden gezegd dat uit die richtlijnen een individuele rechtsaanspraak op handhaving van die normen kan worden afgeleid. Uiteraard zijn wij er ons van bewust dat het Hof van Justitie het begrip ‘rechten van particulieren’ ook gebruikt bij de vraag welke bepalingen uit richtlijnen wel en welke niet in nationale wetgeving moeten worden omgezet. Zo blijkt uit de rechtspraak in verdragsinbreukprocedures waarin een lidstaat de niet-omzetting van richtlijnen wordt verweten, dat het Hof van Justitie tamelijk snel en gemakkelijk aanneemt dat een richtlijn ‘rechten voor particulieren’ bevat. Zo is het Hof van mening dat allerlei, formele en materiële verplichtingen uit milieurichtlijnen ‘rechten voor particulieren’ bevatten, zelfs wanneer deze richtlijnen een zeer diffuse beschermingsreikwijdte hebben. 45 Het volgende voorbeeld kan een en ander verduidelijken. In zaak C-186/91 verwierp het Hof het verweer van de Belgische regering dat de grensoverschrijdende overlegverplichting van artikel 11 van richtlijn 85/203, inzake luchtkwaliteitsnormen voor stikstofdioxide, geen rechten voor particulieren bevat en derhalve geen wettelijke verankering behoeft. 46 Het lijkt ons echter nauwelijks verdedigbaar dat de enkele schending van de procedurele op de lidstaat rustende verplichting tot het houden van grensoverschrijdende consultaties tot gevolg kan hebben dat een particulier de lidstaat aansprakelijk kan stellen.

In zijn Amsterdamse dissertatie, plant Wennerås deze rechtspraak zonder nadere motivering over naar het terrein van de staatsaansprakelijkheid. 47 Zijn stelling komt er in feite op neer dat als een richtlijnbepaling moet worden omgezet omdat deze ‘rechten voor particulieren’ bevat, deze bepaling ook ‘rechten voor particulieren’ bevat in de context van staatsaansprakelijkheid. Op deze wijze wordt de voorwaarde in de context van de staatsaansprakelijkheid min of meer weggeredeneerd, omdat daarvan tamelijk snel sprake is. Zijn conclusie dat 44

Men kan hier eenvoudig een gelijkenis zien met HR 7 mei 2004 (Duwbak Linda), AB 2005, 127 m.nt. Van Ommeren.

45

Zie hierover nader J.H. Jans, H.G. Sevenster & H.H.B. Vedder (red.), Europees milieurecht in Nederland, Den Haag: BJu 2000, p. 192-194. Bijv. zaak 361/88 Commissie/Duitsland, Jur. 1991, I-2567.

46 47

Zaak C-186/91 Commissie/België Jur. 1993, I-851. P. Wennerås, EC Environmental Law in National and Community Courts (diss. Amsterdam, UvA), 2006 (proefschrifteditie), p. 124.

245


deze aansprakelijkheidsvoorwaarde ‘not a particularly stringent one’ is, is dan ook niet echt verbazingwekkend, maar in het licht van de recente rechtspraak toch niet echt te verdedigen. Juister lijkt dan ook om uit te gaan van het standpunt dat het Hof van Justitie het begrip ‘rechten voor particulieren’ een wisselende betekenis toedicht, af hankelijk van de context waarin dit begrip wordt gebruikt. Met andere woorden, een richtlijnbepaling die in nationale wetgeving moet worden omgezet omdat het ‘rechten voor particulieren’ bevat, voldoet niet noodzakelijkerwijs aan de aansprakelijkheidsvoorwaarde dat de geschonden rechtsregel er toe moet strekken rechten aan particulieren toe te kennen. 48 Geen rechten van particulieren zijn in het geding bij schending van normen die uitsluitend de relatie tussen lidstaat en Commissie (of een van de andere EUorganen) betreft. In deze categorie vallen allerlei verplichtingen tot het verstrekken van informatie door de lidstaten aan de Commissie, zoals de verplichtingen om de teksten van de implementatiewetgeving ter kennis van de Commissie te brengen en om de Commissie verslagen of rapporten toe te zenden. Dergelijke bepalingen behoeven uiteraard ten uitvoerlegging door de lidstaat. De ten uitvoerlegging bestaat in deze gevallen uit het enkele nakomen door de lidstaat van zijn verplichtingen. Met andere woorden: het informeren van de Commissie of het toezenden van de bedoelde verslagen of rapporten voldoet. Rechten en plichten van particulieren zijn hier niet in het geding. 49 Zo zal bijvoorbeeld, naar ons oordeel, de enkele schending door een lidstaat van haar kennisgevingsverplichting ex artikel 176 EG niet tot enige aansprakelijkheid kunnen leiden. Wat hier verder ook van zij, het lijkt ons dat niet kan worden gezegd dat de plicht voor overheidsorganen tot handhaving van milieurecht uitsluitend de verhouding tussen lidstaat en de EU-organen betreft. De tussenconclusie moet dan ook zijn dat we bij de plicht tot het treffen van handhavingsmaatregelen ons bevinden in een ‘grijs’ gebied. Handhaving van milieurecht beoogt weliswaar niet specifiek, maar wel mede rechten van particulieren te beschermen. Ook kan worden gezegd, dat deze op overheidsorganen rustende verplichting rechten van particulieren weliswaar niet direct, maar wel bij wijze van reflex worden geraakt. Het lijkt daarom noodzakelijk de rechtspraak van het Hof van Justitie op deze aspecten nader onder de loep te nemen. Een laatste probleem dat we hier moeten bespreken is die van een eventuele koppeling tussen de schending van een rechtstreeks werkende bepaling van gemeenschapsrecht en de eis dat de geschonden regel er toe moet strekken rechten aan particulieren toe te kennen. In zijn recente disseratie stelt Wennerås: ‘[…], infringements of Community provisions that are directly effective satisfy the first condition for state liability.’ Dit betekent dat schending van een rechtstreeks werkende norm impliceert dat er sprake is van een norm die ‘rechten 48

Vgl. S. Prechal, Directives in EC Law, Oxford: OUP 2005, p. 97-111.

49

Vgl. zaak 380/87 Balsamo Jur. 1989, 2491 in verband met de verplichting van de lidstaten om ontwerpwetgeving te notificeren op grond van artikel 3 van de Afvalstoffenrichtlijn 75/442.

246

hoofdstuk 17


voor particulieren’ bevat. Deze stelling vindt steun in de vroegere rechtspraak van het Hof van Justitie over staatsaansprakelijkheid. In Brasserie du Pêcheur en Factortame was de schending van de artikelen 28 en 43 EG-verdrag aan de orde. In Brasserie du Pêcheur sprak het Hof uit dat rechtstreeks werkende bepalingen van gemeenschapsrecht ‘dus aan de particulieren rechten toekennen waarop zij zich voor de nationale rechter rechtstreeks kunnen beroepen’ (r.o. 23). De vraag is of het Hof heeft willen oordelen dat rechtstreeks werkende bepalingen per definitie ‘rechten voor particulieren’ scheppen die relevant zijn in het kader van de aansprakelijkheidsrechtspraak. Uit een eventuele gelijkschakeling van rechtstreeks werkend gemeenschapsrecht met ‘rechten voor particulieren’, zou dan kunnen worden afgeleid dat het Hof van Justitie het begrip ‘rechten voor particulieren’ vooral in een procedurele en minder in een materieelrechtelijke betekenis ziet. De vraag of de belanghebbende een materiële rechtsaanspraak aan het gemeenschapsrecht kan ontlenen is, zo is elders bepleit, van de vraag naar de rechtstreekse werking losgekoppeld.50 Of het Hof in Brasserie du Pêcheur inderdaad heeft willen zeggen dat schending van rechtstreeks werkend gemeenschapsrecht per definitie een schending van rechten van particulieren impliceert, lijkt echter met name in het licht van de zaak Peter Paul toch wat twijfelachtig te zijn.51 Voor het milieurecht is overigens deze vraag van groot belang. Immers, in Europese milieurichtlijnen kunnen wel vele rechtstreeks werkende verplichtingen worden aangetroffen. Als de schending van een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling moet worden opgevat als de schending van een gemeenschapsregel die er toe strekt rechten voor particulieren toe te kennen, dan zou dit enorme mogelijkheden bieden bij het inzetten van het leerstuk staatsaansprakelijkheid bij de handhaving van het milieurecht. Onze indruk is echter dat het Hof van Justitie in Peter Paul deze weg niet heeft willen inslaan.

4 Conclusie In het aansprakelijkheidsrecht van vele EU lidstaten kan, in een of andere vorm, een Schutznorm- of relativiteitsvereiste worden aangetroffen.52 Blijkens artikel 288 EG-Verdrag is de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap gebaseerd op ‘de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben’. Gelet op de convergentie die blijkens de rechtspraak 50

Jans e.a., Inleiding tot het Europees Bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi 2002, in het bijzonder hoofdstuk 3.

51

Zie hierover nader zaak C-222/02 Peter Paul/Duitsland Jur. 2004, I-9425. P. Wennerås, EC Environmental Law in National and Community Courts (diss. Amsterdam, UvA), 2006 (proefschrifteditie), p. 124 .

52

Vgl. W. Van Gerven, P. Larouche & J. Lever, Cases, Materials and Text on National, Supranational and International Tort Law, Oxford: Hart Publishing 2000.

247


van het Hof van Justitie bestaat tussen de aansprakelijkheid van de Gemeenschap en die van de lidstaten voor inbreuken op gemeenschapsrecht, is het dan ook niet verwonderlijk dat in de beoordeling van deze Francovich-aansprakelijkheid eveneens een relativiteitsvereiste moet worden gesteld. Het Hof kwam in het verleden op verschillende rechtsterreinen tamelijk snel tot de conclusie dat aan de voorwaarde voor Francovich-aansprakelijkheid, namelijk dat de geschonden norm ertoe strekt ‘rechten voor particulieren’ te creëren, werd voldaan. In de zaak Peter Paul lijkt het Hof van Justitie echter afstand te hebben genomen van die tamelijk soepele benadering, die inhield dat voldoende werd geacht dat de geschonden norm mede de belangen van individuen beoogt te beschermen. Uit Peter Paul lijkt te moeten worden afgeleid dat de nieuwe, strengere lijn voor Francovich-aansprakelijkheid inhoudt dat de geschonden norm specifiek beoogd moet zijn de belangen van individuen te beschermen, voordat er sprake kan zijn van ‘rechten van particulieren’ en een succesvolle aansprakelijkstelling. Wanneer deze nieuwe lijn wordt doorgetrokken naar het milieurecht, is er reden om bezorgd te zijn. Milieurechtelijke normen zijn naar hun aard niet specifiek bedoeld om particulieren rechten toe te kennen. Integendeel, kenmerk van goed milieurecht is juist de algemene en diffuse beschermingsdoelstelling. A fortiori heeft de plicht tot handhaving van dat milieurecht niet exclusief de bescherming van individuen tot doel. De in paragraaf 2 gemaakte analyse van de vraag of er sprake is van een schending van het gemeenschapsrecht in het geval van gebrekkige handhaving, biedt naar onze mening wel enige aanknopingspunten voor een gedifferentieerder antwoord op de vraag of in voorkomend geval de geschonden norm rechten aan particulieren toekent, maar stemt niet direct optimistisch. Een te enge interpretatie van het relativiteitsvereiste in het milieurecht heeft de facto tot gevolg dat de rol van het aansprakelijkheidsrecht om de overheid bij de les te houden, wegvalt. Dat kan toch niet de bedoeling zijn? Onze toch wel somber stemmende analyse moet dan ook primair worden opgevat om de rol en functie van een Schutznorm- of relativiteitsvereiste op rechtsgebieden waar de algemene beschermende functie van het recht voorop staat, zoals dat in het milieurecht het geval is, opnieuw te doordenken en te herdefiniëren. Genoeg werk voor de komende 20 jaar.

248

hoofdstuk 17 Francovich-aansprakelijkheid bij gebrekkige handhaving van milieurecht? J.H. Jans en K.J. de Graaf

Recommend Documents