Het asielbeleid van de Europese Unie: een veiligheidskwestie? - een discoursanalytische studie naar de constructie van een

Dominique Van Dijck

Het asielbeleid van de Europese Unie: een veiligheidskwestie? - een discoursanalytische studie naar de constructie van een gemeenschappelijke asielprocedure in Europa -

PSW-Paper 2005/1 Politieke Wetenschappen

Dominique Van Dijck is aspirant voor het Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek (Vlaanderen) en is in die hoedanigheid verbonden aan het Departement Politieke Wetenschappen van de Universiteit Antwerpen. Haar doctoraalstudie handelt over het Europese asiel- en migratiebeleid, en meer bepaald de veiligheidsdimensie daarvan. Ze benadert dit onderwerp vanuit een discoursanalytisch perspectief. Zij is te bereiken via [email protected]

3

1. Inleiding De totstandkoming van een gemeenschappelijke Europees asielbeleid verloopt niet zonder commentaar. Critici stellen dat de communautarisering van het asielen migratiebeleid dreigt te resulteren in een onevenwichtig beleid, waarin de rechten van asielzoekers en migranten sterk worden beknot. Ze menen dat de maatregelen die tot op heden zijn genomen vooral gericht zijn op het terugdringen van het aantal asielverzoeken en op een strikte controle van asielen migratiestromen. Voorbeelden hiervan zijn het veilig land van herkomst1, het veilige derde landconcept2 (en zelfs het ‘super’veilige derde landconcept3), alsook de huidige discussies rond opvang in de regio die erop gericht zijn om zoveel mogelijk vluchtelingen buiten de Europese Unie te houden. (ECRE, 2004, UNHCR, 2003)4 Andere restrictieve maatregelen zijn bijvoorbeeld bepalingen in verband met detentie en de ontkenning van het recht op werk, die tot doel hebben asielzoekers en migranten te ontmoedigen om Europa binnen te komen. Bovendien stellen deze critici dat vele van de richtlijnen die tot nu toe zijn aangenomen, gebaseerd zijn op de laagste gemeenschappelijke noemer tussen lidstaten (zoals op het vlak van beroepsprocedures) wat mogelijk tot gevolg heeft dat lidstaten hun standaarden in verband met vluchtelingenopvang en asielprocedures aanzienlijk zullen verlagen om geen secundaire vluchtelingenstromen tussen EU-lidstaten te creëren. Verscheidene auteurs (Boccardi (2002), Huysmans (2000), Lavenex (2001), Kostakopoulou (2000), Boswell (2000), Guiraudon (2000), Bigo (2001) hebben bevestigd dat het Europese gemeenschappelijke asielbeleid zich ontwikkelt in een restrictieve richting. Bovendien stellen zij dat dit samenhangt met een parallelle evolutie, namelijk de ontwikkeling van een veiligheidsvisie op asiel. In dit artikel wens ik deze assumptie te benaderen vanuit een discoursanalytisch perspectief, waarbij de hypothese wordt gemaakt dat een kentering heeft plaatsgevonden in het denken over asiel, waardoor een veiligheidsdiscours Dit zijn landen waarvan wordt aangenomen dat er geen risico op vervolging bestaat. Voor asielzoekers afkomstig uit deze landen wordt een vereenvoudigde (lees: versnelde) procedure voorzien. 2 De asielaanvraag van een asielzoeker die een land heeft verlaten waar reeds bescherming werd geboden of waar de kans werd geboden om bescherming te zoeken, wordt geweigerd en de asielzoeker kan naar dit derde land worden teruggestuurd. 3 Cfr. “Super Safe Third Neighbouring Countries”: dit zijn landen grenzend aan de EU die als superveilig worden beschouwd en waarnaar de asielzoeker wordt teruggestuurd, zonder dat zijn asielaanvraag wordt behandeld 4 Cfr. ECRE, ECRE’s Recommendations to the Justice and Home Affairs Council on the “Safe Third Country” concept at its meeting on 22-23 January 2004, AD1/01/2004/EXT/MTGB, UNHCR, UNHCR’s tool boxes on EU asylum matters: tool box 2, 1/9/2003 1

4

momenteel de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid stuurt. Dit veiligheidsdiscours ondermijnt het mensenrechtendiscours, dat oorspronkelijk het kader vormde waarbinnen een ruimhartig asielbeleid tot stand kwam en dat gebaseerd is op de Conventie van Genève. In dit artikel wordt bovenstaande hypothese ‘getoetst’ aan de hand van een discoursanalyse op één case, namelijk de totstandkoming van de richtlijn over minimumnormen voor de procedures in verband met de toekenning en de intrekking van de vluchtelingenstatus.5 Met andere woorden: aan de hand van een discoursanalyse wordt nagegaan of er effectief een veiligheidsdiscours aanwezig is binnen de asielprocedurerichtlijn en of dit veiligheidsdiscours een mensenrechtendiscours ondermijnt. Daarbij wordt expliciet aandacht besteed aan het discours dat door de verschillende actoren wordt gehanteerd. Het artikel is als volgt gestructureerd: in een eerste hoofdstuk wordt een beknopt historisch overzicht gegeven van het ontstaan van de Europese samenwerking op het gebied van asiel. Vervolgens, in hoofdstuk twee wordt ingegaan op de grondbeginselen van discourstheorie, waarna in een derde hoofdstuk de principes van het mensenrechtendiscours en het veiligheidsdiscours worden besproken. In een laatste hoofdstuk worden de operationalisering en de resultaten van de discoursanalyse op bovengenoemde case toegelicht. Tot slot van deze inleiding nog de opmerking dat het onderwerp van dit artikel het Europese gemeenschappelijke asielbeleid is, zoals het tot stand komt binnen het institutionele kader van de Europese Unie en dus niet het migratie- en visabeleid van de Europese Unie. Deze twee hangen nauw met elkaar samen en hebben vele raakpunten. Daarom worden asiel en migratie in de literatuur vaak als één geheel bestudeerd. Maar waar het bij migratie voornamelijk gaat om personen die migreren om economische redenen of in het kader van gezinshereniging, gaat het bij asiel om personen, die, zoals omschreven in de Conventie van Genève, een gegronde vrees voor vervolging hebben en bijgevolg bescherming kunnen zoeken in de Europese Unie (Wiebenga, 2001:12). Het probleem is echter dat tengevolge van de beperkingen die er bestaan op legale migratie, het asielkanaal een alternatief wordt om Europa binnen te komen. Vandaar de verwevenheid tussen asiel en migratie. Toch wens ik, voor zover dit mogelijk is, in dit artikel het migratieonderwerp te laten rusten en mij te beperken tot het Europese asielbeleid.

2. Historisch overzicht

5

Cfr. COM (2000)578.

5

Onmiddellijk na WO II stond de bescherming van vluchtelingen bovenaan de agenda, wat leidde tot de ondertekening van de Conventie van Genève inzake de status van vluchtelingen op 28 juli 1951. Deze Conventie definieert een vluchteling als een persoon die: “tengevolge van gebeurtenissen welke voor 1 januari 1951 hebben plaatsgevonden en uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit en die bescherming van dat land niet kan of uit hoofde van bovengenoemde vrees niet wil inroepen, of die indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren” (art. 1 lid 2 Conventie van Genève)6 Het oorlogstrauma van WO II samen met het uitbreken van de Koude Oorlog leidde tot het ontstaan van ruimhartige nationale asielwetgevingen in West-Europa. Tegelijkertijd vergde de heropbouw van het continent de aanwezigheid van buitenlandse werknemers waardoor migratie vanuit Zuid-Europa en Noord-Afrika op gang kwam. Deze ruimhartige visie op asiel en migratie veranderde vanaf de jaren ’70. De stijging van de olieprijzen en de daaropvolgende economische crisis hadden tot gevolg dat de meeste West-Europese landen hun grenzen voor buitenlandse werknemers afsloten. Binnen de Europese Economische Gemeenschap (EEG) werd een officiële migratiestop afgekondigd in 1974. Tengevolge van een sterke druk van de publieke opinie om de eigen werkgelegenheid veilig te stellen, ontstond in de jaren ’80 de politieke wil om de toenemende migratie in te perken. In een poging om het misbruik van het asielrecht door economische migranten tegen te gaan, begonnen Europese landen hun nationale wetgevingen aan te passen door het introduceren van restrictieve maatregelen. Tegelijkertijd zetten ze op Europees niveau een samenwerkingsproces in gang om de effectiviteit ervan te garanderen. Aanvankelijk vond deze samenwerking plaats in intergouvernementele fora, buiten het institutionele kader van de Europese Unie, zoals de Schengengroep, en lag de nadruk op het nemen van ‘compenserende maatregelen’ noodzakelijk voor de bescherming van de interne markt. Om de samenwerking tussen de verschillende lidstaten te verbeteren, werd in 1992 met het Verdrag van Maastricht de bevoegdheden inzake asiel overgedragen aan de Europese Unie (derde pijler). (Gil-Bazo, 1999:2-3; Huysmans, 2000: 753-755; Barents & Brinkhorst, 2001)7 Hierdoor werden asiel en migratie beschouwd als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang, maar de lidstaten weigerden wel een communautarisering van de beleidsdomeinen, aangezien asiel en migratie werden beschouwd als één van de fundamenten van de nationale soevereiniteit. Bijgevolg bleven asiel en migratie 6

Aanvankelijk was de Conventie van Genève enkel van toepassing op Europese vluchtelingen onmiddellijk na WO II, met het Protocol van New York (1967) werd de geografische en tijdsbeperking opgeheven. 7 Deze derde pijler kreeg de naam Justitie en Binnenlandse Zaken.

6

een intergouvernementele aangelegenheid wat resulteerde in soft-law. (Barents &Brinkhorst, 2001:516). Pas in 1997 met het Verdrag van Amsterdam werden asiel en migratie overgedragen aan de eerste pijler, onder de noemer van de creatie van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Er werd uitdrukkelijk het voornemen gemaakt om een gemeenschappelijk Europees asielsysteem te realiseren. Op de Europese Raad te Tampere (1999) werd dit voornemen bevestigd. De totstandkoming van een Europees gemeenschappelijk asielsysteem zou gebeuren in twee fasen: een eerste fase, gaande van 1.5.1999 tot 1.5.2004, had tot doel gemeenschappelijke minimumnormen te realiseren, in een tweede fase (2004-2010) wil men komen tot een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status voor asielzoekers in de EU. In het met het Verdrag van Amsterdam geïntroduceerde art. 63 werd een opsomming gegeven van de maatregelen die in de eerste fase dienden te worden gerealiseerd, zoals de vaststelling welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek (Conventie van Dublin II)8, minimumnormen voor de asielprocedure en voor de opvang van asielzoekers, een gemeenschappelijke vluchtelingendefinitie en minimumnormen voor tijdelijke bescherming en subsidiaire bescherming.9 Ondanks de hoge prioriteit die werd gegeven aan asiel, boden lidstaten nog steeds weerstand tegen een volledige communautarisering van het beleid: in de eerste fase behield de Raad van Ministers naast de Europese Commissie het recht om wetgevend initiatief te nemen en besloot de Raad met unanimiteit. Het Europees Parlement diende enkel geconsulteerd te worden. (Van Krieken, 2001:132-137; Barents & Brinkhorst, 2001: 148-149, 520; Bosch, 1999:10-11) In de tweede fase, die recent van start is gegaan, treedt vanaf 1 april 2005, na lange onderhandelingen, de codecisieprocedure10 in werking, waardoor de Europese Commissie het initiatiefrecht krijgt en besluiten worden genomen bij gekwalificeerde meerderheid in ‘medebeslissing’ met het Europees Parlement. De totstandkoming van deze tweede fase zal verlopen volgens de bepalingen

8

De eerste Dublin Conventie is in werking getreden in 1997 en had tot doel de lidstaat aan te duiden die verantwoordelijk was voor de behandeling van het asielverzoek. Ten gevolge van problemen met de praktische toepasbaarheid stond een aanpassing van de Conventie ook op de asielagenda van de EU. 9 D.i de bescherming van personen die niet in aanmerking komen voor de status van vluchteling volgens de Conventie van Genève, maar die desalniettemin nood hebben aan internationale bescherming. Dit is bijvoorbeeld het geval bij personen die vluchten voor burgeroorlog of andere vormen van veralgemeend geweld. 10 Cfr. art. 251 EG-Verdrag.

7

van het zogenaamde Tampereprogramma11.

Den

Haagprogramma,

de

opvolger

van

het

Na deze historische kadering van het onderzoeksthema, volgt nu een korte introductie in de discoursanalyse.

3. Discoursanalyse 3.1. Discourstheorie Sinds enkele jaren wint discoursanalyse aan invloed binnen de politieke wetenschappen. Het valt onder te brengen onder de brede waaier van het sociaal constructivisme, een (meta-) theorie die, via de leer van de internationale betrekkingen recent ook het studiedomein van de Europese integratie is binnengewaaid. Discours wordt in zeer uiteenlopende contexten gebruikt en wordt vaak vaag omschreven. Daarom is het van belang af te bakenen wat in het kader van dit artikel wordt bedoeld met het concept. Bovendien bestaan er binnen de discourstheorie verscheidene stromingen. Het is dus niet mogelijk om te spreken van één discourstheorie. Het centrale uitgangspunt van discourstheorie is dat we enkel toegang hebben tot de werkelijkheid via taal. Door middel van taal creëren we bepaalde voorstellingen van de werkelijkheid die niet louter weerspiegelingen zijn van de werkelijkheid, maar die de werkelijkheid zelf constitueren. Dit betekent niet dat de werkelijkheid op zichzelf niet bestaat. Betekenis en voorstellingen bestaan wel degelijk op zichzelf, net zoals fysieke objecten, maar het uitgangspunt is, dat ze enkel betekenis krijgen door discours. (Philips & Jorgenson, 2002: 8-9). Dit betekent dat taal niet enkel een neutraal medium is waarlangs informatie wordt overgebracht. Taal constitueert de sociale werkelijkheid en dus ook sociale identiteiten en sociale relaties. Dit uitgangspunt heeft als gevolg dat veranderingen in discours ook wijzigingen in de sociale werkelijkheid met zich mee brengen. Bijgevolg, wil men begrijpen waarom het Europese asielbeleid zich restrictief ontwikkelt, dan is de studie van de aanwezige discours de meest aangewezen methode. Zoals in de inleiding reeds werd vermeld, bestaan er verschillende stromingen binnen de discoursanalyse. Dit artikel is voornamelijk gebaseerd op de theorieën van Laclau & Mouffe. 11

Dit werd beslist op de Europese Raad van 5/11/2004, jdm, ‘Vanaf 2010 één asielsysteem in EU’ in De Standaard, 05/11/2004, Euractiv, European Council agrees JHA work programme for 2005-2010, 8/11/2004.

8

In het werk van Ernesto Laclau en Chantal Mouffe worden alle objecten en handelingen beschouwd als betekenisvol en wordt betekenis verleend door specifieke systemen van significante verschillen (= discursieve structuren).12 Deze discursieve structuren zijn sociale en politieke constructies die een systeem van relaties tussen verschillende objecten en praktijken vastleggen, waarbij ze ‘subject positions’ aanbieden waarmee sociale actoren zich kunnen identificeren. (Howarth, 2000: 101, 104)13. Een discours wordt gedefinieerd als: ‘the fixation of meaning within a particular domain around particular nodal points.’ Deze ‘nodal points’ worden omschreven als centrale concepten waarrond betekenis is vastgelegd. Bijvoorbeeld binnen een mensenrechtendiscours is dit het principe van bescherming en binnen een veiligheidsdiscours het concept bedreiging. (Philips & Jorgenson, 2002: 26) Laclau & Mouffe leggen een sterke nadruk op het antagonistische en hegemonische aspect van discours. Tengevolge van de volatiele natuur van taal kan betekenis namelijk niet volledig worden vastgelegd. Door een proces van polysemie (de ambivalentie van woorden en termen) wordt betekenis als het ware uitgezeefd. Discursieve formaties of discours zijn nooit volledig gesloten entiteiten. Er zijn steeds ‘openingen’ aanwezig waar ze met andere discours samenkomen in een ‘discursief veld’ waarbinnen betekenis wordt gecontesteerd. Binnen zulk een discursief veld vindt een strijd plaats over betekenis. Het bestaan van zulk een discursief veld betekent dat de identiteit van een discours steeds wordt bedreigd. Er zijn altijd elementen binnen een bepaald discours die in twijfel worden getrokken door andere discours. Laclau en Mouffe noemen de relatie tussen twee of meerdere discours daarom een antagonisme. Samenlevingen worden, volgens hen, gekarakteriseerd door een veelheid van zulke ‘struggles’. Dit heeft tot gevolg dat een discours nooit een volledige samenleving en dus ook alle betekenis kan domineren, wat Laclau en Mouffe ‘sauture’ of verzadiging noemen. Wat wel mogelijk is, is dat er binnen een bepaald domein, bijvoorbeeld het Europese asielbeleid, een dominant discours aanwezig is, dat een meerderheid van de actoren delen of dat er een open conflict ontstaat tussen twee of meerdere discours, zoals tussen een veiligheidsdiscours en een mensenrechtendiscours. (Larsen, 1997: 16-20). Als uitgangspunt voor de verdere operationalisering van de onderzoeksvraag wordt de volgende definitie van discours gehanteerd, gebaseerd op de theorieën van Laclau en Mouffe (1985) en Hajer (1995) : “een discours wordt bekeken als een geheel van woorden, concepten en ideeën rond een bepaald thema, (met een inherent waardepatroon) die worden geproduceerd, gereproduceerd en 12

Cfr. LACLAU, E. & MOUFFE, C., Hegemony and socialist strategy, Londen, Verso, 1985. Cfr. Articulatory pratice: d.i. de praktijk waarbij relaties tussen elementen worden vastgelegd.

13

9

getransformeerd door en binnen bepaalde praktijken, waardoor betekenis wordt gegeven aan de sociale werkelijkheid. Een discours is niet een alleenstaande entiteit maar bevindt zich steeds in strijd met één of meerdere andere discours om hegemonie binnen een bepaald beleidsterrein”.

10

3.2. Discoursanalyse Discourstheorie biedt geen uitgewerkt framework voor operationalisering, wel zijn er basisprincipes die gevolgd kunnen worden bij het uitvoeren van een discoursanalyse. Het is belangrijk om op te merken dat discoursanalyse vertrekt van andere ontologische uitgangspunten dan het positivisme. Het is geen studie van feiten of het zoeken naar oorzakelijke verklaringen, wel gaat de aandacht uit naar de sociale constructie van een probleem: hoe zijn de feiten opgebouwd en hoe wordt betekenis geconstrueerd? Discours zijn verenigd en neergelegd in een verscheidenheid aan teksten, hoewel ze bestaan buiten de individuele teksten. Teksten worden beschouwd als een discursieve ‘onderzoekseenheid’ en een materiële manifestatie van discours. Tekst moet in dit opzicht zeer ruim begrepen worden: het kan gaan om geschreven teksten, foto’s, symbolen, gesproken woord, artefacten etc…Teksten hebben individueel geen betekenis. Het is enkel door hun verbondenheid met andere teksten, en dus de verschillende discours die zij belichamen, samen met de aard van hun productie, verspreiding en gebruik, dat zij betekenis krijgen. Een belangrijk uitgangspunt bij discoursanalyse is dat discursieve activiteit nooit in een vacuüm plaats vindt (cfr. Laclau & Mouffe). Discours worden gedeeld, zijn sociaal en komen voort uit interacties tussen sociale groepen en complexe sociale structuren waarin ze zijn ingebed. Bijgevolg wanneer men een discours en zijn effecten wil begrijpen is het van groot belang ook de context waarin het discours ontstaat, te bestuderen en te vatten. Met andere woorden bij het uitvoeren van een discoursanalyse volstaat het niet om enkel primaire EUbronnen te bestuderen, maar dienen eveneens secundaire bronnen, zoals mediaberichtgeving, te worden gebruikt, omwille van hun contextscheppende karakter. (cfr. operationalisering) Met betrekking tot een verdere operationalisering van de onderzoeksopzet, volg ik een driedimensionale benadering van discoursanalyse. Binnen deze visie wordt tekst (1) verbonden met discours (2) en geplaatst binnen een bepaalde historische, sociale en politieke context (3), waarbij tevens de verschillende actoren, relaties en praktijken die de situatie karakteriseren in rekening worden gebracht. (Philips en Hardy, 2002:4; Van Dijk; 1997) De identificatie van het onderliggende discours is om verschillende redenen cruciaal voor het begrijpen van het Europese gemeenschappelijke asielbeleid. Als eerste laat het toe om de onderliggende logica van de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid na te gaan. Ten tweede, discourstheorie

11

en -analyse belichten de fundamentele uitdagingen van het internationale vluchtelingenbeleid en de spanning tussen mensenrechten en veiligheid, zoals zal worden aangetoond. (Lavenex, 2001: 93-94)

4. Mensenrechtendiscours versus veiligheidsdiscours De centrale assumptie binnen dit artikel is dat er twee discours binnen het Europese gemeenschappelijke asielbeleid zich tegen elkaar manifesteren, namelijk een veiligheidsdiscours en een mensenrechtendiscours. Bovendien werd de hypothese gesteld dat er een kentering heeft plaats gevonden in het asieldiscours, waardoor een veiligheidsdiscours momenteel het traditionele mensenrechtendiscours domineert. In het volgende hoofdstuk wordt verder ingegaan op het spanningsveld veiligheid versus mensenrechten. Eerst worden de principes van het mensenrechtendiscours besproken en vervolgens wordt ingegaan op het concept veiligheid, het proces van ‘verveiligen’ en de oorsprong van het verveiligen van asiel binnen Europa.

4.1. Mensenrechtendiscours Binnen het humanitaire, of binnen het mensenrechtendiscours, verwijst het concept mensenrechten naar het internationale beschermingsmechanisme voor vluchtelingen dat wordt geboden door de Conventie van Genève met betrekking tot de status van vluchteling van 1951 en het Protocol van New York van 1967. De definitie van vluchteling die in artikel 1 van dit verdrag wordt gegeven vormt het quasi-universele uitgangspunt voor de procedures voor het bepalen van de vluchtelingenstatus in alle Europese lidstaten. Een tweede belangrijke element van de Conventie van Genève is het non-refoulementbeginsel (artikel 33), dat bepaalt dat staten, partij bij de Conventie, niemand de toegang tot het grondgebied mogen weigeren of onder dwang naar het land van herkomst mogen terugsturen, wanneer er redenen zijn om aan te nemen dat deze persoon vervolging heeft te vrezen op basis van de gronden opgesomd in artikel 1 (cfr. supra) ( McGuiness in Stedman & Tanner, 2003: 138-140). Niet alleen de Conventie van Genève handelt over vluchtelingenmaterie. Andere bronnen van internationaal recht hebben rechtstreeks of onrechtstreeks een link met de bescherming van vluchtelingen. Bijvoorbeeld de Conventie tegen folteringen en andere wrede, onmenselijke of vernederende straffen of behandelingen uit 1984. Met artikel 3 van deze Conventie wordt het nonrefoulementprincipe bekrachtigd. Artikel 3 bepaalt namelijk dat een asielzoeker niet mag worden teruggestuurd naar zijn land van herkomst wanneer hij/zij daar

12

kans loopt om gefolterd te worden of andere wrede, onmenselijke of vernederende straffen te ondergaan. (Bossuyt, 2000:205; Goodwin-Gill in Ghosh, 2000: 181-182) Andere mensenrechtenverdragen verwijzen naar het recht op asiel zoals de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948), waar artikel 14 verklaart dat: ‘everyone has the right to seek and enjoy in other countries asylum for persecution’. (Noll & Vedsted-Hansen in Alston, Bustello, Heenan, 2001:377) Dit recht is echter niet juridisch afdwingbaar. Ook binnen het kader van de Europese Unie wordt het recht op asiel gegarandeerd, meer bepaald in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000), waarin in artikel 18 het recht op asiel werd opgenomen en in artikel 19 het nonrefoulementbeginsel. Dit Handvest vormt integraal deel II van de OntwerpGrondwet, maar is niet juridisch bindend. Binnen de internationale wetgeving bestaat er aldus geen afdwingbaar recht op asiel, er bestaat enkel het recht van staten om asiel te verlenen. Bovendien wordt er nergens een omschrijving gegeven van wat asiel exact moet inhouden. Dit heeft tot gevolg dat de desbetreffende praktijken in de lidstaten sterk verschillen, zo ook binnen de Europese Unie. (Goodwin-Gill in Ghosh, 2000:181) Het mensenrechtendiscours heeft niet enkel betrekking op de juridische neerslag ervan. Wat tevens van belang is, is de normatieve visie of het ideaalbeeld achter deze internationale verdragsteksten. In tegenstelling tot het veiligheidsdiscours is het centrale uitgangspunt bij het mensenrechtendiscours niet de (veiligheids-) belangen van de Europese lidstaten, maar wel de situatie van de vluchteling die uit vrees voor vervolging zijn land van herkomst is ontvlucht en die omwille van deze feiten in een ander land bescherming zoekt. Volgens deze visie zou het voornaamste doel van een asielbeleid moeten bestaan uit het garanderen van het recht op asiel door middel van humane en grondwettelijk aanvaardbare procedures. Dit betekent het opstellen van algemeen geldende en genereuze principes met betrekking tot de behandeling van het asielverzoek en een uitbreiding van artikel 1 van de Conventie van Genève, waarbij tevens personen die vluchten tengevolge van een burgeroorlog of andere vormen van veralgemeend geweld, worden erkend als vluchteling. De nadruk ligt op het vrijwaren van hoogstaande beschermingswaarborgen bij het bepalen van de status van vluchteling en op zijn/haar sociale situatie tijdens de procedure en achteraf, wanneer hij/zij de status van vluchteling heeft gekregen. Deze sociale situatie heeft ondermeer betrekking op toegang tot de arbeidsmarkt, recht op scholing, onderdak, sociale voorzieningen…, waarbij de vluchteling dezelfde rechten moet krijgen als een persoon met de nationaliteit van het land in kwestie. (Lavenex, 2001: 102-103; van der Klaauw in Guild, 2001: 173) Vluchtelingenbeleid wordt binnen dit discours beschouwd als een ‘matter of low politics’. In geen enkel opzicht wordt de aankomst van een asielzoeker gezien

13

als een bedreiging voor de samenleving. De kwestie ‘illegale immigratie of ‘valse’ asielzoekers’ is niet aan de orde. Aanhangers van dit mensenrechtendiscours of humanitair discours, zoals het UNHCR14 en vluchtelingenNGO’s15, streven naar een ruimhartige en soepele harmonisatie van het asielbeleid van de verschillende lidstaten met hoogstaande garanties voor vluchtelingen. Bovendien benadrukken zij het belang van het nemen van maatregelen en het opzetten van campagnes om de oorzaken van vluchtelingenstromen weg te nemen, zoals ontwikkelingshulp of diplomatieke missies om het geweld in een bepaalde regio te doen stoppen. Ook het bevorderen van solidariteit en samenwerking onder de lidstaten bij de opvang van asielzoekers (burden-sharing) staat centraal. (Lavenex, 2001:102-103)

4.2. Veiligheidsdiscours Hoewel de Europese Unie zich in zijn discours profileert als een grote beschermer en voorvechter van de mensenrechten, dreigt er een schisma te ontstaan tussen het internationaal (vluchtelingen- en mensen-) recht en het eigenlijke gedrag van de Europese Unie. Ten gevolge van de constructie van asiel (en migratie) als een bedreiging lijken de lidstaten binnen de EU bereid te zijn om belangrijke principes van het internationaal recht ondergeschikt te maken aan het allesoverheersende doel om de ‘veiligheid’ binnen Europa te garanderen. ‘Veiligheid’ is een gecontesteerd begrip dat het risico loopt een inhoudsloze term te worden, daarom dient het te worden afgebakend. Het concept veiligheid in dit artikel steunt op de definitie van Barry Buzan en Ole Waever. Zij definiëren veiligheid als “a kind of stabilization of conflictual or threatening relations often through emergency mobilization of the state”. ‘De veiligheid’ is in gevaar wanneer er sprake is van een “wezenlijke bedreiging” voor een duidelijk bepaald referentieobject (de staat, de samenleving, de nationale identiteit, de arbeidsmarkt…)16 Het inroepen van het beeld van een mogelijke bedreiging van de veiligheid is doorheen de geschiedenis steeds een middel geweest om het gebruik van macht en geweld te legitimeren. Meestal gaat dit gepaard met het uitroepen van een soort van ‘noodtoestand’, waarbij men stelt dat het gerechtvaardigd is om alle noodzakelijke maatregelen te nemen. De “strijd om te overleven“ staat centraal. In de huidige, globaliserende wereld is het niet langer relevant om enkel bedreigingen voor de veiligheid van staten te onderzoeken. Interne veiligheid 14

D.i. United Nations High Commissioner for Refugees. Dit zijn niet-gouvernementele organisaties. 16 Cfr. De notie ‘societal security’. Dit heeft betrekking op zaken die mogelijk een gevaar kunnen inhouden voor de identiteit van een samenleving. 15

14

behoort niet langer tot het monopolie van nationale regeringen. Ook bedreigingen voor internationale en supranationale organisaties vormen het onderwerp van studie. Zo ook het niveau van de Europese Unie. Buzan en Waever stellen dat ‘alles’ dat mogelijk het Europese integratieproces kan ondermijnen, een bedreiging vormt voor de Europese Unie. (Buzan, Waever, De Wilde, 1998: 4-21). In deze optiek wordt het duidelijk waarom asiel als een probleemterrein wordt gedefinieerd. Met de realisatie van een ééngemaakte markt zonder binnengrenzen is het vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal én personen gerealiseerd. Binnen de EU heerst er de visie dat asielzoekers, maar ook transnationale, criminele groeperingen genieten van dit vrije verkeer tussen lidstaten. Daarom worden er ter compensatie van het wegvallen van de binnengrenzen tegenmaatregelen genomen aan de buitengrenzen. Neofunctionalisten spreken in dit verband over een spill-overeffect van het economische project van de EU in een veiligheidsdynamiek die tot doel heeft de interne markt en de verdere Europese integratie te beschermen. Deze spill-over werd geïnstitutionaliseerd door de creatie van de derde pijler17 met het Verdrag van Maastricht en de implementatie van het Schengenverdrag met het Verdrag van Amsterdam. (Mitsilegas, Monar, Rees, 2000:1; Huysmans, 2000:760; Guiraudon, 2000: 254).

4.3. Verveiliging Vanuit deze redenering wordt gesteld dat asiel en migratie als beleidsdomeinen onderhevig zijn aan het proces van verveiliging. ‘Verveiliging’ (securitization) heeft als specifieke eigenschap dat het een politieke besluitvorming rechtvaardigt die boven de ‘normale politiek’ staat. Daarom wordt ‘verveiliging’ beschouwd als een meer extreme vorm van politisering van een bepaald maatschappelijk probleem, dat het nemen van noodmaatregelen vereist. Dit impliceert handelingen die buiten de normale ‘range’ van politieke maatregelen vallen. Het bepalende criterium of een gebeurtenis of een persoon als een veiligheidskwestie wordt beschouwd, is bijgevolg de (schijnbare) aanwezigheid van een existentiële of wezenlijke bedreiging. Het is niet voldoende dat bepaalde politieke actoren een kwestie als een wezenlijke bedreiging voor de veiligheid naar voren schuiven. Het is noodzakelijk dat er een veiligheidsretoriek aanwezig is die zulk een effect heeft dat er consensus ontstaat in de publieke opinie voor het nemen van buitengewone maatregelen. Alleen dan is er sprake van een verveiliging van een bepaald issue. De verveiliging van een bepaald subject en/of object wordt bijgevolg discursief geconstrueerd. 17

D.i. Binnenlandse Zaken en Justitie.

15

Buzan en Weaver stellen dan ook dat de studie van discours en politieke constellaties de meest geschikte methode is om het proces van ‘verveiligen’ te onderzoeken. Voor de onderzoeker is het niet meteen belangrijk om te kijken naar wat objectief het gevaar inhoudt, maar wel om te kijken naar het proces van de constructie van een gedeelde visie op wat wordt beschouwd als een bedreiging en waarop moet worden geantwoord met collectieve actie. Het proces van verveiliging wordt tevens beschouwd als een machtsproces. De verhoudingen tussen subjecten zijn niet gelijkwaardig en de mogelijkheid van een ‘succesvolle’ verveiliging varieert met de machtspositie die een bepaalde actor inneemt binnen de samenleving. Veiligheid kan daarom worden voorgesteld als een gestructureerd veld waarbinnen actoren bepaalde posities bekleden, waardoor ze worden aanvaard als gerenommeerde figuren met betrekking tot veiligheid. Zij hebben de macht om een bepaalde issue als een veiligheidskwestie voor te stellen. Deze machtspositie is evenwel niet absoluut. (Buzan, Waever en de Wilde, 1998:26-31; Hyde-Price, Reiter, 2001:38-39; Bigo, 1998:6)

4.4. Oorsprong van het veiligheidsdenken Verscheidene auteurs spreken over het ontstaan van een veiligheidsperspectief op de ontwikkeling van het Europese asiel- en migratiebeleid (Huysmans, (1999), Lavenex, (2001), Bigo, (2001), Kostakopoulou, (2000), Guiraudon, (2000), Boswell, (2000), maar waar ligt volgens hen de oorsprong van dit denken? Huysmans meent dat het veiligheidsdiscours is ontwikkeld op basis van drie thema’s: de bescherming van de interne veiligheid, de bescherming van de culturele homogeniteit en het welvaartschauvinisme. (Huysmans, 2000:759-770) Boswell stelt dat het liberale, humanitaire model van vluchtelingenbescherming onder vuur ligt ten gevolge van welvaartsgerichte en etnocentrische vormen van nationalisme. (Boswell, 2000:552). Dit komt overeen met de argumenten die Huysmans aanhaalde, namelijk de bescherming van de culturele homogeniteit en het welvaartschauvinisme. Lavenex draagt nog een laatste verklaringsfactor aan, namelijk de invloed van het intensief transgouvernementalisme.(cfr.infra) (Lavenex, 2001:854). Het eerste thema, de bescherming van de interne veiligheid, heeft betrekking op het feit dat de lidstaten verwachtten dat met de creatie van een ééngemaakte markt niet alleen het vrij verkeer van de gerechtigde personen, goederen, diensten en kapitalen zou worden gerealiseerd, maar ook ‘het vrij verkeer’ van illegale activiteiten door terroristen, internationale criminele netwerken, asielzoekers en illegale immigranten. (Huysmans, 2000: 758-760; Bigo, 2001: 112). Daarom diende er compenserende maatregelen te worden genomen. Het beveiligen van de interne markt kan daarom ook worden beschouwd als de

16

voornaamste dynamiek doorheen het hele Europese integratieproces en is expliciet vervat in de ontwikkeling van het Europese gemeenschappelijke asielbeleid. (cfr.spill-overeffect) Een andere oorzaak van het ‘verveiligen’ van het asielbeleid ligt in de drang naar het beschermen van de culturele homogeniteit. Het feit dat nationale staten een asiel- en migratiebeleid hebben moeten ontwikkelen, is een (vaak ongewilde) erkenning van de realiteit dat sommige Europese landen immigratielanden zijn geworden. Migranten en asielzoekers zijn er expliciet aanwezig en vormen een uitdaging voor de mythe van de nationale, culturele homogeniteit. (Martinello, Cesari in Huysmans, 2000: 562) Het is op deze ontwikkeling dat extreem-rechtse/populistische partijen in Europa ondermeer inspelen en hun recente verkiezingsoverwinningen danken, maar ook meer gematigde rechtse partijen hebben kiezers gemobiliseerd met behulp van het thema ‘exclusive nationalism’ (Boswell, 2000: 551). Welvaartschauvinisme heeft eveneens geleid tot de constructie van een veiligheidsperspectief op asiel. De discussie draait rond de vraag of asielzoekers, naast de burgers van een bepaalde staat ook recht hebben op de sociale voorzieningen van de welvaartsstaat. (Boswell, 2000: 552) Er bestaan twee vormen van welvaartchauvinisme, een radicale en een meer gematigde vorm. De radicale vorm schildert asielzoekers af als ‘profiteurs’ die illegaal trachten de zuurverdiende voordelen van autochtonen in te pikken. Volgens deze visie hebben asielzoekers geen recht op sociale voorzieningen. De meer gematigde vorm van welvaartschauvinisme wil het ‘eigen volk eerst’ principe toepassen. Autochtonen moeten voorrang krijgen in verband met werkgelegenheid en andere aspecten van sociale zekerheid op asielzoekers en migranten.(Faist in Huysmans, 2000:768-769). Migranten en asielzoekers worden binnen de visie van het welvaartschauvinisme afgeschilderd als een ernstige bedreiging voor het voortbestaan van het sociaal-economische systeem. Een laatste oorzaak van het ontstaan van het veiligheidsdiscours is eerder van institutionele aard. Volgens Helen Wallace is met de introductie van de asielmaterie in het Verdrag van Maastricht een nieuwe manier van ‘policy making’ gecreëerd, die wordt omschreven als ‘intensief transgouvernementalisme’. In tegenstelling tot intergouvernementalisme, verwijst de term transgouvernementalisme naar de activiteiten van gouvernementele actoren onder het niveau van de ‘chiefs of government’. Voorbeelden van zulke transgouvernementele actoren zijn ministeriële ambtenaren, ordehandhavende instellingen en andere bureaucratische actoren. Deze ambtenaren hebben een zekere mate van autonomie ten aanzien van hun superieuren en kunnen hun eigen agenda ontwikkelen. De dominantie van ambtenaren van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie zorgt ervoor dat een bepaald discours over het vluchtelingenvraagstuk overheerst, waarbij

17

voornamelijk wordt gefocust op het grensoverschrijdende karakter van de activiteiten van de asielzoeker in plaats van op de motivatie van de asielzoeker om te vluchten. Tengevolge van deze beperkte visie op het probleem, wordt het vluchtelingenvraagstuk geplaatst onder het bredere verschijnsel van vrijwillige migratie, wat het verband met andere grensoverschrijdende fenomenen vergemakkelijkt, zoals de georganiseerde misdaad, drugssmokkel en terrorisme.(Lavenex, 2001: 139-140; Guiraudon, 2000: 261-262).

5. Empirische studie: discoursanalyse 5.1. Operationalisering Aan de hand van een literatuurstudie werd in de voorgaande hoofdstukken een conceptueel kader gecreëerd dat als basis dient voor de verdere operationalisering van de onderzoekshypothese. Op basis van een discoursanalyse zal worden nagegaan of onderhevig aan de totstandkoming van de richtlijn in verband met minimumnormen voor asielprocedures een veiligheidsdiscours aanwezig is en of dat veiligheidsdiscours het mensenrechtendiscours verdringt. In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van het verloop van de besluitvormingsprocedure. Daaruit valt af te leiden dat deze besluitvormingsprocedure nog niet beëindigd is. Op 29 april 2004 werd een politiek akkoord bereikt rond het gewijzigde voorstel tot richtlijn op de desbetreffende Raad van Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, waarbij tevens werd beslist om het voorstel opnieuw ter consultatie naar het Europese Parlement door te sturen. Deze procedure is momenteel nog niet beëindigd. De keuze van deze richtlijn is ingegeven door de actualiteit en de polemiek die er bestaat rond de reikwijdte van de minimumnormen en rond een aantal controversiële concepten, zoals de veilige derde landen en veilige landen van herkomstbegrippen. Lidstaten wensen namelijk lijsten op te stellen op basis waarvan asielzoekers respectievelijk kunnen worden doorgestuurd of afgewezen, zonder het asielverzoek voorafgaand te moeten behandelen. Dit stoot op hevig verzet van o.a. het UNHCR, NGO’s, het Europees Parlement, verschillende academici en burgers. Het dossier rond minimumnormen voor asielprocedures is bovendien bijzonder gepolitiseerd, aangezien het begrip ‘asielprocedure’ bepaalde connotaties heeft die betrekking hebben op de bescherming van het grondgebied en interne veiligheid enerzijds. Anderzijds veronderstelt een asielprocedure dat er bescherming wordt geboden aan een vluchteling in nood en dat er bepaalde waarborgen van toepassing zijn in de procedure, zoals het recht op beroep, het recht op een tolk…, zodanig dat de asielzoeker een rechtvaardige behandeling krijgt van zijn/haar asielverzoek. Deze politisering van het thema zorgt voor een polarisering tussen die actoren

18

die vanuit humanitaire idealen soepele normen wensen en zij die vanuit veiligheidsoverwegingen restrictieve maatregelen nastreven. Al deze factoren maken deze case bijzonder geschikt om het spanningsveld tussen mensenrechten en veiligheid te bestuderen. Tabel 1: Overzicht besluitvormingsprocedure rond het voorstel tot richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus18

20-09-2000 24-10-2000 24-10-2000 26-04-2001 20-09-2001 27-09-2001 06-12-2001 18-06-2002 18-06-2002 18-06-2002 15-10-2002 05-06-2003 02-10-2003 06-11-2003 30-03-2004 29-04-2004

Aanneming door de Commissie Toezending aan de Raad Toezending aan het Europees Parlement (EP) Advies Economisch en Sociaal Comité Advies EP (enige lezing) Discussies in de Raad Discussies in de Raad Aanneming gewijzigd voorstel Toezending Raad gewijzigd voorstel Toezending EP gewijzigd voorstel Discussies in de Raad Discussies in de Raad Discussies in de Raad Discussies in de Raad Discussies in de Raad Politiek akkoord

Het vertrekpunt van de discoursanalyse in dit artikel is dat discours zijn verenigd en neergelegd in een verscheidenheid aan teksten. Bovendien is discoursanalyse specifiek begaan met het begrijpen en interpreteren van sociaal geproduceerde betekenissen, daarom is één van de uitdagingen van discoursanalyse het onderzoeken van de sociale, historische en politieke context waarbinnen aan sociale actoren en politieke structuren betekenis wordt gegeven. In functie van deze twee elementen, tekst en context, werden zowel primaire (EU-documenten zie tabel 1) als secundaire bronnen (mediaberichtgeving en NGO-rapporten) geselecteerd. Meerbepaald werden de volgende bronnen geanalyseerd: primaire bronnen: Resolutie van de Raad van 20 juni 1995 over minimumwaarborgen voor asielprocedures. Voorstel van de Europese Commissie (COM (2000) 578) en het Gewijzigde Voorstel van de Europese Commissie 18

Cfr. PRE-LEX, Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of de intrekking van de vluchtelingenstatus, online, http://europa.eu.int/prelex/detail_dossier_print.cfm?CL=nl&DosID=159479

19

(COM/2002/326FINAL/), Advies van het Economisch en Sociaal Comité (ESC/2001/530/), Advies van het Europees Parlement (A5/2001/291/), Verslagen van de zittingen van de Raad van Ministers (Justitie en Binnenlandse Zaken) (PRES/2001/334/), (PRES/2001/444/), (PRES/2002/308/), (PRES/2003/150), (PRES/2003/278/) en (PRES/2003/308/), (PRES/5831/04), (PRES/7209/04), (PRES/8694/04). Verder werden ook conclusies van Europese Raden en mededelingen van de Europese Commissie gebruikt omwille van hun contextscheppende karakter. Wat betreft de secundaire bronnen werd er gekozen voor mediaverslaggeving van EU-Observer en EurActiv alsook van De Standaard. Ook persmededelingen van de Europese Unie werden geanalyseerd. Met betrekking tot de NGO-wereld werd de bronnenverzameling beperkt tot rapporten en mededelingen van ECRE, Statewatch en Amnesty International, aangezien deze als toonaangevend mogen worden beschouwd binnen het asieldomein. Ook documenten van het UNHCR waren onderwerp van studie. Er wordt gekozen voor een grote verscheidenheid aan bronnen om zo het discours dat door elk van de actoren wordt gehanteerd en het spanningsveld tussen de verschillende discours te kunnen onderzoeken. Om vast te stellen wat het dominante discours is dat de ontwikkeling van het gemeenschappelijk Europese asielbeleid stuurt, dienen er indicatoren te worden opgesteld van beide discours. Deze indicatoren zijn, zowel voor het veiligheidsdiscours als voor het mensenrechtendiscours, gebaseerd op de definitie die Buzan & Waever geven aan het ‘verveiligen’ van een bepaald sociaal object (cfr. supra). In deze definitie omvat een discours zowel een element van perceptie (wezenlijke bedreiging) als een element van actie (buitengewone maatregelen). Aan de hand van deze twee componenten werd de operationalisering van het veiligheidsdiscours en het mensenrechtendiscours opgebouwd. De invulling van de indicatoren gebeurde aan de hand van een grondige literatuurstudie. Dit betekent dat op basis van een analyse van tekst en context wordt nagegaan of asiel wordt voorgesteld als een wezenlijke bedreiging voor de openbare orde, de interne markt, de welvaartsstaat, nationale cultuur of identiteit. Mogelijke aanduidingen hiervoor zijn: verwijzingen naar openbare orde om asielaanvragen onontvankelijk of ongegrond te verklaren, verwijzingen naar de overbelasting van het asielsysteem, het vernoemen van asiel en het bestrijden van illegale immigratie in één context, het opvoeren van grenscontroles, het leggen van het verband tussen asiel en terrorisme of andere vormen van criminaliteit, het spreken over een ‘crisis’…. Een tweede aspect van het verveiligingsproces heeft betrekking op de vraag of deze voorstelling het nemen van buitengewone maatregelen rechtvaardigt. Hiermee worden bedoeld: maatregelen die buiten de normale ‘range’ van politieke maatregelen vallen. Er wordt aldus een bepaald discours geventileerd

20

over de actie die dient te worden ondernomen om “de wezenlijke bedreiging” het hoofd te bieden. Mogelijke aanduidingen hiervoor zijn: het instellen van versnelde procedures (ingeval de asielzoekers afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst of uit een veilig derde land), een sterke nadruk op doeltreffendheid en efficiëntie en het onder controle houden van de instroom van asielzoekers. Andere indicatoren zijn het instellen van grensprocedures die tot doel hebben te verhinderen dat asielzoekers het grondgebied van een lidstaat betreden, bepalingen in verband met detentie…. Met betrekking tot het mensenrechtendiscours wordt er in de eerste plaats nagegaan of asiel wordt voorgesteld als een internationaal recht. (element van perceptie) Indicatoren hiervoor zijn: het verwijzen naar de noodzaak tot bescherming van de vluchteling, vermeldingen van internationale mensenrechten- of vluchtelingenverdragen, het non-refoulementbeginsel, het verbod op discriminatie, verwijzingen naar nood- en oorlogssituaties… Een tweede aspect van het mensenrechtendiscours is dat deze voorstelling van een vluchteling in nood een rechtvaardige en humane procedure vereist. (element van actie) Indicatoren hiervoor zijn: verwijzingen naar ‘gewone en billijke procedures’, onbeperkte toegang tot asielprocedures, het recht op een tolk, het recht op beroep met opschortende werking, toezicht van het UNHCR en andere vluchtelingenorganisaties, bijzondere voorzieningen voor bepaalde, kwetsbare categorieën asielzoekers…. In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de twee discours. De tabel is onderverdeeld op basis van de elementen perceptie en actie, waarbinnen telkens het veiligheidsdiscours tegenover het mensenrechtendiscours wordt geplaatst.

21

Tabel 2: Overzicht indicatoren

Perceptie

Actie

VEILIGHEIDSDISCOURS

MENSENRECHTENDISCOURS

VEILIGHEIDSDISCOURS

MENSENRECHTENDISCOURS

Wezenlijke bedreiging

Asiel als internationaal (mensen) recht

Buitengewone maatregelen

Gewone maatregelen

Openbare orde/ Nationale veiligheid Overbelasting van het asielsysteem/Crisis

Bescherming van vluchteling in nood Daling van de vluchtelingen populatie in EU Nonrefoulementprincipe

Versnelde procedures

‘Gewone’ billijke procedures Bijzondere maatregelen voor kwetsbare categorieën Onbeperkte toegang tot asielprocedure

Opvoeren grenscontroles/ Beperken van secundaire bewegingen/asylum shopping Terrorisme en andere Oorlogs-/crisis-/ vormen van noodsituaties criminaliteit/illegale immigratie Technische Humanitaire visie: visie/doeltreffend- individu staat centraal heid/efficiëntie Malafide asielzoeker Verbod op discriminatie

Detentie

Grensprocedures

Minimumwaarborgen Volledige waarborgen

Bij het uitvoeren van de discoursanalyse werd de volgende methode gehanteerd. Van elke stap in de besluitvormingsprocedure werd eerst de politieke en historische context bestudeerd ondermeer aan de hand van mediaberichtgeving, mededelingen van de Europese Commissie, conclusies van voorzitterschappen

22

…, die dan vervolgens gekoppeld werden aan een grondige discoursanalyse van de tekst op basis van de indicatoren. Aan de hand van deze twee elementen, tekst en context, werd vervolgens getracht het discours te reconstrueren, waarbij telkens specifiek aandacht werd besteed aan de invloed van de desbetreffende actor in het hele besluitvormingsproces.

5.1. Resultaten Volgens de discourstheorie van Laclau & Mouffe vormt een discours nooit een volledig gesloten entiteit, maar staat het daarentegen met andere discours in een strijdperk om hegemonie. Door het analyseren van het discours dat door de verschillende actoren wordt gehanteerd, kan het antagonisme tussen een veiligheidsdiscours en het mensenrechtendiscours worden bestudeerd. In onderstaande paragrafen wordt op basis van de discoursanalyse van tekst en context een kort overzicht gegeven van het discours van de verschillende actoren, ter illustratie zijn verscheidene citaten toegevoegd.19

5.1.1. De Europese Commissie De Europese Commissie speelde aanvankelijk een rol van bemiddelaar. Haar discours was eerder ambigu: op basis van de tekstanalyse kan worden besloten dat het verscheidene elementen van een mensenrechtendiscours bevatte, maar dat er ook aspecten van het veiligheidsdiscours aanwezig waren. Zo benadrukte de Commissie herhaaldelijk het belang van billijke procedures met de nodige waarborgen voor asielzoekers en werd er steeds uitdrukkelijk verwezen naar de Conventie van Genève en dan voornamelijk het non-refoulementbeginsel. Paragraaf 2 in de preambule (p. 34) illustreert dit: “Op de Europese Raad te Tampere is men overeengekomen om een gemeenschappelijk Europees asielstelsel uit te werken dat stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève, en zo te waarborgen dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd, dus het verbod tot uitzetting of terugleiding te handhaven“. Het feit dat de Europese Commissie in haar discours een sterke nadruk legt op asiel als internationaal recht is een belangrijke indicator van het mensenrechtendiscours. Het eerste voorstel tot richtlijn van de Commissie werd dan ook door de NGOwereld en het UNHCR relatief positief beoordeeld. Nochtans bevatte het voorstel ook heel wat restrictieve elementen. Het was 19

Voor een uitgebreid overzicht wordt doorverwezen naar de thesis.

23

opvallend dat in het discours van de Commissie een technische visie op de asielkwestie primeerde. Een asielaanvraag werd beschouwd als een zaak die snel en vlot diende te worden afgehandeld. In de Toelichting op p. 3 wordt in verband met het doel van de richtlijn het volgende vermeld: “Het doel van deze richtlijn is een eenvoudige en vlotte behandeling van asielverzoeken”, “Het voorstel heeft betrekking op alle regelgevingsinstrumenten en -mechanismen waarvan de lidstaten gebruik kunnen maken om hun dossiers snel en correct te behandelen”, “er worden normen en termijnen vastgesteld zodat elk nationaal systeem op een vlotte manier kan worden toegepast”, “door aanpassing aan deze normen zullen de lidstaten in de toekomst doeltreffende asielprocedures kunnen doorvoeren”. Deze technische visie wordt in de operationalisering geplaatst als een indicator van het veiligheidsdiscours. Op basis van de analyse van tekst en context blijkt dat het voorstel tot richtlijn voornamelijk werd geschreven vanuit het perspectief van de lidstaten, die hun nationale veiligheid en stabiliteit willen waarborgen en minder vanuit het perspectief van de vluchteling die bescherming zoekt. Verwijzingen naar asiel als internationaal recht of artikelen die de kwetsbaarheid van de vluchteling als uitgangspunt nemen, zijn in de minderheid. Zo verwijst de toelichting naar de verschillende mogelijkheden voor de lidstaten om de richtlijn soepel toe te passen, terwijl een harmonisatie van de verschillende nationale wetgevingen toch het doel was. “Deze maatregel verplicht de lidstaten niet om uniforme procedures in te voeren” “Noch verplicht het hen gemeenschappelijke begrippen en praktijken toe te passen indien zij zulks niet wensen” “Deze maatregel geeft de lidstaten ook de mogelijkheid van bepaalde maatregelen af te wijken, als zij dat wensen”. (Toelichting p. 3) Dit wijst er tevens op hoe gevoelig een soevereiniteitsoverdracht ligt voor de lidstaten met betrekking tot asiel.Ook de artikelen in verband met detentie en in verband met een versnelde procedure in geval van ongegrondheid zijn indicatoren van een veiligheidsdiscours. De asielzoeker wordt daarin voorgesteld als een onbetrouwbaar persoon die misbruik maakt van de asielprocedure in functie van zijn (veelal) economisch eigenbelang. Bijvoorbeeld:”Er moet ernstig rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat de asielzoeker tracht de autoriteiten te misleiden door valse gegevens te verspreiden over zijn identiteit”. (art. 11 p.42) Het evenwicht dat de Commissie in theorie nastreeft, schijnt op basis van deze discoursanalyse wankel te zijn. Het doel blijft zoveel mogelijk asielzoekers buiten de Europese Unie houden. Dit is naar alle waarschijnlijkheid het gevolg van het feit dat de Commissie dient te anticiperen op de preferenties en bezwaren van de lidstaten, aangezien zij het voorstel tot richtlijn unaniem moeten goedkeuren. In het tweede, gewijzigde voorstel tot richtlijn van de Commissie, is het vooropgestelde evenwicht volledig zoek. Op basis van de discoursanalyse blijkt dat de Commissie onder druk van de Raad van Ministers en 11/9 meer

24

restrictieve elementen heeft ingevoerd, (uitbreiding van de versnelde procedures, minder beroepswaarborgen, lagere procedurewaarborgen) waardoor het mensenrechtendiscours steeds zwakker wordt. 20

5.1.2 Het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité Uit de discoursanalyse op de documenten van het Economisch en Sociaal Comité (ESC) en het Europees Parlement blijken deze instellingen wel een uitgesproken mensenrechtendiscours te hanteren. Verschillende indicatoren wijzen hierop: zo pleiten ze uitdrukkelijk voor gelijke, hoogstaande waarborgen bij gewone en versnelde procedures en staan ze afkerig ten aanzien van de concepten ‘veilige derde landen en veilige landen van herkomst’. Bijvoorbeeld: “Er mag geen verschil bestaan tussen de rechten in het kader van de normale en van de versnelde procedure. (Motivering amendement 31 p. 19 bij artikel 8 lid 6) en “Het ESC meent dat dit begrip (veilig derde land) niet mag worden gebruikt om de toegang tot de asielprocedure te beperken. Artikel per artikel dient te worden nagegaan of het effectief gaat om een veilig derde land. Het feit dat een asielzoeker zal worden toegelaten op het grondgebied van dit land volstaat niet. Er moet sprake zijn van voldoende bescherming, met andere woorden de asielzoeker moet toegang hebben tot de, in dit land gebruikelijke, asielprocedure. Op basis van de aanwezigheid ‘veilig’ derde land alleen, mag een asielaanvraag niet worden afgewezen. Er moet steeds een daadwerkelijk beroep mogelijk zijn bij een onpartijdige en onafhankelijke rechts- of overheidsinstantie.” (punt 12.1, 12.2, 12.3, 12.4 p.9) Binnen hun discours wordt het beeld geconstrueerd van de vluchteling die nood heeft aan bescherming. “Asielzoekers zijn in feite kwetsbare personen die niets over de rechtsprocedure weten en derhalve een rechtskundig vertegenwoordiger nodig hebben” (Punt 6.1 p. 6) De efficiëntie- en veiligheidsbelangen van de lidstaten zijn hieraan ondergeschikt. De asielzoeker wordt binnen hun discours niet gepercipieerd als een bedreiging voor de lidstaten of voor de Europese Unie. Het discours leidt bijgevolg tot een andere constructie van de sociale werkelijkheid, waardoor het niet nodig is om buitengewone maatregelen te nemen. Er is geen sprake van een noodtoestand of crisis, daarom wordt er gepleit voor soepele en ruimhartige asielprocedures. Het proces van verveiliging is niet aanwezig. Het Europees Parlement vertolkt samen met het ESC de morele 20

Cfr. VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD, 20 september 2000, betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus’, COM/2000/578/FINAL, PB, nr. C E/2001/62/31, GEWIJZIGD VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD, 16 juni 2002, betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatutus, COM (2002) 326 def

25

stem als tegengewicht voor de meer pragmatische Europese Commissie en de door veiligheid doordrongen Raad van Ministers21.

5.1.3 De Raad van Ministers Wat betreft het discours van de Raad van Ministers werd, gezien de vertrouwelijkheid van de documenten, voornamelijk afgegaan op de context (secundaire bronnen) om het discours te reconstrueren. In de eigenlijke conclusies van de Raad werd meestal in formele en beperkte bewoordingen gesproken over het voorstel tot richtlijn, waardoor een tekstanalyse weinig resultaten opleverde. De studie van de context daarentegen leert dat de bijeenkomsten van de Raad van Ministers van start gingen kort na de gebeurtenissen van 11/9. Op basis van de analyse van mediaberichtgeving en mededelingen van de Commissie kan worden aangenomen dat deze aanslagen een belangrijke impact hebben op de totstandkoming van een Europees asielbeleid en dat vanuit een veiligheidsreflex de wil om een restrictief asielbeleid te realiseren wordt versterkt. Dit is ook af te leiden uit het feit dat de Raad van Ministers aan de Commissie heeft gevraagd om haar oorspronkelijk voorstel tot richtlijn te wijzigen (lees: restrictiever te maken) en uit de besluiten van de Raad van Ministers om externe grenscontroles te verhogen en de uitreiking van visa te verstrengen. Een andere indicator van een veiligheidsdiscours was het voorstel van het Verenigd Koninkrijk om ‘transit processing centra’ op te richten buiten de EU en dit om “te vermijden dat de agentschappen worden bedolven onder de aanvragen”. Deze voorstelling van een asielcrisis is in de operationalisering beschouwd als een veiligheidsdiscoursindicator. In het discours van de Raad van Ministers ligt de nadruk op de bescherming van de nationale (veiligheids)belangen. Niet alle lidstaten gaan hierin even ver, maar de veiligheidsreflex is bij elk van hen aanwezig. Uit de discoursanalyse blijkt tevens dat in het discours van de Raad van Ministers een link wordt gelegd tussen asiel en de bestrijding van illegale immigratie en andere vormen van transnationale criminaliteit. Het controleren van de instroom van asielzoekers staat centraal. Het intensief transgouvernementalisme speelt hier een belangrijke rol. De dominantie van de ambtenaren van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken zorgt ervoor dat er voornamelijk wordt gefocust op het 21

Cfr. ADVIES VAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE, 26 april 2001, over het ‘Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus’, ESC/2001/530, PB nr. C/2001/193/77, VERSLAG VAN HET EUROPEES PARLEMENT, 31 augustus 2001, over het voorstel tot richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen over de procedures in de lidstaten voor de toekenning of de intrekking van de vluchtelingenstatus, Commissie vrijheden en rechten van de burger, A5/2001/291, PB nr. C E/2002/77/115

26

grensoverschrijdende karakter van de ‘vluchtelingenproblematiek’ in plaats van op de motivatie van de asielzoeker om te vluchten. Deze beperkte invalshoek simplificeert het vluchtelingenvraagstuk tot een louter technische kwestie. Het intensief transgouvernementalisme wordt beschouwd als één van de belangrijkste hinderpalen bij de totstandkoming van een Europees gemeenschappelijk asielbeleid.22

5.1.4 NGO’s en het UNHCR Het UNHCR en NGO’s, zoals ECRE, Amnesty International, Human Rights Watch en Statewatch, hanteren een discours dat diametraal tegenover het discours van de Raad van Ministers staat. Hun discours is vergelijkbaar met dat van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité, hoewel het in nog radicalere termen pleit voor de bescherming van de vluchteling. De sociale constructie van de vluchteling in nood staat centraal. Daarom wensen ze zo soepel mogelijke asielprocedures met hoge beschermingsstandaarden voor de vluchteling. De veilige derde landen en veilige landen van oorsprong concepten zijn, zoals ze nu op tafel liggen, voor de NGO’s en het UNHCR onaanvaardbaar. Ze bieden onvoldoende garanties voor de bescherming van de veiligheid van de vluchteling. Bovendien betekenen ze een belangrijke ondermijning van het internationaal recht. “UNHCR considers the lack of adequate safeguards in the super-safe and safe country provisions to be potentially dangerous to refugees. Refugees may find themselves forced back to their home countries, in direct contravention of international law, as a result of chain deportations by a string of countries, starting with an EU member state.23

5.1.5 Besluit Op grond van de analyses van tekst en context kan de onderzoekshypothese worden bevestigd. De totstandkoming van de richtlijn inzake asielprocedures is doordrongen van de invloed van een veiligheidsdiscours. Het mensenrechtendiscours is eveneens aanwezig, maar wordt ondermijnd door dit veiligheidsdiscours. Deze conclusie wordt getrokken op basis van het feit dat zowel de indicatoren van een veiligheidsdiscours als van een mensenrechtendiscours worden teruggevonden in de geselecteerde bronnen, wat duidt op de aanwezigheid van beide discours. Bovendien zijn kwantitatief gezien de indicatoren van het veiligheidsdiscours in de meerderheid, waardoor 22 23

Cfr. LAVENEX, S., o.c. 2001, GUIRAUDON, V., o.c., 2000. Cfr. UNHCR, EU’s asylum directive: UNHCR’s response, 30/04/2004.

27

de dominantie van het veiligheidsdiscours wordt bevestigd. De dominantie van het veiligheidsdiscours wordt tevens afgeleid uit de stelling dat het proces van verveiliging wordt beschouwd als een machtsproces. Gezien de wijze van besluitvorming, raadplegingsprocedure met unanimiteitsvereiste, stonden de Europese instellingen niet op dezelfde hoogte met betrekking tot de totstandkoming van de richtlijn inzake asielprocedures. De besluitvorming speelde zich voornamelijk af tussen de Europese Commissie en de Raad van Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Het Europees Parlement speelde slechts een ondergeschikte rol, aangezien haar advies niet gevolgd diende te worden, noch door de Commissie noch door de Raad van Ministers. Aangezien de Raad van Ministers de uiteindelijke beslissingmacht heeft, domineert haar discours.

6. Conclusie De totstandkoming van de asielprocedurerichtlijn heeft tot nu toe reeds vier jaar in beslag genomen en de onderhandelingen verlopen bijzonder turbulent. Vanuit discourstheoretisch standpunt kan men stellen dat dit te wijten is aan het feit dat er binnen het discursieve veld van het ontstaan van deze richtlijn twee discours lijnrecht tegenover elkaar staan: namelijk een veiligheidsdiscours en een mensenrechtendiscours. De aanwezigheid van deze discours is op basis van de uitgevoerde discoursanalyse duidelijk vast te stellen. De ‘struggle’ tussen de twee maakt dat betekenis binnen het discursieve veld steeds wordt gecontesteerd. Kenmerkend voor dit conflict is de strijd om hegemonie: zowel het mensenrechtendiscours als het veiligheidsdiscours streven ernaar om het dominante discours te worden binnen het discursieve veld van de totstandkoming van het Europese gemeenschappelijke asielbeleid, maar op basis van de uitgevoerde discoursanalyse kan worden besloten dat het veiligheidsdiscours de overhand neemt en het mensenrechtendiscours ondermijnt. Niet alle actoren betrokken bij de totstandkoming van de richtlijn hanteren een uitgesproken veiligheidsdiscours, maar de indicatoren zijn duidelijk terug te vinden bij de Europese Commissie, maar vooral ook bij de Raad van Ministers. Er dient daarbij te worden opgemerkt dat de Europese Commissie zijn voorstel tot richtlijn aanzienlijk heeft aangepast onder druk van de Raad van Ministers en meer dan waarschijnlijk ook naar aanleiding van 11/9, waardoor het veiligheidsdiscours werd versterkt. Het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité, het UNHCR en de relevante NGO’s bieden een tegengewicht door een mensenrechtendiscours te proclameren waarin de rechten van de asielzoeker centraal staan, maar ten gevolge van hun beperkte invloed in het besluitvormingsproces lijkt de invloed van het mensenrechtendiscours verloren te gaan.

28

De twee elementen die door Barry Buzan en Ole Weaver naar voren werden geschoven, namelijk het element van een wezenlijke bedreiging en het nemen van buitengewone maatregelen, worden teruggevonden in het gehanteerde discours. Binnen dit veiligheidsdiscours staat de perceptie van een voortdurende ‘wezenlijke’ dreiging van een overrompeling van asielzoekers en illegale immigranten centraal. Dit wordt gezien als een indirect gevolg van het afschaffen van de interne grenscontroles en de creatie van de interne markt. Bovendien wordt de grens tussen asiel, migratie en criminele activiteiten steeds vager, omwille van het feit dat het asielkanaal wordt uitgeput of ‘misbruikt’ om Europa binnen te komen, ten gevolge van het gebrek aan volwaardige immigratieregelingen. Er treedt tevens een versmelting op tussen asiel/migratie en terrorisme/ misdaad onder meer onder impuls van 11/9 en de focus op illegale immigratie. Voorbeelden hiervan zijn het feit dat het Europese gemeenschappelijke asielbeleid binnen hetzelfde kader wordt behandeld als de bestrijding van transnationale criminaliteit, zoals mensenhandel en de strijd tegen drugs. Op Europese Raden wordt asiel in één adem genoemd met de bestrijding van illegale migratie. Binnen de lidstaten van de Europese Unie bestaat er aldus het aanvoelen van een noodtoestand waardoor het nemen van (nood)maatregelen noodzakelijk is. Men spreekt binnen het Europese jargon ook over het nemen van ‘compenserende maatregelen’. Het problematische is echter dat lidstaten moeite hebben met het afstaan van bevoegdheden die raken aan de kern van hun nationale soevereiniteit, zoals het recht om te beslissen welke personen toegang krijgen tot het grondgebied, de bewaking van het territorium…wat één van de obstakels is bij totstandkoming van een Europees gemeenschappelijk asielbeleid. Bovendien zijn de verschillende nationale asielsystemen sterk geworteld in oude nationale tradities die de harmonisatie van de verschillende systemen bemoeilijken. Niet alleen de diversiteit van de verschillende systemen vormt een probleem, ook de visie op wat een asielbeleid moet inhouden verschilt aanzienlijk tussen lidstaten. Het spanningsveld tussen nationale soevereiniteit en Europese integratie is bijgevolg sterk aanwezig. Ondanks de goede voornemens van de Commissie en de pleidooien van het Europese Parlement om het Fort Europa te slopen, lijkt dit niet te lukken. Er ontstaat eerder de indruk dat er wordt gebouwd aan een nieuwe, hogere omwalling. Met de recente uitbreiding van de EU is het goed mogelijk dat het veiligheidsdiscours nog wordt versterkt, aangezien de nieuwe EU landen zullen worden geconfronteerd met een grotere toestroom asielzoekers. (Cijfers wijzen dit nu reeds uit) Bovendien, in het kader van de Dublin II verordening, zal een groot aantal asielzoekers, die elders in Europa hun toevlucht hadden gezocht, naar deze landen worden teruggestuurd, waardoor deze landen ook zullen aansluiten bij de roep om restrictievere maatregelen.

29

Maar er zijn ook ontwikkelingen aan de gang die mogelijk het mensenrechtendiscours binnen de totstandkoming van het Europese Gemeenschappelijke Asielsysteem kunnen versterken. Op de Europese Raad van 5/11/2004 werd de beslissing genomen om de besluitvormingsprocedure vanaf 1/4/2005 volgens de principes van codecisie te laten gebeuren. Dit zou mogelijk gunstige gevolgen kunnen hebben voor de ontwikkeling van de tweede fase van het gemeenschappelijke Europese asielstelsel. Aangezien uit bovenstaande discoursanalyse is gebleken dat het Europees Parlement eerder een mensenrechtendiscours hanteert dan een veiligheidsdiscours, kan dit de bescherming van de asielzoeker aanzienlijk ten goede komen. De vraag blijft echter of het Europees Parlement sterk genoeg staat om haar visie door te drukken? Een mogelijke ‘ontveiliging’ (desecuritization) van het asielthema in Europa lijkt daarom nog veraf.

Bibliografie BARENTS, R. & BRINKHORST, L.J., (2001), Grondlijnen van het Europees Recht, Deventer: WEJ TJeenk Willink, 516 p. BIGO, D. (1998), 'Nouveau millénaire, défis libertaires" Sécurité et immigration: vers une intergouvernementalité par l'inquiétude?' in Cultures & Conflits, 31-32. BIGO, D., (2001), The Möbius Ribbon of Internal and External Security (ies) in LAPID, JACOBSON, A, .Identities, Borders, Orders: Rethinking International Relations Theory, Londen: University of Minnesota Press, 349 p. BOCCARDI, I., (2002), Europe and refugees: towards an EU asylum policy, Kluwer Law International, 241 p. BOSCH, P., (1999), 'Naar een Europees asielbeleid' in Europa Periodiek, 16, 2: 10-11. BOSSUYT, M, (2000), Volkenrecht Antwerpen: Universitas, 205 p.

en

volkenrechtelijke

instellingen,

BOSWELL, CH., (2000), 'European values and the asylum crisis' in International Affairs, 76, 3:537-557 BUZAN, B., WAEVER, O, DE WILDE, J., (1998), Security: a new framework for analysis, Londen: Lynne Rienne Publishers, 237 p. ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ, 26 april 2001, ADVIES VAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE over het Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus’, ESC/2001/530, PB nr. C/2001/193/77 ECRE, ECRE’s Recommendations to the Justice and Home Affairs Council on the “Safe Third Country” concept at its meeting on 22-23 January 2004, AD1/01/2004/EXT/MTGB EUROPEES PARLEMENT, 31 augustus 2001, VERSLAG VAN HET EUROPEES PARLEMENT over het voorstel tot richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen over de procedures in de lidstaten voor de toekenning of de intrekking van de vluchtelingenstatus, Commissie vrijheden en rechten van de burger, A5/2001/291, PB nr. C E/2002/77/115

EUROPESE COMMISSIE, 20 september 2000, VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus’, COM/2000/578/FINAL, PB, nr. C E/2001/62/31 EUROPESE COMMISSIE, 16 juni 2002, GEWIJZIGD VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD, betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatutus, COM (2002) 326 def GARTNER, H., HYDE-PRICE, A, REITER, E., (2001), Europe’s new security challenges, Londen: Lynne Rienner Publishers, 470 p. GIL-BAZO, M.T., (1999), 'Europees asielbeleid in een historisch perspectief' in Europa Periodiek, 16, 2:2-3. GOODWIN-GILL, (2000), 'Migration: International Law and Human Rights’ in GHOSH, B., ‘Managing Migration: Time for a new international regime’ Oxford: Oxford University Press, 258 p. GUIRAUDON, V., (2000), 'European integration and migration policy: vertical policy-making as venue-shopping' in Journal of Common Market Studies, 38, 2: 251-271 HAJER, A.M., (2002), The politics of environmental discourse, Oxford: Clarendon Press, 319 p. HOWARTH, D., (2000), Discourse, Buckingham: Open University Press, 166 p. HUYSMANS, (2000), ‘The European Union and the securitization of migration’ in Journal of Common Market Studies, 38, 3:497-518 KOSTAKOPOULOU, T., (2000), 'The Protective Union: Change and Continuity in Migration Law and Policy in Post-Amsterdam’ in Journal of Common Market Studies, 38:5:851-874 LAVENEX, S, (2001), The Europeanisation of refugee policies: between human rights and internal security, Hampshire: Ashgate, 235 p. McGUINESS, M.E., (2003), 'Legal and normative dimensions of the manipulation of refugees' in STEDMAN, S.J. & TANNER, F., Refugee manipulation: War politics and the Abuse of Human Suffering, Washington: The Brookings Institute, 202 p.

MITSILEGAS, V, MONAR, J., REES, W, (2003), The European Union and Internal Security: guardian of the people?, Hampshire: Palgrave Mcmillian, 203 p. NOLL, G & VEDSTED-HANSEN, J., (2001), ‘Non communautaires: politiques relatives aux réfugiés et à l’asile’ in ALSTON, P., BUSTELO, M., HEENAN, J. ; L’Union Européenne et les Droits de l’Homme, Bruxelles: Bruylant, p.377 PHILIPS, L & JORGENSON, M.W., (2002), Discourse analysis as a theory and a method, Londen, Sage Publications, 229 p. PRE-LEX, Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of de intrekking van de vluchtelingenstatus, http://europa.eu.int/prelex/detail_dossier_print.cfm?CL=nl&DosID=159479 UNHCR, 1/9/2003, UNHCR’s tool boxes on EU asylum matters: tool box 2 TORFING, J., (1999), New theories of discourse, Laclau, Mouffe, Zizek, Oxford: Blackwell Publishers, 342 p. VAN DER KLAAUW, J., (2001), 'Towards a common asylum procedure' in GUILD, E, HARLOW, C., Implementing Amsterdam, Oxford: Hart Publishing, 173 p. VAN DIJK, T.A., (1997), Discourse: a structure and process, Londen: Sage Publications, 356 p. VAN KRIEKEN, P., (2001), ‘Europa ontwaakt: de lotgevallen van het asiel en migratiedebat’ in Internationale Spectator, 55,3:132-137 WIEBENGA, J.K., (2001), ‘Het Europees asiel en migratiebeleid failliet’ in Openbaar Bestuur, 11:12.