Het nut van nationaliteit Pieter Boeles • Nationaliteit, dubbele nationaliteit en staatsloosheid Nationaliteit is een essentieel bezit. Men hoeft zich slechts te realiseren dat er meer dan 11 miljoen staatlozen in de wereld zijn, mensen die vaak moeten leven zonder enig identiteitspapier, zonder politieke rechten, zonder de bescherming die gewone burgers toekomt. Volgens de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens heeft ieder het recht om een nationaliteit te hebben. Die verklaring is echter niet bindend en de bestaande bindende verdragsbepalingen tot bestrijding van staatloosheid vormen geen sluitend systeem. Nationaliteit is een essentieel bezit. Dat geldt ook voor een dubbele nationaliteit, maar de rekenkundige waarheid dat één en één twee is, gaat hier niet op. Soms zijn twee nationaliteiten minder dan één. Dat zou bijvoorbeeld kunnen blijken uit het lot van Fateh Abdoulla Al Mansouri, een tot Nederlander genaturaliseerde Iraanse vluchteling die vorig jaar mei in Syrië werd gearresteerd en aan Iran uitgeleverd. Hij woonde zo’n dertig jaar in Maastricht en was voorzitter van de Ahwaz bevrijdingsbeweging, die een onafhankelijke staat voor arabische Ahwazi bepleit. Sinds zijn arrestatie heeft zijn vader éénmaal met hem mogen telefoneren, verder is omtrent Al Mansouri’s lot niets bekend. Amnesty International vreest dat hij wordt gefolterd. Zou Al Mansouri even gemakkelijk zijn opgepakt en uitgeleverd als hij uitsluitend de Nederlandse nationaliteit had gehad? Nu hij een dubbele nationaliteit heeft, kunnen de Iraanse autoriteiten volhouden dat zij hem als Iraans burger aan de Iraanse regels onderwerpen en dat Nederland daar verder weinig over te zeggen heeft. Van een succesvolle Nederlandse diplomatieke interventie is niet gebleken. Het blijft speculeren, maar het lijkt erop dat in zijn geval twee nationaliteiten minder bescherming te bieden hadden dan één. Dubbele nationaliteit is door Geert Wilders op de agenda gezet in verband met de vraag of leden van de regering hun werk wel naar behoren kunnen doen als zij twee nationaliteiten bezitten. Het debat is helaas vrijwel onmiddellijk verworden tot een verhitte controverse tussen (ultra) rechts en links. Wie bepleitte dat een minister of staatssecretaris een vreemde nationaliteit zou moeten afzweren werd al snel geacht rechts, nationalistisch of zelfs racistisch te zijn. Er zijn intussen wel meer evenwichtige betogen over het probleem verschenen, maar het lijkt nog steeds nuttig de vraag te bezien los van degene die haar heeft gesteld. Op zich is men het er denk ik over eens dat een bewindspersoon de schijn van belangenverstrengeling dient te vermijden. Daarom moest Neelie Smit-Kroes haar banden met grote ondernemingen doorsnijden alvorens zij Eurocommissaris kon worden en daarom moest minister Remkes zijn voorzitterschap van een Schiedams jenevergezelschap beëindigen. Waarom kan het dan niet van een kandidaat minister worden gevergd een vreemde nationaliteit op te zeggen? Blijkbaar is er een verschil tussen nationaliteit en banden met het bedrijfsleven of een jeneverclub. Is dat zo, en zo ja, waarin ligt dat verschil?
•
Dit is een bewerkte versie van het afscheidscollege van prof. mr.P. Boeles als hoogleraar immigratierecht, uitgesproken in Leiden op 29 juni 2007.
Wat is nationaliteit? Dat is het onderwerp van deze beschouwing. We weten dat nationaliteit belangrijk is, maar wat is het nut ervan, wat is de functie? Allereerst zullen we moeten proberen vast te stellen wat nationaliteit is. Helaas zullen we met een dooddoener moeten volstaan. Nationaliteit is lidmaatschap van een staat. Als we willen weten welke rechten of plichten aan nationaliteit zijn verbonden moeten we eerst weten om welke staat het gaat. Want staten hebben het exclusieve recht te bepalen wat hun nationaliteit inhoudt en aan wie deze toekomt. Natuurlijk kunnen we wel een algemeen beeld schetsen: gewoonlijk geeft nationaliteit aan een individu het recht zijn staat binnen te komen, er te verblijven en de staat weer te verlaten. Nationaliteit behelst politieke rechten. Als het gaat om een democratie, dan geeft nationaliteit het recht te kiezen en verkozen te worden. Er kunnen specifieke, aan de nationaliteit verbinden, verplichtingen bestaan, zoals de militaire dienstplicht. Nationaliteit heeft niet altijd bestaan, maar is een juridisch-filosofische uitvinding. De datering van de uitvinding is niet zo eenvoudig vast te stellen. Voor deze gelegenheid houd ik het er maar op dat de uitvinding is gedaan rond de vrede van Munster in 1648, toen de natiestaat ontstond 1 . Elke staat kreeg het recht de bevolking binnen zijn grondgebied te regeren, meer en meer werden de eigen bevolkingen, en niet langer huurlingen, ingezet voor oorlogsdoeleinden. De bevolking leverde geld in de vorm van belastingen en leverde soldaten. Het lijkt mij essentieel te beseffen dat nationaliteit een product is van de menselijke geest. Nationaliteit is niet van God gegeven, het is geen natuurrecht dat bestond sinds het begin van de mensheid, het is een constructie, verzonnen ten dienste van territoriale organisatie van de macht. Dit besef geeft ons de vrijheid het begrip nationaliteit kritisch te overdenken en zo nodig te herdefiniëren. Het is immers onze eigen uitvinding! Waarom is nationaliteit zo beladen? Eén belangrijk aspect van nationaliteit wordt niet verklaard door de nogal neutrale definitie die ik zojuist heb gegeven. Als nationaliteit niet méér is dan een lidmaatschap van een staat, hoe komt het dan dat nationaliteit mensen kan mobiliseren en in een toestand van hoge opwinding kan brengen, hoe komt het dat nationaliteit wordt geassocieerd met eer en vernedering, hoop en glorie, bloed en tranen, euforie en wanhoop, uitsluiting en discriminatie, met loyaliteit, leven en dood? Nationaliteit zou niet werken als zij een pure intellectuele constructie zou zijn. Hoe komt het dat nationalistische en populistische bewegingen zo vitaal en krachtig zijn? Hoe komt het dat ik mij in het buitenland zo Nederlands voel, vooral als ik mij soms enigszins geneer voor andere Nederlanders? Wat is dat gevoel van nationaliteit? Ik ben geneigd de verklaring van dit emotionele verschijnsel te zoeken in de biologie. Toen ik laatst op een geitenboerderij was, vernam ik dat een kudde niet meer dan zo’n 80 geiten moet bevatten. Worden het er meer, dan splitst de kudde zich en ontstaan er gevechten. Niemand heeft die geiten ooit verteld dat ze dat moeten doen! Het verschijnsel lijkt in de verte op de plotselinge 1
In mondelinge reacties op mijn voordracht van 29 juni hoorde ik verdedigen (a) dat het Romeinse rijk eigenlijk ook al een nationaliteit kende, (b) dat de nationaliteit zich rond 1300 heeft ontwikkeld en (c) dat – na de conceptualisering van de natiestaat in 1648 - pas de Franse revolutie tot een werkelijk nationaliteitsbegrip heeft geleid.
vijandelijkheden tussen Hutu’s en Tutu’s nadat zij jaren vreedzaam hadden samengeleefd, of de plotselinge opsplitsing van Joegoslavië in elkaar bestrijdende Serviërs, Kroaten en Bosniërs. Bij een andere gelegenheid zag ik een tv documentaire over chimpansees die gezamenlijk een vreemde chimpansee bijna de dood injoegen omdat hij hun grondgebied betrad. Ik werd getroffen door de geëxalteerde kreten, de samenzweerderige sfeer, de opwinding, die nauwelijks anders was dan die van voetbalsupporters die zich voorbereiden op een grote confrontatie met hun favoriete tegenstander, of de massieve reactie die wij nog steeds uit oude radiofragmenten kunnen horen, toen Goebbels vroeg “Wollt Ihr den totalen Krieg?”. Er lijkt een onverkwikkelijke en beschamende relatie te bestaan tussen groepsbewustzijn en oorlog. Er is geen groepsidentiteit zonder een besef van wie de buitenstaanders zijn. Wat er ook zij van deze amateuristische biologische beschouwingen, we kunnen vaststellen dat wij als menselijke wezens een fundamentele behoefte voelen aan identificatie met één of meer groepen. Op dit punt dient een vergelijking met de sport zich haast onvermijdbaar aan. Vooral voetbal levert ons vrijwel dagelijks fascinerende laboratoriumexperimenten in groepsgedrag in een relatief onschadelijke context. Hoewel, onschadelijk? Luister naar het intimiderende gebrul van de massa’s op de tribune, zie hoe de supporters samensmelten tot één reusachtig vaandel in clubkleuren, kijk hoe ze claxonerend en juichend de straten vullen als ze hebben gewonnen, en hoe zij huilen van wanhoop als ze hebben verloren, ja soms zelfs bereid zijn de keeper te vermoorden die de fatale bal niet tegenhield. Is het niet wonderlijk dat een willekeurig team van elf spelers automatisch staat voor de eer van een club, een stad, een district of een land? Is het niet bizar dat mensen zeggen “we hebben het gemaakt!” terwijl het uiteindelijk slechts één voetballer was, die ze meestal niet persoonlijk kennen, één individu dat toevallig een bal tussen twee palen schoot? Groepsidentificatie is krachtig en irrationeel. Het gaat om leiders en volgelingen, om symbolen en mythes. Groepsidentificatie en nationaal gevoel? Nu verklaart dit alles geenszins waarom we ons zo nodig zouden moeten identificeren met de bevolking van een natiestaat. Het eeuwige dier in ons heeft geen speciale reden om zich te identificeren met een vierhonderd jaar geleden verzonnen constructie van territoriale machtsorganisatie. Wat zijn de elementen die bepalen tot welke groep wij behoren? Er zijn sterke factoren die samenhangen met onze eerste levensomgeving: plaats, cultuur, godsdienst, geschiedenis, buurt, landschap, geur, eten, etniciteit, familie, taal. Vooral het familieverband lijkt een grote rol te spelen. Het is niet voor niets dat we spreken van een “vaderland” en onze “moerstaal”. Familie, een begrip dat we allemaal verstaan, wordt gebruikt als metafoor voor nationaliteit, een concept dat wij niet zonder meer begrijpen. Er zijn dus sterke concurrenten voor nationaliteit als het gaat om het aantrekken van groepsidentificatie. Ik noem: godsdienst, taal, stamverband, etniciteit. Deze concurrentie is permanent en universeel. Er is geen staat zonder minderheden die zich laten beschrijven in termen van godsdienst, taal, stamverband, etniciteit. Er bestaat geen universeel besef van nationale identiteit dat automatisch en duurzaam alle staatsburgers verenigt. Cynisch genoeg, is juist nationalisme een splijtende factor. Nationalisme is de groepsidentiteit van een meerderheid die aanstuurt op uitsluiting van een minderheid, of het is de identiteit van een minderheid die een eigen staat of status beoogt. Dus: mensen identificeren zich met één of meer groepen, maar het is beslist geen gegeven dat zij zich identificeren met de staat waarvan zij de nationaliteit hebben.
Voor individuen, de consumenten van nationaliteit, heb ik al in het begin laten zien dat het nut van nationaliteit zeer groot is. Het is een mensenrecht. Het hebben van een nationaliteit kan beslissend zijn voor iemands levensloop. Maar we kunnen weinig algemeens zeggen over de emotionele connotatie van nationaliteit. Sommigen zijn trots op hun nationaliteit, anderen niet. Sommigen zijn loyaal met hun vaderland, anderen niet. De emotionele waarde van nationaliteit verschilt per mens, per land en per tijdvak. Ik zou zover willen gaan te beweren dat de willekeurige en onvoorspelbare emotionele betekenis van nationaliteit geen wezenlijk kenmerk is van nationaliteit, maar een bijproduct. Wat daarvan zij, het is notoir moeilijk ook maar één uitspraak te doen over de concrete emotionele betekenis van nationaliteit voor individuen, die voor elk van hen opgaat. Het nut van nationaliteit voor migranten We hebben het nog niet gehad over de betekenis van nationaliteit voor bewegende individuen: migranten. Door te reizen wordt men vreemdeling in het land waarvan men de nationaliteit niet heeft. De rechtspositie van vreemdelingen is uiterst actueel door de enorme toename van internationale migratie in de laatste decennia. Wat betekent het, vreemdeling te zijn? Het simpele antwoord is: een vreemdeling heeft in een staat niet de rechten van de eigen staatsburgers. Maar de werkelijkheid is gecompliceerder. Weliswaar hebben staten het recht de toegang tot, en het verblijf op hun grondgebied van vreemdelingen aan regels te onderwerpen, maar zodra een staat gebruik maakt van zijn recht tot het verlenen van vergunning tot verblijf aan een vreemdeling neemt het integratieproces in die staat een aanvang. Door die vergunning krijgt een vreemdeling in het land een rechtspositie die tot op zekere hoogte vergelijkbaar is met die van een staatsburger. Hoe langer het legale verblijf van een vreemdeling duurt, des te meer zal zijn rechtpositie tot die van een staatsburger naderen. Hij wordt langdurig ingezetene, wat meestal betekent dat hij een permanent verblijfsrecht heeft, volle toegang tot de arbeidsmarkt en volle toegang tot het sociale zekerheidsstelsel. Hij behoort op vrijwel gelijke voet als een staatsburger tot de “bevolking” van het land. Voor een migrant maakt het veel uit welke nationaliteit hij heeft. Nationaliteit is beslissend voor de mate van internationale bewegingsvrijheid die men krijgt. Binnen de Europese Unie hebben EU-burgers een grote bewegingsvrijheid en een sterk recht om zich in andere lidstaten te vestigen. Aanmerkelijk minder bewegingsvrijheid komt doorgaans toe aan degenen die een nationaliteit van buiten de EU bezitten. Zij kunnen worden onderworpen aan visumplicht, hun gegevens kunnen worden opgeslagen in reusachtige Europese databestanden, zij kunnen worden onderworpen aan restrictieve immigratieregels, zij kunnen makkelijker worden uitgezet, gedetineerd en verbannen. Als wij de wereldkaart indelen op basis van visumplicht voor Europese landen, dan zien wij twee groepen. De eerste groep is die van de rijke nationaliteiten, zoals die van de Verenigde Staten, Canada, Australië, Nieuw Zeeland, Japan en de met de EU geassocieerde landen zoals Zwitserland en Noorwegen. Deze nationaliteiten hebben geen visumplicht en leveren een relatief grote bewegingsvrijheid op. De andere groep is die van de arme landen of van enkele Islamitische landen. De nationaliteiten van die landen leiden tot een aanmerkelijke beknotting van hun bewegingsvrijheid ten opzichte van Europa. Het nut van nationaliteit voor staten
Zo zien wij dat nationaliteit niet alleen van belang is voor individuen maar ook voor staten een bepaalde gebruikswaarde heeft. Nationaliteit wordt gebruikt om de wereld op te delen in sferen die kunnen worden omschreven in termen van rijkdom, armoede en religie. Wat is het nut van nationaliteit voor staten? Staten moeten een bevolking hebben. Zonder bevolking ontvalt aan staten het bestaansrecht. Dat is waarom sommige staten de verkrijging van hun nationaliteit zoveel mogelijk vergemakkelijken. Bijvoorbeeld door geboorte op hun grondgebied of geboorte uit een van hun nationalen. Daarmee rekruteren staten een zo groot mogelijke bevolking. Anderzijds kunnen staten ook redenen hebben om de toegang tot hun bevolking – al dan niet selectief - te beperken. Zo kan men in Nederland voor naturalisatie worden geweigerd als men een transactie heeft gekregen voor het te vroeg buiten zetten van een vuilniszak. Staten streven naar samenhang en eenheid van hun bevolking. Een onstabiel mengsel van meerderheden en minderheden kan immers het voortbestaan van de staat bedreigen. Het mengsel mag niet ontploffen. Conflicten tussen verschillende groepen mogen niet escaleren. Men hoeft geen geleerde te zijn om te zien dat een interne burgeroorlog een fundamentele bedreiging is van de eenheid van de staat. Instrumenten om nationale eenheid te smeden: geweld of verzoening? Nationaliteit kan door staten worden aangegrepen als de magische drank die de gehele bevolking verleidt tot identificatie met de staat. Dat is echter niet zo eenvoudig, juist omdat de competitie met religie, taal, stamverband en etniciteit zo sterk is. Wat te doen? Eén optie is het aangaan van een alliantie. Het kan de samenhang van een bevolking bevorderen als er één overheersende staatsgodsdienst is, één overheersen de staatstaal of één overheersende staatsetniciteit. Maar daarmee zijn interne conflicten geenszins uitgebannen, hoogstens onderdrukt. Staten kunnen dissidente groepen die de eenheid van de staat expliciet willen aantasten onderdrukken. Dat is vermoedelijk wat Iran beoogde met de arrestatie van de heer Al Mansouri, die een onafhankelijke staat voor Arabische Ahwazi nastreeft. Die benadering leidt tot gewoonlijk tot geweld en bloedvergieten en niet tot een duurzame oplossing. Een andere optie is het aanwijzen van een gemeenschappelijke vijand. Weinig factoren zijn zo effectief in het bevorderen van nationaal bewustzijn als een externe vijand. Maar ook dat is een gevaarlijke optie. Een vijand betekend oorlog of dreiging van oorlog. Nog riskanter is het aanwijzen van een interne vijand. Dat is immers een rechtstreekse ondermijning van de samenhang van de bevolking als een geheel, aangezien een of meer minderheden tot zondebok worden gemaakt. Zo kan het streven naar homogeniteit van een bevolking leiden tot humanitaire rampen en misdaden tegen de menselijkheid. Dat weet iedereen die het voorwerp van etnische of religieuze zuivering is geweest. Is er dan geen vreedzame oplossing? Die is er. Staten kunnen ook kiezen voor een politiek van verzoening. Die kan echter slechts werken als de onderscheiden groepen bereid zijn zich te laten verzoenen. Dat kan een lange weg zijn. Het is een benadering waarin het bestaan van verschillen wordt erkend. Het gaat om bekende slagzinnen als “eenheid in verscheidenheid”, “agree to disagree”. Het is de blauwdruk van het poldermodel en van democratie in het algemeen. Verzoening is niet “soft”. Het kan nodig en toelaatbaar zijn bindende regels te stellen die met sancties en met de sterke arm, desnoods militair, worden gehandhaafd. Een neutraal nationaliteitsbegrip
Dit is een instrument voor de bevordering van nationale eenheid dat kan overleven zonder te concurreren met sterke factoren van groepsidentificatie zoals godsdienst, taal, stamverband of etniciteit. Het is het concept van een open samenleving die elke burger zijn eigen groepsidentiteit toestaat. en elke burger in staat stelt zijn fundamentele rechten en vrijheden uit te oefenen en in de democratie te participeren. Het is een broos concept omdat het afhankelijk is van de medewerking van alle betrokken groepen. Maar het kan duurzaam zijn omdat het is gebaseerd op de gemeenschappelijke belangen van de verschillende groeperingen. Democratie is mediation op landelijke schaal. In die benadering wordt het emotionele aspect van nationaliteit zoveel mogelijk weg gedefinieerd. Nationaliteit wordt dan niet in de eerste plaats bepaald door haar vermogen groepsidentificatie aan te trekken maar door haar praktische voordelen voor de leden van de bevolking. In die visie staat het consumentenvoordeel voorop. Je zou kunnen spreken van een “neutraal” nationaliteitsbegrip, waarin ieder zelf mag bepalen wat het nationaliteitsgevoel betekent. Zo’n neutraal nationaliteitsbegrip hoeft staten er niet van te weerhouden burgerschap te bevorderen. Reflectie Hier hebben we een punt bereikt om even stil te staan. Is het nodig nationaliteit als concept te heroverwegen? Is nationaliteit nog wel relevant in onze tijd van Europeanisering en globalisering? Kunnen we inmiddels iets zinvols zeggen over de problematiek van de dubbele nationaliteit? Ik moet me tot enkele korte kanttekeningen beperken. Ik geloof niet dat “nationaliteit” zijn houdbaarheidsdatum heeft gepasseerd. Het concept is nog springlevend. Globalisering doet daar niet aan af. Globalisering gaat over mondiale economie, wereldwijde mobiliteit van personen, onbegrensde uitwisseling van informatie en ideeën. Maar het organisatiemodel van staten, de eigen economische betekenis van staten als werkgever, als subsidiegever, als verschaffer van sociale zekerheid, als initiator van werkzaamheden in de infrastructuur en het milieu, en hun wetgevende identiteit zijn niet wezenlijk aangetast. Ook de primaire rol van nationaliteit bij de organisatie van personenverkeer is niet geërodeerd. Men reist nog steeds met zijn paspoort en de rechten die men al reizende heeft worden aan de nationaliteit afgemeten. Voor Nederlanders is het verleidelijk globalisering en Europeanisering op één hoop te gooien. Maar Europeanisering is een specifiek regionaal verschijnsel dat op zichzelf moet worden beschouwd. In lidstaten van de EU die belangrijke stukken van hun soevereiniteit aan de Europese Unie hebben afgestaan zou de indruk kunnen bestaan dat de betekenis van natiestaten en nationaliteit aan het vervagen is. Toch is die indruk maar schijn. De EU is een samenspel van staten. De betekenis van de nationaliteit van een lidstaat zal niet wegkwijnen zolang die niet is vervangen door een nieuwe Europese nationaliteit. En daar is voorlopig geen sprake van. Heroverweging van het begrip “bevolking” Wat wél moeten worden heroverwogen is de betekenis van het begrip “bevolking”. In het kielzog van die heroverweging kan ook “nationaliteit”een andere positie krijgen. We hebben gezien dat de bevolkingen van veel immigratielanden bestaat uit staatsburgers en wettig verblijvende immigranten. De rechten en verplichtingen van die legale migranten zijn in veel opzichten dezelfde als die van staatsburgers: legale migranten betalen dezelfde belastingen, zij krijgen
dezelfde sociale zekerheid, zij hebben dezelfde toegang tot de arbeidsmarkt, zij mogen in gemeentelijke verkiezingen stemmen en zij zijn beschermd tegen willekeurige uitzetting. Het is tegenwoordig niet onredelijk te stellen dat immigratielanden twee soorten leden van hun bevolking hebben: de staatsburgers die het volledige lidmaatschap bezitten en de legale migranten die een beperkter en voorwaardelijk lidmaatschap bezitten. Die nieuwe situatie maakt het lastiger te bepalen wie nu precies de buitenstaanders zijn. Maken we nog steeds het traditionele onderscheid tussen nationalen en vreemdelingen, of zouden we moeten onderscheiden tussen legale en illegale bewoners? Een dergelijke ruime begripsomschrijving van wie tot de bevolking behoort maakt “nationaliteit” nog wat neutraler. Nationaliteit is dan niet meer dan één van de instrumenten om het lidmaatschap van een bevolking vast te stellen. Het is de ultieme verblijfsvergunning die toegang geeft tot volledig burgerschap. Zou de essentiële betekenis van nationaliteit daarmee worden ondermijnd? Ik denk het niet. Men kan nationaliteit nog steeds zien als iets dat een bijzondere maatschappelijke betekenis heeft waaraan kandidaten voor naturalisatie zich moeten aanpassen. Dat is wat in Nederland vandaag de dag gebeurt. Wie naturalisatie wil, moet voldoende beheersing hebben over de Nederlandse taal en cultuur, men moet bereid zijn een ceremonie bij te wonen als et bewijs van de Nederlandse nationaliteit wordt uitgereikt. Immigranten moeten de democratie en mensenrechten respecteren. Ik denk dat deze aanpak niet strijdig is met een neutraal nationaliteitsconcept, zolang als de Nederlandse norm wordt gedefinieerd in termen van tolerantie, democratie en mensenrechten. Dat zijn immers precies de voorwaarden voor neutraliteit van het nationaliteitsbegrip! Het lijkt mij volstrekt legitiem vast te stellen wat van nieuwe volle staatsburgers in de ontvangende samenleving wordt verwacht. daarbij is kennis van de gemeenschappelijke taal een logische en praktische eis. Tot nu toe geloof ik niet dat de hedendaagse Nederlandse politiek neigt tot nationalisme en exclusionisme, ook al zijn er redenen om alert te blijven. We zijn nog steeds een land van gematigdheid en proportionaliteit. Bipatridie Dan tenslotte de dubbele nationaliteit. Als we nationaliteit neutraal definiëren in termen van de waarde voor de consument lijkt er weinig bezwaar te kunnen bestaan tegen consumenten die twee nationaliteiten willen. De vergelijking met creditcards van verschillende maatschappijen, lidmaatschapsbewijzen en abonnementen is dan snel gemaakt. Die vergelijking is echter naïef. Dat komt ondermeer doordat de neutrale opvatting van nationaliteit bepaald geen gemeengoed is. We zagen dat al bij de heer Al Mansouri. In zijn geval was combinatie van twee lidmaatschappen problematisch. Dat komt doordat de inhoud van die rechten en verplichtingen door de verschillende staten wordt bepaald. De ene staat is de andere niet. Sommige staten zijn democratieën, andere zijn dictaturen. Het is moeilijk nationaliteiten van twee staten te combineren als minstens een van die staten een dictatuur is, die zijn burgers bedreigt met vervolging, detentie en foltering. Desondanks zou ik volledige vrijheid willen bepleiten voor iedereen om meer dan één nationaliteit te hebben of te handhaven. De eventuele problemen die daaruit voortvloeien zijn in beginsel hun eigen verantwoordelijkheid. Maar, zaken komen er anders voor te staan wanneer iemand met een meervoudige nationaliteit in één van zijn landen tot de regering wil toetreden. Dan gaat het niet alleen meer om zijn
persoonlijke verantwoordelijkheid. Ik heb al gezegd dat staten het recht hebben van hun regeerders te vergen dat zij belangenverstrengeling vermijden. Hebben we in het voorafgaande essentiële verschillen gevonden tussen commerciële en club banden enerzijds en nationaliteitsbanden aan de andere kant? Als wij het neutrale concept van nationaliteit toepassen lijken de verschillen niet onoverkomelijk. Maar, zoals gezegd, een neutraal nationaliteitsconcept is internatonaal gezien geen gemeengoed. Drie aspecten lijken van belang: Ten eerste komt het voor dat het onmogelijk is of zeer moeilijk, een nationaliteit terug te krijgen nadat die is verloren. Ten tweede kan van sommige nationaliteiten, zoals bijvoorbeeld de Marokkaanse, eenvoudigweg geen afstand worden gedaan. Ten derde kan nationaliteit natuurlijk voor de bezitter ervan een bijzondere emotionele waarde hebben, hoe neutraal wij – als jurist - het begrip ook hebben willen omschrijven. Kort gezegd, men doet geen afstand van nationaliteit alsof het ging om een paar oude schoenen. Om die redenen zou ik willen aanbevelen een soepeler variant te beproeven. Deze komt erop neer dat aan een kandidaat minister/staatssecretaris in beginsel wordt toegestaan de dubbele nationaliteit te behouden, maar dat de daaraan in zijn of haar concrete geval verbonden concrete risico’s van belangenverstrengeling aan een diepgaand onderzoek worden onderworpen. Als er in een individueel geval een aanwijsbaar risico van belangenverstrengeling bestaat, zal de kandidaat voor de keuze moeten worden gesteld: óf afstand doen van de nationaliteit, dan wel de bron van het belangenconflict op een andere manier wegnemen, óf afstand doen van de kandidatuur. Slotsom De slotsom moet zijn, dat nationaliteit springlevend is en een importante rol vervult voor staten en individuen. Globalisering en Europeanisering doen daar tot nu toe niet wezenlijk aan af. Een belangrijke conclusie was voorts, dat de toegenomen migratie er toe noopt onze opvatting over wie tot de bevolking behoort te heroverwegen. De bevolking bestaat niet alleen uit mensen met de nationaliteit van een staat maar ook uit legale migranten. Beide groepen moeten zoveel mogelijk gelijkwaardig worden behandeld. Discriminatie naar nationaliteit is immers verboden 2 . Het verschijnsel van dubbele nationaliteit verdient geen bestrijding maar hoort tot de verworvenheden en verantwoordelijkheden van elk individu. Doch, als het gaat om het dragen van regeringsverantwoordelijkheid dan moet de kans op belangenverstrengeling ten gevolge van meervoudige nationaliteit van een regeerder niet worden gebagatelliseerd.
2
Zie daarover meer uitgebreid mijn artikel in SEW 2005, 96, Europese burgers en derdelanders: wat betekent het verbod van discriminatie naar nationaliteit sinds Amsterdam?
