Grip op het apparaat De kosten van personeel, inhuur en bestuur in de gemeente Eindhoven

Grip op het apparaat

De kosten van personeel, inhuur en bestuur in de gemeente Eindhoven

Rekenkamercommissie gemeente Eindhoven september 2010

Grip op het apparaat De kosten van personeel, inhuur en bestuur in de gemeente Eindhoven Rekenkamercommissie Eindhoven

Colofon Uitgave Gemeente Eindhoven september 2010

Rekenkamercommissie Eindhoven Mario van Hamersveld

voorzitter

Tom van Heesch

vice voorzitter

Marco van Dorst

raadslid

Marcel Punte

raadslid

Yasin Torunoglu

raadslid

Hans van Zijl

raadslid

Tineke van den Biggelaar

secretaris/onderzoeker

Grip op het apparaat- de kosten van personeel, inhuur en bestuur in de gemeente Eindhoven Rekenkamercommissie Eindhoven

2

Inhoudsopgave

INLEIDING ................................................................................................................................................ 4 1.

VRAAGSTELLING ............................................................................................................................. 4

2.

AANPAK........................................................................................................................................... 5

3.

ONDERZOEKSCONCLUSIES.............................................................................................................. 6

4.

AANBEVELINGEN ............................................................................................................................ 8

5.

VOORSTEL ..................................................................................................................................... 10

BIJLAGE ONDERZOEKSRAPPORT PARTNERS+PRÖPPER………………………………………………………………….11


3

INLEIDING Al enige tijd is er in Eindhoven toenemende aandacht voor de kosten van het gemeentelijk apparaat. Met name de kosten van personeel in de ambtelijke organisatie, inhuur van derden en de bestuurskosten worden daarbij aan de orde gesteld, onder meer tegen de achtergrond van de toenemende druk op gemeentelijke middelen. Recent is deze discussie extra gevoed door forse overschrijdingen op het budget voor externe inhuur. De rekenkamercommissie Eindhoven heeft het initiatief genomen een onderzoek uit te voeren aangaande de apparaatskosten met als doel inzicht te verschaffen in deze kosten en de wijze waarop hieraan sturing kan worden gegeven. Het gevoel leeft in de raad dat er geen “grip” is op de apparaatskosten – dit onderzoek tracht te verhelderen en de nodige handreikingen te geven.

1. VRAAGSTELLING De volgende vragen waren richtinggevend voor het onderzoek: -

het transparant maken van de rollen van de raad en het college in relatie tot de sturing en beheersing van de apparaatskosten, evenals de informatievoorziening en verantwoording daaromtrent;

-

het verschaffen van inzicht aan de raad in de systematiek en dynamiek van de kosten, de toedeling en de mogelijkheden om hier kaderstellend/controlerend invulling aan te geven.

Bij de aanpak van de studie is een aantal deelvragen geformuleerd. Als het gaat om inzicht, is vastgesteld wat wordt verstaan onder apparaatskosten en welke kaders van toepassing zijn; ook is nagegaan hoe de kosten zich vanaf 2007 hebben ontwikkeld en hoe die kosten zijn toe te delen aan de programma’s en producten.

Voor wat betreft de wijze van sturen is bezien, hoe invulling wordt gegeven aan de rolverdeling tussen de gemeenteraad en college inzake de sturing en beheersing van de apparaatskosten. Welke instrumenten zijn er? Hoe ziet het systeem van voorziening van informatie en verantwoording eruit? Wat moet daar eventueel aan worden toegevoegd?


4

2. AANPAK De rekenkamercommissie heeft het bureau Partners + Pröpper met het uitvoeren van het onderzoek belast. In een voorbereidende fase zijn de doelstellingen, reikwijdte en planning bepaald. Het feitelijk onderzoek heeft plaatsgevonden via verdiepende dossierstudie en een aantal interviews met betrokkenen in de gemeentelijke organisatie, college en raad. In een laatste fase vond interpretatie en analyse plaats en werd de rapportage opgesteld. De werkzaamheden vonden plaats tussen april en september van dit jaar.

Voor de goede orde: niet alle apparaatskosten zijn meegenomen, het onderhavige onderzoek beperkt zich tot een aanzienlijk deel ervan, namelijk de personeelskosten en bestuurskosten. Het gaat in 2009 om 119 miljoen voor eigen personeel, 45 miljoen voor inhuur en circa 2.7 miljoen voor bestuurskosten. En: kosten worden wel omschreven als “doelbewust gebrachte offers”; in dit onderzoek staat niet zozeer centraal of de kosten voor het apparaat in Eindhoven doelgericht en doelmatig zijn –de focus ligt veeleer op de belangrijke gezichtshoek van beheersing: sturing, regie en controle. Waar mogelijk zijn de kosten in Eindhoven wel vergeleken met de uitgaven in andere gemeenten om meer inzicht te krijgen in de relatieve hoogte.

Zoals gebruikelijk bij ons rekenkameronderzoek ligt de nadruk op het identificeren van eventuele mogelijkheden van verbetering, in dit verband ten aanzien van inrichting/transparantie. In de bijlage is de gedetailleerde rapportage van Partners + Pröpper opgenomen. In het vervolg wordt nader ingegaan op de conclusies en worden aanbevelingen gedaan.


5

3. ONDERZOEKSCONCLUSIES De hoofdpunten van het onderzoek, langs de centrale assen van “inzicht” en “sturing” zijn:

-

Het inzicht in de apparaatskosten, in dit verband de kosten van personeel en bestuur , laat aanzienlijk te wensen over. Er is onvoldoende of geen transparantie. De belangrijkste begrippen zijn niet vastgelegd en er is verwarring over wat er onder apparaatskosten moet worden verstaan. Eindhoven voldoet in grote lijn aan de wettelijke kaders. De gemeente heeft zelf een aantal indirecte kaders vastgesteld die van invloed zijn of een relatie hebben met apparaatskosten, maar geen directe kaders, zoals een nota bedrijfsvoering. Het beleid ten aanzien van inkoop- en aanbestedingen in relatie tot inhuur van derden is versnipperd evenals een aantal richtlijnen zoals die rond bevoegdheden en werkwijzen rondom begrotingswijzigingen in relatie tot apparaatskosten. De huidige systematiek van toedeling van indirecte en directe kosten aan collegeproducten volstaat niet. Het vergelijken van de ontwikkeling van de kostenverdeling in de tijd wordt bemoeilijkt door organisatorische en administratieve wijzigingen, onder meer samenhangend met de reorganisatie, en de niet eenduidige toedeling van indirecte kosten. De inhuur van derden is structureel fors hoger dan begroot. Hier speelt dat er door het niet vastleggen van de begrippen het voor college en raad niet goed doenlijk is te sturen resp. voor het college om verantwoording af te leggen, dan wel voor een gemeenteraad transparante en begrijpelijke rapportage daarover op te stellen. Daarnaast wordt er onvoldoende degelijk begroot, worden afspraken niet nagekomen, is er sprake van extra taken wat leidt tot een hogere inhuur dan begroot. Dit moet veranderen. Het blijkt dat de toedeling van loonkosten en kosten inhuur derden aan programma’s sterk verschilt, afhankelijk van de aard van het programma. Vergeleken met andere steden zijn er geen cijfers die zeer opvallen.


6

-

De sturing van de apparaatskosten is niet effectief. De raad kijkt vooral naar inhuur derden in relatie tot het budget. De raad stuurt echter onvoldoende op de afspraken over wat gerealiseerd zou moeten worden (prestaties,ambities) en kijkt daarbij te weinig naar het totale budget. Als de raad zich zou willen toeleggen op het bezien van de loonkosten, moet er gekeken worden naar totale loonkosten dus inclusief kosten inhuur derden, in relatie tot de doelstellingen en/of taken. Het college heeft onvoldoende middelen om te sturen op apparaatskosten: het personeelsinformatiesysteem is niet op orde, de systematiek van toerekening is nog niet door de raad vastgesteld, de werkwijze inhuur derden is nog niet afgerond. Een na-ijl effect van de reorganisatie? Voor de beheersing van de kosten stuurt het college en management via managementcontracten met onderliggende sectoren afdelingsplannen. Er is een flink aantal tekortkomingen: zo kan er door gebrek aan uniformiteit door de sectoren heen op concernniveau niet worden gestuurd. De sectorplannen bevatten bovendien te weinig inzicht in de sectorbegrotingen en te leveren producten/prestaties. Om zicht te krijgen op de bedrijfsuitvoering per sector is het zogenaamde concern “Dashboard Bedrijfsvoering” ontwikkeld; dit biedt nog onvoldoende houvast. De informatie gebaseerd op tijdschrijven -dat slechts voor een beperkt deel van de organisatie is ingevoerd- komt te laat voor planning. Het geautomatiseerd systeem in gebruik voor de inhuur van derden is nog niet sluitend als gevolg van definitiediscussies en het niet voldoen aan procedures. De raad wordt geïnformeerd via de Kadernota en Programmabegroting. Ook wordt in informatie voorzien middels Tussentijdse Rapportages, het concernverslag en raadsinformatie brieven. Er wordt in Eindhoven geen uitvoeringstoets uitgevoerd inclusief een van te voren aangegeven kostentoerekening van apparaatskosten.


7

4. AANBEVELINGEN Het onderzoek toont aan dat niet adequaat wordt omgegaan met de totale kosten van personeel en bestuur. Het is lastig goed inzicht te krijgen en de sturing schiet tekort. Beheersing van de kosten is daardoor geen eenvoudige zaak, hetgeen onder meer blijkt bij de problematiek rondom inhuur derden. Bij het ontbreken van duidelijke definities is het problematisch inhoud te geven aan geformuleerde beleidsdoelen met betrekking tot bijvoorbeeld verlaging van overhead. Er zijn al enige initiatieven tot verbetering, maar dat is niet genoeg. Al eerder werd in rekenkameronderzoek gewezen op fragmentatie en versnippering in de organisatie. Om invulling te geven aan een effectievere beheersing is centrale sturing en regie nodig.

-

De centrale aanpak dient met prioriteit te worden vastgelegd in een zogenaamde Nota Bedrijfsvoering met de belangrijkste centrale kaders ten aanzien van bedrijfsvoering, begrippen, kaders, tools en informatievoorziening. Aansluiting bij de strategische visie ten aanzien van HRM die wordt ontwikkeld, is gewenst.

-

Het sturingsinstrumentarium moet worden verbeterd, door de sectorplannen en managementcontracten te uniformeren en te laten voorzien van ten minste de prestaties, begroting en formatie vast en inhuur.

-

Met name op het gebied van inhuur zijn met spoed maatregelen vereist.

-

Er wordt gepleit voor actieve periodieke benchmarking.

Er is dringend behoefte om in Eindhoven een aantal zaken grondig aan te pakken en te verbeteren. Eindhoven kan het zich niet permitteren om te weinig zicht te hebben op wat zich binnen de gemeentelijke kosten -algemeen of specifiek- afspeelt. Zowel het college, de raad als de ambtelijke organisatie dragen hiervoor verantwoordelijkheid. In de komende collegeperiode zal die nader moeten worden ingevuld, zodanig dat de raad dit zal accepteren en fiatteren. In de onderzoeksrapportage worden gedetailleerde aanbevelingen gedaan ten aanzien van de verbetering van centrale sturing en regie alsmede het onder controle brengen van de inhuur. Ook wordt gepleit voor periodieke benchmarking.


8

Wij nemen deze aanbevelingen over, met dien verstande dat voorgesteld wordt met betrekking tot de beheersing kosten inhuur derden op korte termijn een “inhuurtoets” in te voeren, gebaseerd op de in het rapport aangedragen elementen. Deze dient verder te gaan dan de ‘legitimiteittoets’ die P&O recent heeft ingevoerd. Strikte centrale autorisatie en scherpere controle zijn hierbij sleutelbegrippen. Met andere woorden: er moet “grip” komen op die kosten en de rapportages daaromtrent dienen transparant te zijn. “Waar zit de raad anders naar te kijken…….”?

De raad zal zich in rolverdeling raad - college sterker moeten toeleggen op sturing en controle op (ambities in) maatschappelijke effecten; voor een jaar liggen de personeelskosten grotendeels vast, voor een langere periode valt wel meer te sturen door strategische keuze: wat doen we wel, wat niet etc. Daarnaast zal de raad zich moeten toeleggen op sturing en controle op het totaal van de budgetten. Als men zich –met name vanuit de controlerende rol- toch richt op één component, zoals bijvoorbeeld inhuur derden, dient dat in de juiste samenhang te worden gezien: immers als inhuur ter vervanging is van de bestaande formatie (langdurige ziekte/verlof) is er sprake van een andere situatie dan wanneer structureel boven de formatie wordt ingehuurd. En dan nog zal dit laatste bezien moeten worden in relatie tot de ambities van de raad.


9

5. VOORSTEL De rekenkamercommissie stelt de raad voor:

1.

Kennis te nemen van het bijgevoegde rapport van Partners + Pröpper;

2.

In te stemmen met de aanbevelingen zoals genoemd onder 4 en op blz. 11 van het onderzoeksrapport;

3.

Het college op te dragen op korte termijn een verbeterplan op te stellen, inhoudende de opstelling van een Nota Bedrijfsvoering, met de gewenste centrale kaders,begrippen,tools en informatievoorziening, alsmede de verbetering van het sturingsinstrumentarium en de spoedige invoering van een “ïnhuurtoets” zoals omschreven.


10

BIJLAGE

GRIP OP HET APPARAAT DE KOSTEN VAN PERSONEEL, INHUUR EN BESTUUR IN DE GEMEENTE EINDHOVEN

REKENKAMERCOMMISSIE

Eindhoven

drs. Govert Schermers PARTNERS+PRÖPPER

Vught, 17 september 2010

Inhoudsopgave Samenvatting .......................................................................................... 4 Conclusies ................................................................................................. 6 Aanbevelingen .......................................................................................... 11

1

Inleiding ...................................................................................... 17

2

Doel- en vraagstelling, reikwijdte en aanpak ................................. 17

3

2.1 Doel- en vraagstelling ................................................................... 17 2.2 Reikwijdte apparaatskosten voor dit onderzoek .............................. 19 Wat wordt verstaan onder apparaatskosten? .............................................. 20

4

Kaders met betrekking tot apparaatskosten ................................. 25 4.1 4.2 4.3

5

Omvang van de apparaatskosten ................................................. 28 5.1 5.2 5.3

6

Ontwikkeling van apparaatskosten ................................................ 28 Beschrijving van de ontwikkeling inhuur derden ............................. 36 Eindhoven in vergelijking met andere gemeenten ........................... 39

Sturing op apparaatskosten ......................................................... 43 6.1 6.2

7

Beschrijving van de wettelijke kaders ............................................. 25 Beschrijving van gemeentelijke kaders ........................................... 26 Mate waarin de gemeente de kaders naleeft ................................... 27

De vormen van sturing door raad, college/organisatie ..................... 43 Overige beschikbare instrumenten ................................................ 52

Informatievoorziening ................................................................. 54

2

Bijlage 1: Aanpak, gesprekspartners en schriftelijke bronnen .................. 56 Bijlage 2: Normenkader ......................................................................... 59 Bijlage 3: Wettelijke en gemeentelijke kaders ......................................... 60 Bijlage 4: Formatie en loonkosten over de jaren ...................................... 70 Bijlage 5: Verschil begrote en werkelijke externe inhuur 2009 .................. 73 Bijlage 6: Inhuurkosten 2008 en 2009 ..................................................... 74 Bijlage 7: Loonkosten en inhuur derden per programma/product ............ 76 Bijlage 8: Gegevens benchmark ambtelijke organisatie ............................ 81 Bijlage 9: Dashboard bedrijfsvoering maand juni 2010 ............................ 85 Bijlage 10: Inhuur derden beslismodel .................................................... 86

3

Samenvatting De Rekenkamercommissie Eindhoven heeft onderzoek uitgevoerd naar de apparaatskosten van de gemeente Eindhoven. Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de apparaatskosten en de wijze waarop hieraan sturing kan worden gegeven. Dit onderzoek richt zich op een belangrijk deel van de apparaatskosten: de personeelskosten en bestuurskosten. De achtergrond hiervan vormt de hoogte van deze kosten in relatie tot de totale begroting (circa 15-20% in de afgelopen jaren). Het betrof in 2009 voor eigen personeel € 119 miljoen, voor inhuur van personeel werd € 45 miljoen uitgegeven. De bestuurskosten bedroegen in 2009 circa € 2,7 miljoen. Andere aanleidingen voor het onderzoek zijn de politieke aandacht voor het onderwerp door verschillen tussen begrote kosten en werkelijke kosten en de aandacht van de raad voor inhuur van derden. Er zijn veel stappen gezet richting één paraplu voor het grotere geheel Bij de reorganisatie van de gemeentelijke organisatie, per 1 januari 2009, zijn de 6 toen bestaande vakdiensten opgegaan in 24 sectoren. De vakdiensten opereerden tot dan toe tamelijk autonoom. Er waren verkokerde eenheden met eigen opvattingen, gebruiken, 1 P&C-cyclus en personeelsbeleid . De reorganisatie was niet voor niets gebaseerd op een besturingsfilosofie onder de titel ‘Eén organisatie’ (2008). Daarmee is gewerkt aan “één organisatie en filosofie en besturing die eilanden onmogelijk maakt2” onder “de paraplu van het grotere geheel”. Anno 2010 constateren we dat er veel stappen in de goede richting zijn gezet. Zo vindt er meer centrale sturing plaats vanuit centrale kaders (concernplan). De directieraad stuurt de sectorhoofden op afstand aan door het sluiten van managementcontracten. Managementcontracten worden zowel tussen college en gemeentesecretaris/directieraad, directieraad en sectorhoofden en tussen sectorhoofden en afdelingshoofden afgesloten. Ook maken alle sectoren hun eigen sectorplannen en daarbinnen afdelingsplannen. De sectorhoofden hebben in Eindhoven (bewust) een sterke positie. Zij hebben vanuit integraal management een positie gekregen “daar waar die thuishoort en waarmee eigenstandige speelruimte is gecreëerd” 3. Ten aanzien van inhuur van derden zijn er richtlijnen opgesteld en wordt een geautomatiseerd systeem ingezet om grip te krijgen op de inhuur van derden.

1 2 3

Zie Eén Organisatie; de besturingsfilosofie, juni 2008. Zie Eén Organisatie; de besturingsfilosofie, juni 2008. Raadsinformatiebrief Samenwerking directieraad en sectorhoofden 12 januari 2010.

4

De paraplu is nog niet af Ondanks deze stappen is er nog geen sprake van “één organisatie onder de paraplu van het grotere geheel”. De gemeente kan op een aantal punten, die te maken hebben met bedrijfsvoering, de sturing en beheersing verder verbeteren. De directie wil meer grip op het apparaat en op de inhuur van derden, maar de centrale kaders zijn daartoe nog niet volledig. De manier waarop de sectoren aan integraal management invulling geven is te weinig eenduidig om als concern hiermee te sturen en te kunnen beheersen. De uitspraak van een respondent illustreert de fase waarin de organisatie na de reorganisatie nu verkeert en welke de stappen gezet moeten worden: “Sommige managers geven met hun sectorplannen dan ook een prima beeld over hun sector (‘ik heb mijn sector op orde’), maar als concern wil je op basis van de sectorplannen kunnen zeggen ‘ik heb mijn organisatie op orde’. Als elke eigen sector een goed plan maakt maar vanuit zijn eigen aggregatieniveau, kan je het nog niet voor de organisatie in beeld krijgen. De kaders moeten zo aangereikt worden dat ze op een hoger aggregatieniveau samengepakt kunnen worden”. Opgave voor de (nabije) toekomst is om het integraal management de speelruimte en verantwoordelijkheid te bieden, maar binnen goede concernkaders. Verbetering van de sturing op en beheersing van apparaatskosten zou gericht moeten zijn op het (vanuit het concern) bieden van centrale kaders en instrumentarium. Daarnaast kan de verbetering zich richten op het sturen en controleren vanuit ieders eigen rol. In essentie komt dit neer op het rondmaken van de P&C-cyclus: Plannen

–

Stem de doelen/taken van de organisatie aantoonbaar af op de benodigde personele capaciteit en doe dit voor de korte- en lange termijn.

Organiseren

–

Borg deze afstemming door aansluiting van programmabegroting, productbegroting en concernplan op het formatieplan;

– –

Borg deze afstemming door het gebruik van eenduidige definities; Borg de afstemming door het beleggen van rollen en verantwoordelijkheden.

Bewaken

–

Meet het verschil tussen planning en realisatie (formatie en bezetting);

– –

Voorzie hiervoor in een goed informatiesysteem; Voorzie in begrijpelijke en eenduidige rapportages.

Evalueren en bijstellen

– –

Evalueer aantoonbaar de relevante verschillen tussen planning en realisatie; Stel aantoonbaar plannen bij.

5

Conclusies Bij het onderzoek is een aantal centrale vragen gesteld. Deze worden als volgt beantwoord. 1 1a

Wat wordt verstaan onder apparaatskosten? Belangrijke bedrijfsvoeringsbegrippen zoals ‘apparaatskosten’, ‘overheadkosten’, ‘uitvoeringskosten’, ‘directe kosten’ en ‘indirecte kosten’ liggen in beperkte mate centraal vast. De gemeente stelt geen gemeenschappelijke definities. Alleen het begrip ‘inhuur derden’ is centraal gedefinieerd. Het ontbreken van deze centrale begrippen leidt tot: – Onduidelijkheid bij het interpreteren van beleid, waaronder prioriteiten uit het coalitieakkoord; – Interpretatieverschillen, ruis en spraakverwarring, onder meer bij de uitvoering van raadsbesluiten4. 1b Door het ontbreken van centrale definities worden de begrippen in de praktijk onvoldoende consequent toegepast. Begrippen worden door elkaar heen gebruikt. Het is niet helder hoe de begrippen zich precies tot elkaar verhouden. – In interviews bevestigen respondenten dat zij belangrijke begrippen door elkaar gebruiken en er onvoldoende overeenstemming bestaat over de inhoudelijke definitie van begrippen. Zo is onvoldoende duidelijk wat onder de formatie gerekend moet worden. Verder is het voor sectoren afdelingshoofden onvoldoende duidelijk of ze te maken hebben met inhuur derden of opdrachten/diensten door derden.

In het kader van dit onderzoek verstaan we onder apparaatskosten de personeelskosten ambtelijke organisatie en personeelskosten bestuur (een ‘enge’ definitie, dus niet zijn meegenomen de huisvestingskosten, kosten voor ICT-voorzieningen e.d.). 2

Welke kaders zijn van toepassing? – Wat zijn de wettelijke kaders? – Wat zijn de kaders van de gemeenteraad? – In welke mate worden deze kaders nageleefd? 2a De gemeente Eindhoven voldoet aan wettelijk verplichte bepalingen ten aanzien van het vastleggen hoe om te gaan met bedrijfsvoering (Gemeentewet, BBV). De paragraaf bedrijfsvoering uit de programmabegroting geeft, in afwijking van hetgeen er in het BBV staat, beperkt de relatie aan met het uitvoeren van de programma’s in de begroting. 2b De gemeente Eindhoven heeft zelf een aantal indirecte kaders en uitgangspunten vastgesteld die een relatie hebben met apparaatskosten (zoals een

4

De raad wil sturen op inhuur derden inclusief adviesbureaus (en stelt daarvoor een motie en amendement vast). Het college en de directie sturen op derden die binnen de gemeente onder aansturing van de gemeente werkzaamheden verrichten, en niet zozeer adviesdiensten leveren.

6

organisatiereglement, de financiële verordening, beleidskader inkoop en aanbesteding, mandaatregeling). Er zijn richtlijnen over bevoegdheden en werkwijzen rond begrotingswijzigingen rond personeels- en inhuurzaken, maar deze zijn versnipperd. De gemeente heeft geen directe kaders zoals een ‘nota bedrijfsvoering’. 2c De gemeente heeft kaders gesteld ten aanzien van inkoop- en aanbestedingen (Beleidskader inkoop en aanbesteding) en heeft kaders ten aanzien inhuur van personeel (‘Mantel inhuurcontracten’, ‘Kader inhuur en uitbesteding’, ‘Aanvullende richtlijnen control’). Doordat de kaders op verschillende plekken zijn vastgelegd, is het beleid ten aanzien van inkoop- en aanbestedingen in relatie tot inhuur van derden versnipperd. 2d De rolverdeling raad-college ten aanzien van apparaatskosten is beperkt op papier vastgelegd. 3

Hoe hebben de apparaatskosten en onderverdeling overhead en primair proces en bestuurskosten zich globaal ontwikkeld in de periode 2007-heden, gerelateerd aan formatie en in vergelijking met andere gemeenten? 3a De formatie van Eindhoven is in 2007 en 2008 afgenomen, in 2009 toegenomen. De apparaatskosten zijnde loonkosten in Eindhoven zijn in 2007 en 2008 afgenomen, in 2009 eveneens toegenomen. Aangezien loonkosten samenhangen met de omvang van de formatie, is dit logisch. Voor de stijging van de formatie in 2009 zijn wel verklaringen door het college aangegeven, maar de omvang van de stijging is in totaliteit nog niet verklaard. De reorganisatie per 1 januari 2009 maakt een vergelijking van formatie voor verschillende organisatieonderdelen over de jaren, lastig. Het aandeel van de bestuurskosten (kosten voor het college en de raad) is op een totale begroting van € 116 miljoen voor 2010, relatief klein (€ 2,7 miljoen). 3b De onderverdeling overhead en primair proces is per peildatum 31-12-2009 bekend uit de ‘Benchmark ambtelijke organisatie’. Hieruit blijkt dat in Eindhoven zowel de totale formatie op de loonlijst per 1.000 inwoners, de netto formatie (‘totale formatie minus taken die uitbesteed worden’), als de overhead iets lager is dan het gemiddelde van 100.000+-gemeenten. Over 2008 en 2009 neemt de begrote formatie voor Interne Dienstverlening (wat in de begroting heet “ondersteunend aan het primaire proces”, dus ‘overhead’) met 2,3% toe, de loonkosten met 4,2%. De totale formatie van Interne Dienstverlening is echter niet vergelijkbaar met de dienst Middelen zoals die er voor de reorganisatie was. Dit komt doordat een deel van de formatie is ‘herkaveld’ over de rest van de organisatie. De onderverdeling overhead en primair proces over eerdere jaren, is door de organisatorische en administratieve wijzigingen na de reorganisatie per 1 januari 2009, niet te maken. 3c Eindhoven zet relatief veel formatie in, ten opzichte van andere 100.000+gemeenten, voor onderdelen van het primair proces (beleidstaken) ruimtelijke ordening en volkshuisvesting (inclusief Openbare Ruimte, Verkeer & Milieu -ORVM-, gebiedsontwikkeling, Realisatie & Beheer, verkeer, vervoer en waterstaat, cultuur en recreatie en openbare orde en veiligheid).

7

Eindhoven zet tevens relatief veel formatie in, ten opzichte van andere 100.000+gemeenten, voor ondersteunende taken (overhead) lijnmanagement, informatisering en automatisering, bestuurszaken en -ondersteuning. 3d De begrote formatie en apparaatskosten lopen niet in de pas met de gerealiseerde formatie en apparaatskosten. De verschillen tussen begrote formatie en realisatie, zijn aanzienlijk en wisselend. Voor dit onderdeel duidt dat op nog niet degelijk begroten. 3e De inhuur van derden is structureel fors hoger dan begroot, als gevolg van een combinatie van onvoldoende degelijk begroten, het niet nakomen van afspraken, mede in combinatie met onduidelijkheid over definities en als gevolg van extra taken. Mogelijk is hier sprake van een na-ijleffect van de reorganisatie. Zeer indicatief is te stellen dat Eindhoven waarschijnlijk aan de bovenkant zit van de gemiddelde inhuur door andere 100.000+-gemeenten, maar het beeld is vertekend door hier ook de Brandweer en Crisisbestrijding aan toe te rekenen. 3f Er is nog geen duidelijke en voor iedereen begrijpelijke systematiek voor de toedeling aan programma’s en producten van indirecte kosten (niet direct toe te delen aan collegeproducten). Ook voor directe kosten (wel direct toe te delen aan collegeproducten) is er geen duidelijke en begrijpelijke systematiek. Consequentie is dat directe kosten nog ‘indirect’ geboekt worden en dat de organisatie projectmanagement nog onvoldoende in de ‘vingers’ kan krijgen en houden. Op korte termijn zal een nieuwe toedelingssystematiek aan de raad worden aangeboden. 4 Hoe zijn de apparaatskosten toe te delen aan de programma’s en producten? 4a De toedeling apparaatskosten aan programma’s verschilt sterk, afhankelijk van de aard van het programma. Aan een kwart van alle collegeproducten wordt driekwart van alle begrote apparaatskosten (in casu) loon- en inhuurkosten besteed. 4b De huidige systematiek van toedeling van apparaatskosten aan collegeproducten volstaat onvoldoende. De wijze van toedeling van apparaatskosten naar de producten verschilt per sector en de toedeling blijkt achteraf niet realistisch. De wijze van toedeling van de centrale indirecte kosten wordt door de sectorhoofden niet begrepen waardoor er onvrede heerst over de toedelingssystematiek. Voor de toedeling van indirecte kosten is daarom recentelijk een nieuwe toedelingssystematiek opgesteld welke nog aan de raad zal worden aangeboden. Voor de toedeling van directe kosten zijn er geen eenduidige afspraken. Heldere, begrijpelijke afspraken en werkwijzen ontbreken. Dit brengt met zich mee dat er geen goed beeld is van de kosten van collegeproducten.

Wijze van sturen: 5

Hoe wordt invulling gegeven aan de rolverdeling tussen de gemeenteraad en college inzake de sturing en beheersing van de apparaatskosten? 5a Binnen de raad is er veel aandacht voor (deelaspecten van) de apparaatskosten. Een deel van de raad richt zich vooral op het ‘fenomeen’ inhuur derden in relatie tot het budget. De raad stuurt in relatie tot apparaatskosten niet op de totale loonkosten, waarin kosten inhuur derden is meegenomen. De raad wordt daar in relatie tot de

8

programma’s ook onvoldoende toe in de gelegenheid gesteld. De raad stuurt nog onvoldoende op keuzen in eigen ambities en gewenste taken en prestaties/maatschappelijke effecten. Immers, voor een jaar liggen de apparaatskosten grotendeels vast, voor een langere periode valt wel te sturen door strategische keuzen: wat doen we wel, wat niet etc. De raad zit daarmee te veel op de stoel van het college en stuurt te weinig vanuit zijn eigen rol. Focus van de raad

Wat mag het kosten?

Wat doen we daarvoor?

Middelen

Activiteiten, taken

Hoe doen we dat?

Wat willen we bereiken?

Uitvoeringsprestaties

Maatschappelijke effecten

5b Het college heeft veel aandacht voor apparaatskosten. Het college heeft nog onvoldoende middelen om hier goed op te kunnen sturen. Het niet vastleggen van begrippen (en de spraakverwarring die daar uit ontstaat), maakt het lastig, zo niet ondoenlijk, voor college en raad om goed op de apparaatskosten te sturen en voor het college daar verantwoording over af te leggen. Verder werkt belemmerend dat het personeelsinformatiesysteem nog niet op orde is en de kostentoerekeningssystematiek nog niet door de raad is vastgesteld. Ook hier is mogelijk sprake van een na-ijleffect van de reorganisatie. 6

Hoe wordt gestuurd op apparaatskosten? – Welke instrumenten zijn er om te sturen op apparaatskosten? 6a Er wordt gestuurd via het principe van integraal management binnen de kaders van het concern(plan). Het college en directie sturen op het gebied van de beheersing van de apparaatskosten via managementcontracten. – De directie stuurt onvoldoende vanuit eenduidige centrale kaders; er is geen centraal kader ten aanzien van bedrijfsvoering. De directie biedt het lager management nog geen set van een samenhangend instrumentarium. Er is daartoe te veel sprake van ‘vormvrijblijvendheid’. De managementcontracten en sectorplannen zijn niet uniform qua meetbaarheid om daarmee te kunnen sturen op concernniveau. De sectorplannen missen een beschrijving van sectorproducten, prestaties en sectorbegroting. Ze missen bovendien voldoende ‘SMART-afspraken’ ten aanzien van apparaatskosten (formatie vast, inhuurformatie, lonen en inhuurkosten). – De concern-Dashboard Bedrijfsvoering biedt nog onvoldoende houvast om te kunnen sturen op de apparaatskosten. De componenten apparaatskosten (kosten vast personeel formatie en bezetting, kosten inhuur derden formatief en boven-formatief), zijn hierin niet opgenomen. Daar waar er wél componenten in de Dashboard Bedrijfsvoering zijn opgenomen die te maken hebben met sturing op apparaatskosten, blijkt dat de sectoren nog niet voldoen aan de opgenomen streefgetallen.

9

Het huidige Dashboard is nog onvoldoende toegesneden op de verschillende niveaus raad/college, college/directie, directie/sectoren en de verschillende perspectieven: financieel, effect etc. Het biedt bovendien nog onvoldoende grip per niveau van beïnvloedbare kosten. 6b Het instrumentarium biedt nog onvoldoende mogelijkheden om bij te kunnen sturen. Zo kan capaciteitsplanning op basis van tijdschrijven bij slechts een beperkt aantal sectoren. Bovendien is de informatie van deze sectoren te laat voor handen om goed te kunnen sturen. Het geautomatiseerde systeem voor de inhuur van derden functioneert nog onvoldoende gezien de al eerder genoemde oorzaken van het grote verschil tussen begrote en gerealiseerde inhuur. Een ander punt is dat de consistentie van boeken door de managers nog onvoldoende is. 6c Ten aanzien van begrotingsbeheer (waaronder apparaatskosten) is een aantal maatregelen genomen om de bekendheid met en de naleving van het begrotingsbeheer te verbeteren (een ‘controltraject’ door Control en P&O, anderzijds een ‘ondersteunend en begeleidend traject’ door Control en FA). –

7

Hoe ziet het systeem van voorziening van informatie en verantwoording er uit? – In hoeverre wordt er bij voorstellen aan de raad voor nieuw beleid of wijziging van beleid een uitvoerbaarheidstoets uitgevoerd inclusief kostentoerekening? 7a De raad wordt via Kadernota en Programmabegroting, turaps (tussenrapportages), concernverslag en raadsinformatiebrieven geïnformeerd. 7b Er wordt in Eindhoven geen uitvoerbaarheidstoets uitgevoerd inclusief een van te voren aangegeven kostentoerekening van apparaatskosten.

10

Aanbevelingen Aanbevelingen aan de raad 1

(Duidelijkheid over) centrale sturing en regie: Meer centrale sturing en regie is noodzakelijk en gewenst. De in de besturingsfilosofie ‘Eén Organisatie’ beoogde “paraplu voor het groter geheel” is nog niet af. Het verdient aanbeveling de besturingsfilosofie te laten herzien, opdat ook de rol van de raad (ten aanzien van onder andere bedrijfsvoering) hier expliciet een plek in krijgt. Voor de bedrijfsvoering zijn allereerst het college en de directieraad aan zet. Gezien de onduidelijkheid in Eindhoven over de rollen van de raad en het college, is het zinvol dat centrale kaders ten aanzien van bedrijfsvoering door het college worden gelegd (ter kennisname aan de raad).

2

Samenhang tussen kaders: Centrale sturing en regie maakt het noodzakelijk dat alle richtlijnen en kaders op elkaar zijn afgestemd en eenduidig zijn. Het is noodzakelijk dat het college alle overige nota’s, verordeningen (bijvoorbeeld de Financiële verordening) en mandaatlijst op basis hiervan doorlicht en aanpast en dat uw raad deze zo nodig hernieuwd vaststelt. Een belangrijk kader hierbij is, naast de op te stellen Nota Bedrijfsvoering, een besturingsfilosofie waarin ook de rol van de raad is vastgelegd, en een strategische HRM-visie die eveneens op de Nota Bedrijfsvoering is afgestemd.

3

Beïnvloeding apparaatskosten (bestuurskosten, eigen personeel en inhuur) – De raad zal zich vanuit zijn rol allereerst moeten toeleggen op het sturen (en controleren) op het bereiken van maatschappelijke effecten (prestaties en ambities) in relatie tot de middelen (budget). Wanneer de raad zich wil toeleggen op personeelsbudgetten, dan dient de raad uit te gaan van lonen inclusief inhuur en deze te relateren aan de keuzen van de raad in uit te voeren taken en daarmee te bereiken maatschappelijke effecten. – Ten aanzien van nut en noodzaak van informatieverstrekking aan de raad over indirecte kosten, is het aan te bevelen dat de bij motie ingestelde werkgroep Begrotingsystematiek (juni 2010) dit onderdeel betrekt bij mogelijke verbeteringen van het instrumentarium in de planning- en controlcyclus.

11

Aanbevelingen aan het college 1

(Duidelijkheid over) centrale sturing en regie: Meer centrale sturing en regie op bedrijfsvoering is noodzakelijk en gewenst. Gezien de beperkingen en beperktheid van centrale (concern)kaders voor bedrijfsvoering is de huidige sturing via integraal management te ‘ongericht’. Er is te weinig grip op de apparaatskosten. De voornaamste aanbeveling is dan ook enerzijds meer sturing te geven door (meer) centrale (begrijpelijke) kaders te stellen en daarop als directie ‘hands on’ te sturen. Anderzijds verdient het aanbeveling de tools te verbeteren c.q. te informeren hoe integraal managers kunnen sturen op apparaatskosten (en breder bedrijfsvoering). Meer specifieke aanbevelingen: a Herzie de besturingsfilosofie ‘Eén Organisatie’ en leg hierin expliciet de rolverdeling raad-college-directie-integraal managers vast. Betrek hierin de aspecten van bedrijfsvoering zodat helder is vastgelegd wie waarover gaat. Leg de nieuwe besturingsfilosofie ter besluitvorming aan de raad voor. b Leg de belangrijkste begrippen rondom bedrijfsvoering eenduidig en in één document (een Nota Bedrijfsvoering) vast. Stuur deze ter kennisname naar de raad. – Leg in ieder geval begrippen vast als apparaat(skosten), uitvoering(skosten), overhead(kosten), indirecte kosten, vaste formatie, overige formatie, bezetting, inhuur derden/externen5 (formatief en bovenformatief), interimmers et cetera. Zoek bij de begrippen rondom inhuur derden en externen aansluiting c.q. aanknopingspunten bij bijvoorbeeld de NEVI (Nederlandse vereniging voor inkoopmanagement) en Expertisecentrum aanbesteden. Reken in ieder geval niet langer de Brandweer en Crisisbestrijding tot de inhuur derden. – Verwoord in de nota de centrale kaders ten aanzien van bedrijfsvoering (inclusief de concernkaders ten aanzien van huisvesting, facilitaire zaken, ICT, documentaire informatievoorziening e.d.). Elementen kunnen zijn: –

Definities.

–

Consequenties en mitigerende maatregelen tegen vergrijzing.

–

Beleid ten aanzien van in- en uitstroom en % ziekteverzuim.

–

Het omgaan met toedeling van indirecte kosten (niet direct toe te delen aan collegeproducten, toedelingssystematiek); meer rechtstreeks toerekenen door budgethouders van kosten aan de producten toerekenen, afspraken over welke uren projectmanagers of sectorhoofden bij anderen doorbelast krijgen of welke uren zij van andere delen van de organisatie krijgen, sturingsmogelijkheden op wie op een project uren mag doorbelasten. (Een optie om nader te verkennen is het toerekeningssysteem te vereenvoudigen door een apart collegeproduct bedrijfsvoering in te stellen waar alle overheadkosten

5

Zie een aanzet in bijlage 10.

12

op geboekt kunnen worden. Dit vraagt echter eerst meer inzicht in het totaal van overheadkosten en een nadere analyse van voor- en nadelen ten opzichte van de kostentoerekeningsystematiek zoals die nu wordt opgesteld en binnenkort bekend zal zijn); –

Het omgaan met personeelskosten versus inhuurkosten;

–

(Kosten)beleid ten aanzien van ingehuurde externen versus vast personeel.

–

(Kosten)beleid ten aanzien van huisvestingskosten en automatiseringskosten.

–

Vernieuwing, uitbreiding, herstructurering, reorganisatie, inkrimping van de organisatie, gemeentelijke huisvesting, gemeentelijk materieel en gemeentelijke automatiseringssystemen.

–

Uitgangspunten van duurzaamheid (zoals duurzaam personeelsbeleid, duurzaam inkopen in aanbestedingsbeleid en inkoopproces).

Andere gemeenten hebben ook andere aspecten van invloed op de bedrijfsvoering daarbij betrokken (zoals een continuïteitsparagraaf bedrijfsvoering bij een grieppandemie, het verminderen van de lastendruk, manier van werken/gedragscode en dergelijke).

Breng eveneens de kosten van andere aspecten samenhangend met apparaatskosten in beeld (huisvesting e.d.). Bezie alle overige nota’s, verordeningen (bijvoorbeeld de Financiële verordening) en mandaatlijst op basis hiervan en stel deze zo nodig hernieuwd vast (incorporeren van de financiële verordening, mandaatlijst en richtlijnen Control tot een eenduidig ‘verhaal’, het incorporeren van apart inkoop- en aanbestedingsbeleid, interne procedures, richtlijnen, beleid inhuur derden). Leg in de paragraaf bedrijfsvoering in de programmabegroting meer expliciet de relatie met de programma’s. Geef in de programmabegroting per programma inzicht in de overhead (uitvoeringskosten) en kosten voor het primair proces. Maak voor de raad transparant, zowel in de programmabegroting als in individuele voorstellen, wat de consequenties zijn voor de uitvoeringskosten van (beleids)voornemens. Stuur strakker op basis van betere informatie: – Neem als directieraad een sterkere rol op zowel ten aanzien van de naleving van richtlijnen en procedures, als op budgetbeheersing. Zoek bij het traject ‘Samen Analyseren’ nadrukkelijk naar verbetermogelijkheden om de informatievoorziening op orde te brengen zodat managers kunnen sturen. – Richt een goed Management Control Systeem in waarbij samenhang belangrijk is maar ook een goede aansluiting op de informatiesystemen. –

c

d

e

13

Doel Management Control Systeem: Het beïnvloeden van gedrag van bestuurders, managers en medewerkers door: 1. Ondersteunen van beslissingen op het gebied van planning en bijsturing; 2. Motiveren van bestuurders, managers en medewerkers; 3. Ondersteunen van het lerend vermogen. Specificaties: 1. Duidelijke relatie met de doelen (via programmabegroting); 2. Goede balans tussen korte- en lange termijn resp. niet-beïnvloedbaar en beïnvloedbaar; 3. Duidelijke verbinding met verantwoordelijkheidsgebied desbetreffende stuurniveau (accountability); 4. Eenvoudig te begrijpen en transparant; 5. Te gebruiken voor beoordeling van performance van bestuurders, managers en medewerkers; 6. Objectief en goed meetbaar; 7. Consistent en frequent leverbaar.

f

2

Borg dat managers beschikken over de benodigde competenties. Managers dienen een goede basiskennis te hebben ten aanzien van de bedrijfsvoeringsaspecten. Een mogelijkheid is een kort programma in te richten om basiskennis te delen, definities te ontwikkelen et cetera. Hierdoor worden managers meer eigenaar van de bedrijfsvoering.

HRM: Zorg dat de momenteel in ontwikkeling zijnde strategische HRM-visie en de Nota Bedrijfsvoering op elkaar aansluiten. In deze visie zal ingegaan moeten worden op het vraagstuk wat voor soort gemeente de gemeente Eindhoven wil zijn in relatie tot wat Eindhoven als kerntaken ziet en wat het gewenste kwaliteitsniveau voor de ambtelijke organisatie moet zijn. Relevante vragen hierin, zijn: – Wil Eindhoven een gemeente zijn die alles zelf doet? – Wil Eindhoven een kleine vaste organisatie voor het zich ‘herhalende’ werk en inhuren voor alle niet standaard dingen? – Wil Eindhoven een regiegemeente zijn? Als dat laatste het geval zou zijn, zou de gemeente ervoor kunnen kiezen de keuze om in te huren niet meer bij de integraal managers te laten, maar op te schalen. In dat geval wordt op centraal niveau eerst beoordeeld of er capaciteit in de eigen organisatie is én of de inhuur voldoet aan de voorwaarden waarvoor ingehuurd mag worden. De consequentie daarvan is dat de omvang van de inhuur niet zal afnemen). Een uit 1 en 2 afgeleide aanbeveling is: Bezie of binnen de visie het beloningssysteem mogelijkheden biedt incentives c.q. ontmoedigingsmogelijkheden voor het al dan niet voldoen aan managementcontracten in te bouwen. Mogelijkheden zijn dan bijvoorbeeld het al dan niet inzetten van de uitloopschaal, verhoging van loon met bijvoorbeeld geen, één of twee periodieken of het al dan niet inzetten van het flexibele beloningsdeel van € 264 per fte (zoals Eindhoven dat nu kent).

14

3

Inhuur versus eigen personeel: Stuur strakker op de inzet van eigen personeel en inhuur van derden in relatie tot apparaatskosten. a Zorg dat de kosten voor inhuur van derden duidelijker worden in relatie tot de inzet van het eigen personeel door kosten inhuur te splitsen in formatieve en boven-formatieve inhuur. Hiermee kan worden gestuurd op basis van bezettingsresultaat (met als eenheid fte): Bezettingsresultaat = formatie –(bezetting + bovenformatieve inhuur). –

Wat zijn de kosten vast personeel gesplitst in formatie en bezetting?

–

Wat zijn de kosten inhuur formatieve en boven-formatieve inhuur? (Inhuur op formatie of inhuur bovenformatief is feitelijk inhuur met de bedoeling om vervangingscapaciteit resp. extra capaciteit toe te voegen sec vanuit redenen van productiviteit (gerealiseerde output/geplande output). Deze kosten behoren dus ook tot de personele kosten).

–

Hoe ziet dan het bezettingsresultaat er uit in fte (dus bezettingsresultaat = formatie –(bezetting + bovenformatieve inhuur)).

b c

d

e

6

Ga (voor die sectoren waar het relevant is6) over tot capaciteitsplanning op basis van tijdschrijven. Stel op dit onderdeel het principe van integraal management ter discussie of bied ten minste afwegingskaders aan waarmee transparant kan worden gemaakt op basis waarvan gekozen is voor inhuur versus het bezien van de mogelijkheden binnen de organisatie. Geef P&O hierin een nadrukkelijke rol om via het Carrièreplein te bemiddelen tussen vraag naar capaciteit en aanbod van interne medewerkers. Door verantwoording kan de organisatie op concernniveau in beeld krijgen of er een patroon in de inhuur is (bijvoorbeeld altijd in een bepaalde periode, voor een bepaald type werk). Via actief personeelsbeleid kan hier dan op worden ingespeeld door eigen medewerkers op te leiden, met flexibele contracten te gaan werken of bijvoorbeeld met een aantal gemeenten gezamenlijk een functionaris aan te nemen die ‘gedeeld’ wordt. Completeer het P&C-instrumentarium door de managementcontracten en sectorplannen te uniformeren en op elkaar af te stemmen. Vul deze tenminste aan met de te leveren prestaties en (sector)begrotingen, en met inzicht in personeelsplanning (vast, inhuur). Maak bij elk college- én raadsvoorstel inzichtelijk wat de consequenties voor de uitvoering (personeel en kosten) zijn: kan het door de eigen organisatie worden uitgevoerd (en wat betekent dat dan voor de in sectoren afdelingsplannen voorgenomen activiteiten) of is externe inhuur nodig?

Voor bepaalde organisatieonderdelen en functies is tijdschrijven niet relevant, zoals voor de bodes, de catering, de financiële administratie e.d. Het instrument tijdschrijven moet dan ook selectief ingezet worden.

15

f

4

7

Maak bij elk collegevoorstel inzichtelijk (onder de financiële paragraaf) wat de (directe en indirecte) kosten zijn, hoe deze zijn opgebouwd (en uiteraard de dekking). Een aanzet kan een beslismodel zijn (welke uiteraard wel afhankelijk is van de uitkomsten van aanbeveling 3), welke is gegeven in bijlage 3.

Benchmarking: Een benchmark is een goed middel om zicht te houden op de (verwonderpunten rondom de) inrichting van een gemeentelijk apparaat en de ontwikkeling van de daarmee gemoeide kosten in relatie tot vergelijkbare gemeenten. Aanbevolen wordt hier periodiek actief gebruik van te maken en de raad daar waar er verwonderpunten uit voortvloeien, over de consequenties te informeren c.q. het beleid door de raad bij te laten stellen. Concreet gaat het dan om de Benchmark ambtelijk apparaat gemeenten, maar op gebied van bedrijfsvoering (maar ook op andere terreinen) zijn zinvolle benchmarks beschikbaar7 (zoals op gebied van ICT, IT, communicatie, beloning en formatie, beheer basisregistraties, programma- en projectrisico en facilitaire activiteiten). Evaluatie, benchmarking, uitvoeren van onderzoek, van monitoring et cetera zijn alleen zinvol als er bereidheid is een vervolg aan de uitkomsten te geven.

Zie ‘Vergelijken, verbazen en verbeteren; gemeentelijke benchmarkgids 2010’ van KING (Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten), zie www.waarstaatjegemeente.nl.

16

1

Inleiding

In een aantal gemeenten wordt momenteel aandacht besteed aan apparaatskosten, zijnde de kosten van het ambtelijk apparaat (personeel en overhead) die via een vorm van kostenallocatie direct of indirect worden toegerekend aan de gemeentelijke programma’s en 8 producten . Ook in Eindhoven is meer aandacht gekomen voor dit onderwerp gezien recente discussies over bestuurskosten, toedeling van kosten, de inhuur van derden en de snel toenemende druk op gemeentelijke middelen. De Rekenkamercommissie Eindhoven heeft daarom een onderzoek uit willen voeren naar dit onderwerp. De Rekenkamercommissie brengt in beeld hoe invulling wordt gegeven aan de rolverdeling tussen de gemeenteraad en college inzake de sturing, beheersing en dynamiek van de apparaatskosten.

2

Doel- en vraagstelling, reikwijdte en aanpak

2.1

Doel- en vraagstelling

Doelstelling Het doel van het onderzoek is het inzicht verschaffen in de apparaatkosten en de wijze waarop hieraan sturing kan worden gegeven. Nader uitgewerkt: – Het transparant maken van de rollen van de raad en het college in relatie tot de sturing en beheersing van de apparaatskosten, evenals de informatievoorziening en verantwoording daaromtrent. – Het verschaffen van inzicht aan de raad in de systematiek en dynamiek van apparaatskosten, de toedeling en de mogelijkheden om hier kaderstellend /controlerend invulling aan te geven. – Het identificeren van eventuele mogelijkheden van verbetering in inrichting/transparantie. Vraagstelling De centrale onderzoeksvragen die aan de orde zijn:

8

Definitie uit notitie RKC onderzoek apparaatskosten; 2 maart 2010.

17

Inzicht in apparaatkosten: 1 2

3

4

Wat wordt verstaan onder apparaatskosten? Welke kaders zijn van toepassing? – Wat zijn de wettelijke kaders? – Wat zijn de kaders van de gemeenteraad? – In welke mate worden deze kaders nageleefd? Hoe hebben de apparaatskosten en onderverdeling overhead en primair proces en bestuurskosten zich globaal ontwikkeld in de periode 2007-heden, gerelateerd aan formatie en in vergelijking met andere gemeenten? Hoe zijn de apparaatskosten toe te delen aan de programma’s en producten?

Wijze van sturen: 5 6 7

8

Hoe wordt invulling gegeven aan de rolverdeling tussen de gemeenteraad en college inzake de sturing en beheersing van de apparaatskosten? Hoe wordt gestuurd op apparaatskosten? – Welke instrumenten zijn er om te sturen op apparaatskosten? Hoe ziet het systeem van informatievoorziening en verantwoording er uit? – In hoeverre wordt er bij voorstellen aan de raad voor nieuw beleid of wijziging van beleid een uitvoerbaarheidstoets uitgevoerd inclusief kostentoerekening? Welke additionele instrumenten zijn er eventueel (nodig)?

In samenhang zijn de deelvragen als volgt te visualiseren: INZICHT apparaatskosten

Kosten overhead/ primair proces

I.r.t. benchmark?

Kaders

Informatievoorziening en verantwoording

INSTRUMENTEN

STURING apparaatskosten

Figuur 2.1: Deelvragen in samenhang

18

2.2

Reikwijdte apparaatskosten voor dit onderzoek

In de zogenaamde Comptabiliteitsvoorschriften 1995, welke in 2002 zijn vervangen door het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV), werden apparaatskosten beschreven als ‘alle kosten die met het functioneren van het apparaat samenhangen, zoals lonen, huisvestingskosten, bureaukosten, gereedschappen (pc’s)’. Apparaatskosten worden nog steeds zo opgevat, al worden ook kosten als bestuurskosten van de raad en college, verzekeringen, facilitaire kosten, automatisering en documentatie- en informatievoorziening er onder geschaard. Er wordt dan ook wel gesproken over de kosten van de bedrijfsvoering of de kosten van PIOFAH (personeel, informatisering, organisatie, financiën, administratie, huisvesting). Dit onderzoek richt zich op een aanzienlijk deel van de apparaatskosten: de personeelskosten en bestuurskosten. Onder de personeelskosten vallen zowel de kosten voor vast personeel als de kosten voor inhuur van derden. Als er dus wordt gesproken over apparaatskosten, wordt de ‘enge definitie’ bedoeld. Hieraan wordt gerelateerd de (sturing op) formatie, oftewel capaciteitsplanning. Apparaatskosten = ‘indirecte kosten’

Apparaatskosten in het kader van dit onderzoek

Kosten vast personeel

Personele kosten Materiële kosten Huisvesting

(formatie versus bezetting)

Personeelskosten ambtelijke organisatie

Verzekeringen Facilitaire zaken Automatisering Documentaire Informatievoorziening

Scope kosten

Personeelskosten bestuur

Kosten inhuur derden (formatieve versus boven-formatieve)

(Onkosten-) vergoedingen

Ambtstoelagen

Figuur2.2: Scope onderzoek

De Personeelskosten bestuur bestaan uit de kosten voor het bestuur, in de zin van vergoedingen en ambtstoelagen.

19

3

Wat wordt verstaan onder apparaatskosten?

In dit hoofdstuk wordt deelvraag 1 beantwoord: 1 Wat wordt (in Eindhoven) verstaan onder apparaatskosten?

Voor een goede sturing op en beheersing van de bedrijfsvoering is het van belang dat de gemeente eenduidige definities vastlegt en deze consequent hanteert.

Centraal vastleggen van begrippen Het onderscheid tussen begrippen zoals apparaatskosten, overheadkosten, uitvoeringskosten, directe kosten en indirecte kosten ligt in beperkte mate centraal vast. Zo heeft het college zich voor de huidige bestuursperiode voorgenomen: “Te onderzoeken hoe de overhead van de gemeentelijke organisatie verlaagd kan worden”. Maar wat dient er onder te worden verstaan? Voor het begrip overheadkosten treffen wij geen definitie in de stukken aan en ook uit opgevraagde informatie blijkt dat er geen eenduidige definitie is9. Het begrip wordt wel in een groot aantal documenten gebruikt, zoals de financiële verordening van de gemeente, de Mandaatlijst en in de Programmabegroting. Het meest gangbare beeld van een omschrijving voor overheadkosten is: ‘kosten van de sectoren Interne Dienstverlening’10. Deze omschrijving wijkt af van de definitie die gebruikt wordt in de ‘Benchmark ambtelijk apparaat’ waar Eindhoven dit jaar voor het eerst aan mee doet. De gemeente hanteert -en dat hangt samen met de manier van boekhouden- de begrippen directe en indirecte kosten11. De definities van deze begrippen zijn eveneens niet vastgelegd. Directe kosten zijn kosten waarbij een eenduidig verband is aan te geven met één collegeproduct. Die kosten kunnen daarom rechtstreeks (direct) op het betreffende collegeproduct geboekt worden. De indirecte kosten (niet beïnvloedbaar door primaire sectorhoofden) van de sectoren Interne Dienstverlening, zoals P&O, Juridische Zaken, Control, Strategie (de zogenaamde PIOFAH) worden beschouwd als overheadkosten met een gemeentebreed karakter. Daar waar er dus gesproken wordt over overhead of apparaatskosten, wordt dit door Eindhoven ‘indirecte kosten’ genoemd. In Eindhoven worden ook de begrippen apparaatskosten en uitvoeringskosten gehanteerd12. De definities hiervan zijn eveneens niet vastgelegd. Desgevraagd is aangegeven:

9 10 11

Bron: antwoordmail CTRL/KTstadsbedrijven in antwoord op vragen over definities (8 juli 2010). Bron: interviews. Bron: antwoordmail CTRL/KTstadsbedrijven in antwoord op vragen over definities (8 juli 2010).

20

“Grofweg kan onder 'apparaatskosten' verstaan worden alle kosten die nodig zijn om het ambtenarenapparaat te laten functioneren, zoals loonkosten, kosten van huisvesting, 13 bureau's en automatisering ”. Een andere gesprekspartner beschouwt de loonkosten als onderdeel van de personeelskosten en dus niet als apparaatskosten. Onder uitvoeringskosten wordt verstaan “die uitgaven die rechtstreeks ten goede komen van 14 burgers en instellingen, zoals subsidie-uitgaven en investeringen in de stad ”. In plaats van de term uitvoeringkosten wordt in Eindhoven ook de term programmakosten gebruikt. Het begrip personeelskosten omvat de kosten voor de vaste formatie en overige formatie (zoals externe inhuur, stagiaires). Dit begrip is eveneens niet centraal vastgelegd. Wel wordt het consequent gehanteerd (in de programmabegrotingen en concernverslagen). De personeelskosten worden bepaald door de loonkosten: de loonsom (het bruto salarisbedrag inclusief de vaste toelagen plus de zogenaamde werkgevers- (sociale) lasten, dus geen declaraties en reiskosten en dergelijke). Daarnaast omvatten deze de indirecte en directe kosten die toe te rekenen zijn aan het primair proces, de kosten van het bestuur en de kosten van de Interne Dienstverlening, Strategie, Control en Kabinet. Voor inhuur derden wordt sinds begin 2010 wel een vaste definitie gehanteerd (zie Raadsinformatiebrief maart 2010), namelijk er is sprake van inhuur derden als: – op naam wordt ingehuurd via een externe opdracht; – voor een langere periode (meer dan 1 week); – waarvoor van ‘derden’ een factuur wordt ontvangen; – dat aangestuurd wordt door de gemeente. Scan van belangrijke gemeentelijke kaders op definiëring van begrippen 1

Het Coalitieakkoord 2010-2014 (april 2010) geeft bezuinigingen aan door minder personeel, effectiever inkoop- en aanbestedingsbeleid en mogelijk verlaging overhead van de gemeentelijke organisatie en selectievere inhuur externen. Wat onder overhead moet worden verstaan is niet duidelijk.

2

Het Organisatiereglement 2009 gaat niet in op apparaatskosten. Wel is het managementprincipe van integraal management hier in vast gelegd, dat terugkomt in hoofdstuk 6.

3

In de financiële verordening zijn geen bepalingen opgenomen over de bedrijfsvoering. In veel andere 15

gemeenten is dat overigens wel het geval . De begrippen overhead-/uitvoeringskosten die er in zijn opgenomen in relatie tot begrotingswijziging, zijn niet nader gedefinieerd.

12

Bijvoorbeeld Concernrekening 2009, Concernverslag 2008, Raadsinformatiebrief ‘Benchmark Doelmatigheid’ DMO, onderdeel Periodiek Doelmatigheidsonderzoek DMO (artikel 213a; 29 oktober 2008).

13 14 15

Bron: antwoordmail CTRL/KTstadsbedrijven in antwoord op vragen over definities (8 juli 2010). Bron: antwoordmail CTRL/KTstadsbedrijven in antwoord op vragen over definities (8 juli 2010). In deze gemeenten ligt de basis voor de nota bedrijfsvoering in de financiële verordening.

21

Scan van belangrijke gemeentelijke kaders op definiëring van begrippen (vervolg) 4

Het beleidskader inkoop en aanbesteding ziet niet toe op de relatie eigen personeel of inhuur (in die zin relevant voor apparaatskosten). Het biedt geen afwegingskader in welke situatie moet worden aanbesteed, of dat taken door de eigen organisatie uitgevoerd zouden moeten worden. Ook de Mantel inhuurcontracten ziet hier niet op toe. Er is geen definitie voor inhuur derden.

5

Het Beleid inhuur derden legt geeft een definitie en spelregels voor inhuur derden. Het stelt voor een deel van de totale inhuur kaders aangezien het alleen ingaat op inhuur derden. Daaronder wordt de inhuur van consultant-adviesbureaus niet meegenomen. Het kader legt verantwoordelijkheid voor het inhuren van derden en de afweging óf moet worden aanbesteed, bij de sectorhoofden. Er is ten slotte een toezegging aan de raad over inhuur derden dat nog niet binnen de organisatie vertaald is, dat voorziet “vanuit het personeel te gaan bekijken dat inhuur derden alleen kan op het moment dat er niet al een overschot qua formatie op die afdeling zit”.

6

De Programmabegroting gaat in op apparaatskosten door per sector de loonkosten te geven. De begrote som van loonkosten is te beschouwen als een kader dat de raad met de begroting meegeeft. De Programmabegroting bevat geen definitie.

7

De Mandaatregeling gaat in op een deel van de apparaatskosten; het bevat een aanvullende bepaling ten opzichte van de financiële verordening (ten aanzien van overbrengen bedragen/fte’s van de ene dienst naar de andere, waarbij de taak/onderwerp hetzelfde blijft). De Mandaatregeling bevat geen definitie.

8

Aanvullend op de financiële verordening en Mandaatregeling, zijn er aanvullende richtlijnen vanuit Control. Deze gaan in op een deel van de apparaatskosten, waaronder de bepaling dat met een begrotingswijzing voor inzet van derden op basis van vacatureruimte, een administratieve wijziging moet worden doorgevoerd. Deze richtlijnen bevatten geen definitie van apparaatskosten of inzet derden.

9

Eén organisatie, de besturingsfilosofie, is een visie op de organisatie. Er zijn geen bepalingen opgenomen in relatie tot apparaatskosten. De visie gaat niet in op de relatie organisatie - college of de relatie organisatie – gemeenteraad en bevat geen definities voor bedrijfsvoeringsbegrippen.

Het ontbreken van centrale definities heeft gevolgen. Vanuit de interviews en schriftelijke stukken wijzen we op een aantal voorbeelden: a De zoekrichting die de organisatie moet hanteren voor het “verlagen van de overhead van de gemeentelijke organisatie”, zoals in het coalitieakkoord 2010-2014 staat, is onduidelijk. b De zoekrichting die de organisatie moet hanteren voor het “selectief inhuren van externen”, zoals in het coalitieakkoord 2010-2014 staat, is onduidelijk. c Het mandaat dat het college krijgt voor actualisatie van toewijzing van uitvoerings/overheadkosten naar producten (zie volgend hoofdstuk), is onduidelijk. Samengevat stellen we vast dat de begrippen in beperkte mate centraal vastliggen. Er bestaat geen centrale definitielijst of een ‘nota bedrijfsvoering’ voor begrippen als apparaatskosten, overheadkosten, uitvoeringskosten, directe kosten en indirecte kosten. Het ontbreken van centrale definities leidt tot onduidelijkheden bij de interpretatie van beleid, zoals de prioriteiten in het coalitieakkoord.

22

Consequent hanteren van begrippen Begrippen als apparaatskosten, uitvoeringskosten en overhead, zo blijkt uit de interviews en dossierstudie, worden door elkaar en met verschillende betekenissen gebruikt. Het begrip formatie is in sommige documenten, zoals programmabegrotingen en concernverslagen, opgenomen inclusief raad en college en in andere exclusief, waardoor de vergelijkbaarheid over de jaren niet altijd duidelijk te maken is. De begrippen directe kosten en indirecte kosten worden eveneens niet consequent toegepast. Het betreft dan vooral de manier van boeken. In hoofdstuk 5 gaan we hier nader op in. Het begrip inhuur derden is centraal vastgelegd, maar wordt onvoldoende consequent toegepast: – In documenten wordt onvoldoende onderscheid aangebracht tussen ‘inhuur derden’ en ‘inhuur personeel’16. Ook het onderscheid overige formatie en inhuur personeel is niet duidelijk17. – De raad beschouwt uitbesteding aan consultant-adviesbureaus (adviezen/diensten door adviesbureaus) als ‘inhuur derden’18, het college niet19. – In gesprekken wordt aangegeven dat het voor medewerkers onvoldoende duidelijk is wat ‘aansturing door de gemeente’ betekent: gaat het om interim-personeel, of is een extern advies ook inhuur derden? Daarnaast wordt in een interview aangegeven dat er sprake is van ‘inhuur derden’ als “medewerkers eigenlijk taken zelf zouden moeten kunnen”. Andere gesprekspartners herkennen deze aanvulling op de definitie niet. – Ten slotte worden ook de Brandweer en Crisisbestrijding (in 2009 ad € 9,2 miljoen) gerekend onder ‘inhuur derden’ terwijl gesprekspartners het met elkaar eens zijn dat dit niet thuishoort onder de definitie. De kwaliteit van de definitie biedt onvoldoende handvatten en werkt inconsequenties in de hand. Om een meer helder beeld te krijgen van de inhuur derden, maakt P&O in juni/juli 2010 een ronde langs de circa 60 afdelingen binnen de gemeente om een nadere typologie en categorisering te krijgen (‘waar huur je voor in en wat boek je waarop?’). De uitkomsten zullen naar verwachting september 2010 gereed zijn.

16

17

Bijvoorbeeld bij de Mantel inhuurcontracten spreekt het document in één document over inhuur personeel, extern personeel, inhuur medewerkers. Onder de definitie van overige formatie (wat uitzendkrachten, stagiaires en tijdelijk personeel op vastgestelde formatie betreft), valt ook inhuur derden voor tijdelijk personeel. De inhuur derden is daarmee een deelverzameling van ‘overige formatie’.

18 19

Motie en amendement betreffende inhuur d.d. 3 november 2009; hierop wordt ingegaan in hoofdstuk 6. Beleid inhuur derden 2010 (Raadsinformatiebrief 10 maart 2010).

23

Uit de interviews blijkt over de hele linie dat respondenten begrippen inconsequent gebruiken. Begrippen worden door elkaar gebruikt en er bestaat onvoldoende overeenstemming over de inhoudelijke definitie van begrippen.

24

4

Kaders met betrekking tot apparaatskosten

In dit hoofdstuk wordt deelvraag 2 beantwoord: 2 Welke kaders zijn van toepassing? - Wat zijn de wettelijke kaders? (§4.1) - Wat zijn de kaders van de gemeenteraad? (§4.2) - In welke mate worden deze kaders nageleefd? (§4.3).

4.1

Beschrijving van de wettelijke kaders

Er is een aantal wettelijk kaders relevant voor dit onderzoek ten aanzien van apparaatskosten (zie tabel 4.1)20. Kader

Relevantie voor dit onderzoek

Gemeentewet

– – –

21

BBV

– – –

Circulaire 22 ambtstoelage

–

Rechtspositiebesluit raadsen commissie-leden (art. 3 en 4)

–

20

– –

Regelt dat het college bevoegd is regels te stellen voor de ambtelijke organisatie (m.u.v. de griffie; art. 160). Regelt dat de raad de begroting vaststelt; het ‘budgetrecht’ (art. 191). Regelt het aantal raadsleden (ligt vast, art. 8) en wethouders (vrij binnen een bandbreedte; art. 36). Regelt de inrichting van de programmabegroting voor sturing door de raad (art. 7 en 8). Regelt de inrichting van de programmabegroting voor sturing door de raad specifiek op het onderdeel bedrijfsvoering (art. 9). Regelt de inrichting van de paragraaf bedrijfsvoering (het geeft “ten minste inzicht in de stand van zaken en de beleidsmatige voornemens ten aanzien van bedrijfsvoering” (art. 14). Regelt de hoogte van bezoldiging en ambtstoelage burgemeester, vergoedingen en onkostenvergoedingen wethouders en raadsleden en vergoeding commissieleden. Regelt dat de raad kan besluiten de hoogte van vergoedingen voor raadsleden 20% naar beneden bij te stellen. Regelt dat de raad kan besluiten 20% van de vergoeding afhankelijk kan maken van het aantal vergaderingen. Regelt dat de raad een uitkering kan instellen voor aftredende raadsleden.

Hiervoor is nog een aantal wettelijke regelingen van toepassing zoals de Ambtenarenwet, Fiscale wetgeving, Wet op de loonbelasting, Sociale verzekeringswetten, Ziektewet, Zorgverzekeringswet, Pensioen en Spaarfondsenwet, Arbowetgeving, Pensioenreglement ABP. Het gaat echter te ver deze als kader te beschrijven in relatie tot dit onderzoek.

21 22

Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV). Voluit: ‘Circulaire Ambtstoelage burgemeesters, (onkosten)vergoeding wethouders, raadsen commissieleden alsmede WGA-premie burgemeesters’.

25

Kader


CAR-UWO

23

Regelt op hoofdlijnen de schaal, salaris (en generieke salarisverhogingen en eindejaarsuitkeringen) en bezoldiging van medewerkers in dienst van een gemeente. De gemeente heeft echter zijn eigen functie- en loongebouw.

Tabel 4.1: Wettelijke kaders ten behoeve van apparaatskosten De wettelijke bepalingen zijn verder uitgewerkt in bijlage 3.

4.2

Beschrijving van gemeentelijke kaders

Naast de wettelijke kaders, is er een aantal gemeentelijke kaders en uitgangspunten die direct ingrijpen op het ambtelijk apparaat, eventuele (tijdelijke) uitbreiding of inkrimping daarvan en daarmee gemoeide kosten. Kader


Coalitieakkoord 2010-2014

–

Organisatiereglement 2009

Financiële verordening 2009

Beleidskader inkoop en aanbesteding 2007 Mantel inhuurcontracten Beleid inhuur derden 2010

Programmabegroting (2009)

23

Bepaalt dat minimaal € 12,5 miljoen bespaard wordt binnen de eigen organisatie door onder meer minder personeel en effectiever inkoop- en aanbestedingsbeleid. – Spreekt voornemen uit te onderzoeken hoe overhead van gemeentelijke organisatie te verlagen door externen selectiever in te huren, kritische doorlichting taken die in de gemeentelijke organisatie worden uitgevoerd en eventuele overlap er uit halen. – Regelt de besturing van de organisatie, de inrichting daarvan. – Regelt de inrichting en verantwoordelijkheden van het management en managementcontrol. – Legt het principe van integraal management vast. – Regelt nadere invulling van inrichting programmabegroting. – Regelt de autorisatie over begrotingswijzigingen onder andere met betrekking tot personeelsformatie en toewijzing uitvoeringskosten/overheadkosten naar producten. – Geeft de bepalingen voor de grondslag van heffingen en tarieven. Beschrijft de aspecten van inkoop en aanbesteden, zoals selectie- en gunningscriteria, sociale en milieuaspecten, drempelbedragen et cetera. Regelt verbijzondering van beleidskader inkoop: principe van preferred suppliers (mantelpartijen) en payroll constructie (ook bij een mantelpartij ondergebracht). Regelt verbijzondering van beleidskader inkoop ten aanzien van inhuur derden (definitie, norm voor tarief, maximale duur van inhuur, verantwoordelijkheden e.d.). Jaarlijks (via de paragraaf bedrijfsvoering) door de raad vast te stellen kader ten aanzien van bedrijfsvoering.

Collectieve arbeidsvoorwaarden en Uitwerkingsovereenkomst.

26

Kader


Mandaatregeling (in bewerking)

–

Aanvullende richtlijnen Control (2010) Eén organisatie (2008)

Regelt de autorisatie over begrotingswijzigingen onder andere met betrekking tot personeelsformatie en toewijzing uitvoeringskosten/overheadkosten naar producten (conform financiële verordening). – Regelt mandaat overbrengen begrotingsbedragen/fte’s van de ene dienst/sector naar de andere (aanvulling op financiële verordening). Regelt (aanvullend op financiële verordening en mandaatregeling) administratieve wijziging bij begrotingswijziging voor inzet van derden op basis van vacatureruimte. Gaat in op de besturingsfilosofie binnen de organisatie, in relatie ook tot de ‘buitenwereld’.

Tabel 4.2: Gemeentelijke kaders ten aanzien van apparaatskosten. De gemeentelijke bepalingen zijn uitgewerkt in bijlage 3.

4.3

Mate waarin de gemeente de kaders naleeft

De gemeente Eindhoven voldoet aan de wettelijk bepalingen rondom apparaatskosten en bedrijfsvoering (Gemeentewet, BBV). Aan alle door de wet voorgeschreven aspecten wordt voldaan (zie bijlage 3). Een kanttekening wordt geplaatst bij de paragraaf bedrijfsvoering uit de programmabegroting. Deze geeft, in afwijking van wat er in het BBV staat, een beperkte relatie met het uitvoeren van de programma’s in de begroting.

27

5

Omvang van de apparaatskosten

In dit hoofdstuk worden deelvragen 3 en 4 beantwoord: 3 Hoe hebben de apparaatskosten en onderverdeling overhead en primair proces en bestuurskosten zich globaal ontwikkeld in de periode 2007-heden, gerelateerd aan formatie en in vergelijking met andere gemeenten? (sub-§5.1.1, §5.2 en §5.3). 4 Hoe zijn de apparaatskosten toe te delen aan de programma’s en producten? (§5.1.2).

5.1

Ontwikkeling van apparaatskosten

5.1.1

Beschrijving van de apparaatskosten

Formatie De personeelslasten zijn direct gerelateerd aan het aantal fte. Het aantal fte is de afgelopen jaren sterk afgenomen, van 2.340 in 2003 naar 2.291 in 2006 naar de huidige (begrote) 1.884 in 2010. In onderstaande tabel is de formatie totaal, vast en overig gegeven24. Hierbij is voor de periode 2007 t/m 2009 ook de realisatie opgenomen. 2007 Begroting Totaal fte T.o.v. referentie

Vaste formatie 27

Overige formatie

2008

Feitelijk

2.151,9

2.099

25

Begroting

Vaste formatie Overige formatie

Begroting

Feitelijk

1.819,9

1.983

1)

1.804

26

100

97,5

101

83,8

84,6

92,1

2.037,7

pm

2.034

pm

1.717,6

pm

114,2

pm

140,4

pm

102,3

pm

2011

Begroting T.o.v. referentie

Feitelijk

2.174,4

2010 Totaal fte

2009

1.833,75

Begroot in Kadernota

2)

85,2

1.886,40

87,7

1.765,8 118,7

1)

: Dit is in tegenstelling tot voorgaande jaren excl. personeel van de GGD en BCB.

2)

: Dit is exclusief college en raad 1.884,59. Dit is de primaire(!) begroting zodat deze niet zonder meer naast de realisatie 2009 gelegd kan worden.

Tabel 5.1: Formatiegegevens Eindhoven 2007 t/m 2010; referentie begroting 2007=100

24

Bron: begrotingen 2007, 2008, 2009 en 2010. Bij de begroting van personeelskosten wordt per product/programma uitgegaan van de werkelijke bezetting.

25 26

Bron: concernverslag 2009 p. 146 , situatie feitelijk steeds per 31-12 van dat jaar. Bron: concernverslag 2009. Opgevraagde gegevens in de vorm van een Excelbestand laten een ander getal zien: 1.972 fte op 31 december 2009 met een werkelijke bezetting van 1.921 fte.

27

Dit betreft uitzendkrachten, stagiaires en tijdelijk personeel op vastgestelde formatie.

28

Tabel 5.1 laat zien dat de formatie over de afgelopen jaren in totaliteit is afgenomen, maar dat de formatie in 2009 is gegroeid. Dit is –aldus het concernverslag over 2009- voor een deel te verklaren door: – Personeel van BCB is in dienst getreden van de Veiligheidsregio (28 FTE); – Uitbreiding van stadstoezicht (ca. 15 FTE) en combinatiefuncties (22 FTE), vergoed uit rijksgelden. – Zichtbaar worden in de formatieoverzichten van (tijdelijke) invulling van budgetten verwerkt in de begroting. De groei van de formatie in 2009 wijkt af van het landelijk beeld (zie bijlage 8) dat juist een daling van de formatie laat zien in 2009 ten opzichte van voorgaande ja(a)r(en). In antwoord op raadsvragen geeft het college op 25 januari 2010 aan dat uitbreiding van de formatie het gevolg kan zijn van rijksbeleid waardoor er nieuwe (structurele) taken op de gemeente afkomen met daarbij behorende financieringsmiddelen (bijvoorbeeld de Wmo). Deze taken kunnen niet met invulling op tijdelijke basis c.q. inhuur plaatsvinden. Het college verwacht een toename van de formatie als gevolg van aangekondigde rijksbezuinigingen in de komende jaren met een verdergaande decentralisatie van taken28. In de Kadernota 2011-2014 heeft het college het aantal fte op basis van met B&Wbesluiten toegekende formatie t/m 1 januari 2010, voor 2011 gesteld op 1.886 fte. Op concernniveau is in de Kadernota 2009-2012 besloten dat in de jaren 2009-2013 jaarlijks 6 fte's bezuinigd moet worden. In totaal gaat het om 30 fte. Deze afname is nog niet ingezet. Vanuit het concern wordt tot 1 januari 2011 enige overschrijding op vast personeel per sector toegestaan, aangezien het na de reorganisatie niet eenvoudig bleek om de gegevens over fte’s vast personeel in de nieuwe organisatiestructuur te verkrijgen (zie hoofdstuk 6). Uitzondering vormt de personele zorglijst, daarvoor is langer ruimte (tot 1 januari 2010)29. In bijlage 4 is een opsplitsing gemaakt van de formatie en lonen per organisatieonderdeel.

Kosten De apparaatskosten vallen uiteen in personeelskosten en bestuurskosten. Tabel 5.2 geeft een overzicht op basis van de primitieve begrotingen30 versus resultaat (zie ook bijlage 4 voor een volledig overzicht daaruit):

28 29

Zie de antwoordbrief 25 mei 2010. Het gaat dan om de bovenformatieve fte’s (vooral financieel, niet op persoon te herleiden, dus niet ‘boventallig’ in de zin van het Sociaal Statuut).

30

Bij de begroting van personeelskosten gelden de werkelijke salarissen in maart van jaar x voor begroting jaar x + 1. Deze werkelijke personeelskosten worden verhoogd met een verwachte periodiek, CAOstijgingen en veranderingen in premies.

29

Apparaatskosten Totaal T.o.v. referentie

2007

2008

2009

Realisatie

Begroting

Realisatie

Begroting

Realisatie

Begroting 31 2010

121.781.000

120.885.000

123.432.000

117.365.000

111.005.000

119.101.000

€ 116.256.000

100

99,3

101,4

96,4

91,1

97,8

95,4

Begroting 32

Tabel 5.2: Loonkosten over de afgelopen jaren (referentie begroting 2007=100) Personeelskosten maken een aanzienlijk deel uit van de begroting van de gemeente. De geraamde personeelslasten zijn voor 2010 afgerond € 116 miljoen (op een begroting 33 van € 764 miljoen). Dit is dan zonder inhuur derden of externe (advies)diensten . Deze € 116 miljoen is voor 2010 als volgt begroot: – € 113.532.000 begroot voor personeelskosten; – € 1.431.000 voor het college; – en € 1.293.000 voor de raad. Per fte zijn de personeelskosten omgerekend begroot op € 63.400 voor 2010. Dit schommelde de afgelopen jaren tussen € 57.500 in 2007 en € 65.000 in 2008. De begroting versus realisatie volgt het beeld van de formatie, dus laat eveneens over 2007 t/m 2009 een sterk wisselend beeld zien: van een lagere realisatie versus begroot van 0,7% over 2007, van 5% over 2008, maar een hogere realisatie versus begroot van 7% over 2009. Figuur 5.1 laat het verschil zien Realisatie formatie Realisatie loonkosten tussen de gerealiseerde formatie en gerealiseerde 100 loonkosten ten opzichte van 95 referentiejaar (begroting) 2007. 90

85

Figuur 5.1: Realisatie ten opzichte van begroting 2007

80

75 2007

31

2008

2009

In voor dit onderzoek verstrekte gegevens (30 juni 2010) worden andere getallen doorgegeven: loonkosten € 114.438 miljoen.

32 33

Bron: Programmabegroting 2008. De cijfers over 2009 uit de begroting 2010 verschillen van die van het concernverslag over 2009: de personeelskosten in de jaarrekening 2009 bedragen € 119.101 miljoen. Dit is overigens wel verklaarbaar door het verschil van enkele maanden tussen verwachte situatie (in de begroting 2010) en de feitelijke situatie (concernverslag).

30

De figuur laat zien dat de realisatie van loonkosten de formatie volgt, dus als de formatie daalt, dalen de loonkosten. De daling van loonkosten is echter veel minder dan die van de formatie. De ‘overige formatie’ schommelde de afgelopen jaren met een piek in 2008 en een lichte stijging voorzien in 2010 ten opzichte van 2009. 34

Het is niet mogelijk een goede vergelijking tussen de jaren te maken: – De organisatie is in de loop der jarengewijzigd, niet alleen organisatorisch maar ook administratief; – De onderdelen Brandweer en GGD zijn in deze periode geregionaliseerd en dus uit de organisatie gehaald; – In de periode 2007-2008 was het personeelsinformatiesysteem niet 100% op orde, waardoor verschillen kunnen bestaan35. Uit de Benchmark ambtelijk apparaat gemeenten, gemeente Eindhoven, welke Berenschot in juni 2010 heeft afgerond, blijkt dat het salarisgebouw voor wat betreft de indeling in de functionele schaal weinig afwijkt van de andere gemeenten groter dan 100.000+-inwoners. De indeling in de feitelijke schaal wijkt echter wel sterk af van de indeling in de functionele schaal: – In de lagere loonschalen 3 t/m 9 zijn veel medewerkers (circa 170 fte) te vinden die in een lagere feitelijke schaal zitten dan de functionele schaal. – In de hoge loonschalen 13 t/m 16 zijn veel medewerkers in een feitelijk hogere loonschaal te vinden dan de functionele loonschaal (circa 110 fte). – In de middenschalen is dit wisselend (veel medewerkers –circa 85 fte- in loonschalen 9 en 12 in een hogere feitelijke loonschaal dan functionele loonschaal, veel medewerkers –circa 65 fte- in loonschalen 10 en 11 in een lagere feitelijke loonschaal dan functionele loonschaal). Een oorzaak van de verschillen zou kunnen liggen in de reorganisaties, waarbij medewerkers in een lagere functionele schaal zijn ingeschaald, maar wel hun feitelijke schaal hebben behouden (vanuit het principe van garantie van loonbehoud). Daarnaast heeft met de herziening van het functiehuis (recent afgeronde ‘FUWA-traject’) een aantal medewerkers een lagere functionele schaal gekregen, terwijl hun bezoldigingsschaal op basis van garantie ongewijzigd is gebleven36. Verder zitten door de vergrijzing van de organisatie met name in de hogere loonschalen, relatief veel medewerkers in hun

34 35

Bron: Informatie Sector P&O/Staf, 2 juni 2010. Als voorbeeld: Loonkosten gaan niet gelijk op met formatie, dit komt doordat de begroting 2009 is opgesteld op basis van de begroting 2008, waarbij middels een opslagpercentage van 1,85% bedragen van 2008 opgehoogd zijn voor 2009. Hier en daar zijn er echter noodzakelijke correcties aangebracht alvorens het opslagpercentage er op los te laten. Bron: ambtelijk antwoord op technische vragen d.d. 8 juni 2010.

36

Bron: opgevraagde informatie van hoofd P&O d.d. 20 juli 2010.

31

37

uitloopschaal , waardoor het verschil tussen feitelijk en functioneel (als ze functioneel lager zijn ingeschaald) nog groter wordt. Bij een vacature zijn de begrote salariskosten de maximale bedragen in de aanloopschaal. Bij uitbreiding van formatie wordt, naast de salariskosten, ook € 7.000 38 aan facilitaire kosten gerekend welke als stelpost wordt opgenomen voor kosten als de PC, portokosten, repro-, telefonie-, licentiekosten, bemensing van interne dienstverlening etc. Dit is nog exclusief huisvesting (€ 5.500 euro per fte).

5.1.2

Toedeling van apparaatskosten

Duidelijke en systematische toedeling apparaatskosten naar producten Toelichting systematiek kostentoerekening (zie ook §3.2) In Eindhoven zijn kosten: – –

Direct, of Indirect.

Directe kosten zijn kosten waarbij een eenduidig verband is aan te geven met één collegeproduct en welke dus direct geboekt kunnen worden. Deze kosten worden administratief geboekt in de zogenaamde 39 6 rubriek . Voor andere kosten is een verband aanwezig met meerdere collegeproducten. Die kosten worden eerst (indirect) op een hulpkostenplaats geboekt, waarna ze met behulp van een verdeelsleutel worden doorgeboekt naar de betreffende collegeproducten. In rubriek 6 komen tevens de indirecte kosten vanuit de 5 rubriek (zie hierna) terecht conform de verdeelsleutel. Indirecte kosten zijn kosten waarbij géén eenduidig verband is aan te geven met één collegeproduct of project. Deze kosten worden administratief geboekt in de 5-rubriek en worden conform de kostenverdeling versleuteld en opgeteld bij de directe kosten, die samen de 6-rubriek vormen. Deze kosten worden dus niet versleuteld over de sectoren. De kosten van de sectoren Interne dienstverlening - zoals P&O, JZ, CTRL - worden beschouwd als kosten met een gemeentebreed karakter. Zij worden eerst indirect geboekt op een hulpkostenplaats en vervolgens met behulp van een verdeelsleutel, die gebaseerd is op aantal fte's, verdeeld over alle collegeproducten en projecten.

37

Eindhoven kent aanloop-, functionele- en uitloopschalen. Veelal bepaalt de leeftijd (met de achterliggende kennis, ervaring, inzetbaarheid e.d.) in welke A/F/U-schaal iemand uiteindelijk zit.

38

Bijvoorbeeld, voor 1 extra fte in de uitvoering is niet direct ook 1 extra fte in Communicatie nodig, maar als er veel fte’s in de uitvoering bijkomen, is op een gegeven moment ook meer fte in de ondersteunende sectoren nodig). Die uitbreiding wordt als het ware gespaard met die €7. 000- (stelpost).

39

Binnen de financiële administratie is er sprake van rubricering of te wel rubrieken. In totaal zijn er 10 rubrieken genummerd van 0 tot en met 9. In elke rubriek zijn de grootboekrekening opgenomen welk verband houden met desbetreffende rubriek. Zo zijn alle grootboekrekening welke beginnen met een 5 nummer opgenomen in de 5 rubriek.

32

Toelichting systematiek kostentoerekening (zie ook §3.2) Indirecte kosten zijn, voor zover deze voortkomen uit de sectoren Interne dienstverlening, niet beïnvloedbaar door de primaire sectorhoofden. In Eindhoven wordt maar in een deel van de organisatie (zeven sectoren) tijd geschreven. Tijdschrijven is echter wel van belang, daar hiermee de verdeelpercentages beter onderbouwd kunnen worden.

Overige ondersteunende sectoren

Overige sectoren/ afdelingen

Postverzorging (hulpkostenplaats; 5-rubriek)

Collegeproducten VTH (kostenplaats; 6-rubriek)

Doorbelasting centrale ‘overhead’ (indirecte niet beïnvloedbare kosten) naar collegeproducten in sector VTH

Figuur 5.2: Systematiek kostentoedeling40

Niet te dekken in bouwleges

Bouwleges

Doorberekening kosten in leges Indirecte kosten VTH (zoals salaris) Doorbelasting directe beïnvloedbare kosten naar collegeproducten binnen sector VTH

Indirecte kosten Ná de reorganisatie is weliswaar de administratie onder één administratieomgeving gebracht, maar nog steeds hanteren de sectoren eigen verdeelsleutels. In 2010 is geconstateerd dat er veel afwijkingen zijn van de toedelingen van de apparaatskosten naar de producten ten opzichte van de situatie voor de reorganisatie. De verdeelsleutels bleken in de praktijk niet realistisch41. Daarnaast wekken –zo komt naar voren tijdens Respondent in interview interviews- de verdeelsleutels onbegrip bij de “Ook de onduidelijkheid hoe dit is sectoren, omdat deze geconfronteerd worden berekend en de sterke stijging van deze met niet beïnvloedbare apparaatskosten, die kosten ten opzichte van circa 4 jaar bovendien lastig te begroten (en te begrijpen) geleden, maakt het hebben van inzicht zijn. niet goed mogelijk”. Figuur 5.3 (uit de Meerjarenprognose Grondbedrijf 2010; ongedateerd) geeft een overzicht van de indirecte (in dit geval niet projectgebonden) apparaatskosten (en

40

Als voorbeeld is een willekeurige sector, in dit geval Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH), genomen.

41

Bron: interviews.

33

stijging daarvan). De huidige kostentoerekening geeft geen inzicht in de ontwikkeling en oorzaak van de kosten en biedt onvoldoende handvat om op te sturen. Het doorrekenen van indirecte kosten levert ook een beeld op van belemmering van ‘integraal’ én samen werken (één van de thema’s uit Sturen op de achterbank, 42 Rekenkamercommissie Eindhoven, december 2008 ), zie de quote van een van de respondenten.

Respondent: “Onder de overhead valt bijvoorbeeld communicatie, maar als je hen dan inschakelt en je krijgt meteen uren in rekening gebracht belemmert dat integraal werken”.

Figuur 5.3: Indirecte (apparaats-)kosten Grondbedrijf Om die reden is een traject gestart om te komen tot uniformering van de kostenverdeling en daarmee toedeling van apparaatskosten naar programma’s en producten (volgens nieuwe verdeelpercentages). Er is inmiddels een nieuwe verdeelsleutel/ uniforme kostentoerekening (die nog aan de raad dient te worden voorgelegd), die voor de begroting 2010 en 2011 gebruikt gaat worden. Dit raakt echter niet de hoogte van de personeelskostenbudgetten (het gaat alleen om de verdeling van kosten). Directe kosten De regel is om zoveel mogelijk kosten direct te boeken, maar dit gebeurt niet altijd. Veel wordt geboekt op afdelingskostenplaatsen in de 5-rubriek en daarna als doorberekende afdelingskosten doorgeboekt naar de 6-rubriek. Het kan hierdoor gebeuren dat personeelskosten de ene keer in rubriek 5 geboekt worden, en de andere keer direct in 6. Oorzaak hier achter is dat veel medewerkers ingezet worden voor meerdere producten en programma’s, waardoor het lastig kan zijn de kosten van die inzet per product inzichtelijk te maken waardoor afdelingshoofden ervoor kiezen om dit in rubriek 5 te boeken in plaats van in rubriek 6. Met de nieuwe uniforme kostentoerekening zal ook

42

Pagina 25 uit het genoemde rapport: “De cultuur van de organisatie is onvoldoende gericht op samenwerking […]”.

34

gehouden moeten worden aan de afspraak, waar kosten rechtstreeks op producten geboekt kunnen worden, dit ook zal moeten gebeuren43. Over de directe kosten blijkt er eveneens onbegrip onder sectorhoofden. Er zijn geen eenduidige afspraken “aan de voorkant” over wie waarop mag schrijven. Bijvoorbeeld op de sector Projectmanagement mag een andere sector wel uren doorrekenen, maar op de sector Sport & Bewegen mag dat niet.

Duidelijke en systematische toedeling apparaatskosten naar programma’s In paragraaf 5.1.1 is al aangegeven dat de raad wel inzicht krijgt in de loonkosten per sector, maar niet in hoe de apparaatskosten toegerekend worden naar de programma’s of producten. Uit bijlage 7 blijkt dat de meeste (begrote) loon- en inhuurkosten (meer dan 10% per programma) opgaan in de programma’s Zorg en Welzijn (15%), Kunst, Cultuur & Sport (20%), Openbare orde & Veiligheid (14%), Burger en Bestuur (11%) en Ruimtelijk (ook 14%). Bezien per collegeproduct blijkt kort gezegd dat aan een kwart van alle collegeproducten driekwart van alle begrote loon- en inhuurkosten besteed worden. Voor 24% van alle collegeproducten (19 van de 80) wordt 73% (€ 94,76 miljoen) van alle loon- en inhuurkosten begroot.

Ontwikkeling van de apparaatskosten in de tijd In subparagraaf 5.1.1 is al gewezen op het gegeven dat de organisatie in de loop der jaren nogal is gewijzigd, niet alleen organisatorisch maar ook administratief. Getracht is in het kader van dit onderzoek in beeld te brengen hoe de apparaatskosten over de loop der jaren zijn toe te delen aan de programma’s. Dit is echter niet gelukt. Voor de reorganisatie waren er 6 vakdiensten die ieder hun eigen administratie voerden en eigen verdeelsleutels hanteerden voor de toedeling van apparaatskosten naar programma’s en producten. Het is niet meer te herleiden hoe en door wie deze verdeelsleutels werden doorgerekend. De verdeling, zoals deze nu in de begroting 2010 is verwerkt, is in bijlage e 7 opgenomen. Hierbij moet worden opgemerkt, dat de verdeelsleutels in het 3 kwartaal 2010 worden geactualiseerd en het beeld weer anders kan worden.

43

Bron: interviews.

35

5.2

Beschrijving van de ontwikkeling inhuur derden

De inhuur personeel was voor 2009 geraamd op € 32,859 miljoen en bedroeg feitelijk 44 € 45,135 miljoen . Het verschil legt het college uit in antwoord (25 mei 2010) op raadsvragen, zie bijlage 3. Als oorzaken noemt het college hogere inzet op projecten, meer inhuur als gevolg van vacatureruimte, extra inhuur voor verstrekken van uitkeringen in verband met de economische crisis, niet voorziene inhuur vanwege wijziging van regelgeving met betrekking tot het participatiebudget. De inhuur van personeel wordt voor een deel vertekend doordat ook de brandweer hier onder valt ad € 9,2 miljoen. De totale personeelskosten in de jaarrekening 2009 bedragen € 166,072 miljoen: - Eigen personeel € 119.101 miljoen - Personeelskosten niet via LPS en stelposten € 3.421 miljoen - € 1.585 miljoen - Vergoeding detachering - Inhuur derden € 45.135 miljoen Rekening € 166.072 miljoen Hieruit blijkt dat de inhuur personeel 38% uitmaakt van de kosten voor eigen personeel (€ 119.101 miljoen). Op de totale personeelskosten vormt de inhuur van personeel 27%.45 Over de jaren 2007 t/m 2010 ontwikkelde het budget inhuur derden zich als volgt (met primaire begroting 2007 als referentie=100):

44

De hiermee gepaard gaande extra kosten zijn binnen de kaders afgedekt (voor een belangrijk deel projectgelden (reserves en voorzieningen) en middelen WWB-deel; het deel extra inhuur ten laste van vacatureruimte wordt afgedekt uit het voordeel op de vaste personeelskosten). Bron: antwoord op de raadsvragen 25 mei 2010.

45

Deze verhoudingsgegevens zijn in het kader van dit onderzoek niet bij andere gemeenten nagegaan, voor Almere is deze echter wel bekend: de verhouding tussen inhuur en vast personeel is 28,6 % van de totale personeelslasten.

36

Jaar

Inhuurbudget primaire begroting

2007 (a)

€

5,568 miljoen

Budget na begrotingswijziging €

11,982 miljoen

Resultaat €

46

Overschrijding %

22,120 miljoen 85%

100

2008 (b)

€

5,916 miljoen

215

€

106

2009 (c)

€

15,508 miljoen

Gem.

11,472 miljoen

€

29,493 miljoen

206

€

278

2010 (d)

397

32,859 miljoen

530

€

157%

45,135 miljoen

590

37%

810

€

15,008 miljoen

€

15,954 miljoen

n.v.t.

n.v.t.

€

10,5 miljoen

€

18,067 miljoen

€ 32,249 miljoen

93%

(over a t/m c)

(over a t/m c)

(over a t/m d)

(over a t/m d)

Tabel 5.3: Budget en resultaat inhuur derden Tabel 5.3 laat zien dat het budget in na begrotingswijziging in 2007, 2008 en 2009 steeds is verdubbeld ten opzichte van de primaire begroting. Gemiddeld verschilt de gewijzigde begroting ten opzichte van de primaire begroting met ongeveer 72%. Het resultaat wordt structureel (ten opzichte van de gewijzigde begroting) overschreden, met gemiddeld 93% over 2007 t/m 2009. Realisatie loonkosten

Realisatie kosten inhuur derden

De inhuur derden heeft geen gelijke tred gehouden met de formatie. Anders gezegd, het is niet zo dat de toename van de inhuurkosten van derden één op één een relatie heeft een afname van de formatie over de jaren 2007 t/m 2009. In bijgaande figuur 5.4 is de verhouding tussen kosten voor inhuur en loonkosten tegen elkaar uitgezet. Hieruit blijkt dat inhuur derden niet per definitie is ‘gebruikt’ als compensatie van de afname van de formatie. 2007

2008

2009

Figuur 5.4: Realisatie loonkosten en inhuurkosten ten opzichte van referentiejaar 200747.

46 47

Bronnen: begrotingen en opgevraagde informatie ontvangen 12 juli 2010 en 14 juli 2010. Bij de grafiek is de realisatie loonkosten uitgezet tegen realisatie inhuur ten opzichte van referentiejaar (begroting 2007), waarbij de inhuur derden 2009 is gecorrigeerd voor Brandweer en Crisisbestrijding. De realisatie inhuur derden is (om de staafdiagrammen in verhouding te kunnen zien), gedeeld door 5. Om geen onduidelijkheid te laten ontstaan is de Y-as vervolgens verwijderd.

37

De gemeente heeft het voornemen (zie hoofdstuk 4 en bijlage 3) maximaal 15% van de bruto loonsom van vast personeel te hanteren voor inhuur derden. Feitelijk is nu begroot 48 ongeveer 12%. In 2007 was dit 18% , in 2008 25%, in 2009 37%. Het in beeld brengen van de oorzaken van verschillen tussen begrote inhuur en gerealiseerde inhuur vraagt nader onderzoek, maar op voorhand is een aantal oorzaken te noemen: – Er zijn projectkosten, waarvoor externe fte’s worden aangetrokken. Deze passen binnen het projectbudget, maar leveren een plus op de post inhuur van derden op, waardoor het lijkt alsof er overschrijding is. (Anders gezegd: bij de primaire begroting is de inhuur van derden geboekt op projecten (zoals onder bijvoorbeeld de Sector Grond & Vastgoed gebeurt), nog niet meegenomen, bij de realisatie wel, waardoor de 49 facto ‘appels met peren’ zijn vergeleken) . – In 2009 werden de Brandweer en Crisisbestrijding bij de inhuur derden gevoegd (waar het eerst bij de loonkosten werd geteld, zie bijlage 5), in de jaren daarvoor viel dit níet onder Inhuur derden. – De organisatie (directie en college) stuurden op het begrenzen van de formatie, terwijl managers wel de activiteiten dienden uit te voeren. De uitweg was dan het inhuren van derden. – De administratieve wijziging die noodzakelijk is voor een begrotingswijzing voor inzet van derden op basis van vacatureruimte, is wel eens ‘vergeten’ (of gebeurde niet op tijd), zodat de juiste facturen niet bij de juiste budgetten binnenkwamen en er verschillen zijn gaan ontstaan. De oorzaak van het niet (tijdig) doorvoeren van de administratieve wijziging kan liggen in de onduidelijkheid (door versnippering) in procedures (zie hoofdbevindingen hoofdstuk 4). – Extra inzet op taken zonder daarvoor zelf capaciteit te hebben (bijvoorbeeld participatiebudget, of rondom jeugdwerkloosheid waar in 2009 een pakket crisisgeld beschikbaar voor is gesteld om extra inspanning te leveren om mensen aan het werk te krijgen)50.

48 49 50

Berekend door resultaat inhuur in tabel 5.3 te relateren aan realisatie loonkosten per jaar in tabel 5.2. Bron: interviews. Bron: Verslag raad 15 juni 2010.

38

5.3

Eindhoven in vergelijking met andere gemeenten

Totale formatie 51

Eindhoven doet mee aan de landelijke ‘Benchmark ambtelijk apparaat gemeenten’ . In onderstaande overzichten worden de belangrijkste bevindingen gepresenteerd. De gegevens zijn in een kort tijdsbestek door de Sector Control verzameld en niet in de organisatie ter toetsing voorgelegd. Om die reden gaat het om een voorlopige indicatie. De gegevens over de formatie hebben betrekking op peildatum 31-12-2009. De gemiddelde omvang van het gemeentelijke ambtelijk apparaat bedraagt 7,8 fte per 1.000 inwoners. Tussen gemeenten bestaan grote verschillen. De totale omvang van het ambtelijk apparaat varieert tussen de 5,4 en 17,0 fte per 1.000 inwoners. In gemeenten met meer dan 100.000 inwoners gaat het gemiddeld om 10,4 fte per 1.000 inwoners. Eindhoven zit hier per 31 december 2009 onder. Het bijgaande overzicht is gecorrigeerd voor taken die de vergelijking tussen gemeenten kunnen verstoren. 1. Totale (bruto) ambtelijk apparaat per 1.000 inwoners

2. Formatie uitvoerende werkzaamheden in ambtelijk apparaat (gemiddelde)

3. Netto ambtelijk apparaat (gemiddelde) (= 1 - 2)

> 100.000 inwoners Eindhoven

10,4 9,0

4,8 3,9

5,4 5,1

Gemiddeld NL

7,9

3,5

4,4

Orde gemeente

Tabel 5.4: Formatie Eindhoven per 1.000 inwoners en in landelijk perspectief Eindhoven zet in vergelijking tot andere 100.000 plus gemeenten relatief veel formatie in voor: – Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting (dit zou ook gaan om ORVM, gebiedsontwikkeling/R&B52). – Verkeer, Vervoer en Waterstaat. 53 – Cultuur en recreatie (dit zou met name gaan om beheer sportlocaties ). – Openbare orde en veiligheid. Voor Economische zaken wordt opvallend weinig formatie ingezet. Op uitvoerende werkzaamheden zet Eindhoven meer formatie in op: – Beheer sportlocaties binnen en buiten; – Ingenieursbureau;

51 52 53

Benchmark ambtelijk apparaat gemeenten gemeente Eindhoven, Berenschot juni 2010. Bron: Oplegmemo Benchmark Berenschot ter bespreking in Directieraad. Bron: Oplegmemo Benchmark Berenschot ter bespreking in Directieraad.

39

– – –

APV; Gebruikersvergunningen; Archief/Documentaire Informatievoorziening.

Op taakniveau zet Eindhoven meer formatie in op: – Belastingen; – Wegen, straten en pleinen; – Agrarische productie en ontginning; – Kunst; – Maatschappelijke begeleiding en advies; – Kinderdagopvang; – Rioolbeheer;

Openbare orde en veiligheid; Parkeren; Openbaar bibliotheekwerk; Oudheidkunde/musea; Vreemdelingen; Openbare gezondheidszorg; Stads- en dorpsvernieuwing.

Overhead (staf en ondersteuning) en Belastingen Naast de indeling van de formatie in hoofdfuncties, is in de Benchmark gekeken naar de formatie voor de overhead. In de Benchmark gaat het over ‘staf en ondersteunende functies’. Dit komt ongeveer overeen komt met de ‘indirecte kosten’ van gemeente Eindhoven. In tabel 5.5 geven wij de overhead voor het gemiddelde van grote gemeenten (>100.000 inwoners) en het gemiddelde over het totaal van gemeenten die aan de benchOrde gemeente

Overhead excl. Belastingen

> 100.000 inwoners

33,9%

Eindhoven

33,8%

Gemiddeld NL

33,0%

mark meedoen54. Uit de tabel blijkt dat de overhead van Eindhoven net iets lager is dan het gemiddelde van de andere grote gemeenten.

Tabel 5.5: Overhead Eindhoven en in landelijk perspectief Eindhoven zet in vergelijking tot andere 100.000 plus gemeenten relatief veel formatie in vergelijking voor: – Lijnmanagement; – Informatisering en automatisering (Documentaire informatievoorziening/I&A); – Bestuurszaken en bestuursondersteuning. Op taakniveau zet Eindhoven meer formatie in op: – Leidinggevenden; – Medewerkers technisch applicatiebeheer (niet: functioneel applicatiebeheer55); – Planning en Control; – Inkoop; – Restauratieve voorzieningen. Het aantal secretariaatsmedewerkers in de lijn (in het primaire proces) is relatief laag.

54

<15.000 inwoners, 15-30.0000 inwoners, 30-50.000 inwoners, 50-100.000 inwoners en > 100.000 inwoners.

55

De toedeling van deze functie (overhead of primair proces) is nog punt van discussie.

40

In vergelijking met de andere 100.000+-gemeenten uit de benchmark blijkt dat de salarislasten en uitbestedingslasten overhead per fte van de gehele organisatie nauwelijks verschillen (+2%).

Vergelijking van inhuur derden met andere gemeenten Om een beeld te krijgen van de omvang van externe inhuur, zijn dertien >100.000+ gemeenten gevraagd naar hun formatie eind 2009/begin 2010 en hoeveel kosten voor externe inhuur zij maakten. Daarnaast is gekeken naar oudere cijfers (over 2008) van een onderzoek van RTL-nieuws van november 2009, waaruit voor dit rekenkameronderzoek alle 100.000+-gemeenten zijn geselecteerd. In bijlage 5 zijn de gegevens opgenomen. De resultaten geven alleen een indicatie. De gegevens van RTL-nieuws zijn niet bij dit onderzoek geverifieerd zodat er geen conclusies aan verbonden kunnen worden: – Niet alle gemeenten hanteren dezelfde definities voor externe inhuur en scharen niet dezelfde type kosten hieronder (zoals bij Eindhoven de kosten brandweer, maar gemeenten gaan verschillend om met adviseurs, notarissen, accountants, tijdelijk personeel, groenonderhoud, catering et cetera). – Daarnaast is ook van belang welke keuze een gemeente maakt ten aanzien van zijn rol: zo heeft de gemeente Amersfoort er voor gekozen een zogenaamde regiegemeente te zijn: alle uitvoerende taken zijn verzelfstandigd. Dit betekent dat Amersfoort landelijk gezien een van de minste aantal fte’s per 1.000 inwoners heeft maar wel bijvoorbeeld ingenieurs in moeten huren (terwijl steden als Amsterdam, Utrecht een eigen ingenieursbureau hebben). Uit de gegevens over 2009, waarvan op voorhand wordt aangetekend dat de steekproef zeer klein is en er definitieverschillen kunnen zijn, kan indicatief gesteld worden dat Eindhoven aan licht boven het gemiddelde zit.

Vergelijking van kostendekkende tarieven met andere gemeenten Er zijn wettelijke eisen gesteld ten aanzien van de hoogte van kostprijzen op productniveau van bepaalde diensten van gemeenten (maximaal kostendekkend: rioolheffing, afvalstoffenheffing, grondexploitatieheffing en de BIZ-bijdrage; zie de Handreiking Kostentoerekening Leges en Tarieven (Ministerie van BZK; januari 2010)). Vergelijking van kostendekkende heffingen van gemeenten kan een beeld geven van de ‘overhead’ die gemeenten nodig hebben voor te leveren diensten. In Eindhoven is er geen overzicht per te innen belasting of te verstrekken getarifeerd product56, van de kosten die hiervoor gemaakt. Reden is dat de gemeente werkt met gecombineerde aanslagen en dat verschillende afdelingen betrokken kunnen zijn bij één belastingsoort.

56

Belasting: bijvoorbeeld OZB, getarifeerd product: bijvoorbeeld rijbewijs.

41

Er is wel een (juridisch verplicht) overzicht waaruit blijkt dat het totaal van de baten de kosten niet overschrijden. De kosten zijn echter een aantal jaren geleden berekend en vervolgens zijn de tarieven alleen met een indexatiepercentage verhoogd. Er is geen actuele berekening op werkelijke kosten. Artikel 10 van de financiële verordening (zie bijlage 3), waarin gesproken wordt over een geraamde kostprijs, wordt daarmee ‘ruim’ geïnterpreteerd.

Respondent in interview “Er kan ten behoeve van dit onderzoek een overzicht gemaakt worden van de kosten per belasting/getarifeerd product, maar dit zal een discutabele berekening zijn. Veel kosten blijven hangen in het onderdeel bedrijfsvoering.”

Onderstaande tabel biedt dan ook alleen een indicatie. De tabel is berekend op basis van waarstaatjegemeente.nl, waarbij gekeken is naar de diensten afvalstoffenverwijdering en rioleringen. Bij die laatste is voor Eindhoven alleen het tarief voor eigenaren in de database opgenomen (en niet tarief gebruiker):

Gemeenten

Afvalstoffenheffing – Tarief 1-persoonshuishouden

Afvalstoffenheffing - Tarief meerpersoonshuishouden

2008

2009

2008

2009

27 gemeenten > 100.000 + inwoners

€ 218

€ 244

€ 265

€ 274

Eindhoven

€ 176

€ 188

€ 285

€ 289

Gemiddeld NL

€ 210

€ 213

€ 265

€ 269

Tabel 5.6a: Tarief kostendekkende tarievenafvalstoffenheffing

Gemeente

Rioolheffing - Tarief eigenaar [€] 2008 2009

19 gemeenten > 100.000 + inwoners

€ 109

€ 112

Eindhoven

€ 131

€ 136

Gemiddeld NL

€ 68

€ 71

Tabel 5.6b: Tarief kostendekkende rioolheffing Uit de tabellen blijkt dat de gemeente Eindhoven voor de afvalstoffenheffing gemiddeld ‘goedkoper’ is dan de 26 andere 100.000+-gemeenten voor 1-persoonshuishoudens en iets duurder is voor meerpersoonshuishoudens. In totaliteit is Eindhoven gemiddeld goedkoper dan deze gemeenten. Voor de rioolheffing is Eindhoven gemiddeld genomen duurder dan het Nederlands gemiddelde, alsook duurder dan de grote gemeenten. Een vergelijking van de kostendekkende heffingen van Eindhoven met andere gemeenten zegt dan ook onvoldoende over de ‘overhead’ die Eindhoven nodig heeft voor te leveren diensten.

42

6

Sturing op apparaatskosten

In dit hoofdstuk worden deelvragen 5, 6 en 8 beantwoord: 5 Hoe wordt invulling gegeven aan de rolverdeling tussen raad en college inzake de sturing en beheersing van apparaatskosten? (§6.1) 6 Hoe wordt gestuurd op apparaatskosten? (§6.1) - Welke instrumenten zijn er om te sturen op apparaatskosten? (§6.1) 8 Welke additionele instrumenten zijn er eventueel (nodig)? (§6.2)

6.1

De vormen van sturing door raad, college/organisatie

Rolverdeling tussen raad en college van B&W Taken raad

A. Kaders

Planvorming

Bijstelling

D. Controleren

Rapporteren

B. Besturen en beheersen

C. Verantwoorden

Om inzicht te krijgen in de rolverdeling tussen de raad en het college in de sturing en beheersing van apparaatskosten, geven we een korte inventarisatie van het van toepassing zijnde wettelijk kader:

Uitvoering

Taken college

Figuur 6.1: De rolverdeling raad-college

Met de invoering van het dualisme in 2002 heeft de rolverdeling tussen de raad en het college veel aandacht gekregen: de raad stelt vooraf de politieke kaders en controleert achteraf, het college is verantwoordelijk voor besturen/ uitvoeren en verantwoordt zich daarover. Het begrip ‘kader’ kent geen juridische verankering. Het maakt duidelijk dat de raad in verhouding tot het college iets vastzet, maar tegelijkertijd ook zaken loslaat en dus aan het college overlaat. In gemeentelijke verordeningen of nota´s (zoals de financiële verordening) zijn geen formele afspraken opgenomen over de rol- en spelverdeling tussen raad en college rond apparaatskosten. Los van de formele, juridische invalshoek kan de raad vanuit een politieke invalshoek zelf aangeven waar hij wel en niet over wil en moet gaan. Wil de raad de raad bijvoorbeeld weten op welke manier de vacatureruimte wordt ingevuld als er geen sprake is van overschrijding van het budget van de sector? Raad en college kunnen in onderlinge discussie tot een oordeel komen over de vraag welke vraagstukstukken de raad in het bijzonder op de agenda geplaatst wil zien. De wet biedt overigens met het budgetrecht een zeker politiek vangnet: de raad kan alles wat hij politiek wezenlijk vindt en wat geld kost via het budgetrecht in de politieke arena trekken. De rolverdeling tussen raad-college en ambtelijke organisatie ten aanzien van het apparaat en kosten daarvan, is in Eindhoven vastgelegd in de Mandaatregeling en

43

Financiële verordening. Dit richt zich dan met name op de autorisatie van begrotingswijzigingen. De rolverdeling op een meer abstract niveau wordt normaliter -zo is het beeld bij vele andere gemeenten in den lande- vastgelegd in de besturingsfilosofie. In Eindhoven is dit niet het geval, de raad komt hier niet in voor. In onderstaand schema is de rolverdeling tussen raad en college kort samengevat. Kaderstelling

Controleren

Wat willen we bereiken?

Hebben we bereikt wat we wilden bereiken?

Doelstellingen en maatschappelijke effecten

Effectindicatoren, belevingsindicatoren

Wat doen we daarvoor?

Wat hebben we er voor gedaan?

Beleid, taken Prestatie-indicatoren Streefwaarden

Prestatie-indicatoren

Wat mag het kosten?

Heeft het gekost wat het mocht kosten?

Programmabudget

Concernverslag

Besturen en beheersen

Verantwoorden

Hoe doen we dat?

Hebben we gedaan wat we er voor wilden doen?

Beleidsinstrumenten Prestatie-indicatoren Streefwaarden

Uitvoeringsprestaties, outputindicatoren

Wat mag het kosten?

Heeft het gekost wat het mocht kosten?

Productbudget

Concernverslag

Bevoegdheid

Raad

Bevoegdheid

College

Figuur 6.2: Rolverdeling naar bevoegdheden Als de raad wil sturen op apparaatskosten (personeel en bestuurskosten), en deze wil verlagen, kan hij: – De ambities ten aanzien van doelstellingen en maatschappelijke effecten naar beneden bijstellen. Verlaging apparaatkosten door dezelfde taken te blijven uitvoeren, maar allemaal wat ‘dunner’; – De ambities ten aanzien van doelstellingen en maatschappelijke effecten gelijk houden. Verlaging apparaatkosten door zelf minder taken te doen en over te dragen, of door op een hoger niveau brengen van samenwerking; – De ambities ten aanzien van doelstellingen en maatschappelijke effecten naar beneden bijstellen. Verlaging apparaatkosten door taken te minimaliseren of te stoppen.

44

Sturing door de raad

Sturing vanuit rol en focus De raad kan sturen via de in hoofdstuk 3 genoemde kaders. De belangrijkste sturing kan de raad jaarlijks ten aanzien van apparaatskosten geven via de Programmabegroting en de Kadernota. De raad heeft diverse malen vragen gesteld, moties en amendementen aangenomen: – 15 juni 2010: Motie Strategische keuze ‘regiegemeente’ of niet: De raad neemt een motie aan het college te verzoeken te analyseren de sterkten/zwakten en de kansen/bedreigingen van twee strategische modellen (óf een klein hoogwaardig kernapparaat met inhuur van derden óf een breed personeelsbestand met een minimum aan inhuur derden) te analyseren en deze analyse te betrekken bij de bezuinigingsoperatie. Het college neemt de motie over om in beeld te brengen wat voor personeelsbeleid de gemeente in de toekomst wil en hoe om te gaan met de flexibele schil. Hierover wordt in het najaar gerapporteerd. Het college geeft op voorhand aan dat de strategische keuze afhangt van de plek binnen de organisatie en het soort werk. Het college wil daarvoor differentiëren (“wij voeren […] hem specifiek uit, zodat wij bij het ene soort werk inderdaad zouden kunnen kiezen voor een kleine ambtelijke organisatie en veel inhuur derden, terwijl we dat bij het andere niet doen”). –

25 januari 2010: Het college beantwoordt raadsvragen over uitbreiding formatie: Uitbreiding van de formatie is aldus het college gevolg van rijksbeleid waardoor er nieuwe (structurele) taken op de gemeente afkomen met daarbij behorende financieringsmiddelen. Bij tijdelijke of incidentele taken wordt formatie met een begin- en einddatum opgenomen. Het aantal boventalligen is zeer beperkt, namelijk één. Het college geeft ten slotte ook aan dat `de rek eruit is' en dat verdere vermindering van formatie alleen mogelijk is door het schrappen van inhoudelijke taken.

–

22 december 2009: Het college beantwoordt raadsvragen over inhuur derden: Het college legt een overzicht van alle ingehuurde personen over het jaar 2009 ter inzage, op basis van het centrale inhuursysteem (Personeel Eindhoven). Het percentage ingehuurde uren ten opzichte van de `vaste' uren van het ambtelijk apparaat bedraagt 13% bedraagt (335.324 uren inhuur en 2.580.752 bruto `vaste' uren (dus inclusief verlof en verzuim). Het college legt ook uit dat inhuur niet zozeer is ingegeven door gebrek aan competenties van het vaste personeel, maar in de meeste gevallen ontstaat door capaciteitsproblemen (zoals (langdurige) ziekte of zwangerschaps-/ouderschapsverlof), naast bijvoorbeeld specialistische kennis.

45

–

3 november 2009: De raad neemt de motie ‘kader inhuur en uitbesteding’ aan: De raad neemt een motie aan dat het college verzoekt om voor de behandeling van de kadernota in 2010 een kader aan te raad voor te leggen waaraan inhuur en uitbesteding van interim medewerkers, consultant-adviesbureaus moeten voldoen.

–

3 november 2009: De raad stelt het amendement ‘uitgaven externen’ vast: De raad stelt een amendement vast dat een taakstellende bezuiniging wordt opgenomen in de begroting 2010 op de kosten van inhuur en uitbesteding van interim medewerkers, consultant-adviesbureaus, voor een bedrag van € 400.000 in 2010 en € 600.000 in de daarop volgende jaren.

–

30 juli 2009: De raad ontvangt de Informatienota Inhuur derden in relatie tot personeelskosten: De raad wordt geïnformeerd over de in uitvoering zijnde analyse van de personeelsformatie, de inhuur derden en de overschrijding op die post. Hiervoor is een Taskforce gestart om het proces "beheersing externe inhuur" goed te kunnen volgen en daar waar nodig daaraan sturing te geven.

–

30 juni 2009: De raad neemt de motie ’personeelsbeleid externe inhuur’ aan: De raad neemt een motie aan om het college te verzoeken voor de begrotingsbehandeling met de raad in discussie te gaan over een doelmatig en professioneel personeelbeleid (met minder boventalligen en lagere kosten voor externe inhuur) met aanbevelingen voor een wenselijke richting. Tevens is het college verzocht te onderzoeken in hoeverre een norm kan worden ingevoerd voor externe inhuur van de gemeentelijke organisatie, waarbij een relatie kan worden gelegd tussen de omvang van het ambtelijk apparaat en de externe inhuur.

De raad focust zich feitelijk op het budget. De interviews bevestigen dit beeld57. De raad heeft vooral aandacht voor inhuur derden (en niet op het totaal aan budget voor lonen plus inhuur). In het interview met raadsleden wordt ook aangetekend dat de raad niet te veel gefixeerd moet zijn op “het snijden in het ambtenarenapparaat”. De focus zou meer moeten liggen op de totale omvang van de bestede middelen voor lonen én inhuur derden. De raad legt doorgaans geen relatie tussen de formatie/inhuur derden enerzijds en de opgaven/ambities en daarbij uit te voeren taken anderzijds. Sturing door het college/de directie

Sturing vanuit eenduidige centrale kaders en samenhangend instrumentarium Het centrale kader vormt het concern(plan). Dit is het jaarlijkse door de directie op te stellen plan waarin de gemeentebrede ontwikkelprogramma's worden vastgelegd op het terrein van bedrijfsvoering. Zoals al aangegeven is er geen centraal kader ten aanzien van bedrijfsvoering. De sturing op apparaatskosten ligt als zodanig niet vast.

57

Een uitzondering vormt het veiligheidsbeleid, waarbij behalve naar het budget, ook nadrukkelijk gekeken is naar wat er bereikt moest worden en welke uitvoeringscapaciteit daarmee gemoeid zou zijn.

46

Integraal management vormt het sturingsprincipe binnen de gemeente Eindhoven. Het management is verantwoordelijk voor zowel de middelen (inclusief capaciteitsplanning) als de prestaties. Op het gebied van formatie en inhuur derden werken zij samen met P&O en (voor het eerste) het Mobiliteitscentrum. In de afweging van middelen maken managers op basis van integraal management hun eigen afwegingen. Zo is bij een sector ingehuurde expertise (ten laste van projecten) ter kostenbesparing vervangen door twee vaste medewerkers. Bij een andere sector worden mensen voor bepaalde tijd aangenomen ter vervanging van inhuur. Ten aanzien van inhuur beoordelen de sectorhoofden binnen het financiële kader de noodzaak van inhuur, zij moeten daarbij ook andere mogelijkheden in ogenschouw nemen. Hoe ze dit moeten doen is niet bepaald. Sectorhoofden worden hierdoor niet ondersteund bij het maken van een goede afweging tussen inhuren en andere opties. Bestaat bijvoorbeeld bij een andere sector overcapaciteit of welke mensen binnen de organisatie hebben ambities om op een bepaald vlak door te groeien? Inhuur is daarmee de ‘gemakkelijke weg’58. De set van samenhangend instrumentarium dient ter concretisering van de uitvoering van het concernplan en het principe van integraal management. Dit instrumentarium bestaat uit: – Managementcontracten; – Sector- en afdelingsplannen; – (Concernbrede) dashboard bedrijfsvoering; – Principe van opdrachtgever-/opdrachtnemerschap (voor een deel van de organisatie); – Voortgangsgesprekken. Deze instrumenten worden achtereenvolgens toegelicht. Managementcontracten (artikel 10.2 van het Organisatiereglement) worden jaarlijks worden afgesloten tussen: – Het college en gemeentesecretaris/directieraad; – Directieraad en de sectorhoofden; – Sectorhoofden en de afdelingshoofden.

58

Wij hebben niet voor Eindhoven onderzocht in hoeverre dit feitelijk van toepassing is, maar de ‘inhuurweg’ is –zo blijkt uit onze adviespraktijk- vaak korter dan de weg ‘in huis’. Het komt er grosso modo op neer dat managers ‘snel’ een probleem willen oplossen en daar een goede reden voor zullen weten te vinden. Het is ‘gemakkelijk’, ‘snel’ en met een soort ‘garantie’: Bij een medewerker is het hoofd zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit, bij een externe kan hij die verantwoordelijkheid als het ware laten bij het externe bureau: de manager is ‘gedekt’. De enige manier om de inhuur omlaag te krijgen is meer verantwoordelijkheid te vragen van de manager en de eigen capaciteit in de organisatie te benutten, zaken die juist meer energie vragen van de manager in plaats van minder.

47

In de managementcontracten worden afspraken gemaakt –aldus artikel 10.2- over onder andere prestaties in het primaire proces en het secundaire/ondersteunende proces, alsook ontwikkelingsaspecten van de sector. Budgetverantwoordelijkheid wordt via deze managementcontracten naar het college en de raad genomen. Ten aanzien van (sturing op) bedrijfsvoering, apparaatskosten of capaciteitsplanning (intern/extern) zijn er geen specifieke items voorgeschreven. In de praktijk zijn de contracten in Respondent in interview algemene zin nog te verschillend “Een managementcontract is nu papier om elkaar aan te qua meetbaarheid om daarmee te spreken maar niet meer dan dat. Het biedt niet de kunnen sturen: sommige contracten informatie om te signaleren dat dingen niet goed gaan, bevatten relatief veel prestatiewel in de combinatie met de Dashboard Bedrijfsvoering, indicatoren, andere gaan uit van de maar deze gaat maar over een klein deel van programma’s van de raad en capaciteitsplanning (formatie/bezetting) en we hebben bevatten meer effectindicatoren59. niet de toegang tot de diagnose die er achter ligt”. Ter illustratie, in het ene contract staat over inhuur ‘verminderen inhuur – omzetten naar tijdelijke contracten’, bij de andere niets en bij nog een derde staat ‘beoordeling van het personele plaatje vindt binnen de sector integraal plaats (resultaat op formatie, inhuur en doorbelasting naar derden)’. In de sectorplannen geven de sectoren hun voornemens ten aanzien van de taakuitvoering voor een kalenderjaar weer. Ook voor de sectorplannen geldt dat deze nog onvoldoende eenduidig zijn door het ontbreken van richtlijnen met betrekking tot de structuur en inhoud van sectorplannen. Veel sectorplannen geven geen overzicht van de sectorproducten, de prestaties die er voor geleverd moeten worden, noch hebben de sectorplannen een sectorbegroting. Ook in de sectorplannen wordt nog onvoldoende inzicht gegeven in de taken in relatie tot de vaste formatie in inhuur derden. De sectoren nemen in hun sectorplan geen paragraaf strategische capaciteitsplanning op. In deze paragraaf zou aangegeven kunnen worden hoe de sector in de toekomst er uit ziet op basis van het vastgestelde takenpakket, alsook het afgeleide budget voor vast personeel en (voor de langere termijn) inhuur (flexibele schil). Hierdoor is ook nog niet op een hoger aggregatieniveau dan de sectoren een beeld te krijgen. De sectorplannen bieden dan ook onvoldoende handvatten om op basis daarvan de managementcontracten of concernproducten te ‘laden’. Control van de sector Interne dienstverlening60 heeft om zicht te krijgen op juist de bedrijfsvoeringsaspecten de zogenaamde Dashboard Bedrijfsvoering ontwikkeld (zie

59 60

Bron: interviews. In ‘Sturen op de achterbank’ (Rekenkamercommissie; december 2008) is aanbevolen het mandaat en positie van ‘control’ te herzien. Dit is gebeurd: Alle controlmedewerkers zijn nu gecentraliseerd en dit heeft er voor gezorgd dat er centrale richtlijnen zijn hoe om te gaan met onder andere apparaatskosten. Er zijn ook formats opgesteld, uniformering van methodieken et cetera.

48

bijlage 9 voor een voorbeeld). Hierin staan per sector de speerpunten van bedrijfsvoering op gebied van61: – Afwijking tussen formatie en bezetting fte’s; – Percentage inkoop waarvan contract geregistreerd is; – Tijdig verantwoorde uren. Het is niet ‘verplicht’ de Dashboard in de managementcontracten op te nemen. De Dashboard zelf bevat géén vertaling van de kaders (zie hoofdstuk 3) ten aanzien van: – Maximale loonkosten per sector; – Inhuur derden (maximaal 15% van de bruto loonsom van vast personeel). Hierover wordt door Control separaat gerapporteerd aan de DR. Via een separaat document wordt inhuur derden aangevraagd; middels een begrotingswijziging wordt dit in het systeem Decade doorgevoerd; hiermee worden de feitelijke budgetten inzichtelijk. Het overzicht opgenomen in de Dashboard (in dit onderzoek is de versie over juni 201062 als de meest recente versie gebruikt) laat zien dat: – Bij 12 van de 24 sectoren op het sectorniveau nog boventallige fte’s zijn. Het is onduidelijk hoe dit zich verhoudt tot het antwoord van het college op raadsvragen van januari 2010 (in het kader van dit onderzoek is dit niet onderzocht). – Het percentage inkoop waarvan het contract geregistreerd wordt, nog niet wordt gebruikt voor de dashboard. –Bij 7 van de 24 sectoren Respondent in interview wordt tijdgeschreven, maar “Op het primair proces zit niet een strak sturingsinstrument. Er bij slechts één van deze 7 zijn een paar sectoren die tijdschrijven, maar er zijn ook veel vindt tijdig verantwoording sectoren die niet zo’n systeem kennen en waar de over de uren plaats. capaciteitsplanning niet echt strak is”. Overigens heeft de directieraad al het principebesluit genomen dat in het kader van de kostentoerekening in de hele organisatie tijdschrijven zal worden ingevoerd. Binnen een deel van de organisatie wordt sinds zeer kort nog gewerkt met opdrachtgever-/opdrachtnemerschap (notitie 7 juni in de directieraad besproken en gedeeltelijk vastgesteld).

61

Daarnaast zijn opgenomen: P&O-jaarcyclus, posten telefoonbeantwoording, tijdige aanlevering stukken voor de P&C-cyclus, sturen op budgetten, inkoop- en aanbesteding (% inkoop waarvan contract geregistreerd is), sinds mei 2010 de urenverantwoording van zeven sectoren die tijdschrijven (% tijdig verantwoorde uren), subsidies, formatiebeheer en ziekteverzuim.

62

Dashboard Bedrijfsvoering juni 2010, 21 juni 2010.

49

Toelichting traject opdrachtgever-/opdrachtnemerschap De essentie van opdrachtgever-/opdrachtnemerschap ligt in een procesverbetering van project initiatief tot project afronding. Daarbinnen is het beleggen van verantwoordelijkheden bij één (ambtelijk) opdrachtgever (één sectorhoofd), een van de hoofdzaken. Ook in het geval van meervoudige projecten, projecten waarbij meerdere sectoren betrokken zijn, wordt één sectorhoofd verantwoordelijk. De hieraan verbonden procestaken worden gedelegeerd aan een uitvoerend ambtelijk opdrachtgever. Opdrachtgever-/opdrachtnemerschap biedt transparantie van het proces en de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Doelstelling is een betere sturing en beheersing van projecten (tijd, geld, kwaliteit, risico’s) mogelijk te maken. De procestaken die uitgevoerd worden door de uitvoerend ambtelijk opdrachtgever zijn voornamelijk gericht op het bereiken van deze doelstelling. Hiervoor is inzicht in de uitnutting van uren (tijdschrijven) 63

en budgetten (budgettering) essentieel .

De voortgang komt aan de orde in maandelijkse managementgesprekken. Maandelijks vinden gesprekken plaats tussen de directie en sectorhoofden, respectievelijk tussen sectorhoofden en afdelingshoofden, waarin over de uitvoering van de managementcontracten wordt gesproken. Hierin wordt –zo is de bedoeling- tevens gesproken over de Dashboard Bedrijfsvoering.

Bijsturing met het beschikbare instrumentarium Uit de interviews komt naar voren dat het hanteren van de totale set van instrumenten bijdraagt aan meer grip en mogelijkheden tot bijsturing door het college en de DR. Er is ook, zo geven gesprekspartners aan, meer aandacht ontstaan voor de “cijfers”. Aan de andere kant –zo blijkt uit de interviews- is er nog onvoldoende een cultuur aanwezig om op basis van de beschikbare informatie bij te sturen en écht maatregelen te nemen. Strakkere sturing van college en directieraad op het concern wordt noodzakelijk geacht. Op het niveau van de sectoren toetst Control op begrotingsbeheer waaronder apparaatskosten. Deze controle zorgt dat tijdig gesignaleerd wordt of bijstelling noodzakelijk is64. Uit de interviews komt echter een beeld naar voren dat: – De consistentie van boeken door de managers nog dient te worden verbeterd. – Er binnen de organisatie Respondenten in interviews nog onvoldoende een “Een punt van aandacht is dat de sectorhoofden nog niet veel zakelijke cultuur is en een ‘op de centen zitten’, daar wordt nu sterker op gestuurd”. cultuur van strikt “Er is ook nog niet de cultuur binnen Eindhoven om goed op begrotingsbeheer. budgetten te sturen, we moeten ze daar bij helpen”.

63 64

Bron: Aangepaste tekst uit ambtelijke organisatie – mail 28 juli 2010. Als voorbeeld: bij de eerste turap is een tekort van € 7,5 miljoen gesignaleerd waarvan per 1 juli 2010 nog € 3 miljoen resteert. De constatering –en vervolgens het aanspreken van de sectoren- zal er toe moeten leiden dat bij de tweede turap het tekort weggewerkt zal moeten zijn. Vervolgens zal dan ook duidelijk moeten zijn wat het verwachte beeld per 1 december 2010 is.

50

65

Consequentie hiervan is dat Control nog niet managerial control kan uitvoeren, maar vooralsnog focust op financial control. Gesprekspartners verschillen van mening over de mate waarin de tools aanwezig zijn om adequaat te kunnen sturen. Er wordt aangegeven dat er onvoldoende digitale mogelijkheden zijn en er bijvoorbeeld niet kan worden tijdgeschreven. Daarnaast is de centrale managementinformatie – zo wordt aangegeven - na de reorganisatie nog niet op orde. Zo is het bijvoorbeeld nog niet voor alle begrotingsposten duidelijk welke sectorhoofden verantwoordelijk budgethouder zijn. Respondent in interview “Het is niet eenvoudig om de gegevens over fte’s vast personeel in de nieuwe organisatiestructuur te krijgen. Er waren voor 2009 drie waarheden: die uit de spreadsheets van control, de gegevens in PIMS en de kladpapiertjes van de sectorhoofden zelf. Die sloten niet bij elkaar aan. En nu krijg je dat hoe meer transparantie je gaat bieden, hoe meer problematiek er naar boven komt, ‘de lijken uit de kast’ van voor de reorganisatie”.

Een ander voorbeeld is dat formatieoverzichten per organisatieonderdeel nog niet actueel zijn, omdat mutaties doorgegeven aan P&O nog niet zijn doorgevoerd in PIMS (PersoneelsInformatie Systeem). Andere gesprekspartners geven aan dat er wel (voldoende) geautomatiseerde tools beschikbaar zijn (Cognos en PIMS66), maar dat het alleen gaat om die ‘op een slimme manier te gebruiken om de goede overzichten te krijgen’.

De inhuur van derden is nu alleen nog mogelijk (sinds mei 2009) met het programma Nétive (Personeel Eindhoven), dat gekoppeld is aan het financieel systeem. Het ziet er op toe dat er alleen inhuur kan plaatsvinden als er een begrotingspost is. Wanneer sectorhoofden derden in willen huren, dienen zij sinds kort een legitimiteitstoets op basis van de kaders en richtlijnen te laten verricht door P&O. P&O heeft echter nog geen functie in het ‘bemiddelen’ tussen vraag van sectoren en aanbod van medewerkers ‘die iets anders willen’. Tijdelijk zit ook Control er ‘aan de voorkant’ tussen om te beoordelen of het door de sector genoemde budget ook daadwerkelijk bestaat en toereikend is. Als er ‘los’ facturen naar de financiële administratie worden verzonden, wordt dit kortgesloten met P&O of Control en wordt de manager daar op aangesproken. Om de sectoren te helpen beter budgetten te kunnen beheren is door Control en Financiële administratie vanaf 1 juli 2010 een traject gestart om budgethouders te helpen

65

Control niet alleen op de financiële middelen, maar op het gehele proces, de beheersing van middelen, activiteiten, producten en effecten.

66

Het aantal fte’s, de vacatureruimtes, personeelsmutaties en dergelijk worden door P&O bijgehouden via PIMS. De financiële overzichten e.d. worden door AIHD opgesteld. De managers halen de door hen gewenste stuurinformatie uit het systeem; zij kunnen hun uitgaven aan salarissen en dergelijke uit Cognos (een rapportagetool) halen, alsook verder het verloop van de verplichtingen, budgetten, realisaties en budgetruimte.

51

stuurinformatie op de juiste manier te generen uit het financieel systeem (Cognos), het traject ‘Samen Analyseren’, met als doel beter grip te krijgen op financiële situatie in Eindhoven. Accountmanagers van Financiële Administratie en Control gaan nu samen maandelijks naar de sectorhoofden toe om te bespreken wat er is begroot, wat is gerealiseerd, waardoor verschillen zijn ontstaan, hoe managers meer bediend kunnen worden om te sturen en om de onduidelijkheid welke tools ze moeten gebruiken weg te nemen.

6.2

Overige beschikbare instrumenten

Er zijn nog verschillende mogelijkheden voor (bij)sturing van apparaatskosten die tot nu toe onvoldoende worden benut: –

Gebruikmaking van de wettelijke mogelijkheden: In hoofdstuk 4 is ingegaan op de wettelijke kaders. Deze kaders bieden nog mogelijkheden tot bijsturing van de apparaatskosten. De vergoedingen voor raadsleden zijn (met 20% naar beneden) bij te stellen. Ook zijn deze naar boven bij te stellen door voor stoppende raadsleden een uitkering in te stellen. Van beide mogelijkheden maakt Eindhoven geen gebruik. De vergoedingen en onkostenvergoedingen voor wethouders zijn beïnvloedbaar door in aantal wethouders te variëren (minimaal 2, maximaal 11 bij voltijds- en deeltijdswethouders). De apparaatskosten zijn, voor zover deze de kosten voor het ambtelijk apparaat betreffen, binnen de bandbreedte van de collectieve arbeidsvoorwaarden voor alle gemeenten, beïnvloedbaar. Het is aan de gemeente hoe het zijn loon- en functiegebouw inricht en omgaat met het toekennen van een periodiek of plaatsing in een andere schaal.

–

Realistisch en degelijk begroten op totale personeelskosten: Essentie van sturing op apparaatskosten zou moeten zijn het sturen op het totaal aan personeelskosten, dus zowel de loonkosten als inhuur derden. De inhuur van derden blijkt bovendien al jaren hoger dan begroot. Het zou dan reëel zijn een hoger budget te begroten. Respondent in interview “Voor extra taken zet de gemeente vaak derden in, vanwege een capaciteitsgebrek en het tijdelijke karakter van deze taken (bijvoorbeeld bij krachtwijken of een internationale school, dat een groot project is). Dan kun je beter gelijk in het besluit, om zo’n school te realiseren, en daarbij behorende begrotingswijziging aangeven dat je x bedrag aan kosten hebt, waarvan een x bedrag aan vaste personeelskosten en een x bedrag aan inhuur. Daarmee wordt dus ook je totale budget (bijvoorbeeld afdelingsbreed of gemeentebreed) aan inhuur hoger”.

–

Normtijden: De gemeente Eindhoven hanteert geen normtijden (tijd en -daarmee formatiebeschikbaar voor bepaalde taken). In het verleden werd hiermee bij de sociale dienst gewerkt, maar de aandacht hiervoor is verslapt.

52

–

Besluiten door college of raad over capaciteitsplanning: Daar waar als gevolg van capaciteitsknelpunten taken niet worden uitgevoerd, dient er evidente collegebesluitvorming achter te liggen dat hetzij deze taken niet worden uitgevoerd, hetzij wel worden uitgevoerd maar dan ten koste van andere taken, hetzij het toestaan van inhuur derden uitvoering van deze taak mogelijk maakt. In de huidige situatie vindt deze afdeling nog te veel ambtelijk plaats. Ter illustratie uit het Concernverslag 2009:

Figuur 6.3: Voorbeeld uit Concernverslag 2009. –

67

Transparantie in informatievoorziening en besluitvorming: a) De programmabegroting van Eindhoven biedt noch in de programmaonderdelen, noch in de paragraaf bedrijfsvoering inzicht in apparaatskosten, directe kosten, indirecte kosten (in den brede, dus ook niet in kosten van automatisering, huisvesting et cetera). Nu zijn alleen de exploitatielasten en –baten opgenomen. Dit is een onderdeel waar de raad zich over kan buigen via de raadswerkgroep die de raad op 15 juni 2010 heeft ingesteld67 (zie ook het volgende hoofdstuk). b) Er wordt geen uitvoerbaarheidstoets uitgevoerd inclusief een van te voren aangegeven kostentoerekening van apparaatskosten. Bij raadsvoorstellen is als één van de door medewerkers in te vullen ‘velden’ de alinea ‘kosten’. Bij raadsvoorstellen (sinds kort wel bij de adviesnota voor collegevoorstellen) is geen veld ‘personele consequenties’. De opsteller van een voorstel hoeft doordat er bij raadsvoorstellen niet naar gevraagd wordt- niet na te denken over capaciteitsplanning bij nieuwe voorstellen (intern/extern).

Tekst motie: “Deze richt zich op de formulering van de wensen en eisen t.a.v. informatievoorziening mbt begrotingssystematiek, zodat dit als aanvulling kan dienen op de voorstellen die door het college worden voorbereid, om derhalve gezamenlijk tot een goed functionerend begrotingsbeheer te komen”.

53

7

Informatievoorziening

In dit hoofdstuk wordt deelvraag 7 beantwoord: 7 Hoe ziet het systeem van voorziening van informatie en verantwoording er uit?

In algemene zin is de interne procesgang rondom plannings- en verantwoordingsinformatie van de organisatie richting college en raad een aandachtspunt. De accountant noemde dit medio 2009 nog één van de drie prioritaire bestuurlijke aandachtspunten. De planning en controlcyclus voorziet in een aantal documenten waarmee de raad van informatie wordt voorzien: – Kadernota en Programmabegroting: zijn niet alleen kaderstellende documenten maar bevatten uiteraard ook informatie; – Tussentijdse rapportages (eerste turap en tweede turap): worden ter kennisname aan de raad aangeboden; – Jaarrekening en jaarverslag: naast verantwoordende, eveneens een informatieve functie. – Raadsinformatiebrieven. Met name de Programmabegroting, paragraaf bedrijfsvoering (zie hoofdstuk 4), is van belang, maar de raad heeft –naast inzage in loonkosten per organisatieonderdeel- geen inzage in de loonkosten per programma, noch uiteindelijk per collegeproduct. De collegeproducten bestaan uit diverse kostensoorten en geaggregeerde kosten. De raad krijgt het onderscheid tussen indirecte en directe kosten bij producten niet te zien, alleen het totaal per product/programma (uit rubriek 6). Zou de raad over de werkelijke personeelskosten geïnformeerd willen worden, dan zou de raad ook meer inzage moeten krijgen in de rubriek 5 (bijvoorbeeld als bijlage in de begroting). De bij motie ingestelde werkgroep (juni 2010) kan dit onderdeel betrekken bij mogelijke verbeteringen van het instrumentarium in de planning- en controlcyclus. In voorgaande hoofdstukken is al geconcludeerd dat de informatie over apparaatskosten op zich weinig zinvol is, als door verschillen in definities niet een vergelijking over de jaren te maken valt of als hierdoor ruis ontstaat over waar het nu eigenlijk over gaat. De raad heeft wel om informatie gevraagd, maar heeft zich sterk gefocust op het ‘fenomeen inhuur externen’ en op de uitgaven daarvoor, zonder dat te zien in relatie tot ambities en taken. Ook gaat de informatiebehoefte van sommige raadsleden soms erg ver. Zo is tot op persoonsniveau gevraagd wie zijn ingehuurd en tegen welke tarieven (zie het vorige hoofdstuk). De raad is, zie ook hoofdstuk 6, naast bovenstaande P&C-documenten via de beantwoording van raadsvragen over apparaatskosten geïnformeerd, in het bijzonder in relatie tot inhuur derden.

54

Ten slotte gaat de raad vanaf september 2010 tweemaandelijks geïnformeerd worden over personeelskosten en inhuur. Er is echter niet duidelijk in welke informatiebehoefte wordt voorzien. Er bestaan namelijk geen sluitende definities over ‘inhuur derden’.

---------

55

Bijlage 1: Aanpak, gesprekspartners en schriftelijke bronnen Het onderzoek is door onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper uitgevoerd in de periode van 23 april 2010 tot en met medio september 2010. Het onderzoeksteam bestond uit drs. Govert Schermers en ing. P. Stuik MBA. Het onderzoek bestond uit drie fasen: Voorbereiding/start onderzoek Startbijeenkomst, inclusief werkverdeling en normenkader, dossierstudie (nulmeting - finetuning C&F)

Fase 1

U iVerdiepende/vergelijkende t v o e r i n g f e i t e l i j k dossierstudie onderzoek Aanvullende dossierstudie Interviews (o.a. gemeentesecretaris, hoofd P&O, hoofd Administratie, Inkoop en Huishoudelijke dienst, controller, portefeuillehouder, raad) Vergelijking rekenkamercommissies

Fase 2

Verslaglegging en afronding Analyse en conceptrapportage Bespreking met rekenkamercommissie Opleveren definitieve rapportage

Fase 3

Figuur I.1: Aanpak van het onderzoek in schema Tijdens de eerste fase zijn de doelstellingen, de reikwijdte, planning en andere relevante aspecten uitgelijnd. Een voorstel is mede ontwikkeld op basis van oriënterende presentaties en gesprekken met de Rekenkamercommissie op 15 en 22 april jl. en de daarbij geformuleerde wensen ten aanzien van de uitkomsten. Tijdens de tweede fase heeft het feitelijke onderzoek plaatsgevonden via verdiepende dossierstudie en interviews onder de controller, gemeentesecretaris, hoofd P&O en relevante medewerkers, hoofd Financiën en relevante medewerkers, hoofd Administratie, Inkoop & Huishoudelijke dienst en relevante medewerkers, wethouder financiën en een vertegenwoordiging vanuit de gemeenteraad. In de laatste fase heeft interpretatie en analyse plaatsgevonden en is de rapportage opgesteld. Voor de analyse is gebruik gemaakt van een normenkader (zie bijlage 2). In de derde week van juli is een conceptrapport aan de opdrachtgever voorgelegd. Vervolgens is overleg gevoerd over de conclusies en aanbevelingen en zijn nog redactionele wijzigingen aangebracht. Tenslotte is medio september 2010 het definitieve rapport opgeleverd.

56

Bij het onderzoek zijn de volgende personen betrokken: Geïnterviewde S. Depla

Functie Wethouder

M. Oosterveer A. Raaijmakers D. Rennenberg Ch. Weijs

Raadslid

Organisatie(onderdeel)/fra ctie

Datum (2010)

College van B&W

21 juni

Fractie VVD

24 juni

Fractie PvdA Fractie Ouderen Appèl Fractie CDA 7 juli en 30 augustus

D. Haalboom

Hoofd

W. Kuiten

Medewerker

Mw. R. Mermans J. Sanders

Medewerker

P. Marcus

Controller

W. Ploeg

Sectorhoofd

A. Verbakel

Lid Directieraad

9 juli

E. van Merriënboer

Gemeentesecretaris a/i

9 juli

T. van Erp

Hoofd

Sectorhoofd

Mw. S. Koster J. Verheugt

8 juli Sector Control

Medewerker

R. Beijnsberger A. Heesterbeek

Planning & Control

Sector Personeel en Organisatie

8 juli

Administratie, Inkoop en Huishoudelijke Dienst

9 juli

Grond en vastgoed, sinds medio mei directieraadslid Sport en Bewegen

9 juli

Gebiedsontwikkeling Griffier

Griffie

7 september

57

Belangrijkste documenten voor dit onderzoek (zie ook de voetnoten voor overige schriftelijke bronnen): Bron

Gemeente Eindhoven

Titel Werken aan morgen – coalitieakkoord Eindhoven PvdA, VVD, D’66, GroenLinks 2010-2014 Brief aan personeel van sectorhoofd P&O betreffende ‘inhuurcontracten’ Financiële verordening gemeente Eindhoven 2009

Gemeente Eindhoven

Beleidskader inkoop- en aanbesteding gemeente Eindhoven

Oktober 2007

Gemeente Eindhoven Gemeente Eindhoven

Procesflows 1 proces Uitrol Gemeente Eindhoven Versie 9 Organisatiereglement 2009

2 oktober 2009 2 juni 2009

Gemeente Eindhoven Gemeente Eindhoven

Gemeente Eindhoven Gemeente Eindhoven Gemeente Eindhoven Gemeente Eindhoven Ernst & Young Ernst & Young Berenschot

Raadsinformatiebrief Betreft kaderstelling bij inhuur derden. Beantwoording raadsvragen van het raadslid de heer A. Rennenberg over de verantwoorde kosten inhuur in de jaarrekening 2009 Kadernota 2011-2014 Kadernota 2009-2012 Verslag van bevindingen controle jaarrekening 2008 Uitkomsten controle jaarrekening 2009 - Verslag van bevindingen voor de gemeenteraad Benchmark ambtelijk apparaat gemeenten Eindhoven

Datum 23 april 2010 26 oktober 2009 1 januari 2009

9 maart 2010 25 mei 2010 Juni 2010 Juni 2008 2 juni 2009 20 april 2010 Juni 2010

58

Bijlage 2: Normenkader Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is gebruik gemaakt van een normenkader. Het normenkader schept focus en levert de beoordelingscriteria aan de hand waarvan naar de feitelijke praktijk is gekeken.

A

B

C D E

F

De gemeente stelt eenduidige definities voor sturing op en beheersing van bedrijfsvoering en hanteert deze consequent. – Begrippen zijn centraal vastgelegd. – Begrippen worden consequent gehanteerd. De gemeente werkt conform de wettelijke en gemeentelijke kaders – De gemeente voldoet aan wettelijke kaders ten aanzien van apparaatskosten. – De gemeentelijke kaders ten aanzien van apparaatskosten zijn centraal en eenduidig vastgelegd. De begrote en gerealiseerde apparaatskosten lopen met elkaar in pas. Apparaatskosten worden aan programma’s en producten toegedeeld. – Er is een duidelijke en begrijpelijke systematiek voor de toedeling. Er is sturing op en beheersing van apparaatskosten. – De raad stuurt op de apparaatskosten vanuit de eigen rol met focus op de formatie en inhuur derden in samenhang en vanuit de eigen ambities en gewenste taken/prestaties. – De directie stuurt vanuit eenduidige centrale kaders en biedt het lager management een set van samenhangend instrumentarium. – Het instrumentarium biedt mogelijkheden om bij te kunnen sturen. – Alle mogelijkheden tot sturing op en beheersing van apparaatskosten worden benut. Informatievoorziening ten aanzien van apparaatskosten aan de raad sluit aan op de rol en informatiebehoefte van de raad

59

Bijlage 3: Wettelijke en gemeentelijke kaders Wettelijke bepalingen Wettelijk zijn er beperkt kaders gesteld ten aanzien van apparaatskosten. Het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies is van toepassing (in plaats gekomen van de Comptabiliteitsvoorschriften 1995). Achtergrondinformatie CV (1995-2003) In de oude Comptabiliteitsvoorschriften 1995 werden apparaatskosten beschreven als ‘alle kosten die met het functioneren van het apparaat samenhangen, zoals lonen, huisvestingskosten, bureaukosten, gereedschappen (pc’s)’. De toerekening van apparaatskosten aan functies was destijds verplicht, er waren geen voorschriften voor de wijze van toerekenen. De indirecte kosten werden toegerekend door middel van een verplichte kostenverdeelstaat, aan (sub)producten via verdeelsleutels en/of tijdschrijven. Een kostenverdeelstaat omvatte kostenplaatsen/hulpkostenplaatsen (apparaatskosten van de ondersteunende en uitvoerende afdelingen) en kostendragers (aan programma’s en producten toegerekende apparaatskosten). Het BBV heeft geen verplichting van een kostenverdeelstaat en geen verplichting van een specifieke toerekening van apparaatskosten.

Gemeentewet Op basis van artikel 160 lid 1 onder c is het college bevoegd regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de organisatie van de griffie. Het budgetrecht ligt bij de raad: Gemeentewet

Tekst artikel Voor alle taken en activiteiten brengt de raad jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daar-

Artikel 189 Lid 1

voor beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden. Het college biedt jaarlijks, tijdig voor de in artikel 191, eerste lid, bedoelde vaststelling, de raad

Artikel 190 Lid 1

een ontwerp aan voor de begroting met toelichting van de gemeente en een meerjarenraming met toelichting voor ten minste drie op het begrotingsjaar volgende jaren.

Artikel 191 Lid 1

De raad stelt de begroting vast [..].

Tabel III.1: Relevante artikelen Gemeentewet De programmabegroting is voor de raad van belang met het oog op het budgetrecht dat zij hebben; de raad is bevoegd het college te autoriseren tot het doen van uitgaven en het aangaan van verplichtingen. In dit geval heeft de programmabegroting een autorisatiefunctie.

BBV Met het oog op de allocatiefunctie is in het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV) opgenomen dat de begroting dient te bestaan uit een beleidsbegroting en een financiële begroting.

60

BBV art. 7 Lid 1

Lid 2

Toelichting programmabegroting Eindhoven 2010

Tekst artikel Bestaat de begroting ten minste

Ja. Eindhoven maakt daarbij een onderverdeling naar thema’s

uit een beleidsbegroting en een

(bestaande uit 12 bestuurlijke programma’s en Grotstedenbeleid) en

financiële begroting.

raadsprogramma’s met daaronder programma-onderdelen.

Bestaat de beleidsbegroting ten

Ja. In aanvulling op de zeven verplichte paragrafen heeft Eindhoven een

minste uit een programmaplan

achtste toegevoegd: Projecten.

en de verplichte paragrafen.

Lid 3

Bestaat de financiële begroting

Ja. Het overzicht van baten en lasten is aanwezig (bijlage 3), de

ten minste uit het overzicht van

toelichting wordt voor wat betreft de programma’s in de

baten en lasten, de toelichting

‘Raadsprogramma’s’ gegeven, de toelichting bij baten en lasten gaat

daarop en de uiteenzetting van

meer in op andere facetten dan dat het ingaat op (verschillen of

de financiële positie met een

bijzonderheden in) baten en lasten. De financiële positie wordt

toelichting daarop.

toegelicht in §1.3.

Tabel III.2a: Relevante artikelen ten aanzien van programmabegroting uit het BBV. Eindhoven hanteert de drie ‘W’’s in de programmabegroting en maatschappelijke effecten met indicatoren. Dit is een veelgebruikte vertaling van artikel 8 lid 3 van het Besluit Begroting en 68 Verantwoording gemeenten en provincies (BBV) . De programmabegroting het centrale sturingsinstrument voor de raad. BBV art. 8

Lid 1 en 6

Lid 3

Lid 4

Tekst artikel Bestaat het programmaplan uit: – de te realiseren programma’s; – het overzicht algemene dekkingsmiddelen; – het bedrag voor onvoorzien (het bedrag voor onvoorzien wordt in zijn geheel of per programma geraamd). Bevat het programmaplan per afzonderlijk programma: – de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten; – de wijze waarop ernaar gestreefd wordt deze effecten te bereiken. Bevat het programmaplan per afzonderlijk programma de raming van baten en lasten (facultatief: verdelen naar baten en lasten voor prioriteiten en voor overig).

Toelichting programmabegroting Eindhoven 2010 Ja. De programma’s zijn aangegeven, zie opmerking bij art 7. Het overzicht algemene dekkingsmiddelen is opgenomen. Het bedrag voor onvoorzien is in zijn geheel geraamd (€ 227.000 en apart genoemd onder ‘toelichting bij baten en lasten; alsook onderdeel weerstandscapaciteit). Hieraan zijn spelregels verbonden (3O’s, onvermijdbaar, onuitstelbaar, onvoorzienbaar). Ja. Per programma wordt aangegeven ‘Wat willen we bereiken?’ en ‘Wat doen we daarvoor’’. Bij de eerste zijn effectindicatoren, bij de tweede outputindicatoren genoemd. Ja. Per programma worden de geraamde baten en lasten weergegeven, op programmaniveau én op het niveau van programmaonderdeel.

Tabel III.2b: Relevante artikelen ten aanzien van programmabegroting uit het BBV

68

Het programmaplan bevat per programma de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten en de wijze waarop er naar gestreefd wordt deze effecten te bereiken. Dit is via de zeven Vuistregels van Finveen (zie www.Finveen.nl) landelijk veelal vertaald in de 3 W-vragen.

61

Het college van B&W legt de uitvoering van de programmabegroting vast in de productenraming. Bij iedere begroting en jaarstukken wordt een overzicht gegeven van de toedeling van de 69 collegeproducten uit de productenraming aan de programmaonderdelen . 70

Ook ten aanzien van de bedrijfsvoering, waar de apparaatskosten onderdeel van uitmaken , is een rol voor de raad weggelegd. Dit komt tot uitdrukking in artikel 9 en 14 van het BBV.

BBV Art. 9

Art. 14

Toelichting programmabegroting Eindhoven 2010

Tekst artikel Lid 2

Bevat de begroting minimaal de volgende paragrafen: e. bedrijfsvoering De paragraaf betreffende de bedrijfsvoering geeft ten minste inzicht in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering.

Ja.

Ja. De begroting bevat een beschrijving van de stand van zaken en ‘concrete voornemens’ (lees: beleidsvoornemens). De Nota van Toelichting geeft nog aan dat daarbij een relatie dient te worden gelegd met het uitvoeren van de programma’s in het programmaplan. In de programmabegroting is een kop ‘Relatie met andere programma’s’ opgenomen maar dit deel gaat alleen over dienstverlening en legt weinig de relatie met programma’s uit het programmaplan.

Tabel III.3: Relevante artikelen ten aanzien van bedrijfsvoering uit het BBV Met name het artikel 14 en de Nota van Toelichting laten open wat moet worden verstaan onder “de stand van zaken” en “hoe de relatie gelegd dient te worden met het uitvoeren van de programma’s”. De raad kan dus zelf aangeven hoe invulling te geven aan de beleidsvoornemens en aan de eigen informatiebehoefte. In Eindhoven zijn geen bepalingen opgenomen in de Financiële verordening hoe dit nader in te kaderen (zie volgende paragraaf).

Collectieve arbeidsvoorwaarden regeling In de collectieve arbeidsvoorwaarden-regeling (CAR) zijn de arbeidsvoorwaarden vastgelegd. Deze regeling geldt voor alle gemeenten, behalve Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht. De uitwerkingsovereenkomst (UWO) geeft een uitwerking van de hoofdlijnen in de CAR en regelt een aantal secundaire arbeidsvoorwaarden. De UWO is alleen bindend voor gemeenten die zich

69 70

Artikel 4 lid 1 van de Financiële verordening. De Nota van Toelichting (17 januari 2003) geeft aan dat “bedrijfsvoering bestaat traditioneel uit de onderdelen personeel, informatisering, automatisering, communicatie, organisatie, financieel beheer (waaronder de administratieve organisatie en de interne controle) en facilitaire dienstverlening (waaronder huisvesting). Bedrijfsvoering is heden ten dage meer. Het is meer en meer van belang voor het verwezenlijken van de programma’s en in verband daarmee voor een rechtmatig, doelmatig en doeltreffend beheer en beleid. Bovendien zijn de externe en interne processen […] van provincies en gemeenten nauwer met elkaar vervlochten geraakt vanwege de toegenomen behoefte van burgers aan responsiviteit.

62

71

daarvoor hebben aangemeld . Zodra de leden van de VNG en de drie betrokken bonden met de CAO 2009-2011 hebben ingestemd, worden nieuwe daarbij behorende salaristabellen 72 uitgebracht .

Circulaire ambtstoelage en Rechtspositiebesluit raadsen commissieleden De Circulaire ambtstoelage beschrijft en maximeert de hoogte van de bestuurskosten. Voor Eindhoven betreft dit: Circulaire ambtstoelage

Bedrag per maand, vergadering of jaar 73

Bezoldiging burgemeesters

€ 8.113,34

per maand

Ambtstoelage burgemeester

€ 712,21

per maand

€ 8.113,34

per maand

€ 614,45

per maand

Vergoedingen wethouders Onkostenvergoeding wethouders

76

Onkostenvergoeding raadsleden

€ 197,17 € 410,18

per maand per maand per maand bij fictieve dienstbetrekking

Commissieleden

€ 114,15

per vergadering

75

Vergoeding raadsleden

€ 1.756,39

74

Tabel III.4: Wettelijke toelagen op basis van Circulaire ambtstoelage Bovenstaande bezoldiging, ambtstoelage, vergoedingen en onkostenvergoedingen liggen vast en zijn beperkt beïnvloedbaar. Het aantal raadsleden ligt vast. Het aantal wethouders ligt vast binnen een (ruime) bandbreedte (artikel 36 Gemeentewet), in zoverre dat het wel is gemaximeerd (voor Eindhoven tot minimaal 2 en maximaal 9 voltijds, maximaal 9,9 fte). In Eindhoven zijn er zes wethouders.

71 72

Meer informatie over de arbeidsvoorwaarden en het salaris bij gemeenten, zie www.car-uwo.nl. Eind mei 2010 hebben de vakbonden en VNG een principeakkoord bereikt over een tweejarige CAO lopend van 1 juli 2009 tot 1 juli 2011. De achterbannen moeten eerst akkoord geven voordat het tot een definitief akkoord kan komen. Het voorstel behelst onder andere dit jaar eenmalig 1,5%, een verhoging van de eindejaarsuitkering in 2010 en 2011 met telkens een 0,5%. De bodem van de eindejaarsuitkering gaat van € 836 naar € 1.750.

73 74

Dit is feitelijk hoger door een eindejaarsuitkering. Per 1 januari 2010, per jaar te herzien aan de hand van de consumentenprijsindex; artikel 16, tweede lid, van het Rechtspositiebesluit burgemeesters. Voor wethouders: artikel 25 tweede lid, Rechtspositiebesluit wethouders.

75

Gemiddeld genomen is dit hoger: het ministerie van BZK heeft in circulaire nr. 2009-752146 kenbaar gemaakt dat fractievoorzitters voortaan –naast de gebruikelijke vergoeding die ze als raadslid ontvangen- een toelage krijgen voor de duur van hun voorzitterschap. Deze toelage is gelijk aan 1,2 % van de vergoeding op jaarbasis plus een toelage gelijk aan 0,4 % van de vergoeding op jaarbasis voor elk lid dat de fractie telt buiten de voorzitter. Deze vergoeding geldt met terugwerkende kracht tot 1 januari 2009.

76

Maximum per maand, per 1 januari 2010, jaarlijks te herzien (zie artikel 2, tweede lid, van het Rechtspositiebesluit raadsen commissieleden) aan de hand van het indexcijfer CAO lonen overheid inclusief bijzondere beloningen. Dit geldt ook voor commissieleden.

63

De raad kan wel de vergoedingen met 20% verlagen en kan de raad na beëindiging van het raadslidmaatschap de vergoedingen de facto verhogen, door (artikel 3 en 4 Rechtpositiebesluit raadsen commissieleden): – Bij verordening te besluiten dat de vergoeding ten hoogste 20% naar beneden afwijkt van de bedragen; – Bij verordening te bepalen dat ten hoogste 20% van de vergoeding voor de werkzaamheden wordt uitgekeerd, berekend naar het aantal gehouden vergaderingen. – Bij verordening bepalen dat een lid van de raad met ingang van de dag van zijn aftreden een uitkering ten laste van de gemeente ontvangt, voor maximaal twee jaar (in het eerste jaar 80% en in het tweede jaar ten hoogste 70%). In Eindhoven is geen gebruik gemaakt van de bijstellings- of uitkeringsmogelijkheid.

Gemeentelijke bepalingen Coalitieakkoord 2010-2014 (april 2010) Het nieuwe coalitieakkoord kondigt voor de komende periode aan: “We denken minimaal € 12,5 miljoen binnen onze eigen organisatie te kunnen besparen door onder meer […] minder personeel en effectiever inkoop- en aanbestedingsbeleid […]”. Het college gaat de komende periode ombuigen door onder andere: “Te onderzoeken hoe overhead van de gemeentelijke organisatie verlaagd kan worden; externen selectief inhuren [..]. Taken die in de gemeentelijke organisatie worden uitgevoerd kritisch doorlichten en eventuele overlap eruit halen, zodat een efficiëntere organisatie ontstaat”. “We willen minder ambtenaren maar wel ambtenaren met beide voeten in de samenleving”.

Organisatiereglement 2009 Het Organisatiereglement ex artikel 160 Gemeentewet is herzien als weerslag van de gewijzigde organisatieopzet per 1 januari 2009. De raad is hierover per Raadsinformatiebrief op 2 juni 2009 op de hoogte gesteld. Het Organisatiereglement gaat onder andere in op de besturing van de organisatie, de inrichting van de ambtelijke organisatie, de inrichting en verantwoordelijkheden van het management en managementcontrol. Apparaatskosten als zodanig zijn er niet in benoemd. Wel is relevant het principe van integraal management volgens artikel 11 van het reglement: “managementprincipe waarbij het management naast producten procesverantwoordelijkheid, tevens verantwoordelijkheid draagt met betrekking tot de middelenaanwending”.

Financiële verordening 2009 De financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet regelt een aantal punten ter nadere invulling van de programmabegroting. Daarnaast regelt de verordening de autorisatie van besluiten over begrotingswijzigingen. Met name artikel 5 lid 4 geeft het college de ruimte om ten aanzien van het personeelsbudget en de personeelsformatie besluiten te nemen, mits budgettair neutraal. In de financiële verordening zijn geen bepalingen opgenomen over apparaatskosten (of

64

wat daar onder verstaan moet worden). In algemene zin is er geen toelichting per artikel wat er mee beoogd en bedoeld is. Financiële verordening Art. 3

Lid 1 Lid 2

Art. 5

Lid 1 Lid 3

Lid 4

Art. 10

Lid 1

Tekst artikel De raad stelt een programma-indeling vast, bestaande uit raadsprogramma’s (lees: hoofdstukindeling) en programmaonderdelen. De raad stelt per programmaonderdeel vast: de beoogde maatschappelijke effecten (‘wat willen we bereiken’), de te leveren goederen en diensten (‘wat doen we ervoor?’) en de baten en lasten (‘wat mag het kosten’?). De raad autoriseert met het vaststellen van de begroting per programma-onderdeel de baten en lasten en het overzicht algemene dekkingsmiddelen. De raad is bevoegd tot het wijzigen van de begroting (vaststellen begrotingswijzigingen). Het college is door de raad gemandateerd tot het vaststellen van budgettair neutrale begrotingswijzigingen. Deze worden ter informatie aan de raad aangeboden. b. Begrotingswijziging binnen het zelfde programma en het bestaande beleid. e. Begrotingswijziging met betrekking tot personeelsformatie (bijvoorbeeld verhogen personeelsbudget met als dekking verlaging budget inhuur). g. Begrotingswijziging waarin toewijzing van uitvoeringskosten/overheadkosten naar productenten wordt geactualiseerd. De grondslag voor het bepalen van heffingen en tarieven wordt gevormd door de geraamde kostprijs van de betreffende producten en diensten van de gemeente. Bij kostentoerekening worden naast de directe kosten alleen die indirecte kosten betrokken, die samenhangen met de door de gemeente verleende diensten.

Tabel III.5: Relevante artikelen financiële verordening De financiële verordening van de gemeente Eindhoven heeft geen bepalingen omtrent de bedrijfsvoering, in tegenstelling tot een overgrote meerderheid der gemeenten. De meeste gemeenten gaan uit van de eerste modelverordening: Financiële model verordening Artikel 20

Lid 1 Lid 2

Tekst artikel Het college stelt tenminste één keer per vier jaar een Nota bedrijfsvoering vast, die ter kennisname aan de raad wordt gezonden. […] In de begroting (paragraaf bedrijfsvoering) wordt ingegaan op de tijdelijke en actuele onderwerpen die aandacht behoeven […].

Tabel III.6: ‘Oude’ modelverordening VNG De nieuwe Modelverordening van de VNG (uitgebreide versie, er is ook een verkorte 77 modelverordening) gaat wel op bedrijfsvoering in maar geeft geen ‘voorbeeld’ om één keer in de vier jaar een Nota bedrijfsvoering op te stellen. Bij de toelichting op het artikel (nieuwe uitgebreide versie) wordt aangegeven dat de raad zelf invulling kan geven aan zijn informatiebehoefte over de middelen bedrijfsvoering. Men kan e hiervoor bijvoorbeeld opnemen (artikel 9 ):

77

Zie de Handreiking voor de financiële verordening en controleverordeningen, Vernieuwingsimpuls BZK/VNG, 2003 en zie de modelverordening van december 2005 en de lange (vernieuwde) versie van juni 2006.

65

– – – – –

de omvang, opbouw en ontwikkeling van het personeelsbestand en de loonkosten; de kosten van inhuur derden; de huisvestingskosten; de automatiseringskosten; de budgetten voor de raad, de griffie, de rekenkamer en de accountant.

Beleidskader inkoop en aanbesteding (2007) en follow up 201078 Het beleidskader inkoop en aanbesteding beschrijft aspecten van inkoop en aanbesteden als selectie- en gunningscriteria, sociale en milieuaspecten van aanbesteding, het omgaan met schaalvoordelen van inkoop en positie van kleinere ondernemingen, integer en ethisch verantwoord inkopen en aanbesteding inzake publieke dienstverlening. Ook gaat het in op de drempelbedragen voor meervoudig aanbesteden. Het beleidskader ziet niet toe op de vraag óf moet worden aanbesteed, of dat taken door de eigen organisatie uitgevoerd zouden moeten worden. Ook het interne document ‘procesflow inkoop’ van oktober 2009 ziet hier niet op toe. Het inkoopbeleid wordt momenteel herzien. De gemeente heeft in 2009 een Europese aanbesteding voor inhuur personeel afgerond die per 1 november 2009 via de Mantel inhuurcontracten leidt tot aanscherping van het aantal leveranciers 79

voor extern personeel (en mogelijk financiële voordelen) . Voor in totaliteit 10 ‘percelen’ (zoals ‘managers en projectmanagers’, ‘uitzendkrachten’, ‘juristen’ maar ook bijvoorbeeld ‘horecadienstverleners’) zijn circa 30 leveranciers/bureaus aangewezen (waarvan enkele op meerdere percelen diensten aan kunnen bieden). Contracten met inhuurmedewerkers die niet via deze mantel zijn ingehuurd, worden beëindigd zodra de inhuurperiode afloopt. Bij uitzondering was dit te verlengen na 1 mei 2010. In de raadsvergadering van 3 november 2009 is bij de begrotingsbespreking de motie ‘Kader inhuur en uitbesteding’ (motie 16) aangenomen, zie ook paragraaf 6.1. Strekking is dat de raad een kader voorgelegd moet worden waaraan inhuur en uitbesteding van interim medewerkers, consultantadviesbureaus moeten voldoen. Het college heeft daarop de raad geïnformeerd bij Raadsinformatiebrief (RIB) d.d. 10 maart 2010. Een aantal maatregelen voert het college in: 1 Er wordt een vaste definitie voor Inhuur derden gehanteerd. – op naam wordt ingehuurd via een externe opdracht; – voor een langere periode (meer dan 1 week); – waarvoor van ‘derden’ een factuur wordt ontvangen; – dat aangestuurd wordt door de gemeente.

78

Hiervoor is nog een aantal wettelijke bepalingen van toepassing, zoals EU-aanbestedingsregels, EG Raamwerk, Besluit Aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (BAO), Uitspraak HvJEG inzake handelwijze bij aanbestedingen onder de drempel, Regeling staatssteun Europese mededeling opdrachten onder de drempel. Het gaat echter te verder deze als kader in relatie tot dit onderzoek uit te werken.

79

Dit laatste is niet expliciet in de bron opgenomen.

66

2 3 4 5 6

7

Alle contracten voor inhuur derden die voldoen aan de definitie worden opgenomen in 80 Personeel Eindhoven . Bij het aangaan van contracten voor inhuur derden zijn de afgesloten mantelcontracten leading (inschakeling leveranciers/tarifering). Er geldt een norm voor het maximale tarief voor inhuur derden (€145,-/uur oftewel € 1.160 81 per dag; 2010) . De maximale duur van inhuur op een bepaalde functie is 12 maanden. Vanaf de begroting 2010 wordt gemeentebreed een indicatieve norm van 15% van de bruto loonsom van vast personeel gehanteerd voor inhuur derden. (De Raadsinformatiebrief geeft ook aan dat “in de presentatie op 20 oktober 2009 is aangegeven dat het bedrag voor inhuur derden naar verwachting veel hoger zal uitkomen in de rekening 2009 dan het begrotingsbedrag van € 16,2 miljoen”). In exceptionele gevallen kan uitsluitend de directieraad afwijken van de voorgaande punten (hardheidsclausule; bijvoorbeeld functiecategorieën waarbij de specialistische expertise een hoger uurtarief rechtvaardigt).

De implementatie van deze kaders zal gefaseerd gebeuren en volledige handhaving van die kaders is pas in de loop van 2010 mogelijk, aldus de RIB. In de beleidskaders zijn geen bepalingen opgenomen over apparaatskosten (of wat daar onder verstaan moet worden). Ook is –ondanks de definitie- nog steeds onduidelijk wat er onder inhuur derden dient te worden verstaan. Ten slotte vroeg de motie niet alleen om een kader voor inhuur derden maar ook –zo valt uit het gevraagde kader voor consultant-adviesbureaus te lezen- voor adviezen (dus opdrachten voor diensten door adviesbureaus). Het beleid zoals beschreven in de RIB geeft dus maar een deel van het gevraagde. Ook zien de beleidskaders niet toe op de vraag óf moet worden aanbesteed, of dat taken door de eigen organisatie uitgevoerd zouden moeten worden. Dit is –aldus het beleidskader- ter beoordeling aan de sectorhoofden, die zeggenschap en verantwoordelijkheid hebben voor het inhuren van derden. Zij beoordelen binnen het beschikbare financiële kader de noodzaak voor inhuur (bijvoorbeeld bij projectmatige en dus tijdelijke activiteiten, bij fricties in de personele bezetting etc.). De sectorhoofden moeten daarbij ook andere mogelijkheden in ogenschouw nemen (stagiaires, trainees of dienstverband). Als aanvulling hierop heeft het college op 15 juni 2010 aangegeven dat “wij vanuit het personeel gaan bekijken dat inhuur derden alleen kan op het moment dat er niet al een overschot qua formatie op die afdeling zit”. Met het zesde punt is een maximum gesteld aan kosten voor uitbreiding van apparaatskosten via inhuur van derden.

80

Geautomatiseerd systeem voor inhuur en ondersteuning personeel; in april/mei 2009 geïimplementeerd (ICT-applicatie Nétive) plaatsgevonden om inhuur te registreren, te autoriseren en te factureren.

81

Dit moet niet verward worden en heeft ook geen relatie met de Balkenende-norm (Wet Openbaarmaking uit Publieke middelen gefinancierde Topinkomens; WOPT). Deze is € 188.000 (fiscaal jaarloon 2009) maar is niet terug te rekenen naar uren of dagen. Ook de inhuur voor de sector rijksoverheid (welke uitgaat van 130% van een ministersalaris oftewel € 187.340 voor 2010) is niet per uur of dag te berekenen omdat de omrekening uitgaat van een vast dienstverband, welke per sector verschillend kan zijn.

67

Het college zal –zo geeft het college aan in antwoord op raadsvragen op 25 mei 2010- nadrukkelijk sturen op het opereren binnen de beschikbare budgetten en op een juiste en tijdige begrotingstechnische verwerking van mutaties. Dat moet leiden tot een betere grip op de kosten van eigen personeel en de kosten van inhuur. Het college geeft in mei 2010 aan behoefte te hebben aan een fundamentele discussie over strategische HRM-thema’s, zoals productiviteit, vergrijzing, krappere arbeidsmarkten, inzetbaarheid en kwaliteit van personeel (bijvoorbeeld in hoeverre flexibilisering van arbeid kan bijdragen aan het halen van de organisatiedoelstellingen, zowel inhoudelijk als budgettair). Hoe, door wie en wanneer deze discussie geëntameerd moet worden, geeft het college niet aan. De afdeling P&O is momenteel doende een visie strategisch HRM-management op te stellen.

Programmabegroting Jaarlijks stelt de raad de programmabegroting vast, inclusief de verplichte paragraaf ‘Bedrijfsvoering’, zie tabel III.3. Per organisatieonderdeel zijn de loonkosten hierin opgenomen. Aangezien de raad voor alle taken en activiteiten de bedragen vaststelt, is de begrote som van loonkosten te beschouwen als een kader dat de raad met de begroting meegeeft.

Mandaatregeling De Mandaatregeling van Eindhoven wordt momenteel herzien. Echter, ook in de oude (nog huidige) situatie, wijkt de mandaatregeling af van de financiële verordening, in die zin dat er nog een aanvullende bepaling is opgenomen (gemarkeerd met * in onderstaande tabel). In de mandaatregeling is opgenomen: Onderwerp

Bevoegdheid nu

Voorstel

Begrotingswijzigingen:

Administratief:

- personeelsformatie

–

- actualisatie toewijzing van

College

Begrotingswijzigingen binnen de baten of lasten binnen 1 collegeproduct.

uitvoerings-/overheadkosten

–

Begrotingswijzigingen binnen rubriek 5.

naar producten

–

Begrotingswijzigingen, waarbij de

* Begrotingsbedragen/fte's

Administratief:

afwijking per collegeproduct < 1% van

van de ene dienst/sector

overheveling/

het primaire budget, mits de afwijking €

overbrengen naar de andere,

verschuiving binnen

15.000 niet overschrijdt en de vaste

waarbij taak/onderwerp

1 product

hetzelfde blijft

taakstelling niet wordt aangetast.

College: overige

College:

overhevelingen/

Begrotingswijzigingen budgettair neutraal

Verschuivingen.

binnen 1 programma-onderdeel. Raad: Overige begrotingswijzigingen.

Tabel III.7: Mandaatregeling nu en voorstel Het ligt in de bedoeling dat de nieuwe mandaatregeling na de zomer, na een advies van de (raads)accountantscommissie, aan de raad wordt aangeboden.

68

Aanvullende richtlijnen vanuit Control In verband met beheersing van de totale personeelskosten zijn er nog aanvullende richtlijnen vanuit Control opgesteld, waaronder dat bij een begrotingswijzing voor inzet van derden op basis van vacatureruimte, een administratieve wijziging moet worden doorgevoerd.

Besturingsfilosofie (Eén organisatie, de besturingsfilosofie, 16 juni 2008) De besturingsfilosofie is een visie volledig gericht op de organisatie. In besturingsfilosofie zijn geen bepalingen opgenomen over apparaatskosten (of wat daar onder moet worden verstaan). Het gaat wel in op de relatie met de ‘buitenwereld’ maar niet in op de relatie organisatie - college of de relatie organisatie - gemeenteraad. Het is in die zin dus ook geen relevant kader, maar het is wel opmerkelijk dat genoemde relaties met college en raad niet aan de orde komen.

69

Bijlage 4: Formatie en loonkosten over de jaren Formatie en personeelskosten per organisatieonderdeel over de loop der jaren en organisatieonderdelen De formatie (eigen personeel) en personeelskosten hebben zich in de loop der jaren als volgt ontwikkeld (bron: begrotingen):

Maatschappelijke ontwikkeling(1) Werk, Zorg en Inkomen(1) De Nieuwe Dienst Concernstaf Stedelijke Ontwikkeling en Beheer(1) Van Abbemuseum

Totaal fte

(1)

82

2008

2009

244,0

250,6

-

22,8

135,4

133,6

-

-

608,4

648,0

2007

467 340,2

323,5

330,8

359,4

386

478

2010

21 sectoren, griffie, Directieraad

Onderdeel en fte Brandweer en crisisbeheersing(1) GGD Algemene en Publiekszaken(1) Dienst Middelen

1765, waarvan 595 in de ondersteunende sectoren

72,2

66,5

55

381,7

352,6

394

39,2

40,2

40

40,2

2.151

2.174

1.820

1.834

82

Dienst.

Klant Contact Centrum, Ondersteuning stadspleinen, Communicatie, Juridische Zaken, Personeel en Organisatie, Informatie en Beheer I&A, Servicecentrum, Administratie, Inkoop & Huishoudelijke Dienst, Strategie, Kabinet, Control.

70

2007

2008

Concernstaf Stedelijke Ontwikkeling en Beheer(1) Van Abbemuseum

Totaal loon x € 1.000

(1)

2010

12.759

12.702

-

1.065

7.630

8.306

-

-

36.223

38.431

Dienst Middelen Maatschappelijke ontwikkeling(1) Werk, Zorg en Inkomen(1) De Nieuwe Dienst

2009

28.911 16.897

16.064

17.426

18.718

21.879

26.641 5.240

5.004

4.501

23.693

22.260

26.937

1.913

1.947

2.136

€ 121.781

€ 123.432

€ 111.005

21 sectoren, griffie, Directieraad

Onderdeel en loon Brandweer en crisisbeheersing(1) GGD Algemene en Publiekszaken(1)

110.286, waarvan 40.840 in de ondersteunende sectoren

2.181

€ 116.256

Dienst.

Formatie en loonkosten per organisatieonderdeel 2007 t/m 2010 Uit bovenstaande tabellen blijkt een vergelijking over de jaren moeilijk te maken. Tussen 2007 en 2008 groeide de (begrote) formatie gemiddeld met 1%. De verschillen in groei tussen de organisatieonderdelen zijn groot, met een stijging bij de Dienst Algemene en Publiekszaken tot 6,5% en juist een sterke afname van de formatie bij DSOB. Het jaar 2009 is een overgangsjaar met een nieuwe dienst Middelen en de ‘Nieuwe Dienst’. In 2010 zijn 24 sectoren ingericht, waarbij verkaveling van de onderdelen tussen de oude diensten niet over de nieuwe sectoren te maken is. De schommeling in formatie over de onderdelen van de organisatie laat zich ook zien over de loonkosten.

83

Klant Contact Centrum, Ondersteuning stadspleinen, Communicatie, Juridische Zaken, Personeel en Organisatie, Informatie en Beheer I&A, Servicecentrum, Administratie, Inkoop & Huishoudelijke Dienst, Strategie, Kabinet, Control.

71

83

Loonkosten eigen personeel (x € 1.000) over 2009 en 2010 Sector

Aantal

Loonkosten

mensjaren 2009

2009

7100 Brandweer en Crisisbestrijding 8101 Burgemeester en Wethouders 8103 Gemeenteraad 8104 Griffie 8200 Directieraad en algemeen

Aantal

Loonkosten

mensjaren 2010

2010

22,80

1.065

5,00

1.213

5,75

1.431

45,00

1.038

45,00

1.293

6,00

449

6,00

457

19,06

1.524

19,06

1.542

59,88

4.364

59,88

4.453

47,37

3.340

52,53

3.701

8301 Openbare Ruimte, Verkeer & Milieu 8302 Mens & Maatschappij 8303 Openbare Orde & Veiligheid

19,36

1.509

21,36

1.663

8304 Gebiedsontwikkeling

66,95

4.864

71,15

5.045

8305 Economie & Cultuur

25,06

1.943

25,76

2.021

8401 Grond & Vastgoed

54,74

3.978

54,74

4.072

8402 Realisatie & Beheer

116,66

6.975

116,66

7.089

8403 Sport & Bewegen

203,19

9.361

228,90

10.357

8404 Projectmanagement

27,42

2.196

27,42

2.220

8501 Werk

154,06

8.135

153,06

8.261

8502 Zorg & Inkomen

103,71

5.568

96,31

5.308

Handhaving

140,89

7.319

139,89

7.563

8504 Publiekszaken

102,55

5.600

102,95

5.694

8505 Klant Contact Centrum

15,10

661

20,60

921

8506 Ondersteuning stadspleinen

76,65

4.714

76,65

4.775

8601 Communicatie

43,83

2.480

40,44

2.256

8602 Juridische Zaken

26,93

1.869

31,43

2.172

8503 Vergunningen Toezicht &

8603 Personeel en Organisatie

47,11

6.140

46,11

6.225

8604 Informatie en Beheer I&A

150,23

9.176

154,98

9.736

8605 Servicecentrum

28,38

1.783

29,40

1.896

8606 Administratie, Inkoop & Huishoudelijke Dienst

87,19

4.506

90,19

4.764

8701 Strategie

12,26

1.128

12,63

1.154

8702 Kabinet

22,45

1.459

20,13

1.307

8703 Control

72,73

5.610

72,53

5.634

9000 Van Abbemuseum

40,14

2.103

40,20

2.181

Eindtotaal

1.819,90

111.005

1.884,50

116.256

72

Bijlage 5: Verschil begrote en werkelijke externe inhuur 2009 Raming Rekening Eigen personeel, geen LPS, stelposten, vergoed Inhuur ten laste van voorzieningen Brandweer en Crisisbestrijding Stelposten Overig

Inhuur personeel Inhuur ten laste van vacatureruimte Interim-management Achterstanden Seizoeninvloeden Projectenadministratie Bij sectoren geraamde inhuur projectenadministratie Inhuur ten laste van voorzieningen Brandweer en Crisisbestrijding Werk (dekking uit WWB deel) Overig

Bruto Aanvullende verschil dekking

Netto verschil

119.961

120.937

976 N

4.460 V

3.484 V

510 1.904 117.547

693 120.244

693 N 510 V 1.904 V 2.697 N -

693 V

3.767 V -

510 V 1.904 V 1.070 V -

45.135 12.276 N

5.533 V

6.743 N

3.184 N 939 N 111 N 153 V 3.919 N

3.919 V

3.184 N 939 N 111 N 153 V -

3.775 V

3.775 N

-

1.720 N 675 N 1.954 N 3.703 N -

1.720 V 1.954 V 1.715 V -

675 N 1.988 N -

166.072 13.252 N

9.993 V

3.259 N

32.859 -

3.184 939 111 -153 3.919

3.775 8.610 3.669 16.805 152.820

De netto afwijking op de personeelskosten, inhuur personeel etc. bedraagt Bij de 2e tussentijdse rapportage werd uitgegaan van een netto nadeel van Afwijking ten opzicht van de 2e tussentijdse rapportage

1.720 9.285 5.623 20.508

3.259.000 N 3.541.000 N

282.000 V

73

Bijlage 6: Inhuurkosten 2008 en 2009 Gemeente

Loonsom 2008

‘s-Hertogenbosch

€ 95.100.000

€ 4.852.000

5,10%

€ 693,51

€ 132.423.456

€ 12.256.891

9,26%

€ 1.133,45

€ 57.443.000

€ 5.380.000

9,37%

€ 406,40

Breda

€ 102.423.930

€ 10.600.000

10,35%

€ 597,44

Nijmegen

€ 115.363.139

€ 14.179.787

12,29%

€ 714,17

Groningen

€ 172.442.000

€ 21.900.000

12,70%

€ 940,48

Apeldoorn

€ 91.000.000

€ 12.000.000

13,19%

€ 508,96

€ 525.000.000

€ 77.000.000

14,67%

€ 698.74

€ 54.200.000

€8.700.000

16,05%

€ 503,46

Leiden Haarlemmermeer

Amsterdam Ede

Inhuurkosten 2008

% inhuur van totaalsom

Totaalsom per inwoner

Maastricht

€ 92.275.185

€ 15.183.000

16,45%

€ 781,03

Amersfoort

€ 72.000.000

€ 12.000.000

16,67%

€ 506,29

Emmen

€ 70.000.000

€ 12.000.000

17,14%

€ 1.066,10

Arnhem

€ 109.429.000

€ 19.573.000

17,89%

€ 756,89

Zaanstad

€ 85.306.000

€ 15.339.000

17,98%

€ 594,64

Tilburg

€ 111.742.000

€ 20.432.000

18,28%

€ 551,06

Enschede

€ 109.500.000

€ 20.900.000

19,09%

€ 704,58

Eindhoven

€ 149.226.000

€ 29.493.000

19,76%

€ 706,22

€ 63.949.000

€ 13.000.000

20,33%

€ 432,33

€ 819.000.000

168.000.000

20,51%

€ 1.399,90

Zwolle

€ 88.700.000

€ 19.700.000

22,21%

€ 757,90

Westland

€ 57.947.000

€ 13.477.000

23,26%

€ 583,16

Den Haag

€ 387.295.000

€ 97.834.000

25,26 %

€ 808,93

Utrecht

€ 337.000.000

€ 91.159.000

27,05%

€ 1.133,48

€ 67.000.000

€ 18.300.000

27,31%

€ 554,26

€ 129.700.000

€ 37.600.000

28,99%

€ 702,95

€ 50.000.000

€ 20.000.000

40%

€ 422,67

Haarlem Rotterdam

Zoetermeer Almere Dordrecht

Tabel V.1: Kosten externe inhuur gerelateerd aan aantal inwoners (bron: RTL-nieuws, november 2009)

74

Aantal inwoners 1 januari 2010

Kosten voor inhuur externen over 2009

Aantal fte per 31 dec. 2009 of 1 jan. 2010

’s-Hertogen84 bosch

139.635

11,1 miljoen € Dit betreft (alleen) alle posten waarop externe inhuur van uitzendkrachten is verantwoord.

1.503

Haarlemmermeer

143.000

Gemeente

€

10,15 miljoen

940 1)

€ 25,9 miljoen Waarvan kosten inhuur tijdelijk personeel: € 13, 5 miljoen

Amersfoort

144.858

Arnhem

147.038

€

19,9

miljoen

1.677 (excl. griffie)

Apeldoorn Enschede

155.697 157.076

€ €

20,9 17,9

miljoen miljoen

1.432 1.600

Nijmegen

163.000

€

19,7

miljoen

1.976 1.541 (plus 347 fte inhuur) 3.096

Almere

185.747

€ Waarvan inhuur € en advies €

51 38 13

miljoen miljoen, miljoen

Groningen

187.295

€

34,5

miljoen

miljoen (afhankelijk van de berekeningswijze, in- of exclusief brandweer en CB) €

Eindhoven

214.040

853

36 of 45

1.983

1)

: Dit is advies en inhuur tijdelijk personeel. : Dit is uitzendkrachten, ingenieurs, milieu, laboratorium, communicatie, PR marketingadvies (met

2)

daarnaast nog € 7,5 miljoen organisatieadvies, accountants en financieel advies, beleidsondersteunend advies en onderzoek). 3) : Exclusief inkomsten uit detacheringen (€ 5,4 miljoen).

Tabel V.2: Kosten externe inhuur 2009 (bron: opgevraagde gegevens bij betreffende gemeenten) Gemeente Amsterdam

Kosten voor inhuur externen over 2010 €

21,1

miljoen over het eerste kwartaal 2010

Tabel V.3: Kosten externe inhuur (bron: Binnenlands Bestuur 23 augustus 2010)

84

Informatie gemeente ’s-Hertogenbosch op verzoek ontvangen 8 juli 2010.

75

Bijlage 7: Loonkosten en inhuur derden per programma/product Loonkosten en kosten inhuur derden per programma De verdeling over 2010 is gebaseerd op de volgende cijfers uit de primaire begroting 2010: 41000 lonen € 114.438.000 43000 inhuur € 15.008.000 totaal lonen + inhuur € 129.446.000 Het overzicht geeft de begrote lasten en begrote loon- en inhuurkosten. Door deze als percentage van elkaar te berekenen, kunnen de uitvoeringskosten per programmaonderdeel worden berekend:

Programmaonderdeel (begroting 2010) 1 Inkomensondersteuning (1.1) Werk en inkomen (1.2)

€ €

16.315.000 155.473.000

€ €

7.103.000 13.355.000

85

€

21.101.000

€

778.000

€ € € €

12.550.000 40.638.000 6.461.000 30.878.000

€ € € €

3.175.000 3.898.000 894.000 3.091.000

25 10 14 10

% % % %

€ € € €

28.454.000 46.016.000 34.793.000 2.655.000

€ € € €

71.000 19.037.000 7.184.000 465.000

0 41 21 18

% % % %

€ € € € €

13.354.000 13.614.000 24.293.000 8.418.000 29.726.000

€ € € € €

9.345.000 8.519.000 9.210.000 4.773.000 9.855.000

70 63 38 57 33

% % % % %

2

3

4

5 6 7

85

Maatschappelijke zorg (2.3) Inburgering, diversiteit en emancipatiebeleid (2.4) Welzijn (2.5) Eén in gezondheid (2.8) Ononderbroken ontwikkelingslijn jeugd (3.1) Pedagogische infrastructuur (3.2) Sportparticipatie (4.3) Culturele basisinfrastructuur (4.5) Laboratorium en designstad (4.6) Parate dienstverlening en crisisbeheersing (5.1) Veiligheid en handhaving (5.2) Bestuur (6.2) Publieke dienstverlening (6.3) Organisatie en bedrijfsvoering (7.3)

Begrote lonen en inhuur (€)

% Lonen/ inhuur van lasten 44 % 9 % 4 %

Begrote lasten (€)

Niet alle programma’s beginnen met *.1, doordat niet alle onderdelen van de begroting meer van toepassing zijn (i.e. niet meer bestaan, doordat bijvoorbeeld het beleid is afgerond, aangepast of samengevoegd met een ander programma), maar voor de vergelijkbaarheid over de jaren heen niet hernummerd worden.

76

Programmaonderdeel (begroting 2010) Wonen (8.1) Openbare ruimte (8.2) Groen en recreatievoorzieningen (8.3) 8 Water (8.4) Milieu (8.5) Verkeer en vervoer (8.6) Ruimtelijke kwaliteit (8.7) Economische ontwikkeling (9.1) 9 Brainport (9.2) Projecten

Begrote lasten (€) € € € € € € € € €

6.322.000 26.252.000 13.272.000 16.489.000 30.817.000 6.838.000 146.107.000 4.877.000 185.000

€

735.898.000

Begrote lonen en inhuur (€) € 1.505.000 € 1.495.000 € 2.249.000 € 1.389.000 € 1.269.000 € 2.189.000 € 9.050.000 € 727.000 € 69.000 € 8.431.000 € 129.446.000

% Lonen/ inhuur van lasten 24 % 6 % 17 % 8 % 4 % 32 % 6 % 15 % 37 % nvt

Tabel VII.3: Loon- en inhuurkosten per programmaonderdeel Uit bovenstaande overzicht blijkt dat de meeste (begrote) loon- en inhuurkosten (meer dan 10% per programma) opgaan in de programma’s Zorg en Welzijn (15%), Kunst, Cultuur & Sport (20%), Openbare orde & Veiligheid (14%), Burger en Bestuur (11%) en Ruimtelijk (ook 14%). De mate waarin de loon- en inhuurkosten onderdeel uitmaken van de totale lasten, verschilt zeer sterk per programmaonderdeel. Daar waar de lasten zeer hoog zijn (zoals bij Onderwijshuisvesting onder ‘Pedagogische infrastructuur 3.2’), zijn de personeelslasten minimaal. Bij andere onderdelen, zoals Inkomensondersteuning, Sportparticipatie, Openbare orde & Veiligheid en Verkeer & Vervoer, zijn de loon- en inhuurkosten relatief hoog. Daar waar subsidies en (hoge) kapitaallasten een belangrijk deel vormen van de lasten in dat programma (zoals bij Zorg, Welzijn en Jeugd) respectievelijk bij Sport (kapitaallasten sportaccommodaties) en Water (rioleringsbeheer), vormen de lonen en inhuur maar een klein deel van de totale lasten. Daar waar op basis van sec de taken een hoog percentage lonen en inhuur verwacht zou mogen worden (zoals bij programmaonderdeel 6.2 Bestuur) wordt vertekend doordat de SRE-kosten hier ook onder worden gerekend.

77

Loonkosten en kosten inhuur derden per collegeproduct >2% van totaal De loonkosten en inhuur derden is per collegeproduct meer dan 2% (2,5 miljoen euro) bij (met tussen haakjes het collegeproduct en het afgeronde begrote bedrag in de primaire begroting voor 2010): – Schulddienstverlening (CP1101) € 4 miljoen; – Uitkeringen levensonderhoud (CP 1301) € 6,88 miljoen; – Preventie en uitstroombevordering (CP 1303) € 6,47 miljoen; – Inburgering (CP 2405) € 2,57 miljoen; – Individuele voorzieningen, in het kader van de Wmo (CP2505) € 2,73 miljoen; – Ontwikkeling en beheer wijksportvoorziening De Karpen (CP4301) € 4,94 miljoen; – Ontwikkeling en beheer sportcomplex Eindhoven Noord, Ontwikkeling en beheer sportcomplex Genneper (CP4302) € 3,09 miljoen; – Parken (CP4303) € 8,55 miljoen; – Museum voor hedendaagse kunst (CP4505) € 3,74 miljoen; – Repressie (CP5104) € 9,33 miljoen; – Integrale veiligheid (CP5202) € 2,62 miljoen; – Handhaving (CP5203) € 4,95 miljoen; – Bestuursorganen en griffie (CP6206) € 2,53 miljoen; – Gebiedsgericht werken (CP6209) € 4,6 miljoen; – Uitvoering wettelijke taken Burgerzaken (CP6302) € 4,72 miljoen; – Vastgoed (CP7303) € 5,49 miljoen; – Uitvoering gemeentelijke heffingen (CP7305) € 4,33 miljoen; – Vergunningen, toezicht en handhaving (CP8703) € 4,75 miljoen; – Projecten (PM Prj) € 8,43 miljoen.

78

Loonkosten en kosten inhuur derden per collegeproduct volledig overzicht 4.003.000

PO11 Inkomensondersteuning

CP1102 Bijzondere bijstand

1.505.000


CP1103 Minimabeleid

1.595.000


CP1301 Uitkeringen levensonderhoud

6.885.000

PO13 Werk en inkomen

CP1303 Preventie en uitstroombevordering

6.470.000

CP1101 Schulddienstverlening

PO13 Werk en inkomen

CP2301 Preventie en signalering

438.000

PO23 Maatschappelijke Zorg

CP2302 Opvang en ondersteuning

340.000

PO23 Maatschappelijke Zorg

CP2402 Vreemdelingenbeleid

298.000

PO24 Inburgering, diversiteit en emancipatie

CP2403 Diversiteitsbeleid

298.000


CP2405 Inburgering

2.579.000


CP2505 Individ. voorzieningen. ihkv de WMO

2.731.000

PO25 Welzijn

CP2506 Ontwikkeling woonservicezones

534.000

PO25 Welzijn

CP2514 Samenleven in zorgz. en leefb. buurten

335.000

PO25 Welzijn

CP2515 Actieve en zorgzame burgers

298.000

PO25 Welzijn

CP2801 Één in gezonde leefstijl

298.000

PO28 Één in gezondheid

CP2802 Één in gezonde buurten

298.000


CP2803 Één in gezonde zorg

298.000


CP3101 Bevordering onderwijsdeelname

421.000

PO31 Ononderbroken ontwik.lijn jeugd&jongeren

CP3102 Bevord integr&bestrijd onderwijsachterst

298.000


CP3103 Voorkomen voortijdig schoolverlaten

484.000


CP3104 Bevordering techniekeducatie

298.000


CP3105 Risicojeugd

335.000


CP3106 Peuterwerk kinderopvang obv soc.med.ind

302.000


CP3107 Kinder- en jongerenwerk

302.000


CP3108 Op preventie gerichte opvoedondersteun.

543.000


CP3109 Volwasseneneducatie

108.000

CP3201 Ontw en financ reguliere onderwijshuisv

71.000

PO31 Ononderbroken ontwik.lijn jeugd&jongeren PO32 Pedagogische infrastructuur fysiek

CP4301 Ontw en beh wijksportvoorzien De Karpen

4.939.000

PO43 Sportparticipatie Eindhovense bevolking

CP4302 Ontw en beh sportcomplex Eindhoven Nrd Ontw en beh sportcomplex Genneper CP4303 Parken

3.093.000


8.555.000


CP4304 Sportdeelname bevorderen

2.374.000


76.000


CP4305 Ontwikkeling sportevenementen

PO45 Culturele basisinfrastructuur

CP4501 Podiumfunctie

945.000

CP4502 Expositiefunctie

87.000


CP4503 Cultuureducatie

1.143.000


CP4504 Cultuurhistorie

1.270.000


CP4505 Museum voor hedendaagse kunst

3.739.000


CP4601 Experimentele productie CP4602 Creatieve industrie CP4603 Uitstraling designstad

182.000

PO46 Laboratorium- en designstad

13.000


270.000


CP5103 Preparatie

8.000

CP5104 Repressie

9.337.000

PO51 Parate dienstverlen. en crisisbeheersing PO51 Parate dienstverlen. en crisisbeheersing

948.000

PO52 Veiligheid en handhaving

CP5202 Integrale veiligheid

2.624.000


CP5203 Handhaving

4.947.000


CP6206 Bestuursorganen en griffie

2.532.000

PO62 Bestuur

CP6207 Bestuurlijke samenwerking

72.000

PO62 Bestuur

CP5201 Vergunningen

79

CP6209 Gebiedsgericht werken

4.601.000

PO62 Bestuur

CP6210 Klant Contact Centrum

2.005.000

PO62 Bestuur

CP6301 Begraafplaatsen

50.000

PO63 Publieke dienstverlening

CP6302 Uitvoering wettelijke taken Burgerzaken

4.723.000

CP7301 Organisatie en Bedrijfsvoering Middelen

30.000

PO73 Organisatie en bedrijfsvoering

CP7302 Organisatie en Bedrijfsvoering CS

PO63 Publieke dienstverlening

4.000


CP7303 Vastgoed

5.489.000


CP7305 Uitvoering gemeentelijke heffingen

4.332.000


CP8101 Nieuwbouw

451.000

PO81 Wonen

CP8102 Wijkvernieuwing

805.000

PO81 Wonen

CP8103 Woningverbetering

249.000

PO81 Wonen

CP8205 Beheer landb.gronden en braakl.terreinen

108.000

PO82 Openbare ruimte

CP8208 Inrichting en beheer openbare ruimte

1.387.000


CP8209 Licht

320.000


CP8301 Inricht. groen&recreatievrz (groenprogr)

829.000

PO83 Groen en recreatievoorzieningen

CP8302 Beheer groen&recreatievrz

1.420.000

PO83 Groen en recreatievoorzieningen

CP8401 Rioleringszorg

1.329.000

PO84 Water

60.000

PO84 Water

CP8504 Afvalbeheer

486.000

PO85 Milieu

CP8506 Milieubeheer

783.000

PO85 Milieu

CP8402 Grond- hemel- en oppervlaktewater

CP8601 Mobiliteitsprogramma CP8602 Verkeersveiligheid

1.804.000 385.000

PO86 Verkeer en vervoer PO86 Verkeer en vervoer

2.211.000

PO87 Ruimtelijke kwaliteit

775.000


4.747.000


CP8704 Grondbedrijf

786.000


CP8705 Projecten maatschappelijk nut

531.000


CP9101 Ondernemersklimaat

312.000

PO91 Economische ontwikkelingen

CP9103 Economische structuurversterking

225.000


CP9105 Markten

109.000


81.000


CP9201 Brainport

69.000

PO92 Brainport

PM PRJ Projecten

8.431.000

PM P Projecten

CP8701 Integrale gebiedsontwikkeling CP8702 Bestemmingsplannen CP8703 Vergunningen, toezicht en handhaving

CP9107 Evenementen

129.446.000

80

Bijlage 8: Gegevens benchmark ambtelijke organisatie Toelichting bruto en netto apparaat Onderscheid wordt gemaakt tussen het 'bruto ambtelijk apparaat' en het 'netto ambtelijk apparaat'. Het bruto ambtelijk apparaat is het totale ambtelijk apparaat van de gemeente3. In het netto ambtelijk apparaat zijn de taken die gemeenten kunnen verzelfstandigen, uitbesteden of via een gemeenschappelijke regeling kunnen uitvoeren er af gehaald. Hierbij valt te denken aan: afvalverwijdering- en verwerking, parkeergarages, etc. Voordeel van deze correctie is dat het netto ambtelijk apparaat beter vergelijkbaar is, aangezien de omvang ervan minder wordt verstoord door verschillen in uitbesteding. Kort gezegd, de taken uit het bruto ambtelijk apparaat die de vergelijking tussen gemeenten kunnen verstoren, zijn er af gehaald, wat resulteert in het netto ambtelijk apparaat. In grote lijn komt het netto ambtelijk apparaat overeen met de beleidskern en de overhead van de gemeente (nota bene: dit is de definitie van Berenschot en niet de definitie van Eindhoven). De lijst met uitvoerende taken 86

omvat vrijwel alle uitvoerende taken van de gemeente . Niet alleen de formatie per gemeentelijke taak is in beeld gebracht, maar ook de lasten en het saldo van de lasten en baten. Indien een taak is uitbesteed, geeft de formatie voor die taak geen goed beeld. In dat geval geven de kosten voor deze taak een beter beeld, aangezien daarin ook de kosten van uitbesteding zijn opgenomen.

Grote gemeenten hebben per inwoner een grotere totale formatie, een grotere netto-formatie en meer uitvoerende ambtenaren. Dat zij meer uitvoerende ambtenaren op de loonlijst hebben, komt doordat deze gemeenten vanwege hun schaalomvang een aantal taken 'in eigen huis' hebben, zoals de brandweer en de GGD, terwijl kleine gemeenten dit op andere wijze hebben georganiseerd. Het is daarom niet verrassend dat het totale ambtelijk apparaat van een grote gemeente per inwoner in zijn algemeenheid groter is. Landelijk gezien daalde het totaal aantal FTE bij gemeenten tussen 2006 en 2007 met 2,7% maar 87 nam het in 2008 weer toe ten opzichte van 2007 met 0,4% . De Benchmark laat een iets ander beeld zien, aangezien het de formatie uitdrukt per 1.000 inwoners, van een lichte toename vanaf 2006 in de totale formatie, alsook van de uitvoerende taken. Bij de 100.000+-gemeenten was er sprake van een daling vanaf 2007 in de uitvoerende taken met een stijging in 2010.

86

Wel is een uitzondering gemaakt voor een aantal uitvoerende taken, zoals burgerzaken, vergunningverlening en enkele kleine taken (bijvoorbeeld de VVV). Deze maken onderdeel uit van het netto ambtelijk apparaat.

87

Bron: ‘De wondere wereld van de gemeentefinanciën’ (Gemeentefinanciënbericht 2010; VNG). 2004 Aantal FTE Loonsom sector gemeenten

2005

2006

2007

2008

168.000

161.730

106.200

155.900

156.510

€ 7,61 mld.

€ 7,70 mld.

€ 7,42 mld.

€ 7,61 mld.

€ 8,05 mld.

81

Formatie per 1.000 inwoners

Formatie per 1.000 inwoners 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0

6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0

> 100.0000 Totaal Uitvoerende taken

> 100.0000 Totaal Netto formatie

Figuur VIII.1: Formatie grote gemeenten en landelijk Bijgaande tabel geeft de formatie per taakveld in Eindhoven en landelijk gezien. Betekent meer dan gemiddelde van gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. FTE per 1.000 inwoners

%

Formatie voor primaire taken (primair proces)

Alle gemeenten

>100.000 inwoners

Eindhoven

Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting

33

%

0,75

0,82

0,88

Burgerzaken Volksgezondheid en Milieu

13 11

% %

0,30 0,24

0,34 0,22

0,23 0,15

Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening

10

%

0,23

0,25

0,26

Cultuur en recreatie Verkeer, vervoer en waterstaat

10 9

% %

0,22 0,21

0,24 0,18

0,26 0,24

Onderwijs

4

%

0,12

0,13

0,08

Openbare orde en veiligheid Economische zaken

4 4

% %

0,12 0,07

0,08 0,10

0,13 0,02

Tabel VIII.1: Formatie per beleidstaak Eindhoven en landelijk perspectief Uit het overzicht blijkt dat landelijk gezien 88% van het netto ambtelijk apparaat gemoeid is met zes hoofdtaken. Met drie kleinere hoofdtaken is gemiddeld 4% van de formatie gemoeid. Er heeft nog geen analyse van verklaringen plaatsgevonden, daar het onderzoek pas zeer recent is uitgekomen. Uit interviews komen echter op voorhand enkele mogelijke verklaringen naar voren, zoals: – Een hogere formatie bij Gebiedsontwikkeling op basis van de stadsdeelgerichte aanpak die een ophoging van van formatie noodzakelijk maakte (de formatie voor de contacten in de stad met de verschillende partijen (woningbouwvereniging, buurtvereniging, politie etc) uit de stadsdelen zijn gehandhaafd).

82

– –

Eigen zweminstructeurs in dienst van de gemeente; ambitie van ‘Eindhoven Sportstad’; Hoger gewenst kwaliteitsniveau openbare ruimte met meer afstemmingswerk, controlewerk en planningswerk van het uitbesteed groenonderhoud.

Overhead (staf en ondersteuning) en Belastingen De volgende indeling is van toepassing, waarbij het gaat om zowel de centrale als de decentrale overheadafdelingen, zie bijgaande figuur: Personeelskosten ‘Apparaatskosten’ – Gemeentesecretaris/Directie, Secretariaten lijnmanagement. Huisvesting en managers – Personeel en organisatie. Indirecte – Informatisering en automatisering. Verzekeringen kosten* Directe – Financiën en control. kosten* Secretariaten – Juridische zaken. Facilitaire zaken – Communicatie en Kwaliteitszorg. Kosten – Facilitaire dienst. bestuur Automatisering – Bestuurszaken en bestuursondersteuning. Personele overhead Documentaire – Secretariaten in het 'primaire proces'. (ID, Strategie, Control Informatieen Kabinet)** voorziening Landelijk gezien is ook hier een verschil te zien tussen grote en kleine gemeenten. Zo is de * = Toe te rekenen aan primair proces overhead juist het grootst bij kleinere (< ** = Niet toe te rekenen aan primair proces 30.000 inwoners) en de grootste (> 100.000 • = Overhead volgens de benchmark inwoners) gemeenten (bij beide categorieën ‘ambtelijk apparaat’ >33%). Figuur VIII.2: Overhead volgens de benchmark i.r.t. de verdeling indirecte en directe kosten Eindhoven Bij de gemeenten tussen de 30-50 en 50-100.000 inwoners schommelt dit rond de 32%. Belastingen is hier niet bij genomen, omdat dit geen echte overhead is. De overhead uitgesplitst naar verschillende taken is (procentueel): Overheadtaken

Alle gemeenten

>100.000 inwoners

Eindhoven

Gemeentesecretaris/Directie, lijnmanagement

4,4

%

4.4

%

5,6

%

Personeel en organisatie Informatisering en automatisering

2,8 3,5

% %

2,6 4,8

% %

2,5 5,7

% %

Financiën en control

6,9

%

7,4

%

6,7

%

Juridische zaken Bestuurszaken en -ondersteuning

1,4 2,2

% %

1,2 2,3

% %

0,9 3,2

% %

Communicatie en Kwaliteitszorg Facilitaire dienst

1,8 8,0

% %

2,0 6,5

% %

2,0 5,7

% %

Secretariaten 'primaire proces’

2,0

%

2,7

%

1,6

%

Tabel VIII.2: Overhead per overheadtaak Eindhoven en in landelijk perspectief

83

In relatie tot de kostentoedeling zoals beschreven in hoofdstuk 5 valt dus te constateren dat bovenstaande onderdelen van de organisatie relatief het zwaarst leunen op de rest van de organisatie. Het aantal secretariaatsmedewerkers in de lijn (in het primaire proces) is relatief laag. In vergelijking met de andere 100.000+-gemeenten uit de benchmark blijkt dat de salarislasten en uitbestedingslasten overhead per fte van de gehele organisatie nauwelijks verschillen (+2%). Er heeft nog geen analyse van verklaringen plaatsgevonden, daar het onderzoek pas zeer recent is uitgekomen. Uit interviews komen echter op voorhand enkele mogelijke verklaringen naar voren: – Lijnmanagement:

–

88 89

Ook meewerkend voormannen zijn bij het invullen van de benchmark hieronder geschaard. Het zijn echter geen ‘echte managers’ aangezien zij ook andere dan managementtaken 88 hebben . Hier wordt mogelijk bij andere gemeenten anders mee omgegaan. Secretariaatsmedewerkers: Eindhoven heeft een slag gemaakt om het aantal secretariaatsmedewerkers te verminderen 89 ten gunste van digitalisering en bezuinigingen .

Bijvoorbeeld controller interne dienstverlening, tevens manager van een sector. Overigens is in de telling het secretariaat van het bestuur bij de bestuurskosten geteld en niet apart bij de secretaressen. Mogelijk geeft dit nog een vertekend beeld.

84

Bijlage 9: Dashboard bedrijfsvoering maand juni 2010

jan t/m juni

jan t/m juni

Ziekte verzuim

% Ziekteverzuim

juni

Subsidies

% Subsidies proces volledig doorloopt

% inkoop waarvan contract geregistreerd is

% opdrachten met een verplichting

totaal aantal facturen

aantal facturen (in de maand)

% facturen tijdig afgehandeld (cumulatief)

Tijdig aangeleverde informatie Begroting

juni

Tijdig aangeleverde informatie 1e turap 2010

jan t/m juni

Inkoop en Uren- verantwoording aanbesteding

Budgetten

% tijdig verantwoorde uren (cumulatief)

juni

Tijdig aangeleverde informatie jaarrekening 2009

totaal openstaande zaken > norm

% tijdig afgehandelde zaken (in de maand)

totaal openstaande poststukken > norm

juni

P&C Cyclus

% tijdig verantwoorde uren (in de maand)

Sector

% tijdig afgehandelde post (in de maand)

% gesprekken tijdig gevoerd werkplan 2010

% gesprekken tijdig gevoerd beoordelingen 2009

Indicator

Formatie beheer Afwijking tussen formatie en bezetting fte's

Telefoon beantwoording

Post beantwoording

Gemiddelde terugval

P&0 Jaarcyclus Speerpunt

jan t/m juni

STR

Strategie

20%

5%

#N/B

161

-

-

6,9

-3,6

100%

nvt

89%

58%

21

172

-

-

nvt

nvt

-

1,7%

KAB

kabinet

35%

8%

82%

166

-

-

16,8

-3,6

100%

nvt

100%

62%

22

65

-

-

nvt

nvt

-

2,3%

CTRL

Control

77%

73%

54%

35

-

-

3,9

2,9

100%

nvt

100%

57%

28

157

-

-

100%

100%

-

5,9%

OSP

Ondersteuning Stadspleinen

58%

41%

70%

77

-

-

4,7

6,0

100%

nvt

nvt

60%

216

1.752

-

-

nvt

nvt

-

3,1%

COM

Communicatie

60%

42%

33%

77

-

-

3,8

-8,0

100%

nvt

100%

73%

63

331

-

-

nvt

nvt

-

5,8%

JZ

Juridische Zaken

64%

86%

72%

131

49%

232

2,7

0,4

100%

nvt

100%

83%

6

75

-

-

nvt

nvt

-

8,0%

P&O

Personeel & organisatie

88%

89%

88%

142

-

-

7,1

-4,5

100%

nvt

100%

74%

114

636

-

-

nvt

nvt

-

2,4%

IB

Informatisering & Beheer

92%

91%

63%

9

-

-

3,0

14,0

100%

nvt

100%

63%

150

980

-

-

nvt

nvt

-

3,3%

SC AIHD

Servicecentrum Administratie, inkoop & Huishoudelijke dienst

91% 89%

92% 92%

100% 88%

0 219

-

-

2,5 4,7

5,0 5,9

100%

nvt

100%

-

-

nvt nvt

nvt nvt

-

3,5% 3,9%

77%

25%

64%

658

-

-

9,4

-5,0

100% 100%

52 1.971

Grond & Vastgoed

nvt nvt

7 346

GV

100% 100%

60% 84% 64%

346

2.826

-

-

64%

90%

-

5,7%

RB

Realisatie & beheer

36%

28%

70%

319

-

-

4,7

17,4

100%

nvt

nvt

76%

808

4.134

-

-

97%

100%

-

3,1%

S&B

Sport & Bewegen

18%

2%

39%

240

-

-

3,2

5,2

100%

nvt

100%

60%

932

6.018

-

-

nvt

nvt

-

4,8%

PM

Projectmanagement

6%

2%

23%

259

-

-

7,6

-20,8

100%

nvt

100%

31%

147

893

-

-

99%

100%

-

6,9%

ORVM Openbare Ruimte, Verkeer & Milieu

26%

1%

51%

776

-

-

6,2

-12,0

100%

nvt

92%

49%

184

967

-

-

62%

92%

-

6,3%

MM

Mens & Maatschappij

67%

72%

49%

455

-

-

8,4

4,4

100%

nvt

100%

60%

90

496

-

-

nvt

nvt

-

6,6%

OOV

Openbare Orde & Veiligheid

71%

5%

52%

194

-

-

2,5

-13,7

100%

nvt

100%

62%

41

400

-

-

nvt

nvt

-

6,6%

GBO

Gebiedsontwikkeling

74%

53%

38%

136

-

-

4,8

-7,8

100%

nvt

100%

57%

167

1.194

-

-

86%

98%

-

4,8%

EC

Economie & Cultuur

21%

2%

34%

335

-

-

6,2

-13,5

100%

nvt

100%

47%

114

568

-

-

37%

70%

-

3,3%

ZI

Zorg & Inkomen

48%

77%

80%

3

-

-

8,8

-0,5

100%

nvt

100%

61%

55

340

-

-

nvt

nvt

-

6,6%

WRK

Werk

66%

76%

50%

12

-

-

6,3

0,2

100%

nvt

100%

51%

16

248

-

-

nvt

nvt

-

4,8%

PUZA

Publiekszaken

86%

86%

83%

70

97%

506

8,5

5,9

100%

nvt

100%

82%

55

296

-

-

nvt

nvt

-

7,2%

KCC

Klantcontactcentrum

50% 13%

1 81

99%

228

2,6 7,5

-0,6 13,6

nvt

100%

Vergunningen, Toezicht & Handhaving

93% 81%

100%

VTH

96% 88%

100%

nvt

100%

79% 84%

7 139

42 764

-

-

nvt nvt

nvt nvt

-

7,7% 10,0%

59%

54%

42%

4.556

95%

966

6,4

-

100%

nvt

nvt

65%

-

-

-

-

-

5,4%

Totaal organisatie

4.074 25.377

85

Bijlage 10: Inhuur derden beslismodel Type inhuur Kenmerken Plaats van werk

Inhuur derden, formatief

Inhuur opdrachten, boven-formatief

In het gemeentehuis als ware

In het gemeentehuis of vanuit het

deze persoon een ambtenaar.

externe bureau.

Door de gemeente.

Door het externe bureau.

Dagelijkse aansturing Afspraak over

Globaal, met betrekking tot een

Concreet, vooraf afgesproken,

bepaald taakgebied.

opdracht tot een afgeronde taak of

werkzaamheden

Facturering

product. Op basis van het aantal

Op basis van een vooraf afgesproken

gemaakte uren op basis van een

totaalbedrag.

vooraf afgesproken uurtarief. Voor rekening van de

Extra uren

Voor rekening van het externe bureau.

gemeente.

Kunnen werkzaamheden worden getemporiseerd?

Ja

Nee Temporiseren werkzaamheden, stellen andere prioriteiten

Werkzaamheden

Werkzaamheden

capaciteit

kennis

gerelateerd

gerelateerd

Het gaat om Het gaat om structurele taken

incidentele, wisselende, kortdurende taken

‘Zelf doen’

Het gaat om taken op afstand van het primair proces

Het gaat om taken dichtbij primair proces

‘Zelf doen’ Schaal project groot

Schaal project klein

Samenwerking zoeken met andere overheden, partners of inhuur

Vereist kennisniveau klein

Kennisborging zodat in de toekomst:

Vereist kennisniveau groot

Samenwerking zoeken met andere overheden, partners of inhuur

86

Toelichting beslismodel inhuur Het beslismodel geeft een aanzet voor het bewust afwegen van inhuur versus het ‘zelf doen’. Met ‘zelf doen’ wordt bedoeld het uitvoeren van de werkzaamheden binnen de totale gemeentelijke organisatie. Dit kan dus ook na tussenkomst van P&O (via het Carrièreplein) waarbij gekeken wordt naar medewerkers die andere ambities of capaciteiten hebben dan dat zij in hun huidige functie kunnen tonen. De gemeente kan ook overwegen een poule medewerkers in te stellen (projectleiderspoule, vergelijk die Arnhem momenteel opzet) zonder vaste taakomschrijving die ‘inspringen’ als extra capaciteit nodig is en daarvoor, indien nodig, ook ingewerkt/getraind worden. Inhuur is op basis van het beslismodel een ‘ultimum remedium’, als ook samenwerking met andere partijen of overheden niet in de oplossing van de benodigde uitvoering van werkzaamheden kan voorzien. Om de kennis van de externen te behouden na hun vertrek, is de ideale situatie als bij de inhuur gelijktijdig iemand uit de eigen organisatie (met ambitie en capaciteit) getraind wordt (in ieder geval als het de verwachting is dat de werkzaamheden langere tijd nodig zijn, of bij herhaling nodig zijn zodat de facto verschuiving –volgens het model- naar structurele taken plaatsvindt). Op die manier kan inhuur een manier zijn om personeelsbeleid te voeren, en niet alleen maar een tijdelijk karakter hebben.

87

Grip op het apparaat De kosten van personeel, inhuur en bestuur in de gemeente Eindhoven

Recommend Documents