Van de Europese Unie ook een Sociale Unie maken: geen luxe, maar een kwestie van overleven

Van de Europese Unie ook een Sociale Unie maken: geen luxe, maar een kwestie van overleven Frank Vandenbroucke* Als we willen dat de Europese Unie overleeft, dan moet ze niet alleen een economische en monetaire unie vormen maar ook een sociale unie. In het licht van de actualiteit klinkt deze stelling wellicht weinig verrassend en weinig origineel. De klacht dat Europa een louter economische unie is zonder sociale bekommernissen wordt vandaag in vele betogingen meegedragen. De zoektocht naar een sociale rol voor de Europese Unie vormt overigens al een oud debat: het aantal boeken en artikels dat de mogelijke sociale rol van de Europese politiek bestudeert, vormt reeds een kleine bibliotheek. Al te vaak verzanden deze publicaties in een klaagzang tegen de eenzijdige economische gerichtheid van de Europese Unie zonder dat een helder alternatief wordt aangereikt. Een helder alternatief veronderstelt dat we een ondubbelzinnig antwoord geven op de vraag waarom de Europese Unie zich actief zou bemoeien met sociaal beleid – waarom dat niet volledig overgelaten wordt aan de lidstaten. In deze bijdrage geef ik aan waarom het noodzakelijk is voor de Unie om ook sociale objectieven te ontwikkelen. Het woord ‘noodzakelijk’ is daarbij niet lichtzinnig gekozen: mijn stelling is dat een sociale unie een functionele noodzaak is, als we willen dat de economische en monetaire unie op termijn overleeft. Mijn focus op de lange termijn impliceert dat ik voorbijga aan een reeks urgenties op de korte termijn, zoals de dringende nood aan een Europese controle op het bankwezen. Ondanks brandende problemen op korte termijn mogen we het langetermijnperspectief niet uit het oog verliezen. Wie een ondubbelzinnig antwoord zoekt op de vraag naar het ‘waarom’ van een Europese sociale unie, komt tegelijkertijd ook uit bij moeilijke normatieve kwesties met betrekking tot de betekenis van ‘solidariteit’ in de Europese Unie.1 Waarom zou de Europese Unie als Unie een eigen sociale politiek moeten ontwikkelen? Ik onderscheid vier types van antwoorden op deze vraag, waarmee verschillende motivaties voor een sociaal Europa samenhangen. Een eerste antwoord, dat je terug-

* Frank VANDENBROUCKE, gewezen Minister van Pensioenen, Sociale Zaken en Werk, en Vlaams Minister van Onderwijs en Vorming, is als hoogleraar verbonden aan de KU Leuven en de Universiteit Antwerpen en werd ook aangesteld op de Den Uyl-leerstoel aan de Universiteit van Amsterdam. E-mail: frank.vandenbroucke@ kuleuven.be

Ethische Perspectieven 22 (4), 271-287, doi: 10.2143/EPN.22.4.2957958 © 2012 by Ethische Perspectieven. All rights reserved.

96091_EthPersp_2012/4_02_Vandenbroucke.indd 271

6/02/13 13:34

vindt in veel publicaties over Europa en sociaal beleid, luidt dat we een dam moeten opwerpen tegen de ‘sociale dumping’ die ontstaat wanneer je markten vergaand economisch integreert en op grote schaal concurrentie organiseert, zoals we dat gedaan hebben in de Europese Unie. Een tweede type van antwoord, dat in de literatuur over de sociale aspecten van de Europese integratie ook sterk aan bod komt, luidt dat de uitbouw van de Unie geleid heeft tot een te vergaande aantasting van de soevereiniteit van de lidstaten in het sociale domein. Een derde reden waarom we de Europese Unie sociale doelstellingen moeten geven, heeft mijns inziens te maken met de realiteit van de monetaire unie. Deze antwoorden op de vraag naar het ‘waarom’ van een sociaal Europa, vertrekken alle drie van de realiteit van economische en monetaire integratie en grensoverschrijdende mobiliteit en liberalisering: het gaat om een antwoord op spillovers – ‘nevenwerkingen’ als het ware – van het economisch integratieproces. Het vierde type van motivatie voor een ‘sociaal Europa’, dat ik verder schets met verwijzing naar Jürgen Habermas, is anders: de verdediging en uitbouw van het Europese sociale model worden gezien als de essentie van het Europese project tout court. Vooraleer ik deze argumenten schets, wil ik opmerken dat een populaire, flatterende vergelijking tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten eigenlijk niet opgaat. In die vergelijking ziet men de Verenigde Staten als één groot land met schrijnende verschillen tussen rijk en arm, terwijl Europa als een sociaal continent beschouwd wordt, met veel meer gelijkheid tussen de mensen. Deze vergelijking gaat hoogstens ten dele op. Als je het Europa van de 27 neemt, dus van Ierland tot en met de Baltische staten, en je beschouwt dit geheel als één land, dan is er in dit land evenveel inkomensongelijkheid als in de Verenigde Staten. Alleen ziet de ongelijkheid er in Europa anders uit: ze hangt sterker samen met de plaats waar mensen wonen. In de Verenigde Staten mag de ongelijkheid tussen de mensen in elke afzonderlijke staat groter zijn dan in de meeste Europese landen, maar tussen de verschillende staten, zoals Mississippi, Texas, Ohio of Californië, zijn de verschillen minder belangrijk. In Europa heerst er een veel grotere ongelijkheid tussen de gemiddelde inkomens van de lidstaten. Dit zien we ook terug in de verschillen in sociale politiek. In de Verenigde Staten bestaat bijvoorbeeld een laag minimumloon dat op ca. 7,25 dollar per uur ligt, maar het is wel een federaal minimumloon dat voor alle afzonderlijke staten geldt. De Europese Unie heeft geen algemeen minimumloon. In Bulgarije ligt het bijvoorbeeld op 122 euro per maand, wat zelfs naar Amerikaanse normen zeer weinig is, terwijl dit minimumloon in België meer dan tien keer hoger ligt. We onderschatten dit feit, en het plaatst traditionele discussies over de betekenis van ‘solidariteit’ in de Europese Unie ook in een nieuw licht.

Ethische Perspectieven 22 (2012)4, p. 272


6/02/13 13:34

1. Sociale politiek als dam tegen sociale dumping Al zeer vroeg in de ontwikkeling van de Europese samenwerking werd de vraag opgeworpen of de eenmaking van een Europese markt geen negatieve invloed zou hebben op de lonen, arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming in die landen die op dat punt het verst gevorderd waren. Moet de Europese Economische Gemeenschap de eengemaakte markt niet omkaderen met een uniformisering van sociale standaarden? Deze vraag werd al opgeworpen voor men het Verdrag van Rome tekende in 1957. In de jaren vijftig zijn twee belangrijke rapporten opgesteld waarin nagedacht wordt over de Europese eenmaking. Het eerste rapport werd geschreven door de Belg Paul Henri Spaak; het tweede is het Ohlin-rapport. De Zweedse econoom en politicus Bertil Ohlin is academisch vooral bekend vanwege de zogenaamde Heckscher-Ohlin theorie over de voordelen van internationale handel, waarvoor hij ook de Nobelprijs economie kreeg. Het Ohlin-rapport behandelde reeds in 1956 de vraag of de eenmaking van de Europese economische markt ook een sociale politiek op Europees niveau vereist. Zijn antwoord was negatief: dat is niet nodig. De verschillen in lonen, arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming tussen de landen die één markt gaan vormen, stellen ons in economisch opzicht niet voor problemen. Door vrijhandel zullen alle landen winnen. Wanneer verschillen in loonhoogte verschillen in productiviteit weerspiegelen, leidt dat overigens niet tot scheeftrekkingen inzake concurrentieverhoudingen, aldus Ohlin. Mochten er in de loop van de tijd echter wel onevenwichten ontstaan binnen de eengemaakte markt, bijvoorbeeld omdat loonstijgingen en productiviteitsstijgingen in bepaalde landen niet meer in de pas lopen, dan kunnen deze landen dergelijk onevenwicht eventueel rechttrekken met een aanpassing van de wisselkoers. Dat de Europese Economische Gemeenschap géén muntunie zou vormen, was dus een cruciaal uitgangspunt in het Ohlin-rapport. Dit rapport is verschenen met het oog op een Europa van slechts zes landen (de Benelux, Duitsland, Frankrijk en Italië) die bovendien qua sociale geschiedenis nogal wat overeenkomsten hadden. Voor Ohlin was sociale politiek op Europees niveau overbodig: nationaal sociaal beleid zou instaan voor een eerlijke verdeling van de voordelen van internationale economische integratie. Terugkijkend moeten we zeggen dat de feiten Ohlin daarin grotendeels gelijk hebben gegeven, zelfs bij latere uitbreidingen. Opeenvolgende uitbreidingen naar Noord- en Zuid-Europa en naar Centraal- en Oost-Europa hebben op het eerste gezicht niet geleid tot een convergentie naar beneden, maar wel tot een convergentie naar boven. In een recent rapport bestempelt de Wereldbank de Europese Unie daarom als een ‘convergentie-machine’.



6/02/13 13:34

Ook Pierre Pestieau, een gerenommeerde en sociaalvoelende econoom uit Luik documenteert deze convergentie naar boven.2 Zelf denk ik genuanceerd over deze convergentie. Of economische integratie leidt tot opwaartse convergentie hangt af van de context. Is er sterke economische groei? Zijn vakbonden overal in staat om stijgende productiviteit om te zetten in stijgende lonen en groeiende sociale bescherming? Zien we toch niet dat de Noord-Europese landen bij hun integratie in de Unie gebotst zijn op een soort van ‘plafond’ en in de loop van de jaren negentig sterke aanpassingen hebben moeten doorvoeren in hun model? Deze nuanceringen nemen niet weg dat een race to the bottom niet plaatsgegrepen heeft. Wie wil pleiten voor een sociale politiek op Europees niveau houdt geen sterk pleidooi als het enige argument een vermeende race to the bottom is. Als je armoede definieert op een pan-Europese schaal – waarbij zeer veel mensen in Centraal- en Oost-Europa arm zijn in vergelijking met mensen in West- en Noord-Europa – dan zien we de voorbije jaren een duidelijke vermindering van de Europese armoede. Nog anders – en een beetje provocerend – uitgedrukt, economische integratie hield en houdt een bepaalde vorm van solidariteit in waarbij een ruime groep van diegenen die in het grote Europa echt arm zijn, een inhaalbeweging kon en kan maken. 2. Aantasting van de nationale soevereiniteit en de nationale solidariteitskringen Een tweede type van argumentatie vertrekt van de stelling dat de wijze waarop de economische integratie vorm krijgt in de Europese Unie leidt tot erosie van de soevereiniteit waarover de lidstaten vroeger beschikten om hun eigen sociaal bestel vorm te geven en tot aantasting van de solidariteitsprincipes waarop nationale welvaartsstaten gebouwd zijn. Die solidariteitsprincipes berusten op wederkerigheid tussen rechten en plichten in een afgebakende gemeenschap. De eerste invalshoek (soevereiniteitsverlies) wordt uiteengezet door Leibfried, de tweede invalshoek (het conflict tussen principes van grensoverschrijdende mobiliteit en liberalisering enerzijds en gemeenschapsvorming op basis van rechten en plichten anderzijds) wordt beklemtoond door Scharpf.3 De twee argumenten zijn verwant, omdat ze ingaan op de legistieke constellatie van de Europese Unie en de belangrijke rol die het Hof van Justitie speelt in de beleidsontwikkeling. Ze vertrekken beide van de idee dat er een tegenstelling is tussen enerzijds de logica van economische eenmaking op basis van vrij verkeer en liberale marktprincipes, en anderzijds de logica die aan de grondslag lag van de uitbouw van sociale welvaartsstaten; bij deze laatste zijn ‘begrenzing’ van een solidariteitskring, duidelijkheid over het evenwicht tussen rechten en plichten van



6/02/13 13:34

diegenen die deel uitmaken van de solidariteitskring, en nationale soevereiniteit om de daarvoor relevante spelregels te bewaken, cruciaal. Ik illustreer een en ander met twee voorbeelden, een oud voorbeeld en een meer recent voorbeeld. Tien jaar geleden manifesteerde zich in Groot-Brittannië een duidelijke vraag om Britse patiënten in België te laten verzorgen. De Britten zochten een oplossing voor hun lange wachtlijsten; een sterk punt van de Belgische gezondheidszorg is net dat we snel mensen met acute problemen kunnen helpen. Britse patiënten in België laten verzorgen lijkt daarom niet alleen een praktische oplossing, maar ook een uiting van verstandige solidariteit: een transactie waarbij zowel Britse zieken als Belgische ziekenhuizen winnen. Verantwoordelijken van de Britse gezondheidsdienst kwamen op prospectie naar ziekenhuizen die acute zorg konden leveren aan Britse patiënten. In het Britse systeem beschikken deze verantwoordelijken over een omvangrijke portefeuille financiële middelen waarmee ze zorg kunnen inkopen. Alhoewel we dit als een mooie vorm van Europese solidariteit konden zien, was ik daar als Minister van Sociale Zaken toch voor op mijn hoede. Immers, als Britten met veel geld over de brug komen om zorg bij ons te kopen, dan kan dat ons zorgsysteem uit evenwicht brengen. In de Belgische solidariteitskring kunnen artsen immers kiezen of ze zich houden aan de officiële tarieven (ze zijn dan ‘geconventioneerd’) of niet. Als er een lucratieve markt zou ontstaan voor Britse patiënten, dan riskeert dit het evenwicht tussen artsen die zich houden aan de tarieven die conventioneel vastgelegd zijn en artsen die zich daar niet aan houden, in het gedrang te brengen. Meer in het algemeen riskeren we sturingskracht over ons stelsel te verliezen wanneer we bij dergelijke transacties geen afspraken kunnen maken op basis van de sociale verzekeringsprincipes die gelden in onze gezondheidszorg. Wanneer dit grensoverschrijdend verkeer meer en meer de vorm zou aannemen van een ‘markt’ eerder dan van een georganiseerde samenwerking tussen verschillende solidariteitskringen, dan injecteren we ongewenste marktelementen in onze eigen solidariteitskring. We hebben daarom met de Britten een akkoord gesloten, onder meer om te verhinderen dat onze ziekenhuizen extra winst zouden maken op Britse patiënten, doordat ze de geldende tarieven niet zouden toepassen. Deze kwestie stelde zich op een ogenblik dat er veel onduidelijkheid was over hoe het grensoverschrijdend verkeer van patiënten geregeld moest worden. Overal in Europa waren beleidsverantwoordelijken ongerust, omdat het Europese Hof van Justitie in geschillen over rechten van mobiele patiënten de kant leek te kiezen van ‘vrije patiëntenmobiliteit’ en liberalisering zonder respect voor de solidariteitsprincipes waarop nationale systemen van gezondheidszorg gebaseerd zijn. Het is zelfs niet overdreven te stellen dat



6/02/13 13:34

daarover bij beleidsmensen een tiental jaar geleden enige paniek heerste, omdat men zich vrij machteloos voelde ten aanzien van een liberaliserende benadering van het Hof. Uiteindelijk is het met de liberalisering van het patiëntenverkeer niet zo’n vaart gelopen, omdat het Hof van Justitie een aantal genuanceerde uitspraken heeft gedaan, waarbij het standpunt van de nationale beleidsmakers die controle wensten te houden over hun eigen sociale systeem werd gevolgd. Ten slotte is ook een Europese richtlijn met betrekking tot gezondheidszorg tot stand gekomen, die deze genuanceerde benadering van het Hof gecodificeerd heeft. Het thema blijft echter actueel, en de rechters in het Hof blijven hierin een belangrijke rol spelen. Een recent voorbeeld kan illustreren wat de inzet vandaag is, nu de Unie uitgebreid is met landen die veel armer zijn dan de lidstaten van West- en Noord-Europa. Het voorbeeld betreft het arrest dat het Hof in 2010 geveld heeft met betrekking tot de heer Elchinov, een (rijke) Bulgaar die zonder voorafgaande toestemming van de Bulgaarse gezondheidszorg naar Duitsland ging voor een gesofisticeerde maar bijzonder dure operatie, in de hoop daarmee een door kanker aangetast oog te redden. Elchinov eiste terugbetaling van de ingreep door de Bulgaarse gezondheidszorg, wat de Bulgaarse autoriteiten weigerden omdat de lijst van ingrepen die in aanmerking komen voor terugbetaling in Bulgarije niet voorzag in een dergelijk dure ingreep. Het Hof velde een genuanceerd salomonsoordeel: Bulgarije werd veroordeeld tot een terugbetaling, maar slechts ten belope van wat de veel minder gesofisticeerde ingreep in Bulgarije zou kosten; het Hof ging ervan uit dat van het Bulgaarse solidariteitsstelsel niet gevraagd kon worden om een veel duurdere ingreep terug te betalen. Op die manier weegt het Hof het belang af van de Bulgaar die de meest gesofisticeerde behandeling in de Europese Unie zoekt langs de ene kant, en de financiële draagkracht van de Bulgaarse solidariteitskring langs de andere kant. Ik geef deze voorbeelden om te illustreren dat vrije mobiliteit van patiënten – in het geval dat patiëntenzorg ook terugbetaald moet worden – op gespannen voet kan staan met de organisatie en draagkracht van nationale solidariteit, zowel in hoofde van het ‘ontvangende land’ (België in mijn eerste voorbeeld) als in hoofde van het ‘uitsturende land’ (Bulgarije in het tweede voorbeeld). De praktische organisatie van onze welvaartsstaten ontwikkelt zich vaak in een zone die zich situeert tussen contexten waar het duidelijk gaat om marktwerking en principes van vrij verkeer enerzijds en contexten waar het duidelijk gaat om de organisatie van nationale solidariteit anderzijds. In vele van de Europese welvaartsstaten zijn de gezondheidszorg, het onderwijs, maar ook collectieve pensioenvorming, niet alleen door de overheid bezet: het gaat om een grijze zone tussen overheid en markt.



6/02/13 13:34

In deze gevoelige grijze zone ‘maakt’ het Hof van Justitie mee het beleid. Om het Hof (en alle instellingen van de Europese Unie) een duidelijk signaal te geven dat domeinen van het maatschappelijk leven die niet alleen door de overheid bezet zijn, niet noodzakelijk als ‘markten’ behandeld moeten worden, heb ik in 2002 voorgesteld dat een korte, principiële tekst opgenomen zou worden in de Europese verdragen, om het belang van solidariteit te onderlijnen en de organisatie daarvan sterker te beschermen tegen de onverkorte toepassing van marktprincipes. Dankzij de steun van niet-gouvernementele organisaties, sociaal georiënteerde Europese parlementsleden en regeringen is dit voorstel uiteindelijk vertaald in artikel 9 van het Verdrag over de Werking van de Europese Unie dat sinds 2009 in voege is; in het jargon heet dit artikel ‘de horizontale sociale clausule’. Het is te vroeg om te oordelen of dit een sterk effect heeft op de uitspraken van het Hof en andere beslissingen in de EU. Hoewel ik deze kwestie dus belangrijk vind, deel ik niet het pessimisme van bijvoorbeeld Scharpf, die stelt dat de Europese Unie, en met name het Hof, de balans stelselmatig laat doorslaan in het voordeel van liberalisering en mobiliteit en in het nadeel van nationale sociale regelgeving en solidariteit. Dat blijkt niet uit de uitspraken van het Hof.4 Het Europese politieke debat heeft ook niet altijd geleid tot meer liberalisering en ongeremd vrij verkeer. Dat er in de Europese Unie ruimte is voor een politieke correctie op principes van marktvorming en mobiliteit blijkt uit het succesvolle verzet tegen de initiële, sterk liberaliserende voorstellen van Commissaris Bolkestein met betrekking tot het dienstenverkeer. Een en ander betekent niet dat we geen aandacht moeten hebben voor de sociale sturingskracht van nationale overheden en sociale actoren, zoals vakbonden. In het kader van het uitzenden van werknemers over de landsgrenzen via zogenaamde ‘detachering’ is bijvoorbeeld onduidelijkheid ontstaan over de vraag of en hoe nationale minimumlonen gerespecteerd moeten worden, en wat ter zake de actiemogelijkheden zijn van nationale vakbonden. Hier is politiek initiatief nodig; dit delicate domein kan niet worden overgelaten aan opeenvolgende uitspraken van het Hof van Justitie. Het eerste argument voor een Europees sociaal beleid dat we bespraken (het gevaar van sociale dumping) impliceert dat er een opwaardering moet komen van het sociale beleid, waarbij we van nationale sociale standaarden naar Europese sociale standaarden moeten evolueren. Op de keper beschouwd, leidt het tweede argument (de bescherming van nationale sociale soevereiniteit en solidariteit) tot een omgekeerde beweging: om de nationale schaal van solidariteit te beschermen, mag de impact van Europese integratie daarin niet te ver doordringen. Dat is de reden waarom ik beide argumenten zorgvuldig wil onderscheiden. Dat belet niet dat ze



6/02/13 13:34

beide hun relevantie hebben. Op sommige domeinen ontstaat nood aan Europese standaarden (ik denk dat dit bijvoorbeeld geldt voor minimumlonen, die in een zekere verhouding zouden moeten staan tot de gemiddelde lonen in een land en ook een universeel karakter zouden moeten hebben); op andere domeinen moet de scheidingslijn tussen Europese integratieprincipes en nationale sociale speelruimte gevrijwaard worden (ik denk dan aan de gezondheidszorg, maar ook aan de spelregels bij detachering). Maar een sterk pleidooi voor een Europese sociale unie heeft een bredere en meer robuuste fundering nodig. 3. De onvermijdelijke gevolgen van de muntunie Eerder verwezen we naar Bertil Ohlin, die in 1956 stelde dat het onnodig is om het sociaal beleid op Europees niveau te brengen. Indien asymmetrische ontwikkelingen inzake competitiviteit een probleem zouden vormen, dan zouden ze opgevangen kunnen worden door wijzigingen van de onderlinge wisselkoersen. Binnen een muntunie is dit natuurlijk niet meer mogelijk. Een muntunie creëert voordelen (baten) voor de landen die er aan deelnemen, zoals het verdwijnen van het wisselkoersrisico en betere vergelijkbaarheid van prijzen. Maar een muntunie brengt ook nadelen (kosten) met zich mee. Het belangrijkste nadeel is precies dat de nationale regeringen niet meer in staat zijn om het instrument van de wisselkoers in te zetten om onevenwichten recht te trekken. Ze verliezen in een muntunie een instrument dat flexibel aanpassingsvermogen garandeert. Korter gezegd, ze verliezen een vorm van flexibiliteit en dat vormt een ‘kost’. Als de ‘baten’ van een muntunie de ‘kosten’ overtreffen, dan is het een goede zaak; als de ‘kosten’ de ‘baten’ overtreffen, dan is het een recept voor problemen. De vraag is dus wanneer de ‘baten’ van een muntunie de ‘kosten’ overtreffen, en omgekeerd. Het bekende handboek van Paul De Grauwe over de gevolgen van monetaire eenmaking illustreert deze kwestie aan de hand van het volgende schema, dat verwijst naar de theorie over ‘optimale muntzones’ (OMZ).5 Een optimale muntzone is een muntunie waarvan de baten de kosten overtreffen. De dalende lijn OMZ in Figuur 1 brengt een ‘afruil’ in beeld: in de mate dat zich minder economische onevenwichten voordoen tussen de leden van een muntunie, hebben ze minder flexibiliteit nodig om samen een ‘optimale muntzone’ te vormen. Op de verticale as van Figuur 1 meten we ‘symmetrie’, de mate waarin economische productie en lonen en prijzen een gelijke ontwikkeling kennen tussen de landen van de muntunie. Meer ‘symmetrie’ betekent dat zich minder onevenwichten zullen voordoen. Bijvoorbeeld, wanneer de lonen in het ene land jaarlijks stijgen met 4%



6/02/13 13:34

Figuur 1: de houdbaarheid van een muntunie

en in het andere land slechts met 1%, terwijl de productiviteit in het eerste land niet sneller toeneemt dan in het tweede, dan ontstaat er na verloop van tijd een probleem van symmetrie. Asymmetrie kan ook ontstaan doordat economieën anders zijn opgebouwd. Als één land veel sterker gespecialiseerd is in staalindustrie dan andere landen, dan ontstaat er een ‘asymmetrische schok’ wanneer de staalindustrie in zwaar weer terecht komt. Wanneer er asymmetrische schokken ontstaan die bepaalde landen treffen en andere niet, of wanneer het mogelijk is dat bepaalde landen ‘uit de pas beginnen te lopen’, dan moeten die landen op zichzelf over een sterk intern aanpassingsvermogen beschikken; ze kunnen de asymmetrie immers niet meer met wisselkoerspolitiek opvangen. Op de horizontale as meten we de mate waarin de lidstaten van de muntunie beschikken over andere vormen van flexibiliteit dan aanpassingen van de wisselkoers. Landen die zich samen boven de OMZ-lijn bevinden kunnen een optimale muntzone vormen, omdat de baten van een muntunie de kosten overtreffen. Landen die zich aan de andere kant van de OMZ-lijn bevinden, kunnen dat niet, omdat de kosten van de muntunie de baten overtreffen. Volgens de gangbare economische theorie vormen de Verenigde Staten een succesvolle muntunie omdat de economieën van de afzonderlijke Amerikaanse staten over grote flexibiliteit beschikken. Die flexibiliteit neemt twee vormen aan: flexibiliteit



6/02/13 13:34

op de arbeidsmarkt doordat lonen en ontslag niet strak gereguleerd zijn; flexibiliteit van het arbeidsaanbod, doordat mensen op grote schaal migreren om jobs te zoeken. Wanneer een economische crisis een bepaalde regio duurzaam en diep treft, leidt de asymmetrische schok tot de verhuis van grote bevolkingsgroepen. De Verenigde Staten situeren zich daarom in dit schema boven de OMZ-lijn. De Europese Muntunie mist deze vorm van flexibiliteit. We verhuizen niet graag, en het is ook de vraag of we dat zouden moeten willen. Onze arbeidsmarkten zijn ook sterker gereguleerd. Door deze omstandigheden bevindt de eurozone zich maar net op (of onder) de OMZ-lijn in Figuur 1. Bovendien is de flexibiliteit van arbeidsmarkten en migratiestromen niet het enige verschil tussen de Verenigde Staten en Europa. De Verenigde Staten hebben ook een gemeenschappelijk belastingsysteem op het federale niveau, wat leidt tot belangrijke budgettaire ondersteuning voor staten die het economisch moeilijk hebben. Inwoners van Californië betalen veel belastingen voor inwoners van Mississippi. De Verenigde Staten vormen zodoende een echte budgettaire unie met één belastingsysteem, waarin rijke staten betalen voor arme staten. Budgettaire transfers maken dat je minder flexibiliteit nodig hebt, ook al zijn er asymmetrische ontwikkelingen: Figuur 1 brengt dit in beeld door het verschil tussen de lijn OMZ en de lijn OMZ’ die de afruil schetst wanneer budgettaire transfers mogelijk zijn. Transfers komen in de plaats van migratie van mensen en flexibilisering van de arbeidsmarkt. In Europa vormen grensoverschrijdende budgettaire transfers, behoudens wat nu georganiseerd wordt via de zogenaamde structuurfondsen, nog een groot taboe. Wat kan de Europese Unie doen wanneer zowel migratie als transfers geen optie lijken te zijn? Het Europese beleid wordt samengevat door de pijl die naar het noordoosten wijst in Figuur 1. De Europese Unie wil dat de lidstaten meer onderlinge symmetrie gaan vertonen en meer interne flexibiliteit. Het debat van de afgelopen twee jaar over de fameuze ‘Six-pack’, de ‘Two-pack’, het ‘Fiscal Compact’ enzovoort, gaat precies over die vraag: kan je budgettaire ontwikkelingen en loonkostenontwikkelingen zo bewaken dat je symmetrie afdwingt? Tegelijkertijd legt het officiële discours van de Europese Commissie sterk de nadruk op interne flexibiliteit in de arbeidsmarkten van de lidstaten. Dit brengt ons terug bij het sociale vraagstuk. ‘Flexibiliteit’ en ‘symmetrie’ zijn geen maatschappelijk neutrale kwesties. Flexibiliteit is een container-concept: er bestaan verschillende vormen van flexibiliteit op de arbeidsmarkt, met uiteenlopende maatschappelijke resultaten. Gaat het om de flexibiliteit waarmee de Duitsers in tijden van crisis korter werken organiseren? Gaat het om de flexibiliteit die toelaat dat mensen in Angelsaksische landen gemakkelijk ontslagen worden? Gaat het om



6/02/13 13:34

flexibiliteit binnen de muren van bedrijven, dankzij het feit dat vele mensen goed en polyvalent geschoold zijn? De vorm die flexibiliteit aanneemt, bepaalt mee de sociale ordening van een land. Dit geldt nog meer voor flexibiliteit door migratie: willen we arbeidsmigratie op grote schaal van Spanjaarden en Grieken? Symmetrie nastreven is evenmin neutraal, hier is de sleutelvraag in welke mate economische symmetrie ook convergentie van sociale modellen veronderstelt. Impliceert symmetrie dat er in de muntunie een convergentie ontstaat met betrekking tot fundamentele parameters van de pensioenstelsels, zoals de pensioenleeftijd? Is het houdbaar dat men in één land van de muntunie veel later op pensioen gaat dan in een ander land? Het antwoord op die vraag is niet eenvoudig en zeker niet eenduidig. Maar je kan met plausibele argumenten van economische en politieke aard aanvoeren dat er in de praktijk omwille van de noodzakelijke economische symmetrie een zekere convergentie moet zijn in het pensioenbeleid. Echter, als dergelijke argumenten opgaan voor het pensioenbeleid dan gaan ze mutatis mutandis ook op voor het onderwijsbeleid. In Spanje verlaat 33 procent van de jongeren het onderwijs zonder diploma secundair, waar dat in Duitsland maar ongeveer 16 procent is. Dat zorgt voor een gigantisch onevenwicht in de scholingsgraad binnen de eurozone. Als we Spanje en Duitsland dus in een muntunie willen houden, dan is daarvoor misschien niet alleen convergentie nodig inzake pensioenleeftijd, maar ook inzake onderwijsresultaten. Op lange termijn vereist de houdbaarheid van de muntunie een basisconsensus over de sociale ordening die we in Europa willen, over het soort van flexibiliteit waarvoor we opteren, over de mate waarin de sociale en onderwijsstelsels naar elkaar moeten convergeren, en bovendien over de vraag of en hoe budgettaire transfers tussen de lidstaten georganiseerd moeten worden. Precies daarom zeg ik dat het formuleren van sociale doelstellingen voor de Unie op termijn geen luxe is, maar een overlevingskwestie. De basisconsensus die nodig is, betreft niet alleen een gedeelde visie op de wenselijke sociale ordening in Europa en gemeenschappelijke doelstellingen die daartoe leiden. Een basisconsensus is ook nodig over wat er moet gebeuren wanneer onevenwichten tussen landen nopen tot aanpassing. In een samenwerkingsverband waarbij asymmetrische ontwikkelingen slechts in beperkte mate getolereerd kunnen worden, is het de vraag hoe de last van wederzijdse aanpassingen verdeeld wordt. Om een actueel voorbeeld te nemen: als we de Spaanse economie kansen willen geven op herstel, dan zou het economisch gezien niet slecht zijn wanneer er een beetje meer inflatie is binnen Europa. Dan zouden de Duitsers echter moeten accepteren dat hun lonen en prijzen een beetje meer stijgen, terwijl de Spanjaarden streng de hand houden aan hun lonen en prijzen. Dat vereist echter een zin voor wederkerigheid waartoe



6/02/13 13:34

de Duitsers tot nu toe niet bereid zijn. Deze louter economische redenering met betrekking tot lonen en prijzen kan geëxtrapoleerd worden naar andere terreinen, waar het gaat om brede aanpassingen in de sociale modellen; ook daar stelt zich een kwestie van ‘wederkerigheid’. Wanneer we de Spanjaarden vragen om hun sociaal bestel te hervormen, wat een noodzaak is, dan moeten we ze ook tegemoet komen met een perspectief op voldoende economische groei in Europa, en met concrete steun. We komen zo uit bij een verhaal van alle tijden: wederkerigheid is essentieel in solidariteit. De hamvraag is of dergelijke op wederkerigheid gebaseerde solidariteit in Europa georganiseerd en institutioneel verankerd kan worden. Kan het daarvoor noodzakelijke vertrouwen opgebouwd worden? Dat is de kern van de huidige impasse. 4. Het wezen van het Europese project Alle hoger geschetste argumenten voor een sociale unie zijn functionalistisch. Ze schetsen ontwikkelingen met een spill-over effect dat willens nillens dwingt om sociale dimensies toe te voegen aan de Europese Unie. ‘Sociale dimensies’ schrijf ik uitdrukkelijk in het meervoud, want het gaat om verschillende argumenten die verschillende antwoorden impliceren. Maar samen geven ze de contouren aan van een Europees sociaal beleid dat functioneel noodzakelijk geworden is: een set van gemeenschappelijke doelstellingen gericht op de convergentie die door de muntunie vereist is; een gedeelde en gedragen visie op de wijze waarop aanpassingsprocessen moeten verlopen; bescherming van nationale sociale soevereiniteit waar dat nodig is, en minimale Europese standaarden op domeinen waar dumping een reële uitdaging kan worden… ‘Solidariteit’ en ‘wederkerigheid’ (en de daarmee samenhangende afbakening van ‘verantwoordelijkheid’) krijgen hier een gelaagde betekenis. Het gaat om de blijvende organisatie van solidariteit, wederkerigheid en verantwoordelijkheid binnen lidstaten, maar ook over het tot stand komen van solidariteit en wederkerigheid tussen lidstaten (en dus de afbakening van ‘eigen verantwoordelijkheid’ van lidstaten). Een gelaagde opvatting over solidariteit tot stand brengen in een zo divers geheel als het Europa van de 27 vormt historisch onontgonnen terrein. De vraag luidt dus of en hoe zo’n gelaagde opvatting van solidariteit méér kan zijn dan retoriek. De uitdaging is onuitgegeven, de ambitie een absoluut novum, maar zonder deze ambitie is de Unie gedoemd te falen. De Europese Unie een sociale dimensie geven is een onvermijdbare spill-over van de Europese ontwikkeling vanaf de jaren dertig tot nu; het is een spill-over van een geschiedenis die we niet ongestraft kunnen terugdraaien.



6/02/13 13:34

Je kan het Europese vraagstuk ook anders benaderen, niet op basis van een functionalisme dat vooral kijkt naar intern-Europese economische ontwikkelingen. De Duitse filosoof Jürgen Habermas vertolkt zo’n andere benadering. Hij stelt onomwonden dat de enig mogelijke doelstelling van de Europese Unie de belichaming is van een sociale opvatting over de samenleving. Het gaat over ‘the European way of life’, gekenmerkt door sociale inclusie, tolerantie en culturele diversiteit. We zouden Habermas’ positie als volgt kunnen vertalen: ooit zijn we met de Europese Unie begonnen om de vrede in Europa te verankeren, een zeer nobele oorsprong die inmiddels geschiedenis is. Hoe kunnen we vandaag uitleggen dat we een unie willen zijn, tenzij we kunnen verwijzen naar een gedeeld sociaal model dat onze ‘European way of life’ beschermt in een globaliserende wereld? Habermas’ benadering is aantrekkelijk en sterk. Tegelijkertijd preciseert hij niet wat een ‘sociaal inclusieve unie’ precies inhoudt. Wat betekent dit voor de unie van 27 lidstaten vandaag? Als we dit proberen te verduidelijken, komen we terug uit bij de vragen die in de drie voorgaande argumenten reeds aan de orde kwamen. Ik illustreer dit aan de hand van een gezamenlijk onderzoek met onder anderen Bea Cantillon.6 We zijn in dit onderzoek vertrokken van de idee dat de Europese Unie aan de lidstaten strenge eisen zou opleggen met betrekking tot de kwaliteit van hun welvaartsstaten. Een strenge richtlijn zou kunnen zijn dat de Unie alle 27 lidstaten verplicht om de armoede in hun land drastisch te verminderen. In Figuur 2 worden de lidstaten van Europa gesitueerd in een kruisdiagram waarin de gemiddelde rijkdom van elk land verticaal is uitgezet en de inspanning die moet worden geleverd om de armoede te elimineren horizontaal. We kunnen dat laatste ook lezen als een maat voor de interne ongelijkheid in een land. Roemenië vinden we in Figuur 2 rechts onderaan. Het is een arm land dat bovendien intern met grote verschillen kampt. Spanje bevindt zich een stuk hoger dan Roemenië, maar ook helemaal rechts in de figuur. De inspanning die men in Spanje zou moeten leveren is vergelijkbaar met de inspanning die Roemenië zou moeten leveren om de armoede te elimineren. Spanje is veel rijker dan Roemenië, maar intern is in Spanje de welvaart zeer ongelijk verdeeld. Frankrijk bevindt zich ongeveer ter hoogte van Spanje, maar veel verder naar links in het kruisdiagram. Frankrijk is gemiddeld genomen dus niet veel rijker dan Spanje, maar intern is de welvaart eerlijker verdeeld. En Hongarije tot slot is gemiddeld niet rijk, maar is wel een egalitair land. Figuur 2 illustreert hoe complex de Europese uitgangspositie is, wanneer we willen preciseren wat ‘solidariteit’ moet betekenen in de Unie. Betekent ‘solidariteit’ dat we aan de Roemenen zeggen dat ze hun armoede eerlijker onder elkaar moeten verdelen?



6/02/13 13:34

Figuur 2: Vereiste herverdelingsinspanning en gemiddelde rijkdom in de Europese lidstaten

Of impliceert solidariteit dat we Roemenië moeten helpen om ervoor te zorgen dat het voor iedereen wat beter wordt in Roemenië? Dat zijn twee verschillende invalshoeken. Om het wat scherper te stellen: stel dat de Unie eist dat Roemenië zijn armoedeprobleem radicaal aanpakt, maar dat de Roemenen in ruil om een fikse Europese bijdrage vragen. Wat antwoorden we dan? Stel je voor dat ook Spanje om hulp vraagt om de sociale inspanningen te leveren die een veeleisend sociaal Europa van hen zou vragen. Zouden de Fransen dan niet protesteren? Spanje is immers bijna even rijk als Frankrijk… Dit imaginaire debat zal dus alles behalve eenvoudig zijn. Onoplosbaar is zo’n debat niet. Het antwoord veronderstelt een evenwicht. Enerzijds zouden we aan de Spanjaarden en de Roemenen vragen om orde op zaken te stellen; de welvaartstaat van deze landen is niet efficiënt of onvoldoende ontwikkeld, daar dragen deze democratieën zelf verantwoordelijkheid voor. Anderzijds mogen we



6/02/13 13:34

niet blind zijn voor de collectieve Europese verantwoordelijkheid om mee de voorwaarden te scheppen, opdat deze landen zich zouden kunnen aanpassen aan meer veeleisende sociale standaarden. We zouden dus afspraken en spelregels vastleggen op basis van wederkerigheid. 5. Een Europees sociaal investeringsbeleid Zowel het derde argument voor een Europese sociale unie (een sociale unie is het onvermijdelijke gevolg van de muntunie) als het vierde argument (de enig mogelijke politieke zingeving voor het Europese project is een model van sociale solidariteit) impliceren een sociaal duurzame convergentie. Een sociaal duurzame convergentie betekent dat zowel de interne solidariteit in de lidstaten als de solidariteit tussen de lidstaten sterker worden. Welk type van sociaal beleid kan daar toe bijdragen? Elders betoog ik dat het sociale beleidsparadigma dat best beantwoordt aan deze uitdaging een ‘sociaal investeringsbeleid’ is. Sociaal investeringsbeleid moet berusten op een doordachte combinatie van bescherming van mensen en investeren in menselijke weerbaarheid. Investeren in opleiding en onderwijs is daar een belangrijke component van. Figuur 3 illustreert welke enorme uitdaging er nog op deze sociale agenda staat.

Figuur 3: Het Europese scholingsonevenwicht



6/02/13 13:34

De verticale as van Figuur 3 toont hoeveel mensen tussen 24 en 29 jaar aan het werk zijn in elk van de lidstaten. De horizontale as vat samen hoe goed de onderwijssystemen van de lidstaten scoren in het internationaal PISA-onderzoek van de OESO, dat om de drie jaar de schoolprestaties van de 15-jarigen vergelijkt. De figuur illustreert hoe de Zuid-Europese lidstaten (met name Griekenland, Italië en Spanje) vandaag gevangen zitten in een nefast evenwicht van slecht presterend onderwijs en slecht presterende arbeidsmarkten. Om het in het Europese jargon te stellen, dit scholingsonevenwicht is evenzeer een excessive imbalance als de macro-economische onevenwichten waartegen de Europese Unie nu optreedt op basis van de zogenaamde excessive imbalance procedures. Deze vaststelling onderlijnt dat we in het huidige debat niet louter bezig mogen zijn met de korte termijn en niet louter moeten fixeren op het verminderen van overheidsbudgetten. Investeren in onderwijsverbetering is cruciaal voor de langetermijnontwikkeling van de Unie, met name in de zuidelijke lidstaten. Zij moeten een klimaat terugvinden waarin mensen gemotiveerd worden om goed te presteren in het onderwijs. Het gevaar is reëel dat we de lange termijn grondig hypothekeren met slecht georiënteerde besparingen op korte termijn, zeker als we geen succes weten te maken van dat kortetermijnverhaal. We zijn opnieuw bij wederkerigheid: je kan niet veeleisend zijn ten aanzien van Zuid-Europa wanneer je ook niet over de brug komt met concrete steun en bovendien de ruimte creëert om noodzakelijke aanpassingen met succes te implementeren. Dat is de essentie van het ‘sociale investeringspact’ dat ik met enkele collega’s bepleit.7 6. Conclusie Ik schetste in deze bijdrage vier verschillende types van argumenten voor een Europese sociale unie. Bij het eerste en het tweede argument (het gevaar van sociale dumping, de erosie van de sociale soevereiniteit van de lidstaten) stipte ik aan dat ze op zichzelf onvoldoende robuust zijn, wat niet wil zeggen dat ze niet relevant zijn. Het derde argument – dat een basisconsensus over het sociale model van de Europese Unie op termijn een overlevingskwestie is voor de muntunie – impliceert samen met de twee andere argumenten een gelaagde opvatting over solidariteit. Ook het vierde, meer voluntaristische argument, dat in het sociale model de politieke kern ziet van het Europese project tout court, leidt tot zo’n gelaagde opvatting over solidariteit. Een gedragen opvatting over gelaagde solidariteit tot stand brengen in een zo divers geheel als het Europa van de 27 vormt historisch onontgonnen terrein. De uitdaging is onuitgegeven, de ambitie een absoluut novum, maar zonder deze ambitie zal de unie falen.



6/02/13 13:34

Noten 1. Deze tekst herneemt dezelfde thema’s als die uitgewerkt zijn in de oratie die Frank Vandenbroucke gaf ter gelegenheid van de Den Uyl-leerstoel (zie www.oratiereeks.nl voor de volledige oratie) en is gebaseerd op een uiteenzetting in het kader van Metaforum Leuven. Met dank aan Jelle Zeedijk voor het verslag van deze uiteenzetting. 2. Mathieu LEFEBVRE en Pierre PESTIEAU, L’État-Providence en Europe. Performance et dumping social. Parijs: Editions Rue d’Ulm, 2012. 3. Stephan LEIBFRIED, ‘Social Policy. Left to the Judges and the Markets?’ In: H. WALLACE, M.A. POLLACK, A. YOUNG (eds.), Policy-Making in the European Union. Oxford: Oxford University Press, 2010, pp. 253-282; Fritz SCHARPF, The Asymmetry of European Integration, or Why the EU cannot be a social market economy. KFG Working Paper, No. 6, 1-35. Berlin: KFG – Kolleg-Forschergruppe ‘The Transformative Power of Europe’, 2009. 4. Gebrekkig georganiseerde sociale controle op het nationale terrein mag overigens ook niet in de schoenen geschoven worden van Europese regelgeving: als de Belgische overheid faalt in de aanpak van schijnzelfstandigheid, waardoor Oost-Europeanen via een omwegje van schijnzelfstandigheid een beroep kunnen doen op bijstand door Belgische OCMW’s, dan zit het probleem in België en niet in Europa. 5. Paul DE GRAUWE, Economics of Monetary Union. Oxford: Oxford University Press, 2009, hoofdstuk 5. 6. Frank VANDENBROUCKE, Bea CANTILLON, Natascha VAN MECHELEN, Tim GOEDEMÉ en Anne VAN LANCKER, ‘The EU and Minimum Income Protection: Clarifying the Policy Conundrum.’ In: Ive MARX en Kenneth NELSON (eds.), Minimum Income Protection in Flux. Londen: Palgrave MacMillan, 2012. 7. Frank VANDENBROUCKE, Anton HEMERIJCK en Bruno PALIER, The EU needs a social investment pact, OSE Opinion Paper No. 5, Brussel: European Social Observatory, OSE, 2011.



6/02/13 13:34

Van de Europese Unie ook een Sociale Unie maken: geen luxe, maar een kwestie van overleven

Recommend Documents