De Europese Unie voor 15 miljoen werklozen? Prof. J. Vandamme -Prof. J. Vandamme gaat na of het ontwerpverdrag betreffende de Europese Unie doelmatiger middelen ter beschikking zou stellen van de Gemeenschap ter bestrijding van de werkloosheid. Dit wordt onderzocht door te peilen naar het mogelijk impact van het ontwerpverdrag op twee voorname oorzaken van de werkloosheid, nl. de economische recessie en de rigiditeit der sociale structuren. -Prof. J. Vandamme se demande si le projet de traite concernant runion europeenne procurerait des moyens plus efficaces a Ia Communaute, pour combattre le chomage. Cela est verifie en mesurant reffet possible du projet sur deux des principales raisons du chomage, c'est-a-dire Ia crise economique et Ia rigidite des structures sociales. -Prof. J. Vandamme is wondering if the project of the treaty for the Union could provide some more efficient remedies to th,e Community, to fight against the unemployment. This is examined by testing the possible effects of the project on two of the mean reasons of unemployment, namely: the economical crisis and the social rigidity. PROBLEEMSTELLING
Met de frappante titel "De Europese Unie voor 15 miljoen werklozen" wordt van mij verwacht dat ik een antwoord zou geven op de vraag of het ontwerpverdrag betreffende de Europese Unie aan de Gemeenschap meer doelmatige middelen zou geven tot de bestrijding van de werkloosheid. Waartoe dient het veel tijd te besteden aan de discussie van een ontwerp-verdrag betreffende de Europese Unie indien dit niet leidt, ten minste op termijn, to( het uitwerken van betere oplossingen voor de voornaamste uitdaging van Europa? 1. UITGANGSPUNT: DE OORZAKEN VAN DE WERKLOOSHEID
We moeten uitgaan van een korte analyse van de oorzaken van de wer kloosheid. Betere Europese instellingen zullen aileen maar bijdragen tot de oplossing van het werkloosheidsprobleem indien vaststaat dat die instellin81
gen eventueel verantwoordelijk zijn voor de toestand waarin we verkeren. Dit is nu niet het geval. We Ieven in een economisch systeem dat in de meeste Westerse staten gekenmerkt wordt als zijnde een systeem van gemengde economie, d. w.z. een economisch systeem waar tegelijkertijd economische beslissingen worden genomen enerzijds door de overheid of publiekrechtelijke instanties en anderzijds door het prive-initiatief(l). Dit brengt met zich mee dat men zorgvuldig de oorzaken van de werkloosheid moet onderscheiden die eventueel te wijten zijn aan de gebrekkige werking van het overheidsapparaat aan de ene kant of aan de gebreken of tekorten van het prive-initiatief aan de andere kant. Een vijftal oorzaken kunnen aangehaald worden om de huidige werkloosheid te verklaren. Vooreerst is er de algemene economische recessie, niet aileen in Europa, doch in gans de wereld. Ten tweede veroorzaakt de aanpassing aan de enorme technologische mutatie verschuivingen in de tewerkstelling binnen en tussen de bedrijven. Ten derde menen de auteurs van het rapport ALBERT-BALL (2) dat de rigiditeit van de sociale structuren en van de sociale wetgeving een nadelige weerslag heeft op de tewerkstelling (3). Die rigiditeit immers heeft tot gevolg dater onvoldpende stimulans bestaat in het bedrijfsleven om over te gaan tot nieuwe aanwervingen, niettegenstaande het feit dat een zekere heropleving algemeen waarneembaar is in de wereldeconomie. Sinds de publicatie van dat verslag wordt een aanvullend argument ter staving van deze stelling gevonden in de vergelijking van de toestand in Europa met de toestand in de Verenigde Staten : in de Verenigde Staten werden de laatste maanden - dankzij de heropleving van de economie- miljoenen arbeiders weer aangeworven, terwijl in Europa de trage heropleving aanleiding geeft tot zeer weinig nieuwe tewerkstelling. Volgens Michel ALBERT is dit voor het grootste deel te wijten aan het feit dat wij in de meeste Europese staten te maken hebben met starre sociale structuren, moeilijkheden om personeel af te danken en dat er bijgevolg ook weinig stimulans is bij de bedrijfsleiders om over te gaan tot nieuwe aanwervingen van personeel, zelfs als de betere economische toestand dit mogelijk zou maken.
(1) Zo is men gebonden aan bet systeem van de markteconomie wat betreft de beslissingen inzake investering, inzake aanwerving van arbeidskrachten, inzake industriele ontwikkeling, ... (2) De twee deskundigen Michel ALBERT (Fr.) en James BALL (G.B.) hebben voor bet Europees Parlement vorig jaar een verslag gemaakt over de voorwaarden van de heropleving van de econoinie in de jaren '80. (3) Dit is bet standpunt van Michel ALBERT, James BALL deelt dit standpunt niet helemaal.
82
Dit is ongetwijfeld een van de redenen van de stagnatie van de tewerkstelling in Europa. Vervolgens is er een gebrek aan initiatiefgeest bij vele ondernemers. Dat is ook opvallend in Europa. Ten vijfde is er een gebrek aan sociaal overleg op Europees niveau. In bijna aile lidstaten van de huidige Gemeenschap bestaat er op nationaal vlak een georganiseerd overleg tussen werkgevers en werknemers om een consensus te bereiken over het sociaal-economisch beleid ; in Europees verband verloopt dit overleg niet goed : er zijn wei pogingen geweest om dat op gang te brengen via de tripartite conferenties enkele jaren geleden, maar dat heeft geen succes gehad. Uit die opsomming blijkt dat de oorzaken van de werkloosheid in Europa te vinden zijn zowel op het vlak van een gebrekkige organisatie van het overheidsbeleid enerzijds, als op het vlak van tekorten in de prive-sektor (tekort aan initiatiefgeest, te weinig dynamisme in het bedrijfsleven ... ) anderzijds. We zullen ons houden in dit betoog aan twee van de bovenvernoemde oorzaken, die trouwens aanknopingspunten vinden in het ontwerp-verdrag betreffende de Europese Unie: op de eerste plaats de aanpak van de economische recessie en op de tweede plaats het probleem van de sociale rigiditeit en bet streven naar versoepeling van de sociale wetgeving. Wat zou de invloed kunnen zijn van bet ontwerp-verdrag in die twee domeinen indien dit verdrag bekrachtigd zou worden en een begin van uitvoering zou krijgen ? 2. DE ECONOMISCHE RECESSIE EN HET ONTWERP-VERDRAG BETREFFENDE DE EUROPESE UNIE
A. Noodzaak van een Europese aanpak De voornaamste oorzaak van de werkloosheid is te zoeken in het feit dat de aanpak van de recessie nog steeds voornamelijk nationaal gebeurt. In de opvatting van de verdragen betreffende bet economisch beleid is het inderdaad zo dat de bevoegdheid van de Lidstaten nog steeds primair is: in tegenstelling tot de gemeenschappelijke markt, in tegenstelling tot het concurrentiebeleid, in tegenstelling tot het landbouwbeleid blijft het economisch beleid binnen de verantwoordelijkheid van de Lidstaten. In het huidig Verdrag is er op dit gebied slechts een communautaire verplichting, nl. 'de verplichting tot coordinatie. Dit laatste betekent dat de Lidstaten in het voeren van hun economisch beleid inderdaad rekening moeten houden met wat in hun omgeving gebeurt: dus zij blijven bevoegd en verantwoordelijk voor hun eigen 83
economisch beleid (4), maar zij moeten toch rekening houden met wat er elders gebeurt. Zo kan een te inflatoir beleid door een bepaalde Lidstaat gevoerd, reacties uitlokken vanwege de partners en zal die Lidstaat daar rekening moeten mee houden en dat beleid moeten ombuigen. Jammer genoeg bestaat er noch een communautaire aanpak noch een communautaire bevoegdheid om een echt Europees economisch beleid te voeren. Dit is een echt drama daar op dit ogenblik de interdependentie van de Lidstaten zo groot is dat de nationale staten in de praktijk bijna geen (feitelijke) macht meer hebben al blijven ze formeel nog bevoegd voor het voeren van het economisch beleid. De Lidstaten die geprobeerd hebben een eigen economisch beleid te voeren, zijn hierin telkens mislukt. De laatste belangrijke mislukking is de poging van de Franse regering in 1981 om een eigen Keynesiaans relancebeleid te voeren: dit beleid is reeds na een jaar opgeheven en hierop is er dadelijk een totale kentering gekomen. Het huidige drama van Europa is dus de wanverhouding tussen enerzijds de feitelijke situatie van grote interdependentie van de economieen der Lidstaten (wij voeren meer en meer uit naar de partnerslanden en wij voeren meer en meer in uit de partnerslanden (5)) en anderzijds het klein procent economische bevoegdheden dat gegeven is aan de communautaire instellingen om het geheel te besturen. Dit is het voornaamste kenmerk van de huidige sociaal-economische situatie in de Gemeenschap. Vandaar de feitelijke onmacht van de Lidstaten ten opzichte van het algemeen economisch gebeuren. Niettegenstaande het vorige, denken de Lidstaten nog altijd dat ze die bevoegdheid hebben en willen ze nog steeds hun eigen economisch beleid voeren. B. Enige lichtpunten in bet huidige systeem Wat is dan nog het gezag van de Commissie in die huidige- situatie ? Na de mislukking in het begin van de jaren '70 van het plan om de Economische en Monetaire Unie do_or te voeren, is men in het jaar 1974 overgestapt naar de gedachte dat men toch iets meer moest doen dan de loutere, in het Verdrag genoemde coordinatie en dat men een ander begrip moest hanteren, nl. het begrip convergentie. Zo heeft men in februari 1974 een reeks beslissingen (een richtlijn, een besluit en een verordening) uitgevaardigd betreffende de organisatie van een betere convergentie. Convergentie is al iets meer dan de loutere coordi(4) De voornaamste elementen van het economisch beleid zijn het budgettair beleid, het conjunctureel beleid, het fiscaal beleid, het prijsbeleid en het inkomensbeleid. (5) Op dit ogenblik wordt gemiddeld meer dan 500Jo van de tussenstaatse handel met de Ianden van de Gemeenschap gevoerd. Meer dan de helft van het economisch gebeuren is voortaan communautair.
84
natie, convergentie betekent dat men toch probeert gezamelijke doelstellingen na te streven. Het is reeds een vooruitgang. In het kader van die besluiten heeft men aan een nieuwe bevoegdheidsverdeling gedacht: de Raad moet gezamelijk de doelstellingen van het economisch beleid vaststellen (met eenparigheid) en, in het kader van de naleving en het toezicht op de naleving van deze economische doelstellingen, heeft men toch wei een zekere bevoegdheid gegeven aan de Commissie om formele aanbevelingen te maken aan een regering die afwijkt van de algemeen aanvaarde doelstelling. Tot nu toe zijn er twee aanbevelingen geweest omtrent het verkeerd economisch beleid dat door een Lidstaat gevoerd werd : de eerste aanbeveling vond plaats in juli 1981 en was gericht aan de Belgische regering, de tweede aanbeveling aan de Italiaanse regering. Deze aanbeveling heeft bier in Belgie achteraf aanleiding gegeven tot een regeringscrisis en heeft een ombuiging veroorzaakt van het beleid. Dit illustreert dat een aanbeveling van de Commissie niet nutteloos is, maar wel een belangrijk politiek gewicht heeft, dit ondanks he't feit dat zulk een aanbeveling noch dwingende maatregelen noch sancties inhoudt ingeval een regering er zich niet aan zou houden.Tot bier het huidige juridisch systeem inzake verdeling van bevoegdheden op het gebied van het economisch beleid in bet kader van bet Verdag en in het kader van de verworvenbeden sinds de inwerkingtreding van bet Verdrag. Er is eveneens een mogelijkheid van tussenkomst van de instellingen van de Gemeenscbap in bet kader van bet buidig Verdrag wanneer het gaat over de toekenning van de wederzijdse bijstand. Overeenkomstig art. 108 van bet Verdrag kan in bepaalde gevallen wanneer een Lidstaat moeilijkbeden heeft met bet evenwicbt van zijn betalingsbalans, de Raad de wederzijdse bijstand aan dje Lidstaat toekennen. Het is een soort collectieve bulp van de Ianden van de Gemeenscbap aan die bepaalde staat. Deze wederzijdse bijstand brengt ecbter wei een zeker toezicbt van de communautaire organen op die bepaalde staat met zicb mee, want er worden in bet besluit tot toekenning van de wederzijdse bijstand voorwaarden van economiscb beleid bepaald die deze staat moet volgen om van die bijstand te genieten. Het is - op Europees vlak dan wei - een systeem dat fel gelijkt op bet systeem van het Internationaal Monetair Fonds (6). Het is ecbter noodzakelijk dat die staat beroep doet op die wederzijdse bijstand: zolang een staat niets vraagt, is er geen bijstand mogelijk en bebben bijgevolg de communautaire autoriteiten geen recbt van tussenkomst in bet economisch beleid van die staat. Zo beeft Groot-Brittannie enkele jaren terug er de voorkeur aan gegeven van een lening aan te gaan bij bet I.M.F., eerder dan
(6) Wanneer een staat beroep doet om een lening te verkrijgen van het I.M.F. wordt deze pas toegestaan onder bepaalde voorwaarden.
85
bij de fondsen van de Gemeenschap, dit om geen voorwaarden van de Gemeenschap te moeten ondergaan. Sommige staten gaan dus nog liever naar Washington dan naar Brussel om financiele steun te krijgen. Wat voorafgaat geeft een schets van de op dit ogenblik bestaande maatregelen om te komen tot een betere convergentie van het economisch beleid, wat natuurlijk zou kunnen bijdragen tot een betere bestrijding van de recessie en bijgevolg tot de verhoging van de tewerkstelling. Deze convergentie is hiervoor dus de fundamentele voorwaarde. C. Een betere aanpak in bet ontwerp-verdrag ?
Hoe zou de aanpak eruitzien in het ontwerp-verdrag betreffende de Europese U nie ? De basis ervan ligt in art. 50 van het ontwerp-verdrag betreffende het conjunctuurbeleid, waarover professor Theo Peeters vanmorgen al enkele woorden heeft gezegd. Dit art. 50 luidt als volgt : "1. De Unie bezit concurrerende bevoegdheid op bet gebied van bet conjunctuurbeleid, inzonderheid met bet oog op de coordinatie van bet economisch beleid binnen de Unie. 2. De Commissie stelt de richtsnoeren en doelstellingen vast voor bet optreden van de Lidstaten aan de hand van de in de wet neergelegde beginselen en binnen de daarin gestelde grenzen. 3. Onder de in de wet vastgestelde voorwaarden ziet de Commissie erop toe dat de door de Lidstaten genomen maatregelen in overeenstemming zijn met de door haar vastgelegde doelstellingen. Bij de wet wordt de Commissie gemachtigd de verlening van monetaire, budgettaire of financiele steun van de Unie afhankelijk te stellen van de naleving van de uit hoofde van lid 2 van dit artikel genomen besluiten."
Wat wordt er veranderd aan de huidige situatie door dit art. 50? In de eerste plaats het feit dat het voortaan de Commissie zal zijn in het kader van de organieke wet die de richtsnoeren en de doelstellingen vastlegt voor het optreden van de Lidstaten ; het zal niet meer de Raad zijn die de doelstellingen vastlegt. Dit is ongetwijfeld een vooruitgang. Immers in de huidige praktijk zijn de beschikkingen van de Raad steeds zeer vaag : er wordt steeds rekening gehouden met de susceptibiliteit van de nationale administraties. Anderzijds is het ook zo dat de Commissie meer onafhankelijk is van de Lidstaten. Verder zal de Commissie dan toezien op de door de Lidstaten genomen maatregelen. Pit is een verwoording van de huidige situatie : dat recht heeft ze. nu ook. Tenslotte zal de Commissie gemachtigd zijn de verlening van monetaire, budgettaire en financiele steun afhankelijk te stellen van de naleving van de gestelde voorwaarden. Dat is, jammer genoeg, te zwak als nieuwe regel: in vergelijking met de huidige situatie is er niet veel verandering ! Monetaire steun wordt nu reeds verleend in het kader van 86
bet Europees Monetair Systeem en, buiten de monetaire steun op zeer korte termijn en korte termijn, gescbiedt deze steun met voorwaarden die opgelegd worden aan de staten die deel uitmaken van bet Europees Monetair Systeem. Budgettaire steun is een onduidelijk begrip. Financiele steun gebeurt nu reeds betzij via bet toekennen van de wederzijdse bijstand, wat voorwaarden impliceert, betzij via bet toekennen door de Raad van communautaire leningen of leningen op lange termijn, die eveneens vaak aan voorwaarden zijn gebonden. Dus er is weinig vooruitgang op dit punt ten aanzien van de buidige situatie. Er is daarenboven belemaal geen vooruitgang inzake bet ingrijpen van de communautaire autoriteiten wanneer de Lidstaten niets aanvragen. Dat is natuurlijk een zwak punt. lndien men ecbt een ommekeer van bet beleid in communautaire zin zou willen bevorderen, zouden de communautaire instellingen de bevoegdbeid moeten bebben om recbtstreeks in te grijpen in sommige basisbeschikkingen van de nationale staten, dit met het oog op de ombuiging van de maatregelen van conjuncturele aard in een meer communautaire zin. Hoe zou dat laatste kunnen? Dat zou onder meer kunnen door de invoering van een recht van controle op de omvang van het tekort van de begroting van de verschillende staten en ten tweede ook een controle van de communautaire overbeden op de wijze van financiering van dat deficit (dit laatste heeft immers belangrijke effecten op de graad van inflatie en op de wijze waarop de inflatie bestreden of niet bestreden wordt). Zolang men dergelijke bevoegdheid niet geeft aan de communautaire autoriteiten, denk ik dat die formules zoals ze nu in bet ontwerp-verdrag gebanteerd worden, weinig kans bieden om een ecbte, meer dwingende aanpak van het .economiscb beleid van de Lidstaten op communautair niveau te realiseren. Dit is een belangrijk tekort in bet ontwerpverdrag. Een belangrijke vooruitgang zit er wei in het algemeen systeem van het ontwerp-verdrag. Het is inderdaad bepaald dat de nieuwe maatregelen doo:r organieke wetten moeten tot stand komen en voortaan niet meer uitsluitend afhankelijk zijn van :de eenparige beslissingen door de Raad. Dat geldt voor aile sectoren bestreken door het ontwerp-verdrag. Voortaan zal bet Parlement een medezeggingschap hebben in de voorbereiding, uitwerking en goedkeuring van de wetten en zal het veel moeilijker zijn voor de Raad om projecten die voorgesteld en gesteund zijn door de Commisie en die gesteund zijn door het Parlement, in de toekomst nog Ianger te blokkeren, des te meer daar de Raad zicb formeel toch- met een bepaalde meerderheid zal moeten uitspreken. Eenparigbeid zal aileen nog maar vereist zijn voor andere beslissingen, nl. beslissingen tot uitbreiding van bet bevoegdheidsterrein van de Gemeenscbap. Deze formele vooruitgang lost echter bet probleem niet op. 87
3. DE SOCIALE WETGEVING EN DE RIGIDITEIT VAN DE SOCIALE STRUCTUREN IN EUROPA We zullen nagaan in hoeverre op dit terrein een verbetering inzake communautaire bevoegdheid komt. A. Huidige situatie Overeenkomstig de bestaande verdragen is de sociale politiek ook voornamelijk een nationale bevoegdheid. Het sociaal beleid is zoals het economisch beleid een verantwoordelijkheid van de regeringen van de Lidstaten buiten een paar uitzonderingen (7). Trouwens de filosofie van het Verdrag was dat die sociale vooruitgang er vanzelf zou komen op grond van de vervlechting van de markten. Men heeft het berucht artikel 117 van het Verdrag waarin het volgende gesteld wordt : "De Lidstaten erkennen de noodzaak, verbetering van de levensstandaard en van de arbeidsvoorwaarden van de werknemers te bevorderen, zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de vooruitgang wordt mogelijk gemaakt."
Er wordt in het Verdrag die eigenaardige zin eraan toegevoegd : "Zij zijn van mening (8) dat een dergelijke ontwikkeling zal voortvloeien, zowel uit de werking van de gemeenscbappelijke markt; waardoor de barmonisatie der sociale stelsels zal worden bevorderd, als uit de in dit Verdrag bepaalde procedures en bet nader tot elkaar brengen van wettelijke en bestuursrecbtelijke bepalingen".
De mening van de auteurs van het Verdrag van Rome is dus dat de sociale vooruitgang in een zekere zin automatisch zal voortvloeien uit de verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt, uit de vervlechting van de markten. Dan volgt art. 118 van het Verdrag: ''Onverminderd de overige bepalingen van dit Verdrag en overeenkomstig de algemene doelstellingen daarvan beeft de Commissie tot taak, tussen de Lidstaten een nauwe samenwerking op sociaal gebied te bevorderen, met name op bet terrein van de werkgelegenbeid, bet arbeidsrecbt, de arbeidsvoorwaarden, de beroepsvoorwaarden, de sociale zekerbeid ... ".
De Commissie heeft dus aileen een recht om de samenwerking tussen de Lidstaten in al die domeinen te bevorderen. Hieruit blijkt dat de Lidstaten primair bevoegd blijven inzake sociale wetgeving en sociale vooruitgang. Dit is zo in rechte, doch in feite staat men in de communautaire praktijk al veel verder dan wat in het Verdrag staat. Men heeft in de jaren '70 samen met de aanvaarding van de budgettaire, economische en monetaire unie als aanvullende doelstelling van de Gemeenschap, ook (7) Niet nationaal zijn bet vrij verkeer van de werknemers, de gelijkbeid van bezoldiging, sociale zekerbeid van migrerende werknemers, enz. ; m.a. w. onderdelen van bet sociaal recbt die formeel in bet Verdrag staan met bet oog op een communautaire regeling terzake. Maar over bet algemeen vallen de andere materies onder de bevoegdbeid van de nationale staten. (8) Het is trouwens reeds vreemd dat er in een verdragstekst gesproken wordt van "een mening bebben"; gewoonlijk "neemt men verbintenissen op zicb" of "belooft men dit of dat te doen".
88
het begrip en de doelstelling van de sociale unie aanvaard. Dit impliceert dat de maatregelen op sociaal gebied niet automatisch en vanzelfsprekend uit de goede werking van de gemeenschappelijke markt zullen voortvloeien maar dat deze een daadwerkelijk en actief optreden van de communautaire autoriteiten vergen met bet oog op bet tewerkstellingsbeleid. Vandaar de hervorming in 1970 van bet Sociaal Fonds tot een instrument van sociaal beleid. Vandaar een begin in de jaren '70 met de voorbereiding van de inspraak van de arbeiders in bet bedrijfsleven (Vijfde Richtlijn inzake de N.V., ontwerp Europese Vennootschap ... ) en bet begin van toepassing van een aantal richtlijnen ter bescberming van de arbeider (9) in geval van collectief ontslag, van sluiting of overdracht van onderneming, van fusie van ondernemingen, van insolventie van de werkgever.
B. Verbetering in het ontwerp-verdrag? Kan men verwachten dat de toestand grondig zou veranderen met de goedkeuring van het ontwerp-verdrag over de Europese Unie? Wat de formulering betreft is er weinig vooruitgang. Het sociaal beleid is begrepen in de Titel "Maatscbappijbeleid" waarin art. 55 - algemeen artikel - poneert dat de Unie concurrerende bevoegdheid bezit op bet gebied van bet sociaal beleid, de consumentenbescherming, het regionaal beleid, het milieu-, onderwijs-, onderzoek-, cultuur- en voorlichtingsbeleid. Art. 56 voegt daar aan toe "de Unie treedt op in bet gebied van bet sociaal beleid om aangelegenbeden in verband met ... " en dan volgt een lijst van aangelegenheden die praktisch dezelfde is als de lijst van art. 118 van bet huidig Verdrag, echter met nog een punt meer: bet voeren van medezeggenscbap van de werknemers ten aanzien van de beslissingen die hun beroepsleven en de organisatie van hun ondernemingen betreffen, wordt immers aan de lijst toegevoegd. Maar er wordt geen nadere precisering gegeven van de wijze waarop de Unie daadwerkelijk zal optreden op sociaal gebied en meer bepaald inzake werkgelegenheidsbeleid: er wordt niets meer gegeven en gezegd dan wat in bet buidig Verdrag staat. Wel dient bierbij in ogenschouw genomen de zeer belangrijke wijziging van bet ontwerp-verdrag die reeds bij de bebandeling van het eerste punt, het conjunctuurbeleid, werd gemeld, nl. dat de wetten van de Unie voortaan het voorwerp uitmaken van een procedure waarin en bet Parlement en de Raad gewikkeld zijn en bijgevolg waarbij de drukking naar een meer communautaire aanpak wel te verwacbten is. Immers de voorstellen, die steeds zullen uitgaan van de Commissie, zullen (9) Deze zijn intussen goedgekeurd.
89
hoogst waarschijnlijk - we kunnen zelfs zeggen: zeker - eerst naar het Parlement gaan, waar het waarschijnlijk gemakkelijker zal zijn om een actieve meerderheid te vormen ter ondersteuning van de Commissie-voorstellen met het oog op het opvangen van de gevolgen van de werkloosheid, waardoor men waarschijnlijk zal kunnen bereiken dat de ontworpen richtlijnen een beter beschermingsniveau garanderen (10). In het huidig systeem immers leidt de totstandkoming van richtlijnen tot compromissen tussen de verschillende Lidstaten (beter : tussen de verschillende regeringen) en uiteindelijk tot oplossingen op het laagste niveau. Met het systeem van het Unieverdrag zal het Parlement meer inspraak hebben en zal het de Raad kunnen dwingen maatregelen te nemen op een boger niveau. Dit laatste kan echter slechts op voorwaarde dat het huidig stemgedrag in de Raad daadwerkelijk omgevormd. wordt tot een praktijk van meerderheidsstemming of stemming met gekwalificeerde meerderheid. Of dit zal geschieden, zal nog moeten bewezen worden wanneer het ontwerp-verdrag na goedkeuring toegepast zal worden. C. In concreto : de stimulering van de deeltijdse arbeid en bet ontwerp-verdrag
Meer flexibiliteit in de sociale wetgeving zou een belangrij k instrument ter bevordering van de tewerkstelling kunnen zijn. Zo stelt het verslag ALBERT-BALL dat de enige manier om de bestrijding van de werkloosheid op een ernstige manier aan te pakken de massale invoering is van de deeltijdse arbeid. Michel ALBERT betoogt in zijn boek dat indien men in Europa het peil van de vrijwillige deeltijdse arbeid (in verhouding tot het totaal aantal tewerkgestelde personen) kan bereiken dat thans in de Verenigde Staten van kracht is, dan zouden er vijf miljoen aanvullende arbeidsposten kunnen gecreeerd worden (11). Deze vijf miljoen aanvullende arbeidsposten zouden dan een begin
(10) Vergelijk de geschiedenis van de Richtlijn betreffende het collectief ontslag van 1975: tussen het eerste ontwerp van de Commissie en de laatste versie van de Raad is er een voortdurende afzwakking geweest van de maatregelen ter bescherming tegen afdanking ; de laatste versie die nog aanvaardbaar was voor de Commissie, kwam dan overeen met het standpunt van de staat die het minst deed voor de bescherming tegen de collectieve afdanking. In Belgie, Frankrijk en Duitsland staan we inzake collectief ontslag reeds veel verder: zo dient men in Frankrijk en Duitsland vooraleer over te gaan tot zulke afdanking, de machtiging te hebben van het gewestelijk tewerkstellingsbureau (zulke machtiging kan geweigerd worden omdat het sociaal plan tot bevordering van de wederinschakeling van de arbeiders niet voldoende is: dan kan de afdanking niet plaatsvinden !) ; dat bestaat niet op Europees niveau. Zelfs de verplichting dat er tenminste een sociaalluik zou verbonden zijn aan een programma van collectieve afdanking bestaat niet op Europees vlak. (11) In Europa zijn er slechts twaalf miljoen personen die deeltijdse arbeid verrichten, dit met een actieve bevolking die ongeveer dezelfde is als die van de Verenigde Staten.
90
kunnen betekenen van een echte teruggang van de werkloosheid. Deze stelling van ALBERT wordt in economische middens aangevochten ; de vakbonden gaan er evenmin mee akkoord : zij pleiten nog steeds voor een algemene vermindering van de arbeidsduur als bron van nieuwe tewerkstelling en dus ook als de te volgen werkgelegenheidspolitiek. Ik heb hierover twijfels maar het ligt niet in mijn bedoeling om dit nu te bespreken. Ik wil mij beperken tot de voorstellen die vandaag op tafel liggen. Invoering van deeltijdse arbeid impliceert op Europees niveau twee te nemen maatregelen. Vooreerst dient het statuut van de deeltijdse arbeider op punt te worden gesteld om te verhinderen dat dit statuut zou leiden tot de vorming van een groep tweederangsarbeiders. Dit betekent dat er een ricbtlijn moet komen tot barmonisatie van een minimumstatuut voor de deeltijdse arbeid in elke Lidstaat. De Commissie beeft reeds in die zin een ontwerp van richtlijn ingediend bij de Raad, docb dit ontwerp is geblokkeerd. Het bedoelde minimumstatuut dient onder meer in te bouden dat de deeltijdse arbeider bet recbt op bevordering beboudt; dat bij -indien er nieuwe voltijdse arbeidsplaatsen in bet bedrijf vrijkomen- het recbt beeft daarvoor in aanmerking te komen; dat bij -zij het in verhouding tot zijn prestaties en bet loon dat bij verdient- recht heeft op sociale zekerbeid ; Dit minimumstatuut moet op Europees niveau uitgewerkt worden om distorsies van concurrentie tussen de Europese Ianden te vermijden als gevolg van bet bestaan van verscbillende wetgevingen tot bescberming van de deeltijdse arbeid. Op de tweede plaats moeten aanmoedigingsmaatregelen uitgewerkt worden om de bedrijven aan te zetten over te stappen naar de deeltijdse arbeid of tenminste maatregelen te nemen met bet oog op de bevordering van de deeltijdse arbeid. Het gaat bier niet meer om een loutere negatieve interventie zoals bij de uitwerking van bet statuut van de deeltijdse arbeider, het gaat bier om een positieve actie. Zou men b.v. niet kunnen denken aan premies voor ondernemingen die overgaan tot bet invoeren van bet systeem van vrijwillige deeltijdse arbeid (12)? Wat zouden de mogelijkbeden zijn om die twee maatregelen in te voeren in bet nieuw ontwerp-verdrag? Wat gebeurt er nu? Het ontwerp van ricbtlijn van de Commissie betreffende de deeltijdse arbeid is, zoals gezegd, geblokkeerd in de Raad (12) Zoals dit in Groot-Brittannie op dit ogenblik bestaat: daar heeft de regering berekend dat bet minder duur zou kosten aan de staat om een paar premies te betalen aan de werkgevers die de deeltijdse arbeid invoeren. Zoals dit ook in Belgie gebeurt bij de experimenten van Minister Hansenne, waar geen geldelijke aanmoedigingen worden gegeven, doch wei een aanmoediging in de zin van een versoepeling van de sociale wetgeving.
91
omdat twee regeringen er zich formeel tegen verzetten (zij beweren dat de organisatie van de deeltijdse arbeid niet bij wet moet gebeuren, doch bij collectieve overeenkomsten en dat er dus geen behoefte is aan een algemene reglementering op Europees niveau). Het ontwerp zit dus vast enerzijds omwille van de praktijk van eenparigheidsstemming,anderzijds omwille van het gebrek aan enige druk en aan enig enthousiasme vanwege de betrokken organisaties. In het huidig ontwerp-verdrag zal de wettelijke invoering van zulke maatregelen waarschijnlijk vlotter kunnen verlopen dankzij het nieuwe systeem voor de aanvaarding van wettelijk verplichte instrumenten. Theoretisch zouden twee staten zo'n project niet meer kunnen blokkeren zoals dit nu het geval is. Zoals hierboven gezegd veronderstelt dit ook dater zich een praktijk ontwikkelt van terugkeer tot de stemming bij meerderheid of gekwalificeerde meerderheid ; met andere woorden dit veronderstelt meer dan formele wetteksten en formele beschikkingen in de verdragen want de huidige praktijk van de eenparigheid is een praktijk die evenmin overeenstemt met de beginselen van het huidig verdrag. Bijgevolg moet men zich niet te veel illusies maken over de mogelijkheden van het ontwerp-verdrag: ze bestaan zeker, nl. er is een aanvullend drukkingsmiddel door het daadwerkelijk optreden van het Europees Parlement in de voorbereiding van de wetteksten (die achteraf dwingend worden), doch ze vergen ook een nieuwe mentaliteit vanwege de staten en de regeringen. 4. BESLUIT Het ontwerp-verdrag over de Europese Unie betekent zonder twijfel een vooruitgang in het domein van de bestrijding van de werkloosheid en de bevordering van de tewerkstelling. Ten eerste bestaat die vooruitgang in het feit dat sociale en economische bevoegdheden voortaan formeel in het verdrag zijn opgenomen(l3). Op de tweede plaats is er een belangrijke vooruitgang in het wetgevend proces daar er voortaan geen exclusiviteit meer wordt gegeven aan de Raad: het Parlement krijgt een soort medezeggenschap. Maar het sociaal beleid en het tewerkstellingsbeleid is een domein waar niet aileen wetten nodig zijn, maar waar ook een-klimaat van dialoog waarbij vakbonden en werkgevers betrokken zijn, onontbeerlijk is. Dit klimaat van dialoog is belangrijk met het oog op het uitstippelen van expansieprojecten, investeringsprojecten ... waaraan de werknemers deelnemen en waarvoor zij ook een zekere medezeggenschap krijgen.
(13) Dit is in feite geen grote vooruitgang daar de feitelijke praktijk van de Gemeenschap geleid heeft tot het opnemen van die domeinen in de communautaire acties.
92
Het is alleen maar in het kader van een betere dialoog en een beter overleg tussen de sociale partners op het vlak van de nationale en Europese economic dat bepaalde initiatieven naar meer versoepeling van de sociale wetgeving kunnen worden aanvaard. Deze sociale wetgeving zou immers, volgens sommigen, op dit ogenblik een rem betekenen voor de tewerkstelling. Die versoepeling zal niet aileen met wetteksten kunnen verwezenlijkt worden, doch veronderstelt een dialoog en een medezeggenschap van de werknemers. Hierover staat niets in het ontwerp-verdrag betreffende de Europese Unie. Het is dus meer een zaak van de praktijk, d.w.z. van inzet van de sociale partners zelf. Het volstaat niet om in Europees verband wetten te maken op sociaal-economisch gebied, om zaken af te dwingen ... : het sociaal-economisch terrein is een terrein dat bijzonder geschikt is voor overleg, raadpleging, discussie tussen de betrokkenen zelf en zulk is niet alleen een kwestie van wetten en verplichtingen, oprichten van adviesorganen of collectieve overeenkomsten ; het is ook kwestie van geest, van inzet en ingesteldheid van de acteurs in het Europees proces. De Europese vooruitgang, de Europese eenmaking en de Europese Unie veronderstellen dus ook een mentaliteitsverandering vanwege diegenen die ageren op het economisch en sociaal vlak nl. de ondernemingsleiders, de vakbonden, de arbeiders. Jammer genoeg moeten we op dit vlak zeer ernstige tekortkomingen vaststellen en zeer grate vertragingen noteren. Waar zijn de acteurs die zich in sociale en economische aangelegenheden op Europees niveau organiseren? Bijna nergens! Dit is, naar mijn mening, op sociaal-economisch gebied, het grootste tekort: zolang dit niet verandert, zal men slechts zeer partieel kunnen bijdragen tot een ernstig gemeenschappelijk economisch beleid dat bijdraagt tot een betere aanpak van d.e economische recessie en een betere bestrijding van de werkloosheid.
93
