Naar een nieuw verdrag voor de Europese Unie? Jan Rood Op 25 maart is in Berlijn officieel gevierd dat vijftig jaar geleden de Verdragen van Rome werden ondertekend en daarmee het fundament werd gelegd voor de huidige Europese Unie. Om hun steun voor het integratieproces te benadrukken, hebben de Europese leiders in Berlijn ook een verklaring aangenomen waarin zij nog eens naar de burgers toe de historische betekenis verwoorden van het Europese integratieproces en de waarden en uitdagingen waarvoor Europa staat. Wie daarbij optelt dat de regeringsleiders en staatshoofden tijdens hun informele top van 8-9 maart jongstleden in staat bleken overeenstemming te bereiken over een zeer ambitieuze agenda op het terrein van energie en duurzaamheid, zou gemakkelijk tot de conclusie kunnen komen dat de EU de klap van het Franse en Nederlandse ‘nee’ tegen de Europese Grondwet langzaam weer te boven komt en een hernieuwd elan vertoont. Nu is het kenmerk van het Europese integratieproces dat euforie en stagnatie elkaar voortdurend afwisselen. Het heeft de Unie ook nooit aan grote woorden ontbroken. Dat op zich moet al voldoende zijn om de toekomst van de EU met de nodige realiteitszin te bezien. Dit temeer omdat na bijna twee jaar van reflectie onduidelijk is hoe de lidstaten het probleem van de grondwettelijke impasse denken te kunnen oplossen. Het ‘nee’ tegen de Grondwet in twee van de stichterlanden is immers in belangrijke mate verantwoordelijk geweest voor de algehele sfeer van onzekerheid en malaise rond het integratieproces. Doorbreking daarvan veronderstelt dan ook dat op enigerlei wijze overeenstemming wordt bereikt over een nieuw verdrag. De lidstaten en daarmee de Unie staan daarbij voor een groot dilemma. Enerzijds zal het voor de landen die de Grondwet reeds geratificeerd hebben moeilijk te accepteren zijn als een nieuw verdrag wezenlijk afwijkt van het grondwettelijk verdrag. Anderzijds lijkt een wezenlijk ander verdrag een voorwaarde te zijn om de nee-zeggers en twijfelaars over de streep te kunnen trekken. Hoe groot is nu de kans dat de Unie uit dit dilemma komt? Hoe staat het er voor met dat nieuwe verdrag? Via Berlijn naar de Europese Raad van juni De uitdaging om voor dit dilemma een uitweg te creëren, ligt primair bij het Duitse Raadsvoorzitterschap. Overeenkomstig de besluiten van de Europese Raad van juni 2006 dient het Duitse voorzitterschap in juni 2007 rapport uit te brengen over de stand van zaken binnen de lidstaten inzake de Europese Grondwet. Aan Duitsland is het derhalve om te inventariseren waar bij de lidstaten mogelijke speelruimte zit en welke pijnpunten om aanpassing vragen. De Duitse rapportage zou, zo was de aanname in 2006, de Europese Raad vervolgens in staat moeten stellen om besluiten te nemen over het vervolgtraject inzake hervorming van de Unie, waarbij tevens gestipuleerd werd dat de 'daartoe noodzakelijke stappen' uiterlijk in de tweede helft van 2008, dat wil zeggen onder het Franse voorzitterschap, genomen zouden moeten zijn. Hiermee was niet alleen een einddatum voor het traject vastgesteld, maar bovenal aan Duitsland en Frankrijk een sleutelrol toegekend bij het vinden van een oplossing. Drie maanden in het Duitse voorzitterschap vallen nu de volgende voorzichtige conclusies te trekken. Allereerst is duidelijk dat de Duitse ambities verder gaan dan een inventarisatie en rapportage over de posities van de diverse lidstaten. De Duitsers streven er naar hun voorzitterschap te bekronen met concrete afspraken over een nieuw verdrag, zowel wat betreft de inhoud als wat betreft het tijdschema. Op dit laatste punt is de druk verder opgevoerd met de mededeling dat het voorzitterschap er op aanstuurt onderhandelingen over een nieuw verdrag zo snel mogelijk na afloop van het Duitse voorzitterschap te willen starten. Die onderhandelingen zouden onder het Portugese voorzitterschap in december dit jaar moeten worden afgerond, waarna het nieuwe verdrag in 2009 vóór de verkiezingen van 1
een nieuw Europees Parlement en samenvallend met het aantreden van een nieuwe Commissie in werking zou kunnen treden. Duitsland heeft dus haast en wil in ieder geval met grotere voortvarendheid te werk gaan dan vorig jaar juni de bedoeling leek te zijn. Het Duitse voorzitterschap voert daarbij de druk met name op, omdat het denkt profijt te kunnen trekken van een aantal gunstige omstandigheden. Allereerst het verbeterde economische tij binnen de EU. Alhoewel er geen directe relatie bestaat tussen economische groei en werkgelegenheid en de publieke stemming ten aanzien van de EU, helpt het zonder meer dat de sfeer van economisch chagrijn rond de Europese economie is verdwenen en heeft plaatsgemaakt voor een zeker optimisme. Waarbij het overigens in het licht van het afzwakken van de Amerikaanse economie de vraag is of deze sfeerverbetering aanhoudt. Ten tweede is er de positie van bondskanselier Angela Merkel. Zij heeft op Europees niveau mede door haar optreden tijdens de Europese toppen een behoorlijk krediet opgebouwd, waarmee zij in haar rol als voorzitter haar voordeel kan doen. Met de succesvolle Europese Raad van maart achter de rug, waarop de lidstaten vérgaande afspraken maakten over energie en milieu, lijkt de politieke sfeer binnen de Unie hoe dan ook sterk verbeterd te zijn. Hierbij zij direct opgemerkt dat de werkelijke betekenis van deze afspraken de komende jaren nog zal moeten blijken. Maar ook dit succes heeft Duitsland reeds kunnen incasseren. Kortom, de uitgangspositie voor het Duitse voorzitterschap lijkt op het eerste gezicht gunstig. Ook al omdat tussen de lidstaten consensus lijkt te bestaan over de noodzaak van een nieuw verdrag, dat ook niet langer het predicaat 'grondwet' zou moeten dragen. Die acceptatie van de noodzaak van een nieuw verdrag zou in het bijzonder een concessie zijn van de landen die het constitutionele verdrag reeds geratificeerd hebben. Zij kwamen in januari nog 'als 'vrienden van de constitutie' in Madrid bijeen. Met die bijeenkomst, waarvoor Luxemburg en Spanje het initiatief hadden genomen, wilden zij de druk op de nee-zeggers en twijfelaars opvoeren. Maar met het afzeggen van een geplande vervolgbijeenkomst hebben ook deze landen aangegeven dat het grondwettelijk verdrag in zijn huidige vorm van de baan is. Het krachtenveld rond een nieuw verdrag Maar met dit alles is er nog geen nieuw verdrag. Integendeel, wie het Europese krachtenveld in ogenschouw neemt, komt al snel tot de conclusie dat er geen begin van overeenstemming is tussen de lidstaten over de inhoud van een nieuw verdrag, en dat daarmee de Duitse ambities zeer wankel zijn. Dat begint al met de grootste onzekere factor: de Franse presidentsverkiezingen. Vanaf het moment van het Franse en Nederlandse nee was het duidelijk dat pas na verkiezingen in beide landen en het aantreden van respectievelijk een nieuwe president en nieuwe regering, voortgang op het grondwettelijk dossier mogelijk zou zijn. Daarbij is ook duidelijk dat de Franse positie in deze zwaarder weegt dan de Nederlandse. De tweede rond van de Franse presidentsverkiezingen vindt in mei plaats, wat het Duitse voorzitterschap slechts enkele weken geeft om met de nieuwe Franse president en regering tot zaken te komen. Naast de tijdsfactor wordt de Duitse agenda ook gecompliceerd door het gegeven dat de opvattingen van de presidentskandidaten nogal uiteenlopen, zowel wat betreft de inhoud van het nieuwe verdrag als de wijze van ratificatie (wel of geen referendum). Deze verschillen zijn illustratief voor het totale palet aan opvattingen binnen de Europese Unie. De discussie spitst zich daarbij toe op de vraag hoe ‘nieuw’ het nieuwe verdrag zou moeten zijn. Enerzijds zijn daar de landen die reeds geratificeerd hebben. Deze lijken zich, zoals reeds opgemerkt, neer te leggen bij de noodzaak van een nieuw verdrag. Maar dat nieuwe verdrag moet dan wel, zo hebben zij tijdens hun bijeenkomst in Madrid duidelijk gemaakt, het grondwettelijk verdrag als uitgangspunt hebben. De inhoud en het evenwicht dat dit laatste verdrag biedt, dienen gerespecteerd te worden. Op sommige onderwerpen
2
menen zij zelfs dat het nieuwe verdrag verder zou moeten gaan, in het bijzonder op terreinen als energie- en milieubeleid. Daar tegenover staan landen die menen dat het nieuwe verdrag zich zou moeten beperken tot de hoogstnoodzakelijke institutionele aanpassingen en derhalve niet meer zou moeten zijn dan een lichte wijziging van het Verdrag van Nice. Kortom,’Grondwet-minus’ (volgens sommigen zelfs ‘Grondwet-plus’) of ‘Nice-plus’, dat zijn de uitersten waartussen een compromis gevonden zal moeten worden. Het tableau wordt nog gecompliceerder als naar meer specifieke punten van geschil wordt gekeken. Zo zijn landen als Nederland en het Verenigd Koninkrijk voorstander van het weglaten van iedere constitutioneel aspect uit het nieuwe verdrag. Dan gaat het niet alleen om de naam (grondwet) en verwijzingen naar de Europese vlag en het volkslied, maar vooral om het deel waarin de grondrechten van de Europese burger zijn geformuleerd. Dat zou niet in het nieuwe verdrag moeten worden opgenomen. In het geval van het Verenigd Koninkrijk valt dit te verklaren vanuit de weerstand tegen elke federale aspiratie van het Europese integratieproces. In het geval van Nederland wordt deze wens toch vooral ingegeven door de vrees voor een nieuw referendum. Alleen als het nieuwe verdrag wezenlijk afwijkt van het grondwettelijk verdrag, dat wil zeggen geen constitutionele elementen bevat, kan het vierde kabinet-Balkenende immers rechtvaardigen dat voor ratificatie van dit verdrag geen volksraadpleging noodzakelijk is. Het zal duidelijk zijn dat deze wens voor de 'vrienden van de Europese constitutie' moeilijk te accepteren zal zijn. Juist de constitutionele onderdelen en met name de grondrechten maken in hun ogen het grondwettelijk verdrag tot een bijzonder document. Dan is er nog de Franse eis - in het bijzonder van de socialistische presidentskandidate Royal - dat de sociale dimensie van Europa via het nieuwe verdrag beter gewaarborgd dient te worden. Deze eis wordt vooral ingegeven door het gegeven dat het nee van de Franse bevolking mede geïnspireerd werd door de opvatting dat 'Europa' toch vooral markt is. Een sentiment dat ook in Nederland tijdens het referendum speelde: de Europese integratie wordt gezien als een project van het grootkapitaal, gericht op immer verdergaande liberalisering en afbraak van de publieke sector, en daarmee als bedreigend voor de verzorgingsstaat. Het nieuwe verdrag zou hiertegen een dam moeten opwerpen, door duidelijke beperkingen te formuleren ten aanzien van het bereik van de Europese markt, teneinde zo het Europese sociale model te beschermen. In het verlengde daarvan ligt de aloude Franse wens voor een politiek tegenwicht tegenover de Europese Centrale Bank (ECB). Vanaf het eerste begin van de Economische en Monetaire Unie is het de Fransen een doorn in het oog geweest dat de ECB geheel onafhankelijk het monetair beleid voor de Eurozone vaststelt. Keer op keer is de ECB van Franse kant bekritiseerd, omdat deze te weinig rekening zou houden met de economische situatie in de lidstaten. Met andere woorden, het monetaire beleid zou in Franse ogen minder op inflatiebestrijding en meer op stimulering van economische groei en werkgelegenheid gericht moeten zijn. Een standpunt dat breed door de Franse presidentskandidaten wordt gedeeld onder de noemer van de noodzaak van 'gouvernement économique' binnen de EU. Het aanscherpen van de sociale dimensie kan echter bij een aantal andere lidstaten - in het bijzonder het VK en een aantal van de nieuwe, sterk neoliberaal georiënteerde lidstaten - op weinig sympathie rekenen. Hetzelfde geldt voor de gedachte van een politiek tegenwicht tegenover de ECB, waar in het verleden onder meer Nederland en Duitsland zich altijd tegen verzet hebben. Ook hier geldt echter dat zonder enige beweging op de sociale dimensie van de EU ratificatie van een nieuw verdrag in Frankrijk onzeker zal zijn. Tot slot is er de doos van Pandora van de institutionele vernieuwingen in het grondwettelijk verdrag. Landen die zich hebben uitgesproken voor een nieuw verdrag met beperkte ambities - de ‘Nice-plus’-variant – beogen dan meestal een nieuw verdrag dat zich in hoofdzaak beperkt tot het overnemen van de institutionele vernieuwingen uit het grondwettelijk verdrag. Centraal daarbij staan de aanpassing van de stemweging tussen de lidstaten, de afspraak om tot een kleinere Europese Commissie te komen, en de introductie
3
van de figuur van een permanente voorzitter van de Europese Raad en van een Europese minister van Buitenlandse Zaken. Dit institutionele pakket is een moeizaam tot stand gekomen compromis geweest, waarbij groepen van lidstaten (waaronder groot versus klein) langdurig tegenover elkaar hebben gestaan. Het angstscenario is natuurlijk dat het openbreken van het grondwettelijk verdrag, wat onvermijdelijk is bij nieuwe onderhandelingen, ook zal leiden tot het wederom ter discussie stellen van het institutionele akkoord. De eerste schoten voor de boeg zijn in dit verband al gelost. Zo heeft de Poolse regering reeds duidelijk gemaakt dat zij het nieuwe verdrag zal aangrijpen om Poolse concessies inzake de stemweging terug te draaien. Hierbij is natuurlijk van betekenis dat Polen tot de landen behoort die het grondwettelijk verdrag nog niet geratificeerd hebben. Mocht dit gebeuren, dan zal een kettingreactie van wensen en eisen ontstaan, met als gevolg dat het institutionele vergelijk verdampt. Kortom, het krachtenveld overziend, moet de conclusie zijn dat er sprake is van grote tegenstellingen tussen de lidstaten over de vraag hoe nieuw het nieuwe verdrag zou moeten zijn. De situatie wordt daarbij gecompliceerd door het gegeven dat sommige lidstaten concessies dan wel de opname van specifieke elementen in het nieuwe verdrag nodig hebben om het geratificeerd te kunnen krijgen, waar diezelfde aspecten voor andere lidstaten ratificatie moeilijker zouden kunnen maken. Daarmee is tegelijkertijd de grootste onzekerheid geformuleerd binnen de huidige Unie van 27. Ook als het de lidstaten lukt om tot overeenstemming te komen, is er geen enkele garantie dat het nieuwe verdrag dit keer wel de ratificatie zal overleven. De Nederlandse positie Hoe staat Nederland in dit spel? Allereerst is het duidelijk dat met het aantreden van de nieuwe regering de time-out voor Nederland voorbij is. Tot dan toe kon de Nederlandse politiek met de mededeling dat het grondwettelijk verdrag voor Nederland 'dood' was, zich immers verschuilen achter het argument dat eerst verkiezingen en de vorming van een nieuw kabinet noodzakelijk waren, alvorens van Nederlandse kant beweging op dit dossier mogelijk was. Het resultaat was vervolgens dat in Nederland de Grondwet taboe werd verklaard en, een enkele oprisping daargelaten, voor het overige over de vraag hoe nu verder te gaan een oorverdovende politieke stilte heerste. Die stilte is in die zin doorbroken dat het nieuwe kabinet zich in het regeerakkoord in zeer algemene zin heeft uitgesproken over de noodzaak van een nieuw verdrag.1 Daarbij vallen de volgende elementen op. Ten eerste dient het nieuwe verdrag zich in de opvatting van het nieuwe kabinet qua inhoud, omvang en benaming “wezenlijk te onderscheiden” van het verworpen grondwettelijk verdrag. Daarmee lijkt het kabinet aan te geven dat men inzet op de Nice-plus-variant. Geen nieuw verdrag, maar een wijziging van het bestaande verdrag, waarbij iedere constitutionele verwijzing uit den boze is. Dat is de Nederlandse inzet, waarbij, zoals reeds opgemerkt, deze aanpak vooral wordt ingegeven door de wens een volgende volksraadpleging te vermijden. Ten tweede wordt het belang van de toepassing en versterking van het subsidiariteitsbeginsel benadrukt. Dit beginsel, dat in het grondwettelijk verdrag een prominente plaats had gekregen door de nationale parlementen uitdrukkelijk een rol te geven bij de beoordeling van de vraag of een onderwerp Europees dan wel nationaal zou moeten worden aangepakt, dient verder aangescherpt te worden, zo stelt het regeerakkoord. Concreet wordt gesuggereerd de positie van de nationale parlementen verder te versterken. Met die uitspraak komt het kabinet tegemoet aan de door de burger geuite vrees dat Europa zich te zeer binnendringt in het nationale beleidsdomein. Angst voor verlies aan nationale soevereiniteit en identiteit bleken immers een belangrijke drijfveer voor het nee. Als derde wenst het kabinet in het nieuwe verdrag verzekeringsclausules in te bouwen die de publieke sector (gezondheidszorg, sociale zekerheid, etc.) beter beschermen tegen de druk van de Europese binnenmarkt. Hier uit zich duidelijk de vrees dat het Nederlandse sociale model het slachtoffer zal worden van de Europese liberaliseringsdrift.
4
Tot slot wenst het kabinet op sommige terreinen ook meer Europese integratie, onder andere op de terreinen milieu, asiel en migratie, extern beleid, en terrorisme en criminaliteit, zonder overigens aan te geven of men dan Europa ook meer bevoegdheden zou willen geven. Deze positie overziend moet de conclusie zijn dat Nederland in die zin niet langer geïsoleerd is, dat ook de andere landen hebben geaccepteerd dat het grondwettelijk verdrag in zijn huidige vorm niet levensvatbaar is. Tegelijkertijd is duidelijk dat met de zinsnede dat het nieuwe verdrag wezenlijk afwijkend moet zijn van de Europese Grondwet, Nederland zich afzet tegen de 'vrienden van de Europese Grondwet' die zoveel mogelijk van dat document wensen te behouden. Tevens blijkt uit het regeerakkoord dat mede op basis van onderzoek naar de motieven achter het nee tegen de Grondwet, dit kabinet kiest voor een meer terughoudend Europabeleid. Terughoudend ten aanzien van overdracht van soevereiniteit, ten aanzien van Europese bemoeienis met het maatschappelijk middenveld en de publieke sector, maar ook ten aanzien van verdere uitbreiding. Met betrekking tot dit laatste valt op dat het regeerakkoord zich uitspreekt voor de instelling van een 'partenariaat'; een soort van geprivilegieerd partnerschap. Dit loopt weliswaar vooruit of is een aanvulling op het kandidaat-lidmaatschap, maar zou toch ook bedoeld kunnen zijn als signaal richting Turkije. Het vooruitzicht van Turks EU-lidmaatschap heeft CDA en ChristenUnie immers nooit kunnen bekoren. Ook van Franse en Duitse kant is herhaaldelijk gesuggereerd dat Turkije tevreden zou moeten zijn met een speciale relatie: een partenariaat? Rest de vraag hoeveel tijd Nederland heeft om steun te verwerven voor de eigen positie. Die tijd is beperkt. Zoals gezegd zullen traject en agenda voor de onderhandelingen in juni worden vastgesteld. De uitslag van de Franse presidentsverkiezingen zal daarbij zwaar wegen. In dat opzicht zal een Duits-Frans vergelijk, zoals zo vaak, naar alle waarschijnlijkheid noodzakelijk en bepalend zijn. Dat geeft het Nederlandse kabinet de mogelijkheid om tot die tijd optimaal steun te mobiliseren voor de Nederlandse opvattingen. Het Duitse voorzitterschap staat daarbij centraal, waarbij het gunstig is dat de huidige bondskanselier de indruk maakt wel te hechten aan de opvattingen van de kleinere lidstaten. De grootste vergissing die Nederland zou kunnen maken is steun te zoeken bij de potentiële dwarsliggers – Groot-Brittannië en Polen voorop. Dan is isolement verzekerd. Wellicht is het daarom toch weer tijd voor een gezamenlijk initiatief met de Benelux-partners. Dergelijke initiatieven hebben in het verleden effect gehad en Nederland soms geholpen zich te bevrijden uit een lastige onderhandelingspositie. Het zou de Nederlandse opstelling ook geloofwaardigheid ten opzichte van de 'vrienden van de Grondwet' geven. Luxemburg en België hebben die Grondwet immers wel geratificeerd: Luxemburg bij referendum en België via het parlement. Met Nederland, waar dit verdrag werd verworpen, vormen de Beneluxlanden daarmee in ieder geval een treffende samenvatting van het Europese krachtenveld dat tot de huidige problemen heeft geleid. Dr. J.Q.Th. Rood is Hoofd van het European Studies Programme van Instituut Clingendael en bijzonder hoogleraar Europese integratie aan de Universiteit Utrecht.
1. Recent heeft het nieuw aangetreden kabinet-Balkenende de Nederlandse inzet bij de onderhandelingen over een nieuw verdrag in een brief aan de Tweede Kamer uiteengezet. Zie: Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken, Kamerbrief inzake EU-verdragswijziging, Den Haag, 19 maart 2007.
5
