Hand Having. Blad voor uitvoerders en handhavers > Ruimte > Wonen > Milieu > 26e

Hand Having

#6

Blad voor uitvoerders en handhavers > Ruimte > Wonen > Milieu > 26e jaargang December 2011

Inho Hand Having

Inhoud

#6

#6

Blad voor uitvoerders en handhavers > Ruimte > Wonen > Milieu > 26e jaargang December 2011

11

18 Omgaan met de overheid als milieuverdachte

De Bestuurlijke rapportage ‘Overtredende overheden, een kwestie van willen en kunnen’, schetst de context van twaalf zaken waarbij de overheid zelf de wetsovertreder is. De rapportage, geschreven in opdracht van het Functioneel Parket, biedt officieren van justitie inzicht in de achtergronden en mogelijke oorzaken van de overtredingen.

Milieu is kwetsbaar, breek het toezicht niet af Het kabinet ziet zich door de financiële crisis genoodzaakt fors te bezuinigen en schroeft groene ambities terug. Dat was in 1985 wel anders. Minister Winsemius bouwde ondanks economische tegenwind aan belangrijke milieuregelgeving. Samen met hoofdinspecteur Enthoven blikt hij terug.

22 Je Maintiendrai

‘Ik zal handhaven’, zo staat er in het wapen van Nederland. Deze uitdrukking is ook van toepassing op ons vakgebied. In het laatste nummer van HandHaving vragen we vier handhavers wat ze tegen komen in hun werk en hoe ze omgaan met emoties.

Hoofdredacteur Joost Kehrer Redactie-adres Eebuurt 14, 8911 EV Leeuwarden tel. 058-2160862, fax 058 2160802 e-mail [email protected] Commissie van advies Voorzitter: Joop Blenkers, Jolanda Roelofs (VROM-Inspectie), Hans van den Biggelaar (gemeente Groningen), Eric Beerens (VROMInspectie), Bert Kaspers (LOM), Berry Campagne (provincie Utrecht), Ad Nieuwdorp (Milieu expertise centrum), Freerk Jan Medendorp (politie IJsseland), Jaap Rus (IVW), Frans Danse (KLPD), Patrick van de Heisteeg (Flevoland), Henk Adema (Wetterskip Fryslân), Ton ter Grote (VROM-IOD), PIet Brandhorst (politie Flevoland) en Han de Haas (Provincie Noord-Brabant).

In HandHaving komen doorgaans toezichthouders aan het woord. Maar hoe wordt van buitenaf naar de wereld van toezicht gekeken? Op bezoek bij hoogleraar bestuurskunde Michiel de Vries van de Radboud Universiteit.

En verder

Colofon Uitgever VROM -Inspectie

34 ‘Institutionalisering maakt eigen verantwoordelijkheid kapot’

Adreswijzigingen worden vanwege beëindiging van dit blad niet meer verwerkt. Productie PS Produkties, Leeuwarden Vormgeving SD Communicatie, Rotterdam Basisontwerp bureau Marmelade, Den Haag Druk DeltaHage, Den Haag De in dit blad weergegeven meningen weerspiegelen niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van de bewindslieden van de betrokken beleidsterreinen. ISSN 1381-8767

De laatste HandHaving 5 Vraagbaak voor HandHaving verdwijnt 6 Hoe gaat het toch met… 9 De Specialist 15 Je Maintendrai 16, 22, 26 en 34 De Stelling 24 Jurisprudentie 30 De lezers 32 Taaltoezicht 36 Slotwoord 38

04

De laatste HandHaving Mocht het omslag u niet al op de gedachte hebben gebracht, dan maar meteen de bevestiging dat dit echt de laatste editie van HandHaving (HH) is. Omdat een laatste nummer nooit aan een zekere reflectie ontkomt, hebben we de eerste nummers van alle jaargangen als een chronologisch stripverhaal van het “Blad voor uitvoerders en handhavers > Ruimte > Wonen > Milieu op een rij gezet.

Waarom stopt HH? Naleving is nooit af en resultaten uit het verleden bieden geen garantie voor de toekomst. De behoefte aan nieuwe aanpakken en uitwisseling van ervaringen lijkt alleen maar toe te nemen, neem bijvoorbeeld de discussies die hierover in Linkedin-groepen worden gevoerd. Onze lezers liepen niet weg. Het bestendige abonneebestand inclusief de continue stroom wijzigingen bevestigen de behoefte en appreciatie van het – weliswaar gratis – vakblad. Papier wordt niet verdrongen door silicium en elektromagnetische golven, net zomin de mail dat ondanks alle voorspellingen van futurologen (tegenwoordig: time watcher) lukte. Dat is het dus niet. Besluit

Toen dit najaar opnieuw besloten moest worden of HH zou worden voortgezet, ging het vooral om de vraag of uitgever en redactie moesten blijven. De discussie speelde zich natuurlijk af in het licht van de fusie van de uitgever (VI) met de IVW per 1 januari aanstaande. Vanzelfsprekend duwde de financiële en capaciteitsvraag de besluitvorming in een bepaalde richting. Doorslaggevend echter waren de inhoudelijke overwegingen. Bij de start van HH stonden ontwikkeling en handhaving van de milieuhygiëne centraal, later kwamen ook de andere VROM-onderwerpen bouwen, ruimte en wonen daarbij. HH werd steeds meer een blad voor en door uitvoerders en toezichthouders. Terwijl milieu beeldbepalend bleef, was de scoop intussen verbreed met VROM-gerelateerde onderwerpen van andere inspecties en toezichthouders, o.a. als gevolg van de verdeling van toezichtstaken, de toegenomen samenwerking in het toezicht, of vanwege vergelijkbare praktijksituaties en overeenkomstig handhavinginstrumentarium. Alles bij elkaar voldoende reden om ons terug te trekken als initiatiefnemer, maar ook om de eventuele continuïteit van een gezamenlijk vakmedium voor toezichthouders voor te leggen aan de Inspectieraad.

Kop en staart

In een laatste editie verbind je kop en staart. Dus hebben we de eerste (hoofd-) inspecteur bevraagd, Marius Enthoven en de andere grondlegger van het blad Pieter Winsemius. Jenny Thunnissen krijgt als laatste (waarnemend) ig van de VI het woord. Om alle andere betrokkenen symbolisch nog een keer een platform te bieden, zijn alle jaargangen doorgebladerd op zoek naar trends en uitschieters. In dit laatste nummer zijn de klassieke rubrieken gehandhaafd. Taaltoezichthouder Joost Swanborn krijgt nog een keer de gelegenheid om zijn verbazing, vreugde en wanhoop over uw woordkeuzen toe te lichten. De Specialist is niet toevallig een (relatief ) jonge collega. Voor Jurisprudentie is Jan van den Broek, dagelijks werkzaam bij VNO/NCW, gevraagd de meest spraakmakende vonnissen samen te vatten. De Stelling gaat deze keer over ‘naming & shaming’. Verder polsten we de ideeën van een ‘bestuurskundige buitenstaander’ en bevroegen echte praktijkmensen over de emotie in het vak. En het zal u niet verbazen dat we voor deze editie – vanwege zijn enorm lange staat van dienst – LEN hebben gevraagd een cartoon te maken om het blad op vertrouwde wijze te sluiten. Tot slot wens ik u – namens de redactie van Ingrid Spijkers en de commissie van advies voor de redactie onder voorzitterschap van Joop Blenkers, en Mirjam Vermeulen-Meijer zonder wie het blad nooit uw deurmat of postbus zou hebben bereikt – veel leesplezier. Joost Kehrer, hoofdredacteur

HandHaving 2011 #6

05

Vraagbaak en aanjager voor generaties Na 26 jaargangen gaat het vakblad HandHaving verdwijnen. Generaties handhavers gebruikten het als baken in barre tijden. Een terugblik. Tekst: Marion de Boo

De covers van HandHaving gaan van zwart-wit naar kleur.

Het rode water kolkt en dampt. ,,Per etmaal verdwijnt hier bijna vier miljoen kilo afvalgips in het water”, vertelt Ruud de Krom van de Rotterdamse rivierpolitie bij de smeerpijp van een grote kunstmestfabriek. Op jaarbasis loost dit bedrijf vele tonnen ijzer, zink, koper, chroom, kwik, cadmium, lood en nikkel op het oppervlaktewater in het havengebied. Resten van die chemische lozingen zijn terug te vinden tot in de Waddenzee. Even verderop loost een grote oliemaatschappij per uur 67.000 kuub koelwater met olieresten. ,,Hier komt, zuinig geschat, minstens 2,5 ton olie per etmaal in het water”, weet de politieman. ,,Deze mensen handelen met al dan niet stilzwijgende toestemming van de vergunningverlener. We zeggen voor het milieu te kiezen – wordt het dan niet eens tijd om ècht te kiezen?” We schrijven januari 1986. De redactie van het nieuwe vakblad Handhaving mag voor het eerst mee op patrouille. Er valt genoeg te beleven. Volgens de Rotterdamse milieuwethouder Jan Laan verdwijnen jaarlijks vele honderdduizenden tonnen afvalwater

06

illegaal in de Rotterdamse haven. ,,En dat betreft dan alleen zeeschepen – voor de binnenvaart bestaat eenvoudigweg geen raming.” Door onmacht, onwil en onkunde zijn in het verleden geen meetbare resultaten in de handhaving geboekt, constateert men op het stadhuis aan de Coolsingel. Volgens wethouder Laan moet het roer nu om. ,,We gaan meer aan toezicht doen, opsporing een hogere prioriteit geven en tegelijkertijd potentiële vervuilers de kans geven om zich tegen een redelijke prijs van hun afval te ontdoen. Ik ben er van overtuigd dat je op die manier in de wereld respect afdwingt en je naam als fatsoenlijke havenstad eer aandoet.” Frisse wind

Wie terugbladert door die allereerste nummers van Handhaving wordt geraakt door de sfeer van élan en ambitie die het nieuwe vakblad uitstraalt. ,,Er waait een nieuwe wind”, zegt hoofdinspecteur Marius Enthoven, initiatiefnemer van het tijdschrift dat eind 1985 voor het eerst verschijnt. ,,De kraan moet dicht”, zegt milieuminister Winsemius in datzelfde nummer. Hij blijkt jaarlijks 500 miljoen gulden (227 miljoen euro) kwijt te zijn aan milieuhygiëne, waaronder een forse post aan bodemsanering. ,,Voor mijn part mag er best meer geld uit die bodemsaneringspot naar handha-

ving. Ik kan het toch niet verkopen om enerzijds geld uit te geven om de boel schoon te maken en het er aan de andere kant in te laten lopen?” Het nieuwe vakblad wil overduidelijk een vraagbaak en steun in de rug zijn, met name ook voor de 'eenzame handhaver' in de regio, die zich misschien wel als eenling binnen zijn organisatie met milieuzaken bezighoudt. Talloze kleine berichtjes maken de lezer attent op boekjes en brochures die hij kan bestellen, telefoonnummers waar hij met vragen terecht kan, trainingen en bijscholing. ,,Toezichthouders moeten beter beslagen ten ijs komen”, betoogt programmamanager Jo Gerardu in het tweede nummer. Om handhaving door lagere overheden te stimuleren, zijn in een jaar tijd al 35 proefprojecten van start gegaan, waarbij ongeveer 10.000 bedrijven gecontroleerd gaan worden. Per bedrijfstak komen er specifieke boeken voor de handhaving. Volgens Gerardu zijn de meeste ondernemers goedwillend, maar onwetend. ,,Daarom moeten handhavers in eerste instantie vooral veel informatie geven, maar ook in de gaten hebben waneer de ondernemer ze in de maling neemt. Jaarlijks raakt zo’n 100.000 ton gif zoek en alleen betere handhaving kan daarin verandering brengen.”

van de chemische achtergronden op de hoogte zijn – laat de chemici maar zorgen dat zij de relevante gegevens aandragen die voor een strafzaak nodig zijn.” Kort daarop bericht het blad over een spraakmakend schandaal rond handel in vervuilde grond, waarbij de rechter tot vrijspraak besluit, aangezien niet duidelijk is geworden wat nu ten tijde van de overtredingen precies de juiste definitie van het begrip ‘grond’ was. Bij haar tienjarig jubileumnummer zal de redactie van het blad, dat zijn naam nu subtiel verandert in HandHaving, spijtig constateren dat tot nog toe alle grote milieuschandalen waarin handhavers soms zeer veel tijd, geld en energie hebben gestoken, voor de rechter zijn afgeketst. ,,Als je ziet hoe ernstig de zaak is en hoe mager de veroordeling, dan denk ik dat wij bij al onze voorlichting één doelgroep over het hoofd hebben gezien, namelijk justitie”, zegt een teleurgestelde handhaver na de zoveelste chemisch afvalaffaire. En àls er al boetes worden opgelegd, zijn ze in die beginjaren niet bepaald afschrikwekkend. Een ingewijde omschrijft de malafide praktijken van het bedrijf Tanker Cleaning Rotterdam (TCR) als '100.000 gulden (45.000 euro, red.) op een ochtend verdienen, met een kleine kans op een boete van 25.000 gulden'.

Lage straffen

Geldgebrek en onkunde

Na een korte windstilte – waarin de voorlichting na de Tsjernobylkernramp van april 1986 blijkbaar alle aandacht opeist - voelt de redactie in haar derde nummer justitieminister Frits Korthals Altes aan de tand over de – nog altijd actuele - vraag of milieucriminaliteit wel voldoende prioriteit heeft. De minister repliceert koeltjes dat het geen pas geeft om het falen van anderen op het bordje van Justitie te schuiven. ,,Bovendien bestaat het Openbaar Ministerie uit juristen en je kunt niet van juristen verwachten, dat zij

De eerste grote actie van het nieuwe Milieubijstandsteam, in 1987, betreft een inval bij een Gronings inzamelbedrijf van afvalolie, waar omwonenden 'allemaal groen spul over het ijs zien stromen'.De directeur die volgens de tenlastelegging de volksgezondheid acuut in gevaar heeft gebracht, komt weg met een boete van 2500 gulden ofwel 1136 euro, waarvan 1000 gulden voorwaardelijk. Een medewerker van het team herinnert zich hoe voorafgaand aan die eerste grote actie wekenlang bezorgd over geld werd

HandHaving 2011 #6

07

gesproken. ,,De monstername nam veel meer tijd in beslag dan we ooit hadden verondersteld. We hadden niet het geschikte materiaal, niet voldoende monsterflessen, geen beschermende kleding. Gebruikt glaswerk werd met een poetsdoek schoongeveegd. Een groot probleem was ook dat we eigenlijk niet wisten waar we nu met die monsters naar toe moesten. En vervolgens bleek het ingeschakelde laboratorium zijn beloften niet te kunnen waarmaken.” De onkunde in die dagen is groot. Zo krijgt een laborant in Lelystad een mogelijk vervuild watermonster uit de Waddenzee toegestuurd in een lege augurkenpot die van tevoren niet eens is omgespoeld, zodat het lijkt alsof de Waddenzee met augurken is vervuild. Heldhaftig milieuoptreden kost een flinke duit. Als een zaak ergens op afketst, is het vaak op de financiën. Opsporingsonderzoeken brachten voor de betrokken instanties forse financiële risico’s mee. Civiele verhaalsprocedures kunnen jaren duren. ,,Je had nooit een auto als je er dringend om verlegen zat, geen geld om kopieën te maken”, zegt een handhaver eind jaren tachtig. ,,En toen we een politieman hadden gevonden die zelf aardig kon tekenen, was er geen geld om papier te kopen.” Ferme taal

Intussen slaan Haagse politici ferme taal uit. In de vaste rubriek Visie in het blad komen regelmatig ministers, staatssecretarissen, inspecteurs-generaal en andere hooggeplaatste figuren voor het voetlicht. Zo wil minister Neelie Smit-Kroes wetsovertreders 'vanaf nu keihard aanpakken'. Ook milieuministers Nijpels en Alders laten hun tanden zien. Minister Pronk duikt steevast in elk nummer op. In latere jaren wordt HandHaving steeds minder een opinieblad. Beleidsmakers worden minder zichtbaar. De rubriek Visie sterft een stille dood. In de hele jaargang 2009 staat nog maar één 'Haags' interview, namelijk met VROM Inspecteur –generaal Harry Paul. Jaargang 2010 heeft alleen een interview met Jenny Thunnissen, op dat moment Inspecteur-generaal Verkeer en Waterstaat. Met het aantreden van Sybilla Dekker heeft Nederland – zo ongeveer als eerste land ter wereld – zelfs geen eigen milieuminister meer. En minister Jacqueline Cramer is nooit in HandHaving geïnterviewd. Bredere scope

Geleidelijk is de scope van het vakblad steeds breder geworden. De eerste tien jaar gaat het louter over milieu – lozingen, dumpingen, zeeverbranding, gevelreiniging, chemische wasserijen en noem maar op. Tien jaar later vermeldt de index steeds meer ruimtelijke ordening. Vanaf 2001 wordt HandHaving, in navolging van Haagse reorganisaties, een vakblad voor ‘milieu, ruimte en wonen’ en vanaf eind 2002

08

voor ‘ruimte, wonen en milieu’. Lezers worden bijgepraat over de permanente bewoning van zomerhuisjes, actualisering van bestemmingsplannen, invulling van de welzijnswet dieren, duurzaam bouwen, haken en ogen van de Floriade. Een rode draad door alle jaargangen heen is de toenemende professionalisering van de handhaving. In de begindagen van het milieutoezicht heeft men veel ambitie, maar weinig wapens. In 1988 beschrijft het blad hoe ambtenaren van de DCMR een schip nakijken dat afvalolie heeft ingenomen en nu richting Moerdijk vaart om het spul daar te laten verwerken. Tenminste, dat hopen ze. Want ze hebben zelf geen bootje om te volgen wat er nu ècht met het afval gaat gebeuren. In milieurapporten uit die tijd duikt regelmatig de zinsnede ‘controleerbaarheid minimaal’ op. Sindsdien is de handhaving op een veel hoger – om niet te zeggen academisch - plan getild, met bespiegelingen over de diverse ‘overdrachtsmomenten’ in de stof- en productstromen van het ketentoezicht. Trotse vergadertijger (m/v)

En wie zijn de handhavers zelf? Blijkens het onderzoek Handhaving 2004 is de gemiddelde handhaver “een trotse, honkvaste vergadertijger van 45 jaar, die zes van de tien werkdagen op kantoor doorbrengt en ondanks de complexe regelgeving en de agressie zeer tevreden is over zijn werk.” Handhavers dragen stoere truien en jassen en bij voorkeur een ringbaardje, het zijn mensen zonder kapsones en zeker geen jobhoppers. Eind 1985 was de gemiddelde handhaver duidelijk een stuk jonger, blijkens de zwart-witfoto’s uit het eerste nummer. Pas op de een na laatste pagina verschijnt voor het eerst een vrouw in beeld. Langzaam zien we de vrouwen terrein veroveren. In januari 2000 brengt HandHaving grote interviews met Marijke Augustijn, milieuwoordvoerder van D’66 en met Cokkie Feith-Hooijer, voorzitter van een regionale milieustuurgroep. Bij de handhavingsactie IJsbeer in Smallingerland zijn 2 van de 9 teamleden vrouw. In de rubriek Meningen is 1 van de 6 ondervraagden vrouw. Nog vijf jaar later zijn zowel de milieuminister als de hoofdredacteur van HandHaving vrouwelijk. In het januarinummer van 2005 komen ondermeer een vrouwelijke VROMInspecteur, een provinciemedewerkster, een projectleidster AID, een vrouwelijke officier van justitie en een onderzoekster bestuursrecht aan het woord. Toch is de emancipatie nog niet echt voltooid want de milieucriminelen zijn nog steeds mannen.

Hoe gaat het toch met... Racecircuit De Peel? ,,Een illegaal racecircuit in een natuurgebied sluiten blijkt in Nederland geen sinecure.” Zo begon in 2008 het verhaal Finish voor Circuit De Peel in HandHaving over een racebaan in de gemeente Venray, midden in de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Dat verhaal eindigde met de sluiting van het circuit aan de Bakelsedijk-Noord. Drie jaar later, in 2011, loopt de ‘cross-soap’ nog steeds. Er wordt weliswaar geracet op een andere locatie, maar ook dit circuit, aan de Bakelsedijk-Zuid, schaadt de EHS en is in strijd met het bestemmingsplan.

In het verhaal uit 2008 doet Joep van den Brink, hoofd veiligheid en risico bij de VROM-Inspectie Zuid (VI) het woord. De VI ging zich bezighouden met het circuit vanwege de aantasting van de EHS en omdat klachten van omwonenden over geluidoverlast niet serieus werden genomen. Het racecircuit was (en is) lokaal populair en werd in feite al dertig jaar gedoogd. De inmenging van de VI zette de provincie en de gemeente aan tot steviger handhaven. Herhaaldelijk diende de VI een verzoek tot handhaven in, waarna gemeente en provincie op verschillende momenten een last onder dwangsom oplegden. Dat heeft resultaat: na veel getalm en, ook volgens de rechter te lange termijnen in de besluitvorming, wordt het circuit aan de Bakelsedijk-Noord toch gesloten. De nieuwe locatie ligt even verderop, aan de Bakelsedijk-Zuid. Zoekproces Joep van den Brink werkt niet meer bij de VI, bovendien zal de VI zich niet meer inspannen voor lokale kwesties nu het tweedelijns toezicht bij de provincie is belegd . Toine Wuts van de Milieufederatie Limburg volgt de ‘cross-soap’ ook al jaren. Hij vertelt hoe deze zich na 2008 verder afspeelde. „In 2009 wees de Raad van State het bestemmingsplan voor de Bakelsedijk-Zuid af. De Milieufederatie heeft toen besloten een constructieve bijdrage te leveren. We hebben voorgesteld het zoekgebied voor locaties te vergroten. Zolang dat zoekproces gaande was zouden wij geen nieuwe juridische procedures starten en de gemeente geen evenementenvergunning afgeven.” De andere gemeenten in het zoekgebied zaten echter niet te wachten op een racecircuit. Wuts: „De gemeente Venray heeft deze uitkomst wel erg pragmatisch uitgelegd en besloten dat

HandHaving 2011 #6

daarmee de locatie aan de Bakelsedijk-Zuid definitief is. Dit circuit ligt echter hemelsbreed op 150 meter van de oude racebaan, omringd door de EHS én de beschermde provinciale groenstructuur (POG). In deze natuurzone is een wit gebied ‘uitgespaard’ voor het racecircuit.” Toch evenementenvergunning Op dit circuit is in 2011 twee keer geracet, met Pinksteren en in augustus. De gemeente gaf daarvoor toch een evenementenvergunning af, dezelfde handelswijze als bij de oude locatie. Omwonenden spanden daartegen een kort geding aan bij de rechter. Die had de nodige kritiek op de vergunningverlening, maar liet het toch doorgaan omdat het daags voor het evenement niet meer kon worden teruggedraaid. Wuts: „De rechter heeft voor de Pinksterraces de gemeente wel laten weten dat het zo niet langer kon.” Oktober 2011 heeft B&W van Venray de gemeenteraad voorgesteld akkoord te gaan met het nieuwe bestemmingsplan en het racecircuit aan de Bakelsedijk-Zuid zodoende te legaliseren. De Milieufederatie Limburg beraadt zich op verdere stappen. De ‘cross-soap’ lijkt nog even door te gaan. Tekst: Nicoline Elsink

09

10

Winsemius en Enthoven, grondleggers milieuhandhaving en oprichters blad HandHaving, over de jaren ‘80 en nu

‘Milieu is kwetsbaar, breek het toezicht niet af’ Natuur en milieu hebben het zwaar te verduren. Het kabinet ziet zich door de financiële crisis genoodzaakt fors te bezuinigen en schroeft groene ambities terug. Hoe anders was het in 1985 toen minister Winsemius, ondanks economische tegenwind, bouwde aan belangrijke milieuregelgeving en hoofdinspecteur milieuhygiëne Enthoven vroeg een handhavingssysteem op te zetten “waar criminelen van wakker liggen”. In het afscheidsnummer van HandHaving vertellen zij over milieuhandhaving in de jaren tachtig, het belang van een lijfblad voor toezichthouders en hun zorgen over de huidige bezuinigingen. Als Minister van VROM sprak Pieter Winsemius ruim 26 jaar geleden krachtige en ambitieuze taal in het allereerste nummer van vakblad HandHaving: ,,milieuhandhaving heeft de hoogste prioriteit”, ,,er worden meer mensen, middelen en geld vrijgemaakt” en ,,criminelen die niet luisteren moeten maar voelen”. Nederland bouwde in de jaren ‘70 en ‘80 aan een vooruitstrevend milieubeleid, anno 2011 staan de zaken er anders voor. Winsemius, lid van de belangrijkste denktank van ons land: de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en in 2009 uitgeroepen tot de meest invloedrijke duurzame Nederlander, staat alom bekend als een rasoptimist. Toch maakt hij zich zichtbaar zorgen over het huidige beleid. ,,Ach, spreek me niet over dit kabinet”, wimpelt hij met een ferme handbeweging het onderwerp in eerste instantie af. Later, als het gesprek in zijn werkkamer in het fraaie Haagse monumentale pand van de Raad aan de Lange Vijverberg op dreef is, verklaart hij zijn bezorgdheid. ,,Het kabinet wil onze economie vergroenen met de Green Deal”, vertelt hij knikkend in de richting van de naastgelegen Hofvijver met het torentje van premier Rutte. ,,Dat zijn geen groene ambities, dat is ‘tennisballen-beleid’.” De Green Deal bestaat uit 59 afzonderlijke afspraken met individuele bedrijven, brancheorganisaties en lokale overheden. Zo wil de gemeente Amsterdam vanaf 2015 dat alle nieuwbouwwoningen klimaatneutraal zijn en moet het rendabeler worden om zonnepanelen op woonhuizen te plaatsen. ,,Op zichzelf natuurlijk allemaal prima initiatieven”, vervolgt

Winsemius. “Maar de Green Deal is als tientallen tennisballen in een netje: er is geen samenhang. Het ontbreekt aan een gemeenschappelijke visie en structurele maatregelen. Als het netje opent, dan stuiteren de ballen alle kanten op.”

Tekst: Walter Oudshoorn

Marius Enthoven, in de jaren tachtig hoofdinspecteur Milieuhygiëne, vindt de Green Deal niet alleen visieloos, maar vreest dat “onder het groene sausje van deze afspraken de milieu-infrastructuur wordt onttakeld”. ,,De gevolgen zullen niet van vandaag op morgen zichtbaar zijn, dat maakt het zo gevaarlijk”, waarschuwt Enthoven, die in zijn loopbaan ook Directeur-Generaal Milieu bij VROM en bij de Europese Commissie is geweest. ,,Voor het kabinet is milieu geen thema waar je energie in moet steken, dat is buitengewoon jammer en daarnaast frustrerend voor alle ambtenaren en bestuurders die zich daar elke dag voor inzetten.” Waarom was milieu in de jaren tachtig wel een belangrijk thema? Ook toen werd bezuinigd.

Winsemius: ,,Milieuregelgeving was betrekkelijk nieuw. In 1972 bracht de overheid de Urgentienota Milieuhygiëne uit, waarmee het Nederlandse milieubeleid gestalte kreeg. Dat beleid was vooral gericht op het saneren van milieuproblemen. Vanaf begin jaren ‘80 verschoof de aandacht van maatregelen achteraf naar preventie; voorzorgsmaatregelen om nieuwe problemen voortaan te voorkomen. In mijn kabinetsperiode, van 1982 tot 1986, is de milieuhand-

HandHaving 2011 #6

11

Winsemius: ,,De Green Deal is als tientallen tennisballen in een netje: er is geen samenhang.” Foto: WRR

having opgezet, het sluitstuk van de beleidscyclus. Ondertussen kwamen allerlei milieuschandalen in het nieuws. Giftige chemicaliën in de bodem van een nieuwbouwwijk in Lekkerkerk, onder een vuilnisbelt in de Volgermeerpolder en op het terrein van de voormalige gasfabriek in het Utrechtse Griftpark. Je kunt het je bijna niet meer voorstellen, maar complete families waren gespecialiseerd in milieucriminaliteit! En dan was er nog de problematiek van zure regen en de ramp met de kerncentrale in Tsjernobyl. Door dit alles stond milieu hoog op de maatschappelijke en politieke agenda, ondanks bezuinigingen. En ik had mazzel dat minister-president Ruud Lubbers milieu belangrijk vond.” Enthoven: ,,Het is geruststellend dat internationale afspraken en verstandige bedrijven een vangnet zijn.” Foto: Henriëtte Guest

Zijn bezuinigingen op milieubeleid door de huidige financiële crisis niet onontkoombaar?

Enthoven: ,,Bezuinigingen zijn om de zoveel jaar nodig om organisaties gezond te houden, om overtollig vet weg te snijden. Zeker in deze financieel barre tijd. Maar er bestaan ook bezuinigingen die beleid afbreken en

Marius Enthoven grondlegger milieuhandhaving en (inter)nationaal topambtenaar Ir. Marius Enthoven (1940) studeerde lucht- en ruimtevaartkunde aan de Technische Universiteit Delft. Daarna werkte hij als onderzoeker bij de Universiteit van Princeton (Verenigde Staten) en als aerodynamicus bij het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium. Enthoven was jarenlang werkzaam op het Ministerie van VROM, waar hij in 1980 werd aangesteld als hoofdinspecteur Milieuhygiëne en van 1988 tot 1994 als Directeur-Generaal Milieu. Tijdens het ministerschap van Winsemius (1982-1986) was Enthoven één van de grondleggers van de milieuhandhaving en richtte hij in 1985 vakblad HandHaving op. De topambtenaar, volgens Winsemius “de beste van Den Haag”, was nauw betrokken bij de opzet van het Nationaal Milieubeleidsplan en milieuconvenanten. In 1994 maakte Enthoven een overstap naar de Europese Commissie, waar hij Directeur-Generaal Milieu, Nucleaire Veiligheid en Civiele Bescherming was. Enthoven heeft zich in zijn vier Brusselse jaren vooral sterk gemaakt voor verbreding van het milieubeleid naar andere afdelingen van de Commissie. Van 1998 tot aan zijn pensionering in 2004 was hij executive director bij NIBC bank. Enthoven is (vice-)voorzitter geweest van een aantal adviesraden op het gebied van duurzame ontwikkeling voor de Nederlandse overheid en de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI). Zo werkte hij bij de Energieraad aan adviezen over energietransitie en energiebesparing en adviseerde hij als voorzitter van de Commissie Enthoven het Ministerie van VROM over de veiligheid van ondergrondse buisleidingen met gas, olie en chemicaliën. Enthoven zet zich momenteel in bij uiteenlopende stichtingen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking (NABUUR), vredeseducatie (Alliance for the University for Peace) en cultureel erfgoed in Den Haag.

12

dát is wat dit kabinet doet. We hebben in Nederland veel mensen en bedrijvigheid op een klein oppervlak, dat belast de omgeving. De overheid heeft een belangrijke rol: milieu is kwetsbaar en wordt niet vanzelf beschermd. Breek het toezicht daarom niet af! Helaas zie ik een kabinet dat alleen doet wat van Brussel moet, liefst minder.” Winsemius: ,,Erg jammer, Nederland had een goede reputatie, maar bungelt nu onderaan in Europa. De ambitie van de rijksoverheid is zelfs lager dan die van bedrijven.” Enthoven: ,,Zo worden in de Rotterdamse haven veel hogere eisen aan controles, omgang met gevaarlijke stoffen en duurzaamheid gesteld dan vanuit de politiek in Den Haag. Het is geruststellend dat internationale afspraken en verstandige bedrijven een vangnet zijn.” De overheid als volger, dat is de omgekeerde rol die zij met milieuconvenanten had!

Winsemius: ,,Zeker, bij milieuconvenanten stelde de overheid het doel vast en bedrijven zochten naar de

beste manier om daar te komen. Convenanten bleken voor beide partijen een tijdbesparende en goedkope manier om fatsoenlijke afspraken te maken over milieubescherming. Dat is een totaal andere manier van omgang met elkaar als bij wetgevingsprocedures. Vooral toen. Politiek gezien is het winst als de ander in onderhandelingen per ongeluk teveel weggeeft, bij een convenant niet. Je moet hem of haar dan waarschuwen, want de afspraken moeten naast ambitieus ook haalbaar zijn. Ik vond het een bijzonder prettige manier van samenwerken.“ Enthoven: ,,En een manier die naadloos aansluit bij de milieuregelgeving zelf, waar eigen verantwoordelijkheid van bedrijven en aanpak per doelgroep de centrale elementen zijn. Een belangrijk verschil met de meeste andere regelgeving.”

Nederland had een goede reputatie, maar bungelt nu onderaan in Europa. De ambitie van de rijksoverheid is zelfs lager dan die van bedrijven.” Winsemius lachend: ,,Eerlijk gezegd had ik in eerste instantie niet in de gaten dat de milieuregelgeving zo anders in elkaar stak. Dat kan ik nu gerust toegeven. Het eerste convenant was trouwens een geval apart en werd bij toeval afgesloten na een aanvaring met DSM, een bedrijf dat bekend stond om zijn slechte milieuprestaties. Toen ik op een avond een foto in de krant zag waarop overduidelijk te zien was dat zij vaten met chemicaliën dumpten heb ik direct de grote baas gebeld. Ik wilde heldere afspraken op papier over hoe zij hun leven gingen beteren. Het werkte als een speer! Als DSM direct aan de wet had moeten voldoen was het bedrijf ongetwijfeld failliet gegaan. De daaropvolgende convenanten hadden overigens tot doel om betere milieuprestaties te bereiken dan op dat moment wettelijk verplicht was. DSM en andere grote bedrijven gingen later zelfs reclame maken voor convenanten, daar hadden we geluk mee. Ach, zoals Johan Cruijff ooit zei: ,,toeval is logisch”. Al denk ik eigenlijk dat je wel op de juiste plek moet staan om te scoren. En dat stonden mijn ambtenaren zeer zeker.” Enthoven: ,,Ook op Europees niveau heeft Nederland zich sterk gemaakt voor milieuconvenanten. Natuurlijk uit eigen belang: als de Europese Commissie de convenanten niet erkende, dan was het afgelopen. Maar het werd een onverwacht groot succes. Ministers van allerlei grootmachten kwamen op bezoek in ons kleine kikkerlandje om zich te laten informeren.”

Waren de afspraken uit de convenanten goed handhaafbaar?

Winsemius: ,,Men wist wat er gebeurde als een afspraak werd geschonden: dan mocht de wetgevingsjurist aan de slag en was het gedaan met de convenanten. Bij een wetgevingsprocedure is de inhoudelijke bijdrage van bedrijven aanzienlijk beperkter, men zette de goede samenwerking niet graag op het spel. De inspectie werkte ondertussen aan een gedegen handhavingsysteem voor zowel het toezicht op regelgeving als op convenanten. Ik heb Marius letterlijk gevraagd een systeem op te zetten waar criminelen van wakker liggen. Milieuregelgeving was nieuw, er mocht geen misverstand zijn over de gevolgen van niet-naleven. Ook over de rolverdeling tussen het ministerie en de Inspectie Milieuhygiëne waren we duidelijk: het ministerie mocht convenanten afsluiten, de inspectie was het zuivere geweten en maakte geen deals.”

HandHaving 2011 #6

13

Hoe is het systeem voor de milieuhandhaving opgezet?

Enthoven: ,,Het vak handhaving stond nog in de kinderschoenen. Niet alleen voor milieu, ook op alle andere beleidsterreinen. Er zat geen visie achter, het was slecht georganiseerd: echt op zijn janboerenfluitjes. Samen met Gustaaf Biezeveld, momenteel bijzonder hoogleraar milieurecht en milieu-officier van Justitie, heb ik gezocht naar de benodigde bouwstenen voor een professionele handhaving. In ons Handhavingsonderzoekprogramma (HOP) werden handhavingsstrategie en -methodieken, organisatievorm, juridisch raamwerk en opleidingen gedefinieerd. Belangrijk was om alle relevante partijen erbij te betrekken, denk aan provincies, gemeenten, waterschappen en politie. Als bijvoorbeeld een politieman niet weet wat hij met een melding van een milieuincident moet doen, verdwijnt die in een lade. Bij de inspectie is een aparte afdeling voor handhaving opgezet en een milieubijstandsteam om de politie te begeleiden. We zijn daarbij geïnspireerd door onze collega’s in de Verenigde Staten, de Environmental Protection Agency (EPA). Zij hadden in die tijd met ernstige milieucriminaliteit te maken, voor een deel in

Pieter Winsemius bevlogen milieuminister en duurzaam visionair Prof. dr. Pieter Winsemius (1942) studeerde natuurkunde aan de Rijksuniversiteit Leiden en promoveerde in 1973. Na het behalen van een MBA-diploma was hij van 1975 tot 1982 werkzaam bij McKinsey & Company, waar hij in 1980 werd gekozen tot firmant. Later keerde hij bij dit internationale adviesbureau terug (1986-2002). Winsemius werd in 1982 voor de VVD Minister van VROM in het eerste Kabinet Lubbers. Als betrekkelijk jonge minister dwong hij alom respect af door belangrijke milieuregelgeving tot stand te brengen, waaronder een regeling voor de milieueffectrapportage. Hij gaf verder een wettelijke basis aan de planologische kernbeslissing en sloot als eerste baanbrekende milieuconvenanten, onder andere met chemieconcern DSM. Naast voorzitter van Natuurmonumenten werd hij in 1999 bijzonder hoogleraar Management Duurzame Ontwikkeling aan de Universiteit van Tilburg. Die periode onderbrak hij in 2006 voor vijf maanden om de afgetreden VROM-minister Sybilla Dekker op te volgen. “Een mooie interim-klus, maar bij het afscheid voelde ik me net die jongeman uit de reclame van een uitzendbureau: het waren twee fantastische dagen.” Sinds 2007 is hij lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. In 2009 werd Winsemius door dagblad Trouw en omroep LLiNK verkozen tot meest invloedrijke duurzame Nederlander. De afgelopen jaren heeft hij zich verdiept in sociale problemen als schooluitval en achterstandswijken. Winsemius kreeg dit jaar de Van Praagprijs van het Humanistisch Verbond omdat hij duurzaamheid niet alleen aan consumptiepatronen of milieueffecten koppelt, maar ook aan leefbaar en verantwoord met elkaar omgaan. Winsemius is kritisch op zijn eigen partij, de VVD. Vooral als het gaat om natuur. Hij schreef begin dit jaar een ingezonden brief in NRC Handelsblad, gericht aan de premier: “Beste Mark, zo gaat het niet met de natuur”.

14

handen van de maffia. De EPA had gewapende handhavers. Zo erg was het in Nederland gelukkig niet, maar ook wij hadden serieuze kwesties. Binnen de tankcleaning werd regelmatig gesjoemeld met gevaarlijk afval. Het Openbaar Ministerie kon daar lastig de vinger achter krijgen. Milieudelicten zijn vaak moeilijk te bewijzen.” Winsemius: ,,Soms was veel creativiteit en volharding nodig om overtredingen te beëindigen. Bijvoorbeeld door milieucriminelen achter de broek te zitten en te veroordelen op alle andere overtredingen die ze begingen, hoe gering ook. Dat slaapt niet prettig. Of door slim gebruik te maken van andere wetgeving. Ik kreeg als minister 98 brieven van inwoners uit Veenendaal die klaagden over stankoverlast door een fabriek die veevoer produceerde uit slachtafval. De Officier van Justitie benutte de Wet op de economische delicten om een gepensioneerde notaris aan te wijzen als toezichthoudende instantie. Iedere keer als hij zijn hond uitliet, liep hij langs het bedrijf en stak zijn neus in de lucht. Dat werkte fantastisch, we hebben er een hoop lol om gehad!” Met welke doel is in 1985 vakblad HandHaving opgericht en hoe heeft het bijgedragen aan de professionalisering?

Enthoven: ,,Het blad biedt een actueel podium om kennis en ervaringen uit te wisselen. Vanwege de vele partijen die betrokken zijn bij de handhaving is dat erg belangrijk. HandHaving geeft handhavers een gemeenschappelijke identiteit. Het vak was nieuw, men zocht naar een goede invulling van rollen en was nieuwsgierig hoe anderen dat aanpakten. Daarnaast zijn de effecten van het werk meestal niet meteen zichtbaar, dan is het extra belangrijk om successen te delen. Als hoofdinspecteur heb ik jarenlang columns in het blad geschreven. HandHaving kreeg al snel een groot bereik buiten het beleidsterrein van VROM, zelfs tot buiten de landsgrenzen. Gerard Wolters, oud Inspecteur-Generaal van de VROM-Inspectie, hoorde dat ook Vlamingen het blad lezen en er jaloers op zijn.” Nu de VROM-inspectie heeft besloten om HandHaving stop te zetten, wat betekent dit voor het vak?

Enthoven: ,,Ik vind het een zeer onverstandige beslissing. Tijden zijn veranderd, zeker, het vak is geprofessionaliseerd en handhavers kennen hun rol. Maar alle andere functies van het vakblad zijn nog steeds actueel en zullen dat ook blijven. Met zoveel vogels van diverse pluimage moet je een medium hebben om elkaar te informeren, om elkaar bij de les te houden. Na ieder incident blijkt dat overheden een slecht collectief geheugen hebben. Misschien is een papieren blad achterhaald en kan het digitaal, maar zet het podium vooral voort!”

S

Speci Tekst: Nicoline Elsink Foto: Henriette Guest

De specialist

Suzanne Zwart,

senior beleidsadviseur Diergeneesmiddelen, deelnemer Adviesraad Junior Begonnen als controleur AID en nu beleidsadviseur bij de nVWA. Waarom?

Je bent betrokken bij Adviesraad Junior. Wat houdt dat in?

Hoe erg is het dat de bezuinigingen vooral jonge medewerkers lijkt te treffen?

,,Na mijn opleiding aan de Universiteit Wageningen, wilde ik eerst de werkvloer ervaren. Als buitengewoon opsporingsambtenaar bij de toenmalige AID hield ik onder andere toezicht op het welzijn van dieren op veehouderijbedrijven en tijdens veetransporten. Ongeveer vier jaar later zat ik bij de beleidsafdeling binnen de nVWA.”

,,De Adviesraad Junior is het netwerk voor medewerkers tot 36 jaar bij de rijksinspecties. De raad staat op dit moment op een laag pitje, vermoedelijk door alle fusies en krimptaakstellingen, maar kwam voorheen een aantal keer per jaar bijeen voor kennisuitwisseling, ervaringen delen en discussies over vernieuwd toezicht.”

Zijn er grote verschillen tussen een bureaufunctie en de uitvoering?

Wat is het perspectief voor jonge medewerkers bij de inspecties, nu zoveel mensen weg moeten?

,,De personele samenstelling van de overheid zou, volgens mij, een afspiegeling moeten zijn van die van de samenleving. Nu bestaat het gevaar van ‘oververtegenwoordiging’ van bepaalde groepen, zoals de mannelijke vijftigplussers. Over enkele jaren schijnt een groot tekort aan medewerkers te ontstaan. Dan is het wrang dat nu zoveel geld en energie wordt gestoken in de gedwongen uitstroom van jonge ambtenaren. Een goede combinatie van jong en oud leidt in het werk ook tot nieuwe initiatieven en ideeën en de noodzakelijke vakinhoudelijke ervaring. Deze mix brengt mijns inziens de handhavingssystematiek ook op een hoger niveau.”

,,Als controleur dacht ik vaak ‘zou het op een andere manier niet beter zijn’. In deze functie merk je dan hoe klein de stapjes zijn die je soms kunt maken. Er zijn veel verschillende partijen met soms tegenstrijdige belangen. Maar beleid en uitvoering moeten het vooral samen doen.”

,,Tja, het is nu lastig binnenkomen. Temeer daar het principe ‘last in, first out’ wordt gehanteerd. Ik ervaar dit persoonlijk. Voor mij is half november nog niet duidelijk of ik op 1 januari nog een functie zal bekleden.”

HandHaving 2011 #6

15

je ma Je Maintiendrai ‘Je Maintiendrai’, zo staat er in het wapen van Nederland. ‘Ik zal handhaven’, een uitdrukking die ook op ons vakgebied van toepassing is. In dit laatste nummer vertellen handhavers over emoties en contact in hun vak.

‘Als je je klusje afraffelt, wordt dat aangevoeld’

In 1990 stapte Patrick de Visscher (58) over van een hydrobiologisch onderzoeksinstituut naar Rijkswaterstaat (RWS). ,,Ik zag de milieurampen langskomen in flesjes en monsters en wilde naar de andere kant, in de invloedssfeer van bedrijven.” De Visscher ziet de rol van de handhaver in twintig jaar geëvolueerd van boeman naar partner.

Tekst: Harry Perrée

Foto: FBF.nl

,,Als BRZO-inspecteurs (Besluit Risico’s Zware Ongevallen) controleren we met een team van acht mensen van RWS, Wabo-gezag, brandweer en Arbeidsinspectie circa tweehonderd, vaak grote chemische bedrijven. De tijden zijn wel veranderd. In de jaren negentig had je nog criminogene bedrijven. Die stelden zich met sterk verbaal geweld teweer tegen overheidsbemoeienis. Geleidelijk is het management van de bedrijven verbeterd en is er een gevoel van license to operate ontstaan. Er zijn nu bedrijven die vinden dat ze van ons een gratis audit krijgen.” ,,Voorwaarde is dat je weet waarover het gaat. Onze inspecties zijn goed voorbereid en aangekondigd.

16

De deskundigen van het bedrijf zijn erbij. Het contact gaat makkelijk, ik vind het aangename inspecties. Je spreekt mensen aan op hun deskundigheid. Daar willen ze graag over praten. Dat wil niet zeggen dat we voorzichtig zijn. We vragen door en door - dat vindt men soms wel vervelend - tot we bewijzen hebben, tot veiligheidsonderzoeken en lasdiploma’s toe.” ,,Die gesprekken gaan op een professioneel-zakelijke manier, in een sfeer van gelijkwaardigheid. Dat was in de jaren negentig wel anders. Toen was je als handhaver meer de baas. Ik herinner me het verhoor van een collega met de directeur van een internationaal bedrijf. Die man zei (hij praat met angstige trilstem) do I have to go to jail? Naleving van regels was nog niet geïnternaliseerd, zoals nu. Nu wordt het beter begrepen als je gaat handhaven. De acceptatie is groter. Men heeft veel meer het vertrouwen dat je niet zomaar gaat handhaven naar de letter van de wet, maar naar de geest.”

ainte ,,Laatst stuitte ik op een verslag van een functioneringsgesprek uit 1991. Ik had toen tegen mijn chef gezegd dat het inhuren van een psycholoog misschien wel handig zou zijn. Mij was al snel duidelijk dat het vak van handhaven meer inhoudt dan zien wat er fout gaat. Het gaat ook om gedragsbeïnvloeding: hoe krijg je iemand in de route die jij wilt? Zonder communicatie is dat niet mogelijk.”

,,Ik heb destijds de Circon-opleiding voor toezichthouders gedaan. Je kreeg veel rollenspelen en diepgaande training. Er waren mensen die met hun werk stopten omdat de training te zwaar was. Ik kan me een toezichthouder herinneren die met gummiknuppel en hondenkoekjes controles deed. Die bezocht onder andere sloperijen en dat leverde hem behoorlijk wat spanningen op.”

,,Ik heb wel eens een baan aangeboden gekregen bij een bedrijf. Daar hadden we er met veel overleg en handhavend optreden voor gezorgd dat ze de vergunning naleefden. De relatie werd eerst bepaald door weerstand, maar dat sloeg om in acceptatie van een gemeenschappelijk belang. De relatie was toen bijna vriendschappelijk, hoewel je daar mee moet oppassen. Je moet niet omwille van de verhouding minder streng gaan handhaven.” ,,Ook in een professioneel-zakelijk gesprek kun je persoonlijk zijn. Je kunt juist laten merken dat je iemand hoort en humor gebruiken. En geen defensieve of offensieve houding hebben, dat wordt heel snel aangevoeld. En echt interesse hebben natuurlijk. Als je je klusje afraffelt, dan wordt dat aangevoeld.”

,,Mijn eigen stijl? Anticiperen, luisteren en ik vind dat ik me goed kan verplaatsen in een ander, zodanig dat je eigen kijk geen tunnelvisie wordt. Maar ik ben ook vasthoudend. Als je bent begonnen met iets moet je het niet laten versloffen, anders denken ze een volgende keer: oh, dat loopt met een sisser af.”

HandHaving 2011 #6

17

Bestuurlijke rapportage overtredende overheden

Omgaan met de overheid als milieuverdachte De Bestuurlijke rapportage ‘Overtredende overheden, een kwestie van willen en kunnen’, schetst de context van twaalf zaken waarbij de overheid zelf de wetsovertreder is. De rapportage, geschreven in opdracht van het Functioneel Parket, biedt officieren van justitie inzicht in de achtergronden en mogelijke oorzaken van de overtredingen. Wil de overheid de regels niet naleven, maar zou zij dat wel kunnen, wees dan de strenge handhaver. Kan de overheid niet maar wil zij wel, speel dan de rol van adviseur of auditor en voer eerst een stevig gesprek. Tekst: Nicoline Elsink

De Otapan is één van de moeilijke dossiers. Foto: Hollandse Hoogte

Drie gemeenten in Noord-Holland werden in 1999 strafrechtelijk vervolgd voor het niet op orde hebben van de depots voor klein gevaarlijk afval. HandHaving schreef over de rechtszitting en de pijnlijke ervaringen voor de wethouders die voor de rechter stonden. De in 2007 overleden officier van justitie Pieter Groenhuis was de aanjager van de zaak, zoals deze officier wel vaker gemeenten via het strafrecht dwong tot correcte naleving van milieuregels. In HandHaving 5-2011 vertelt een rechercheur van de Regionale recherchedienst van Korps Rotterdam-Rijnmond over een niet met naam genoemde ‘zeer grote, invloedrijke’ gemeente die bij de sanering van een voormalige gasfabriek de asbestregelgeving aan zijn laars lapte. Recente geruchtmakende zaken zijn die van het schip Probo Koala, het ongeoorloofd overhevelen van scheepsafvalstoffen en van het schip Otapan, het opzettelijk te laag vermelden van hoeveelheden asbest in het vaartuig.

18

Structureel probleem

De Noord-Hollandse gemeenten en de anonieme grote gemeente zijn slechts enkele voorbeelden van een klaarblijkelijk structureel probleem. Het Functioneel Parket, het onderdeel van het Openbaar Ministerie voor fraude- en milieuzaken, krijgt regelmatig aangiften binnen waarbij overheidsorganen als potentiële verdachten worden aangemerkt. In opdracht van het FP bekeken het Verwey-Jonker Instituut en de Erasmus Universiteit de achtergrond van twaalf dossiers, andere dan bovengenoemde voorbeelden. De vraag was: welke factoren liggen ten grondslag aan de overtredingen en wat kan het bestuur en het Openbaar Ministerie daaraan doen? Dat onderzoek werd in 2010 afgerond. De bestuurlijke rapportage biedt lessen voor het bestuur en handvatten hoe om te gaan met de overheid als verdachte. Onlangs, in oktober 2011, zijn de resultaten van het onderzoek openbaar gemaakt. Dit gebeurde gelijktijdig met de bekendmaking van het FP dat het in de zaak Otapan niet tot vervolging overgaat. Arnt Mein, senior onderzoeker bij het Verwey-Jonker Instituut en onderzoeker aan de Erasmus School of Law, analyseerde de door het FP geselecteerde strafdossiers en sprak met zeven officieren van justitie. Henk van de Bunt, hoogleraar criminologie aan de Erasmus School of Law voerde de wetenschappelijke

De twaalf onderzochte zaken

supervisie. Hoewel de dossiers niet met naam worden genoemd, zijn uit de omschrijving van de feiten Probo Koala en Otapan te herkennen. Beide zaken maken deel uit van de onderzochte dossiers. Wat leert de context ons over de overtredende overheid?

,,In de organisatiecriminologie onderscheiden we de begrippen ‘willen’ en ‘kunnen’. Het zijn motivationele en situationele factoren die ten grondslag kunnen liggen aan naleving of overtreding van regels. Door deze begrippen als perspectief te hanteren zijn milieuovertredingen van de overheid beter te begrijpen. Soms wil men de regels wel naleven maar verhinderen de omstandigheden dat. Overtredingen zijn dan bijvoorbeeld het gevolg van slordigheden, domme pech, onvoldoende juridische kennis, onvoldoende scheiding van de functies vergunningverlening en handhaving. Maar soms worden bestuurlijke afwegingen gemaakt, is er tijdsdruk of de wens om hoge kosten en forse schadeclaims te vermijden. Dan is er sprake van ‘wel kunnen, maar niet willen’. Dat was het geval in de dossiers Probo Koala en Otapan. Vervolging ligt dan in de rede voor zover dat mogelijk is gezien de strafrechtelijke onschendbaarheid van de overheid.” Wat moeten officieren van justitie hiermee?

,,In de eerste plaats zou het FP kunnen stimuleren dat het bestuur meer investeert in integriteitprogramma’s, handhavingsbeleid en juridische kwaliteitszorg. Daarnaast adviseren we het FP meer rekening te houden met de oorzaken en context van de overtreding. Dat kan door het voeren van een meer gedifferentieerd vervolgingsbeleid. Bijvoorbeeld door het eisen van een voorwaardelijke straf met als voorwaarde het aantoonbaar succesvol implementeren van een complianceprogramma. Uit de gesprekken met de officieren blijkt dat zij daar niet veel voor voelen. Het is zelfs zo dat een aantal de overheid extra hard aanpakt omdat zij vinden dat die een voorbeeldfunctie heeft. Vooral daar waar de overheid optreedt als marktpartij, willen de officieren gewoon tot vervolging kunnen overgaan, bijvoorbeeld als een overheidsorgaan exploitant is van een haven.” Begrijpelijk toch? Een overtredende overheid, dat schokt de rechtsorde. De toon van de rapportage is echter nogal mild. Waarom?

,,Voor de duidelijkheid, soms moet er wel degelijk worden opgetreden. Dat is ook gebeurd in die gevallen waar sprake lijkt van ‘niet willen’. Of wanneer herhaaldelijk dezelfde overheidsinstantie in de fout gaat, is strafrechtelijke vervolging op zijn plaats. Wel willen wij wijzen op andere mogelijkheden tot

Feiten

Verdenking overtreding

Verdachte

1 Sluikhandel in (gevaarlijke) afvalstoffen, valsheid in geschrifte. 2 Af- en terugpompen gevaarlijke stoffen Valsheid in geschrifte 3 Onttrekking grondwater aan bouwterrein 4 Aanleg oefengolfbaan (ontgronding) uitbreiding golfbaan 5 Verwerking grond bij uitbreiding golfbaan 6 Verwijdering en afvoer asbest bij sloop schoolgebouw zonder asbest inventarisatie 7 Afvoer en ondeugdelijke opslag vervuilde grond 8 Verwijdering en afvoer asbest uit renovatie- panden, valsheid in geschrifte 9 Onttrekken grondwater aan bouwterrein 10 Lozing verontreinigd afvalwater op opper- vlaktewater 11 Lozing gasolie door boot op oppervlaktewater 12 Opslag grond en dempen watergang als gevolg van verschuiving grond

EVOA

Staat

EVOA

Gemeente

Grondwaterwet Wet milieubeheer Ontgrondingenwet, Wet bodembescherming, Wet RO, bestemmingsplan Wet milieubeheer, Bouwstoffenbesluit Asbestverwijderings- besluit, Wet milieubeheer Wet milieubeheer, Wet bodembescherming Asbestverwijderings- besluit, Wet milieubeheer, wetboek van strafrecht Grondwaterwet Wet milieubeheer, Wvo, wetboek van strafrecht Wet milieubeheer, Wvo, wetboek van strafrecht Wet milieubeheer, Keur Hoogheemraadschap

Gemeente Gemeente

Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente

Gemeente Agentschap Agentschap Agentschap

gedragsbeïnvloeding. Een officier kan behalve de strenge politieman ook de rol van adviseur of van auditor op zich nemen. Welke rol is juist afhankelijk van de context. In een van de onderzochte dossier handelde een ambtenaar alleen, hij kreeg geen feedback van collega’s of meerderen. Hij moest het zelf maar uitzoeken. In een ander geval werden er veel slordige fouten gemaakt en was er sprake van achterstallig onderhoud. In die gevallen is het wellicht zinvoller eerst een indringend gesprek te voeren met de superieur of de wethouder. Als dat niet leidt tot resultaten, kan het Openbaar Ministerie alsnog overgaan tot vervolging. Dat levert meer op dan vervolging van de individuele ambtenaar. Bovendien kan het FP zo beter de betekenisvolle zaken behandelen in plaats van de minder relevante overtredingen.” Een van de aanbevelingen luidt een verbeteringsprogramma te starten. De verbetering van de handhaving staat al 25 jaar op de agenda.

,,We wilden het toch noemen. Na de rapporten uit de jaren negentig, de aanbevelingen na de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam, lijken de structurele verbeteringen maar niet aan te slaan. Aandacht voor ambtelijke en bestuurlijke integriteit, juridische kwaliteit en helder handhavingsbeleid blijft nodig. Men moet doordrongen zijn van het belang van consistente handhaving. “

HandHaving 2011 #6

19

Nadere inlichtingen: • mr. Arnt Mein, Verwey-Jonker Instituut, [email protected] Op www.verwey-jonker.nl is de Bestuurlijke rapportage overtredende overheden te downloaden.

Van uiterlijk naar innerlijk door de jaren

20

HandHaving 2011 #6

21

je ma Je Maintiendrai ‘Je Maintiendrai’, zo staat er in het wapen van Nederland. ‘Ik zal handhaven’, een uitdrukking die ook op ons vakgebied van toepassing is. In dit laatste nummer vertellen handhavers over emoties en contact in hun vak.

‘Ik begin altijd met interesse tonen’

Veertien jaar geleden startte Bianca de Cort (38) bij de gemeente Tilburg als milieuhandhaver. Inmiddels is haar werkterrein verbreed naar de Drank- en horecawet, brandveiligheid en evenementen zoals de kermis. ,,Mijn collega ging er meteen tussen staan. Die dacht dat er klappen zouden vallen.”

Tekst: Harry Perrée

,,Er is een beeld dat je niet met open armen zou worden ontvangen, maar meestal word je netjes ontvangen en neemt een ondernemer de tijd voor een controle. Ik begin altijd met interesse tonen in het bedrijf en niet meteen met dit is niet goed, dat is niet goed. Als ik bij de controle merk dat er weerstand is, probeer ik hem te overtuigen. Bij onverwachte controles, als de ondernemer geen tijd vrijmaakt, is dat soms lastig. Dan maak ik een afspraak voor een andere keer.” ,,Bij horeca vermijd ik het om ‘s avonds de discussie aan te gaan over het feit dat de pui dicht moet. Nee, ik word niet voor zeurkous aangezien. We vragen sowieso altijd naar de leidinggevende, maar die is vaak volop aan het werk, de muziek staat hard, je kunt alleen buiten praten en daar staan de bezoekers. Niet de meest ideale situatie. Dus dan houd je het kort.” ,,Er is wel eens wat voorgekomen. Bij een evenement werd geen glas op het terras toegestaan. Ik zag bij een

Foto: Peter van den Kerkhof

22

ainte café plastic bekers staan, maar daartussen glazen bierkannen. Ik liep naar binnen, vroeg naar de exploitant en zei alleen: ik zie dat je glazen bierkannen op tafel hebt staan. Die man begon direct te schreeuwen en te schelden, daar was geen speld tussen te krijgen. Mijn collega ging er meteen tussen staan. Die dacht dat er klappen zouden vallen.” ,,Ik schrok; het was een vervelend gevoel dat hij daar zo stond te schreeuwen met bezoekers erbij. Ik kwam er niet tussen. Hij was blind van woede. Totdat hij op een gegeven moment zag dat wij niet meer reageerden. Toen gaf ie opeens zijn kaartje. Daarna was het moment er niet meer naar om met hem in discussie te gaan.” ,,Nee, het voelde niet of ik met de staart tussen de benen afdroop, want ik heb wel gezegd wat ik van hem verlangde. Maar ik dacht wel: stel dat er morgen weer een overtreding is. Hoe stap ik daar dan binnen? Als je altijd zo ontvangen wordt, dan zou ik ermee kappen.”

,,Maar er zijn ook vrolijke momenten. Zo hadden we een keer een gesprek bij een autobedrijf. De buurman klaagde bij ons dat dat bedrijf auto’s op straat parkeerde. Van de apv mocht dat niet, maar ja, het was een industrieterrein met voldoende parkeerplaatsen. Eigenlijk ging het gewoon om een burenruzie. Toen hebben we die mensen bij elkaar gezet. De buurman kwam binnen bij het autobedrijf, keek mij aan en zei: Ik maak je af. Ik zeg: Wat zegt u nou? Hij zei: Dat zei mijn buurman tegen mij. Die man had een heel agressieve houding. Toch hebben we bereikt dat ze weer in gesprek zijn en elkaar de hand schudden. Het autobedrijf heeft toegezegd geen auto’s meer bij de buurman voor de deur te zetten daar ging het hem om - en de buurman heeft toegezegd zelf naar het autobedrijf te stappen als het nodig is. Dan ga je met een goed gevoel weg.”

,,Omdat we een agressieprotocol hebben, is deze ondernemer uitgenodigd bij de directeur en aangesproken op zijn gedrag. Dat vind ik goed, want ik of een collega van mij moet een volgende keer weer naar binnen kunnen. Ik zal dan wel gespannen zijn: hoe zal hij reageren?”

HandHaving 2011 #6

23

De St De Stelling

Naming of Shaming

De Stelling:

Een toezichthouder controleert een bedrijf, doet verslag van de bevindingen, geeft als gezagdrager een officieel oordeel; objectief, onafhankelijk, weloverwogen en gebaseerd op feiten. Het oordeel bevat geen kwalificaties en is even feitelijk

als simpel: bedrijf X voldoet wel of niet aan de regels. Vervolgens los je eventuele problemen op. Toezichthouders zijn per definitie van naming en nooit van shaming. 24

Heinrich Winter, bijzonder hoogleraar Toezicht, RuG

,,Toezichthouders kunnen zich bezig houden met drie activiteiten: het verzamelen van informatie, het geven van een beoordeling op basis daarvan en – indien nodig – het plegen van een interventie. Soms zijn al deze activiteiten in één hand. Vaak is sprake van taakdifferentiatie en functiescheiding. Het gaat in deze stelling om de tweede stap: de beoordeling. Wanneer een toezichthouder normafwijkend gedrag constateert gaat hij in de regel uit van de beoordelingsmaatstaven uit het normatieve kader dat ook de onder toezicht gestelde kent, of behoort te kennen. De vaststelling van de overtreding is natuurlijk nooit waardenvrij. Het kan zijn dat de onder toezicht gestelde de regel niet begrijpt en deze daarom overtreedt. Dan verheldert de inspecteur de norm en geeft hij zo nodig aan hoe daaraan alsnog kan worden voldaan. Is sprake van een herhaalde overtreding of is het anderszins duidelijk dat de onderneming, de instelling of de particulier de overtreding moedwillig pleegt, dan past een steviger beoordeling. Dan gaat het benoemen (‘naming’) van de

overtreding en de overtreder over in het beschuldigen (‘shaming’) van de overtreder. In de regel past daarbij ook ander interventiegedrag. De toezichthouder escaleert en neemt de volgende stap in de handhavingspiramide. De interventie bij ‘shaming’ is niet meer informerend, adviserend of anderszins ondersteunend, maar waarschuwend of zelfs sanctionerend, eventueel zelfs door middel van ‘blaming’.”

Rob Velders, eigenaar van advies- en consultancybureau Naming, faming and shaming (noemen, roemen en verdoemen) is een opkomende trend in toezichtland. En dat is om drie redenen. Ten eerste omdat het de naleving kan bevorderen en ten tweede omdat het past in de maatschappelijke eis tot meer openheid. Tot slot legt de toezichthouder er verantwoording mee af en maakt hij zijn meerwaarde duidelijk. Maar het publiceren van “droge” toezichtresultaten behoeft duiding om te voorkomen dat er verkeerde conclusies, ten goede of ten slechte, aan verbonden worden. Het zal de gemiddelde burger weinig zeggen en

tellin daarom is duiding – faming of shaming – nodig. Wat mij betreft nemen we als uitgangspunt dat als we shamen, Tekst: Casper Ferwerda we óók famen; wie doen het minder goed of zelfs slecht en wie doen het juist goed? De reden om dat te doen is om de burger te informeren over waar hij “gevaar” loopt en waar (juist) niet. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit gaat resultaten van controles van horeca met een kleurwaardering openbaar maken. Goede zaak! Kunnen we tenminste eten in hygiënische restaurants. Een deel van de bedrijven zal dientengevolge bovendien direct zelf actie ondernemen, zo blijkt uit ervaringen in Denemarken. Steeds meer toezichthouders maken hun toezichtsresultaten openbaar. Zo is over alle scholen en ziekenhuizen van Nederland kwalitatieve informatie te vinden op de sites van de Onderwijsinspectie en de In Amsterdam liggen ongeveer 2800 woonschepen. Tweeduizend vallen Gezondheidsinspectie. De markttoezichtonder de verantwoordelijkheid van vermelden op houders, zoals OPTA en AFM, Waternet, RWS kijkt toe op de hun sites zelfs de sancties met naam en achthonderd anderen. toenaam van de bedrijven of personen. Het toezicht op de leefomgeving loopt in dezen dus achter! Foto:behoorlijk gemeente Groningen Maar wel een waarschuwing: als instrument moet het weloverwogen ingezet worden,

met een duidelijk doel. Het internet vergeet immers niets en soms heeft het gewoon ook geen meerwaarde om te shamen of te famen. Naming, faming and shaming is dus een soort drie-eenheid. Ik ben het daarom volkomen oneens met de stelling.

Colette Alma, directeur VNCI ,,Ik ben het om twee redenen hartstochtelijk oneens met deze stelling. Ten eerste gaat de stelling uit van het “zwart–wit” denken van een theoreticus die nooit met de praktijk te maken heeft, en die de regels tot zijn enige doelstelling verheft. Regels zijn algemene afspraken die nooit op alle praktijksituaties perfect kunnen passen. Soms is het dan ook verstandig om beargumenteerd, en in overleg, van regels af te wijken; zodat het doel van die regels gediend is. Daarbij komt dat er in onze bedrijfstak algemene richtlijnen en andere pseudo regels, die vaak heel scherp zijn opgeschreven, direct van toepassing worden verklaard.. Niet zelden zien we een dan dispuut over de interpretatie van regels in een specifieke situatie. ‘Naming’ zonder de mening van bedrijven zelf te vermelden

HandHaving 2011 #6

is daarom in ieder geval geen goed idee. Het zwart-wit denken betekent ook dat alle bedrijven die onderworpen worden aan ‘naming’ in eenzelfde categorie geplaatst worden. Daarmee stelt men degene die op een snelweg met een 100 km/uur grens bekeurd wordt bij 101 km gelijk aan degene die op diezelfde weg systematisch 180 km/ uur rijdt. Niet aanbevelenswaardig volgens mij. Ten tweede is het een illusie om te denken dat ‘naming’ neutraal kan gebeuren; ‘naming’ heeft altijd een ‘shaming’effect. Gelukkig is het in onze maatschappij zo dat ‘voldoen aan de regels’ in het algemeen als ‘goed’ wordt gekenschetst en ‘niet voldoen aan de regels’ als ‘slecht’. Bedrijven die onderwerp zijn van ‘naming’ worden dus automatisch geassocieerd met ‘slecht’. De recente ervaringen met naming en shaming in het kader van BRZO en PGS-15 inspectieresultaten laten duidelijk de tekortkomingen van dit mechanisme zien. Als de gedachte post zou vatten dat ‘naming’ zonder consequenties kan, dan gaan we evident een verkeerd pad op.”

25

je ma Je Maintiendrai ‘Je Maintiendrai’, zo staat er in het wapen van Nederland. ‘Ik zal handhaven’, een uitdrukking die ook op ons vakgebied van toepassing is. In dit laatste nummer vertellen handhavers over emoties en contact in hun vak.

‘Hé kale, wat kom je doen?’

Peter van den Bogaert (51) was politieagent, sociaal rechercheur en gaf bij de gemeente Maastricht leiding aan de toezichtsactie op woonwagenlocatie Vinkenslag. Inmiddels werkt hij zelfstandig, onder de vlag van netwerkbedrijf Be Flex. Bij controles en huisbezoeken blijft hij bij voorkeur kalm en onverstoorbaar. Tekst: Harry Perrée

Foto: FBF.nl

,,De woonwagenwereld is klein. Ze weten wie Van den Bogaert is en wat hij heeft gedaan. Ik word niet met open armen ontvangen, maar negentig procent laat je zo binnen. Tien procent pruttelt en dan moet je wat extra verduidelijken. Een aantal is gewoon lastig. Maar ik hoef niet per se binnen te komen.” ,,In Tiel begeleid ik ambtenaren bij het bezoeken van woonwagenlocaties. Daar was een man die bleef achteraf staan. Toen ik naar hem toeliep, riep hij: Hé kale, wat kom je doen? Dus dat zet meteen de toon. Luister, zegt-ie, ik heb twee wapens. Ik zeg: Da’s mooi. Hij zegt: Ik heb er ook patronen bij. Ik zeg: Da’s ook mooi, ik neem aan dat je er ook een vergunning voor hebt. Dan zie je hem kijken ... dat is niet helemaal de reactie die hij

26

had verwacht. Je moet je niet laten intimideren door dat soort van gevaardreigingen.” ,,Mijn stijl? Je moet meegaand en rustig kunnen zijn, maar je moet ook to the point kunnen zeggen: Klaar, amen uit! Maar ik probeer altijd het belang van de andere partij te laten meewegen.” ,,Gisteren was ik met een bouwinspecteur op een woonwagenlocatie in Alblasserdam. De gemeente was al lang in gesprek om die te verplaatsen. Daar was een woonwagen geplaatst en geen omgevingsvergunning aangevraagd. Dan zeg ik: hoe zit dat? Zegt

ainte die man: klopt, ik zit hier met mijn Tabbert (caravan), de winter komt eraan, ik moet iets voor mijn kinderen regelen. Ik was het spuugzat dat het zo lang duurt. Ik dacht: ik koop een wagen en zet ‘m in elkaar. Dan zeg ik: ik vind het een bijzonder domme actie. Je verstoort een proces dat aan het eind is. En als je denkt dat je dan hiervoor nog een verplaatsingsvergoeding krijgt, heb je het mis.” ,,Nee, daarmee wrijf ik geen zout in de wonde. Ze wéten dat gewoon. Het zijn slimme mensen. De sfeer was niet vijandig. Hij stond tegen de auto geleund, nadenkend. Dat kun je zien: hij keek naar de lucht. Non-verbaal gedrag is belangrijk. Als de emotie komt, begint ie te hakkelen, wordt ie roder. Maar hij werd niet emotioneel.”

,,De bouwinspecteur zei tegen mij: Ik ga tegen hem zeggen dat wij gaan toetsen of het gelegaliseerd kan worden. Dat moet de gemeente namelijk doen, ook al weet je dat het niet kan, zoals hier, want de woonwagenlocatie past niet in het nieuwe bestemmingsplan. Ik zeg: draai daar niet omheen en zeg dat meteen. Anders heb je over drie maanden de rapen gaar als je dan de afwijzingsbrief stuurt. Nee, dat escaleerde niet. Het sterkste vind ik het als je zo’n brief dan brengt. Zeg in gewone woorden wat er in staat en niet al die blabla van ‘wij hebben geconstateerd dat ...”

,,In mijn hele carrière is het nooit misgegaan. Soms gaat het er heel hard aan toe. Dat ze op dertig centimeter van je vandaan met het speeksel op de mond staan te schelden en tieren en roepen ik sla je op de grond!”

,,Ik blijf altijd op mijn gemak zitten. Laatst was ik bij eentje op bezoek - het ging om een verplaatsingsvergoeding van drie ton. Hij leunt over tafel en zegt tegen mij: Ik zou me zo kunnen voorstellen dat je met die halsstarrigheid van jou wel eens een dreun voor je kop kunt krijgen. Ik zeg: Dat zou kunnen. Dan gaat het licht uit, ja. Maar, zeg ik tegen hem, je kent wel van die films, dat je dan wakker wordt en je ziet dan zo’n zuster in een doorschijnende jurk. Dat is toch niet verkeerd wakker worden, hè? Dan leunt ie opeens naar achteren en zegt: Jij bent niet normaal. Laten we het maar hebben over de dingen waar we het over moeten hebben. Je kunt tegen die man ook zeggen: als dit de toon wordt, dan is hiermee het gesprek afgelopen. Maar dan ga je weg en heb je niks bereikt en moet je toch nog een keertje terug. Het ging om drie ton, maar hij wou meer en was aan het aftasten. Hij zocht de scherpte op. Het klinkt raar, maar het is gewoon één groot theater. Met die scene die ik hem voorhield, daar kon ie niks mee. Bij hem werkte dat perfect.”

HandHaving 2011 #6

27

Bestuurskundige Michiel de Vries

‘Institutionalisering maakt eigen verantwoordelijkheid kapot’ In Handhaving komen doorgaans toezichthouders aan het woord over toezicht. Maar hoe wordt van buitenaf naar de wereld van toezicht gekeken? Op bezoek bij hoogleraar bestuurskunde Michiel de Vries van de Radboud Universiteit. Over risicoanalyses, voorgekookte controles en de tussenpudding van regionale uitvoeringsdiensten. Tekst: Harry Perree

Michiel de Vries: ,,Ik denk dat we in het algemeen in de samenleving de inhoud zijn vergeten.”

Toezicht is niet direct het onderzoeksterrein van hoogleraar bestuurskunde Michiel de Vries. Hij beziet de wereld van toezichthouders en handhavers vooral vanaf de zijlijn, zo legt de wetenschapper uit in zijn werkkamer aan de Radboud Universiteit. Achter hem een muur vol boeken en een bureau vol paperassen. Hij zit er ontspannen bij aan tafel, voeten in de lucht. ,,Hoe dat zit, weet ik niet”, zegt hij geregeld als het gesprek van grote lijnen neerdaalt in concrete zaken. Wat niet wegneemt dat hij vanaf de zijlijn toch ideeën over toezicht laat opborrelen. Bij nader inzien is het onderwerp hem trouwens niet totaal vreemd. Drie weken geleden reisde hij nog af naar Den Haag, als lid van de begeleidingscommissie voor de evaluatie van Verispect, het toezichtsorgaan voor de Metrologiewet. ,,Oftewel: krijg je bij de slager inderdaad een kilo vlees als je om een kilo vraagt”, legt hij uit, ,,en hoe kan dat gehandhaafd en gecontroleerd worden. Zijn de meetinstrumenten geijkt?”

28

Toezicht houden is steeds meer een zaak van papier geworden, constateert De Vries bij zijn werk in de begeleidingscommissie voor Verispect. Slim handhaven vereist nu eenmaal dat de toezichthouders de risico’s beoordelen die aan bedrijven vastzitten. ,,Met die risicoanalyses kun je het ene type bedrijf meer controleren en het andere wat globaler. Dat soort tendensen zie je. Dat zag ik bij de metrologie ook.” Moeten we daar blij mee zijn?

,,Daar moeten wij beperkt blij mee zijn. Het idee dat je zonder fysieke controle kunt, gaat uit van te veel vertrouwen in de bedrijven die het tot nu toe goed doen. Door veranderende economische omstandigheden kunnen bedrijven zich ook opeens anders gaan gedragen. Slim handhaven betekent niet dat je een risicoanalyse maakt en dan jarenlang denkt dat je het in de hand hebt. Je moet risicoanalyses opnieuw maken en weten welke bedrijven en burgers de neiging hebben sneller over de schreef te gaan. Die moet je het hardst controleren.” Van de handhaver wordt verwacht dat hij zowel ferm optreedt als meedenkt. Hij zit in een spagaat, constateerde oud-inspecteur-generaal van de inspectie VWS Ferdinand Mertens eerder in Handhaving.

,,Ik handhaaf de orde in collegezalen en aan de andere kant denk ik met mijn studenten mee hoe de

studie beter kan. Dat zijn twee dimensies van dezelfde functie. De handhaver kan zeggen: op dit moment overtreed je de regels en moet ik optreden. Als je wilt voorkomen dat ik volgende maand weer kom, dan moet je maatregelen treffen. En als hij meedenkt en zegt: dat moet je zo en zo aanpakken, zou ik niet weten waarom dat een spagaat is. Kijk, het wordt anders als hij betaald wordt voor die adviezen. Dan komt hij in een lastig parket om te handhaven. Dat zie je bij accountants. Die geven enerzijds adviezen over hoe de jaarrekening beter te maken en doen anderzijds de controle. Dan zit je in een spagaat, ja. Dan ga je je eigen vlees keuren.” Dat doet denken aan certificering; dan betaalt een bedrijf degene die het bedrijf controleert.

,,Certificering? Dat is meer procesgericht en gericht op uitsluiting dan dat het echt iets zegt over kwaliteit. Kijk naar certificering in de organisatieadviesbranche. Dat is gericht op opdrachten binnenhalen. Het andere bureau is te klein voor certificering en dus ook voor die opdracht van de overheid. Het is marktbescherming in plaats van controle op hoe goed het allemaal gaat. Ik ken heel wat bouwondernemers die zeggen: ik word er doodziek van. Het stelt weinig voor en is puur procesgericht. Laat het helder zijn: als vertrouwen gerechtvaardigd is, heb je minder controle nodig. Hoe minder je nodig hebt, hoe beter het is.” Het gaat er om hoe je zo min mogelijk maar nog net genoeg controle organiseert.

,,Exact, dat is de hamvraag. Een student van mij is bezig met de vraag in hoeverre je participatieprocessen voor burgers moet institutionaliseren. Er zit ergens een optimum tussen helemaal vrijlaten en helemaal voorkoken.” U bedoelt dat controles ook voorgekookt zijn?

,,Ja, het gaat om papieren formele controles. Ik denk dat we in het algemeen in de samenleving de inhoud zijn vergeten. We moeten meer naar inhoud en minder naar de regels kijken. We denken dat institutionalisering overal de oplossing voor is. Maar dat is het niet. Institutionalisering maakt ook een hele hoop kapot aan eigen verantwoordelijkheid. Handhaving daarbij maakt het alleen maar erger: ‘Ik ben vorige week gecontroleerd, dus dat is goed’ ...” Het opzetten van de regionale uitvoeringsdiensten (rud’s) is ook een vorm van institutionalisering.

,,Ja, maar ik bedoel met institutionalisering vooral de regels waar je als burger en bedrijf aan moet voldoen. Als je tegen mensen zegt: ‘je doet het goed als je op papier alles goed hebt geregeld’, dan is de vraag of daarmee het doel van de regels - bijvoorbeeld dat je

probeert het milieu minder te belasten - is gediend.” De Vries is geen voorstander van regionale uitvoeringsdiensten, die ook het toezicht gaan doen. Organiseer het op rijksniveau, adviseert hij. ,,Ik heb de gemeenten hoog zitten, hoor. Maar als de expertise niet in huis is en ze dat, gegeven hun omvang, niet zelfstandig kunnen regelen, heb ik liever dat het op rijksniveau gebeurt in plaats van in een of andere gemeenschappelijke regeling.” Het leidt volgens hem tot een vage ‘tussenpudding.’ ,,Je kunt gemeenten groter maken. Dat zou ik fantastisch vinden. Maar om samen met provincie de vormgeving van zoiets belanghebbends voor de gecontroleerden te laten doen zonder adequate democratische controle, dat vind ik een probleem. Juist in controle moet je checks and balances hebben. Want ook de controleurs moet je controleren.” En dan volgt een minicollege naar aanleiding van zijn vorig jaar verschenen onderzoek The Importance of neglect over vijftig jaar ontwikkeling van Nederlands overheidsbeleid. Rode draad: wat beleidsmakers in de ene periode verwaarlozen, krijgen ze een volgende periode teruggekaatst. Kijk naar het korte termijnbeleid van vlak na de Tweede Wereldoorlog, nodig om snel veel problemen aan te pakken. De vraag ‘waar wil je op lange termijn heen met de samenleving?’ werd verwaarloosd. Dat leidde in de jaren vijftig, aldus de bestuurskundige, tot kwaliteitsverbetering en standaardisatie. ,,Iedereen heeft recht op een woning met een paar slaapkamers, een aanrecht van minimaal 2 meter en 1 centimeter, een hoogte van 2 meter 60 in de woonkamer en 2 meter 40 in de slaapkamer. In de jaren zestig krijg je dan dat mensen zeggen: ja, maar ik ben geen standaardmens, wij zijn anders, wij zijn met z’n allen anders, wij hebben verschillende belangen en verschillende ideeën. Dan krijg je democratisering. Maar dat kost een hele hoop geld en leidde weer tot efficiencyaanpak en verwaarlozing van andere zaken. Hoewel elk beleid hartstikke effectief is en de doelen haalt die het zich stelt.” En wat vertelt dit ons over toezicht?

,,Nou, in de jaren negentig is vooral gedacht: we moeten bedrijven faciliteren. De aanpak was: laten we gedogen. Dat was hét toverwoord van de jaren negentig. In het begin van het nieuwe millennium waren er zaken waardoor je kon zeggen: hebben we niet te veel gedoogd? Hebben we niet vergeten dat er ook nog zoiets is als handhaving? Er is nu een heel ander type samenleving van meer ge- en verbieden en meer handhaving. Balkenende heeft gezegd: fatsoen moet je doen. Dan kom ik weer terug bij het begin: als je vertrouwen in elkaar kunt hebben, heb je ook niet zoveel regels nodig.”

HandHaving 2011 #6

29

Jurisp Tekst: Jan van den Broek

Jurisprudentie

‘Kwaliteit oppervlaktewater verbeterd’ Uitgesproken uitspraken

In deze rubriek zijn de afgelopen jaren veel uitspraken van verschillende rechters aan de orde geweest. Een aantal uitspraken is in het geheugen blijven hangen omdat ze belangrijke gevolgen hebben gehad voor de praktijk van handhavers. Zo hebben uitspraken van de Hoge Raad ervoor gezorgd dat de overheid de kosten voor bodemsanering niet kon verhalen. Andere uitspraken van ons hoogste rechtscollege hebben er juist toe geleid dat de overheid zelf vrijuit gaat. Dat het kan verkeren leert echter een recente uitspraak van het Gerechtshof Den Haag als gevolg waarvan de gemeente Rotterdam en DCMR aansprakelijk werden gesteld voor onvoldoende handhaving. Alle reden voor handhavers om de jurisprudentie goed te blijven volgen.

Tekst: Casper Geen kostenverhaal Ferwerda bodemsanering

In 1980 werd bekend dat Lekkerkerk te kampen had met een ernstig geval van bodemverontreiniging. Een directe reactie daarop was de Interimwet bodemsanering. Op basis van artikel 21 van die wet kon de overheid gevallen van ernstige verontreiniging onderzoeken en saneren. De Staat kon de rekening daarvoor neerleggen bij de onrechtmatige veroorzaker. In de geruchtmakende zaken van de Staat tegen Akzo Resins en Van Wijngaarden zette de Hoge Raad in 1992 echter een forse streep door de rekening. De Hoge Raad oordeelde namelijk dat kosten verhalen niet mogelijk was als een bedrijf het eigen bedrijfsterrein had verontreinigd voor 1975. 2800 Bedrijven konden In Amsterdam liggen ongeveer woonschepen. vallen dat de Staat immers voorTweeduizend 1975 niet weten ondervermogensnadeel de verantwoordelijkheid(onderzoeksvan later en Waternet, RWS kijkt toe op de saneringskosten) zou lijden als gevolg van achthonderd anderen. bodemverontreiniging. De Staat probeerde nog wel de kosten te verhalen voor verontreiniging van een terrein van een Foto: gemeente Groningen derde. In een procedure waarbij de Staat Shell wilde laten betalen voor een bodem-

30

verontreiniging in Gouderak kwam de Hoge Raad in 1994 echter ook tot een afwijzing. Minister Alders probeerde met een wetswijziging kostenverhaal van voor 1975 alsnog mogelijk te maken als aan een aantal in de wet omschreven voorwaarden zou zijn voldaan. Een belangrijke eis is echter dat de veroorzaker zich met het oog op de voor hem kenbare ernstige gevaren ernstig verwijtbaar de ernstige verontreiniging toch niet heeft nagelaten. In een uitspraak van 2001 tegen Akzo Nobel Chemicals oordeelde de Hoge Raad dat daarmee wordt bedoeld dat een bedrijf slechts aansprakelijk is als opzettelijk of bewust roekeloos is gehandeld. Dat zal niet snel het geval zijn.

Pikmeer I en II De gemeente Boarnsterhim zal niet hebben bevroed dat het baggeren van vaarwater tot twee belangrijke arresten zou leiden. Het uitgebaggerde slib (klasse III) liet de verantwoordelijke ambtenaar storten in het Pikmeer. Hij werd veroordeeld door de

rechtbank en het hof, maar de Hoge Raad haalde in 1996 een streep door de veroordeling. In dit eerste Pikmeer-arrest ging de Hoge Raad ervan uit, dat de gemeente Boarnsterhim niet strafrechtelijk kon worden vervolgd. Bij de invoering van de strafbaarheid van rechtspersonen zou namelijk zijn onderkend dat openbare rechtspersonen (zoals gemeenten) wel eens anders beoordeeld zouden moeten worden als het om een specifieke overheidstaak gaat. De Hoge Raad ging ervan uit, dat het storten binnen de bestuurstaak viel. De gemeente was dus niet strafrechtelijk aansprakelijk en de ambtenaar daarmee ook niet. Het feitelijk handelen van de ambtenaar die de leiding had over de baggerstort was namelijk nauw verbonden met het handelen van de gemeente. Deze uitspraak heeft in de media tot veel kritiek geleid. Waarom zijn burgers en bedrijven wel strafbaar voor illegale stort en overheden niet? Pikmeer I werd echter in 1998 gevolgd door Pikmeer II. De Hoge Raad wees in Pikmeer I

prud Tekst: Jan van den Broek

de zaak terug naar het Hof Leeuwarden om te laten vaststellen of de gemeente daadwerkelijk in het kader van haar publiekrechtelijke taak had gehandeld. Het hof oordeelde dat de gemeente zich min of meer had gedistantieerd van de werkzaamheden, onder andere omdat er geen stortvergunning aanwezig was en zij dus niet in het kader van haar publiekrechtelijke taak had gehandeld. De gemeente kon daarom dus wel strafrechtelijk worden vervolgd en daarmee ook de ambtenaar, die een boete van 1500 gulden moest betalen. De Hoge Raad nuanceert Pikmeer I door te oordelen dat strafrechtelijke immuniteit alleen dan nog aangenomen mag worden, indien de betreffende gedragingen naar hun aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht. En dit in het kader van de uitvoering van een bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijke verkeer deelnemen. Aangenomen mag worden dat Pikmeer II alleen in afzonderlijke gevallen tot strafrechtelijke immuniteit zal leiden.

Rotterdam en DCMR moeten betalen voor niet handhaven In 1995 had DCMR bij op- en overslagbedrijf CMI een groot aantal ernstige overtredingen van de hinderwetvergunning van 1993 geconstateerd. Zo waren er ontoereikende

voorzieningen voor de opslag van gevaarlijke stoffen, stonden de loodsen met oxiderende stoffen op instorten, ontbraken poederblussers en brandhaspels en was er geen deskundige persoon; er zou ook niemand opgeleid gaan worden. De gemeente en DCMR treden niet op. Niet veel later brandt niet alleen een loods van CMI zelf af, maar gaan ook loodsen van Expeditie en Stuwadoorsbedrijf RES B.V. in vlammen op. De in die loodsen opgeslagen goederen zijn van PSC Trading GmbH en een aantal andere bedrijven. PSC en de verzekeraars van die bedrijven vorderen hun materiële schade aan de goederen, opruim- en vernietigingskosten, expertisekosten en buitengerechtelijke kosten. De schade wordt echter niet gevorderd van CMI, maar van de gemeente en DCMR. De gemeente en DCMR hebben volgens het hof een ruime mate van beleidsvrijheid bij het bepalen of, hoe en wanneer zij handhavend wensen op te treden. Dat geldt ook wanneer zij eenmaal een overtreding van vergunningvoorschriften hebben geconstateerd. Maar de rechter kan het doen en laten van de gemeente en DCMR wel toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die toetsing leidt ertoe dat in het licht van de acute en ernstige gevaren en de aanmerkelijke kans op ernstige schade die zou ontstaan indien deze gevaren zich zouden verwezenlijken, in beginsel een voortvarend en dwingend optreden van de gemeente en de DCMR verwacht mocht worden. Het hof constateert dat dat er niet

HandHaving 2011 #6

is geweest. Het hof concludeert dat de gemeente en de DCMR geen blijk hebben gegeven van een voldoende inzichtelijke belangenafweging en dat de belangen van degenen die door de vergunning worden beschermd, door het onvoldoende voortvarend en niet dwingend optreden van de gemeente en de DCMR onevenredig zijn geschaad ten opzichte van het belang van CMI bij voortzetting van haar onrechtmatig handelen. Het hof komt tot de slotsom dat de gemeente en de DCMR onrechtmatig nalatig zijn geweest.

31

De Lezers

Handhaving heeft ongeveer 8000 abonnees. Die het blad met aandacht lezen, gezien het aantal reacties dat na het verschijnen van een nieuw nummer bij de redactie binnenkomt. Wat gaat de lezer missen? Jeannette Bol, DCMR Vindt u het jammer dat HandHaving stopt? ,,Het is doodzonde. HandHaving was een informatief vakblad voor en door de mensen die dagelijks met de voeten in de klei staan.” Hoe lang heeft u een abonnement gehad? ,,Ongeveer twee jaar.” Wat vond u sterk aan HandHaving? ,,De ervaringen van toezichthoudende collega’s in het hele land op allerlei vakgebieden. Ze hebben met dezelfde problematiek te maken als het gaat om het aanspreken van mensen en bedrijven op verantwoordelijkheden op basis van wettelijke afspraken.”

milieucontroles. De DCMR is ook een pilot gestart met de iPad en het is leuk om te lezen dat collega’s van andere overheidsdiensten dezelfde stap aan het zetten zijn.” Welk blad over toezicht en handhaving gaat u nu lezen? ,,Geen idee.”

Joris van Kesteren, Inspectie Verkeer en Waterstaat Vindt u het jammer dat HandHaving stopt? ,,Ja. Het is goed dat toezichthouders zich laten informeren en inspireren door collega’s uit verschillende toezichtdomeinen.”

Welk artikel is u altijd bijgebleven? ,,Het verhaal over de illegale sloopauto’s uit Duitsland, die met een slooppremie in Nederland werden geparkeerd. Ook het verhaal over het toezicht en de handhaving op Thermphos in Zeeland heeft me aangegrepen.”

Hoe lang heeft u een abonnement gehad? ,,Vanaf het ongeveer het begin van HandHaving.”

Heeft u zelf in HandHaving gestaan? ,,Helaas niet.”

Welk artikel is u altijd bijgebleven? ,,Onder meer het interview met Ferdinand Mertens over synoptisch, ofwel gecombineerd privaat- en bestuurlijk toezicht, in de vorige editie.”

Heeft HandHaving gepubliceerd over een onderwerp waar u in uw dagelijkse praktijk ook mee bezig bent? ,,Jazeker. In het laatste nummer stond bijvoorbeeld een artikel over het gebruik van een tablet (iPad) bij

32

Wat vond u sterk aan HandHaving? ,,Het was een fraai vormgegeven en breed verspreid blad met een breed scala aan onderwerpen.”

Heeft u zelf in HandHaving gestaan? ,,Ja, twee jaar geleden. Ik gaf een reactie op een artikel

over het toepassen van staalslakken in een sloot in Akkrum.” Welk effect had het artikel? ,,Ik heb er helaas geen reacties op gehad. Wel ben ik daarna meerdere keren door de KLPD gebeld. Maar ik weet niet of dat kwam door het artikel.” Heeft HandHaving gepubliceerd over een onderwerp waar u in uw dagelijkse praktijk ook mee bezig bent? ,,Ik heb onder andere veel gehad aan de rubriek over jurisprudentie. Bijvoorbeeld over het toepassen van dwangsommen door DCMR. Ook publicaties over het toezicht en handhaving op grond en baggerstromen heeft mijn bijzondere interesse.” Welk blad gaat u nu lezen over toezicht en handhaving? ,,Ik ben geabonneerd op de nieuwsbrief van Rob Velders. Die ik van harte kan aanbevelen. Zijn commentaar op actuele onderwerpen is zonder meer deskundig te noemen.”

Jasper Mik, Rijkswaterstaat Vindt u het jammer dat HandHaving stopt? ,,Ik zal het blad zeker gaan missen. Ik vond het altijd fijn om over de collega’s te kunnen lezen. Wat leeft bij hen? Tegen welke problemen lopen ze op? Wat zijn oplossingen? En vooral: wat is de algemene beweging op het gebied van handhavingland?” Hoe lang heeft u een abonnement gehad? ,,Ik denk bij elkaar ongeveer twintig jaar.” Wat vond u sterk aan HandHaving? ,,Dat alle handhavingdisciplines aan bod komen. En ook dat partijen zoals de Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven (LAT-rb) en het Openbaar Ministerie regelmatig aan het woord kwamen. Sterk vond ik ook om regelmatig terug te kijken naar zaken die zich alweer een poosje geleden hebben afgespeeld en dat dan kort geschetst werd wat de stand van zaken van is. De taalrubriek mocht er wel uit wat mij betreft. Te belerend. En het had geen inhoud met het feitelijke werk. Wel ben ik het ermee eens dat we moeten voorkomen om heel ambtelijke brieven op te stellen die totaal onleesbaar zijn. We moeten heldere taal gebruiken. Dat schrijft en leest beter en de inhoud is niet voor meerdere uitleg vatbaar.” Welk artikel is u altijd bijgebleven? ,,De Brabantse boer die een eigen aansluiting had gemaakt op het persriool van het Waterschap en zo zijn overtollige gier loosde. Inventief maar ook vooral

gedurfd. Uiteindelijk is de boer toch gesnapt.” Heeft u zelf in HandHaving gestaan? ,,Ik zou het niet weten.” Heeft HandHaving gepubliceerd over een onderwerp waar u in uw dagelijkse praktijk ook mee bezig bent? ,,Actueel is natuurlijk de nieuwe inrichting van het toezicht, qua organisatie maar ook de wijze waarop je toezicht kunt houden. Om er wat van te vinden, en jezelf te kunnen meten, is het goed van de andere organisaties te horen wat hun werkwijze is.” Welk blad gaat u nu lezen over toezicht en handhaving? ,,HandHaving voldeed aan mijn verwachtingen. Ik zal me eerst eens goed moeten oriënteren op de andere bladen.”

Nynke Boonstra, RWS Noord-Holland Vindt u het jammer dat HandHaving stopt? ,,Vind ik wel. Er is binnen dit vakgebied veel behoefte aan kennisuitwisseling en samenwerking. Dit blad is een mooie vorm van even over je eigen schutting heen kijken, in de tuin van een collega.” Hoe lang heeft u een abonnement gehad? ,,Ongeveer 2,5 jaar.” Wat vond u sterk aan HandHaving? ,,Ik vond het fijn om over alle aspecten van ons vakgebied te lezen. Van bos tot water, van bodem tot lucht, en van gemeentelijk tot rijksniveau. Het was elke keer weer een eye-opener om te lezen wat er allemaal tot handhaving behoorde, dingen waar je in je dagelijkse werk niet bij stil staat. Er had wat betreft ook geen onderdeel uit gehoeven. Over het algemeen vond ik het merendeel interessant. Ik bewaar de uitgaven dan ook altijd.” Welk artikel is u altijd bijgebleven? ,,’Langzamerhand digitaliseert ook de handhaver’, in het vijfde nummer van dit jaar. Aan de hand van dat artikel lobby ik binnen mijn dienst nu hard voor de aanschaf van tablets voor de handhavers.” Heeft u zelf in HandHaving gestaan? ,,Helaas niet.” Welk blad gaat u nu lezen over toezicht en handhaving? ,,Daar heb ik nog niet naar gekeken. Sowieso zijn el veel interessante discussies gaande op LinkedIn en Yammer. Maar uiteindelijk heeft een tijdschrift toch mijn voorkeur, dus ik zal moeten gaan zoeken.”

HandHaving 2011 #6

33

je ma Je Maintiendrai ‘Je Maintiendrai’, zo staat er in het wapen van Nederland. ‘Ik zal handhaven’, een uitdrukking die ook op ons vakgebied van toepassing is. In dit laatste nummer vertellen handhavers over emoties en contact in hun vak.

‘Ik begrijp je, maar nu ben je betrapt’

Abdel Karim (50) bemiddelde voor een Amsterdamse Woningbouwvereniging bij extreme overlast door psychiatrische patiënten, drugsverslaafden en hangjongeren. In 2000 legde hij zich toe op woonfraude en in 2005 startte hij met een collega Dikaion. Voor woningcorporaties behandelt hij hoofdpijndossiers. Bij huisbezoeken zet hij zijn rustgevende glimlach en inlevende toon in. Zelden krijgt hij mot met bewoners. Tekst: Harry Perrée

Foto: FBF.nl

,,Ik word meestal aardig ontvangen: onderhuurders zijn niet agressief. Als zij het nieuws horen - vaak vrouwen - gaan ze vaak huilen. Ik heb met ze te doen. Als je illegaal bent en geen woning hebt. Wat doe je dan? In onderhuur wonen. Hetzelfde bij studenten. Je komt uit Maastricht maar studeert in Amsterdam. Ik begrijp dat deze mensen dit doen. Als je met begrip het gesprek ingaat, dan lukt het meestal.” ,,Hoofdhuurders reageren anders. Sommigen proberen je zodanig te intimideren dat je van gedachte zou kunnen veranderen. Ik weet je te vinden!,

34

zeggen ze (hij wijst met zijn vinger). Maar die doen je niks. Hoe ik dat weet? Jarenlange ervaring.” ,,Ik zeg: meneer, het is in uw belang om dit te beëindigen. Ik wil weten waarom ze het gedaan hebben. Is het omdat hij schulden heeft, in de auto slaapt en met onderhuur de schuld wil betalen? Dan wil ik de hoofdhuurder een tweede kans geven. Maar meestal zijn er andere beweegredenen. Hij woont bijvoorbeeld samen met zijn vriendin en vangt extra geld om een dure auto te rijden of de hypotheek af te lossen. Ja kijk ... ik heb geen respect voor wat deze mensen doen, maar ik heb wel respect voor de mensen zelf.” ,,Ik voel me wel eens bedreigd, maar laat nooit merken dat ik bang ben. Laatst was ik in Breda. Daar zou een huurder van een woning in Eindhoven samenwonen met zijn vriendin. Ik bel aan. Zijn vriendin doet open. Ik vraag: is meneer Prins (niet zijn echte naam) aanwezig? Zij zegt: nee, die is in Eindhoven. Ik zeg: ik wil toch graag even met u praten. Toen kwam

ainte die man - hij kon zich niet inhouden - boos aan de deur. Opeens stond ik binnen - het ging heel snel en die man stond vlak voor me te schreeuwen: Ik doe je wat! Ik zeg: Meneer, ik kom hier om met u te praten. Ik begrijp waarom u boos bent. Hebt u een duidelijke reden waarom u dit gedaan heeft? Die man gaat om en wordt allervriendelijkst. Zomaar? Nou, het ging in fasen. Hij bleef boos op de corporatie, maar niet op mij. Ik ga nooit weg, ik ga de confrontatie aan, maar op een subtiele manier. Ik begin nooit met: Ja, maar u bent fout. Ik moet hem eerst voor mij winnen en daarna kan ik zeggen wat er fout gaat.”

,,Bij de hoofdhuurders is het een thuiswedstrijd; die laat ik op kantoor komen. Daar ben ik veilig, kan ik op een knop drukken, de politie bellen. Als je kalm blijft, kan de ander niet bozer worden. Hij ziet: het heeft geen effect. Dat kun je trainen, rustig blijven. Maar je moet respect en begrip hebben, anders lukt het niet. Ik zeg tegen de ander: ik kan begrijpen dat je dit gedaan hebben, maar nu ben je betrapt en is het afgelopen.”

,,Je hebt twee soorten agressie: instrumenteel, dat kan met schreeuwen of huilen. Sommigen zeggen (hij pakt mijn hand en kijkt zielig): Jij regelt dit voor mij. Alsjeblieft? Dat is ook agressie. Mensen zetten dat in omdat ze in het verleden gezien hebben dat het werkt. En je hebt mensen die emotioneel agressief zijn. Die ménen het echt. Ik zie of iemand een dagelijkse rol speelt, of het echt meent. Soms trap ik er toch in. Maar dan kom ik ze een tweede keer tegen. Want ik laat mensen beloven dat ze niet meer onderverhuren en na vijf maanden kom ik nog eens.”

xxxxxxx

HandHaving 2011 #6

35

Taal Taaltoezichthouder Joost Swanborn vindt dat brieven van de overheid nog altijd beter kunnen. Hoe u dat kunt doen? Leest u zelf...

Taal toezicht

De taal van de overheid

In 2006 publiceerde dit blad een groot artikel over ambtenarentaal. De conclusie was niet positief. Gedurende de vijf jaar daarna kwamen in de rubriek Taaltoezicht zo’n beetje alle communicatieve valkuilen voor overheidsdienaars aan bod. Er is in die tijd veel veranderd. Doelen zijn ‘targets’ of ‘ambitieniveaus’ geworden, prijzen ‘kostenplaatjes’ en de burger of de ‘gewone man’ heet nu ‘de belastingbetaler’ of ‘de hardwerkende Nederlander’. Maar sommige dingen veranderen nooit. Handhavers die schrijven: ‘We gaan er in principe van uit dat u dit in orde maakt’. Beleidsmedewerkers die melden: ‘In het algemeen geldt dat de gezamenlijke overheden een verantwoordelijkheid hebben om de gestelde doelen te realiseren’. Vergunningverleners die indieners van zienswijzen ‘zienswijzer’ noemen... Een inventarisatie. Veel aandacht... De aandacht voor overheidscommunicatie is de afgelopen jaren sterk toegenomen; de ‘kloof’ tussen burgers en overheid moet immers worden ‘gedicht’. Daarom haalden we taaladviseurs in huis, formuleerden schrijfrichtlijnen en standaardteksten, en stelden burgerpanels in om onze teksten te beoordelen. In klinkende ‘missies’ en ‘visies’ legden we vast dat ‘we klantgericht communiceren in heldere taal’. Langzaam drong het besef door dat duidelijke taal niet alleen ergernissen en procedures voorkomt, maar ook tijd - en dus geld - bespaart: duizenden euro’s op jaarbasis.

36

Tekst: Joost Swanborn

Intussen schreed ook de wetenschap voort. Onderzoek wees uit dat de vaak bepleite Jip-en-Janneke-taal - hapklare tekstbrokjes zonder lange zinnen en moeilijke woorden helemaal niet zo effectief is. Ook werd duidelijk dat beleidsschrijvers nu eenmaal uiteenlopende meningen in hun teksten moeten verwerken om alle betrokkenen tevreden te stellen. En vooral onzekere – ook jonge! - schrijvers bleken vaak erg omslachtig te formuleren. En soms greep de rechterlijke macht in; zo sprak een politierechter een inwoner van Joure vrij nadat deze twee agenten had uitgemaakt voor ‘nazi’s’, omdat de ambtenaren in hun proces-verbaal ‘naties’ hadden geschreven. Het gevolg van deze ontwikkelingen, onderzoeksresultaten, standaardteksten, schrijfwijzers, cursussen, keurmerken, websites, burgerpanels en ‘ludieke acties’? Over een aantal zaken is iedereen het eens: heldere handhaving, duidelijke vergunningen en degelijk beleid staan en vallen met het taalgebruik. De overheid moet meer adviseur dan schoolmeester zijn. Kwantiteit staat niet gelijk aan kwaliteit. De spellingcontrole is belangrijk. Maar om nou te spreken van een cultuuromslag – mwah... In de praktijk blijft het moeilijk: je boodschap effectief overbrengen, complexe regels en procedures helder vertalen én juristen en politici tevredenstellen. Soms schieten we door in ons enthousiasme en formuleren ál te kort door de bocht, voorzien een half A4’tje van tien tussenkopjes, of schrijven alleen nog maar een soort Henk-en-Ingridjargon. ... Weinig effect Maar vooral wordt er in overheidsland nog driftig ge-epibreerd, om met Simon

Carmiggelt te spreken. Nog steeds geldt de Wet van Murphy: áls er iets fout kan gaan, dan gaat het ook fout. Zelfs in standaardteksten bevat de tien procent variabelen vaak een verbazingwekkend aantal blunders. Het hermetische jargon tiert welig, de opbouw is warrig en de argumentatie gebrekkig. Nog steeds verschuilen we ons graag achter wollige, quasi-juridische constructies. En nog steeds worden ondergekwalificeerde dyslectici aangenomen voor functies waarin zij moeten schrijven - of worden functieeisen omlaaggeschroefd. We kennen het aloude adagium ‘schrijven is schrappen’, maar dat zou je niet altijd zeggen: te lange woorden, onnodige zinnen, herhalingen, eindeloze citaten. Een pasfoto heet ‘een welgelijkend fotografisch portret zonder hoofddeksel van de aanvrager van 3 bij 4 centimeter’. Bedrijven vallen onder ‘de werkingssfeer van de regels zoals die zijn gesteld in het besluit’. Ondanks spellingcursussen schrijven we over een ‘lange termijn planning’, ‘hobby boeren beleid’, en een ‘gevaarlijke stoffeninspecteur’. Hoewel we het belang kennen van heldere parafrases en duidelijke verbanden, vergeten we onze boodschap samen te vatten. We weten hoe belangrijk een prettige stijl is, maar proppen onze teksten vol met passieve constructies (‘Besloten is dat de vergunning niet kan worden verleend’), betekenisloos jargon (‘quick-wins’, ‘implementatie’, ‘laaghangend fruit’) gratuite bladvulling (‘Uw brief die wij op 15 november 2011 ontvingen hebben wij in goede orde ontvangen’) en regelrechte onzin (‘Bezwaarschriften worden niet in behandeling genomen, mits deze tijdig tot ons komen’). Nog steeds grossieren we in verhullend,

pretentieus jargon (‘benchmarks’, ‘quickwins’, ‘faciliteren’), we lijken verantwoordelijkheden te ontduiken (projectleiders zijn slechts ‘trekkers’, beslissers niet meer dan ‘aanspreekpunten’), en stellen zaken mooier voor dan ze zijn (probleemwijken werden via ‘achterstands-’ en ‘kanswijken’ ‘kracht-‘ of zelfs ‘prachtwijken’, terugkomen van vergissingen noemen we ‘voortschrijdend inzicht’, bezuinigingen heten bij ons ‘ombuigingen’ en mislukte projecten zijn ‘sub-optimaal verlopen’ en worden ‘gediscontinueerd’ dan wel ‘uitgefaseerd’). Stukken blijven we ‘bescheiden’ noemen, ‘en’ is ‘alsmede’, ‘daarom ‘derhalve’ en ‘hoe’ ‘op welke wijze’. Wij hebben geen plannen, maar ‘zijn voornemens’. ‘Deze zaak’ is ‘onderhavige aangelegenheid’, een datum heet ‘dagtekening’. Panden staan niet ergens, maar ‘zijn gesitueerd’. En natuurlijk houden we de gebruikelijke slag om de arm met de nodige ‘indiens’, ‘mitsen’ en ‘in beginsels’. Zo lijken we inhoudelijke leegte te hullen in een wolk van woorden, en zetten we onze relatie met burgers en ondernemers onnodig op scherp. Zeker omdat wantrouwen nog té vaak ons uitgangspunt vormt: ‘Bij gebreke van andersluidende informatie uwerzijds gaan wij er vooralsnog vanuit dat u niet bereid bent om de geconstateerde gebreken te verhelpen’. Nog steeds ademt onze service gezonde tegenzin: ‘Wij zijn verplicht binnen twaalf weken na ontvangst te beslissen omtrent de aanvraag’. ‘Helaas’, hoor je er bijna achteraan zuchten. We zeggen niet dat iemand zijn mening kan geven, maar ‘u wordt in de gelegenheid gesteld een zienswijze kenbaar te maken’ - alsof we louter uit de goedheid van ons hart nog één keer iets schandelijks door de vingers zien.

Vele excuses... Nee, de maatschappij kan nóg zo rap veranderen, het imago van de overheid kan nog zo’n knauw hebben gekregen, sommige dingen veranderen niet snel. Het basisgereedschap van de ambtenaar blijft taal - en daarmee is het nog steeds niet best gesteld. Dat komt ten eerste doordat de overheid monopolist is: zij hoeft niet bang te zijn dat haar klanten weglopen naar de concurrent. Daardoor ontbreekt een belangrijke prikkel om helder te communiceren. Daarnaast is het een mentaliteitskwestie. Er heerst nog steeds een angstcultuur: de angst op woorden te worden gepakt. Ook is daar het gewoonteargument: we doen het altijd al zo. Continu veranderende regelgeving en veelvuldige personeelswisselingen worden ook als excuus aangevoerd. En verder? Beleidsmakers wijzen naar de uitvoerders, de praktijk heft het vingertje naar de theorie. De mensen ‘in het veld’ geven hun leidinggevenden ‘boven’ de schuld, de baas verwijt zijn ondergeschikten onkunde. Of het nu gemakzucht is, onkunde of regelrechte onwil; in feite weerspiegelt dat alles een gebrek aan kwaliteit. ... Slecht één oplossing En zo komt het dat de expertise en de middelen er wel zijn, maar niet effectief worden ingezet. Schrijfwijzers liggen te verstoffen in archiefkasten, in gemeentehuizen, provinciehuizen en ministeries is het een komen en gaan van taaltrainers, lijders aan schrijfangst promoveren tot beleidsschrijver, en overheidsinstanties moeten telkens opnieuw zelf het wiel uitvinden. Wat er nodig is? Ten eerste lef: om te handhaven naar de geest en niet naar de

HandHaving 2011 #6

letter van de wet - naast kennis van zaken. En: de durf om toe te geven dat er inhoudelijk iets niet deugt als de boodschap niet helder in een paar zinnen past. Ten tweede: een structurele, centrale aanpak. De versnippering opheffen en de bestaande kennis eenduidig vastleggen in adequate voorschriften, trainingsprogramma’s én functie-eisen voor alle overheidslagen. En ten slotte moet er een taboe worden doorbroken: laat het afgelopen zijn met de vrijblijvendheid van al die prachtige initiatieven. Anders blijft het bij het incidenteel blussen van lokale brandjes en het nathouden van de ‘belendende percelen’. Dat lukt alleen, zo is inmiddels wel duidelijk, als taalvaardigheid consequent wordt ingezet als selectie- en beoordelingscriterium. Dat hoeft weinig te kosten en betaalt zichzelf terug - in tijd én geld. Logisch eigenlijk, testen of iemand behoorlijk schrijft, als je voor andere competenties assessments en rollenspelen organiseert. Want onduidelijke taal moet consequenties hebben. Wie zich niet kan of wil houden aan de wettelijke plicht voor de overheid om duidelijke taal te gebruiken, zit op de verkeerde plek en moet sancties verwachten. Eigenlijk een kwestie van gezond verstand. Want de overheid is niet ‘de middelmaat die schrijft voor de middelmaat’, zoals een ambtenaar ooit zei. Een overheid die zichzelf en haar burgers serieus neemt heeft – laten we het gewoon maar zeggen – ook een morele plicht om duidelijke taal te gebruiken. En het is hoog tijd dat daar écht werk van wordt gemaakt.

37

Inspecteur-generaal Mr. Jenny Thunnissen:

“Het is altijd goed om over je eigen inspectieterrein heen te kijken” Mr. Jenny Thunnissen is sinds 2008 inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat en vanaf 1 februari 2011 waarnemend IG van de VROM-Inspectie die nu deel uitmaakt van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

,,Dit is het laatste nummer van HandHaving, althans in zijn huidige vorm. De VROM-Inspectie heeft dit blad steeds gefinancierd voor een brede groep lezers. Een mooi gebaar van solidariteit, maar in arme tijden niet meer op te brengen. Aangezien HandHaving een hartstikke goed blad is – iedereen citeert er altijd uit – zou ik het best willen behouden als er voortaan meer partijen aan willen meebetalen. Binnen de Inspectieraad hebben wij de portefeuilles verdeeld. Mijn collega inspecteur-generaal Gert-Jan Bos is portefeuillehouder communicatie. Ik heb hem gevraagd na te gaan of het blad op een andere manier te financieren valt, bijvoorbeeld via betaalde abonnementen. HandHaving is een interessant blad omdat het over ons werk gaat. Het is altijd goed om over je eigen inspectieterrein heen te kijken. Zo werd in het vorige nummer betoogd dat de inspectie in een crisis zit. Dat vind ik wat zwaar uitgedrukt. Mijns inziens zitten wij niet in een crisis, maar in een transitie. Een aantal inspecties bestaat nog niet zo lang in hun huidige vorm. Ze zijn lange tijd onderdeel van de beleidskolom geweest en pas in de loop van deze eeuw daarvan losgemaakt. Sindsdien is men pas echt gaan nadenken over wat toezicht eigenlijk hoort te zijn en hoe we onafhankelijk toezicht het beste kunnen vormgeven. Voorheen was inspectie altijd een sluitstuk van het beleid. Voor een hardere aanpak van de milieucriminaliteit is inderdaad een meer onafhankelijk inspectietoezicht nodig. Die gedachte ondersteun ik van harte. Niettemin geloof ik niet dat je de milieucriminaliteit alleen kunt terugdringen door alle milieu-inspecties onder te brengen in een afzonderlijke autoriteit met 5000 man, in navolging van bijvoorbeeld de financiële autoriteiten. Dat lijkt mij een te forse weg. Autoriteiten zijn gereserveerd voor markttoezicht – dat is een ander soort toezicht dan het inspectietoezicht. Voor zo’n

38

ingrijpende reorganisatie van de inspecties krijg je geen politiek draagvlak. En het is ook helemaal niet nodig. Het zou volstaan om in de wet vast te leggen dat de milieu-inspecteur onafhankelijk is, net zoals de belastinginspecteur onafhankelijk is. Als de belastinginspecteur een beslissing neemt, kan niemand daar aan komen – de belastinginspecteur is autonoom, dat staat zo in de wet. Over de herkenbaarheid van het milieutoezicht na de samenvoeging van de VROM-Inspectie met de Inspectie Verkeer & Waterstaat maak ik mij niet al te druk. Het maakt niet uit of je als milieu-inspecteur nu in een kleine of een grote organisatie zit, zolang je je vak maar verstaat en gezaghebbend bent binnen je eigen veld. Zelf ga ik graag met inspecteurs mee op pad om te zien waar ze tegen aanlopen, waar de onder toezicht staanden mee worstelen en wat er nog valt te verbeteren. We moeten meer op risico’s sturen, wat bij gebrek aan voldoende basisinformatie niet eenvoudig is. Je wilt de goed presterenden zo min mogelijk lastig vallen en de slechte presteerders juist de hele dag door. Daarvoor moet je informatie goed analyseren en goede prioriteiten stellen, eigenlijk meer een managementprobleem dan een handhavingsprobleem. Handhavers moeten voortdurend aan hun vakmanschap blijven werken. Als handhaver moet je rolvast blijven en steeds voor ogen houden dat je geen adviseur bent, maar een inspecteur. Wanneer moet je terugpraten? Wanneer moet je je baas aanspreken? Hierover gaan we in 2012 binnen de nieuwe inspectie speciale trainingsdagen houden. Tot slot wil ik graag de redactie en alle voorgaande redacties bedanken voor al het werk dat ze voor de VROM-Inspectie hebben verzet. Ze hebben heel mooie producten gemaakt.”