Gemeenten Aalburg, Werkendam & Woudrichem. Integraal handhavingsbeleidsplan

Gemeenten Aalburg, Werkendam & Woudrichem Integraal handhavingsbeleidsplan

11 november 2010

Integraal handhavingsbeleidsplan

MB-ALL B.V. Postbus 1148 3600 BC MAARSSEN Tel. (0346) 583070 november 2010 © 2010 MB-ALL B.V. De informatie in dit document mag noch geheel noch gedeeltelijk op enigerlei wijze worden aangepast, gewijzigd, verspreid of verveelvoudigd zonder voorafgaande toestemming van MB-ALL B.V.

2

Inhoudsopgave 1.

Inleiding 1.1

Aanleiding

5

1.2

Doelstelling

6

1.3

Leeswijzer

6

2.

Samenvatting

3.

Visie op toezicht en handhaving

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Pagina

8

3.1

Inleiding

10

3.2

Belang van de beleidsvisie

10

3.3

Vertaling visie naar beleidsuitgangspunten

12

Integrale Handhaving 4.1

Inleiding

14

4.2

Uitgangspunten voor integrale handhaving

15

4.3

Vormen van integrale handhaving

15

4.4

Reikwijdte van integrale handhaving

19

Prioriteiten 5.1

Inleiding

20

5.2

Risicoanalyse

20

5.3

Prioriteitenoverzicht

21

Nalevingstrategie 6.1

Inleiding

22

6.2

Toelichting Nalevingstrategie

22

Toezichtstrategie 7.1

Inleiding

24

7.2

Repressief toezicht

24

7.3

Preventief toezicht

28

7.4

Schematisch overzicht Toezichtstrategie

41

Handhavingstrategie 8.1

Inleiding

42

8.2

Uitgangspunten handhavingstrategie

42

8.3

Sanctiemiddelen

43

8.4

Samenvatting handhavingstrategie

48

Gedoogstrategie 9.1

Inleiding

49

9.2

Gedoogvoorwaarden

49

9.3

Gedoogsituaties

50

3

10.

11.

Preventiestrategie 10.1

Inleiding

52

10.2

Communicatie

52

10.3

Communicatiemiddelen

53

10.4

Voorwaarden voor succesvolle communicatie

54

Uitwerking beleids- en uitvoeringscyclus 11.1

Inleiding

55

11.2

Uitwerking beleids- en uitvoeringscyclus

56

Bijlagen I

Uitwerking beleidsuitgangspunten

II

Bestuursovereenkomst Handhaving Omgevingsrecht Provincie Noord Brabant

III

Provinciale beleidsnota “Zo handhaven we in Brabant”

IV

Bestuursconvenant “Samenwerken in het Land van Heusden en Altena”

V

Overzicht handhavingsthema’s en –taken

VI

Toelichting risicoanalyse

VII

Prioriteitenschema

4

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding

De gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem hebben gewerkt aan een gezamenlijk integraal handhavingsbeleidsplan. In dit document treft u het integraal handhavingsbeleidsplan van de drie gemeenten aan. In deze beleidsnotitie is beschreven wat de uitkomsten en resultaten zijn van alle stappen die uit onderstaand stappenplan zijn genomen in het kader van dit beleidstraject. Met dit integraal handhavingsbeleidsplan leggen de drie gemeenten gezamenlijk de basis voor de beleidscyclus waarin de visie op handhaving, het programma voor de handhaving en de uitvoering van de handhaving is vastgelegd, kortom de basis voor beleidsorganisatie die volledig Wabo-proof is.

Dit integraal handhavingsbeleidsplan moet leiden tot jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma’s waarin de daadwerkelijke inzet op de taken voor toezicht en handhaving is bepaald en waarlangs de gemeenten afzonderlijk in haar uitvoeringsprogramma’s de beschikbare capaciteit inzetten op de verschillen handhavingsthema’s en –taken.

5

1.2

Doelstelling

Het doel van dit integraal handhavingsbeleidsplan voor de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg is om binnen de kaders van de verschillende beleidsthema’s (bouwen, slopen, monumenten, brandveiligheid, ruimtelijke ordening, milieu, verordeningen en overige bijzondere wet- en regelgeving) te komen tot een zo integraal mogelijke afgestemd beleid op het gebied van toezicht en handhaving conform de kwaliteitseisen die de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) hieraan stelt. Verder is het doel om met het oog op een eventuele samenwerking in de uitvoering tussen de drie gemeenten te komen tot een integraal handhavingsbeleidsplan dat blijk geeft van transparantie voor de burger, de organisatie en de handhavingspartners over hoe wordt omgegaan met integrale handhaving binnen de gemeenten. Tenslotte heeft het integraal handhavingsbeleidsplan als doel om als basis te dienen voor de jaarlijkse Uitvoeringsprogramma’s waarmee tot een zo effectief en efficiënt mogelijke inzet van mensen en middelen wordt gekomen en waarbij het voor een ieder duidelijk is, dan wel dat het voor een ieder duidelijk behoort te zijn, hoe de gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem haar mensen en middelen inzet om naleving van de regels te bereiken en/of te bevorderen. 1.3

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt een samenvatting gegeven van dit Integraal handhavingsbeleidsplan. In hoofdstuk 3 van dit integraal handhavingsbeleidsplan wordt een beschrijving gegeven van de visie op toezicht en handhaving. Hierin worden de achtergronden en beleidsuitgangspunten beschreven die aan dit integraal handhavingsbeleidsplan voor de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg ten grondslag liggen. Ook wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan op het belang van de beleidsvisie, de beleidscyclus en de vertaling van deze visie in beleidsuitgangspunten. In hoofdstuk 4 wordt uitgebreid ingegaan op het begrip Integrale handhaving. Hierin worden de uitgangspunten voor integrale handhaving beschreven, alsmede de verschillende vormen van integrale handhaving. Tenslotte wordt aangegeven wat de reikwijdte van integrale handhaving is in de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de prioriteiten zoals deze zijn bepaald als grondslag voor het integraal handhavingsbeleidsplan voor de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg. Er wordt ingegaan op de wijze van totstandkoming van deze prioriteiten uiteindelijk wordt in het prioriteitenschema aangegeven welke prioriteiten voor welke handhavingstaken zijn vastgesteld. Hoofdstuk 6 beschrijft de nalevingstrategie en de uitgangspunten voor de verschillende beleidsstrategieën zoals deze in de hierop volgende hoofdstukken worden uitgewerkt. In hoofdstuk 7 wordt uitgebreid ingegaan op de Toezichtstrategie. Hierin worden begrippen als preventief/repressief toezicht , vergunninggebonden/niet-vergunninggebonden toezicht nader uitgewerkt.

6

Hoofdstuk 8 bevat de uitwerking van de handhavingstrategie. In dit hoofdstuk staat beschreven hoe de drie gemeenten omgaan met het opleggen van sanctiemiddelen. In hoofdstuk 9 wordt de gedoogstrategie beschreven. Hierin wordt ingegaan hoe de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg omgaan met het gedogen van overtredingen. Hoofdstuk 10 bevat een beschrijving van de preventiestrategie. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop de drie gemeenten inzetten op het voorkomen van overtredingen. Tenslotte wordt in hoofdstuk 11 ingegaan op de evaluatie en monitoring van dit integraal handhavingsbeleidsplan en wordt beschreven hoe en in welke frequentie dit beleidsplan wordt geëvalueerd.

7

2.

Samenvatting

Om de doelstellingen van dit integraal handhavingsbeleidsplan te bereiken wordt in deze beleidsnotitie uitgebreid ingegaan op de visie, de uitgangspunten en achtergronden die de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg gezamenlijk hebben bepaald op het gebied van integrale handhaving. Hierbij is aangesloten bij de uitgangspunten die zijn vastgelegd in de “Bestuursovereenkomst Handhaving Omgevingsrecht Provincie Noord-Brabant”, de hieronder liggende strategie “Zo handhaven we in Brabant” en het bestuursconvenant “Samenwerken in het Land van Heusden en Altena”. In dit integraal handhavingsbeleidsplan worden deze visie, uitgangspunten en achtergronden vertaalt naar concrete doelen en strategieën. Hierbij is het de bedoeling om dit integraal handhavingsbeleidsplan tot uitvoering te brengen aan de hand van een jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma waarin de concrete toezicht- en handhavingactiviteiten worden beschreven. Dit integraal handhavingsbeleidsplan geldt als onderdeel van een beleidscyclus. Bij het inzetten van deze beleidscyclus geldt dat dit integraal handhavingsbeleidsplan het startpunt is in de cyclus van visie (beleid), uitvoering (uitvoeringsprogramma’s), evaluatie en bijsturing. In deze cyclus streven de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg naar een zo integraal mogelijke afstemming van visie, beleid en uitvoering. In dit beleidstraject is door middel van een aantal workshops met vertegenwoordigingen van de ambtelijke en bestuurlijke organisatie van de drie gemeenten de visie op toezicht en handhaving bepaald. Dit heeft geleid tot een aantal algemene, procesmatige en organisatorische uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het onderhavige integrale handhavingsbeleidsplan. Vervolgens is bepaald wat dient te worden verstaan onder integrale handhaving in het kader van dit integrale handhavingsbeleidsplan. Niet alleen wordt dit begrip nader toegelicht. Ook wordt de reikwijdte van het begrip voor de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg bepaald. Ook zijn tijdens bovengenoemde workshops de prioriteiten bepaald van de verschillende toezicht- en handhavingstaken binnen de verschillende beleidsthema’s door middel van een risicoanalyse die is gebaseerd op de systematiek van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie. Uiteindelijk heeft dit geleid tot een compleet overzicht van alle prioriteiten (zeer hoog, hoog, gemiddeld en laag) op de verschillende taakonderdelen per beleidsthema. In dit integrale handhavingsbeleidsplan wordt op basis van de bepaalde visie en de gestelde prioriteiten invulling gegeven aan de wijze waarop de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg haar toezicht- en handhavingstaken wensen in te vullen. Dit wordt beschreven in de nalevingstrategie, welke verder is uitgewerkt in een aantal beleidsstrategieën, te weten de Toezichtstrategie, de Sanctiestrategie, de Gedoogstrategie en de Preventiestrategie.

8

In de Toezichtstrategie wordt per beleidsthema een uitwerking gegeven van de uitgangspunten van het preventieve (niet-vergunning-/inrichtinggebonden) toezicht en het repressieve toezicht. In grote lijnen wordt hierin beschreven hoe de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg aan deze vormen van toezicht op de verschillende beleidsthema’s vorm willen geven. De handhavingstrategie beschrijft de wijze waarop de drie gemeenten gebruik maken van haar bevoegdheid om sanctiemiddelen toe te passen op basis van het bestuurs-, straf- en privaatrecht. Ook hierbij zijn de uitgangspunten die vastliggen in de “Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht provincie Noord-Brabant” en de hieraan verbonden handhavingstrategie “Zo handhaven we in Brabant” meegenomen. Uiteindelijk vertaald deze handhavingstrategie zich als volgt: Het opleggen van sanctiemiddelen is in de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg het sluitstuk van een uitgebreid voortraject (informele handhavingstraject) waarbij geldt dat slechts in die gevallen dat in het voortraject niet tot de gewenste oplossing wordt gekomen en/of de overtreder niet bereidt is om mee te werken aan een mogelijke oplossing wordt overgegaan tot het opleggen van sanctiemiddelen (formele handhavingstraject). In de beschrijving van de gedoogstrategie wordt invulling gegeven aan de wijze waarop door de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg wordt omgegaan met gedogen, waarbij een beschrijving wordt gegeven van de gedoogvoorwaarden en de gedoogsituaties. Hierbij geldt het uitgangspunt dat slechts in uitzonderingsgevallen waarbij wordt voldaan aan de specifieke (gedoog-) voorwaarden wordt gedoogd. De preventiestrategie beschrijft de wijze waarop de drie gemeenten zich willen inspannen om overtredingen te voorkomen. Met goede communicatie in meerdere mogelijke vormen wensen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg duidelijkheid te geven aan burgers en bedrijven over de wijze waarop zij aan haar toezicht- en handhavingstaken invulling geven. Ook wensen de drie gemeenten hiermee duidelijkheid te geven over de scheidslijn tussen de verantwoordelijkheden van de burgers en bedrijven en de verantwoordelijkheid van de drie gemeenten als het gaat om toezichten handhavingstaken. De gemeenten zijn van mening dat transparantie over gevoerd beleid en duidelijkheid over de invulling en uitvoering van de toezicht- en handhavingstaken uiteindelijk leidt tot een verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen, kortom een beter naleefgedrag. Tenslotte wordt ingegaan op de wijze waarop het integraal handhavingsbeleidsplan wordt geëvalueerd. Aangezien we uitgaan van een beleidscyclus en het beleid aan verandering onderhevig kan zijn door bepaalde ontwikkelingen is het de bedoeling om jaarlijks te evalueren. Deze evaluatie kan ertoe leiden dat het beleid op bepaalde aspecten (visie, prioriteiten, strategieën) moet worden bijgestuurd. Dit kan vervolgens worden bereikt door aanpassing van het beleid, dan wel bijsturing op bepaalde aspecten van het beleid in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en/of de organisatie. Hiermee wordt beoogd te komen en te blijven komen tot een zo efficiënt en effectief mogelijke inzet van mensen en middelen in overeenstemming met het integraal handhavingsbeleidsplan (visie, prioriteiten en strategieën)

9

3.

Visie op toezicht en handhaving

3.1

Inleiding

Bij het opstellen van dit integrale handhavingsbeleidsplan is begonnen met het bepalen van een visie op handhaving. Het is namelijk van groot belang om aan het begin van een dergelijk beleidstraject te bepalen welke visie men heeft en welke doelen men stelt. Het begrip “handhaving” is namelijk zo veel omvattend dat de kans bestaat dat men niet concreet in beeld heeft wat hiermee wordt bedoeld.

De visie op handhaving is het samenstel van ambtelijke en bestuurlijke opvattingen over de handhaving en deze visie bevat algemene uitgangspunten voor de invulling en het vormgeven van de handhavingsorganisatie in brede zin.

Om deze visie te bepalen zijn er een aantal workshops gehouden met zowel een ambtelijke, als een bestuurlijke vertegenwoordiging van de drie gemeenten gezamenlijk. De resultaten van deze workshops vormen de gezamenlijke visie op handhaving van de drie gemeenten. 3.2

Belang van de beleidsvisie

Het bepalen van de “Visie op handhaving” is echter één van de drie kernonderdelen van een goede handhavingsorganisatie. De twee overige kernonderdelen zijn de “Programmering” van de handhaving en uiteraard de “Uitvoering” van de handhaving. Het is voor een optimale handhavingsorganisatie van groot belang dat de “Visie”, de “Programmering” (beleid en uitvoeringsprogramma) en de feitelijke “Uitvoering” van de handhaving met elkaar in evenwicht zijn. Als één van de kernonderdelen onvoldoende is ontwikkeld zal de handhavingsorganisatie onder de maat blijven en ontstaat er nooit de gewenste optimale situatie. Op het moment dat er namelijk een duidelijke “Visie” is beschreven en deze ook is vastgelegd in een beleid en een uitvoeringsprogramma (“Programmering”), maar vervolgens wordt hieraan geen of onvoldoende “Uitvoering” gegeven, dan ziet het er op papier allemaal weliswaar prima uit, maar in de praktijk blijkt het tegenovergestelde. Men spreekt dan ook wel van “Window-dressing” of de meer bekende “papieren tijgers”. Is er wel sprake van een “Visie” en “Uitvoering”, maar is dit niet of onvoldoende vastgelegd in beleid en een uitvoeringsprogramma’s (“Programmering”), dan is er geen enkel instrument om de uitvoering te toetsen en waar nodig bij te sturen. In dat geval weet men nooit of men de beschikbare capaciteit op een juiste en efficiënte wijze inzet. Voor zover de “Uitvoering” dan overeenkomt met de “Visie”, berust dit enkel op toeval. En ten slotte, bij gebrek aan of onvoldoende “Visie” zal de “Uitvoering” van het handhavingsbeleid en de uitvoeringsprogramma’s (“Programmering”) slechts ad hoc geschieden, zonder dus rekening te houden met vooraf bepaalde opvattingen en doelen van de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. In dat geval is men snel overgeleverd aan de waan van de dag.

10

Ter illustratie van voorgaande zie onderstaand schematisch overzicht.

Window-dressing

Toeval

Ad-hoc

Optimale organisatie

Idealiter dienen voor een zo optimaal mogelijke organisatie de drie ovalen elkaar zo veel mogelijk te overlappen. Dan doen de handen (“Uitvoering”) wat het hoofd (“Visie”) wil, overeenkomstig de beschikbare middelen (“Programmering”).

11

3.3

Vertaling visie naar beleidsuitgangspunten

Bij het bepalen van de visie is antwoord gegeven op vragen als: ·

Wat willen wij en wat vinden wij belangrijk in onze gemeenten? Welke handhavingsdoelen stellen wij onszelf?

·

Hoe doen wij het? Welke uitgangspunten gelden voor de uitvoering van de handhaving?

·

Wat hebben we er voor over? Welke randvoorwaarden stellen wij als het gaat om financiële en organisatorische wijzigingen?

Tijdens de gehouden workshops zijn deze vragen voorgelegd met als doel om zo duidelijk en zo concreet mogelijk antwoorden te formuleren en de visie te bepalen. Aan de hand van de resultaten van de workshops is de visie vertaald in een aantal beleidsuitgangspunten die in deze paragraaf kernachtig worden uitgewerkt. Deze beleidsuitgangspunten zijn onder te verdelen in: ·

Algemene uitgangspunten;

·

Procesmatige uitgangspunten;

·

Organisatorische uitgangspunten.

Tezamen vormen deze uitgangspunten de vertaling van de visie op (integrale) handhaving van de drie gemeenten gezamenlijk. Hieronder volgt een samengevatte uitwerking van deze uitgangspunten per onderdeel. Voor de uitgebreide uitwerking van de betreffende uitgangspunten wordt verwezen naar Bijlage I “Uitwerking beleidsuitgangspunten”. 3.3.1 -

Algemene uitgangspunten Bij het formuleren van het integrale handhavingsbeleidsplan is uitgegaan van de “Bestuursovereenkomst Handhaving Omgevingsrecht Provincie Noord-Brabant”, de hieronder liggende strategie “Zo handhaven we in Brabant” en het bestuursconvenant “Samenwerken in het Land van Heusden en Altena.”(zie bijlagen II, III en IV).

-

Handhaving dient ter voorkoming van gevaar, hinder en overlast (noodzakelijk voor het behoud van een leefbare samenleving) en ter bescherming van (het algemene belang van) burgers, bedrijven en kwetsbare groepen;

-

Bij handhaving dient het zelfcontrolerend vermogen van de burger (eigen verantwoordelijkheid van de burger) te worden bevorderd;

-

Handhaving dient transparant te zijn. Voor zowel de (bestuurlijke en ambtelijke) organisatie, als de burger dient zoveel mogelijk helderheid te zijn over handhaving;

12

-

Overtredingen dienen zoveel mogelijk te worden voorkomen en rechtsgelijkheid dient zoveel mogelijk te worden bevorderd;

-

Handhaving van wet- en regelgeving is vanzelfsprekend en staat in de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg niet ter discussie;

-

Handhaving dient een maatschappelijk doel en is niet een doel op zich; Bij handhaving dient redelijkheid in de benadering van de burger door de overheid te zijn gewaarborgd (naleving van regels in redelijkheid afdwingen / proportioneel optreden), waarbij als uitgangspunt geldt dat moedwillige overtreders dienen te worden aangepakt en burgers en bedrijven die goed naleefgedrag vertonen dienen te worden ‘beloond’;

-

Gedogen geschiedt conform de nota “Grenzen aan gedogen” van de rijksoverheid. Het in redelijkheid niet handhaven is niet gelijkgesteld aan gedogen.

3.3.2

Procesmatige uitgangspunten

-

Communicatie bij handhaving dient doelmatig te zijn; communicatie is een aanvullend instrument en kan een preventieve werking hebben (voorkomen van overtredingen / voorkomen van onomkeerbare gevolgen);

-

Bij handhaving dienen de betrokken afdelingen – waar mogelijk / nodig – het vizier naar buiten te richten (samenwerking met andere afdelingen en externe partners, zoals de politie); dit betekent “integraal denken”.

3.3.3

Organisatorische uitgangspunten

-

Handhaving dient waar mogelijk integraal plaats te vinden, zowel op technisch, als op juridisch gebied;

-

De burger dient centraal te staan. Waar mogelijk wordt in het voortraject meegedacht in oplossingen, bv. middels (pre-)mediation;

-

Handhaving dient in beginsel plaats te vinden met de bestaande beschikbare capaciteit, waarbij er wel gestreefd dient te worden naar een zo efficiënt mogelijke inzet van mensen en middelen met behoud en waar mogelijk verbetering van de kwaliteit.

Met voorgaande beleidsuitgangspunten geeft de ambtelijke- en bestuurlijke organisatie haar visie op (de organisatie van) handhaving. Hoewel deze beleidsvisie zorgvuldig tot stand is gekomen, is het noodzakelijk periodiek te bezien of de uitgangspunten nog steeds gelden en zowel ambtelijk, als bestuurlijk nog (volledig) gedragen worden. Veranderende omstandigheden en wijziging van wet- en regelgeving kunnen namelijk leiden tot andere inzichten. Om hierop te kunnen inspelen zal het beleid structureel moeten worden geëvalueerd en zo nodig moeten worden aangepast aan deze gewijzigde inzichten en veranderende omstandigheden.

13

4.

Integrale handhaving

4.1

Inleiding

Alvorens in te gaan op de verschillende beleidsstrategieën wordt in dit hoofdstuk beschreven wat moet worden verstaan onder integrale handhaving in het kader van het integrale handhavingbeleidsplan. Dit is van belang om zo voor het bestuur, de ambtelijke organisatie, de burgers en bedrijven helder te maken hoe de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg omgaan met integrale handhavingstaken. De gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem zijn belast met een grote hoeveelheid handhavingstaken. Op dit moment vindt de uitvoering van deze taken grotendeels nog plaats door meerdere verschillende organisatieonderdelen (afdelingen/units/teams) binnen de gemeenten. De handhaving is op dit moment grotendeels sectoraal (per beleidsveld) verdeeld. Steeds meer gemeenten maken de overstap van sectorale naar integrale handhaving, waarbij zoveel mogelijk gemeentelijke handhavingstaken worden geïntegreerd op zowel beleidsmatig gebied, als in de uitvoering en de organisatie. Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 oktober 2010 hebben een groot aantal vergunningen plaatsgemaakt voor één omgevingsvergunning. Voor het bevoegd gezag dat is belast met het verlenen van de omgevingsvergunning betekent dit dat een gecoördineerde handhaving plaats dient te vinden. De invoering van de Wabo en daarmee de samenvoeging van een groot aantal vergunningverleningen handhavingstaken maakt dat het daarom ook noodzakelijk is dat de inzet van mensen en middelen zo efficiënt en effectief mogelijk plaatsvindt. Reden genoeg om te komen tot een zo integraal mogelijke inzet van deze mensen en middelen. Zoals gezegd willen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg de handhaving zo integraal mogelijk opzetten en uitvoeren. Hiermee moet worden bereikt dat: · er uniformiteit is in de aanpak van de gemeentelijke handhavingsactiviteiten (uniforme nalevingstrategie), · mede als gevolg hiervan de rechtsgelijke behandeling van burgers en bedrijven wordt vergroot; · mensen en middelen zo efficiënt en effectief mogelijk worden ingezet door het bevorderen van samenwerking en afstemming, zowel intern als extern.

14

4.2

Uitgangspunten voor integrale handhaving

Er bestaan verschillende opvattingen over wat precies verstaan moet worden onder integrale handhaving. Betekent integrale handhaving dat één toezichthouder alle regelgeving in zijn eentje gaat handhaven of betekent het dat verschillende toezichthouders gezamenlijk - als team - op pad gaan? Integrale handhaving zou wellicht ook kunnen betekenen dat verschillende toezichthouders met behulp van checklisten voor elkaar gaan waarnemen. Of wordt met integrale handhaving juist bedoeld dat er (alleen) één handhavingprogramma gemaakt waarin alle handhavingdisciplines gebundeld worden? Om verwarring over het begrip integrale handhaving te voorkomen is door de gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem in het kader van het handhavingbeleidsplan een antwoord gegeven op bovenstaande vragen. Hiermee zijn de uitgangspunten en tevens de reikwijdte bepaald van dit begrip en is beschreven hoe invulling wordt gegeven aan integrale handhaving in de drie gemeenten. Een integrale aanpak wordt bereikt door zoveel mogelijk toezicht- en handhavingactiviteiten samen te brengen en deze in het beleid, de uitvoering en tenslotte ook in de organisatie zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen met als doel klantgerichter, efficiënter en effectiever te functioneren. Hierbij dienen een aantal cruciale stappen te worden genomen. In eerste instantie dient in het beleid te worden vastgelegd op welke gebieden de integrale handhaving wordt toegepast. Vervolgens dient dit vertaald te worden naar de uitvoeringsprogramma’s om tenslotte de uitvoeringsorganisatie hierop zo goed mogelijk in te richten. De gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem staan met het integrale handhavingbeleidsplan aan het eind van stap één en aan het begin van stap twee en drie. Voor het nemen van stap twee, de vertaling van het integraal handhavingbeleidsplan naar een uitvoeringsprogramma, is het noodzakelijk te weten welke vormen van integrale handhaving worden onderscheiden. Hierna kan dan worden bepaald welke vorm van integrale handhaving binnen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg het best toepasbaar is. 4.3

Vormen van integrale handhaving

De volgende vormen van integrale handhaving kunnen worden onderscheiden, waarbij gedacht kan worden vanuit de invulling hiervan door de drie gemeenten afzonderlijk, maar ook vanuit de drie gemeenten gezamenlijk: 1) Controleren voor elkaar door middel van één integrale toezichthouder. Toelichting:

één deskundig toezichthouder gaat integraal voor meerdere vakdisciplines controleren.

2) Controleren voor elkaar op basis van checklisten. Toelichting:

één toezichthouder gaat op controle met verschillende checklisten voor meerdere vakdisciplines.

15

3) Signaleren voor elkaar op basis van oog- en oorfunctie. Toelichting:

één toezichthouder voert signaaltoezicht uit voor meerdere vakdisciplines; handhaving blijft voor rekening van afzonderlijke vakdisciplines bij de gemeente.

4) Controleren met elkaar door middel van een handhavingsteam. Toelichting:

een team bestaande uit toezichthouders vanuit verschillende vakdisciplines gaat gezamenlijke controleren.

Voornoemde vormen van integrale handhaving worden hieronder per vorm nader toegelicht en op de schaal van de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg gewogen. Ad. 1) Controleren voor elkaar door middel van één integrale toezichthouder. Dit is de meest vergaande vorm van integrale handhaving: één toezichthouder is verantwoordelijk voor het toezicht op meerdere vakdisciplines. Een voordeel is dat burgers en bedrijven slechts met één toezichthouder van doen hebben. Deze integratievorm levert grote efficiencyvoordelen op, denk bijvoorbeeld aan minder reistijd en minder administratieve handelingen. De haalbaarheid van een integrale toezichthouder in de meest zuivere vorm is echter te betwijfelen, omdat een aantal vakdisciplines, denk bijvoorbeeld aan brandveiligheid, milieu en bouw- en woningtoezicht, zich kenmerken door een hoge mate van specialistische (technische-) vakkennis en daarbij soms ook verschillen in toezichtstrategie. Specialist zijn op meerdere terreinen is gezien de omvang van regelgeving, handhavingsthema’s en -taken van de verschillende vakdisciplines in de praktijk nagenoeg onmogelijk. Daarnaast is het noodzakelijk dat bij deze wijze van integrale handhaving ook de organisatiestructuur zich daarvoor moet lenen. De verschillende vakafdelingen, zoals deze nu grotendeels binnen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg bestaan, zouden (deels) omgevormd moeten worden tot een aparte afdeling “Toezicht & Handhaving”. Het behoeft geen betoog dat het veranderingsproces om te komen tot een dergelijke aparte afdeling organisatorisch behoorlijk ingrijpend is. Het veranderingsproces betekent een aanpassing van de bestaande structuur en de bestaande functies, die ook gevolgen heeft voor andere taken dan alleen toezicht en handhaving. Overigens wordt hierbij opgemerkt dat wordt erkend dat op juridisch administratief gebied het toepassen van één integrale handhaver wel mogelijk is. In de huidige handhavingspraktijk van de drie gemeenten wordt door de gemeente Werkendam op juridisch administratief vlak nu al grotendeels op deze integrale basis gewerkt. De gemeenten Woudrichem en Aalburg wensen deze integratie binnen de huidige organisatiestructuur ook toe te passen. Hierbij kan gedacht worden aan de opzet van een operationeel handhavingsoverleg op zowel juridisch als op toezichtniveau. Een zogenaamde “Handhavingsjurist” kan op alle vakdisciplines zijn/haar taken integraal vervullen met de vakinhoudelijke ondersteuning van de toezichthouder(s).

16

Ad. 2) Controleren voor elkaar op basis van checklisten. Een minder verregaande vorm van integratie met betrekking tot de functie-inhoud is dat toezichthouders hun ogen als het ware aan elkaar uitlenen. De toezichthouders voeren de controles uit op hun vakgebied en controleren daarnaast op basis van een checklist op andere vakgebieden. Voorbeeld Een brandpreventiemedewerker die de naleving van de omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik in een horeca-inrichting controleert, kan relatief eenvoudig op een checklist aantekenen of het aantal gokautomaten wel in overeenstemming is met de vergunning op basis van de Wet op de Kansspelen. Of een milieutoezichthouder kan bij een bezoek aan een inrichting ook een aantekening maken van eventuele illegale bouwactiviteiten. Bij deze vorm van integrale handhaving wordt opgemerkt dat het controleren op basis van checklisten enkel kan als het gaat om eenvoudig waar te nemen zaken en onderwerpen van niet specialistische aard. Het voor elkaar waarnemen hoeft niet beperkt te blijven tot gemeentelijk toezichthouders. Ook toezichthouders van andere handhavingsorganisaties kunnen daarbij betrokken worden. Een belangrijk verschil met de integrale handhaver is dat de functie-inhoud in principe niet wijzigt. Men blijft specialist op een bepaald terrein en de specialist blijft verantwoordelijk voor het toezicht met betrekking tot zijn vakdiscipline. Voor wat betreft de andere vakdisciplines doet de betreffende toezichthouder dienst als verkenner in het veld, die op basis van een checklist een signaal afgeeft aan de verantwoordelijke afdeling c.q. toezichthouder binnen de betreffende vakdiscipline. Voor elkaar controleren op basis van checklisten levert zodoende efficiencyvoordelen op. De efficiencywinst betekent dat de specialist meer tijd heeft om zich bezig te houden met meer taken, dan wel meer complexe taken. Daarbij kan deze vorm van toezicht opleveren dat er meer overtredingen worden geconstateerd. Dit betekent vervolgens dat de (handhavings-)juristen een groter werkaanbod krijgen. Deze vorm van integrale handhaving kan in een sectoraal ingedeelde organisatie - zoals dat grotendeels (nog) het geval is in de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg - door vakafdelingen beschouwd worden als extra werk dat ten koste gaat van de beschikbare capaciteit. Het veranderingsproces om te komen tot een situatie waarin toezichthouders voor elkaar waarnemen aan de hand van checklisten is echter veel minder ingrijpend dan de eerstgenoemde vorm van integraal toezicht, maar vraagt toch wel degelijk om enige vorm van organisatie. Niet alleen moeten voor alle vakgebieden afzonderlijke checklisten worden opgesteld, nadat is bepaald welke zaken en onderwerpen op deze checklisten kunnen komen te staan, maar er kan bijvoorbeeld ook gedacht worden aan een in het leven te roepen gezamenlijk operationeel handhavingoverleg. Met deze overlegvorm kunnen namelijk structureel samenwerkingsmogelijkheden geïnventariseerd en geëvalueerd worden en er kunnen afspraken gemaakt worden over de invoering van de checklisten, de wijze van uitvoering en de terugkoppeling hiervan.

17

Ad.3)

Signaleren voor elkaar op basis van “oog- en oorfunctie”.

Uitsluitend “signaleren voor elkaar” is de minst verregaande vorm van integrale handhaving en kan dan ook gezien worden als het minimumniveau van integratie. Bij deze vorm van integrale handhaving ligt de nadruk enkel op de signaleringsfunctie van de toezichthouders door middel van het “oog- en oorprincipe” en dus niet op een inhoudelijke controle. Van de diverse vakdisciplines zijn verschillende toezichthouders actief. Zij houden zich bezig met toezicht binnen hun eigen vakgebied. Daarbij kunnen zij ook overtredingen tegenkomen die niet op hun eigen vakgebied liggen. De toezichthouders moeten op die momenten voor elkaar een signaalfunctie vervullen. Daarmee wordt bedoeld dat, indien er een (mogelijke) overtreding wordt geconstateerd die een ander vakdiscipline betreft, dat ook wordt doorgegeven. Dit verschilt ten opzichte van het voor elkaar controleren op basis van checklisten in die zin dat de betreffende toezichthouder enkel de waarneming doorgeeft aan zijn collega uit de betreffende vakdiscipline. Die moet vervolgens dan de controle hiervan nog uitvoeren en pas als deze is uitgevoerd kan de volgende fase van het handhavingsproces ingezet worden. Bij het controleren op basis van checklisten voert de toezichthouder zelf op basis van de checklist de controle uit en kan op basis hiervan meteen de volgende stap in het handhavingsproces genomen worden. Een goede communicatie tussen de verschillende toezichthouders is hierbij van groot belang. Uitgangspunt is in ieder geval dat direct nadat een (mogelijke) overtreding op een ander vakgebied is geconstateerd, de toezichthouders elkaar hiervan in kennis stellen, zodat hierop actie ondernomen kan worden. Ad. 4)

Controleren met elkaar door middel van een handhavingsteam.

Het controleren met elkaar door middel van handhavingsteams betekent dat meerdere toezichthouders van verschillende vakdisciplines gelijktijdig samen tegelijkertijd één controle uitvoeren. Een gecombineerd controlebezoek kan projectmatig plaatsvinden, maar ook structureel. Als voordeel van deze vorm van integrale handhaving kan genoemd worden dat de (eventueel) verschillende bevoegdheden van handhavers (bijvoorbeeld de buitengewoon opsporingsambtenaar samen met bouwkundig toezichthouder) elkaar kunnen aanvullen. Tegenstrijdige eisen kunnen direct worden gesignaleerd en sanctioneringbevoegdheden van handhavers kunnen op elkaar afgestemd worden. Via gezamenlijke controles worden burgers en bedrijven bovendien minder vaak bezocht door verschillende toezichthouders, wat vaak als lastig wordt ervaren. Dit geldt overigens ook andersom. Als tijdens minder grote, minder complexe situaties een groep toezichthouders komt controleren, wordt dit vaak als overdreven en onnodig ervaren. In de organisatie dient met deze vorm van integrale handhaving rekening te worden gehouden met het feit dat controlefrequenties vanuit verschillende vakdisciplines kunnen verschillen, evenals de momenten waarop het wenselijk is om een controle uit te oefenen.

18

Voorbeeld Een bouwkundig toezichthouder zal tijdens de bouwfase van een inrichting één of meerdere keren een controlebezoek brengen, terwijl een milieutoezichthouder pas komt als de bouw gereed is en de inrichting in gebruik is genomen. Een projectmatig of structureel handhavingteam is dan ook pas geschikt, wanneer de verschillende toezichthouders een gemeenschappelijk handhavingobject hebben en de controlefrequentie op elkaar is afgestemd. Voor het initiëren van een handhavingteam is het bestaan van een integraal handhavingoverleg of een handhavingregisseur c.q. programmamanager een noodzakelijke voorwaarde. Centrale aansturing van een dergelijk team is dan ook wenselijk. Het creëren van handhavingsteams wordt in de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg alleen wenselijk geacht in grote en/of complexe handhavingsacties. Minder grote of minder complexe handhavingsacties lenen zich beter voor integrale handhaving aan de hand van checklisten. 4.4

Reikwijdte van integrale handhaving

Op grond van het vorenstaande wordt de reikwijdte van integrale handhaving in de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg als volgt omschreven:

“Het controleren voor elkaar middels checklisten en signaleren voor elkaar op basis van “oog – en oorfunctie”. Handhavingteams worden enkel in het leven geroepen in grootschalige, complexe situaties. De juridisch administratieve aanpak vindt zo volledig mogelijk integraal plaats.”

Voorgaande betekent dat de gemeente Werkendam, Woudrichem en Aalburg haar beleid, haar uitvoeringsprogramma’s en haar organisatie op een dusdanige wijze inrichten dat zo veel mogelijk wordt voldaan aan voornoemde reikwijdte van de integrale handhaving. Concreet betekent dit ondermeer dat er niet alleen binnen de gemeentelijke organisaties afzonderlijk, maar ook in de gemeentelijke samenwerking gekeken wordt naar mogelijkheden om voornoemde reikwijdte van de integrale handhaving te realiseren. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een intern en/of een extern integraal handhavingoverleg, waarbij afspraken kunnen worden gemaakt over de invulling van het toezicht, de afstemming van het toezicht en de evaluatie van het toezicht. Deze afspraken kunnen al dan niet in de jaarlijkse gemeentelijke Uitvoeringsprogramma’s vastgelegd worden. Vooralsnog is echter afgesproken om de samenwerking op strategisch, beleidsmatig niveau plaats te laten vinden. Wel wordt nadrukkelijk gekeken naar mogelijkheden om ook in de uitvoering de samenwerking tussen de gemeenten te zoeken, bijvoorbeeld door middel van een pilotproject waarbinnen thema- of gebiedsgericht toezicht op bepaalde handhavingstaken/-thema’s plaatsvindt.

19

5.

Prioriteiten

5.1

Inleiding

Voordat kan worden overgegaan tot het bepalen van de strategieën is in het kader van onderhavig integraal handhavingsbeleidsplan bepaald welke verschillende handhavingsthema’s en –taken er bestaan. Deze handhavingsthema’s en -taken vloeien voort uit het wettelijk kader op basis waarvan de gemeenten haar beginselplicht tot handhaven gevolg dienen te geven. Dit kader wordt bepaald door de taken die voortvloeien uit de geldende wet- en regelgeving (wetten, verordeningen, bestemmingsplannen, beleidsnotities e.d.) Uitgangspunt voor het bepalen van de handhavingsthema’s en –taken was het overzicht dat de gemeente Woudrichem heeft gebruikt voor haar prioriteitenbepaling in 2008. Hierbij is zoveel mogelijk aansluiting gezocht en dit overzicht is verder aangevuld met thema’s en taken die hierin nog niet 1

waren meegenomen. In Bijlage V: Overzicht handhavingsthema’s en -taken vindt u het totaaloverzicht aan handhavingsthema’s en –taken die in het kader van dit integraal handhavingsbeleidsplan is gebruikt. Aangezien het feitelijk niet mogelijk is om aan alle handhavingstaken voor de volle 100% uit te voeren met de vaak beperkte beschikbare capaciteit is het noodzakelijk geweest om prioriteiten aan de verschillende handhavingstaken toe te kennen. Door middel van een risicoanalyse zijn deze prioriteiten bepaald. Om de prioriteiten weloverwogen te kunnen bepalen zijn de risico’s die bij de taken op het gebied van de betreffende beleidsvelden spelen in beeld gebracht en gewaardeerd door middel van een uitgevoerde risicoanalyse op ambtelijk niveau. 5.2

Risicoanalyse

Bij het vaststellen van de prioriteiten nemen de risico’s een belangrijke plaats in. De gedachte daarbij is dat interne en externe risico’s die de gemeente loopt bij het niet uitvoeren van haar handhavingstaken in belangrijke mate de bestuurlijke aandacht van een onderwerp zullen bepalen. Het benoemen van risico’s en het afwegen hiervan is dan ook een belangrijke stap naar een organisatie waarin de intensiteit van toezicht en handhaving een directe relatie heeft met de kans dat een probleem zich voordoet en de ernst van de mogelijke gevolgen bij het niet uitvoeren van deze taken. Daarbij moet worden onderkend dat ondergeschikte risico’s hoog op de politieke agenda kunnen staan, omdat maatschappelijke en/of politieke opvattingen daartoe dwingen. Ook kunnen ondergeschikte taken met zo’n grote frequentie tot problemen leiden dat een gestructureerde aanpak om die reden nodig is. Na de afstemming tussen de ambtelijke en bestuurlijke prioriteiten kan het beleid op basis hiervan verder worden bepaald. 1

Bij de totstandkoming van de handhavingsthema’s en -taken is nog de terminologie gebruikt zoals deze voor de invoering van de Wabo van toepassing was, omdat ten tijde van de totstandkoming van dit overzicht nog niet exact bekend was wat de terminologie onder de Wabo zou worden. Inmiddels is de Wabo van kracht. Daarom zal verder in dit integraal handhavingsbeleidsplan wel de nieuwe terminologie gebruikt.

20

In Bijlage VI “Toelichting risicoanalyse” is een toelichting opgenomen van de uitgevoerde risicoanalyse, waarin nader wordt ingegaan op de gebruikte methodiek, de begrippen (risico, negatieve effecten en kansfactor) en de wijze waarop aan deze begrippen getalsmatige waarden zijn toegekend. 5.3

Prioriteitenoverzicht 2

In Bijlage VII “Prioriteitenoverzicht” is het definitieve prioriteitenoverzicht weergegeven op basis waarvan de gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem haar Nalevingstrategie (Hoofdstuk 6 e.v.) heeft bepaald. Deze prioriteiten gelden aldus als uitgangspunt voor de verdere uitwerking van dit integraal handhavingsbeleidsplan.

2

Bij de totstandkoming van het Prioriteitenoverzicht is nog de terminologie gebruikt zoals deze voor de invoering van de Wabo van toepassing was, omdat ten tijde van de totstandkoming van dit overzicht nog niet exact bekend was wat de terminologie onder de Wabo zou worden. Inmiddels is de Wabo van kracht. Daarom zal verder in dit integraal handhavingsbeleidsplan wel de nieuwe terminologie gebruikt.

21

6

Nalevingstrategie

6.1

Inleiding

De nalevingstrategie bepaalt hoe door de gemeenten Aalburg, Werkendam & Woudrichem invulling wordt gegeven aan de volgende beleidstrategieën: -

Toezichtstrategie (Hoofdstuk 7);

-

Sanctiestrategie (Hoofdstuk 8);

-

Gedoogstrategie (Hoofdstuk 9);

-

Preventiestrategie (Hoofdstuk 10);

Voornoemde beleidstrategieën worden alle uitgewerkt op basis van de bepaalde Visie op integrale handhaving en op basis van de gestelde prioriteiten van de handhavingsthema’s en –taken. Hiermee wordt gerealiseerd dat het integrale handhavingsbeleidsplan volledig is afgestemd op de ambtelijke en bestuurlijke bepaalde visie en prioriteiten. In paragraaf 6.2 worden de beleidstrategieën kort toegelicht en vervolgens worden deze in de hoofdstukken 7 tot en met 10 concreet uitgewerkt. 6.2

Toelichting Nalevingstrategie

Voor het bepalen van de nalevingstrategie in het kader van dit integraal handhavingbeleidsplan wordt het begrip integrale handhaving verder uitgewerkt en vertaald in de bovengenoemde beleidsstrategieën: Toezichtstrategie Voor een adequate en correcte handhaving is het essentieel om toezicht te houden op naleving van de wettelijke voorschriften. Niet alleen wordt hiermee de naleving van deze wettelijke voorschriften gecontroleerd, maar door het houden van toezicht wordt tevens het risico van het niet naleven van de wettelijke voorschriften zoveel mogelijk beperkt door de preventieve werking die van het toezicht houden uitgaat. De toezichtstrategie bepaalt op welke manier het toezicht op de verschillende handhavingsthema’s en –taken wordt georganiseerd en met welke intensiteit het toezicht binnen deze thema’s en taken wordt uitgevoerd. Hierbij worden verschillende vormen van toezicht onderscheiden. De toezichtstrategie wordt nader uitgewerkt in hoofdstuk 7. Handhavingstrategie Indien overtredingen worden geconstateerd door het houden van toezicht op de naleving van de weten regelgeving, dan is de gemeente in beginsel verplicht hiertegen handhavend op te treden. Hiertoe staan een aantal sanctiemiddelen ter beschikking. De handhavingstrategie bepaalt welke sanctiemiddelen tegen welke overtredingen worden ingezet. De handhavingstrategie is verder uitgewerkt in hoofdstuk 8. Gedoogstrategie Slechts in bepaalde bijzondere situaties wordt van handhavend optreden afgezien. In de gedoogstrategie wordt omschreven in welke bijzondere situaties en onder welke voorwaarden van handhavend optreden wordt afgezien. De gedoogstrategie is verder uitgewerkt in hoofdstuk 9.

22

Preventiestrategie De preventiestrategie beschrijft welke middelen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg inzetten om overtreding van wet- en regelgeving te voorkomen. Hierbij speelt communicatie een cruciale rol. In de preventiestrategie wordt ingegaan op de in te zetten communicatiemiddelen en de wijze van informatievoorziening richting burgers en bedrijven. De preventiestrategie is een belangrijk onderdeel van het handhavingsproces, want het is immers niet voor niets een gezegde: “Voorkomen is beter dan genezen!” De preventiestrategie wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 10.

23

7.

Toezichtstrategie

7.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem haar toezicht inrichten op basis van de verschillende handhavingsthema’s en –taken en de prioriteiten die hierop zijn bepaald. De verschillende vormen van toezicht worden beschreven en in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk (paragraaf 7.4) wordt een schematisch overzicht gegeven van de toezichtstrategie en de verschillende toezichtsvormen. Onder toezicht wordt in het kader van dit integraal handhavingbeleidsplan verstaan: het feitelijk toezien op naleving van wet- en regelgeving door het uitvoeren van controles. Binnen de toezichtstrategie zijn een tweetal hoofdvormen van toezicht te onderscheiden, namelijk: 1.) Repressief toezicht; 2.) Preventief toezicht. 7.2

Repressief toezicht

Onder repressief toezicht wordt verstaan: toezicht dat plaatsvindt op basis van klachten, meldingen en verzoeken om handhaving. 7.2.1

Klachten en Meldingen

Het bevoegd gezag, in het kader van dit integraal handhavingsbeleidsplan de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg afzonderlijk, heeft op grond van artikel 5.2 lid 1 sub c Wabo als taak klachten te behandelen die betrekking hebben op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten met betrekking tot het uitvoeren van het project. Concreet betekent dit dat de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg aan deze taak, het afhandelen van klachten, invulling moeten geven. In deze paragraaf wordt beschreven hoe de drie gemeenten dit doen. In het kader van het handhavingbeleidsplan is slechts sprake van een klacht als de klacht betrekking heeft op een handhavingstaak, bijvoorbeeld een klacht over illegale bouw door de buren of een klacht over stankoverlast door een bedrijf. Klachten over (het functioneren van) ambtenaren en/of klachten over de gemeentelijke organisatie(s) vallen hier dus uitdrukkelijk niet onder. Hiervoor geldt namelijk een aparte klachtenregeling op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Klachten en meldingen kunnen op verschillende manieren bij de gemeente binnenkomen. Telefonisch via de ‘servicelijn’ of direct bij de betreffende afdeling, schriftelijk via een brief en ook digitaal via de gemeentelijke website of via de email. Bij de beoordeling van een (schriftelijke) klacht wordt ten eerste vastgesteld of de betreffende klacht niet moet worden opgevat als een verzoek om handhaving. Bestaat er onduidelijkheid over de aard van de schriftelijke klacht, dan wordt altijd contact gezocht met de klager om vastgesteld te krijgen hoe de klacht dient te worden opgevat en hoe de klacht vervolgens dient te worden afgehandeld. Als blijkt 24

dat de betreffende klacht geen verzoek om handhaving inhoudt, ontvangt de schrijver van de brief binnen de hiervoor geldende termijn een schriftelijke reactie met daarin beschreven hoe verder met de klacht wordt omgegaan. Is de betreffende klacht wel als een verzoek om handhaving te beschouwen dan geldt er andere wijze van afhandeling (zie paragraaf 7.2.2). Uitgangspunt voor de afhandeling van klachten en meldingen is dat deze altijd binnen een redelijke termijn worden behandeld. In beginsel moet de klager/melder altijd uitsluitsel krijgen over hoe de gemeente met de klacht/melding omgaan. Dit kan lastig zijn in het geval het gaat om een anonieme klacht. Bij anonieme klachten kan er een onderscheid worden gemaakt tussen twee categorieën anonieme klachten, te weten: 1. anonieme klachten waarbij de klager bij de gemeente bekend is, maar waarbij de klager ten opzichte van degene waarover geklaagd wordt anoniem wil blijven; 2. anonieme klachten waarbij de klager bij de gemeente onbekend is. Uitgangspunt voor de afhandeling van anonieme klachten uit de eerste categorie is dat deze op eenzelfde wijze worden afgehandeld als gewone klachten, waarbij de gewenste anonimiteit van de klager zoveel mogelijk wordt gerespecteerd. Het uitgangspunt voor de tweede categorie klachten is dat deze niet in behandeling worden genomen, tenzij het belang van de klacht dusdanig wordt ingeschat dat directe actie noodzakelijk wordt geacht. Bij de afhandeling van klachten wordt een onderscheid gemaakt in de prioriteit van de afhandeling van klachten/meldingen. Indien de klacht/melding een taakonderdeel betreft die een hoge tot zeer hoge prioriteit heeft gekregen, krijgt deze voorrang op klachten en meldingen waarvan de prioriteit op gemiddeld tot laag is vastgesteld. Het is daarom van belang dat er bij binnenkomst van de klachten en meldingen gelijk een goed beeld ontstaat van (het belang van) de melding en het taakonderdeel waarop de klacht/melding betrekking heeft. Uiteraard wordt afhankelijk van het belang en de spoedeisendheid van de klacht/melding ingeschat of directe afhandeling van de melding noodzakelijk is. Het is voorstelbaar dat in bepaalde gevallen kan worden afgeweken van de prioriteit die aan het betreffende taakonderdeel is toegekend. (bv. Veiligheid op de weg heeft een gemiddelde prioriteit gekregen, maar in bepaalde gevallen kan naar aanleiding van een klacht/melding direct optreden noodzakelijk zijn). Uiteraard worden dergelijke bijzondere klachten/meldingen waarbij sprake lijkt te zijn van direct gevaar en/of een onveilige situatie altijd direct behandeld. Tot dusverre hebben de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg hoofdzakelijk de insteek gehad om altijd alle klachten/meldingen in behandeling te nemen en af te handelen. Dit vraagt echter een groot deel van de capaciteit van de gemeentelijke organisatie(s). Immers, de klacht/melding wordt in behandeling genomen door de medewerkers aan de balie, er wordt een toezichthouder langs gestuurd om te beoordelen in hoeverre de klacht gegrond is. Deze toezichthouder maakt vervolgens een controlerapport op en overlegt desnoods de uitkomsten hiervan intern met zijn collega en/of teamleider. Ten slotte wordt de uitkomst van de behandeling van de klacht/melding teruggekoppeld aan de klager/melder. Al met al dus een grote aanslag op de beschikbare capaciteit en dat alles voor een handhavingstaak waarvan de prioriteit wellicht laag is. 25

Om dit te veranderen is ervoor gekozen om op de in de volgende tabel genoemde wijze om te gaan met klachten/meldingen. Hierbij is er een rechtstreeks verband aangebracht tussen de prioriteit die aan de betreffende handhavingstaak is gegeven en de wijze van afhandeling van de klacht.

Prioriteit

Afhandeling van klachten/meldingen

Laag

Klachten/Meldingen met betrekking tot handhavingstaken met een lage prioriteit worden in behandeling genomen, in die zin dat de klacht wordt geregistreerd en wordt afgehandeld met een lage prioriteit.

Gemiddeld

Klachten/Meldingen met betrekking tot handhavingstaken met een gemiddelde prioriteit worden in behandeling genomen, in die zin dat de klacht wordt geregistreerd en wordt afgehandeld met een gemiddelde prioriteit.

Hoog

Klachten/Meldingen met betrekking tot handhavingstaken met een hoge prioriteit worden in behandeling genomen, in die zin dat de klacht wordt geregistreerd en direct wordt afgehandeld met een hoge prioriteit.

Zeer hoog

Klachten/Meldingen met betrekking tot handhavingstaken met een zeer hoge prioriteit worden direct in behandeling genomen, in die zin dat de klacht meteen wordt geregistreerd en direct wordt afgehandeld met een zeer hoge prioriteit.

Wat exact dient te worden verstaan onder de afhandeling van klachten/meldingen met een lage, gemiddelde of (zeer) hoge prioriteit wordt verder uitgewerkt in de jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma’s. Hierbij geldt als uitgangspunt dat voor de afhandeling van klachten met betrekking tot handhavingstaken met een lage en gemiddelde prioriteit geen capaciteit wordt geprogrammeerd. Voor de afhandeling van klachten met betrekking tot handhavingstaken met een (zeer) hoge prioriteit wordt capaciteit geprogrammeerd. Meerdere meldingen met betrekking tot dezelfde handhavingstaak kunnen wel aanleiding geven af te wijken van het uitvoeringsprogramma of planning om een efficiënte aanpak van de klacht/melding te bewerkstellingen. Bij de jaarlijkse evaluatie van het uitvoeringsprogramma zal dan moeten worden bekeken in hoeverre de klachten, meldingen en handhavingverzoeken aanleiding geven tot aanpassing van de toezichtstrategie en/of de inzet van de capaciteit. 7.2.2

Verzoeken om handhaving

Uitgangspunt bij verzoeken om handhaving is dat op alle schriftelijke handhavingverzoeken wordt gereageerd. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt “een beginselplicht tot handhaving”, zeker als derden hierom verzoeken (zie paragraaf 4.1). Het is daarom van belang dat bij de afhandeling van verzoeken om handhavend op te treden extra zorgvuldig te werk wordt gegaan. Daarbij moet voor wat betreft het verzoek wel worden voldaan aan 3

de vereisten voor een aanvraag en aan de voorwaarden van een aanvraag zoals deze zijn genoemd in artikel 4:2 Awb.

3

Artikel 1:3, eerste lid Awb: Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

26

De aanvraag wordt ondertekend en bevat tenminste: -

de naam en het adres van de aanvrager;

-

de dagtekening;

-

een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.

De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij/zij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het uitgangspunt voor de afhandeling van verzoeken om handhaving is dat deze altijd binnen de wettelijke termijn dienen te worden afgehandeld, ongeacht de prioriteit die aan het betreffende taakonderdeel is gegeven. Hierbij is het zo dat op alle verzoeken om handhaving altijd een besluit dient te volgen, inhoudende: 1. een besluit tot afwijzing van het verzoek; 2. een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom/bestuursdwang aan overtreder. Ad. 1) Indien een verzoek om handhaving wordt afgewezen dient de verzoeker dit bij formeel besluit kenbaar te worden gemaakt. Het afwijzingsbesluit dient net als alle overige besluiten te voldoen aan de vereisten van de Awb. Redenen voor afwijzing van het verzoek kunnen zijn: -

na controle en juridische toetsing blijkt dat er geen sprake is van een overtreding; na controle en juridische toetsing blijkt dat er wel sprake is van een overtreding, maar dat er daarbij sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien (bijvoorbeeld in het geval van concreet zicht op legalisatie).

Ad. 2) Indien er na controle en juridische toetsing blijkt dat er sprake is van een overtreding, waarbij er tevens geen bijzondere omstandigheden bekend zijn op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien, dient er op het verzoek om handhaving altijd een handhavingsbesluit te volgen. Concreet betekent dit dat er alsdan een bestuursrechtelijk sanctiemiddel dient te worden opgelegd aan de overtreder. Om ervoor te zorgen dat de overtreder ineens geconfronteerd wordt met een handhavingsbesluit wordt overtreder alvorens dit besluit wordt opgelegd zoals gebruikelijke eerst in de gelegenheid gesteld om zijn/haar zienswijze te geven. Pas als de overtreding en alle belangen in beeld zijn gebracht volgt het definitieve handhavingbesluit.

27

7.3

Preventief toezicht

Onder preventief toezicht wordt verstaan: het toezicht dat structureel wordt uitgevoerd om naleving van wet- en regelgeving vast te stellen en/of mogelijke overtredingen in beeld te krijgen. Het preventieve toezicht vindt planmatig plaats. Dit betekent dat het preventieve toezicht dient te worden opgenomen in de jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma’s, waarin het toezicht wordt ingepland en waarin de benodigde capaciteit hiervoor wordt bepaald. Het preventieve toezicht kan hierbij worden onderverdeeld in twee verschillende vormen van preventief toezicht, namelijk: 1.) Vergunninggebonden toezicht; 2.) Niet-vergunninggebonden toezicht. 7.3.1

Vergunninggebonden toezicht

Het vergunninggebonden toezicht is de belangrijkste vorm van preventief toezicht. Er dient namelijk toezicht te worden gehouden op naleving van de voorschriften van de verleende vergunningen. Het te bepalen toezicht is daarom gekoppeld aan de verleende vergunningen. Uitgangspunten voor het vergunninggebonden toezicht is dat het toezicht altijd programmatisch plaatsvindt. Concreet betekent dit dat het aantal controles wordt gebaseerd op het aantal verleende vergunningen/meldingen (voor 2011 wordt dit gebaseerd op de ervaringscijfers uit voorgaande jaren). Op basis hiervan kan een planning wordt gemaakt van de benodigde toezichtcapaciteit door de duur van een controle te vermenigvuldigen met het aantal afgegeven vergunningen. De exacte consequenties voor het aantal controles en de hiervoor benodigde capaciteit worden verder uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma 2011. Het vergunninggebonden preventieve toezicht is daarbij onder te verdelen in: -

toezicht tijdens de realisatiefase van een project;

-

toezicht tijdens de gebruiksfase van een project.

7.3.1.1 Toezicht tijdens de realisatiefase van het project Toezicht tijdens de zogenoemde realisatiefase van een project spitst zich toe op controle op naleving van de gestelde wettelijke-/vergunningsvoorschriften tijdens het realiseren van het vergund project. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het toezicht op (de uitvoering) van de bouwwerkzaamheden. Naleving van de gestelde voorschriften heeft betrekking op de wijze waarop het project moet worden uitgevoerd/gerealiseerd. Zodra het project is gerealiseerd wordt daarmee het toezicht in de realisatiefase beëindigd.

28

Het bepalen van de toezichtmomenten tijdens de realisatiefase richt zich op grond van het vorenstaande op ondermeer de volgende deelprojecten/-vergunningen uit de omgevingsvergunning: ·

omgevingsvergunning voor het bouwen;

·

omgevingsvergunning voor het slopen;

·

omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken (geen bouwwerk zijnde);

·

omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument.

De komst van de Wabo per 1 oktober 2010 betekent niet dat daarmee het vergunninggebonden preventieve toezicht in de realisatiefase is verdwenen nu er geen sprake meer is van meerdere verschillende vergunningen. Ook bij de omgevingsvergunning dient in deze fase het preventieve vergunninggebonden toezicht nog steeds te worden uitgevoerd. 7.3.1.2 Toezicht tijdens de gebruiksfase van het project Toezicht tijdens de zogenaamde “gebruiksfase” spitst zich toe op toezicht op naleving van de wettelijke-/vergunningsvoorschriften na realisatie en tijdens het gebruik van het vergunde project. Vanaf dat moment moet structureel worden toegezien op naleving van de gestelde wettelijke/vergunningsvoorschriften voor zolang het project is gebouwd en in gebruik is genomen. Hierbij kan naast de genoemde vergunningen uit de realisatiefase gedacht worden aan de volgende vergunningen: ·

omgevingsvergunningen voor het brandveilig gebruik en gebruiksmeldingen (op basis van de Wabo/Gebruiksbesluit);

·

omgevingsvergunningen voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting /meldingen (op basis van de Wabo/Wet milieubeheer);

·

omgevingsvergunningen voortvloeiende uit verordeningen (artikel 2.2 Wabo), of overige vergunningen voortvloeiende uit verordeningen als bijvoorbeeld de APV;

·

vergunningen op grond van Bijzondere Wetten (bv. Drank- en Horecavergunning, vergunning voor speelautomaten op grond van de Wet op de Kansspelen).

7.3.1.3 Toezichtfrequentie preventief vergunninggebonden toezicht Toezicht op omgevingsvergunningen voor het bouwen Het preventieve toezicht op omgevingsvergunningen voor het bouwen vindt in de realisatiefase plaats. Het is van belang dat er tijdens het bouwen van een bouwwerk toezicht wordt gehouden op een aantal belangrijke aspecten uit het bouwproces. Het is echter niet efficiënt en daarnaast praktisch onmogelijk om elk bouwwerk op elk punt van de bouw in de realisatiefase te controleren. Het toezicht zal zich dan ook juist richten op de cruciale momenten/fasen in een bouwproces, afhankelijk van het type bouwwerk en de prioriteit die aan het betreffende handhavingstaak is gegeven.

29

Een goede afstemming tussen de vergunningverlener en de bouwkundig toezichthouder is daarom ook van cruciaal belang, omdat de vergunningverlener samen met de toezichthouder op basis van de omgevingsvergunning voor het bouwen het beste kunnen inschatten welke momenten uit het bouwproces voor het betreffende bouwwerk van belang zijn om te controleren. Tijdens het bouwproces wordt een vijftal bouwfasen onderscheiden, te weten: 1.)

aanloop;

2.)

onderbouw;

3.)

bovenbouw;

4.)

gevel/dak;

5.)

afbouw.

De onderstaande toezichtmomenten worden binnen deze bouwfasen in het bouwproces onderscheiden: Ad. 1) Aanloop: Toezichtmoment 1.

check bouwdossier op volledigheid (o.a. vergunning en voorwaarden) en voorbereiding (oriënteringsgesprek)

Toezichtmoment 2.

verificatie van gegevens over de bouwplaats/invullen opnamestaat/ bouwveiligheidsplan

Toezichtmoment 3.

bevestiging van werkafspraken met de bouwer

Toezichtmoment 4.

uitzetten van de bouw (uitzetten bouw, uitgraven bouwput)

Ad.2)

Onderbouw:

Toezichtmoment 5.

heien/bronbemaling/riolering/damwandconstructie

Toezichtmoment 6.

controleren (van wapening) van de fundering (staal/palen, constructie)

Toezichtmoment 7.

begane grondvloeren

Ad. 3) Bovenbouw: Toezichtmoment 8.

verdiepingsvloeren en –wanden (stempels, steigers, vloeren en balken)

Toezichtmoment 9.

constructies overige verdiepingen

Ad. 4) Gevel/dak: Toezichtmoment 10. Ad.5

kap (dakconstructie, dakafwerking, buitenblad gevel, gevelopeningen)

Afbouw:

Toezichtmoment 11.

afbouw en installaties (o.m. nutsvoorzieningen, hoogteverschil en vloerafscheidingen, ventilatie en spuicapaciteit, brandveiligheid, vluchtmogelijkheden, brandveiligheidinstallaties, bescherming geluid (van installaties), vochtwering, verbrandingslucht/rook, EP gerelateerde installaties)

Toezichtmoment 12.

eindoplevering

Het aantal gedefinieerde toezichtmomenten hoeft niet altijd daadwerkelijk te worden uitgevoerd. Het is voorstelbaar dat bij kleinere bouwwerken volstaan kan worden met een selectie van voornoemde toezichtmomenten.

30

Bij grote bouwwerken of bouwwerken waaraan op de betreffende handhavingstaak een (zeer) hoge prioriteit is toegekend, ligt het voor de hand dat (vrijwel) alle toezichtmomenten worden ingevuld. Het is dan zelfs mogelijk om binnen deze toezichtmomenten meerdere controlebezoeken op meerdere 4

aspecten binnen de betreffende bouwfase voor het invullen van één toezichtmoment nodig zijn . Op basis van de toegekende prioriteit van het soort bouwwerk is het (minimum en maximum) aantal toezichtmomenten bepaald. In het jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma zal vervolgens het daadwerkelijk aantal momenten worden vastgelegd evenals welke van de gedefinieerde momenten tijdens het bouwproces worden uitgevoerd. Het vergunninggebonden toezicht op omgevingsvergunningen voor het bouwen vindt in de volgende frequentie plaats: Soort Vergunning

Prioriteit

Omgevingsvergunning voor het bouwen woonfunctie bouwen

GEMIDDELD

Preventief vergunninggebonden toezicht Toezichtsfrequentie conform toezichtstrategie minimaal maximaal 1 4

tot € 50.000,-

met vergunning

publieksfunctie bedrijfsfunctie overige functie woonfunctie

HOOG

5

8

ZEER HOOG

9

12

GEMIDDELD

1

4

LAAG

1

1

van € 50.000,publieksfunctie tot € 500.000,bedrijfsfunctie overige functie woonfunctie Vanaf € 500.000,publieksfunctie bedrijfsfunctie overige functie bouwerken geen gebouw zijnde tijdelijke bouwwerken

4 Hierbij is aangesloten bij het toezichtprotocol van de landelijke vereniging van Bouw- en Woningtoezicht (BWT) zoals dat is vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente Werkendam d.d. 17 november 2006. Hierbij zijn in totaal 28 toets-/toezichtmomenten beschreven. In het Uitvoeringsprogramma wordt exact bepaald hoeveel en welke van de genoemde toezichtmomenten op de betreffende handhavingstaak worden uitgevoerd.

31

Toezicht op omgevingsvergunningen/gebruiksmeldingen voor brandveilig gebruik Met de komst van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit) is beoogd om duidelijker te maken dat de brandveiligheidssituatie in een bouwwerk in de eerste plaats de verantwoordelijkheid is van de eigenaar/gebruiker. Met het vervallen van een deel van de vergunningplicht is er daarnaast een nadrukkelijker rol voor preventief niet-vergunninggebonden en repressief toezicht weggelegd. Nu een belangrijk deel van de vergunningplicht is vervangen door een meldingsplicht is de wijze waarop het toezicht (feitelijk het toezicht op meldingen en het algemene gebruik) wordt ingericht van belang. Hierin dienen belangrijke keuzes te worden gemaakt, vooral wat betreft de toezichtstrategie die gehanteerd wordt. De Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) heeft een handreiking Implementatie Gebruiksbesluit uitgebracht waarin voor de inrichting van het toezicht een strategie is opgenomen. In de handreiking van het NVBR is een stappenplan opgenomen over de wijze waarop de inrichting van de toezichtstrategie voor toezicht op het Gebruiksbesluit vorm kan worden gegeven. Op basis van voornoemd stappenplan kan worden bepaald in welke risicoklasse de bouwwerken binnen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg vallen, welke vorm van toezicht hierbij nodig is, in welke frequentie dit toezicht plaatsvindt en hoeveel uren nodig zijn voor de uitvoering van deze toezichtvormen. Samengevat ziet de toezichtstrategie conform de handreiking implementatie Gebruiksbesluit (NVBR) er als volgt uit: -

indeling van de bouwwerken in 4 risicoklassen (A t/m D; waarbij A de risicoklasse is voor bouwwerken met de meeste risico’s en D de risicoklasse is voor bouwwerken met de minste risico’s)

-

per risicoklasse wordt een controlefrequentie bepaald op basis van de handleiding PREVAP (preventie activiteitenplan)

-

5

controlefrequentie bestaat uit een integrale of enkelvoudige controle: o

integrale controle heeft betrekking op drie factoren: bouwkundig, installatietechnisch en organisatorisch (hier worden dus ook de eisen uit het Bouwbesluit in meegenomen);

o

enkelvoudige controle heeft alleen betrekking op het gebruik van het bouwwerk (hier worden dus alleen de gebruiksbepalingen uit het Gebruiksbesluit gecontroleerd).

Onder verantwoordelijkheid van de brandweer zal op basis van voren omschreven handreiking een preventieactiviteitenplan (PREVAP) opgesteld worden. Op grond van dat plan worden alle gebouwen – per functie – binnen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg in beeld gebracht en onderverdeeld worden in de betreffende risicoklasse. Tevens worden daarbij de daaraan te koppelen controlefrequentie en controle-uren aangegeven, zodat inzichtelijk is welke controles inzake het Gebruiksbesluit dienen te worden uitgevoerd.

5

In dit verband wordt onder integrale controle op brandveiligheid verstaan: het controleren op zowel bouwkundige en installatietechnische, als organisatorische eisen in plaats van aparte controles op deze drie aspecten afzonderlijk.

32

In de jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma’s worden – op grond van de risicoklasse – de daadwerkelijke controles en controlefrequentie vastgesteld. De bestuurlijk vastgestelde formatie voor risicobeheersing binnen het cluster Land van Heusden en Altena vormt hierbij het vertrekpunt. Hierbij is de capaciteit gebaseerd op het gegeven dat de Brandweer het toezicht uitvoert en de juridisch administratieve handhaving door de gemeenten. Handhavingsbeleid loze meldingen brandmeldinstallaties Verder is er door de brandweer van het cluster Land van Heusden en Altena gewerkt aan beleid ter voorkoming van loze meldingen van brandmeldinstallaties. In dit beleid is vastgelegd hoe de brandweer omgaat met dergelijke loze meldingen en hoe de verantwoordelijkheden ten aanzien van brandmeldinstallaties zijn verdeeld. De brandweer in het cluster Land van Heusden en Altena rukt jaarlijks meer dan 175 keer per jaar (cijfers 2009) uit vanwege een nodeloos of een ongewenst alarm. De oorzaken van deze loze meldingen zijn beïnvloedbaar door middel van gedragswijzigingen. Adequate omgang met de brandmeldinstallatie speelt een doorslaggevende rol bij het veroorzaken en dus terugdringen van nodeloze meldingen en daarin ligt dus ook de oplossing. Het Gebruiksbesluit regelt dat brandmeldinstallaties van goede kwaliteit moeten zijn en goed moet worden beheerd en onderhouden. Voorzieningen voor brandmelding dienen gebruiksgereed te zijn en de organisatie (voor ontruiming e.d.) moet in orde zijn. Daarnaast moeten betrokken organisaties beschikken over een deugdelijke BHV-organisatie, een ontruimingsplan en instructies “Wat te doen bij brand? Ook wijst het Gebruiksbesluit ten aanzien van de brandmeldinstallatie twee normen aan. De NEN 2535:2004 betreft de aanleg en kwaliteit van de brandmeldinstallatie. De NEN 2654-1 betreft het onderhoud en beheer. In eerstgenoemde norm is per gebouwfunctie een norm gegeven voor het aantal aanvaardbare nodeloze alarmeringen van een brandmeldinstallatie. Zo mag een slaapgebouw met 200 melders per jaar drie nodeloze meldingen genereren, om binnen de regels te blijven. Een zeker aantal nodeloze meldingen wordt dus geaccepteerd. Door het overstijgen van de onderhavige norm (per installatie vastgelegd in het Plan van Eisen) is er een overtreding van de voorschriften van het Gebruiksbesluit. Tegen deze overtreding kan handhavend worden opgetreden door middel van het toepassen van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom. Doel van dit optreden is om maatregelen te laten treffen om de overtredingen niet meer te laten voorkomen. Voorgaande betekent dat om loze meldingen van brandmeldinstallaties te voorkomen het preventieve vergunninggebonden toezicht op deze handhavingstaak afgestemd en ingericht dient te worden. Vandaar dat hiertoe in het Uitvoeringsprogramma 2011 capaciteit zal worden ingepland.

33

Toezicht op omgevingsvergunningen voor het slopen Ook het toezicht op omgevingsvergunningen voor het slopen vergt een vorm van planmatig toezicht. Hierbij wordt uitgegaan van de vormen van omgevingsvergunningplichtig slopen zoals dit voortvloeit uit de Wabo, te weten: *

slopen van een beschermd monument (artikel 2.1 lid 1 sub f Wabo):

*

slopen van een bouwwerk in gevallen waarin dat in een bestemmingsplan,

*

slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht (artikel 2.1 lid1 sub h

beheersverordening of voorbereidingsbesluit is bepaald (artikel 2.1 lid 1 sub g Wabo); Wabo); *

slopen van bouwwerken voor zover dat volgens een bepaling in de gemeentelijke verordening is vereist (artikel 2.2 lid 1 sub a Wabo);

*

slopen van bouwwerken in een krachtens een zodanige verordening aangewezen stads- of dorpsgezicht (artikel 2.2 lid 1 sub c Wabo).

Bij de bepaalde prioriteiten in het kader van de omgevingsvergunning voor het slopen wordt onderscheid gemaakt in omgevingsvergunningen voor het slopen met asbestverwijdering c.q. risicovol slopen en omgevingsvergunningen voor het slopen zonder asbestverwijdering c.q. niet risicovol slopen. Het onderscheid tussen deze categorieën omgevingsvergunningen voor het slopen dient ook terug te komen in de frequentie van het toezicht. Voor het slopen van bouwwerken wordt een drietal fasen van het sloopproces onderscheiden, te weten: 1.)

de voorbereiding;

2.)

de uitvoering;

3.)

de oplevering.

Binnen deze fasen van het sloopproces wordt een aantal toezichtmomenten onderscheiden, te weten: Ad.1.) de voorbereiding Toezichtmoment 1.

uitvoering van het sloopveiligheidsplan;

Ad. 2) de uitvoering Toezichtmoment 2.

de wijze van uitvoering van de werkzaamheden

Toezichtmoment 3.

controle op naleving van de voorwaarden bij de vergunning

Ad. 3) de oplevering Toezichtmoment 4.

controle op verpakking en wijze van afvoer van sloopafval (inclusief afvoerbonnen)

Ook hier is op basis van de toegekende prioriteit van de omgevingsvergunning voor het slopen het (minimum en maximum) aantal toezichtmomenten bepaald. In het jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma zal vervolgens het daadwerkelijk aantal momenten worden vastgelegd evenals welke van de gedefinieerde momenten tijdens het sloopproces worden uitgevoerd. 34

Het vergunninggebonden toezicht op omgevingsvergunningen voor het slopen vindt in de volgende frequentie plaats: Soort Vergunning

Prioriteit

Preventief vergunninggebonden toezicht Toezichtsfrequentie conform toezichtstrategie minimaal maximaal 1 4

Omgevingsvergunning voor het slopen Slopen met vergunning

met asbestverwijdering zonder asbestverwijdering

GEMIDDELD LAAG

1

1

Toezicht op omgevingsvergunningen voor het wijzigen van monumenten Vanuit de Wabo geldt de verplichting dat een omgevingsvergunning voor het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een monument is vereist indien men wijzigingen aanbrengt in, aan, op en/of nabij een (rijks-/ gemeentelijk) monument. In het geval er omgevingsvergunningen voor het wijzigen van monumenten zijn verleend dient ook hier erop te worden toegezien dat de werkzaamheden in overeenstemming met deze vergunningen worden uitgevoerd. Voor het bepalen van de toezichtmomenten is aansluiting gezocht bij de in de toezichtstrategie voor bij de omgevingsvergunningen voor het bouwen onderscheiden gebruikscategorieën van bouwwerken. Gelet op het bijzondere karakter van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van monumenten wordt daarbij uitgegaan van het maximaal aantal toezichtmomenten van het betreffende soort bouwwerk. Het vergunninggebonden toezicht op omgevingsvergunningen voor het wijzigen van monumenten vindt in de volgende frequentie plaats: Soort Vergunning

Prioriteit

Omgevingsvergunning voor het wijzigen van monumenten wijzigen van monumenten met vergunning

GEMIDDELD

Preventief vergunninggebonden toezicht Toezichtsfrequentie conform toezichtstrategie minimaal maximaal maximum van type 1 bouwwerk

Toezicht op de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik Met de komst van de Wabo per 1 oktober 2010 worden ontheffingen (voorheen: vrijstellingen) voor het gebruiken van gronden en gebouwen in afwijking van het van bestemmingsplan opgenomen in de omgevingsvergunning. Zoals dit ook gold bij ontheffingen (voorheen: vrijstellingen) kunnen aan een dergelijke omgevingsvergunning voorwaarden worden verbonden. Het preventieve toezicht op de omgevingsvergunning voor het gebruik in afwijking van kent slechts 1 toezichtmoment. Nadat de vergunning is verleend dient namelijk te worden beoordeeld of het gebruik daadwerkelijk plaatsvindt conform de verleende (voorwaarden van de) omgevingsvergunning.

35

Het toezicht op omgevingsvergunningen voor het wijzigen van het gebruik vindt in de volgende frequentie plaats: Soort Vergunning

Prioriteit

Toezichtsfrequentie conform toezichtstrategie minimaal maximaal

Omgevingsvergunning voor wijzigen gebruik (voorheen vrijstelling/ontheffing) gebruik met omgevingsvergunning

Preventief vergunninggebonden toezicht

GEMIDDELD

1

1

Toezicht op omgevingsvergunningen voor het uitvoeren van werken (geen bouwwerken zijnde) Voor de uitvoering van de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken (geen bouwwerken zijnde) wordt slechts een tweetal fasen in het realisatieproces onderscheiden, te weten: 1.)

de uitvoering;

2.)

de oplevering.

Binnen deze fasen wordt kan een aantal toezichtmomenten worden gedefinieerd, te weten: Ad.)1

de uitvoering:

Toezichtmoment 1.

de wijze van uitvoering van de werkzaamheden

Toezichtmoment 2.

controle op naleving van de voorwaarden bij de vergunning

Ad.2)

de oplevering:

Toezichtmoment 3.

controle op het uitgevoerde werk.

Ook hier is op basis van de toegekende prioriteit van de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken (geen bouwwerken zijnde) het (minimum en maximum) aantal toezichtmomenten bepaald. In het jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma zal vervolgens het daadwerkelijk aantal momenten worden vastgelegd evenals welke van de gedefinieerde momenten tijdens het aanlegproces worden uitgevoerd. Het vergunninggebonden toezicht op omgevingsvergunningen voor het uitvoeren van werken (geen bouwwerken zijnde) vindt in de volgende frequentie plaats: Soort Vergunning

Prioriteit

Toezichtsfrequentie conform toezichtstrategie minimaal maximaal

Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken (geen bouwwerken zijnde) uitvoeren van werken met vergunning

Preventief vergunninggebonden toezicht

LAAG

1

1

36

Toezicht op omgevingsvergunningen voor het oprichten, veranderen of het in werking hebben van inrichtingen/ meldingen op grond van de Wet milieubeheer In de praktijk worden de controles van omgevingsvergunningen voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van inrichtingen en meldingen op grond van de Wet milieubeheer deels uitgevoerd door de gemeenten afzonderlijk en deels door externe bureaus, zoals ondermeer de Regionale Milieudienst (RMD). In beginsel vinden controles plaats nadat de vergunning is verleend, dan wel de melding is gedaan, en de inrichting in werking is. Controles vinden plaats in de zogenaamde gebruiksfase van de inrichting. Bij de programmering van de toezichttaken op deze omgevingsvergunningen/meldingen wordt uitgegaan van de al bestaande strategie die wordt aangehouden op basis van de landelijk geldende uitgangspunten en prioriteiten. Dit betekent concreet dat de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg invulling aan haar milieutoezicht geven door het toezicht op basis van een categorie-indeling uit te voeren gebaseerd op de binnen de gemeenten aanwezige inrichtingen. Hierbij wordt bij het bepalen van de toezichtfrequentie tevens het naleefgedrag van de inrichtingen meegewogen. Op basis van de bestaande categorieën inrichtingen vinden de controles in principe in de volgende frequentie plaats: Categorie I-inrichtingen:

controle van deze categorie inrichtingen vindt eens per 10 jaar plaats;

Categorie II-inrichtingen:

controle van deze categorie inrichtingen vindt eens per 5 jaar plaats;

Categorie III-inrichtingen:

controle van deze categorie inrichtingen vindt eens per 2 jaar plaats;

Categorie IV-inrichtingen:

controle van deze categorie inrichtingen vindt 2 keer per jaar plaats.

Hierbij is het zo dat bij de risicoanalyse is bepaald dat voor deze handhavingstaak een zeer hoge prioriteit is toegekend. Dit betekent dat de drie gemeenten als uitgangspunt voor de uitvoeringsprogramma’s zullen inzetten op het halen van voornoemde toezichtfrequenties, waarbij gedacht wordt aan een thematische, projectmatige of risicogerichte invulling van het toezicht op bepaalde taakonderdelen. Zoals hierboven reeds is vermeld wordt bij het bepalen van de toezichtfrequentie ook gekeken naar de landelijke prioriteiten en het naleefgedrag van de betreffende inrichtingen. Op basis hiervan kan dat betekenen dat vanwege de landelijke prioriteiten en/of goed naleefgedrag wordt afgeweken van voornoemde controlefrequentie in die zin dat de controlefrequentie van de betreffende inrichting naar beneden kan worden bijgesteld. In de jaarlijkse Uitvoeringsprogramma’s wordt concreet beschreven welke categorieën inrichtingen/branches in dat jaar worden gecontroleerd. Hierin wordt dan de vertaalslag gemaakt van bovengenoemde controlefrequentie naar het aantal inrichtingen binnen de 3 gemeenten afzonderlijk en de hiervoor benodigde en in te zetten capaciteit. Toezicht op omgevingsvergunningen op grond van verordeningen en Bijzondere Wetten In beginsel vinden de controles op basis van voornoemde vergunningen pas uitgevoerd nadat vergunningen zijn verleend en richt het toezicht zich voornamelijk op controle op naleving van de aan de vergunning verbonden voorwaarden gedurende de zogenaamde “gebruiksfase”.

37

Hierbij is het zo dat in sommige gevallen sprake is van een eenmalig verleende vergunning (bv. evenementenvergunning) en in sommige gevallen een langlopende vergunning (bv. horecaexploitatievergunning of DHW-vergunning). Bij het toezicht op deze vergunningen geldt daarom het algemene uitgangspunt dat alle eenmalige vergunningen in ieder geval minimaal 1 keer wordt gecontroleerd. Bij langlopende vergunningen is het uitgangspunt dat deze minimaal 1 keer per jaar worden gecontroleerd. Ook bij deze vergunningen wordt bij het bepalen van de toezichtfrequentie uiteraard gekeken naar de prioriteit die aan de betreffende taak is gegeven, alsmede wordt bij de langlopende vergunningen ook rekening gehouden met het naleefgedrag van de vergunninghouder. Concreet kan dit dus betekenen dat van voornoemde uitgangspunten kan worden afgeweken. 7.3.2

Niet-vergunninggebonden toezicht

Het preventieve toezicht op niet-verguninggebonden taken vergt een andere aanpak dan het toezicht op vergunninggebonden taken aangezien het (veelal) vooraf niet duidelijk is waar, wanneer en in welke vorm overtredingen zich zullen voordoen. In die zin dient het niet-vergunninggebonden preventieve toezicht dan ook programmatisch te worden uitgevoerd. Programmatisch toezicht houden betekent in dit verband dat het toezicht op vooraf bepaalde (geplande) wijze en in een vooraf bepaalde frequentie wordt uitgevoerd. Dit programmatische toezicht kan op een aantal manieren worden uitgevoerd, te weten gebiedsgericht (zie paragraaf 3.3.2.1) en/of projectmatig (zie paragraaf 3.3.2.2). De frequentie waarin het niet-vergunninggebonden preventieve toezicht plaatsvindt, wordt afgestemd op de bepaalde prioriteiten voor de betreffende handhavingstaken. Deze prioriteiten zijn in een eerder stadium van dit beleidstraject bepaald en vastgelegd in de deelrapportage Visie op handhaven & Prioriteiten van 9 juli 2010. De exacte frequentie van het programmatische toezicht op de verschillende handhavingstaken wordt vastgelegd in de Jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma’s. Het preventieve niet vergunninggebonden toezicht vindt binnen de volgende beleidsvelden plaats op de hiergenoemde handhavingsthema’s en –taken: ·

beleidsveld BWT -

illegale bouw (bouwen van bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning vereist is);

-

illegale sloop (slopen van bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning vereist

-

illegale wijzigingen aan monumenten (wijzigingen waarvoor een omgevingsvergunning

is); vereist is); -

omgevingsvergunningvrije bouwwerken (voldoen aan Bouwbesluit/welstandseisen);

-

bestaande bouw (bestaande bouwwerken moeten voldoen aan het Bouwbesluit);

-

bouwverordening (overlast/staat van open erven en terreinen/weren van schadelijke en hinderlijke dieren e.d.).

38

·

beleidsveld Brandveiligheid -

illegaal gebruik (in gebruik hebben van een gebouw waarvoor een omgevingsvergunning/melding brandveilig gebruik vereist is);

·

brandveilig gebruik gebouwen (naleving van het Gebruiksbesluit/Bouwbesluit).

beleidsveld RO -

illegale werken, geen bouwwerken zijnde (uitvoeren van werken waarvoor een omgevingsvergunning vereist is);

-

illegaal gebruik van gronden en gebouwen (het gebruik van gronden en gebouwen in strijd met bestemmingsplannen).

·

beleidsveld Milieu -

illegale milieu-inrichtingen (oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting zonder omgevingsvergunning);

-

niet-inrichtinggebonden taken (afvalstoffen, lozingen, gevaarlijke stoffen, ondergrondse tanks, mest etc.);

-

naleving Afvalstoffenverordening (inzameling huishoudelijke afvalstoffen, inzameling bedrijfsafvalstoffen, zwerfvuil, overige).

·

beleidsveld Verordeningen -

naleving APV (openbare orde en veiligheid, overlast openbare ruimte, gebruik openbare ruimte, horeca-exploitatievergunning);

·

naleving Marktverordening (vergunning, gebruik standplaatsen, door marktmeester).

beleidsveld Bijzondere wetten -

naleving Drank- en Horecawet;

-

naleving Winkeltijdenwet (openings- en sluitingstijden winkels)

-

naleving Leerplichtwet (leerplicht)

-

naleving Wet werk en bijstand (bijstand en subsidies)

-

naleving Wet kinderopvang/Wet Oke (kinderdagverblijven/peuterspeelzalen)

-

naleving Vreemdelingenwet (vreemdelingen)

-

naleving Wetboek van Strafrecht/Wet tijdelijk huisverbod (huiselijk geweld)

-

naleving Telecommunicatiewet/Burgerlijk Wetboek (kabels en leidingen)

7.3.2.1 Gebiedsgericht Toezicht Gebiedsgericht toezicht houdt in dat de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg voor het uitvoeren van de controles worden onderverdeeld in verschillende deelgebieden waarbinnen het nietvergunninggebonden preventieve toezicht wordt uitgevoerd. Deze verschillende deelgebieden hebben ieder een onderscheidend karakter en een daarmee onderscheidende problematiek. Voorbeeld Men gaat geen structureel preventief toezicht houden op de niet vergunninggebonden handhavingstaken in het dorpscentrum op de handhavingstaak: uitvoeren van werken zonder omgevingsvergunning. En andersom is het niet logisch om in het buitengebied structureel toezicht te houden op de handhavingstaak: sluitingstijden van winkels. Zo kent ieder deelgebied een eigen karakteristiek en een eigen kader van mogelijke toezicht- en handhavingstaken. Afhankelijk van de specifieke karakteristieken kan de controlefrequentie voor de verschillende handhavingstaken hierop worden aangepast.

39

Er wordt binnen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg onderscheid gemaakt in vijf gebieden waarbinnen het gebiedsgerichte toezicht plaatsvindt, te weten: - Dorpskernen (centra); - Bebouwde kom; - Buitengebied; - Recreatieterreinen; - Industrie- en bedrijfsterreinen. In het Uitvoeringsprogramma wordt uitgewerkt op welke handhavingstaken en in welke frequentie dit gebiedsgerichte toezicht plaatsvindt. 7.3.2.2 Projectmatig toezicht Projectmatig toezicht houdt in dat er gekozen wordt voor het houden van toezicht op 1 of meerdere geselecteerde handhavingsthema’s/-taken op een projectmatige wijze. Dit houdt in dat vooraf in het Uitvoeringsprogramma wordt bepaald welk thema/welke taken dit zijn en welke capaciteit hiervoor wordt ingezet, naast uiteraard de overige projectmatige onderdelen als planning, aansturing e.d. Voorbeelden van projecten binnen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg zijn bijvoorbeeld: *

huisvesting van MOE-landers;

*

aanpak De Veense Put;

*

handhaving van permanente bewoning van recreatiewoningen.

In het Uitvoeringsprogramma wordt uitgewerkt op welke handhavingstaken en in welke frequentie het projectmatige toezicht plaatsvindt. 7.3.2.3 Toezichtfrequentie niet-vergunninggebonden toezicht In onderstaande tabel staat aangegeven in welke frequentie het preventieve toezicht plaatsvindt op basis van de verschillende prioriteiten: Prioriteit

Intensiteit van het preventieve niet-vergunninggebonden toezicht

Laag

Voor de handhavingstaken met een lage prioriteit vindt er niet actief toezicht plaats.

Gemiddeld

Voor de handhavingstaken met een gemiddelde prioriteit vindt er niet actief toezicht plaats.

Hoog

Voor de handhavingstaken met deze prioriteit vindt er actief toezicht plaats.

Zeer hoog

Voor de handhavingstaken met deze prioriteit vindt er actief en intensief toezicht.

Wat exact wordt verstaan onder (niet) actief en intensieve controles wordt verder uitgewerkt in de jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma’s van de drie gemeenten afzonderlijk. Niet actief toezicht betekent overigens niet dat er helemaal geen toezicht plaatsvindt. Bij het opstellen van de Uitvoeringsprogramma’s wordt als uitgangspunt genomen dat voor handhavingstaken met een lage prioriteit geen programmatisch, gebiedsgericht en/of projectmatig toezicht wordt geprogrammeerd, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden die dit wel noodzakelijk zouden maken. 40

7.4

Schematisch overzicht Toezichtstrategie

Ter verduidelijking en samenvatting van de hiervoor genoemde vormen van toezicht worden deze in onderstaand schema grafisch weergegeven:

Toezichtstrategie

Preventief toezicht

Repressief toezicht

-

Klachten Meldingen Verzoeken om handhaving

Nietvergunninggebonden toezicht

Vergunninggebonden toezicht

Realisatiefase - bouwen; - slopen; - uitvoeren van werken; - wijzigen van monumenten.

Gebruiksfase - brandveilig gebruik/-meldingen; - inrichtingen/-meldingen (milieu); - APV-vergunningen - vergunningen o.b.v. Bijzondere wetten

41

8

Handhavingstrategie

8.1

Inleiding

Voor het bepalen van de handhavingstrategie binnen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg wordt aangesloten bij de door de gemeenten ondertekende “Bestuurovereenkomst Handhaving Omgevingsrecht Provincie Noord-Brabant 2007-2012” en de hieraan gekoppelde gemeenschappelijk handhavingstrategie “Zo handhaven we in Brabant” (Actualisering 2010). In deze bestuursovereenkomst is een meerjaren visie vastgelegd en een gemeenschappelijk kader gesteld voor de afstemming en uniformering van de wijze waarop sancties worden genomen. De gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg hechten er waarde aan om haar eigen handhavingstrategie op basis van deze bestuursovereenkomst verder uit te werken. 8.2

Uitgangspunten handhavingstrategie

Uitgangspunt voor het beschrijven van de handhavingstrategie is dat het handhavend optreden met sanctiemiddelen als sluitstuk van het handhavingsproces dient te worden beschouwd. In het voorliggende traject (informele handhavingstraject) wordt in overleg met de overtreder gezocht naar mogelijke oplossingen voor de ontstane situatie. Een legalisatieonderzoek maakt ook deel uit van dit voortraject. Zowel de toezichthouders, als de handhavingjuristen hebben daarom in het voortraject een actieve rol. Overigens maakt een zogenaamde vooraankondiging, of voornemen tot het opleggen van een last ook onderdeel uit van het informele handhavingstraject. Hiermee kondigt de gemeente aan dat zij voornemens is een last op te leggen vanwege een door de gemeente geconstateerde overtreding. De overtreder wordt vervolgens in de gelegenheid gesteld om zijn/haar zienswijze op dit voornemen kenbaar te maken. Mede op basis van deze zienswijze maakt de gemeente vervolgens de afweging om al dan niet over te gaan tot het daadwerkelijk opleggen van de last. In die gevallen dat in het voortraject niet tot de gewenste oplossing wordt gekomen en/of de overtreder niet bereid is om mee te werken aan een mogelijke oplossing wordt overgegaan tot het opleggen van sanctiemiddelen (formele handhavingstraject). Deze handhavingstrategie beschrijft met name het laatstgenoemde formele handhavingstraject. Bij overtreding van wet- en regelgeving heeft de gemeente de bevoegdheid en in beginsel zelfs de plicht om handhavend op te treden. De wetgever heeft enige ruimte gelaten voor het vaststellen van beleid waarin keuzes ten aanzien van wel of niet handhaven worden gemaakt. Bij het vaststellen van beleid moet rekening gehouden worden met de vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dat er voor de gemeente een beginselplicht tot handhaven is, zeker als derden hierom verzoeken (verzoek om handhaving). Gedogen kan in dat geval slechts onder zeer uitzonderlijke omstandigheden. Hierop wordt in hoofdstuk 9 nader ingegaan.

42

Belangenafweging/beginselplicht tot handhaven De gemeente dient in beginsel bij het nemen van een besluit tot handhaving de hierbij betrokken belangen af te wegen. Deze belangenafweging dient met de nodige zorgvuldigheid plaats te vinden: de gemeente moet zorgvuldig onderzoek verrichten en stelt een belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen. Voldoende duidelijk moet zijn welke belangen voor en tegen handhavend optreden pleiten. Bij handhaving zal de gemeente in elk geval de belangen moeten betrekken die het te handhaven wettelijk voorschrift beoogt te beschermen. Zo hebben bijvoorbeeld sommige bepalingen uit het Bouwbesluit ten doel de veiligheid van mensen te beschermen. Het veiligheidsbelang dient in dat geval afgewogen te worden tegen alle andere relevante belangen. Bij de belangenafweging komt de gemeente volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State slechts beperkte beleidsvrijheid toe. De standaardoverweging van de Afdeling luidt als volgt: “Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.” Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt met andere woorden “een beginselplicht tot handhaving”. Aan deze plicht wordt een nog zwaarder gewicht toegekend wanneer een verzoek tot handhaving is ingediend door een belanghebbende derde. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan de gemeente afzien van handhaving. Het is voor de belangenafweging in een concreet geval dus belangrijk om vast te stellen of er sprake is van bijzondere omstandigheden. 8.3

Sanctiemiddelen

De gemeente kan tegen overtreders met meerdere verschillende sanctiemiddelen, al dan niet gelijktijdig, optreden. Deze sanctiemiddelen kunnen voortvloeien uit het bestuursrecht, het strafrecht en het privaatrecht. 8.3.1.

Bestuursrechtelijke sanctiemiddelen

Voor de bestuursrechtelijke handhaving van wettelijke voorschriften staan de volgende sanctiemiddelen ter beschikking, te weten: 1.) de oplegging van een last onder bestuursdwang (art. 5:21 ev. Algemene wet bestuursrecht); 2.) de oplegging van een last onder dwangsom (art. 5:31d ev. Algemene wet bestuursrecht); 3.) de intrekking van een vergunning of ontheffing (intrekkingsbesluit); 4.) de bestuurlijke strafbeschikking.

43

Hierbij wordt opgemerkt dat het opleggen van deze sanctiemiddelen altijd vooraf wordt gegaan door een vooraankondiging van het op te leggen sanctiemiddel, tenzij er sprake is van een bijzondere en/of spoedeisende situatie. Ad. 1) de oplegging van een last onder bestuursdwang: Onder het opleggen van een last onder bestuursdwang wordt volgens artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verstaan: een herstelsanctie, inhoudende: a.)

een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b.)

de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd

Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang op grond van artikel 125 lid 1 Gemeentewet. Ook de burgemeester kan op grond van artikel 125 lid 3 wanneer het één van zijn bevoegdheden aangaat bestuursdwang toepassen. Het opleggen van een last onder bestuursdwang is een zogeheten reparatoire sanctie. Beoogd wordt slechts het feitelijk bewerkstelligen van een legale situatie (herstel). Er wordt derhalve geen bestraffend (“punitief”) effect nagestreefd. Het opleggen van een last onder bestuursdwang is bij uitstek geschikt voor het ongedaan maken van overtredingen. Door bestuursdwang toe te passen worden de gevolgen van de begane overtreding immers feitelijk ‘eigenhandig’ ongedaan maakt. Aan het opleggen van een last onder bestuursdwang gaat – behoudens zeer spoedeisende gevallen (artikel 5:31 Awb) – een beschikking vooraf. Een last onder bestuursdwang kan niet alleen aan de overtreder worden opgelegd, maar aan een ieder die het (feitelijk en juridisch) in zijn macht heeft om de overtreding ongedaan te maken. De kosten van het toepassen van bestuursdwang kunnen echter alleen op de overtreder worden verhaald. Deze kosten dienen middels een kostenbeschikking te worden vastgesteld en bekendgemaakt aan de overtreder (artikel 5:25 Awb). Hierbij is het op grond van artikel 5.18 Wabo mogelijk om de last onder bestuursdwang, evenals een last onder dwangsom, ook te laten gelden voor de rechtsopvolger(s) van degene die de last opgelegd heeft gekregen. Dit betekent concreet dat de opgelegde last ook volledig werking heeft tegen de mogelijke rechtsopvolger(s), inclusief de tenuitvoerlegging en de invorderingsmogelijkheden. Een van de voordelen van het opleggen van een last onder bestuursdwang is dat er snel een einde kan worden gemaakt aan de overtreding. Als nadeel kan worden aangegeven dat het opleggen van een last onder bestuursdwang vaak een grote organisatorische en administratieve last met zich meebrengt met alle risico’s van dien.

44

Ad. 2) de oplegging van een last onder dwangsom Onder een last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. b.

een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

In de Awb is ook bepaald dat wanneer de gemeente bevoegd is tot het toepassen van bestuursdwang, de gemeente ook bevoegd is om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen (artikel 5:32 Awb). Ook de last onder dwangsom is dus een reparatoire sanctie. In tegenstelling tot bestuursdwang kan een last onder dwangsom evenwel uitsluitend aan de overtreder worden opgelegd. Indien de opgelegde last niet binnen de in de dwangsombeschikking genoemde begunstigingstermijn wordt uitgevoerd, verbeurt de overtreder van rechtswege een dwangsom. Deze dwangsom kan vastgesteld worden op een bedrag ineens, per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. De hoogte van de dwangsom wordt bepaald op een maximum te verbeuren bedrag, dat in redelijke verhouding dient te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Dwangsom en bestuursdwang mogen niet gelijktijdig worden toegepast ter zake van dezelfde overtreding (art. 5:6 Awb), maar oplegging na elkaar is wel mogelijk. Een last onder dwangsom is ten opzichte van bestuursdwang meer geschikt om herhaling van een overtreding te voorkomen. Uit de jurisprudentie blijkt dat er voor de gemeente een grote beleidsvrijheid is bij de keuze tussen bestuursdwang en dwangsom. Er geldt geen plicht om de keuze afzonderlijk te motiveren. Het uitgangspunt voor de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg is om hoofdzakelijk voor het opleggen van een last onder dwangsom te kiezen ten opzichte van de keuze voor het opleggen van een last onder bestuursdwang. In bepaalde situaties kan hiervan worden afgeweken. Ook zijn er situaties denkbaar dat beide sancties worden opgelegd, bijvoorbeeld het stilleggen van de bouw in combinatie met het opleggen van een last onder dwangsom. De verbeuring van een last onder dwangsom geschiedt van rechtswege. Dit betekent dat na verloop van de begunstigingstermijn die in de lastgeving is gesteld de dwangsom automatisch verbeurt indien de overtreding niet is beëindigd en/of beëindigd wordt gehouden. De verbeurde dwangsom dient binnen 6 weken nadat deze is verbeurd te worden betaald (artikel 5:33 Awb). Na verbeuring en aanmaning na het uitblijven van betaling van de dwangsom van de dwangsom heeft het college de bevoegdheid de dwangsom in te vorderen. Hiertoe dient zij een invorderingsbeschikking te nemen op grond van artikel 5:37 lid 1 Awb. Indien betaling alsnog uitblijft, kan het college de verbeurde dwangsom invorderen per dwangbevel op grond van artikel 5:10 lid 2 Awb.

45

Hierbij is het op grond van artikel 5.18 Wabo mogelijk om de last onder dwangsom, evenals een last onder bestuursdwang, ook te laten gelden voor de mogelijke rechtsopvolger(s) van degene die de last opgelegd heeft gekregen. Dit betekent concreet dat de opgelegde last ook volledig werking heeft tegen de mogelijke rechtsopvolger(s), inclusief de tenuitvoerlegging en de invorderingsmogelijkheden. De gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem gaan op het moment dat er sprake is van verbeurde dwangsommen altijd over tot de invordering daarvan. Slechts onder bijzondere omstandigheden te bepalen per individueel geval wordt hiervan afgeweken. Deze beleidskeuze heeft te maken met het feit dat de bestuursrechtelijke handhaving het sluitstuk is van een handhavingsproces, waarbij in de fase voor het opleggen van een last onder dwangsom veel tijd en energie wordt gestoken in het maken van goede afspraken in overleg met de overtreder om te komen tot een tijdige beëindiging van de overtreding. In het geval de overtreder willens en wetens zich niet aan deze afspraken houdt dan wordt na A ook B gezegd. Ad. 3) de intrekking van een ontheffing/vergunning Het bestuursorgaan kan een eerder verleende vergunning of ontheffing (= begunstigde beschikking) intrekken als bestuurlijke sanctie op onrechtmatig gedrag van de houder van de beschikking. Op grond van artikel 5.19 Wabo kan dit in het geval: -

de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend;

-

niet overeenkomstig de vergunning of ontheffing wordt gehandeld;

-

de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen niet zijn of worden nageleefd;

-

de voor de houder van de vergunning of ontheffing als zodanig geldende algemene regels niet zijn of worden nageleefd.

Echter mag op grond van artikel 5.19 lid 3 Wabo pas tot intrekking van de vergunning of ontheffing worden overgegaan nadat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld om binnen een daartoe te bepalen termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming te brengen met de vergunning of ontheffing, onderscheidenlijk de voorschriften of algemene regels. Dit betekent concreet dat de betrokkene altijd eerst de kans moet krijgen om binnen een bepaalde termijn de situatie weer overeenkomstig de vergunning of ontheffing te brengen. De intrekking van een begunstigde beschikking kan zowel een reparatoir, als een punitief karakter hebben. Dit onderscheid is van belang, omdat punitieve bestuurlijke sancties op grond van het legaliteitsbeginsel een wettelijke grondslag behoeven en onder meer moeten voldoen aan de eisen van artikel 6 EVRM. Ad.4

de bestuurlijke strafbeschikking

De bestuurlijke strafbeschikking houdt in dat wanneer een buitengewoon opsporingsambtenaar een overtreding constateert, hij direct op straat een bestuurlijke strafbeschikking kan aankondigen aan de overtreder.

46

Dit gebeurt door een zogeheten gestandaardiseerde (combi-)bon in te vullen en te overhandigen aan de overtreder. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van een speciaal ontwikkeld boekje met feiten (overtredingen) en feitcodes die de buitengewoon opsporingsambtenaar ter beschikking staat. Op basis van de doorslag van de combibon kan de buitengewoon opsporingsambtenaar het procesverbaal rechtstreeks (laten) invoeren in een computersysteem van justitie. Dit systeem staat in verbinding met het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), dat de incasso voor zijn rekening neemt. Tussenkomst door de politie bij verwerking van de combibonnen is hierdoor niet langer nodig. De overtreder wordt verondersteld schuldig te zijn en de strafbeschikking kan in beginsel worden geëffectueerd zonder rechterlijke tussenkomst. Indien de overtreder niet wenst te betalen, kan hij in verzet gaan. Het Openbaar Ministerie kan het verzet gegrond achten en de strafbeschikking intrekken. Indien het laatste niet het geval is, wordt door middel van dagvaarding de zaak naar een zitting bij de kantonrechter gebracht. Deze strafrechter oordeelt dan integraal over de zaak zonder daarbij op enigerlei wijze gebonden te zijn aan de eerdere strafbeschikking. De strafrechter blijft immers bevoegd geheel zelfstandig opnieuw de schuldvraag te beoordelen. Hoger beroep kan worden ingesteld bij het gerechtshof. De juridische afwikkeling en incasso geschiedt in principe geheel buiten de gemeente om. Voor het hanteren van de bestuurlijke strafbeschikking geldt op grond van de Wet OM-afdoening een vergoedingsregeling, waarbij gemeenten een vaste vergoeding krijgt toebedeeld voor elke succesvol geïncasseerde strafbeschikking. De gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg hebben tot dusverre nog geen definitieve keuze gemaakt voor de bestuurlijke strafbeschikking. De keuze hiervoor wordt echter wel overwogen. Vooralsnog wordt voortgegaan op de oude/bestaande voet met de zogenaamde politiestrafbeschikkingen, op basis waarvan de voornoemde vergoedingsregeling tevens geldt. Dit is één van de redenen geweest om vooralsnog niet direct over te gaan tot het systeem van de bestuurlijke strafbeschikking. 8.3.2

Strafrechtelijke handhaving

Veel overtredingen van de regelgeving waarvoor het college bevoegd gezag is, leveren ook een strafbaar feit op ingevolge de Wet economische delicten (Wed). Strafrechtelijke handhaving wil zeggen het instellen van strafvervolging na het opmaken van een proces-verbaal (door een daartoe aangewezen ambtenaar: bijzondere opsporingsambtenaar en/of politie). In gevallen dat een proces-verbaal is opgemaakt, wordt aan de hand van de ernst (en bewijsbaarheid) van de overtreding door het Openbaar Ministerie (OM) strafrechtelijke sanctie toegepast, te weten: -

(voorwaardelijk) sepot = al dan niet onder voorwaarden afzien van strafvervolging;

-

transactie = door betaling van een geldsom afzien van verdere strafvervolging;

-

strafrechtelijke vervolging = de overtreding middels een dagvaarding voorleggen aan de rechter zodat de op te leggen straf door een rechter bepaald kan worden (uitmondend in een geldboete en/of vrijheidsberoving door oplegging van een al dan niet voorwaardelijke gevangenis- c.q. hechtenisstraf, dan wel vrijspraak/ontslag van alle rechtsvervolging).

47

Aangezien het strafrecht een “bestraffend” karakter en het bestuursrecht - in de vorm van het toepassen van bestuursdwang en dwangsom - een “herstellend” karakter heeft, is samenloop van beide handhavingtrajecten mogelijk. Hierdoor kunnen strafrechtelijke instrumenten vaak bijzonder effectief in aanvulling op een bestuurlijke handhaving worden toegepast; ook wel “flankerend beleid” genoemd. Denk bijvoorbeeld aan situaties waarbij er door de overtreding een onomkeerbare situatie is ontstaan. Anders ligt dit in het geval de inzet van een bestuurlijk instrument - evenals het strafrecht een bestraffend karakter heeft, zoals bij het opleggen van een bestuurlijke boete. Op grond van het “una via beginsel” is het namelijk niet mogelijk twee “bestraffende” sancties voor de zelfde overtreding toe te passen. Dit beginsel vereist afstemming met het OM over welke zaken en welke zaken strafrechtelijk aangepakt gaan worden. Voor de toepassing van strafrechtelijke handhaving zowel afzonderlijk, als in samenhang met bestuursrechtelijke handhaving wordt door de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg aangesloten bij hetgeen hierover is bepaald in de provinciale beleidsnota: “Zo handhaven we in Brabant” (zie Bijlage III). 8.3.3

Privaatrechtelijke handhaving

De privaatrechtelijke handhaving speelt een aanvullende rol op de bestuurs- en strafrechtelijke handhaving. In dat geval is het eigendomsrecht van de gemeente in het geding en treedt de gemeente op als rechtspersoon. De overheid mag in principe alleen gebruik maken van de privaatrechtelijke weg als er geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is. Privaatrechtelijke handhaving kan bijvoorbeeld worden toegepast wanneer gemeentegrond illegaal is gebruikt, of bij het plegen van een onrechtmatige daad tegenover de gemeente (schade aan eigendom van de gemeente). 8.4

Samenvatting handhavingstrategie

Het opleggen van sanctiemiddelen is in de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg het sluitstuk van een uitgebreid voortraject (informele handhavingstraject) waarin: -

overtreder een voornemen/vooraankondiging krijgt van de op te leggen last; overtreder de gelegenheid krijgt een zienswijze in te dienen op het voornemen/de vooraankondiging;

-

het nodige overleg kan plaatsvinden om te komen tot mogelijke oplossingen;

-

wordt gekeken naar legalisatiemogelijkheden.

In die gevallen dat in het voortraject niet tot de gewenste oplossing wordt gekomen en/of de overtreder niet bereidt is om mee te werken aan een mogelijke oplossing wordt overgegaan tot het opleggen van sanctiemiddelen (formele handhavingstraject). In principe wordt bij het ingaan van het formele handhavingstraject gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom. In bepaalde situaties wordt van deze keuze afgeweken.

48

9.

Gedoogstrategie

9.1

Inleiding

Gedogen is het bewust schriftelijk en onder voorwaarden niet handhavend optreden tegen overtredingen van wet- en regelgeving door het bevoegde bestuursorgaan. Van bewust niet handhavend optreden kan alleen sprake zijn als het college bekend is, dan wel redelijkerwijs bekend had kunnen zijn met een bepaalde overtreding. De gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem beschrijven met deze gedoogstrategie hoe zij omgaan met gedogen tegen overtredingen. 9.2

Gedoogvoorwaarden

Het uitgangspunt van de drie gemeenten bij gedogen is dat alleen in bijzondere situaties waarbij aan specifieke voorwaarden is voldaan kan worden gedoogd. De voorwaarden om te gedogen zijn cumulatief de volgende: -

in het kader van een zorgvuldige afweging is sprake van dusdanige specifieke omstandigheden dat in het concrete geval, of categorie van gevallen, handhaving zou leiden tot een onevenredige en daardoor onrechtmatige schending van één of meerdere betrokken belangen;

-

gedogen vindt uitsluitend actief (dus schriftelijk en onder voorwaarden) plaats. Dit betekent dat passief/stilzwijgend gedogen niet aanvaardbaar is. Bij actief gedogen is er sprake van een formele gedoogbeschikking conform de eisen die aan besluiten worden gesteld volgens de Awb. Dit betekent ondermeer dat aan de gedoogbeschikking een goede motivering ten grondslag ligt en dat er een zorgvuldige belangenafweging in op wordt genomen;

-

In de gedoogbeschikking worden altijd voorwaarden opgenomen waaraan dient te worden voldaan, wil de overtreder aanspraak blijven maken op de beschikking. Welke voorwaarden dit zijn is afhankelijk van de specifieke situatie in het betreffende geval. In de gedoogbeschikking wordt daarbij een termijn genoemd waarbinnen de gedoogbeschikking geldt;

-

Er wordt uitsluitend gedoogd zolang de gedoogvoorschriften zelf niet overtreden worden. Dit betekent dat (persisteren) in het overtreden van deze voorschriften moet leiden tot het intrekken van de gedoogbeschikking en het handhaven van het oorspronkelijke voorschrift.

49

9.3

Gedoogsituaties

In de kabinetsnota “Grenzen aan gedogen” uit het jaar 1996 is gedoogbeleid vastgelegd. In het rapport van de commissie Oosting, dat is verschenen na de ramp in Enschede wordt het rijksbeleid ten aanzien van gedogen nog eens expliciet bevestigd. Het voorgaande betekent dat het gedogen van overtredingen van wet- en regelgeving aan strenge voorwaarden is gebonden, waarbij alleen in de volgende categorieën van situaties gedoogd zal worden: Categorie 1.

Situaties waarin handhaving zou leiden tot onmiskenbare onbillijkheden.

Binnen deze eerste categorie worden de volgende gevallen onderscheiden: -

overmacht- en noodsituaties: hieronder worden verstaan gevallen waarin de situatie dwingt tot het laten prevaleren van een bepaald belang boven de andere betrokken belangen.

-

situaties in een overgangsperiode: hieronder worden verstaan gevallen waarin de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving zouden zijn gediend, omdat er sprake is van een bepaalde overgangsperiode. Hierbij kan bijvoorbeeld geacht worden aan situaties waarbij er gewijzigde regelgeving op komst is betreffende de begane overtreding of situaties waarbij er reeds een vergunningaanvraag in behandeling is genomen. De hiervoor bedoelde belangen kunnen zijn:

Categorie 2

-

het algemeen belang van het handhaven;

-

de ernst van de overtreding;

-

de tijd dat de overtreding reeds en/of nog voortduurt;

-

de precedentwerking;

-

de bescherming van de rechten van derden;

-

de opzettelijkheid van de overtreding en;

-

het vertrouwen dat de gemeente eventueel heeft opgewekt richting de overtreder. Situaties waarin het algemeen belang evident beter is gediend met gedogen, dan met handhavend optreden

Bij deze categorie van situaties wordt aangegeven dat in sommige gevallen ten behoeve van het door de wettelijke norm beschermde belang meer kan worden bereikt met afspraken over de termijn waarbinnen en de wijze waarop de naleving zal plaatsvinden dan met strikte handhaving. Categorie 3

Situaties waarin een zwaarder belang het gedogen rechtvaardigt

Bij deze categorie van situaties wordt gewezen op het geval dat een rechtsbeginsel ertoe leidt dat andere belangen dan die door de overtreden norm worden beschermd in de door het bestuur te verrichten afweging doorslaggevend moet worden geacht.

50

Bij de overweging om te gedogen wordt ook gekeken naar de prioriteit die aan de betreffende handhavingstaak is gegeven in het kader van het integraal handhavingsbeleid. Het is namelijk voorstelbaar dat een overtreding van een voorschrift met betrekking tot een handhavingstaak met een lage prioriteit zich beter leent voor gedogen dan een overtreding van een voorschrift met betrekking tot een handhavingstaak met een (zeer) hoge prioriteit. Het is uiteraard niet vanzelfsprekend dat vanuit bovenstaande situaties een gedoogbeschikking wordt genomen. Elke gedoogbeschikking moet immers expliciet en na zorgvuldige belangenafweging worden genomen (zie paragraaf 9.2). Alleen dan weten alle betrokkenen waar zij aan toe zijn en kunnen eventuele derdebelanghebbenden in staat worden gesteld om hun rechtsmiddelen aan te wenden. Een gedoogbeschikking is immers een besluit in de zin van de Awb, dus bezwaar en beroep staan hiertegen open.

51

10

Preventiestrategie

10.1

Inleiding

Het voorkomen van overtredingen is wat de gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem net zo belangrijk vinden, als het handhaven daarvan. In die zin is het daarom van belang in het integraal handhavingbeleidsplan vast te leggen op welke manieren de drie gemeenten overtredingen denken te voorkomen. De middelen die in de preventiestrategie staan beschreven, staan hierbij los van het preventieve toezicht dat is beschreven in paragraaf 7.3. Uiteraard onderkennen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg de preventieve werking die uitgaat van het houden van toezicht, maar in de preventiestrategie staat beschreven welke middelen hiernaast nog ingezet kunnen worden. 10.2

Communicatie

Met goede communicatie over de visie, het beleid, de uitvoering en de organisatie willen de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg ervoor zorgen dat het burgers, bedrijven en overige instellingen duidelijk is hoe wordt omgegaan met het toezicht en de handhaving binnen de drie gemeenten. Transparantie en duidelijkheid over de invulling en uitvoering van de handhavingstaken leiden uiteindelijk tot een verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen, dus een beter naleefgedrag. Zolang de gemeenten actief met de burgers en bedrijven communiceren over haar visie en het uit te voeren beleid, zal dit duidelijkheid scheppen bij deze doelgroepen en zal dit voorkomen dat overtreders zeggen: “Ik wist het niet.” Met een goede communicatie wordt tevens bereikt dat er een situatie ontstaat waarin voor een ieder duidelijk is wat de achterliggende doelen van de handhaving van wet- en regelgeving zijn. Als over deze doelen actief wordt gecommuniceerd draagt dit bij aan het begrip van burgers en bedrijven. Er wordt als zodanig draagvlak gecreëerd voor de handhaving. Communicatie versterkt naast de daadwerkelijke handhavinginstrumenten de uitwerking van handhavingacties. Als de uitwerking zichtbaar worden gemaakt, heeft een uitgevoerde controle niet alleen een positieve invloed op het naleefgedrag van de gecontroleerde maar ook op die van de nietgecontroleerden. Gebeurt dit niet dan gaat de effectversterkende werking snel verloren. Hierbij wordt opgemerkt dat communicatie als handhavingsinstrument facilitair is aan de handhavingsintrumenten als het toezicht houden en de juridische handhaving. Dit betekent dat in de praktijk communicatie als handhavingsintrument als ondersteuning voor het toezicht houden en de juridische handhaving wordt ingezet. In de Uitvoeringsprogramma’s voor 2011 wordt uitgewerkt op welke wijze en op welke onderdelen de gemeenten Werkendam, Aalburg en Woudrichem actief communiceert. Hierin kan bijvoorbeeld worden opgenomen in welke gevallen de gemeenten wel of niet actief communiceert.

52

10.3

Communicatiemiddelen

De in te zetten communicatiemiddelen zijn onder te verdelen in: -

persoonlijke en centrale communicatie;

-

gedrukte media, zoals folders, dag- en weekbladen, brieven, brochures en flyers;

-

elektronische media, zoals internet, e-mail, teletekst.

Bij de bepaling van welke communicatiemiddelen in te zetten en welke communicatieactiviteiten te ontplooien is het noodzakelijk de volgende vragen te beantwoorden: -

Wat is de doelgroep? Wie willen we bereiken?

-

Met welk communicatiemiddel is deze doelgroep het beste te bereiken?

-

Hoe effectief en efficiënt wordt de doelgroep bereikt en wat is de meerwaarde van het gekozen middel?

-

In hoeverre is er over het betreffende onderwerp al eens gecommuniceerd en welk resultaat heeft dit gehad?

Denk bijvoorbeeld aan de aankondiging van een grote gebiedsgerichte controle op een bepaald(e) handhavingsthema/-taak of de aankondiging van de start van een project, zoals bijvoorbeeld de 6

projecten “Aanpak De Veense Put” of de “Huisvesting van MOE-landers” . Communicatie is een vak op zich. Vandaar dat er voor een goede invulling hiervan samenwerking moet worden gezocht met de communicatieafdelingen binnen de drie gemeenten. In samenwerking met deze afdeling wordt als dan een communicatieplan opgesteld dat zich puur richt op de communicatie over toezicht en handhaving. In een dergelijk communicatieplan wordt in ieder geval aandacht gegeven aan de kennis van wet- en regelgeving. Ook kan hierin worden opgenomen wanneer en in welke vorm bekendheid wordt gegeven aan bepaalde projecten. De verwachting is dat de mate van spontane naleving zal toenemen als de burgers en bedrijven actief worden geïnformeerd over de handhavingactiviteiten en de resultaten hiervan.

6

Huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten uit Midden en Oost Europa

53

10.4

Voorwaarden voor succesvolle communicatie

Communicatie staat niet op zichzelf. Communicatie als handhavingsinstrument kan succesvol zijn als in ieder geval aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: -

De visie, het beleid, de uitvoering en de organisatie van de handhaving moeten helder en eenduidig zijn;

-

Verleende vergunningen, ontheffingen, bestemmingsplanvoorschriften, beleid etc. moeten handhaafbaar zijn;

-

Het handhavingproces moet transparant en consequent worden uitgevoerd. Uitzonderingen worden slechts in uitzonderingsgevallen gemaakt. Van belang voor handhaving is dat de gehele gemeentelijke organisatie (bestuurlijk en ambtelijk) transparant werkt;

-

Er is sprake van een heldere, transparante en eenduidige samenwerking tussen alle handhavingspartners;

-

Interne en externe communicatie over handhaving dient zo optimaal mogelijk te zijn ingericht. Bijvoorbeeld door trainingen, opleidingen en cursussen over communicatieve vaardigheiden van individuele handhavers, of omgaan met agressie e.d.

-

De organisaties en het management dienen gericht te zijn op het kwalitatief goed functioneren van de handhavingorganisatie in al haar facetten.

54

11

Uitwerking beleids- en uitvoeringscylus

11.1

Inleiding

Aangezien we uitgaan van een beleidscyclus en het beleid aan verandering onderhevig kan zijn door bepaalde ontwikkelingen is het de bedoeling om jaarlijks te evalueren. Deze evaluatie kan ertoe leiden dat het beleid op bepaalde aspecten (visie, prioriteiten, strategieën) moet worden bijgestuurd. Dit kan vervolgens worden bereikt door aanpassing van het beleid, dan wel bijsturing op bepaalde aspecten van het beleid in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en/of de organisatie. Hiermee wordt beoogd te komen en te blijven komen tot een zo efficiënt en effectief mogelijke inzet van mensen en middelen in overeenstemming met het integraal handhavingsbeleidsplan (visie, prioriteiten en strategieën) Voorgaande vloeit ook voort uit de kwaliteitseisen en bepaling die hierover in de Wabo en de Bor (Besluit omgevingsrecht) zijn opgenomen. Hierbij wordt verwezen naar de dubbele regelkring (“Big Eight”, zie figuur hieronder), waarin de verschillende stappen uit de beleids- en uitvoeringscyclus zijn vastgelegd Figuur: Big Eight, ofwel de dubbele regelkring met verwijzing naar de betreffende artikelen uit de Bor

55

11.2

Uitwerking beleids- en uitvoeringcyclus

In de beleids- en uitvoeringscyclus waarvan dit integraal handhavingsbeleid onderdeel uitmaakt worden de volgende fasen onderscheiden: Fase 1:

Beleidsvorming (Visie, Prioriteiten Strategieën)

Fase 2:

Uitvoering (Uitvoeringsprogramma’s en organisatie)

Fase 3:

Evaluatie/Monitoring

Fase 4:

Bijsturing (Beleid en/of Uitvoering)

Fase 1

Beleidsvorming

Aan het begin van de beleidscyclus wordt een integraal handhavingsbeleidsplan opgesteld waarin in ieder geval de volgende onderwerpen worden vastgelegd en uitgewerkt op hoofdlijnen: -

Uitgangspunten, achtergronden en visie;

-

Taken en prioriteiten;

-

Invulling van het begrip Integrale handhaving;

-

Nalevingstrategie (inspectie-, toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie.

Met het vaststellen van onderhavig integraal handhavingsbeleidsplan wordt hieraan door de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg invulling gegeven. Fase 2

Uitvoering

In deze fase wordt het Integraal handhavingsbeleidsplan uitgewerkt in jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma’s waarin concreet wordt vastgelegd en uitgewerkt hoe de beschikbare capaciteit aan de hand van de in het beleid vastgestelde prioriteiten en strategieën wordt ingezet op de verschillende toezicht en handhavingstaken. Ook wordt hierin concreet uitgewerkt hoe de Uitvoeringsorganisatie hierop zal worden ingericht. Het Uitvoeringsprogramma 2011 volgt direct op dit beleid. Deze Uitvoeringsprogramma’s worden door de drie gemeenten in eerste instantie afzonderlijk uitgewerkt en ingevuld. Deze Uitvoeringsprogramma’s worden vervolgens jaarlijks voor het eerstkomende jaar opgesteld en vastgesteld. Fase 3

Evaluatie/Monitoring

In fase drie worden de resultaten uit de eerste twee fasen geëvalueerd en op uitvoeringsniveau gemonitord. In deze fase wordt een evaluatierapport opgesteld, waarin ondermeer wordt vastgelegd of en in hoeverre de mensen en middelen op efficiënte en effectieve wijze zijn ingezet volgens de prioriteiten en strategieën zoals deze in het beleid zijn bepaald. Ook wordt in de evaluatie ingegaan op eventuele ontwikkelingen die zich gedurende het jaar hebben voorgedaan en die van invloed zijn geweest op het al dan niet waarmaken van het Uitvoeringsprogramma.

56

Uiteindelijk kunnen op basis van voorgaande conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan over de mogelijke bijsturing (Fase 4) die plaats dient te vinden. Indien bijsturing noodzakelijk is, wordt dit zo concreet mogelijk uitgewerkt in de rapportage. De evaluatie/monitoring dient structureel plaats te vinden. Constant dient te worden beoordeeld of de in het beleid vastgelegde visie, uitgangspunten, prioriteiten en strategieën nog gelden. Ook dient te worden beoordeeld of de in de Uitvoeringsprogramma’s vastgelegde inzet van capaciteit op de verschillende taken wordt gerealiseerd. Fase 4

Bijsturing

In de laatste fase worden aan de hand van de uitkomsten van het evaluatierapport uit Fase 3 de in het beleid en uitvoeringsprogramma genoemde aspecten uit fase 1 en 2 waar nodig bijgestuurd. Ieder jaar kan de evaluatie leiden tot aanpassing van het Integraal handhavingsbeleid en/of het Uitvoeringsprogramma. Dit betekent concreet dat er bijsturing plaats kan vinden op beleidsaspecten als visie, uitgangspunten, handhavingsthema’s en –taken, prioriteiten en strategieën, maar ook op uitvoeringsaspecten als capaciteit, middelen en organisatie.

57

I

Uitwerking beleidsuitgangspunten

58

II

Bestuursovereenkomst Handhaving Omgevingsrecht Provincie Noord Brabant

59

III

Provinciale beleidsnota “Zo handhaven we in Brabant”

60

IV

Bestuursconvenant “Samenwerken in het Land van Heusden en Altena”

61

V

Overzicht handhavingsthema’s en –taken

62

VI

Toelichting risicoanalyse

63

VII

Prioriteitenschema

64

1

Algemene beleidsuitgangspunten

1. Handhaving dient ter voorkoming van gevaar, hinder en overlast Het waarborgen van “gezondheid en veiligheid” is een vanzelfsprekend uitgangspunt bij handhaving. Daarnaast is het voorkomen van “hinder en overlast” een leidend begrip bij de handhaving op het gebied van openbare orde. De handhavingsactiviteiten dienen zich dan ook te richten op het voorkomen van activiteiten en gedragingen die de veiligheid en gezondheid in gevaar kunnen brengen en/of hinder en overlast veroorzaken. 2. Bij de handhaving dient het zelfcontrolerend vermogen van de burger (eigen verantwoordelijkheid van de burger) te worden bevorderd. De gemeente heeft bij het beheersen van risico’s een cruciale positie. De gemeentebesturen onderkennen dit en geven aan de beheersing van deze risico’s vorm door een gestructureerde en beleidsmatige aanpak. Dat wil echter niet zeggen dat het gemeentebestuur als enige verantwoordelijkheid draagt bij het naleven van regels en daarmee het beheersen van risico’s. De rijksoverheid heeft in de afgelopen jaren ingezet op deregulering. Een belangrijk argument daarbij was dat de eigen verantwoordelijkheid van de burger centraal zou moeten staan in het overheidsbeleid. De verantwoordelijkheid voor de naleving van regels ligt dan ook in eerste instantie bij de burger zelf. Voorwaarde voor het beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de burger is wel dat een ieder die het betreft zich bewust is van de risico’s en ook het vermogen heeft om die risico’s te verminderen of weg te nemen. Om dat bewustzijn te verhogen zal de beleidsinspanning van de gemeente zich moeten richten op adequate voorlichting over regelgeving en risico’s. Daarnaast zal de handhaving zich vooral moeten richten op situaties waarin de eigen verantwoordelijkheid van de burger onvoldoende wordt ingevuld. De handhaving moet erop gericht zijn het zelfcontrolerend gedrag bij burgers te vergroten. “Actief handhaven waar het moet en passief waar het kan”, is daarom een uitgangspunt bij het bepalen van de inzet van de beschikbare capaciteit. 3. Handhaving dient transparant te zijn. De werkprocessen dienen zodanig transparant ingericht te zijn dat de bestuurlijke en ambtelijke organisatie gemakkelijk verantwoording kunnen afleggen over de prestaties en dat het voor de burger helder is wat men kan verwachten als het gaat om handhaven. 4. Overtredingen dienen zoveel mogelijk te worden voorkomen en rechtsgelijkheid dient zoveel mogelijk te worden bevorderd. Goede communicatie en informatie over handhaving kan als aanvullend instrument bijdragen aan het voorkomen van overtredingen. De organisatie dient dit instrument zoveel mogelijk in te zetten. Verder is het van belang om gelijke gevallen gelijk te behandelen. Dit draagt tevens bij aan de transparantie.

5. Handhaving van wet- en regelgeving is vanzelfsprekend en staat in de gemeente niet ter discussie Handhaving is het centrale instrument om naleving van regels op het gebied van bouwen, ruimtelijke ordening, veiligheid, milieu en openbare orde te bereiken. Regels zijn verankerd in de wetgeving om bepaalde doelen te realiseren. Het gemeentelijk beleid past binnen die wettelijke regels. Handhaving omvat alle activiteiten van de gemeente die gericht zijn op de naleving: ·

preventie door voorlichting

·

het houden van toezicht op naleving van regelgeving

·

het – waar nodig – nemen van maatregelen en toepassen van bestuurlijke - en/of strafrechtelijke sancties; maatregelen en sancties dienen proportioneel te zijn.

De fase van handhaving wordt beschouwd als sluitstuk van het gehele handhavingproces. Op het moment dat een handhavingzaak in deze fase terecht is gekomen betekent dit dat na een zorgvuldige afweging van belangen in het voortraject en het bekijken van de mogelijkheden tot legalisatie, de betreffende zaak niet anders kan worden opgelost dan middels handhaving. Dit houdt in dat in de voorafgaande fasen het nodige overleg met de overtreder heeft plaatsgehad en dat handhavingsacties worden afgemaakt tot aan het moment dat dit tot een oplossing heeft geleid. 6. Handhaven dient een maatschappelijk doel is niet een doel op zich. Bij handhaving dient redelijkheid in de benadering van de burger door de overheid te zijn gewaarborgd, waarbij als uitgangspunt geldt dat moedwillige overtreders dienen te worden aangepakt en burgers en bedrijven die goed naleefgedrag vertonen dienen te worden ‘beloond’ Hoewel het uitgangspunt is dat wetten en regels dienen te worden nageleefd en dus tegen overtredingen moet worden opgetreden dient bij het toezicht op de naleving de redelijkheid niet uit het oog te worden verloren. Het uitgangspunt is: proportioneel optreden. Dit betekent dat het strikt handhavend optreden door middel van het opleggen van sancties, gelet op de omstandigheden van het geval niet altijd noodzakelijk en/of redelijk is. Het opleggen van sancties is dan ook geen doel op zich; het meedenken in oplossingen moet voorop staan om zo te proberen in het voortraject tot een oplossing te komen. Handhaven is het sluitstuk van dat traject. 7. Gedogen conform de nota “Grenzen aan gedogen” van de rijksoverheid. Het in redelijkheid handhaven is niet gelijkgesteld aan gedogen. In de kabinetsnota ‘Grenzen aan gedogen’ uit het jaar 1996 is vastgelegd onder welke omstandigheden en op welke wijze gedogen aanvaardbaar is. Het gedogen van overtredingen is daarbij geen uitgangspunt. Dit is mede als zodanig overgenomen in de beleidsnotitie “Zo handhaven we in Brabant” van de Provincie Noord-Brabant. De gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg conformeren zich aan de richtlijnen voor gedogen zoals vastgelegd in genoemde nota. Dit betekent dat het gemeentebestuur slechts gedoogt bij hoge uitzondering en dan nog slechts indien van een overgangsperiode sprake is, waarbij concreet uitzicht is op legalisatie. Hierbij spreken we van actief gedogen in zien zin dat er altijd een formeel gedoogbesluit wordt genomen.

Rechtshandhaving dient evenwichtig te zijn. Een evenwichtig handhavingsbeleid noopt tot een zekere prioriteitstelling. Indien daardoor ten aanzien van bepaalde overtredingen geen actief handhavingsbeleid wordt gevoerd, is er geen sprake van gedogen. Gedogen vindt alleen plaats als hierover afspraken zijn gemaakt tussen bestuur en de uitvoerende afdeling(en) en alleen binnen de grenzen aan gedogen zoals gesteld in voornoemde nota. Naast het feit dat het niet voeren van een actief handhavingsbeleid ten aanzien van bepaalde overtredingen niet als gedogen kan worden beschouwd is het in concrete gevallen afzien van handhavend optreden ten aanzien van overtredingen waarvoor wel een actief handhavingsbeleid geldt eveneens niet te beschouwen als gedogen. Zoals al hiervoor geconstateerd dient bij de handhaving redelijkheid in de benadering van de burger voorop te staan. Dit betekent dat bij de handhaving van overtredingen zich concrete omstandigheden kunnen voordoen die het gewenst maken dat op dat moment niet sanctionerend wordt opgetreden. 2. Procesmatige uitgangspunten 1. De communicatie bij handhaving dient intensief en doelmatig te zijn Communicatie is een essentieel onderdeel van de handhaving. Door een goede communicatie kan het begrip bij burgers en bezoekers voor regels en het toezicht op de naleving vergroot worden. Een groter begrip voor de regels en het toezicht op de naleving ervan vergroot bovendien het zelfcontrolerend vermogen van de burger. Hoewel een ieder wordt geacht de wet te kennen bestaat de mogelijkheid dat burgers en bezoekers regels overtreden zonder dat men zich er van bewust is. Een goede en actieve communicatie van (wijzigingen) in wet- en regelgeving en beleid is dan ook wezenlijk om ervoor te zorgen dat overtredingen zoveel als mogelijk worden voorkomen. Actieve communicatie kan zo bijdragen aan de preventie. Dit geldt ook bij de communicatie over handhavingsacties. Actieve communicatie over handhavingsacties kan potentiële overtreders doen besluiten hun illegale handelingen na te laten. 2. Bij de handhaving moet de betrokken afdelingen het vizier naar buiten richten (samenwerking met andere afdelingen en externe partners zoals de politie), dit betekent: integraal denken Het feit dat binnen de gemeente de te onderscheiden handhavingstaken betrekking hebben op verschillende beleidsvelden maakt het noodzakelijk dat de betreffende afdelingen bij de uitvoering van haar specifieke taken rekening dienen te houden met de werkvelden van de andere afdelingen en organisaties. Een goede samenwerking en afstemming tussen de gemeentelijke afdelingen kan de effectiviteit van de handhaving vergroten en bovendien ervoor zorgen dat de waardering van de burger toeneemt. De verschillende afdelingen dienen elkaars ogen en oren te vormen om zo bij te dragen tot een beter product. Door een goede samenwerking kunnen beide partijen elkaar in de uitvoering van de verschillende taken versterken en wordt voorkomen dat er onduidelijkheden ontstaan in het optreden naar buiten toe.

3. Organisatorische uitgangspunten 1. Handhaving dient waar mogelijk integraal plaats te vinden, zowel op technisch, als op juridisch gebied Handhaving is te definiëren als het houden van toezicht op naleving van wet- en regelgeving en waar nodig het afdwingen hiervan. De gemeente is verantwoordelijk voor de handhaving van een veelheid aan wet- en regelgeving. Hiervoor zijn verschillende organisatieonderdelen binnen de gemeente verantwoordelijk en vindt de handhaving sectoraal (per beleidsveld) plaats. Dat maakt het geheel complex en betekent een beperkte efficiency waar het gaat om inzet van mensen en middelen. Steeds meer gemeenten maken de overstap van sectorale naar integrale handhaving waarbij zoveel mogelijk gemeentelijke handhavingstaken worden geïntegreerd, zowel beleidsmatig als in de uitvoering. Integrale handhaving biedt een aantal voordelen, zoals: ·

uniformiteit in aanpak bij gemeentelijke handhavingsactiviteiten;

·

efficiënte en effectieve inzet van mensen en middelen; dit kan door het toezicht op meerdere zaken tegelijk; dit betekent niet dat een toezichthouder van alle relevante beleidsterreinen alles moet afweten, maar wel beschikt over globale kennis van de andere beleidsterreinen om overtredingen te signaleren en door te geven (oog- en oorfunctie)

·

vergroten van de rechtsgelijkheid: iedereen wordt gelijk behandeld door het hanteren van een uniforme werkwijze voor de betrokken beleidsvelden.

2. De ‘klant’ dient centraal te staan. Waar mogelijk wordt in het voortraject meegedacht in oplossingen De organisatie wordt gevraagd om met de klant (burgers en bedrijven) mee te denken in oplossingen. Zoals eerder is gesteld is handhaving het sluitstuk van het traject. Pas als er geen alternatief voor handen is en ‘bemiddeling’ in het voortraject heeft geen succes gehad, dan wordt handhaving ingezet. Er kan in sommige situatie bijvoorbeeld ook gedacht worden aan bemiddelingsinstrumenten als (pre-) mediation. 3. Handhaving moet in beginsel plaatsvinden met de bestaande capaciteit De gemeentebesturen realiseren zich terdege dat beleidsveranderingen en het afstemmen van uitvoering op dat beleid de nodige personele en/of financiële consequenties met zich mee kunnen brengen. Echter, de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg hebben – mede als gevolg van de huidige economische situatie – aangegeven zich te willen richten op een zo goed mogelijke invulling van het beleid met de huidige middelen. Dit betekent dat handhaving vooralsnog met de beschikbare capaciteit zal moeten worden gerealiseerd. Uitgangspunt daarbij is een “evenwichtig beleid”, dat wil zeggen: mensen en middelen moeten in verhouding zijn. Dit betekent dat bij de handhaving keuzes moeten worden gemaakt. Daarnaast zal winst behaald moeten worden door een efficiënte werkwijze. Daarbij moet worden geïnvesteerd op het leveren van kwaliteit: “met zo min mogelijk moeite zo veel mogelijk bereiken” door “slimmer en beter” te handhaven.

4. De bestuurlijke visie op hoofdlijnen samengevat Kort samengevat hanteren de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg als visie op (integrale) handhaving: ·

voorkomen dat overtredingen plaats vinden door actieve communicatie;

·

handhaving wordt zo efficiënt en effectief mogelijk uitgevoerd;

·

handhaving geschiedt op basis van een uniforme handhavingstrategie;

·

handhaving vindt in redelijkheid, dat willen zeggen “proportioneel”, plaats;

·

integraal: bevorderen van samenwerking, afstemming en eenduidigheid;

·

indien wordt gedoogd dan enkel actief (gedoogbesluit);

·

overtredingen (doen) beëindigen;

·

bestraffen van de overtreder (als ultimum remedium), ‘belonen’ van goed naleefgedrag;

·

handhavingsacties worden afgemaakt: wie A zeg, zegt ook B;

·

samenwerking met (interne en externe) partners.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

1

2

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

INHOUD BESTUURSOVEREENKOMST HANDHAVING OMGEVINGSRECHT PROVINCIE NOORD -BRABANT .................................................................................................... 5 INTENTIEVERKLARING HANDHAVINGSAMENWERKING OMGEVINGSRECHT NOORD -BRABANT .................................................................................................. 37

BIJLAGEN ............................................................................................................... 41 ZÓ HANDHAVEN WE IN BRABANT, ACTUALISERING 2007.......................................... 43 ZÓ HANDHAVEN WE IN BRABANT ........................................................................... 45 NIEUWE IMPULSEN HANDHAVINGSAMENWERKING NOORD -BRABANT DEEL 1, TOEWIJDING AAN DE HANDHAVING ............................................................ 63

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

NIEUWE IMPULSEN HANDHAVINGSAMENWERKING NOORD -BRABANT, DEEL 2, ZO GAAN WE HET DOEN : FLEXIBEL EN VRAAGGESTUURD............................. 91

3

4

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

PARTIJEN 1. 2.

3.

4.

5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21.

het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, te dezen vertegenwoordigd door de Commissaris van de Koningin J.R.H. Maij-Weggen; de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, handelend in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan, te dezen vertegenwoordigd door de Regionaal Inspecteur J.G. Robberse; de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, handelend in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan, te dezen vertegenwoordigd door de hoofdingenieur-directeur van de directie Noord-Brabant van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat J.M.F. Diris, de directiesecretaris van de directie Limburg van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat F. Post, en de directeur Water van de directie Zuid-Holland van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat J.L.P.M. G. Beguin; de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, handelend in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan, te dezen vertegenwoordigd door de Hoofdinspecteur van de Inspectie Zuid- Nederland van de Algemene Inspectiedienst N.G. Naij; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Aalburg, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder L. Lijmbach-Schneider; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Alphen-Chaam, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester H. Nuijten; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Asten, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester J. Beenakker; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Baarle-Nassau, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester J.P.M.M. Hendrikx; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, te dezen vertegenwoordigd door Hfd. Beleidstaken C.Th. Stappen; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Bergeijk, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder P.A.J. Bax; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder F.M. van de Ven; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Best, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester A.M. Demmers-vander Geest; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Bladel, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder H.P. Goossens; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Boekel, te dezen vertegenwoordigd door Directeur J.M.C. de Gouw; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Boxmeer, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder H.M.J. van den Brand; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Boxtel, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester F.H.J.M. van Beers; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder W. Willems; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Cranendonck, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder F. Walkate; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Cuijk, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder J.J.P. Janssen; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Deurne, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester G. Daandels; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder J. Velthoven;

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

BESTUURSOVEREENKOMST HANDHAVING OMGEVINGSRECHT PROVINCIE NOORD-BRABANT

5

22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.

35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

43.

6

44. 45. 46. 47.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder H. Bakker; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Eersel, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester H. Houben; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder M. Mittendorff; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder F. de Bekker; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Geertruidenberg, te dezen vertegenwoordigd door Afdelingshoofd Ruimtelijke a.i. H.J.P.M. Klösters; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Geldrop-Mierlo, te dezen vertegenwoordigd door W.A.J. van Hirtum; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, te dezen vertegenwoordigd door J.H.A.G. van Maasakkers; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Gilze en Rijen, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder L. Lavooij; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Goirle, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder H. van Boxte; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Grave, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder G.J. Bos; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Haaren, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder J.W. Brenninkmeijer; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge, te dezen vertegenwoordigd doorWethouder J. Brans; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Heeze-Leende, te dezen vertegenwoordigd door Afdelingshoofd Ruimtelijke Ontwikkeling H.A.M. van der Wal; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder B.M. Houthooft-Stockx; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente ‘s-Hertogenbosch, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder J. Eugster – van Bergeijk; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder M.G.M. van der Poel; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Hilvarenbeek, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder P. Hesselmans; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Laarbeek, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester J.J.P.M. Gilissen; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder C.C.M. School; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Lith, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder G.P.M. Peeters; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder J. Bisselink; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdonk, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester P.C.J. Boelens; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Mill en Sint Hubert, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder C.J.M. van Genugten; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder L.M. Koevoets; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester W. Ligtvoet; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder R. Daenen;

49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder J. van Hezik; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder F. Gerbrands; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Oss, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester H.W.M. Klitsie; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester I. de Jong-van den Heuvel; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal, te dezen vertegenwoordigd doorWethouder C. Lok; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder A.P.M. van Loon; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Schijndel, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder B.P.F. Claassen; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Sint Anthonis, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder P.M.J.H. Bos; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester J. Pommer; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Oedenrode, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester P.M. Maas; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Someren, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester A. Veltman; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Son en Breugel, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder J. Overbeek; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder A. van Kesteren; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder Burgemeester R. Vreeman; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Uden, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder R.P.J.M. Peerenboom; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder A. van Hedel; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder C.C.J. van Bree; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Veldhoven, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder N.H.C. Ramaekers; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Vught, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester R.J. van Mortel; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Waalre, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester H.C.R.M. Wijkerslooth de Weerdesteijn; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Waalwijk, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester J. van Groos; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Werkendam, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester J.J. Luteijn; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Woensdrecht, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester M. Fränzel; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Woudrichem, te dezen vertegenwoordigd door Wethouder B. de Peuter; het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert, te dezen vertegenwoordigd door Burgemeester L.C. Poppe - de Looff; het dagelijks bestuur van het Waterschap Rivierenland, te dezen vertegenwoordigd door G.J.M. van Herwaarden;

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

48

7

74. 75. 76.

het dagelijks bestuur van het Waterschap Brabantse Delta, te dezen vertegenwoordigd door J.A.M. Vos; het dagelijks bestuur van het Waterschap Aa en Maas, te dezen vertegenwoordigd door P. Beltman; het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel, te dezen vertegenwoordigd door R. Bun.

OVERWEGENDE ,

–

–

–

– – – – – –

–

–

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

–

8

–

–

dat het zorgdragen dat er een gewenste milieu-, water- en omgevingskwaliteit (samen: kwaliteit van het milieu in brede zin) wordt bereikt en in stand wordt gehouden als ook het zorgdragen dat gestelde regels op grond van milieuhygiënische (grijze), waterstaat- (blauwe), natuurbeschermings- (groene) en ruimtelijke ordenings- (rode) wet- en regelgeving worden nageleefd, een taak is van vele partijen, waarbij ook de afstemming met het paarse spoor (veiligheid) snel aan belang wint; dat de bestuursovereenkomst is bedoeld om binnen de provincie en de daarbinnen onderscheiden regio’s, een duurzame structuur op te zetten en te onderhouden, waardoor het mogelijk is om de kwaliteit van de handhaving van de individuele overheid en de samenwerkende overheden te verbeteren; dat de Wet milieubeheer en de wijzigingen van hoofdstuk 18 van deze wet betreffende de handhavingstructuur strekken tot bevordering van een doelmatige handhavingsamenwerking, waarbij provincies een coördinerende rol vervullen; dat in de praktijk blijkt dat de huidige wijze van handhavingsamenwerking nog niet voor iedere handhavingpartner het gewenste resultaat oplevert; dat de wens bestaat om de vrijblijvendheid van samenwerking verder te doen afnemen door het maken van heldere afspraken tussen alle partijen; dat het wenselijk en noodzakelijk is het draagvlak voor de handhavingsamenwerking bij de samenwerkende partijen verder uit te bouwen en te verstevigen; dat in de Wet handhavingstructuur deze wens is vertaald in een opdracht om de samenwerking structureel te organiseren; dat bij de invulling van de bestuursovereenkomst nadrukkelijk de mogelijkheid voor maatwerk wordt geboden; dat er in Noord-Brabant uitdrukkelijk voor gekozen is om de ontwikkeling van een professionele uitvoering van de handhaving mede tot onderwerp van de handhavingsamenwerking te maken; dat er in Noord-Brabant uitdrukkelijk voor gekozen is om de integrale handhaving (van taak- naar probleemgerichte handhaving), inclusief het zoeken naar de afstemming met het veiligheidsbeleid, mede tot onderwerp van de handhavingsamenwerking te maken; dat ter voorbereiding van de verlenging van de bestuursovereenkomst bij alle partijen navraag is gedaan op welke punten en langs welke weg verbeteringen in de handhavingsamenwerking te realiseren zijn; dat de gehouden inventarisatie voor verbeterpunten heeft geleid tot de notitie ‘Nieuwe impulsen handhavingsamenwerking Noord-Brabant’ (zie bijlage) welke door alle partijen is onderschreven en waarvan de resultaten in deze bestuursovereenkomst zijn verwerkt; dat de minimumkwaliteitseisen zoals vastgelegd in het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer, waarin onder andere de externe afstemming is opgenomen (artikel 2 lid 5), gelden als extra reden voor een professionele samenwerking en de (verdere) begeleiding en ondersteuning van de professionalisering van de handhaving, waarbij integratie van handhavingstaken een genoemde eis is; dat de inzet van menskracht en middelen voor de handhaving in Brabant op adequate en efficiënte wijze wordt vormgegeven.

ZIJN OVEREENGEKOMEN ALS VOLGT: ARTIKEL 1.

BEGRIPSBEPALINGEN

In deze bestuursovereenkomst worden de volgende begripsomschrijvingen gehanteerd: – Handhaving: Het door toezicht en toepassen van (of dreigen met) bestuur(srechte)lijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen bereiken dat de algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften worden nageleefd. Handhaving bestaat uit toezicht, opsporing en sanctionerend optreden. – Samenwerking: Samenwerking is het door partijen op elkaar afstemmen van werkzaamheden (waaronder programmeren), informatie uitwisselen dan wel operationeel gezamenlijk optreden. – Partijen: De ondertekenaars van de bestuursovereenkomst worden aangeduid als handhavingpartners of partijen. – Coördinatierol: De coördinatierol is gericht op het bevorderen en faciliteren van de uitbouw van de samenwerking tussen de handhavende instanties. – Handhavingsprogramma: het jaarlijkse handhavingsprogramma waarin de partijen vastleggen welke projecten en activiteiten zij in gezamenlijkheid ten uitvoer gaan brengen en waarin nadere afspraken worden gemaakt over de wijze waarop daaraan uitvoering wordt gegeven. – Handhavingteam: een op projectbasis geformeerd team bestaande uit vertegenwoordigers van meerdere partijen gericht op de gezamenlijke uitvoering van handhavingactiviteiten. – LOM: Landelijke Overleg Milieuwethandhaving, waarin de instanties die belast zijn met de handhaving van de milieuwetgeving vertegenwoordigd zijn. – PHO: (ambtelijk en bestuurlijk) Provinciaal Handhavingoverleg, waarin alle partijen vertegenwoordigd zijn. – B-PHO: Bestuurlijk PHO – A-PHO: Ambtelijk PHO – RHO: Iedere regio kent een (ambtelijk en bestuurlijk) Regionaal Handhavingoverleg, waarin alle partijen uit de betreffende regio vertegenwoordigd zijn. – B-RHO: Bestuurlijk RHO – A-RHO: Ambtelijk RHO – UVO: Uitvoeringsoverleg – Seph: Servicepunt handhaving

DOEL

Doel van de bestuursovereenkomst is het realiseren en in stand houden van een gewenste milieu-, water- en omgevingskwaliteit door het bevorderen en vasthouden van structureel, systematisch en samen handhaven door de verschillende partijen bij de uitvoering van handhavingstaken, bij of krachtens ‘grijze’, ‘groene’, ‘blauwe’ en ‘rode’ wet- en regelgeving, gericht op: – het realiseren en in stand houden van een adequate werkwijze door een efficiënte en effectieve inzet van menskracht en middelen; – het maken van gezamenlijke afspraken over de uitoefening van de handhaving ter voorkoming van rechtsongelijkheid, en; – het bevorderen van een goede samenwerking tussen de verschillende partijen bij de uitvoering van de eigen taak in zaken waarbij ook andere instanties bevoegd zijn, zoals strafrechtelijk versus bestuursrechtelijk optreden, bovenlokale en gebiedsgerichte activiteiten alsmede ketenbeheer.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

ARTIKEL 2.

9

ARTIKEL 3.

TAKEN EN BEVOEGDHEDEN VAN PARTIJEN

3.1

Taken partijen Partijen geven in gezamenlijkheid uitvoering aan het in deze bestuursovereenkomst bepaalde. Iedere partij wordt geacht de eigen handhavingstaak op een professionele wijze uit te voeren.

3.2

Plaats en rol van de provinciale overheid Het College van de Gedeputeerde Staten vervult, in nauwe samenspraak met de servicepunten handhaving, de coördinerende rol bij de uitvoering van de bestuursovereenkomst.

ARTIKEL 4.

SCHAAL VAN DE SAMENWERKING

Handhavingsamenwerking vindt plaats binnen die geografische eenheden die als optimaal schaalniveau voor de uitvoering van taken beschouwd kunnen worden. Binnen de provincie worden de volgende regio’s onderscheiden: de regio Midden- en West-Brabant, omvattend (in alfabetische volgorde) de gemeenten Aalburg; Alphen-Chaam; Baarle-Nassau; Bergen op Zoom; Breda; Dongen; Etten-Leur; Geertruidenberg; Gilze en Rijen; Goirle; Halderberge; Hilvarenbeek; Loon op Zand; Drimmelen; Moerdijk; Oisterwijk; Oosterhout; Roosendaal; Rucphen; Steenbergen; Tilburg; Waalwijk; Werkendam; Woensdrecht; Woudrichem; Zundert; de regio Brabant Noord, omvattend (in alfabetische volgorde) de gemeenten Bernheze; Boekel; Boxmeer; Boxtel; Cuijk; Grave; Haaren; Heusden; ’s-Hertogenbosch; Landerd; Lith; Maasdonk; Mill en Sint Hubert; Oss; Schijndel; Sint Anthonis; Sint-Michielsgestel; Sint-Oedenrode; Uden; Veghel; Vught; de regio Brabant Zuidoost, omvattend (in alfabetische volgorde) de gemeenten Asten; Bergeijk; Best; Bladel; Cranendonck; Deurne; Eersel; Eindhoven; Gemert-Bakel; GeldropMierlo; Heeze-Leende; Helmond; Laarbeek; Nuenen, Gerwen en Nederwetten; Oirschot; Reusel-De Mierden; Someren; Son en Breugel; Valkenswaard; Veldhoven; Waalre. Daarnaast is het mogelijk om afhankelijk van de behoeften rond bepaalde thema’s tot, al dan niet tijdelijke, andere clustervorming over te gaan die ook regio-overstijgend kan zijn.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

ARTIKEL 5.

10

MEERJARENVISIE

5.1

Partijen stellen in onderlinge afstemming een gemeenschappelijke meerjarenvisie voor samenwerking op. De gemeenschappelijke meerjarenvisie wordt gebaseerd op de risicoanalyses (vooralsnog opgesteld voor het blauwe en grijze spoor) van de afzonderlijke partijen en de door partijen op regionaal niveau gestelde prioriteiten.

5.2

In de meerjarenvisie wordt aangegeven hoe de samenwerking op het gebied van handhaving van het omgevingsrecht zich op provinciale en regionale schaal de komende jaren zal ontwikkelen.

5.3

De meerjarenvisie voor samenwerking behelst minimaal vijf jaar en wordt zonodig jaarlijks geactualiseerd. Ze maakt onderdeel uit van de jaarlijkse programmering van samenwerking, zoals beschreven in artikel 7 van deze bestuursovereenkomst.

6.

GEMEENSCHAPPELIJK KADER

6.1

Partijen hanteren ter bevordering van een uniforme en effectieve aanpak van overtredingen een gemeenschappelijke handhavingstrategie welke betrekking heeft op afstemming en uniformering van de wijze waarop sancties worden genomen. De gemeenschappelijke handhavingstrategie voldoet aan de landelijk gestelde kaders in de landelijke sanctiestrategie. Met behulp van deze gemeenschappelijke handhavingstrategie voeren de partijen conform dezelfde criteria hun handhavingproces uit.

6.2

Een vastgestelde gemeenschappelijke handhavingstrategie voor het integrale omgevingsrecht maakt onderdeel uit van deze overeenkomst.

6.3

De gemeenschappelijke handhavingstrategie wordt minimaal tweejaarlijks geëvalueerd, opdat de afspraken in overeenstemming blijven met de op dat gebied zich voordoende algemene ontwikkelingen en algemeen verbindende voorschriften. Wijzigingen van de gemeenschappelijke handhavingstrategie worden overeenkomstig artikel 16 vastgesteld.

ARTIKEL 7.

PRIORITERING EN PROGRAMMERING

7.1

Partijen stellen op basis van de meerjarenvisie voor samenwerking en zoveel als mogelijk op basis van de door de Seph’s bij partijen te inventariseren eigen prioriteiten, in onderlinge afstemming, jaarlijks het regionaal werkprogramma en een gemeenschappelijk handhavingsprogramma op en vast voor de handhavingsamenwerking op het gebied van het integrale omgevingsrecht; deze beslaat het komende kalenderjaar. Hierin wordt beschreven: – hoe de samenwerking bij de handhaving van het omgevingsrecht gestalte krijgt; – wat de regionale, provinciale en landelijke prioriteiten zijn in de samenwerking voor de programmaperiode; – hoe deze prioriteiten zijn terug te vinden in structurele, tijdelijke en ad hocvormen van samenwerking genoemd in het programma; – rond welke projecten en activiteiten de uitvoering van de samenwerking meer expliciet vorm wordt gegeven door het formeren van een gezamenlijk handhavingteam.

7.2

Het gemeenschappelijk handhavingsprogramma wordt voorbereid door de Servicepunten handhaving in samenwerking met de provincie in haar rol als coördinator van de samenwerking.

7.3

a. Het regionale werkprogramma wordt vastgesteld in het B-RHO van de betreffende regio; b. Het gemeenschappelijke handhavingsprogramma wordt vastgesteld in het B-PHO met in achtneming van de regionaal vastgestelde werkprogramma’s BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

ARTIKEL

11

7.4

Bij de op- en vaststelling van gemeenschappelijke handhavingsprogramma’s wordt rekening gehouden met het landelijke handhavingsprogramma c.q. de landelijke prioriteiten terzake de handhaving. Daartoe worden de procedures op elkaar afgestemd.

7.5

Partijen waarborgen de uitvoering van de gemeenschappelijk gemaakte afspraken, ondermeer door te zorgen voor een vertaling van het gemeenschappelijk handhavingsprogramma naar het handhavingsprogramma voor de eigen organisatie.

ARTIKEL 8. 8.1

In het handhavingsprogramma wordt per project een partij als bestuurlijk verantwoordelijke (‘eigenaar’) aangewezen. De voor het project bestuurlijk verantwoordelijke partij draagt zorg voor de operationele aansturing op hoofdlijnen, voor de externe communicatie en de terugkoppeling naar het bestuurlijke overleg. Tevens is de bestuurlijk verantwoordelijke aanspreekpunt indien zich knelpunten voordoen in de voortgang van een project.

8.2

Daarnaast wordt in het handhavingsprogramma voor elke project een ambtelijk verantwoordelijke (projectleider) benoemd. Dit is of een medewerker van één van de partijen dan wel een medewerker van het Servicepunt handhaving of van de provincie (in haar rol als coördinator).

8.3

In het programma wordt per project of activiteit vastgelegd op welke wijze de uitvoering concreet ter hand wordt genomen (doel, resultaat, wijze van uitvoering, planning en middelenbeslag). De partijen nemen deel aan de regionale projecten/activiteiten met behoud van ieders eigen wettelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

ARTIKEL 9.

12

OPERATIONELE AANSTURING

SERVICEPUNT HANDHAVING (SEPH)

9.1

Binnen de provincie Noord-Brabant is de coördinatierol van de handhavingsamenwerking ondergebracht bij de provincie.

9.2

Er is per regio (zoals beschreven in artikel 4.) een Servicepunt handhaving ingesteld, dat voor de betreffende regio werkzaam is. Het Servicepunt handhaving voert faciliterende werkzaamheden uit ten behoeve van de handhavingsamenwerking en dient zo als katalysator tussen de partijen. Het Servicepunt verricht werkzaamheden ten dienste van alle partijen in de regio. De taak van het Servicepunt handhaving bestaat in ieder geval uit onderstaande componenten: – faciliteren van handhavingprocessen en bijbehorende overlegstructuren; – mede zorgdragen voor de uitvoering van het gemeenschappelijke handhavingsprogramma; – faciliteren van de informatie-uitwisseling; – fungeren als kenniscentrum (innovatie) en het in dit kader mede zorg dragen voor het vormgeven en faciliteren van de ontwikkeling naar een professionele en integrale handhaving door partijen.

9.3

Het College van de Gedeputeerde Staten brengt namens partijen de regionale Servicepunten in de handhavingsregio’s Midden- en West-Brabant, Brabant-Noord en Brabant-Zuidoost onder bij respectievelijk de Regionale Milieudienst West-Brabant, het RMB (Brabant-Noordoost) en de SRE Milieudienst. Hiertoe wordt een overeenkomst gesloten met betreffende milieudiensten waarin duidelijk wordt gesteld onder welke condities de servicepunten worden ondergebracht bij de betreffende milieudiensten, opdat het College van de Gedeputeerde Statenhaar coördinatierol, zoals die in artikel 3.2 is aangegeven, goed kan vervullen. Alle betrokken partijen kunnen het College van de Gedeputeerde Staten aanspreken op de taakuitvoering van het Servicepunt.

9.4

Het Servicepunt handhaving wordt op basis van het vastgestelde werkprogramma aangestuurd door de respectievelijke directeur van de Regionale Milieudienst WestBrabant, het RMB (Brabant-Noordoost) en de SRE Milieudienst.

ARTIKEL 10.

INFORMATIE-UITWISSELING

10.1 Partijen wisselen informatie uit die nodig is voor een goede samenwerking. De uitwisseling van informatie dient twee doelen: – het op een gecoördineerde wijze invulling geven aan de uitvoering van de bestuursrechtelijke en of strafrechtelijke handhaving; – het op een gecoördineerde wijze richting geven aan het gezamenlijke handhavingproces. Voor de informatie-uitwisseling wordt onderscheid gemaakt tussen operationele informatie-uitwisseling en beleidsmatige informatie-uitwisseling. 10.2 Partijen wisselen op operationeel niveau informatie uit om tot een daadkrachtige en adequate gezamenlijke aanpak in de handhaving c.q. oplossing van probleemsituaties te komen. 10.3 Deelnemende partijen wisselen op beleidsmatig gebied informatie uit via het Gezamenlijk Handhavingsprogramma, het Gezamenlijk Jaarverslag en de beleidsoverleggen;

11.1

OVERLEGVORMEN Er is op provinciaal en regionaal niveau een bestuurlijk en ambtelijk handhavingsoverleg, afgekort B-PHO en A-PHO op provinciaal niveau en B-RHO en A-RHO op regionaal niveau. Het B-PHO wordt voorgezeten door de Commissaris van de Koningin, het A-PHO door een managementlid van de provincie. Op regionaal niveau kiezen de deelnemers de voorzitter. Alle partijen in de betreffende regio zijn lid van het RHO.

11.2 De taak van de in het eerste lid genoemde handhavingsoverleggen is besluitvorming (op bestuurlijk niveau) en voorbereiding ervan (op ambtelijk niveau) omtrent die zaken die provinciebreed, respectievelijk regiobreed uniformiteit behoeven, met name: – het gemeenschappelijk handhavingsprogramma als bedoeld in artikel 7, de evaluatie als bedoeld in artikel 20 en de jaarrapportage als bedoeld in artikel 13; – de meerjarenvisie als bedoeld in artikel 5;

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

ARTIKEL 11.

13

– gezamenlijke prioriteiten; – de handhavingstrategie als bedoeld in artikel 6; – organisatorische en financiële aangelegenheden die de gehele regio onderscheidelijk de provincie aangaan, waaronder de taakuitvoering van het Servicepunten handhaving als bedoeld in artikel 9; – die zaken, waarin betrokken partijen op regionaal of provinciaal niveau uniformiteit wensen, bijvoorbeeld rond actuele thema’s maar ook voor structurele taken. Besluitvorming vindt op basis van consensus plaats. 11.3 De vertegenwoordiging van de in het eerste lid genoemde handhavingsoverleggen bestaat op bestuurlijk niveau uit de verantwoordelijk bestuurder voor handhaving en op ambtelijk niveau uit een persoon die, voor zover van toepassing en waar aan de orde toegroeiende naar een integrale vertegenwoordiging, alle handhavingstaken op het gebied van de grijze, blauwe, groene en rode wet- en regelgeving van betrokken handhavingpartner vertegenwoordigt. Betreffende ambtelijk vertegenwoordiger kan met mandaat namens betrokken partij afspraken maken in het overleg. 11.4

ARTIKEL 12.

Per regio worden er op het niveau van de politiedistricten of clusters uitvoeringsoverleggen georganiseerd. Doel van deze uitvoeringsoverleggen is het bespreken van bestuurlijke en/of strafrechtelijke uitvoeringszaken op handhavingsgebied die in het betreffende politiedistrict of –cluster spelen en die voor meerdere partijen in het betreffende politiedistrict of –cluster van belang zijn. Alle partijen in het betreffende gebied die concrete uitvoeringszaken behartigen zijn actueel of potentieel lid van het uitvoeringsoverleg, naargelang door het RHO van de regio binnen welke het politiedistrict of –cluster is gelegen is bepaald.

HANDHAVINGSMONITOR

Partijen hanteren voor de monitoring van de handhavingsinspanningen de landelijke monitor. In deze monitor is de gegevensvraag op landelijk niveau (voor de jaarlijkse handhavingsbrief aan de Tweede Kamer), op provinciaal niveau (voor de provinciaal regisseur) en op regionaal niveau (t.b.v. de jaarrapportage als bedoeld in artikel 13) verenigd.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

ARTIKEL 13.

14

JAARRAPPORTAGE

13.1 Het Seph stelt jaarlijks, op een vóór 1 juli vast te stellen datum, een rapportage op met betrekking tot haar bijdrage aan de handhavingssamenwerking. In de rapportage worden per samenwerkingsregio de volgende thema’s behandeld: – realisatie van de programmapunten (in termen van producten, tijd en middelen); – relatie tussen geplande en gerealiseerde inzet; – mate waarin de (handhavings)doelen gerealiseerd zijn; – motivering waarom inzet en resultaten al dan niet gerealiseerd zijn; – evaluatie van de planning; – evaluatie van de werkwijze; – conclusies en aanbevelingen. Verder wordt in de rapportage de realisatie van de verbeterpunten als beschreven in de notitie Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant beschouwd.

13.2 Op basis van de rapportages van de partijen stellen de regionale servicepunten handhaving in een jaarrapportage op omtrent de uitvoering van de handhavingsamenwerking. Een samenvatting van de eigen handhavingtaakuitvoering van de afzonderlijke partijen vormt een bijlage bij de jaarrapportage. 13.3 De jaarrapportage wordt door elk B-RHO en vervolgens in het B-PHO vastgesteld. Het B-PHO zendt de vastgestelde verslagen naar besturen van alle partijen.

ARTIKEL 14.

FINANCIERING

14.1 De vaste kosten voor de samenwerking worden gedragen door de dagelijkse besturen van de provincie, de gemeenten en de waterschappen. De vaste kosten van de samenwerking bestaan uit: – personele kosten servicepunt handhaving; – huisvestings- en bureaukosten servicepunt handhaving (inclusief reguliere overleggen); – vaste kosten informatie-uitwisseling (indien niet ondergebracht in personele of bureaukosten servicepunt); – personele kosten coördinatierol; – kosten voor de uitvoering van het regionale werkprogramma. 14.2 De vaste kosten voor de coördinatierol worden geheel gedragen door de provincie. 14.3 De vaste kosten voor de servicepunten handhaving worden per regio gedragen door: – de gemeenten, omvattende 70% van de totale vaste kosten, gebaseerd op een jaarlijks te indexeren bedrag per inwoner van 0,188, (peildatum 1-1-2005); – de provincie, omvattende 20% van de totale vaste kosten, bestaande uit een jaarlijks te indexeren vaste bijdrage; – de waterschappen, omvattende 10 % van de totale vaste kosten, bestaande uit een jaarlijks te indexeren vaste bijdrage per waterschap. 14.4 De variabele kosten van de samenwerking bestaan uit de jaarlijkse bijdragen (personeel, materieel en financieel) aan de uitvoering van specifiek te benoemen activiteiten in het kader van het regionale, provinciebrede of landelijke projecten die niet kunnen worden bekostigd uit de vaste kosten. De variabele kosten worden jaarlijks op basis van de begroting van de partijen beschikbaar gesteld en de besteding van deze middelen worden expliciet benoemd in het regionale werkprogramma en van daaruit ook in het gemeenschappelijk handhavingsprogramma.

14.6 Aan partijen die geen bijdrage leveren aan de vaste kosten van de handhavingssamenwerking wordt op de variabele kosten c.q. de door hen daartoe te leveren financiële bijdrage een samenwerkingsopslag in rekening gebracht, waarvan de hoogte jaarlijks door het B-PHO wordt bepaald. 14.7 Specifiek geclausuleerde bijdrages aan de samenwerking (projectgelden) worden onder coördinatie van de provincie ingebracht in de regionale werkprogramma’s en het

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

14.5 De variabele kosten worden in rekening gebracht bij alle partijen die deelnemen aan c.q. opdracht geven tot de in artikel 14.4 bedoelde specifieke activiteiten gericht op het uitvoeren van nader te specificeren werkzaamheden te verrichten door de servicepunten of de provincie als coördinator.

15

gemeenschappelijk handhavingsprogramma. Voor zover er voor deze geclausuleerde bijdrages sprake is van een verplichte keerzijde financiering wordt hierin voorzien door de inbreng van middelen die partijen leveren in het kader van de vaste en variabele kosten van de samenwerking in het kader van deze bestuursovereenkomst. 14.8 De per regio beschikbaar gestelde gelden komen op basis van het regionale werkprogramma ten goede aan de betreffende regio. Waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van efficiëntievoordelen door de uitvoering van de regionale werkprogramma’s op provinciale schaal te bundelen. Waar dit aan de orde is wordt dat verankerd in het gemeenschappelijke handhavingsprogramma. 14.9 In het handhavingsprogramma wordt jaarlijks vastgelegd op welke wijze de bijdrage van partijen wordt ingezet c.q. wat de in dat betreffende jaar de programmaonderdelen te financieren uit de vaste kosten zijn en voor welke programmaonderdelen een additionele financiering geldt. Tevens wordt in het handhavingsprogramma aangegeven de inzet in personele, materiële en financiële zin op zowel regionaal als provinciaal niveau. In het programma wordt onderscheid gemaakt naar vaste en additionele programma-elementen. Dit handhavingsprogramma is gebaseerd op de werkprogramma’s van de regio, welke per regio in het B-RHO worden vastgesteld. 14.10 Alle partijen betalen hun bijdragen welke betrekking hebben op zowel de vaste kosten, als de variabele kosten, jaarlijks aan de provincie, die zorgdraagt voor de betaling van de kosten van de servicepunten. Het College van de Gedeputeerde Staten legt hierover jaarlijks verantwoording af aan het B-PHO.

ARTIKEL 15.

LOOPTIJD BESTUURSOVEREENKOMST

15.1 De bestuursovereenkomst heeft een looptijd van 5,5 jaar en treedt 1 juli 2007 in werking.

ARTIKEL 16. 16.1

WIJZIGING OVEREENKOMST Elke partij kan voorstellen doen tot het tussentijds wijzigen of aanvullen van deze overeenkomst.

16.2 Een dergelijk voorstel wordt besproken in een vergadering van B-RHO’s en het B-PHO.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

16.3 Na instemming van het B-PHO wordt het voorstel geacht te zijn aangenomen tenzij ten minste één van de partijen binnen acht weken na verzending van het voorstel schriftelijk aan het secretariaat van het Provinciaal Handhavingsoverleg te kennen heeft gegeven het niet met het voorstel eens te zijn.

16

ARTIKEL 17. 17.1

OPZEGGING Elke partij mag haar deelname aan de bestuursovereenkomst met inachtneming van een opzegtermijn van zes maanden schriftelijk opzeggen, mits gemotiveerd wordt ingegaan op de veranderende omstandigheden die daartoe de aanleiding zijn.

17.2 Opzegging van de bestuursovereenkomst ontslaat een partij gedurende de vastgestelde looptijd van de overeenkomst niet van de financiële verplichtingen zoals overeengekomen in artikel 14.3. 17.3 Indien een partij de bestuursovereenkomst opzegt, beraden de overige partijen, vertegenwoordigd in het B-PHO, zich over de mogelijke gevolgen voor de samenwerking en de bestuursovereenkomst.

ARTIKEL 18.

TOETREDING

Toetreding tot de bestuursovereenkomst is mogelijk met instemming van het B-PHO en door een schriftelijk verzoek van de toetredende partij.

ARTIKEL 19.

GESCHILLENREGELING

Alle geschillen die voortvloeien uit deze bestuursovereenkomst of afspraken die daarmee samenhangen, worden –indien voorafgaand overleg tussen de betrokken partijen op ambtelijk en bestuurlijk niveau niet tot overeenstemming heeft geleid- beslecht door een bindend advies, te geven door meerdere binnen vier weken te benoemen adviseurs. De bij het geschil betrokken partijen wijzen elk één adviseur aan, die in onderling overleg een derde adviseur benoemen. Er is sprake van een geschil, indien een van de partijen dat schriftelijk aan de andere partij(en) meedeelt.

ARTIKEL 20

EVALUATIE

20.1 Partijen evalueren telkens aan het einde van de looptijd de uitvoering en werking van de bestuursovereenkomst. 20.2 Binnen twee jaar wordt een tussentijdse evaluatie gehouden waarbij met name de verbreding van de samenwerking naar het omgevingsrecht en de handhavingstrategie wordt onderzocht. Bij deze tussentijdse evaluatie wordt ook betrokken de notitie ‘Nieuwe impulsen handhavingssamenwerking Noord-Brabant, deel 1 en deel 2. 20.3 De provincie neemt het initiatief tot de evaluatie en begeleidt de totstandkoming van het evaluatieverslag. Partijen verlenen hun medewerking aan de evaluatie.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

20.4 Het evaluatieverslag wordt besproken in de Regionale en Provinciale Handhavingsoverleggen.

17

18

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

1.

het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant,

2.

de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, handelend in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan,

3.

de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, handelend in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan,

4.

de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, handelend in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan,

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Aldus overeengekomen en in enkelvoud ondertekend op 29 juni 2007 te ’s-Hertogenbosch

19

20

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Aalburg,

6.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Alphen-Chaam,

7.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Asten,

8.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Baarle-Nassau,

9.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom,

10.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Bergeijk,

11.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze,

12.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Best,

13.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Bladel,

14.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Boekel1,

1 Gelet op de brief van het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Boekel, d.d. 28 juni 2007

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

5.

21

22

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Boxmeer,

16.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Boxtel,

17.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Breda,

18.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Cranendonck,

19.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Cuijk,

20.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Deurne,

21.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen,

22.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen,

23.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Eersel,

24.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven,

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

15.

23

24

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur, 2

26.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Geertruidenberg,

27.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Geldrop-Mierlo,

28.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel,

29.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Gilze en Rijen,

30.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Goirle,

31.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Grave,

32.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Haaren,

33.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge,

34.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Heeze-Leende,

2 Gelet op de brief van het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Etten-Leur, d.d. 28 juni 2007

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

25.

25

26

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond,

36.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente ‘s-Hertogenbosch,

37.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden,

38.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Hilvarenbeek,

39.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Laarbeek,

40.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd,

41.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Lith,

42.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand,

43.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdonk,

44.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Mill en Sint Hubert,

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

35.

27

28

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk,

46.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,

47.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot,

48.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk,

49.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout,

50.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Oss,

51.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden,

52.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal,

53.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen,

54.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Schijndel,

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

45.

29

30

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Sint Anthonis,

56.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel,

57.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Oedenrode,

58.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Someren,

59.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Son en Breugel,

60.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen,

61.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg,

62.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Uden,

63.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard,

64.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel,

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

55.

31

32

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Veldhoven,

66.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Vught,

67.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Waalre,

68.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Waalwijk,

69.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Werkendam,

70.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Woensdrecht,

71.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Woudrichem,

72.

het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert,

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

65.

33

34

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

het dagelijks bestuur van het Waterschap Brabantse Delta,

74.

het dagelijks bestuur van het Waterschap Aa en Maas,

75.

het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel,

76.

het dagelijks bestuur van het Waterschap Rivierenland,

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

73.

35

36

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

INTENTIEVERKLARING HANDHAVINGSAMENWERKING OMGEVINGSRECHT NOORD-BRABANT In de voorgaande jaren zijn in de provincie Noord-Brabant in een Strafrechtelijk Complement bij de Bestuursovereenkomst Handhaving Omgevingsrecht afspraken gemaakt tussen het Openbaar Ministerie en de politiekorpsen over samenwerking en informatieuitwisseling bij de uitvoering van de strafrechtelijke milieutaak. Beide waren gericht op de samenwerking tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke kolom. De rol die de arrondissementsparketten hadden bij de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving, met inbegrip van de sturing van de opsporing en de handhavingsamenwerking met bestuurlijke instanties op dit terrein, is grotendeels overgenomen door het Functioneel Parket. Het Functioneel Parket, Handhavingseenheid ’s-Hertogenbosch, en de politieregio’s BrabantNoord, Brabant-Zuidoost en Midden en West Brabant onderschrijven ook voor de komende jaren het belang van de samenwerking in de handhaving van het omgevingsrecht. Deze partijen in de strafrechtelijke kolom maken binnen de provinciale en regionale handhavingsoverleggen met de bestuursrechtelijke partners afspraken over zowel de handhavingstaken van beide als over de coördinatie van handhavingsamenwerking en informatieuitwisseling. Deze afspraken zijn gericht op het gezamenlijk benoemen van de belangrijkste handhavingproblemen op basis van gedeelde risicoanalyses. Op basis daarvan kan worden bepaald welke inzet iedere partij in de handhaving pleegt om het beoogde doel, resultaat of effect te bewerkstellingen. Met respect voor ieders verantwoordelijkheid leveren het Openbaar Ministerie en Politie aldus gezamenlijk hun strafrechtelijk aandeel in de integrale handhaving van het omgevingsrecht in de provincie Noord-Brabant.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

’s-Hertogenbosch, 29 juni 2007

37

38

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

VOOR HET OPENBAAR MINISTERIE : Teamhoofd Handhavingseenheid ’s-Hertogenbosch van het Functioneel Parket,

VOOR POLITIEREGIO BRABANT-NOORD : De korpsbeheerder van de politieregio Brabant-Noord,

De Korpschef van de politieregio Brabant-Noord

VOOR POLITIEREGIO BRABANT-ZUIDOOST: De korpsbeheerder van de politieregio Brabant-Zuidoost,

De Korpschef van de politieregio Brabant-Zuidoost

VOOR POLITIEREGIO MIDDEN EN WEST BRABANT: De korpsbeheerder van de politieregio Midden en West Brabant,

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

De Korpschef van de politieregio Midden en West Brabant

39

40

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

BIJLAGE

-

Gemeenschappelijke handhavingstrategie Zó handhaven we in Brabant; Actualisering 2007, Factsheet en tekst Brabantse handhavingstrategie. Nieuwe impulsen handhavingsamenwerking Noord-Brabant; Deel 1, Toewijding aan de handhaving, 17 oktober 2006. Nieuwe impulsen handhavingsamenwerking Noord-Brabant; Deel 2, Zo gaan we het doen: flexibel en vraaggestuurd!, 2 maart 2007.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

-

41

42

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

ZÓ HANDHAVEN WE IN BRABANT, ACTUALISERING 2007 Met als doel het waarborgen van een uniforme en snelle aanpak bij constateringen van tekortkomingen is voor de handhaving van het omgevingsrecht de Brabantse handhavingstrategie ontwikkeld. De handhavingstrategie houdt in dat op basis van drie verschillende categorieën van overtredingen wordt gehandhaafd. Elke categorie heeft een eigen aanpak en dus een eigen handhavingtraject. Vanwege de samenloop van wettelijke bevoegdheden met betrekking tot handhaving heeft het handhavingtraject een bestuurs- èn een strafrechtelijke kant. Dit betekent dat bij iedere overtreding samenwerking en afstemming noodzakelijk zijn om te komen tot een effectieve handhaving. De handhavingstrategie moet zich in de praktijk bewijzen. Ter ondersteuning van het gebruik in de praktijk is een schema opgesteld. Hierin wordt de categorie overtreding en de gezamenlijke bestuurs- en strafrechtelijke aanpak op een inzichtelijke manier zijn uitgebeeld. (zie achterzijde). Verder is er voor de handhaver een handreiking. Deze is digitaal beschikbaar op www. sephbrabant.nl. De volgende categorieën overtredingen zijn te onderscheiden: Overtreding met acuut gevaar voor de fysieke leefomgeving Categorie 1 overtredingen Hieronder vallen overtredingen die voldoen aan één of meer van de volgende criteria: Overtredingen met dreigende en/of onomkeerbare schade voor de fysieke leefomgeving van enige betekenis; Overtredingen met (dreigende) risico’s voor de volksgezondheid; Overtredingen die duiden op een calculerende en/of malafide instelling van de overtreder en commune delicten met relevantie voor de fysieke leefomgeving; Recidive (bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk, termijn 5 jaar). Categorie 2 overtredingen Alle overige overtredingen Fysieke leefomgeving = alle fysieke waarden in de leefomgeving, zoals milieu, waterhuishouding, veiligheid, natuur, landschappelijke of cultuurhistorische waarden en ruimtelijke kwaliteit.

-

- er heeft een veroordeling plaatsgevonden - er is een transactie aangeboden Bestuursrechtelijk: - er is een sanctiebeschikking tegen de overtreder genomen

Samenloop van overtredingen Bij de samenloop van categorieën van overtredingen van de fysieke leefomgeving mag er niet lichter worden opgetreden.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Recidive Strafrechtelijk:

43

Optreden tegen andere overheden en eigen overheid Ook hier geldt “afspraak is afspraak”. Nog meer dan bij particulieren gelden hier nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid van de normerende overheid. Afwijkingen van de strategie verantwoorden (in beschikking, correspondentie of dossier). Afwijken mag want handhaving op maat is de norm, mits dit gemotiveerd gebeurt.

SCHEMA HANDHAVINGSTRATEGIE Bestuursrechtelijk traject

Strafrechtelijk traject

Er wordt een overtreding geconstateerd

Ja Overtreding met acuut gevaar?

Direct toepassen van bestuursdwang – geen begunstigingstermijn – afschrift aan relevante partners

–

proces-verbaal en eventuele voorlopige maatregel

–

proces-verbaal (laten) opmaken

–

flankerende brief, afschrift flankerende brief aan bevoegd gezag

–

proces-verbaal (laten) opmaken

Nee

Ja CATEGORIE 1 overtreding?

1. Bestuurlijke waarschuwing – voornemen beschikking bekendmaken – termijn zienswijze bekendmaken – afschrift aan relevante partners 2. Handhavingsbeschikking – afschrift aan relevante partners

Nee

Ja CATEGORIE 2 overtreding?

44

1. Brief met hersteltermijn 2. Bestuurlijke waarschuwing – voornemen beschikking bekendmaken – termijn zienswijze bekendmaken – afschrift aan relevante partners en politie 3. Handhavingsbeschikking – afschrift aan relevante partners – bezoek samen met de politie

ZÓ HANDHAVEN WE IN BRABANT ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE 2007 INLEIDING MAATSCHAPPELIJKE POSITIONERING Regels zijn er om te worden nageleefd. De overheid stelt regels aan burgers of bedrijven om nader bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Het gaat bijvoorbeeld om het realiseren van een veilige samenleving, een beoogde ruimtelijke of milieukwaliteit of bescherming van natuur, landschap, grondstoffen, e.d. De regels zijn vastgelegd in wetten of verordeningen en, of in op maat gemaakte vergunningen of toestemmingen. Alle activiteiten van de overheid die er op gericht zijn om tot naleving van de vastgelegde regels te komen kunnen we vatten onder het begrip handhaving. Handhaving kan dus uit een divers aantal handelingen bestaan. Handhaving van het omgevingsrecht1 betreft een overheidstaak. De bevoegde bestuursorganen hebben de taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving. De strafrechtelijke organen, politie en Openbaar Ministerie dragen zorg voor de naleving van wetten, de opsporing en vervolging van strafbare feiten en de uitvoering van strafvonnissen. Het belang van een effectieve handhaving komt maatschappelijk nadrukkelijk in beeld als er iets mis gaat. In betreffende gevallen wordt er het eerst naar de overheid gekeken ook al is er sprake van een zeldzame samenloop van omstandigheden, directe schuld van particulieren of bedrijven of gewoon domme pech. In het oog springende incidenten zijn: -

13-05-2000 01-01-2001 28-09-2003 27-05-2005 27-10-2005 11-07-2006

-

06-08-2006

vuurwerkramp in Enschede cafébrand in Volendam ingestorte steiger Amercentrale Geertruidenberg ingestorte balkons appartementencomplex Maastricht brand cellencomplex Schiphol evacuatie door onveilige bouwconstructie van bewoners Bos en Lommerplein Amsterdam ingestorte trap werf Oudegracht Utrecht

Voor effectieve handhaving is structurele samenwerking en afstemming vereist tussen bestuurlijke en strafrechtelijke partners2 . Samenwerking kan op allerlei manieren plaatsvinden. Voorwaarde is steeds dat partners er voordeel aan hebben en dat ook zo zien. De noodzakelijke samenwerking wordt bevorderd door een uniforme aanpak waarin handhavingspartijen afspraken maken over hoe op te treden bij de overtreding van een regel. Dit geldt temeer door de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (afgekort: Wabo). Het wetsvoorstel stelt centraal dat het voor burgers en bedrijven voortaan mogelijk moet zijn via één overzichtelijke procedure en bij één bevoegd gezag toestemming te kunnen vragen voor hun activiteiten, als die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Het bestuursorgaan dat bevoegd is de omgevingsvergunning te verlenen, is in beginsel belast met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van de omgevingsvergunning. Zoals

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

1.

45

er afstemming- en coördinatievraagstukken zijn voor het proces van vergunningverlening gelden deze ook voor het proces van handhaving. Burger en bedrijf moeten op een uniforme en transparante handhavingaanpak van de overheid kunnen rekenen. Waarbij de overheid professioneel werkende handhavingorganisaties heeft ingericht die voldoen aan algemeen geldende kwaliteitseisen. De afstemming bij de constatering van een overtreding is nodig om tot een juiste handhavingaanpak te komen. Het is belangrijk dat handhavingorganisaties elkaar van de juiste informatie voorzien. In het bijzonder dit laatste punt heeft het onderzoek naar de brand in het cellencomplex in Schiphol laten zien. De Onderzoeksraad voor de Veiligheid toonde in het onderzoek aan dat instanties onvoldoende kritisch zijn ten aanzien van de eigen verantwoordelijkheden. Tevens zijn deze verantwoordelijkheden onvoldoende gecommuniceerd en afgestemd ten opzichte van de verantwoordelijkheden van andere betrokkenen. Laten we voor de organisatie van handhaving in Brabant hieruit lering trekken en hierover een afspraak maken. Zeker nu de verbreding van de handhavingstrategie naar het werkterrein van het omgevingsrecht aan de orde is, waardoor afstemming een nog belangrijker onderwerp wordt. De voorgestelde afspraak is dat bij elke overtreding de afweging wordt gemaakt of de partner(s) over de constatering moet worden geïnformeerd. Verder kan gezamenlijk optreden nodig zijn. De ene instantie versterkt het optreden van de andere. Het gaat hier bijvoorbeeld om het flankerend beleid, het lik-op-stuk-verbaal, de voorlopige maatregel en de politietransacties. Verder is het in het kader van rechtsgelijkheid en geloofwaardigheid van de overheid van belang dat alle handhavingspartijen binnen de provincie Noord-Brabant op uniforme wijze handhaven. Dit betekent dat de partijen in gelijke gevallen gelijk handelen en dat hun handelen transparant wordt gemaakt. Hiermee wordt tevens bereikt dat de effectiviteit van de handhaving toeneemt en daarmee een betere naleving van de regelgeving ten behoeve van de bescherming van de leefomgeving. De strategie geeft inzicht in afspraken, handelwijzen, afstemming en informatie uitwisseling door de verschillende instanties na de constatering van een overtreding. Het is daarmee een beschrijving over de wijze waarop sanctionerend wordt opgetreden. Met de inwerkingtreding van deze sanctiestrategie wordt de voorganger van deze strategie “Zo handhaven wij in Brabant” d.d. 1 januari 2004 verbreed naar het omgevingsrecht. Deze strategie treedt in gelijktijdig met de nieuwe Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht in werking op 1 juli 2007.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

De handhavingstrategie is geschreven om toegepast te worden door alle toezichthoudende en opsporingsinstanties die de Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht 2007 hebben ondertekend. Dit zijn de Brabantse gemeenten, de provincie Noord-Brabant, het Openbaar Ministerie, de politie, de Waterschappen, de Algemene Inspectiedienst van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, Rijkswaterstaat en de VROMInspectie van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

46

LEESWIJZER Hoofdstukken 1 tot en met 9 geven het kader aan waarin de nieuwe strategie is ontstaan en moet worden toegepast. Centraal hierbij is de gedachte dat iedere overtreding een passende reactie moet krijgen met in acht name van het beginsel van rechtsgelijkheid. Vervolgens wordt in hoofdstuk 10 ingegaan op de manier waarop sneller repressief handhaven mogelijk is. Deze aanpak is samengevat in een schema dat in hoofdstuk 11 is opgenomen en voorzien is van een toelichting. Tot slot is een begrippenlijst opgenomen waarnaar de noten verwijzen. 2.

HET PROCES Na een intensieve discussie met alle partners is op 1 januari 2004 de sanctiestrategie: 'Zò handhaven we in Brabant' in werking getreden. Het jaar 2004 is door de Brabantse handhavingspartners gebruikt om de strategie te implementeren. Door alle instanties zijn de besluiten tot vaststelling van de strategie genomen. Eind 2004 is een tussenevaluatie naar de strategie uitgevoerd. Dit om vroegtijdig te ontdekken of er weeffouten in de strategie zitten. Na een enquête bij alle partners, en regionale sessies is in het Bestuurlijk Provinciaal Handhavingsoverleg Milieu (B-PHOM) van 30 maart 2005 overleg vastgesteld dat de strategie voldoet.

3.

HET BELANG VAN NALEVING Handhaving van voorschriften, vergunningen of algemene regels is handhaving van een gestelde norm. Voordat die norm tot stand kwam is er op tal van manieren commentaar, inspraak3 en democratische controle mogelijk geweest. En na alle afweging van belangen is de norm vastgelegd in een wet, verordening of besluit: een publiek contract. En zoals dat geldt bij elk contract: afspraak is afspraak en de norm staat niet meer ter discussie. Bij het inrichten van werkplannen zal het toezichthoudend bevoegd gezag vanzelfsprekend prioriteiten stellen en meer aandacht geven aan belangrijke potentiële gevolgen en aan dubieuze burgers of bedrijven. Maar eenmaal geconstateerd moet elke overtreding, ook een minder zware overtreding van een goedwillende burger of bedrijf, een passende reactie krijgen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Eind 2006 is opnieuw een evaluatie uitgevoerd. Hiervoor waren twee redenen. Ten eerste vanwege de afspraak in de Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht om de strategie twee jaarlijks te evalueren. Ten tweede vanwege de verlenging van de Bestuursovereenkomst. Vanuit de partners is de wens aangegeven om de sanctiestrategie te verbreden naar het rode, groene en paarse kleurspoor. Verder is in de discussie over de Bestuursovereenkomst het werken conform de strategie aan de orde gesteld. Op basis van gegevens uit het jaarverslag dat met de gezamenlijke handhavingspartners wordt vastgesteld kan worden opgemaakt dat veel bestuurlijke partners niet conform de strategie werken. De evaluatie die in 2006/2007 is uitgevoerd heeft zich gericht op bovenbedoelde elementen. Enerzijds is onderzocht waarom partijen niet conform de strategie werken (structuur of cultuur aspect) en anderzijds of de strategie verbreed kan worden naar het gehele werkterrein van het omgevingsrecht. Op basis van de afspraak zoals vastgelegd in de Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht vindt de volgende evaluatie in 2009 plaats. De verbreding van de handhavingstrategie naar het omgevingsrecht is dan hoofdthema.

47

4.

HET BELANG VAN HANDHAVING Handhaving van de naleving van de publieke contracten is van belang om de volgende redenen: a) De voorkoming van herhaling, beperking van schade en herstel in de oorspronkelijke toestand; b) Het wegnemen van ongerechtvaardigd voordeel dat de overtreder heeft genoten; c) De bevestiging van normen gesteld in het belang van: - de veiligheid, behoud van natuur, landschap, milieu, ruimtelijke kwaliteit, waterhuishouding en de volksgezondheid; - de geloofwaardigheid van de (normerende) overheid; - de mogelijkheid tot overheidscontrole (meetvoorschriften c.a.); - eerlijke concurrentieverhoudingen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

In deze Brabantse handhavingstrategie zijn deze algemene doelen toespitst op de voor eigen handhavingpraktijk geldende, prioritaire nalevingsdoelen. Zulke toegespitste “handhavinguitvoeringsmethoden” zijn ook nodig wanneer het bevoegd gezag, bijvoorbeeld in een speciaal geval van implementatie van nieuwe regelgeving, bewust een iets andere toezichtstrategie dan de hoofdlijn wil inzetten, bijvoorbeeld omdat de naleving meer gediend is met een extra voorlichtings- of waarschuwingsactie.

48

5.

HET BELANG VAN ZOWEL STRAFRECHTELIJK4 ALS BESTUURSRECHTELIJK5 OPTREDEN De instrumenten van het bestuursrechtelijk optreden richten zich vooral op het herstel van de situatie, dus op het wegnemen van de overlast of de aantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen. De instrumenten van het strafrecht richten zich vooral op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Omdat bij vrijwel elke overtreding van voorschriften beide aspecten aan de orde zijn is vrijwel altijd een weloverwogen combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden wenselijk.

6.

LEGALISATIEMOGELIJKHEID In het licht van de besproken nalevingsdoelen (hoofdstuk 4 Het belang van handhaving) wordt nader stilgestaan bij de mogelijkheid tot legalisatie van een overtreding. Gangbare jurisprudentie lijkt voeding te geven aan de theorie dat niet zou kunnen worden opgetreden tegen bijvoorbeeld het zonder vergunning in werking hebben van een inrichting, indien voor die inrichting zonder problemen alsnog een vergunning zou kunnen worden verleend. Die conclusie is echter niet zonder meer juist. Zeker is het van belang om te weten of alsnog een vergunning mogelijk is. Maar dan nog moet tevens worden afgewogen of inmiddels concurrentieverhoudingen zijn verstoord, het algemeen normbesef geweld is aangedaan, er ten tijde van het handhavingsbesluit zicht was op legalisatie, etcetera. Indien er, ondanks legalisatiemogelijkheid, zulke handhavingsdoelen zijn geschaad dan is er wel degelijk legitimatie voor handhavend optreden. Naar de aard van de gezochte sanctie ligt in zo’n geval de inzet van het strafrecht – in dit geval dus op aangeven van het bestuur- het meest voor de hand, maar het is wenselijk dat het bestuur redenen ziet om toch (ook) bestuursrechtelijk op te treden. De rechtvaardigingsgronden moeten dan natuurlijk wel in de handhavingsbeschikking worden benoemd; anders is de kans groot dat men aanloopt tegen de eerder genoemde “gangbare” jurisprudentie.

7.

ANDERE OVERHEDEN EN EIGEN OVERHEID Handhaving van een publiek contract, aangegaan met een andere overheid of met een ander onderdeel van de eigen overheid is niet anders dan anders. Ook daar geldt: “afspraak is afspraak”. Nog meer dan bij particulieren gelden daar nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid van de normerende overheid.

Hooguit kunnen er juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van de rijksoverheid of bij het bestuurlijk optreden tegen de eigen overheid. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument van handhaving; zowel intern als extern moet maximale transparantie beoogd worden. Ter ondersteuning van dit proces wordt een protocol opgesteld. Dit protocol is een richtinggevende handreiking voor de handhavingspartners. 8.

FLANKEREND BELEID5 VAN HET OM In de arrondissementen Breda en ‘s-Hertogenbosch zijn goede ervaring opgedaan met zogenaamd “flankerend beleid” door het OM. Dit betekent dat parallel aan de bestuurlijke waarschuwing de Officier van Justitie een waarschuwingsbrief aan de overtreder stuurt. Hierin wordt aangekondigd dat bij herhaling of voortduring van de overtreding strafrechtelijk zal worden opgetreden1. De flankerende brief wordt in opdracht van de Officier van Justitie door het Regionale Milieuteam van de politie aan de overtreder verzonden. Voor dat deze brief uitgaat, controleert de politie of aan de criteria van de strategie wordt voldaan. Als van flankerend beleid wordt afgezien wordt dit met een toelichting teruggekoppeld aan de betrokken bestuurlijke instantie. In de flankerende brief wordt aan de overtreder gemeld dat het OM op de hoogte is van het gepleegde strafbare feit. Als de overtreder binnen de door het bestuurlijke bevoegde gezag aangegeven termijn de overtreding beëindigd, zal worden afgezien van strafrechtelijk optreden. Als de overtreding wordt voortgezet heeft de politie de opdracht om proces verbaal op te maken. Een afschrift van de flankerende brief wordt aan het bevoegde gezag gestuurd. HANDHAVING OP MAAT, DOOR SCHEIDING IN PREVENTIEVE HANDHAVING7 EN REPRESSIEVE HANDHAVING7

Het overheidsbeleid is erop gericht om de eigen verantwoordelijkheid van personen, organisaties en bedrijven te bevorderen. Naarmate men hier aantoonbaar in slaagt zou men dan kunnen rekenen op een andere overheidsrol waarin minder het middel en meer het doel wordt voorgeschreven en gecontroleerd. Met de nieuwe sanctiestrategie wordt de handhaving afgestemd naar de mate waarin personen, organisaties en bedrijven haar eigen verantwoordelijkheid tonen. Door het aanbrengen van een duidelijke scheiding in het toezicht (preventieve handhaving) en het sanctionerend optreden (repressieve handhaving) kan in het preventieve traject het toezicht op diverse wijze vorm worden gegeven, passend bij de aard en complexiteit en rekening houdend met de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen. Op het moment dat er sprake is van een overtreding en het repressieve traject aanvangt, dient omwille van de rechtsgelijkheid geen onderscheid tussen categorieën overtreders te worden gemaakt, met uitzondering van het criterium recidive (hierbij is de calculerende en malafide instelling inbegrepen). Wanneer recidive zich voordoet, rechtvaardigt dat een sneller repressief optreden. Dit betekent dat er dan in het repressieve traject rekening wordt gehouden met de overtreder en niet slechts met de overtreding. 1 De Brabantse waterschappen passen flankerend beleid toe als het gaat om overtredingen bij eigen inrichtingen of overtredingen van andere overheden. In de andere gevallen wordt na de waarschuwingsbrief en bij voortduring van de gesignaleerde overtreding procesverbaal opgemaakt door de Buitengewoon opsporingsambtenaar van het Waterschap.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

9.

49

tijd

voorbereiding rechtsregels

rechtsregels in werking

constatering overtreding

Preventieve handhaving

Repressieve handhaving

handhaafbaarheid

voorlichting

sanctiedreiging

voorlichting

advisering controle (preventief)

toepassen van: - bestuurlijke sancties - strafrechtelijke sancties - privaatrechtelijke sancties

Voorlichting en advisering zijn vormen van preventieve handhaving. Om hieraan invulling te geven verdient het de aanbeveling om het instrument ‘Tafel van elf’ te gebruiken. Enkele onderdelen hieruit, waarmee voorkomen kan worden dat het repressieve handhavingstraject moet worden ingezet, zijn als volgt: de bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving door de doelgroep de mate waarin het beleid en de regelgeving acceptabel wordt gevonden door de doelgroep de mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag van de overheid. De (im)materiële voor- en nadelen die overtreden of naleven van de regel(s) volgen, uitgedrukt in tijd, geld en moeite. 10.

SNELLER REPRESSIEF OPTREDEN DOOR INKORTEN TERMIJNEN EN SANCTIONERINGTRAJECT Met de Brabantse sanctiestrategie wordt ingezet op het snel repressief optreden na constatering van een ernstige overtreding.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Meer snelheid kan bereikt worden door: 1. Het aantal stappen in het handhavingtraject te beperken, 2. De termijnen te bekorten die de overtreder per stap geboden worden om de overtreding ongedaan te maken en die we zelf nemen tussen het zetten van de verschillende stappen (denk aan de interne procedures en aan zaken die wat langer blijven liggen om wat voor reden dan ook).

50

De onderdelen handhavingtraject en inkorten termijnen worden achtereenvolgens toegelicht: HANDHAVINGTRAJECT De handhavingstrategie bestaat uit een samenhangend systeem, een traject van bestuurs- en strafrechtelijke procedures, dat bij repressief optreden wordt toegepast. Deze procedures zijn gerelateerd aan het type overtreding. Het aantal stappen in het handhavingtraject wordt beperkt door het hanteren van de volgende uitgangspunten:

1.

Het systeem moet eenvoudig (en dus duidelijk) in de toepassing zijn. Eenvoudige onderscheidingen bieden de beste garantie voor uniformiteit in aanpak. Hoe ingewikkelder het te hanteren systeem, hoe groter de kans dat er in de uitvoeringspraktijk verschillend mee omgegaan wordt.

2.

Er hoort onderscheid gemaakt te worden naar de ernst van de overtreding. Eerder is de vraag beantwoord of het wenselijk is bij de (repressieve) handhaving een onderscheid te maken naar het type overtreder. Conclusie was dat dit niet nodig is (eventueel wel bij het (preventieve) toezicht, recidive en calculerend – of malafide gedrag). Een ernstige overtreding verdient een strengere en snellere aanpak dan een minder ernstige.

3.

Het gemaakte onderscheid naar de ernst van de overtreding (ad 2) is voor de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak hetzelfde. Dit betekent in de handhavingpraktijk dat zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke handhavers een overtreding in een zelfde categorie moeten indelen.

Op basis van deze uitgangspunten is gekomen tot een indeling in type overtreding: Overtreding met acuut gevaar voor de fysieke leefomgeving Categorie 1-overtredingen Categorie 2-overtredingen Fysieke leefomgeving = alle fysieke waarden in de leefomgeving, zoals milieu, waterhuishouding, veiligheid, natuur, landschappelijke of cultuurhistorische waarden en ruimtelijke kwaliteit. Overtreding met acuut gevaar voor de fysieke leefomgeving: Direct toepassen van bestuursdwang, zonder begunstigingstermijn en direct contact opnemen met de relevante handhavingpartners. Er wordt een PV9 opgemaakt en eventueel een voorlopige maatregel10 opgelegd. Afschriften van correspondentie worden onderling uitgewisseld. Categorie 1- overtreding: Hieronder vallen overtredingen die voldoen aan één of meer van de volgende criteria: Overtredingen met dreigende en/of onomkeerbare schade van enige betekenis voor de fysieke leefomgeving Overtredingen met (dreigende) risico’s voor de volksgezondheid; Overtredingen die duiden op een calculerende en/of malafide instelling van de overtreder en commune delicten met relevantie voor de fysieke leefomgeving. Recidive (bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk, termijn 5 jaar).

RECIDIVE Een criterium bij categorie 1 overtredingen is recidive. Van strafrechtelijke recidive is in juridische zin sprake als er een veroordeling heeft plaatsgevonden. Aanvullend wordt in deze handhavingstrategie voor het strafrechtelijke traject ook van recidive gesproken als het OM een aanbod voor transactie aan de overtreder heeft aangeboden (en deze betaald).

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Categorie 2- overtreding: Dit zijn alle overige overtredingen

51

Voor het bestuurlijke traject is van recidive sprake als een sanctiebeschikking tegen de overtreder is genomen2 . Als een overtreding vaker heeft plaatsgevonden maar de overtreder vanwege juridische constructies verschillend is, is in formele zin geen sprake van recidive. Als kan worden aangetoond dat de overtreder dezelfde natuurlijke persoon betreft dan dient de overtreding te worden aangemerkt als recidive. In de sanctiebeschikking dan wel het proces-verbaal dient dit expliciet te worden verantwoord. In het verlengde van het bovenstaande betekent dit ook dat als een overtreder meerdere locaties binnen Nederland heeft waar de werkzaamheden worden uitgevoerd en daar dezelfde overtreding begaat, deze herhaalde overtreding wordt aangemerkt als recidive. Ook deze situatie dient in de sanctiebeschikking dan wel het proces-verbaal te worden verantwoord. Voor het signaleren van bovenstaande situaties dient het Regionaal Milieuteam van de politie in het Uitvoeringsoverleg het initiatief te nemen om de hiervoor benodigde informatie-uitwisseling tot stand te brengen. De termijn van recidive is gesteld op vijf jaar. Deze termijn gaat in vanaf het moment dat de bestuursrechtelijke sanctiebeschikking dan wel het strafrechtelijke vonnis is genomen. Het onherroepelijk worden van de beschikking dan wel het vonnis wordt in dit kader niet als uitgangspunt genomen.

SAMENLOOP VAN OVERTREDINGEN Bij een controle kunnen meerdere overtredingen met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden vastgesteld. Overtredingen met acuut gevaar moeten natuurlijk direct worden aangepakt. Bij overtredingen die tot categorie 1 én tot categorie 2 behoren is samenloop aan de orde. Bij de samenloop van overtredingen is maatwerk het uitgangspunt. Indien mogelijk wordt voor alle overtredingen de strengere route gevolgd. Deze keuze wordt vooral door efficiëntie overwegingen ingegeven. Bij de samenloop van categorieën van overtredingen mag er niet lichter worden opgetreden. Dit betekent dat een categorie 1 overtreding niet als een categorie 2 overtreding mag worden aangepakt.

INKORTEN TERMIJNEN

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Over de termijnen die per stap aan overtreders geboden worden, kunnen in algemene zin richtlijnen worden opgesteld. Binnen handhavingprojecten, in een handhaving-uitvoeringsmethode (hum11) en via toezichtplannen kan specifieker op typen overtredingen worden ingegaan. Bij een handhavingproject en een toezichtplan12 kunnen afspraken over de termijnen worden gemaakt. In de hum kan een specifieke richtlijn worden opgenomen.

52

In algemene zin kunnen de volgende afspraken over termijnen gemaakt worden: Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en of herhaling ervan te voorkomen.

2 Voor de Brabantse waterschappen is er sprake van recidive als het bij overschrijding van de lozingsnorm om dezelfde parameter/stof gaat.

-

In alle andere gevallen (waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn): hoe urgenter de situatie, hoe korter de termijn. Hierbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn.

Verder geldt de algemene opmerking: het doel is bekorting van het traject van repressieve handhaving. Vooral bij de te stellen termijnen, het efficiënt organiseren van het bestuurlijke traject en de interne procedures is veel winst te boeken. Ondanks dit streven zijn er situaties denkbaar dat met het herstel van de overtreding een lange periode is gemoeid (bijvoorbeeld bij een situatie van onrechtmatige bewoning). Om tot een duidelijke afspraak (contract, plan van aanpak) te komen die leidt tot de kortst mogelijke begunstigingstermijn zal een handreiking worden opgesteld. In de handreiking zullen voorbeelden worden aangereikt die invulling geven aan een strikte handhaving bij de (onvermijdelijke) toepassing van lange begunstigingstermijnen. Om tot een onderscheid in de te bieden termijnen te komen is voor de verschillende situaties onderstaande tabel opgenomen. Daarbij gelden de termijnen als richtlijnen, waarbij afwijkingen gemotiveerd moeten worden. Situatie

Criterium

1. Onmiddellijke actie

- Er is sprake van ernstige effecten die zo mogelijk direct beëindigd moeten worden

Geen; de overtreding moet direct in bijzijn van de toezichthouder worden beëindigd. Indien niet vrijwillig dan na - Het teniet doen van de een (mondelinge) sanctieovertreding vergt een beschikking NB: Indien de overtreding eenvoudige handeling vrijwillig wordt beëindigd dient de afspraak wel in een rapport te worden vastgelegd.

2. Op korte termijn actie

- Alle situaties die niet Eén week tot maximaal één onder 1 of 3 vallen maand Tot maximaal drie maanden NB: Let op de minimaal noodzakelijke termijn om de overtreding te beëindigen.

De te stellen termijn start niet eerder dan het moment van correspondentie met de overtreder (met uitzondering van de onmiddellijke actie).

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

3. Op langere termijn actie - Om technische of organisatorische redenen is het niet mogelijk om een korte termijn te stellen

Termijn

53

ONBEDUIDENDE OVERTREDINGEN Waar het gaat om onbeduidende overtredingen kan het beëindigen van de overtreding als verantwoordelijkheid bij de overtreder worden neergelegd. Het gaat dan om kleine overtredingen die geen wezenlijke aantasting van de fysieke leefomgeving inhouden. Vanwege efficiëntie overwegingen ziet het bevoegde gezag af van de verdere investering van tijd om de naleving af te dwingen. Ook voor deze handelwijze geldt dat transparantie naar alle betrokkenen wordt betracht. Dit betekent dat de overtreder schriftelijk van de verantwoordelijkheden op de hoogte wordt gesteld. Om de beoordeling en handelwijze over kleine, onbeduidende overtredingen op elkaar af te stemmen zal hiervoor een handreiking voor de handhavingspartners worden opgesteld. 11.

DE HANDHAVINGAANPAK De handhavingstrategie moet zich in de praktijk bewijzen. Ter ondersteuning van het gebruik in de praktijk is een schema opgesteld. Hierin staan de categorie overtreding en de gezamenlijke bestuurs- en strafrechtelijke aanpak centraal. Na het schema is de toelichting op de handhavingaanpak te lezen. In principe is de handhavingstrategie zoals die is weergegeven in het bijgevoegde schema leidend. Afwijken van de strategie mag wel, want handhaving op maat is de norm, mits dit gemotiveerd gebeurt. Ter ondersteuning van de handhavingstrategie is een digitale versie van de strategie beschikbaar op de website www.sephbrabant.nl. Verder is via de website een handreiking beschikbaar waarin de volgende onderdelen worden toegelicht: Casuïstiek van acuut gevaar voor de fysieke leefomgeving Casuïstiek van categorie 1 overtredingen voor de fysieke leefomgeving Casuïstiek van categorie 2 overtredingen voor de fysieke leefomgeving Casuïstiek van kleine, ondergeschikte overtredingen Sanctiemiddelen Alternatieve en experimentele handhavingsinstrumenten, zoals communicatie, privaatrecht en preventieve bestuursdwang Modellen met standaardbrieven, -beschikkingen en –rapportages.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

De casuïstiek wordt voorgedragen via de regionale Uitvoeringsoverleggen (Uvo), het overleg waar de uitvoerend handhavers elkaar ontmoeten en informatie en praktijkervaringen uitwisselen. Door de verbreding van de handhavingstrategie naar het omgevingsrecht dient de vertegenwoordiging van de partners in dit overleg te worden beschouwd.

54

SCHEMA HANDHAVINGSTRATEGIE Bestuursrechtelijk traject

Strafrechtelijk traject

Er wordt een overtreding geconstateerd

Ja Overtreding met acuut gevaar?

Direct toepassen van bestuursdwang – geen begunstigingstermijn – afschrift aan relevante partners

–

proces-verbaal en eventuele voorlopige maatregel

–

proces-verbaal (laten) opmaken

–

flankerende brief, afschrift flankerende brief aan bevoegd gezag

–

proces-verbaal (laten) opmaken

Nee

Ja CATEGORIE 1 overtreding?

1. Bestuurlijke waarschuwing – voornemen beschikking bekendmaken – termijn zienswijze bekendmaken – afschrift aan relevante partners 2. Handhavingsbeschikking – afschrift aan relevante partners

Ja CATEGORIE 2 overtreding?

1. Brief met hersteltermijn 2. Bestuurlijke waarschuwing – voornemen beschikking bekendmaken – termijn zienswijze bekendmaken – afschrift aan relevante partners en politie 3. Handhavingsbeschikking – afschrift aan relevante partners – bezoek samen met de politie

TOELICHTING OP HET SCHEMA: In de kaders is de specifieke aanpak per categorie overtreding beschreven. Voor alle categorieën komen de volgende onderdelen van de aanpak terug:

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Nee

55

HET PV Een toezichthouder maakt óf zelf direct proces verbaal op (wanneer deze boa13 is), of seint direct de politie of een boa in om proces verbaal op te maken. Bij acuut gevaar kan de Officier van Justitie een voorlopige maatregel treffen. De verbalisant dient hiertoe contact te leggen met het OM. Bij de toepassing van flankerend beleid maakt de toezichthouder een afspraak met de politie. De politie maakt bij niet naleving proces verbaal op.

INFORMATIE-UITWISSELING EN MONITORING Dit wordt in het schema weergegeven met . Het bestuur dient de strafrechtelijke partners op de hoogte te houden van de fases in het bestuursrechtelijke traject. De verbalisant kan zonodig een aanvullend PV14 opmaken. Dit betekent dat het bestuur van alle briefwisselingen afschriften naar de politie stuurt. De politie verzorgt de coördinatie naar het OM. Na de strafrechtelijke behandeling van een zaak stelt het OM een afloopbericht15 op. Het OM stuurt dit naar de politie (en, of verbaliserende boa) en het Seph. Het afloopbericht wordt na een schriftelijk verzoek van het bevoegde gezag ook aan het betreffende bevoegde gezag gezonden. Bij elke overtreding beoordeelt de handhaver of ook een van de partners hierover moet worden geïnformeerd. Zonodig wordt hierover ruggespraak met de politie dan wel Seph gepleegd. Door de bestuurlijke partners worden aan het Seph alle sanctiebeschikkingen16 gezonden. Het Seph coördineert de afstemming tussen alle partners (dit kunnen per zaak meerdere bestuurlijke partners en politie/OM zijn). In de Uitvoeringsoverleggen17 kan per zaak de afstemming tussen partners dan wel gesignaleerde trends worden besproken. Ook worden in dit overleg de afloopberichten van de strafzaken aan de orde gesteld. Verder verzorgt het Seph in samenspraak met het Regionale milieuteam van de politie de monitoring van de uitvoering van de handhaving. De informatie-uitwisseling en de monitoring wordt in elk Uitvoeringsoverleg besproken. OVERTREDING MET ACUUT GEVAAR

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Bestuursrechtelijk: Direct bestuursrechtelijk optreden. Op grond van art. 4:11 Awb kan in spoedsituaties, bij acuut gevaar, het voornemen voor bestuursrechtelijk optreden worden overgeslagen en direct worden opgetreden.

56

Op grond van art. 5.24 lid 6 Awb kan bestuursrechtelijk optreden mondeling worden toegezegd, waarna dit achteraf zo spoedig mogelijk op schrift wordt gesteld. Strafrechtelijk: Direct een Proces Verbaal (PV).

CATEGORIE 1-OVERTREDING Bestuursrechtelijk: Na controle, bestuursrechtelijk optreden. Op grond van art. 4:8 Awb moet door het bestuursorgaan eerst een voornemen uitgebracht worden alvorens met een daadwerkelijke beschikking te komen. Bij een categorie 1 overtredingen dient bij het voornemen een termijn te worden gesteld waarbinnen de overtreding moet worden opgelost. Tevens dient een termijn te worden gesteld waarbinnen tegen het voornemen de zienswijze kan worden geuit (termijn twee weken). Dit betreft twee verschillende termijnen die in één brief worden samengevoegd. Als op het voornemen een zienswijze wordt ingebracht zal voordat de definitieve beschikking wordt genomen veelal eerst een controle plaats moeten vinden. Het beoordelen van de zienswijze en het nemen van de sanctiebeschikking (inclusief het stellen van de begunstigingstermijn18 ) kan wederom in één briefwisseling worden uitgevoerd. Nadat de begunstigingstermijn is afgelopen en de overtreding nog voortduurt, dient de sanctiebeschikking te worden geëffectueerd19. Strafrechtelijk: Na controle, direct een Proces Verbaal (PV). Bij de reguliere categorie 1 overtredingen kan mogelijk een “lik-op-stuk” PV20 worden opgemaakt. Dit is ter beoordeling van de verbalisant die dit zonodig met het OM afstemt. CATEGORIE 2-OVERTREDING Bestuursrechtelijk: Na de controle wordt een rapportage en een brief gemaakt waarin een termijn wordt gesteld waarbinnen de overtreding moet worden opgeheven. Dit kunnen voor meerdere overtredingen verschillende termijnen zijn.

Als een overtreding geen kernbepaling is in het Strategiedocument Milieu21 van het landelijk OM dan wordt er in principe niet stafrechtelijk opgetreden. Tegen die overtreding zal het OM niet flankerend optreden. De 2e hercontrole wordt (kort) na afloop van de gestelde termijn voor het opheffen van de overtreding uitgevoerd. De controle vindt samen met de politie (of een boa) plaats. Tijdens deze controle kan ook de eventueel ingebrachte zienswijze worden beoordeeld.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Op basis van deze brief wordt (kort) na afloop van de gestelde termijn(en) een hercontrole uitgevoerd. Bij voortduring van de overtreding wordt een brief opgesteld waarin het voornemen van bestuursrechtelijk optreden wordt aangekondigd. Hierbij wordt een termijn gesteld waarbinnen de overtreding moet zijn opgeheven. Tevens wordt een termijn gesteld waarbinnen de zienswijze kan worden geuit (termijn twee weken). Dit betreft twee verschillende termijnen die in één brief kunnen worden gesteld. Een afschrift van deze brief wordt aan de politie gezonden. Bij dit afschrift wordt een begeleidend formulier gevoegd. In dit formulier wordt in principe om flankerend beleid van het OM gevraagd. Indien flankerend beleid niet effectief is wordt dit door het bevoegd gezag verantwoord.

57

Bij voortduring van de overtreding wordt de definitieve sanctiebeschikking genomen. De beoordeling van de zienswijze en het nemen van de sanctiebeschikking (inclusief het stellen van de begunstigingstermijn) gebeurt in één briefwisseling. Na afloop van de begunstigingstermijn en bij voortduring van de overtreding wordt de sanctiebeschikking geëffectueerd. Strafrechtelijk: De politie ontvangt van de 1e hercontrole een afschrift. Bij dit afschrift wordt door het bestuur een begeleidend formulier gevoegd. In dit formulier wordt in principe om flankerend beleid van het OM gevraagd. Indien het bevoegd gezag flankerend beleid niet effectief vindt, wordt dit op het begeleidingsformulier verantwoord. De politie verzorgt de coördinatie tussen bevoegd gezag en OM. Het OM verstuurt de flankerende brief. De 2e hercontrole wordt bij zaken waar flankerend beleid is toegepast, samen met het bevoegd gezag uitgevoerd. Het bestuur maakt hiertoe een afspraak met de politie. De 2e hercontrole moet zodanig gepland worden dat deze kort na de gestelde termijn plaatsvindt. Bij voortduring van de overtreding maakt de politie PV op. Toepassing flankerend beleid: Bij categorie 2 overtredingen moet het OM worden verzocht om flankerend beleid toe te passen. Dit betekent dat de Officier van Justitie een flankerende brief opstelt waarin deze aan de overtreder meldt dat het OM op de hoogte is van het gepleegde strafbare feit. Ook stuurt het OM een afschrift van de brief aan het bevoegde gezag. Als de overtreding wordt voortgezet heeft de politie de opdracht om proces verbaal op te maken.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

NB: In plaats van door de politie kan door een boa PV worden opgemaakt.

58

NOTEN & BEGRIPPENLIJST (Eindnoten) 1 Omgevingsrecht: De wetgeving welke betrekking heeft op alle fysieke waarden in de leefomgeving. Het gaat om de regelgeving met betrekking tot milieu, waterhuishouding, veiligheid, natuur, landschappelijke of cultuurhistorische waarden, ruimtelijke kwaliteit en volksgezondheid. Ter illiustratie gaat het om de volgende wetten ( peildatum voorjaar 2007): Milieuhygiëne wetgeving: Wet milieubeheer; Wet bodembescherming, Wet milieugevaarlijke stoffen, Wet geluidhinder, Wet inzake de luchtverontreiniging, PMV hoofdstuk afvalstoffen en milieubeschermingsgebieden, Algemene Plaatselijke Verordening, Europese Verordening Overbrenging van Afvalstoffen, Kernenergiewet, Luchtvaartwet, Meststoffenwet , (met uitzondering van de MINAS-regelgeving), Bestrijdingsmiddelenwet, Ontgrondingenwet, Mijnwet, Waterkwaliteits- en kwantiteitswetregelgeving: Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Grondwaterwet, Wet hygiëne en veiligheid zwemgelegenheden, Wet op de waterhuishouding, Keuren van de waterschappen, Scheepvaartverkeerswet, Wet op de waterkering, Rivierenwet Wet- en regelgeving met als oogmerk natuur- of landschapsbescherming: Boswet (incl. kapverordening), Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet, Provinciale landschapsverordening, Visserijwet, Algemene Plaatselijke Verordening Ruimtelijke Ordeningswet- en regelgeving: Wet op de ruimtelijke ordening, Landinrichtingswet, Woningwet. 2

Handhavingpartners: gemeenten, provincie, Openbaar Ministerie, politie, waterschappen, Algemene Inspectie Dienst van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Rijkswaterstaat en VROM-Inspectie van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Inspraak: Een vergunninghouder heeft vele mogelijkheden zich te laten horen, zowel in het vergunningtraject als in een eventueel handhavingstraject. Een overzicht van inspraak-, correctie- en (her)overwegingsmomenten. vergunningtraject 1. vooroverleg tot aanvraag voor een vergunning 2. bedenkingen tegen ontwerpbesluit (vergunning) 3. bezwaar tegen beschikking (vergunning) bij Raad van State toezichttraject 4. reactie op controle op naleving voorschriften bestuursrechtelijk handhavingstraject 5. zienswijze van overtreder na aankondiging optreden 6 bezwaarschrift tegen beschikking bij Awb-commissie bevoegd gezag 7. beroepschrift tegen beschikking bij Raad van State 8. verzetschrift tegen dwangbevel tot innen dwangsom bij Rechtbank strafrechtelijk traject 9. horen van verdachte proces-verbaal 10. verzoek aan Openbaar Ministerie om sepot 11. beroep bij de Arrondissementsrechtbank 12. hoger beroep bij het Gerechtshof 13. cassatie bij de Hoge Raad

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

3

59

4

Strafrechtelijk optreden: ofwel strafrechtelijke repressieve handhaving: het opmaken van een PV door politie of een boa en eventueel verdere vervolging door justitie/het OM. Hierbij kan het gaan om het toepassen van de volgende middelen: een veroordeling tot geldboete, vrijheidsstraf en bijkomende straffen (terugvordering van onrechtmatig verkregen voordeel, schadevergoedingen, verbeurdverklaringen, geheel of gedeeltelijke stillegging van onderneming etc.). het opleggen van een voorlopige maatregel om bepaalde handelingen achterwege te laten of te doen; een kennisgeving voorwaardelijke sepot; een transactie Bestuursrechtelijk optreden, ofwel bestuursrechtelijke repressieve handhaving: vooraanschrijvingen, beschikkingen (dwangsombeschikking, bestuursdwangbeschikking of het intrekken van een vergunning) of het uitvoeren van bestuursdwang en het daadwerkelijk innen van een dwangsom. Hierbij kan het gaan om het toepassen van de volgende middelen: het toepassen van bestuursdwang (de onrechtmatige situatie wordt in de gewenste(rechtmatige) toestand hersteld, al dan niet met kostenverhaal op de overtreder. Ook het geheel of gedeeltelijk sluiten van de inrichting valt hieronder); het opleggen van een last onder dwangsom; het geheel of gedeeltelijk intrekken van de vergunning. 5

Flankerend beleid: Dit bestaat uit een bestuursondersteunende brief van het OM bij categorie 2 overtredingen. 6

Preventief toezicht: ofwel preventieve handhaving: controles die plaatsvinden in een situatie dat er nog geen concreet vermoeden van overtreding van wet- en regelgeving bestaat 7

Repressieve handhaving: handhaving in een situatie dat een overtreding is geconstateerd en waartegen wordt opgetreden (in de vorm van een ambtelijke waarschuwing, bestuurlijke vooraanschrijving, het nemen van een handhavingsbeschikking of het toepassen van bestuursdwang). Repressieve handhaving kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk plaatsvinden. 8

Tafel van elf: Een document opgesteld door het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie, waarin elf dimensies zijn opgenomen voor naleving van wetgeving (1.kennis van regels, 2.kosten/baten, 3.mate van acceptatie, 4.normgetrouwheid doelgroep, 5.niet-overheidscontrole, 6.meldingskans, 7.controlekans, 8.detectiekans, 9.selectiviteit, 10.sanctiekans en 11.sanctie-ernst). Deze dimensies zijn onderverdeeld in twee groepen: dimensies van spontane naleving en handhavingsdimensies. BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

9

60

PV: proces verbaal

10

Voorlopige maatregel: Een maatregel die de Officier van Justitie dan wel de RechterCommissaris op grond van de Wet op de economische delicten onder voorwaarden kan nemen. De Officier van Justitie kan bevelen dat een verdachte zich onthoudt van bepaalde gedragingen dan wel dat voorwerpen onder nadere condities opgeslagen en bewaard worden (art. 28 Wed). De Rechter-Commissaris kan op grond van artikel 29 Wed bevelen: gehele of gedeeltelijke stillegging van de onderneming van de verdachte; onderbewindstelling van de onderneming van de verdachte;

gehele of gedeeltelijke ontzetting van bepaalde rechten of voordelen; onthouding van bepaalde gedragingen; Handelen in strijd met de maatregel levert een (nieuw) economisch delict op. 11

Hum: handhaving-uitvoerings-methode. Met deze verzamelnaam wordt een groot scala aan handhavingsdraaiboeken, projectplannen, branche-aanpakken, gebiedsaanpakken etc. bedoeld. Alle hebben gemeen dat voor een specifieke doelgroep (thema, branche, gebied, keten, gebruikers etc) de algemene nalevingstrategie wordt geconcretiseerd. De concretisering houdt onder andere in afspraken over de te stellen termijnen voor het opheffen van de overtredingen en over de zwaarte van de sancties daarvoor.

12

Toezichtsplan: In een toezichtsplan wordt de link gelegd tussen de (milieu)relevantie en (milieu)prestatie van bepaalde te controleren doelgroepen (of eventueel een individueel bedrijf) en de wijze waarop de controles worden ingericht. Het toezichtsplan is voor handhaving, maar ook voor vergunningverlening een hulpmiddel om gestructureerd te werken en bevat onder meer afspraken over de vorm en intensiteit van het toezicht. Het toezicht (ook wel preventieve handhaving genoemd) zal er immers verschillend uitzien naar gelang we te maken hebben met een bedrijf of een doelgroep waar al dan niet gestructureerd aandacht is voor (bedrijfsinterne) milieuzorg. Het toezichtsplan heeft tot doel: De vergunning of meldingsgegevens over te dragen van de vergunningverlener naar de toezichthouder; De handhavingshistorie van een bedrijf te beschrijven; Een overzicht van contactmomenten met een bedrijf vast te leggen; De wijze van optreden tegen geconstateerde overtredingen vast te leggen; De wijze en mate van toezicht vast te leggen. 13

Boa: buitengewoon opsporingsambtenaar. Een boa is werkzaam bij een bestuursrechtelijk overheidsorgaan. Voor de uitvoering is een boa voor de strafrechtelijke werkzaamheden verantwoording schuldig aan de Officier van Justitie. Het bestuur heeft geen invloed op de beoordeling of strafrechtelijk moet worden opgetreden tegen een overtreder. Het bestuur en het OM hebben er belang bij dat het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk traject daar waar mogelijk op elkaar worden afgestemd en elkaar versterken en/of ondersteunen.

14

Aanvullend PV: Een door een boa of de politie op te stellen proces-verbaal in aanvulling op een eerder proces-verbaal dat reeds voor verdere behandeling naar het Openbaar Ministerie is verzonden. 15

Afloopbericht: Kennisgeving van het Openbaar Ministerie aan de lokale politie en het Seph met betrekking tot de afloop van een behandeld proces-verbaal. Sanctiebeschikkingen: een besluit van een bestuursrechtelijke instantie om dwang uit te oefenen. In het besluit wordt diegene die wordt aangeschreven opgedragen iets te doen dan wel na te laten. Tevens wordt een straf aangekondigd als het besluit niet wordt uitgevoerd. 17

Uitvoeringsoverleggen: reguliere (sub)regionale overleggen tussen handhavers van de diverse handhavingspartners.

18

Begunstigingstermijn: de termijn die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

16

61

19

Effectuering beschikking: uitvoeren van de sanctiebeschikking. In de beschikking staat beschreven op welke wijze de beëindiging van de overtreding zal worden afgedwongen.

20

Lik op stuk PV: bij de afdoening van veel voorkomende (milieu)zaken van relatief eenvoudige aard of met een vrij geringe inbreuk op de te beschermen belangen zijn likop-stuk-aanpak door politie en Openbaar Ministerie mogelijk. Lik-op-stuk-verbaal voor delicten is mogelijk wanneer het: a. een eenvoudig feit betreft (zoals afval verbranden of afval weggooien (dit kan ook een inrichtingsgebonden delict zijn), maar ook overtredingen geconstateerd bij de controle van bestrijdingsmiddelen); b. een op heterdaad geconstateerde overtreding betreft, dan wel een overtreding waarbij de betrokkenheid van de verdachte ter plaatse direct kan worden vastgesteld; c. het betreft een verdachte die direct (in een geval als onder b1), dan wel onmiddellijk aansluitend (zoals in situaties als onder b2 genoemd) kan worden gehoord. 21

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Strategiedocument Milieu: Het landelijk OM heeft in 1999 het Strategiedocument Milieu uitgebracht. In de Staatscourant is dit document gepubliceerd onder de titel Aanwijzing handhaving milieurecht. Op 29 november 2005 is deze aanwijzing van het College van procureurs-generaal verlengd. De geldingsduur voor deze aanwijzing is tot 31-12-2010 en is gericht aan de hoofden van de parketten bij het OM. Doel van de aanwijzing is uniformering te bieden bij het strafrechtelijke aandeel van de integrale handhaving van het milieurecht. Bij de aanwijzing is een voorlopige lijst van kernbepalingen opgenomen (bijlage 1.).

62

NIEUWE IMPULSEN HANDHAVINGSAMENWERKING NOORD-BRABANT

DEEL 1 TOEWIJDING AAN DE HANDHAVING

BIJLAGEN DEELNEMERSLIJST WERKGROEP EN LIJST GEÏNTERVIEWDEN DE WETTELIJKE OPDRACHT TOT SAMENWERKING

versie 17 oktober 2006 Tijdelijke werkgroep Impulsen handhavingsamenwerking

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

DE TAFEL VAN ELF

63

64

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

1. INLEIDING De samenwerking bij de handhaving in Noord-Brabant is toe aan nieuwe impulsen. Niet omdat de handhaving of de samenwerking daarbij slecht loopt, maar wel omdat het beter kan. Directe aanleiding daarvoor is het aflopen van de looptijd van de huidige Bestuursovereenkomst Handhaving Omgevingsrecht per 1 juli 2007. In het Bestuurlijk Provinciaal Handhavingsoverleg Milieu (B-PHOM) van 21 juni 2006 is afgesproken om een proces te starten met als doel te komen tot een nieuwe en liefst langjarige bestuursovereenkomst voor de handhavingsamenwerking uiterlijk per 1 juli 2007. Daarbij is tevens gesteld dat de basis van de samenwerkingsafspraken nog altijd goed is en, behoudens actualisatie en verbeterpunten, op hoofdlijnen zou moeten worden bestendigd. Er is besloten tot het instellen van een ambtelijke werkgroep met de opdracht om -binnen de huidige structuur en bevoegdheidsverdeling- een voorstel te ontwikkelen voor de vormgeving van de handhavingsamenwerking na 1 juli 2007. Dit in nauwe samenspraak met de drie handhavingregio’s en met name in afstemming met de initiatieven die voor deze discussie in de regio Brabant Noord zijn ontwikkeld. Een eerder eindconcept van deze notitie van de werkgroep is besproken in de bestuurlijke klankbord die in de regio Brabant-Noord voor deze samenwerkingsdiscussie is ingesteld. Deze bespreking heeft tot een aantal wijzigingen geleid die in deze notitie zijn verwerkt. Verder kreeg de werkgroep de opdracht mee om de discussie vooral te laten beginnen bij de inhoud van de handhavingsamenwerking en de discussie over structuur en financiën daarvan een afgeleide te laten zijn. De werkgroep is samengesteld uit een vertegenwoordiging van betrokken partners en regio’s. De samenstelling van de provinciale werkgroep is in de bijlage opgenomen. Daarnaast heeft met 9 personen een interview plaatsgevonden.

Voor het bereiken van verbetering binnen deze onderwerpen is het belangrijk te beseffen dat het ondertekend hebben van een Bestuursovereenkomst kennelijk hierop niet van invloed is. Sommigen zullen aangeven dat dit komt omdat de Bestuursovereenkomst weinig of geen sancties kent. Belangrijker is het te erkennen dat een Bestuursovereenkomst niet zo fijnmazig kan worden opgesteld dat de ’werkende praktijk’ daarin gevangen kan worden. De opgave is daarmee dan ook veeleer om die praktijk te verbeteren, dan om een tekst van een bestuursovereenkomst (die overigens goed is) aan te scherpen of te verbeteren.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Deze notitie behandelt het eerste deel van de uitkomst van de werkgroep: voorstellen voor verbetering van de praktijk van de handhavingsamenwerking in Noord-Brabant. Het gaat om onderwerpen waarvan geconstateerd is dat die in samenhang met elkaar opgepakt moeten worden om de (samenwerking van de) handhaving op een hoger niveau te brengen. Het zijn ook voorstellen waardoor handhaving in Noord-Brabant effectiever en efficiënter wordt: meer effect met minder kosten.

65

De basisfilosofie die aan een belangrijk aantal van de voorgestelde verbeteringen ten grondslag ligt is toewijding1. Toewijding aan de handhaving en aan de samenwerking daarbij. Die toewijding en het serieus nemen van de handhaving(samenwerking) zal er toe leiden dat er ruimte ontstaat om afspraken beter en minder vrijblijvend met elkaar te maken. Dit speelt een grote rol bij de onderwerpen ‘vrijblijvendheid’ en ‘handhavingstrategie’. Bij andere onderwerpen zoals nieuwe werkvormen, nieuwe ontwikkelingen en integratie kleursporen gaat het er veel meer om te bezien of de ondersteunende werkvormen nog wel voldoen. Het verminderen van de administratieve lastendruk is een stap die waarschijnlijk iedereen op voorhand zal toejuichen. Vanuit het besef dat toewijding van groot belang is en dat regulering door middel van de Bestuursovereenkomst geen zin heeft, wordt duidelijk dat de verantwoordelijkheid vooral komt te liggen waar het hoort: bij de regionale en provinciale bestuurlijke overleggen. De centrale opgave die elke regio daarmee wacht is het voeren van een discussie die ertoe leidt dat een lijn wordt ontwikkeld die moet leiden tot een gewenste verbetering. De meeste onderwerpen bieden daarbij -binnen de lijn van de Bestuursovereenkomstvolstrekte vrijheid aan de regio. Voor een onderwerp als de Handhavingstrategie geldt uiteraard dat Brabantbreed één lijn is afgesproken. Handhavingorganisaties worden geacht deze afspraak na te komen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Deze notitie is in het kader van de hierboven genoemde regionale discussie vooral bedoeld als inspiratiebron om zowel de handhaving als de samenwerking daarbij in de praktijk te verbeteren. Het opnieuw ondertekenen van de bestuursovereenkomst is daarvan een afgeleide. De notitie is nu het startpunt van een te voeren regionale discussie. Na deze discussie worden de resultaten hiervan verwerkt en zal voor de structuur van de handhavingsamenwerking een voorstel worden gedaan.

66

1 Velen zouden hier het Engelse woord ‘commitment’ gebruikt hebben.

2. WAAR SAMENWERKING OP RICHTEN? INLEIDING Allereerst: samenwerken is geen doel op zich. Sterker nog: handhaving is geen doel op zich. Handhaving is één van de instrumenten om naleving van wet en regelgeving te bevorderen2 . Als dat (naleef)gedrag met andere instrumenten bereikt kan worden dan handhaving, bijvoorbeeld door communicatie, overtuiging en afspraken met bedrijven en burgers dan heeft dat vaak de voorkeur. Het is veelal goedkoper en effectiever en leidt tot betere verhoudingen tussen overheid en de maatschappij. Tegelijkertijd is handhaving wel nodig. Het is ook bij uitstek een taak van de overheid die de beginselplicht heeft om op te treden tegen overtredingen. En daarbij is ook de samenwerking noodzakelijk. Samenwerken is vaak ook moeilijk. Op intermenselijk vlak en zeker ook tussen organisaties. Elke organisatie heeft zijn eigen doelstellingen, organisatievorm, cultuur. Samenwerken vraagt dus ook veel energie. Met samenwerken moet je dus selectief omgaan. Dat geldt zeker ook voor handhavingsamenwerking.

Tegen deze achtergrond zijn er 6 soorten van samenwerking van belang: Beleidsafstemming Ketenprojecten Gezamenlijke (overige) projecten Samenwerking in concrete cases (die meerdere partijen aangaan) Afstemmen van toezicht Kennisuitwisseling 2 De Tafel van 11, een wetenschappelijk model (zie bijlage), beschrijft een 11-tal dimensies waarin redenen van niet-naleving uiteengezet worden gezet. Het doel daarvan is om inzicht te krijgen in de reden van niet-naleving om vervolgens een mix van instrumenten in te kunnen zetten gericht op het bevorderen van naleefgedrag van burgers en bedrijven. Gedrag zodanig dat zaken als milieu, veiligheid en een prettige leefomgeving in stand gehouden wordt en/of bereikt of verbeterd wordt.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Wat zijn nu de onderwerpen waar we de handhavingsamenwerking voor de nabije toekomst op zouden moeten richten? Het antwoord op die vraag hangt samen met de reden voor samenwerking. Er bestaande volgende redenen voor samenwerking: Rechtsgelijkheid vereist dat vergelijkbare overtredingen een vergelijkbare aanpak krijgen. Om dat te waarborgen dienen overheidsinstanties uniform te handelen. Een andere reden voor samenwerking kan zijn het verhogen van de effectiviteit. Door beleid en uitvoering op elkaar af te stemmen kan de effectiviteit van overheidsoptreden worden vergroot. Tenslotte kan ook het bereiken van efficiencywinst een reden voor samenwerking zijn. Bijvoorbeeld door krachten te bundelen of kennis te delen. Efficiency kan overigens ook vanuit de kant van het bedrijfsleven worden beschouwd. Het gaat dan om het afstemmen en verminderen van de toezichtslast vanuit de diverse toezichthoudende overheden.

67

Dit betekent tegelijkertijd ook dat je de samenwerking op deze wijze moet faciliteren en alleen opbouwen wat je daarvoor nodig hebt. BELEIDSAFSTEMMING Om rechtsgelijkheid te bevorderen is uniformering van handhavingsbeleid nodig. Eén van de belangrijkste beleidsafspraken die er gemaakt zijn is de handhavingstrategie ‘Zó handhaven we in Brabant’. Verder doen zich in de handhavingspraktijk met enige regelmaat zaken voor die om een afstemming en uniformering van het beleid vragen. Tenslotte worden in de Wet milieubeheer enkele zaken genoemd waarover overheden worden geacht met elkaar beleidsafspraken te maken. KETENPROJECTEN Bij ketenprojecten is de essentie dat alleen bij het sluitend krijgen van een totale keten gewaarborgd is dat bijvoorbeeld geen schadelijke (afval-)stoffen alsnog ergens (binnen- of buitenland) in het milieu terecht komen en een bedreiging vormen voor mens, plant of dier. Om deze reden formuleert het BLOM3 een beperkt aantal prioritaire ketenprojecten waarbij alleen effectiviteit bereikt wordt indien alle relevante partners participeren. Dit vraagt derhalve ook om de erkenning dat het leveren van toezichtscapaciteit aan samenwerking nodig is om een gemeenschappelijk belang te dienen dat niet altijd direct het eigen belang is. Op dit moment gelden de volgende landelijke ketenprojecten: Bouw- en sloopafval Asbest Dierlijke vetten Vuurwerk Voor 2007 zal daar (in voorbereidende zin) bodemsanering aan worden toegevoegd. Op de spanning die er zit tussen de landelijke programmering en de lokale (h)erkenning van deze prioriteiten wordt in het volgende hoofdstuk ingegaan. Bij enkele projecten biedt het instellen van handhavingteams voordelen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

GEZAMENLIJKE (OVERIGE) PROJECTEN Naast ketenprojecten entameren samenwerkende partners met elkaar andere projecten. Voorbeelden hiervan zijn de thema- en brancheprojecten. Deze aanpak biedt de mogelijkheid om voorbereiding gezamenlijk op te pakken en uit te voeren in de vorm van het opstellen van een draaiboek. Ook hier kunnen handhavingteams voordelen bieden, vooral voor het behalen van efficiencyvoordelen (gebundelde kennis en gezamenlijke uitvoering door een beperkte groep van specialisten).

68

SAMENWERKING IN CONCRETE CASES Een andere, belangrijke pijler van de samenwerking is de samenwerking in concrete gevallen wanneer er sprake is van meerdere overheidsorganen die bevoegd gezag zijn. Samenwerking tussen bijvoorbeeld een inspectiedienst, de gemeente, het waterschap, politie en openbaar ministerie moet gewaarborgd zijn. Dit maakt de handhaving krachtiger en effectiever op de momenten dat het echt nodig is.

3 Het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving. Het BLOM is de landelijke variant van de ons eigen regionaal en provinciaal handhavingsoverleg. Vertegenwoordiging daarin vindt plaats vanuit koepelorganisaties als VNG, UvW en IPO.

AFSTEMMEN VAN TOEZICHT Het afstemmen van toezicht is nuttig en noodzakelijk om te voorkomen dat burgers en bedrijven niet bezig gehouden moeten worden door overheidsinstanties die volledig los van elkaar toezicht houden. Het gaat hier om efficiencyvoordelen vanuit de optiek van burgers en bedrijven. Er is een regelmatige oproep om dit te stroomlijnen. Beter dan stroomlijnen is overigens nog het maken van afspraken zodat bijvoorbeeld een gemeente de toezichtspunten van het waterschap meeneemt in zijn bezoek en vice versa. Op dit moment worden er vergaande voorstellen gedaan4 om het rijkstoezicht van buiten naar binnen te organiseren waarbij niet langer de organisatie van de inspecties onder de diverse ministeries leidend is maar de doelgroepen uit het bedrijfsleven daarvoor leiden zullen worden. KENNISUITWISSELING Kennisuitwisseling is niet een vorm van samenwerken die direct gericht is op een bepaald bedrijf, burger of zaak. Het betreft het uitwisselen van kennis en ervaringen waarmee in de eigen organisatie en het eigen werk voordeel mee kan worden gedaan. Misschien dus geen directe vorm van samenwerken. Wel erg nuttig. Ook een werkvorm die in een tijdperk waarin zich veel veranderingen voordoen erg nuttig en effectief kan zijn.

4 Zie kamerstuk 29362, nr 107 betreffende Modernisering van de overheid d.d. 11 september 2006.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Nogmaals de samenwerking moet rondom deze 6 thema’s worden georganiseerd. Andere zaken niet meer doen.

69

3. VRIJBLIJVENDHEID: PROGRAMMERING EN PROJECTEN INLEIDING Vrijblijvendheid is de belangrijkste en gevaarlijkste valkuil binnen handhaving. Deze vrijblijvendheid manifesteert zich in ieder geval ook bij de gezamenlijke projecten. De totale handhavingsbeleidscyclus van het inventariseren van knelpunten, het vaststellen van de gezamenlijke prioriteiten, het opstellen van een gezamenlijk (regionaal) handhavingsprogramma, de doorvertaling in het eigen programma, de uitvoering en de monitoring is teveel omgeven met vrijblijvendheid. Teveel partners hebben een houding dat het hen in dat verband ook minder uitmaakt wat er afgesproken wordt, ze bezien immers later toch nog wel of ze er gevolg aan zullen geven. Bij teveel projecten is de deelname onvoldoende. Projecten vinden op die wijze geen vruchtbare bodem om te kunnen floreren. Daarmee is voor dat deel van de handhavingsamenwerking (de kans op) mislukking ingebakken. OORZAKEN Een belangrijke oorzaak hierbij is de grote afstand die beleefd wordt tussen de landelijke prioriteiten (de ketenprojecten) en de lokale prioriteiten. Dit tegen de achtergrond dat de capaciteit altijd beperkt is en er derhalve keuzes gemaakt moeten worden. De landelijke prioriteiten beperken zich overigens volledig tot ketenprojecten en (behalve vuurwerk) tot het sluitend krijgen van de afvalstromen. Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven is de inzet van de lokale overheid noodzakelijk om deze klus in gezamenlijkheid te klaren. Voor de dagelijkse, lokale praktijk brengen deze projecten een zekere werkdruk met zich mee en wordt hun bijdrage in een groter verband slechts met moeite herkent. Een tweede oorzaak is dat er regelmatig (te) veel projecten worden afgesproken waarbij (en dat verschilt per regio) tegelijkertijd wordt aangegeven dat men vrijwillig kan deelnemen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

HOE OP TE LOSSEN ? De filosofie voor wat betreft het deelnemen aan projecten moet worden dat er minder projecten worden afgesproken. De projecten die worden afgesproken, moeten ook worden uitgevoerd en daartoe goed – en wellicht anders – worden gefaciliteerd. Hieronder volgt de uitwerking daarvan.

70

Het traject begint bij het gezamenlijk en systematisch programmeren. Redeneer vanuit de eigen probleemanalyse. Hierbij is inzichtelijk het volgende onderscheid te maken: landelijke prioriteiten (sub)regionale prioriteiten (in samenwerking te organiseren) lokale prioriteiten lokale (handhaving) non-prioriteiten Spreek af wat haalbaar is en doe dat dan ook. Dit betekent overigens ook dat eenmaal afgesproken landelijke of regionale projecten een hogere prioriteit hebben dan de lokale activiteiten.

Nu ligt een als belangrijk ervaren knelpunt bij het gegeven dat de landelijke prioriteiten vanuit de professionaliseringsopgave verplicht zijn5. Als nu tegelijkertijd deze landelijke prioriteiten niet aansluiten bij de lokale prioriteiten en bovendien het gevoel bestaat dat de bezetting van het lokale handhavingteam daar niet op is afgestemd, kies dan een andere oplossing: faciliteer regionale of subregionale handhavingteams. Kleine teams die bestaan uit deskundigen die namens gemeenten en of andere partners de handhaving vormgeven. Een voorbeeld daarvan is ondermeer het project dierlijke vetten. Voor dit project wordt een klein team, bestaande uit de meest betrokken instanties AID, Voedsel en Warenautioriteit, VROM-Inspectie en provincie samengesteld die de controles bij de vetsmelterijen uitvoeren. Voor de informatie van toeleveranciers kan gebruik worden gemaakt van de informatie die gemeenten tijdens de reguliere controles bij o.a. horeca uitvoeren. Ook voor bouw- en sloopafval (en vaak ook asbest) geldt dat dit vaak activiteiten betreft die specifieke kennis vereisen. Het hierop formuleren van een (sub)regionaal handhavingteam biedt veel voordelen. Uiteraard moet een dergelijk team goed worden gefaciliteerd en aangestuurd. En dus dienen er door de betrokken partijen financiële middelen voor worden vrijgemaakt. Overigens kunnen ook andere (sub)regionale projecten op een dergelijke wijze worden vormgegeven. Een en ander betekent ook een lagere belasting van de beperkte gemeentelijke capaciteit. Het biedt ook meer duidelijkheid. De dan overblijvende gemeentelijke capaciteit is dan ook echt bestemd voor de lokale prioriteiten. Voor wat betreft de lokale non-prioriteiten: wees daar ook helder in. Durf aan te geven waar niet op gehandhaafd wordt. De illusie in stand houden dat alles gehandhaafd kan (en moet) worden is zinloos. TIJDPAD Om het bovenstaande praktisch vorm te kunnen geven is het volgende tijdpad van belang, dat: in mei alle prioriteiten in concept bekend moeten zijn; en in juni overleg moet plaatsvinden tussen alle partners; en in juli de gezamenlijke prioriteiten moeten worden vastgesteld; en in augustus de regionale projecten moeten worden geformuleerd; en in november de uitvoeringsprogramma’s worden opgesteld voor het jaar daarop.

5 Hier komt overigens ook naar voren dat handhavingtaken door de lagere overheden in medebewind worden uitgevoerd.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

De provincie en het secretariaat van het regionaal overleg zullen de coördinerende rol op zich nemen als schakel tussen landelijke, regionale en lokale overheid in het vraagstuk van de programmering.

71

4. VRIJBLIJVENDHEID: AANSTURING EN TRANSPARANTIE INLEIDING De tweede verschijningsvorm van vrijblijvendheid is aan te treffen bij het uitvoeren van de samenwerking. Dit speelt bij de ketenprojecten (zie ook vorige hoofdstuk), het speelt bij de overige regionale projecten, het speelt bij afstemming bij concrete handhavingcases6 en het speelt naar verwachting ook regelmatig bij het individueel toepassen van de handhavingstrategie. Naast de oorzaken op het gebied van inhoud en programmering (het vorige hoofdstuk) liggen die op het vlak van onduidelijke aansturing en gebrek aan transparantie. De meest in het oog springende onduidelijkheden hebben betrekking op de 3-hoek medewerker, manager en (dagelijks) bestuurder. In teveel gevallen is er een discrepantie tussen de lijn van de bestuurder en van de medewerker handhaving. Met betrekking tot een concrete casus of met betrekking tot standpunten in een regionaal overleg. De rol van het management is daarbij vaak niet helder. De volgende lijn biedt helderheid.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

(REGIONALE) OVERLEGGEN : Het ingebrachte ambtelijke standpunt dient afgestemd te zijn met management en bestuur zodat de ingebrachte punten gericht op de voorbereiding van de bestuurlijke besluitvorming zoveel mogelijk consistent zijn met de bestuurlijke besluitvorming later. Specifieke aandacht daarbij vraagt de doorvertaling naar het eigen handhavingprogramma. De uitkomst van het ambtelijk overleg dient intern weer teruggekoppeld te worden naar management en bestuur. Bestuurders, op hun beurt, dienen er op toe te zien dat ze ambtelijk worden voorbereid, mede aan de hand van het ambtelijk overleg. Een en ander kan gefaciliteerd worden vanuit de ondersteuning door agenda en verslaglegging van de overleggen digitaal (op een kennis- en ontmoetingsportal) beschikbaar te stellen aan medewerkers (overigens breder dan alleen deelnemers aan de regionale overleggen), management en bestuurders. Tot slot kan er voor worden gekozen om bijvoorbeeld jaarlijks het betreffende management in een aparte bijeenkomst te ontmoeten, bij te praten en zonodig in de besluitvorming te betrekken.

72

PROJECTEN Alle projecten moeten een bestuurlijk trekker (verantwoordelijke) en ambtelijk projectleider hebben. De bestuurlijk verantwoordelijke is lid van het regionaal bestuurlijk overleg handhaving. Opdrachtgever is het regionaal bestuurlijk overleg handhaving. 6 Gebleken is dat de uitvoerenden vaak hun “eigen” manier van handhaven hanteren zonder dat zij daarbij gewezen worden op verantwoordelijkheden op basis van de overeengekomen handhavingstrategie waartoe bestuurlijk is besloten. Van de andere kant geven uitvoerenden ook vaak aan dat hun voorstel tot handhaven intern niet wordt opgevolgd. Mogelijk ook door gebrekkige kennis van de regionale of provinciebrede afspraken. Dit bemoeilijkt de samenwerking.

-

-

-

-

Van de projecten is op het moment van starten bekend welke partijen deelnemen. De projecten worden in voldoende mate gefaciliteerd. Projecten met onvoldoende menskracht of middelen worden niet gestart. Afspraken hierover moeten met het management zijn kortgesloten. Verantwoordelijke en projectleider leggen periodiek verantwoording af aan het bestuurlijk overleg. Ook dit is te faciliteren met een kennisportal. Een en ander leidt tot maximale transparantie. Bij niet nakomen van afspraken worden via de ambtelijk en vervolgens bestuurlijke lijn partijen daarop aangesproken. Indien dat onvoldoende effect sorteert wordt dat onderwerp van gesprek tijdens het bestuurlijk regionaal overleg. Tot slot: het instellen van goed gefaciliteerde handhavingteams is voor bepaalde typen projecten een passende oplossing om het bovenstaande te bewerkstelligen.

SAMENWERKING IN EEN CONCRETE CASUS Van de bespreking van een casus wordt in termen van gemaakte afspraken een kort verslag gemaakt; dit verslag wordt beschikbaar gesteld aan het management en bestuur van de betrokken partijen; zo mogelijk wordt dit digitaal ondersteund.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

OVERIG Aan het begin van een nieuwe bestuursperiode zal vanuit het secretariaat van het regionaal overleg een presentatie worden verzorgd om de (nieuwe) bestuurders in kennis te stellen van hetgeen provinciebreed of regionaal is vastgelegd. Het secretariaat van het regionaal overleg houdt de mutaties van de handhavers bij. Zoveel als mogelijk worden uitvoerenden door het secretariaat over de handhavingsafspraken geïnformeerd. Te denken valt aan een jaarlijkse bijeenkomst omtrent het toepassen van de handhavingstrategie “Zò handhaven we in Brabant”.Dit biedt tevens de gelegenheid om praktijkzaken met elkaar te bediscussiëren.

73

5. OVERIGE NIEUWE IMPULSEN Naast al het vorengenoemde resteren nog 5 onderwerpen, die van belang zijn in het kader van de samenwerking en / of waarbij belangrijke verbeteringen kunnen worden gerealiseerd. Achtereenvolgens: Integratie kleursporen Uitvoeren handhavingstrategie Nieuwe werkvormen Administratieve lastendruk Nieuwe ontwikkelingen INTEGRATIE KLEURSPOREN De inrichting van de handhavingsamenwerking heeft de integratie van de kleursporen als een belangrijk thema. Het daadwerkelijk vormgeven van de integratie is een pittige zoektocht die door partners met vallen en opstaan wordt ingevuld. Er is op dit terrein vooral behoefte aan de gelegenheid om instrumentarium uit te wisselen. Denk aan instrumenten zoals ontwikkeld voor het toezicht op de horeca, project slim handhaven waarin de branche wordt uitgenodigd een zelfcontrole uit te voeren. Maar ook de inzet vanuit de instrumentenmix voorlichting, subsidie, beloning, (administratief)toezicht, quick-scans, enz. (zie verder methodiek Tafel van 11, bijlage). Verder kan het bespreken van handhavingscases binnen netwerken (denk aan een zogenaamd UVO-rood) ondersteuning aan de uitvoering en de organisatie opleveren. Impulsen zijn te bewerkstelligen door het inrichten van platforms waar kennis kan worden uitgewisseld (netwerkbijeenkomsten). De facilitering dient hierbij door materiedeskundigen te geschieden. Voor het realiseren van de integratie van de kleursporen moet er in eerste aanleg het professionaliseren van het rode en het paarse kleurspoor plaatsvinden (op deze terreinen moet nog door vele organisaties een inhaalslag worden gemaakt). Eerst de niveaus gelijk trekken voor dat er verder ontwikkeld wordt op enkele kleursporen!

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Om de organisatorische inhaalslag te kunnen maken dienen de organisatorische randvoorwaarden bij de individuele organisatie hierop te worden voorbereid. Succesfactoren hiervoor zijn: Management met een visie om de professionalisering van het rode en paarse kleurspoor vorm te geven; Bestuurders die toewijding tonen in woord en handelen richting de handhaving; Medewerkers die zich open stellen om tot professionalisering van de handhaving te komen; Een open blik van management en medewerker voor het opzetten en invulling geven van integrale handhaving. Dit als een uitdaging beschouwen in plaats van een aantasting van het takenpakket.

74

In het kader van de samenwerking is het ondersteunen van de ontwikkeling van handhavingsbeleid voor bouw- en woningtoezicht relevant. Er geldt namelijk een programmeringsen verslagleggingsplicht waar nog vele organisaties naar een juiste vorm van presentatie zoeken die bij de betreffende organisatie past. In het verlengde hiervan is er een grote behoefte aan de verbreding van de handhaving/ sanctiestrategie voor het rode kleurspoor dan wel integrale handhaving. (NB: Nu geldt de strategie alleen voor de milieuhandhaving.)

Verder is de ontwikkeling van de Wabo in het kader van de integratie van belang. Gelijk aan de professionalisering van de milieuhandhaving worden kwaliteitscriteria voor het omgevingsrecht in een Amvb vastgelegd. Dit betekent dat beleidsterreinen waarop de Wabo van toepassing is, in de nabije toekomst naar verwachting aan de kwaliteitscriteria gelijk als de milieuhandhaving moeten voldoen. Om dit te bereiken zou een afgeleide van het faciliteringstraject zoals voor de milieuhandhaving is gevormd kunnen worden. Voor de integratie van de kleursporen past een stevige bestuurlijke ambitie. Daarbij mag ook het opleidingstraject van de handhaver niet uit het oog worden verloren. UITVOEREN HANDHAVINGSTRATEGIE Het belangrijkste knelpunten dat rond de handhavingstrategie Zò handhaven wij in Brabant wordt ervaren is dat de Brabantse handhavingorganisaties de strategie wisselend (en naar eigen goeddunken) toepassen. Als alle handhavingorganisaties de strategie consequent toepassen ligt daar de kracht voor het werken met de strategie; als er wisselend mee wordt gewerkt is dit een zwakte voor de samenwerking. Voor een belangrijk deel van de handhavers wordt de strategie als te strikt ervaren. Bij een ernstige of categorie 1 overtreding dient direct bestuursrechtelijk te worden opgetreden. Tevens dient een PV te worden opgemaakt. In de praktijk wordt vastgesteld dat er in verhouding weinig zaken zijn die volgens een categorie 1 aanpak worden afgehandeld, terwijl er zonder enige twijfel ernstige overtredingen in het Brabantse land plaatsvinden. Ook de verzoeken voor een flankerende beleidsbrief van het OM, bij voortduring van een categorie 2 overtreding na de eerste hercontrole, wordt niet consequent door alle partners uitgevoerd. Voorts is er nog veel discussie in hoeverre het rode, groene en paarse kleurspoor integraal in de strategie kunnen worden opgenomen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Het is bekend dat niet (altijd) conform de Brabantse handhavingstrategie wordt gewerkt. Via een evaluatie van de strategie zal onderzocht worden of dit een cultuur of een structuur aspect betreft. Verder zal de toepasbaarheid van de handhavingstrategie worden geëvalueerd. Het resultaat van de evaluatie zal meelopen in het traject voor een nieuwe Bestuursovereenkomst. Een zonodig bijgestelde handhavingstrategie zal onderdeel uitmaken van de besluitvorming over de Bestuursovereenkomst.

75

NIEUWE WERKVORMEN ANDERE UITVOERINGSVORMEN Eerder is de borging van de uitvoering van samenwerkingsprojecten als belangrijk verbeterpunt genoemd. Daarbij zijn mogelijkheden van diverse vormen van handhavingteams geopperd. De gedachte daarachter is dat indien de uitvoering van samenwerkingsprojecten, die via de hiervoor beschreven lijn tot stand zijn gekomen, ook gezamenlijk tot uitvoering zouden worden gebracht door een gemeenschappelijk handhavingteam, de kans op succesvolle samenwerking hoger is dan wanneer (zoals nu) elke handhavingspartner een individuele bijdrage levert aan het samenwerkingsproject. De discussie daarover ligt gevoelig, anderzijds kan een dergelijke discussie belangrijke nieuwe impulsen voor de samenwerking geven. Onderstaand volgt een opsomming van (in zwaarte oplopende) gradaties van samenwerkingsvormen. SAMENWERKING OP BASIS VAN INDIVIDUELE BIJDRAGEN

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

In dit model worden samenwerkingsprojecten afgesproken maar voert vervolgens elke handhavingspartner de eigen individuele bijdrage uit. Deze vorm stelt hoge eisen aan de voorbereiding van het samenwerkingsproject opdat iedereen op de zelfde wijze de uitvoering ter hand neemt. Dat betekent dat er een goed draaiboek nodig is waarin de aanpak wordt geschetst en waarin heldere afspraken staan wat er van iedereen wordt verwacht. Bij complexe onderwerpen moet het draaiboek ook een handreiking vormen om de benodigde kennis snel eigen te maken of door vooraf cursussen of themabijeenkomsten te organiseren. Ook moet vooraf helder zijn waarop wordt gemeten en hoe de resultaten zullen worden verzameld. In wezen is dit de huidige werkwijze. Voordeel van dit model is dat instanties zelf verantwoordelijk blijven voor de uitvoering en het resultaat daarvan. Dit betekent dat langs die weg bij alle instanties (voor zover nodig) ook wordt geïnvesteerd in kennis en uniformiteit. Nadeel/aandachtspunt van dit model is dat het eindresultaat afhankelijk wordt van de bijdrage van elke afzonderlijke instantie. De praktijk heeft geleerd dat dit soms een fors knelpunt is. Ook wordt de uitgebreide voorbereiding met forse draaiboeken teveel ervaren als stapels papier waarmee te weinig wordt gedaan.

76

TIJDELIJK HANDHAVINGSTEAM VOOR TIJDELIJK PROJECT Een volgend model is dat een samenwerkingsproject wordt uitgevoerd door een tijdelijk projectteam, bestaande uit een aantal handhavers van de diverse betrokken handhavingspartners. Door dit in een team te organiseren en de teamleden daarvoor vrij te maken, wordt de uitvoering daarvan beter geborgd en minder afhankelijk gemaakt van de waan van alledag. Enkele samenwerkingsprojecten in het verleden (A59, Landinrichting St. Oedenrode) waarvoor een klein handhavingsteam was geformeerd, hebben aangetoond dat de uitvoering daarvan duidelijk beter geborgd was. Het handhavingteam in dit model wordt geformeerd door en voor de deelnemende handhavingspartners en kan in grootte, samenstelling en tijdsduur afhankelijk van het onderwerp van vorm verschillen. De handhavingspartners besluiten jaarlijks zelf bij de vaststelling van het gezamenlijk handhavingprogramma of, hoe lang en door wie er een tijdelijk handhavingsteam geformeerd wordt. Voordeel van dit model is dat de uitvoering van het samenwerkingsproject beter geborgd is. Als het goed georganiseerd wordt zijn er ook efficiency- en kwaliteitsvoordelen te behalen. Natuurlijk moet ook in deze organisatievorm het project worden voorbereid in een draaiboek maar dat kan door de beschikbaarheid van een projectteam worden beperkt tot een compacter en praktischer vorm.

UITWISSELINGSMODEL OP BASIS VAN DESKUNDIGHEID Een meer verdergaande vorm van samenwerking is om de diverse deskundigheden zoals die bij de diverse handhavingspartners aanwezig zijn voor elkaar in te zetten. Zo zouden twee gemeenten, waarvan één gemeente met 10 bedrijven in branche x en 1 bedrijf in branche y en waarbij voor de andere gemeente het omgekeerde het geval is, kunnen afspreken dat zij zich specialiseren en hun kennis delen. Eén gemeente houdt dan toezicht bij branche x, ook in de andere gemeente, terwijl voor branche y het omgekeerde het geval is. Een dergelijk model kan ook worden opgeschaald naar meerdere gemeenten of zelfs regionaal worden opgepakt. Gelet op de opbouw van de benodigde deskundigheid ligt het voor de hand om hierover structurele en langjarige afspraken te maken. Dit gaat dus verder dan het hiervoor geschetste model en overstijgt ook de onderwerpen uit het jaarlijkse gezamenlijke handhavingsprogramma. Voordeel van dit model is dat de kwaliteit toeneemt en er efficiënter met de overall beschikbare capaciteit voor handhaving wordt omgegaan.

Tegenover de samenwerking op basis van de individuele bijdrage staat een structureel gemeenschappelijk handhavingsteam voor de uitvoering van het gemeenschappelijk handhavingsprogramma. In dit model, dat niet moet worden verward met regionale milieudiensten, wordt de capaciteit die nodig is voor de uitvoering van een project centraal georganiseerd en ingezet. Waar voorgaande modellen wellicht nog (voor een deel) met gesloten beursen kan worden geregeld zal in dit model een structurele voorziening moeten worden getroffen voor een (regionaal/provinciaal) handhavingsteam. In dit model kan de uitvoering van het gezamenlijk handhavingsprogramma goed worden geborgd. Eventueel kunnen aan het team ook buitengewoon opsporingsambtenaren worden toegevoegd en/of kan er worden samengewerkt met rijksinspecties. Vanuit het samenwerkingsbelang gezien ontstaat aldus een model waarin de uitvoering van het samenwerkingsprogramma volledig is geborgd.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

STRUCTUREEL GEMEENSCHAPPELIJK HANDHAVINGSTEAM

77

Nadere beschouwingen: In geen van vorenstaande modellen wordt beoogd om taken uit handen te nemen van welke handhavingpartners dan ook. Integendeel, de handhavingpartners zijn het bevoegde gezag en zijn en blijven daarmee verantwoordelijk voor een goede uitvoering van de handhavingstaken, ook als deze in een handhavingteam zijn georganiseerd. Geen van de genoemde modellen brengen meerkosten met zich mee. Er wordt uitvoering gegeven aan de eigen reguliere taken die, voor het deel waarvoor samenwerking nodig wordt geacht, regionaal/provinciaal worden uitgevoerd. Mits goed georganiseerd kan dit zelfs efficiencyvoordelen opleveren. Via een onderliggend verrekeningsmodel zullen levering en ontvangst aan en van het handhavingteam voor elk van de deelnemende partij in evenwicht moeten worden gebracht. De geschetste modellen komen, naarmate van oplopende gradatie, meer tegemoet aan de wens uit het bedrijfsleven om het toezicht zoveel mogelijk te uniformeren en te stroomlijnen. Hiertoe is een verzoek vanuit de Brabant Zeeuwse Werkgevers aan het college van GS gericht (brief 12 september 2006). Naarmate een handhavingteam een meer structureel en omvangrijker karakter krijgt worden aan de aansturing daarvan hogere eisen gesteld.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

CLUSTERING ROND GELIJKWAARDIGE PARTNERS OF GEMEENSCHAPPELIJKE THEMA’S

78

In de huidige samenwerkingsstructuur ontmoeten de diverse handhavingpartners elkaar op regionaal niveau. In de afgelopen jaren is ook gebleken dat dit, gelet op de omvang van de groep en de afstand tot elke deelnemer, een goed schaalniveau is voor het maken van samenwerkingsafspraken. Er bestaat echter, naast samenwerking rond gezamenlijk aan te pakken handhavingproblemen, ook behoefte aan het delen en uitwisselen van kennis en ervaringen rond bepaalde handhavingthema’s of nieuwe ontwikkelingen. De regionale indeling ligt daarbij niet altijd voor de hand. De laatste tijd is er steeds meer behoefte ontstaan om met andere, meer gelijkwaardige partners in contact te komen in plaats van met diegenen waarmee men toevallig dezelfde regio deelt. Een voorbeeld daarvan zijn de 5 grote steden in Brabant (de B5) die elkaar met regelmaat treffen en daarbij de handhavingervaringen, met name ronde de specifiek grootstedelijke problematiek, met elkaar delen. Er zijn signalen dat ook andere gemeenten, bijvoorbeeld de koplopers op het gebied van de professionalisering of de gemeenten die hun handhavingstaken integraal georganiseerd hebben bij elkaar in de keuken willen kijken. Het gaat dan om gemeenten die gelijkwaardig zijn in bijvoorbeeld omvang, bedrijvenbestand, organisatievorm en of eenzelfde fase van ontwikkelingen doormaken. Ook kan het zijn dat een bepaald (nieuw) thema een groep tijdelijk bindt. De werkgroep acht deze vorm van samenwerking belangrijk. Er gaat een stimulerende en kwaliteitsverbeterende werking vanuit als partijen op die manier naar elkaar kunnen reflecteren. De werkgroep acht het zinvol als dergelijke dwarsverbanden, die over de regio’s heen kunnen plaatsvinden, vanuit de samenwerking worden gefaciliteerd. Uitgangspunt daarbij is dat dergelijke bijeenkomsten uitsluitend op basis van behoeften worden georganiseerd. Zij hebben in principe een tijdelijk karakter. Zij bewegen mee met de behoeften en ontwikkelingen die er zijn en kunnen zich steeds in een andere samenstelling en vorm voordoen.

ADMINISTRATIEVE LASTENDRUK MONITORING Een geregeld gehoorde klacht van medewerkers van lagere overheden is dat door verschillende (interne en externe) partijen op jaarbasis in grote lijnen telkens ongeveer dezelfde vragen worden gesteld. Maar de steeds wisselende definities noodzaken tot het telkens anders rubriceren en inventariseren van de gevraagde gegevens. Betreffende bevraging wordt als een vervelende lastendruk ervaren. Vanuit de handhavingsamenwerking worden er gegevens gevraagd voor het Gezamenlijk jaarverslag handhaving Noord-Brabant. Tegelijkertijd organiseert het LOM (het Landelijk Overleg Milieuwethandhaving) jaarlijks, ten behoeve van de Tweede Kamerbrief, een landelijke, digitale bevraging naar de (resultaten van de) milieuwethandhaving, middels een daartoe speciaal ontworpen website. Ten aanzien van deze monitoring zijn er op kwalitatief gebied enige problemen op te lossen. Een van die problemen is het verregaand ontbreken van eenduidige definities op het bevraagde gebied en de daarmee gaande mogelijkheid tot meervoudige interpretatie van vragen en/of indicatoren. Hierin schuilt ook een belangrijk knelpunt voor wat betreft de administratieve lasten en de regelmatig geuite irritaties bij herhaalde bevragingen. Het geschetste probleem wordt op landelijk en provinciaal niveau onderkend. Hieromtrent is door het Seph Brabant Zuidoost een projectvoorstel opgesteld. Met het project wordt beoogd om in samenspraak met de betrokken overheden te komen tot een optimale, zoveel mogelijk gebundelde en eenduidige wijze van het in beeld brengen van de (resultaten van) de milieuwethandhaving. Hierbij wordt nadrukkelijk aansluiting gezocht met de controlling processen van de bestuurlijke organisaties. Er wordt een koppeling gelegd naar de rechtmatigheidsonderzoeken/ -verklaringen die instanties in het kader van de verantwoording opstellen. De LOM-monitor wordt daarnaast verder doorontwikkeld. Functionaliteiten met betrekking tot rapportages en benchmark zullen onderdeel worden van deze monitor.

GEBRUIK VAN MODERNE ICT

NIEUWE ONTWIKKELINGEN In het handhavingveld en zeker in het proces naar integrale handhaving is er constant sprake van nieuwe ontwikkelingen. In het kader van de samenwerking is er op het terrein van nieuwe ontwikkelingen met name behoefte aan kennisuitwisseling. Daarnaast kan er behoefte zijn aan belangenbehartiging.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

De mogelijkheden van ICT ontwikkelen zich nog steeds in rap tempo verder. Inmiddels zijn er systemen op de markt waardoor uitwisseling van gegevens tussen diverse groepen van gebruikers heel gebruikersvriendelijk en praktisch mogelijk wordt gemaakt. Deze ontwikkelingen kunnen de samenwerking ten dienste zijn. Met name op punten waarbij nog veel papier met elkaar wordt uitgewisseld. Daartoe zou de bestaande site www. sephbrabant.nl kunnen worden uitgebouwd waardoor deze qua functionaliteit en gebruikersgemak verbetert en waardoor de administratieve lastendruk in termen van papier fors kan worden verminderd.

79

Voor het volgen van nieuwe ontwikkelingen dient deze in eerste aanleg gericht te zijn op de handhaving. Zonodig kan er een verbreding worden uitgevoerd naar vergunningverlening. Dit op basis van geuite behoeften vanuit de partners. Nieuwe ontwikkelingen dienen op de diverse schaalniveaus te worden beschouwd: lokaal, regionaal, provinciaal, landelijk.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

In het kader van de facilitering van de samenwerking is er behoefte aan een ondersteuning die informatie verzamelt en binnen het handhavingsnetwerk verspreidt, informatiebijeenkomsten organiseert, als adviseur (sparringpartner) optreedt en de rol van penvoerder vervult voor het formuleren van regionale of provinciale standpunten.

80

6 ROL VAN DE ONDERSTEUNING EN HET VERVOLG INLEIDING Allereerst: de vorm van ondersteuning wordt in deze notitie niet uitgewerkt. Dat gebeurt in deel 2. Hier wordt ingegaan op de rol die van de ondersteuning mag worden verwacht. De ondersteuning is voornamelijk beschreven per vorm van samenwerking zoals in hoofdstuk 2 aangeduid. ALGEMEEN het voorbereiden en ondersteunen van ambtelijke en bestuurlijke handhavingoverleggen. Het opstellen van een (regionaal/provinciaal) handhavingprogramma en het evaluatie-/jaarverslag inclusief begroting en jaarrekening. Het opstellen van een meerjarenbeleidsvisie. Uitvoeren en ondersteunen van monitoring. Penvoerder in diverse situaties. KETENPROJECTEN EN OVERIGE GEZAMENLIJKE PROJECTEN Opstellen van draaiboeken Faciliteren van handhavingteams Leiden van een project SAMENWERKING IN CONCRETE CASES EN AFSTEMMEN VAN TOEZICHT Organiseren en faciliteren overleg (zoals uvo’s, digitaal, andere vormen) KENNISUITWISSELING opstellen en uitwisselen van draaiboeken, checklisten, standaarddocumenten (voorbeeldbrieven, rapporten, dwangsombeschikkingen, protocollen, enz.) faciliteren clustering van uitwisselingspartners kenniscentrum vraagbaakfunctie

HET VERVOLG Na de bespreking van onderhavige notitie in de ambtelijke en bestuurlijke regionale overleggen, het ambtelijk en bestuurlijk provinciaal overleg wordt een definitieve tekst opgesteld. Deel 2 zal handelen over de structuurvraag (o.m. hoe wordt de ondersteuning vorm gegeven), de bestuursovereenkomst zelf en de financiën.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

OVERIGE ONDERSTEUNING beheer digitaal kennis- en ontmoetingsportal met o.a. verslagen, draaiboeken, standaarddocumenten, vacatures, opleidingen, cursussen, conferenties, ervaringsuitwisselingen, jurisprudentie, ontwikkelingen, contactpersonen per instantie, enz. vraaggestuurd ondersteuning bieden aan gemeenten, waterschappen en anderen in bijvoorbeeld concrete projecten verzorgen trainingen opleidingen bijdragen aan organisatieontwikkeling adviesdiensten / sparringpartner ondersteuning bij professionalisering

81

82

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

BIJLAGEN DEELNEMERSLIJST PROVINCIEBREDE WERKGROEP TOEKOMST HANDHAVINGSAMENWERKING Naam John Mordang Vincent van der Steen Jan van Noorloos Frans van Beurden Peter van Strien Sylvia de Graaf Bart Eulderink Bart Lathouwers Erwin Kramer Dick van Dop Toine Aerts Fred Emmerik Arij Heijboer Arie Meulepas Han de Haas Arno Teunissen

instantie VROM-Inspectie Regio Zuid Waterschap Aa en Maas Functioneel Parket Gemeente Breda Gemeente Dongen Gemeente Maasdonk Gemeente Heusden Gemeente Bladel Gemeente Gemert-Bakel Servicepunt Handhaving Noord-Brabant, voorzitter Servicepunt Handhaving Regio Brabant Noord Servicepunt Handhaving Regio Brabant Zuidoost Servicepunt Handhaving Regio Midden- en West-Brabant Provincie Noord-Brabant voorzitter Provincie Noord-Brabant secretariaat Provincie Noord-Brabant secretariaat

LIJST GEÏNTERVIEWDEN TOEKOMST HANDHAVINGSAMENWERKING Instantie Voorzitter B-RHO Midden- en West-Brabant Voorzitter B-RHO Brabant Zuidoost Directeur adviesdienst RMB Directeur Milieudienst West-Brabant Afdelingshoofd Handhaving gemeente Tilburg Wethouder Roosendaal Wethouder Oosterhout Afdelingshoofd Milieudienst West-Brabant Directeur Regionale Milieudienst Eindhoven BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Naam Eric Dörr Gerard Daandels Jan Cremers Jan Groot Bernadette Elbers Cees Lok Frank Gerbrands Adriaan Stapelkamp Jan van Gils

83

DE WETTELIJKE OPDRACHT TOT SAMENWERKING

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Samenwerking is geen doel op zich. De opdracht tot samenwerking vloeit voort uit ons staatsbestel: een gedecentraliseerde eenheidsstaat met daarin een vergaande decentralisatie van de handhavingstaken naar gemeenten, waterschappen en provincies. Daarnaast zijn er op de diverse beleidsterreinen nog rijksinspecties actief zoals VROM-Inspectie, Algemene Inspectiedienst, Rijkswaterstaat en natuurlijk de strafrechtelijke instanties politie en Openbaar Ministerie. In Brabant gaat het dan om ruim 80 instanties. De maatschappij en het bedrijfsleven vragen steeds meer om eenheid in overheidsoptreden. Het gaat dan om uniformiteit in aanpak (rechtsgelijkheid met als belangrijke afspraak de Brabantse handhavingstrategie), afstemming van het aantal en diversiteit aan inspecties en de kwaliteit en effectiviteit daarvan. Hieruit vloeit de opdracht tot samenwerking voort, het is de consequentie van de gedecentraliseerde uitvoering. Echter, het onvoldoende functioneren van de samenwerking heeft in Haagse kringen de afgelopen jaren herhaaldelijk de vraag opgeworpen of de decentrale structuur voldoende eenheid en daadkracht kan leveren. Daar komt bij dat de VROM-taken allen medebewindstaken zijn. Dat wil zeggen dat de minister, in tegenstelling tot de autonome taken waarbij gemeenten, waterschappen en provincie zelf verantwoordelijk zijn, daarvoor de eindverantwoordelijkheid draagt en op de uitvoering daarvan kan worden aangesproken. Dat gebeurt de laatste jaren ook steeds indringender. Inmiddels heeft het Rijk, ter uitvoering van de motie Aptroot, onlangs besloten tot een vergaande stroomlijning van de diverse rijksinspecties. Maar ook de (twijfel aan voldoende) kwaliteit en effectiviteit van de uitvoering van de gedecentraliseerde taakuitvoering is momenteel weer actueel. Denk aan de actuele ontwikkelingen zoals de kwaliteitsimpuls vergunningverlening en handhaving (uit Toekomstagenda milieu van VROM) met daarin een onderzoek naar het juiste schaalniveau, het BeteRZO-traject met daarin een kwaliteitsmaatlat voor handhavende overheden en de ontwikkelingen rond de IPPC die neigen naar de organisatie van het toezicht in domeinen. Willen we de twijfels wegnemen die er over de decentrale uitvoering van de handhaving bestaan, dan zullen we een betere en effectiever samenwerking moeten organiseren.

84

Daarnaast is het voor de samenwerking van belang dat er een omslag wordt gemaakt van taakgericht naar probleemgericht werken en denken. De individuele instanties zijn nog veelal geneigd om te werken en te denken binnen de eigen taakopdracht. Dat is ook logisch omdat alle organisatie- en verantwoordingsprocessen daar primair op zijn gericht. De samenwerking met anderen wordt dan gezocht daar waar de taken elkaar raken of overlappen. De maatschappij vraagt echter om de aanpak van problemen en is niet geïnteresseerd in de vraag welke instantie daarvoor de verantwoordelijkheid draagt. Daar waar problemen binnen de eigen taken en verantwoordelijkheden kunnen worden opgelost moet dat vooral ook gebeuren. Samenwerken heeft daar geen toegevoegde waarde. Maar er manifesteren zich ook problemen die niet alleen binnen de eigen taken kunnen worden opgelost maar het eigen taak- of werkveld overstijgen. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij afvalstromen. De ketens waarover afvalstoffen zich bewegen van ontdoener naar verzamelpunten en via transporteurs naar sorteerders of eindverwerkers worden steeds groter. Er zijn veel partijen voor een deel van het toezicht op de keten verantwoordelijk maar niemand voor het totaal. Een goede handhaving op de afvalketen is daarom alleen mogelijk door een goede samenwerking rond de keten. Dit betekent dus dat het probleem centraal gesteld moet worden en niet de eigen taak. Ook dit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid naar de maatschappij en een opdracht voor de samenwerking.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Naast de hierboven beschreven noodzaak tot samenwerking is in het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer de verplichting tot samenwerking aangegeven. In deze context is, uitgaande van de huidige decentrale structuur, een goed functionerende samenwerking noodzakelijk en daarvoor zijn, ook in Brabant, belangrijke nieuwe impulsen nodig. En dat zijn bij voorkeur impulsen die niet voortkomen uit eventueel dreigende structuurmaatregelen vanuit de rijksoverheid maar impulsen gebaseerd op de eigen kracht en verantwoordelijkheid zoals we die in Brabant kennen en durven nemen. Deze notitie richt zich op die samenwerkingsopdracht.

85

DE TAFEL VAN ELF7

NALEVING IN DIMENSIES, HET T11 NALEVINGSMODEL De Tafel van Elf (T11) is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De T11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaal-psychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van de rechtshandhaving. Dimensies voor spontane naleving T1 KENNIS VAN REGELS Definitie: de bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep A -

Bekendheid Kent de doelgroep de regels? Is de regelgeving niet te omvangrijk? Moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de regels?

B -

Duidelijkheid Zijn of ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels? Zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag, te ingewikkeld: begrijpt men wel wat ermee bedoeld wordt? Wordt van de doelgroep niet ten onrechte een bepaalde deskundigheid vereist om de regels te kunnen begrijpen?

-

T2 KOSTEN / BATEN Definitie: de (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen A -

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

-

86

Financieel/economisch Nadelen van naleving: moet men veel moeite doen (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen? Voordelen van overtreding: levert overtreden voor betrokkene voordelen op die in tijd of geld zijn uit te drukken? Overtredingsdrempel: zijn er bepaalde fysieke omstandigheden die het overtreden bemoeilijken? Voordelen van naleving: zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving van de regels zoals bijvoorbeeld financiële prikkels?

7 De ‘Tafel van elf’ is ontwikkeld door mr.dr. D. Ruimschotel in opdracht van en in samenwerking met het Ministerie van Justitie. Zie voor meer informatie: De Tafel van elf, P. van Reenen (red), Ministerie van Justitie, 2000

B -

Immaterieel Levert naleving van de regels gevoelsmatige, maatschappelijke of sociale voordelen op?

T3 MATE VAN ACCEPTATIE Definitie: de mate waarin het beleid en de regelgeving (algemeen) aanvaard wordt door de doelgroep Vindt de doelgroep het beleid redelijk? Kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten van het beleid of bestaan daar verschillende inzichten over? Kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid (zelfregulering)? Zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd en zijn er geen mazen in de wet? T4 GEZAGSGETROUWHEID DOELGROEP Definitie: de mate van bereidheid van de doelgroep om zich à priori te conformeren aan datgene wat de overheid opdraagt, wat in de wet staat Leeft deze doelgroep in het algemeen regels goed na? Doet deze doelgroep doorgaans altijd wat de overheid opdraagt? Heeft de doelgroep bepaalde gewoontes die in strijd kunnen zijn met de regels? Heeft deze doelgroep bepaalde verwachtingen van de overheid? T5 INFORMELE CONTROLE Definitie: de kans op ontdekking en sanctionering van het gedrag van de doelgroep door niet-overheidsinstanties A -

Informele pakkans Merkt de omgeving het snel, als iemand een overtreding pleegt? Keurt de doelgroep het overtreden in het algemeen af? Bestaat er een hechte band tussen de leden van de doelgroep? Bestaan er informele controlestructuren?

B -

Informele sanctie Indien de omgeving het overtredingsgedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of andere manier te corrigeren? (van opmerkingen tot fysiek geweld) Zal de doelgroep op overtredingsgedrag negatief reageren door middel van sociale sancties, zoals het verstoten uit de groep of het verliezen van aanzien of status? Bestaan er andere informele sancties die men elkaar kan opleggen?

-

T6 INFORMELE MELDINGSKANS Definitie: de kans dat een overtreding aan het licht komt anders dan door overheidscontrole Is de doelgroep geneigd geconstateerde overtredingen te melden aan de overheid? Is in het algemeen bekend bij welke overheidsdienst geconstateerde overtredingen gemeld kunnen worden? Zijn er maatregelen genomen om de bereikbaarheid van de overheidsdienst te verlagen (klik-lijn)?

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Controle dimensies

87

T7 CONTROLEKANS Definitie: de kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding Maak eventueel onderscheid in fysieke en administratieve controle: Hoe groot is de objectieve, controlekans (controledichtheid)? Hoe groot schat de doelgroep deze kans in? Waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af? T8 DETECTIEKANS Definitie: de kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt. A -

B -

Administratieve controle Is de administratieve controle sluitend, wordt op alle gegevens gecontroleerd? Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële) experts zijn om fraude te ontdekken? Kunnen reispapieren, transportbiljetten, etc. makkelijk vervalst worden? Kan het de controleurs moeilijk gemaakt worden doordat er geen modellen of standaardformulieren zijn voorgeschreven? Bij fysieke controle Zijn overtredingen makkelijk of moeilijk constateerbaar door controleurs? Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controleopsporingsmethode? Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaats- en tijdgebonden zijn?

T9 SELECTIVITEIT Definitie: de (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden. Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij aselecte controles? Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven? Sanctie dimensies

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

T10 SANCTIEKANS Definitie: de kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is Hoe groot is de kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt opgelegd, of dat men informeel gecorrigeerd wordt? Hoe groot schat de doelgroep deze kans in? Is een overtreding moeilijk te bewijzen? Schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in?

88

T11 SANCTIE- ERNST Definitie: de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctie-oplegging A -

Formele sanctiehoogte Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt? Schat de doelgroep deze sanctie als hoog in? Houdt de sanctie rekening met de financiële draagkracht van de overtreder? Wat is de snelheid van sanctie-oplegging (lik-op-stuk)?

-

Immateriële kosten Vindt men het feit dat men met justitie te maken krijgt (in geval van strafrechtelijke handhaving) vervelender dan de feitelijke sanctie? Heeft de ten uitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkene?

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

B -

89

90

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

NIEUWE IMPULSEN HANDHAVINGSAMENWERKING NOORD-BRABANT

DEEL 2 ZO GAAN WE HET DOEN : FLEXIBEL EN VRAAGGESTUURD !

BIJLAGE

versie 2 maart ’07 Tijdelijke werkgroep Impulsen handhavingsamenwerking

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

DEELNEMERSLIJST PROVINCIEBREDE WERKGROEP TOEKOMST HANDHAVINGSAMENWERKING

91

92

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

1 INLEIDING A ANLEIDING De huidige Bestuursovereenkomst Handhaving Omgevingsrecht loopt af per 1 juli 2007. In het Bestuurlijk Provinciaal Handhaving Overleg Milieu (B-PHOM) van 21 juni 2006 is afgesproken om een proces te starten met als doel te komen tot een nieuwe en liefst langjarige bestuursovereenkomst voor de handhavingsamenwerking vanaf 1 juli 2007. Daarbij is tevens gesteld dat de basis van de samenwerkingsafspraken nog altijd goed is en, behoudens actualisatie en verbeterpunten, op hoofdlijnen zou moeten worden bestendigd. Er is besloten tot het instellen van een ambtelijke werkgroep met de opdracht om een voorstel te ontwikkelen voor de vormgeving van de handhavingsamenwerking na 1 juli 2007. Dit in nauwe samenspraak met de drie handhavingregio’s. Parallel aan dit traject heeft de regio Brabant Noord het initiatief genomen om de handhavingsamenwerking tegen het licht te houden. De resultaten uit deze discussie zijn verwerkt in de provinciebrede visie. In het B-PHOM van 29 november 2006 is de notitie “Toewijding aan de handhaving” gepresenteerd en onderschreven. Er is daar vervolgens bestuurlijk uitgesproken dat de nadere uitwerking binnen de huidige structuur en financiële verdeling dient plaats te vinden. Verder is afgesproken dat de notitie aan de bestuursovereenkomst zal worden gekoppeld. TERUGBLIK OP “TOEWIJDING AAN DE HANDHAVING” In de notitie “Toewijding aan de handhaving” is reeds geconstateerd dat de samenwerking bij de handhaving in Noord-Brabant toe is aan nieuwe impulsen. Niet omdat de handhaving of de samenwerking daarbij slecht loopt, maar wel omdat het beter kan. We zijn naar een nieuwe fase toegegroeid.

De opgave is daarmee dan ook veeleer om die praktijk te verbeteren, dan om een tekst van een bestuursovereenkomst (die overigens goed is) aan te scherpen. De basisfilosofie die aan een belangrijk aantal van de voorgestelde verbeteringen ten grondslag ligt is toewijding. Toewijding aan de handhaving en aan de samenwerking daarbij. Vanuit het besef dat toewijding van groot belang is en dat nadere regulering door middel van de Bestuursovereenkomst geen zin heeft, wordt duidelijk dat de verantwoordelijkheid vooral komt te liggen waar het hoort: bij de regionale en provinciale bestuurlijke overleggen. De centrale opgave die elke regio daarmee wacht is het voeren van een discussie die ertoe leidt dat een lijn wordt ontwikkeld die moet leiden tot een gewenste verbetering. De meeste onderwerpen bieden daarbij -binnen de lijn van de Bestuursovereenkomstvolstrekte vrijheid aan de regio. Voor een onderwerp als de Handhavingstrategie geldt uiteraard dat Brabantbreed één lijn is afgesproken. Handhavingorganisaties worden geacht deze afspraak na te komen. Vergelijkbaar met deel 1 is de leidraad gebleven het formeren van een pakket voorstellen waardoor handhaving in Noord-Brabant effectiever en efficiënter wordt: ‘Meer effect met minder kosten !!’

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Daar is ook aangegeven dat voor het bereiken van verbetering binnen deze onderwerpen het belangrijk is te beseffen dat het ondertekend hebben van een Bestuursovereenkomst kennelijk hierop niet van invloed is. Zowel omdat de Bestuursovereenkomst weinig of geen sancties kent alsook dat een Bestuursovereenkomst niet zo fijnmazig kan worden opgesteld dat de ’werkende praktijk’ daarin gevangen kan worden.

93

DEZE NOTITIE Deze notitie is de weergave van de nadere uitwerking. Die nadere uitwerking heeft als doel het doen van een concrete handreiking op een aantal genoemde verbeteropties uit deel 1. Uiteraard binnen de huidige structuur. Deze notitie kent 2 belangrijke boodschappen: Als eerste is in hoofdstuk 3 de uitkomst van de evaluatie van de gezamenlijke handhavingstrategie verwoord. De uitkomst (in de vorm van een voorstel ) is dat de strategie nog steeds geldend is en dat deze verbreed kan worden van (alleen) milieu naar het (totale) omgevingsrecht. Een aantal bepalende termen moet opnieuw gedefinieerd worden en het voorstel zal verder zijn om een handreiking op te stellen waardoor de toepasbaarheid verhoogd wordt. De tweede hoofdlijn van het voorstel dat in deze notitie wordt neergezet is dat de handhavingsamenwerking veel flexibeler en vraaggestuurd opgezet gaat worden. De kern van de verandering is dat het niet langer ervaren gaat worden als het verplicht bijwonen van een aantal overleggen en het verplicht meedoen aan een aantal (teveel) projecten. De nieuwe lijn kent een vaste basis in de volgende opzet: Eén jaarlijks, bestuurlijk regionaal overleg integrale handhaving (B-RHO) ; Eén jaarlijks voorbereidend managementoverleg; Het voorbereidende ambtelijk overleg (A-RHO); Uitvoeringsoverleggen (UVO’s). Dit is verwoord in hoofdstuk 4. De rest van de samenwerking moet flexibel opgezet worden en vraaggestuurd. Uitgangspunt hierbij moet zijn dat elke partij –in overleg met anderen- zijn eigen samenwerkingspakket samenstelt. Vertrekpunt hierbij is meerwaarde.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Elke partij (gemeente, waterschap, rijk, provincie) kan meedraaien in één of meerdere van de volgende activiteiten: regionale projecten (sub)regionale projecten, dan wel projecten dwars door Noord-Brabant (bijv. op basis van een thema of branche) uitwisseling van kennis en ervaring tussen gemeenten (partijen) met eenzelfde grootte en/of handhavingsopgave en/of problematiek (zoals het B5-Handhaving al vorm heeft gekregen) uitwisseling op basis van deskundigheden opzetten van een tijdelijk handhavingteam. Dit is verwoord in hoofdstuk 5.

94

Voorwaarde voor een dergelijke, flexibele en mogelijk ook intensieve samenwerking is dat er periodiek (bijvoorbeeld jaarlijks) een gedegen discussie plaatsvindt over de prioriteiten en hoe deze door de partner zelf en in samenwerking zal worden ingevuld. Hierover gaat hoofdstuk 2. Overigens zijn en blijven bepaalde onderwerpen waarvoor we op elkaar zijn aangewezen, zoals ketenprojecten, een verplicht onderdeel dat in de gezamenlijke programmering wordt opgenomen. Hoofdstuk 6, tenslotte, gaat in op de veranderende rol van de ondersteuning.

2 PROGRAMMERING EN PROJECTEN: DE WAT-VRAAG INLEIDING In deel 1 is vastgesteld dat vrijblijvendheid de belangrijkste valkuil binnen handhavingsamenwerking is. Deze vrijblijvendheid manifesteert zich in ieder geval ook bij de gezamenlijke projecten. Aangegeven is dat de totale handhavingbeleidscyclus van het inventariseren van risico’s, het vaststellen van de gezamenlijke prioriteiten, het opstellen van een gezamenlijk (regionaal) handhavingprogramma, de doorvertaling in het eigen programma, de uitvoering en de monitoring teveel omgeven is met vrijblijvendheid. Mede als gevolg daarvan is de deelname aan projecten onvoldoende. Daarmee komt dat deel van de handhavingsamenwerking niet uit de verf. Een belangrijke oorzaak is dat er te veel projecten worden afgesproken waarbij (en dat verschilt per regio) tegelijkertijd wordt aangegeven dat men vrijwillig kan deelnemen. Een tweede belangrijke oorzaak is de grote afstand die beleefd wordt tussen de landelijke prioriteiten (de ketenprojecten) en de lokale prioriteiten. Dit tegen de achtergrond dat de capaciteit altijd beperkt is en er derhalve keuzes gemaakt moeten worden. De landelijke prioriteiten beperken zich overigens volledig tot ketenprojecten en (behalve vuurwerk) tot het sluitend krijgen van de afvalstromen. De inzet van de lokale overheid is noodzakelijk om deze klus in gezamenlijkheid te klaren. Voor de dagelijkse, lokale praktijk brengen deze projecten een zekere werkdruk met zich mee en wordt hun bijdrage in een groter verband slechts met moeite herkend.1 HOE OP TE LOSSEN ? De oplossing valt uiteen in twee delen: 1 het voeren van een (echte) inhoudelijke discussie op het gebied van programmering en uitvoeren van projecten in elke regio met een onderscheid tussen vast en flexibel; 2 het sterker beïnvloeden van de landelijke prioriteiten.

Het resultaat laat zich vervolgens onderscheiden naar een vast deel (voor onderwerpen waarbij we elkaar echt nodig hebben) en een flexibel deel (waarbij samenwerking nuttig kan zijn maar niet noodzakelijk is). 1 Een voorbeeld daarvan is ondermeer het project dierlijke vetten.Voor dit project is een klein team, bestaande uit de meest betrokken instanties AID, Voedsel en Warenautioriteit, VROM-Inspectie en provincie samengesteld die de controles bij de vetsmelterijen uitvoeren. Voor de informatie van toeleveranciers kan gebruik worden gemaakt van de informatie die gemeenten tijdens de reguliere controles bij o.a. horeca uitvoeren. Ook voor bouw- en sloopafval (en vaak ook asbest) geldt dat dit vaak activiteiten betreft die specifieke kennis vereisen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Ad 1 Het voeren van een inhoudelijke discussie in elke regio. In de 3 regionale bestuurlijke discussies is nadrukkelijk naar voren gekomen dat men behoefte heeft aan een inhoudelijke discussie op dit punt. Het gaat daarbij om de volgende vragen: “Wat vinden we in de regio nu eigenlijk belangrijk op het gebied van handhaving ?”, “Wat kunnen we daarbij zelf uitvoeren?”, “Waar heb ik de ander voor nodig?”

95

In alle regio’s is afgesproken deze discussie dit voorjaar te voeren. Deze zal plaatsvinden in de eerstvolgende B-RHO’s en worden voorbereid in de A-RHO’s. Een dergelijke discussie vraagt een gedegen voorbereiding. Met het oog op die voorbereiding is in januari aan de hand van de aangeleverde prioriteiten, onderbouwing en meerjarenvisie geanalyseerd waar zich de grootste overlap bevindt (zie bijgaande figuur), waarbij integraliteit de voorkeur geniet. Met name de onderbouwing is interessant voor de discussie. – Vervolgens wordt nagegaan hoe zich dit verhoudt tot verwachte wettelijke ontwikkelingen, trends, e.d. Op deze wijze wordt aan de kwantitatieve grootste gemene deler analyse een kwalitatief element toegevoegd. – Dit materiaal moet de basis bieden voor een inhoudelijke discussie zoals hierboven geschetst. – De eerste vervolgstap is dan om de samenwerkingsprojecten zoveel mogelijk te laten aansluiten bij de uiteindelijk gekozen prioriteiten. Zoals eerder aangegeven dient het te gaan om een beperkt aantal projecten. Deze worden ambtelijk verder uitgewerkt. Indien er aanleiding toe is, zal hierdoor het projectenprogramma voor 2007 nog worden aangepast. De discussie zal verder vooral betrekking hebben op het projectenprogramma 2008. – Echter, de gevolgtrekkingen uit de analyse kunnen veel verder gaan. Uit een dergelijke analyse voor de regio(‘s) kan blijken dat veel meer vormen van samenwerking opgepakt kunnen worden. In hoofdstuk 5 is dit verder uitgewerkt. Bijvoorbeeld kan voor een beperkte groep partners met eensluidende problematiek voor die groep een afzonderlijk project georganiseerd worden. Een dergelijke discussie zou periodiek gevoerd moeten worden. Het is aanbevelingswaardig om de komende jaren deze discussie jaarlijks te voeren. Indien partijen meer vertrouwd zijn met elkaars prioriteiten kan de frequentie twee- of vierjaarlijks zijn. In hoofdstuk 4 wordt aangegeven hoe dit past in de voorgestelde overlegcyclus.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

–

96

Ad 2. Inbreng in de landelijke prioriteiten Uit de bespreking van de vorige notitie is gebleken dat de landelijke prioriteiten onvoldoende worden herkend. Om de wisselwerking tussen de samenwerking op regionaal/ provinciaal niveau en het landelijke niveau te verbeteren is besloten tot het instellen van een samenwerkingsknooppunt. Dat houdt in dat de voorzitter van de Brabantse Servicepunten, samen met de knooppuntfunctionarissen van de andere provincies, een regelmatig overleg zal hebben met het LOM secretariaat. Een eerste actie die daaruit voortkomt is dat de secretaris van het LOM in alle komende B-RHO’s de keuze en achtergronden voor de landelijke prioriteiten zal komen toelichten. Verder wordt beoogd om via dit samenwerkingsknooppunt de wisselwerking tussen de diverse niveaus structureel beter af te stemmen zodat er meer wederzijdse voeding en begrip ontstaat. Het daarbij beoogde effect zou moeten zijn dat de daarna vast te stellen landelijke projecten beter herkend worden door de samenwerkende partners in Noord-Brabant.

3 HANDHAVINGSTRATEGIE: EVALUATIE EN VERBREDING Het belangrijkste knelpunt dat rond de handhavingstrategie Zò handhaven wij in Brabant wordt ervaren is dat de Brabantse handhavingorganisaties de strategie wisselend (en naar eigen goeddunken) toepassen. Als alle handhavingorganisaties de strategie consequent toepassen ligt daar de kracht voor het werken met de strategie; als er wisselend mee wordt gewerkt is dit een zwakte voor de samenwerking. Per 1 januari 2004 is de Brabantse handhavingstrategie in werking getreden. In de loop van 2004 hebben alle Brabantse instanties de strategie bestuurlijk vastgesteld. Met de in 2005 ondertekende Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht heeft de bestuurlijke verankering van de handhavingstrategie in de samenwerking plaatsgevonden. In de praktijk blijkt dat er in verhouding weinig zogenaamde categorie 1 overtredingen, zijnde ernstige overtredingen van milieuregels, worden aangebracht. Bij een categorie 1 overtreding dient direct bestuursrechtelijk te worden opgetreden. Tevens dient direct een PV te worden opgemaakt, voor de start van het strafrechtelijke traject. Ook de verzoeken voor een flankerende beleidsbrief van het OM, bij voortduring van een categorie 2 overtreding na de eerste hercontrole, wordt niet consequent door alle partners uitgevoerd. De oorzaken van deze constateringen is bij de partners onderzocht. Op basis van de gegevens van het gezamenlijk jaarverslag 2005 zijn per handhavingsregio een 6 tal instanties geïnterviewd die (naar verwachting) niet conform de strategie werken. Dit met als hoofdvraag of het niet conform de strategie werken een structuur of een cultuur aspect betreft. Voorts is het de vraag in hoeverre het rode, groene en paarse kleurspoor integraal in de strategie kunnen worden opgenomen. Is de strategie integraal toepasbaar voor het omgevingsrecht? Deze vraag is bij een 12 tal instanties aan de orde gesteld. Verder is hierover een provinciebrede sessie georganiseerd waaraan ruim 40 handhavers uit de praktijk hebben deelgenomen. Op basis van de interviews kan de volgende hoofdconclusie worden getrokken: De Brabantse handhavingstrategie Zò handhaven we in Brabant is werkbaar.

Naast deze technische beschouwing van de strategie is de vraag aan de orde of het niet werken conform de strategie een cultuur of een structuur aspect betreft. Zoals aangegeven heeft de evaluatie opgeleverd dat de Brabantse handhavingstrategie een goed werkbaar instrument is voor de handhaver. De structuur is dus goed.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Op enkele onderdelen worden op basis van praktijkervaringen voorstellen tot bijstelling van de strategie gedaan. Verder worden voorstellen tot verbreding van de Brabantse strategie gedaan zodanig dat de strategie toegepast kan worden voor de handhaving van het omgevingsrecht. Deze voorstellen worden onderstaand beschreven.

97

Wat betreft de cultuur is vastgesteld dat het praten over de strategie leidt tot een groter draagvlak voor de strategie. Communicatie over de strategie (in de Uitvoeringsoverleggen, organiseren jaarlijkse oploop voor handhavers en het aanbieden van trainingen gedragsvaardigheden), en het beschikbaar stellen van communicatiemiddelen (promotiemateriaal) wordt van groot belang geacht. Draagvlak voor de strategie moet blijvend onderhouden worden. Het moet alle partners duidelijk zijn dat de Brabantse handhavingstrategie van ons is: iedereen doet er aan mee, ervan afwijken is voor iedereen vervelend. A ANPASSINGEN BRABANTSE HANDHAVINGSTRATEGIE De aanpassingen in de strategie hebben enerzijds betrekking op de praktijkervaringen en anderzijds betrekking op de verbreding. Dit leidt tot de navolgende wijzigingen. VERBREDING Wat betreft de verbreding gaat het om de wijziging van het begrip milieu. Dit dient vervangen te worden door het begrip fysieke leefomgeving. Bij overtredingen van de fysieke leefomgeving gaat om schade aan of aantasting van het milieu, de waterhuishouding, de veiligheid, en aantasting van natuur en ruimtelijke kwaliteit. PRAKTIJKERVARINGEN Op basis van de praktijkervaringen gaat het om de volgende aanpassingen:

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Categorie 1: Bij de categorie 1 overtredingen de effecten en de intenties centraal stellen. De in de strategie opgenomen voorbeelden van categorie 1 overtredingen (zijnde benoemde handelingen) schrappen uit de strategie. Overtredingen met dreigende en/of onomkeerbare (milieu)schade van enige betekenis (dit is inclusief overtredingen ten aanzien van de veiligheid); vervangen door mogelijke en/of dreigende schade van enige betekenis voor de fysieke leefomgeving. De definitie Grove nalatigheid kent vanuit het strafrecht een uitgebreide jurisprudentie. Begrippen als opzet en voorzienbaarheid staan hierin centraal. Het begrip grove nalatigheid schrappen uit de strategie en volstaan met de al opgevoerde begrippen calculerend en malafide gedrag.

98

Categorie 2: Dit betreffen alle overige overtredingen. De vraag is of er voor kleine, onbeduidende overtredingen een afzonderlijke categorie 3 moet worden opgenomen? Tijdens de evaluatie is voorgesteld dat het niet gewenst is om hiervoor een extra categorie op te nemen. Motivatie: een dergelijke handelwijze roept meer vragen op dan dat het oplossingen biedt. Er is behoefte aan een handreiking waarin de handelwijze voor kleine, onbeduidende overtredingen wordt beschreven. Het betreft een toelichting over hoe de toezichthouder, na een afweging van de geconstateerde afwijking in relatie tot de situatie en omstandigheid, tot een verantwoorde beoordeling kan komen om ruimte te geven aan de overtreder.

HANDREIKING Er is bij de uitvoerende handhavers een grote behoefte aan een handreiking met voorbeelden van de categorie-indeling van overtredingen. Dit om hulp te hebben bij het uniform uitvoeren van de strategie. De op te zetten handreiking moet gezien worden als een richtlijn; het is een steun bij de beoordeling van een overtreding. Het hulpmiddel dient een uitwerking te geven van overtredingen acuut gevaar voor de fysieke leefomgeving, categorie 1 overtredingen en onbeduidende overtredingen. Verder dienen voorbeelden van categorie-2 overtredingen opgenomen te worden. Dit met de uitleg waarom er geen sprake is van een categorie-1 overtreding. Ook dient een handreiking voor de wijze waarop met lange begunstigingstermijnen om kan worden gegaan, worden opgesteld. Tenslotte dient de handreiking een beschrijving te geven van alternatieve en, of experimentele handhavingsinstrumenten. De handreiking moet een dynamisch, actueel document zijn. Publicatie vindt plaats op de website www.sephbrabant.nl . Voor het structureren en vergelijkbaar maken van de casuïstiek wordt een format toegepast. STRAFRECHT Tijdens de evaluatie is de koppeling met het strafrecht aan de orde gesteld. Voor wat betreft de verbreding van de handhavingstrategie zijn er, wat betreft de strafrechtelijke aanpak, specifieke aandachtspunten.

Voor wat betreft de strafrechtelijke vervolging van overtredingen handelt het Functioneel Parket conform de in gezamenlijkheid ontwikkelde Brabantse handhavingstrategie. Wel hanteert het Functioneel Parket bij vervolging enkele specifieke uitgangspunten: Overtredingen in het rode kleurspoor die de natuurwaarde aantasten (criterium biodiversiteit), hebben de prioriteit om strafrechtelijk aan te pakken. Kleine bouwovertredingen en bouwen zonder vergunning, waarbij legalisatie mogelijk is, hebben geen prioriteit om strafrechtelijk aan te pakken. Gelet op de personele capaciteit bij het FP hebben milieuzaken voorrang. Indien bestuursrechtelijke instanties besluiten een project te gaan uitvoeren, is het noodzakelijk dat voorafgaand aan de besluitvorming/uitvoering met het Openbaar Ministerie afspraken worden gemaakt over de ondersteuning bij de strafrechtelijke afhandeling.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Een specifiek punt betreft de strafrechtelijke vervolging in relatie tot de organisatie van het Openbaar Ministerie. De processen verbaal op basis van het omgevingsrecht én die zijn opgemaakt op basis van een voorschrift genoemd in artikel 1a van de Wet op de economische delicten (Wed), worden door een landelijk ingezette organisatie van het Openbaar ministerie, het Functioneel Parket behandeld. Het betreft zaken op het terrein van milieu, ruimtelijke ordening en veel van de groene zaken. In Brabant komen deze zaken bij het Functioneel Parket, Handhavingseenheid ’s-Hertogenbosch. De overige Brabantse processen verbaal (bouw en APV) lopen via de regionale Parketten die verbonden zijn aan de Arrondissementen ’s-Hertogenbosch en Breda.

99

OVERIGE Voorts zijn de volgende opmerkingen tijdens de evaluatie gemaakt die voor alle handhavers (van toezichthouder tot bestuurder) van belang zijn: Uitvoerende handhavers geven aan dat het juist toepassen van de handhavingstrategie in belangrijke mate afhankelijk is van de vaardigheden van de toezichthouder. Het vormen en, of aanstellen van bekwame toezichthouders is een belangrijke taak van het overheidsmanagement. De handhavingstrategie moet de bestuurs- en strafrechtelijke handhaving beschrijven. De handhavingstrategie betreft de afspraak over de wijze waarop de Brabantse partners repressief optreden. NB: Dit betekent dat planning en, of organisatie van het toezicht geen onderdeel uit maakt van de handhavingstrategie. Als inleiding op de handhavingstrategie is een verwijzing naar instrumenten en strategieën die de naleving bevorderen op haar plaats (denk aan het instrument Tafel van 11, 11 redenen voor het niet naleven van regels). Er is geen behoefte om afwijkingsgronden (in verband met overmacht- of overgangsituaties, dan wel sociale aspecten) in de handhavingstrategie op te nemen. Het landelijke gedoogkader of hiervan afgeleide regelingen biedt voldoende houvast.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

-

100

4 NIEUWE OVERLEGSTRUCTUUR: DE VASTE BASIS INLEIDING In deel 1 hebben we geconstateerd dat er een belangrijk probleem ligt bij de aansturing van de uitvoering en de daarbij gehanteerde transparantie. Er is te vaak een verschil van beleving van hetgeen afgesproken is tussen de werkvloer, het management en het bestuur. Aangegeven is dat dit speelt bij de ketenprojecten (zie ook vorige hoofdstuk), het speelt bij de overige regionale projecten, het speelt bij afstemming bij concrete handhavingcases2 en het speelt naar verwachting ook regelmatig bij het individueel toepassen van de handhavingstrategie. Daarnaast sprongen er 2 specifieke zaken rondom de overlegstructuur in het oog: Als eerste is de opkomst van de huidige bestuurlijke overleggen in enkele gebieden regelmatig onvoldoende, alsmede is door een aantal bestuurders aangegeven dat het bestuurlijk besluitvormend karakter vaak niet wordt herkend. Ten tweede is geconstateerd dat het management onvoldoende op de hoogte is van, en betrokken is bij de besluitvorming rondom projecten en de inzet van daarmee gepaard gaande capaciteit. Mede om die redenen wordt hier het voorstel gedaan om de overlegstructuur aan te passen. De meest opvallende aanpassingen zijn het terugbrengen van het bestuurlijk regionaal overleg tot één jaarlijkse bestuurlijke conferentie en het invoeren van één (jaarlijks) managementoverleg. De ambtelijke regionale overleggen krijgen daarmee een belangrijke beleidsvoorbereidende en -uitvoerende functie. Het uitvoeringsoverleg zal in alle gebieden zijn belangrijke functie van informatie-uitwisseling en afstemming over de dagelijkse handhavingspraktijk behouden. Op hoofdlijnen gaat het om het volgende (dit is de eerder bedoelde vaste basis):

2 Gebleken is dat de uitvoerenden vaak hun “eigen” manier van handhaven hanteren zonder dat zij daarbij gewezen worden op verantwoordelijkheden op basis van de overeengekomen handhavingstrategie waartoe bestuurlijk is besloten. Van de andere kant geven uitvoerenden ook vaak aan dat hun voorstel tot handhaven intern niet wordt opgevolgd. Mogelijk ook door gebrekkige kennis van de regionale of provinciebrede afspraken. Dit bemoeilijkt de samenwerking. 3 Voorbeeld In Noord-Holland heeft men inmiddels enkele jaren ervaring met een dergelijke opzet. Een en ander naar volle tevredenheid van de deelnemende partijen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

BESTUURLIJK REGIONAAL HANDHAVINGSOVERLEG (B-RHO) Eén keer per jaar (bij voorkeur in mei/juni) in de vorm van een jaarlijkse bestuurlijke conferentie.3 Naast een terugblik naar de resultaten van het voorbije jaar en een vooruitblik naar de gezamenlijke programmapunten voor het komende jaar moet de conferentie vooral in het teken staan van bestuurlijke actualiteiten en nieuwe ontwikkelingen. Technische en ambtelijke details moeten plaats maken voor een inspirerend programma en waarin bestuurlijk richting kan worden gegeven aan belangrijke ontwikkelingen. In een dergelijk overleg kan het gaan om:

101

-

Strategische onderwerpen: bijv. handhavingstrategie, vervolg samenwerking; Operationele onderwerpen: handhavingsprogramma, incl. projecten; Kennisoverdracht, en –uitwisseling, bijvoorbeeld in de vorm van een aansprekende lezing; Netwerken en enthousiasmering.

Overigens: het voorstel is uiteraard niet om een verbod op bestuurlijke samenscholing in te stellen; indien een regio vaker zaken wil bespreken is dat uiteraard prima. Hier is vooral bedoeld om één keer per jaar een werkelijk aansprekende bijeenkomst te hebben. Om toe te zien op de vorderingen omtrent overeengekomen programmapunten verdient het aanbeveling een gemandateerd dagelijks bestuur (voorzitter met vicevoorzitter(s)) in te stellen. Dit dagelijks bestuur kan gedurende het jaar periodiek de voortgang van projecten bewaken. MANAGERIAL REGIONAAL HANDHAVINGSOVERLEG (M-RHO) Om de managementlaag sterker te betrekken bij de handhavingsamenwerking én om daarmee te waarborgen dat de gepleegde besluitvorming in (A-RHO en) B-RHO omtrent projecten doorwerkt in de betreffende organisaties is het voorstel om één keer per jaar (bij voorkeur in september) een bijeenkomst met managers te beleggen. Deze bijeenkomst moet worden gezien als nadere concretisering en implementatie van de resultaten uit de bestuurlijke bijeenkomst. Het gaat hierbij om onderwerpen als: Operationele onderwerpen: Handhavingsprogramma, incl. projecten en jaarverslag; Organisatorische onderwerpen (bijv.organisatiemodel); Netwerken en enthousiasmering. Het kan ook zo zijn dat één van de bestaande Ambtelijk Regionale Handhavingsoverleggen (zie hierna) wordt belegd met de managers. AMBTELIJK REGIONAAL HANDHAVINGOVERLEG (A-RHO) Het A-RHO blijft uiteraard bestaan als overleg. Het is voorbereidend aan de bestuurlijke conferentie (en managementbijeenkomst) en moet ervoor zorgdragen dat de conferentie voorziet in de behoeften van de deelnemende partijen. Het vindt naar behoefte plaats, enkele keren per jaar, vergelijkbaar met nu. Hierbij gaat het om: Voorbereiden bestuurlijk overleg; Samenwerking in projecten; Uitwisseling kennis- en ervaring (incl. protocollen, voorbeeldbrieven, etc.); Opbouwen en instandhouden netwerk; Voortgangsbewaking van het gezamenlijk handhavingsprogramma

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

UITVOERINGSOVERLEG (UVO)

102

ALGEMEEN De UVO’s zijn erg belangrijk, en vormen feitelijk de basis voor de handhavingsamenwerking. Overigens niet in de zin dat daar de handhavingszaken besproken worden om vervolgens afgekaart te worden. Het zijn vooral bijeenkomsten waar men kan netwerken en signaleren. Soms zijn bepaalde personen redelijk gespecialiseerd in bepaalde branches of thema’s. Het netwerken is ook vaak na afloop van belang. Het is goed dat om elkaars gezicht te kennen en dus elkaar regelmatig te ontmoeten.

De handhavingzaken zelf worden veelal afgedaan in een kleiner verband. Men belt elkaar op, enz.

DEELNEMERS Als deelnemers van het UVO dienen vooral de mensen van de werkvloer aanwezig te zijn: de handhavers die het werk buiten uitvoeren. Het zou daarvoor ook zoveel mogelijk een vaste groep deelnemers moeten zijn: dan is de meerwaarde het grootst. Uiteraard kan dit per onderwerp verschillen. Naast het gegeven dat de afvaardiging goed moet zijn geregeld, is het van belang dat vervolgens in de eigen organisatie de opgedane kennis en ervaring breder gedeeld wordt.

ONTWIKKELRICHTING VAN HET OVERLEG Het is noodzakelijk om de bijeenkomsten (sub-)regionaal te organiseren. Daardoor ontstaat een regionaal netwerk. Door opschaling is in sommige regio’s nog efficiencyvoordeel te behalen. De inrichting van het overleg moet gericht zijn op (kennis- en) ervaringsuitwisseling. Een manier waarop dat gemakkelijk kan, is het presenteren en bediscussiëren van praktijkzaken. Het overleg moet niet het uitwisselen van lijstjes zijn. Dat kan prima digitaal en er zijn inmiddels ICT-systemen op de markt die daarvoor goed geschikt zijn. De Seph’s zullen bezien in hoeverre zij en dergelijk systeem kunnen aanschaffen en aanbieden via de bestaande website www.sephbrabant.nl Daar zou het echter niet bij moeten blijven. Door uitvoerende handhavers bijeen te brengen moet het mogelijk zijn om de onderlinge informatie-uitwisseling over gemeenschappelijke bedrijven te verbeteren. Er zijn voorbeelden waarbij de handhavinginformatie over bedrijven de diverse afzonderlijke partners aanwezig was maar geen aanleiding vormde voor nader onderzoek, terwijl de gebundelde informatie van de diverse partners tezamen daartoe wel degelijk aanleiding gaf. Zo heeft het bijeenbrengen van handhavinginformatie elders recent diverse vormen van ernstige milieucriminaliteit aan het licht gebracht die voorheen niet zichtbaar bleken. Dit vereist een actieve inbreng van alle betrokkenen.

PROVINCIAAL HANDHAVINGSOVERLEG MILIEU (PHOM) Vooralsnog worden er voor het PHOM geen grote veranderingen voorzien. Mochten de regio’s ertoe besluiten dat zij de jaarlijkse handhavingsconferentie gelijktijdig op provinciale schaal willen organiseren – eventueel met regionale workshops -, dan wordt niet uitgesloten dat de verandering ook voor het PHOM consequenties gaan hebben. Een en ander wordt afhankelijk gesteld van hoe de overlegstructuur zich gaat ontwikkelen. Belangrijke functie van een provinciebreed overleg blijft de bevordering van de bovenregionale afstemming en het bieden van platform voor regio-overstijgend werkende partners zoals de rijkspartners. Wel wordt, met het oog op de verbreding van milieu naar het totale omgevingsrecht en analoog aan de gewijzigde naamgeving van de regionale overleggen, voortaan de M van Milieu weggelaten in de naamgeving van het overleg.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Uitgangspunt is integrale handhaving. Met de komst van andere kleursporen in de UVO’s moet wel extra naar de agenda-opbouw worden gekeken. Dit om te voorkomen dat de bijeenkomsten erg lang worden en/of delen van de bijeenkomsten slechts voor één kleurspoor interessant zijn.

103

5 ANDERE SAMENWERKINGSVORMEN: DE HOE-VRAAG INLEIDING EN ALGEMEEN Zoals in hoofdstuk 2 reeds aangegeven vormt een goede gezamenlijke programmering, dat via de vaste basis (hfstk 4) van een beperkt aantal vaste overleggen wordt ingevuld, een belangrijk antwoord op de wat-vraag. Dit hoofdstuk gaat in op de hoe-vraag: hoe geven we de gekozen samenwerkingsonderwerpen met elkaar vorm. De mogelijke vormen zijn divers en flexibel toepasbaar op basis van de behoefte er aan. De meerwaarde daarvan is daarmee gegarandeerd. Het kan voor wat betreft de vormen gaan om: samenwerking op basis van individuele bijdragen in een project, tijdelijk handhavingteam voor een tijdelijk project, een uitwisselingsmodel op basis van deskundigheid, een structureel gemeenschappelijk handhavingteam, uitwisselen van kennis en ervaring op basis van clusters Het biedt de handhavingpartners feitelijk de mogelijkheid om hun eigen samenwerkingspakket samen te stellen. Die mogelijkheden zijn eigenlijk onbeperkt. Het is interessant om ook thematische bijeenkomsten over de regionale grenzen heen te organiseren. Verder kunnen bijeenkomsten van instanties van vergelijkbare grote, middelgrote en kleine gemeenten, dan wel instanties die zich voor soortgelijke problematiek gesteld zien georganiseerd worden. Ook bijeenkomsten voor de handhaving van specifieke branches zijn denkbaar.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Een dergelijke, potentieel intensieve vorm van samenwerking vraagt overigens wel een intensieve discussie over handhaving en samenwerking daarbij. Er moet een goede inventarisatie zijn waar de betrokken partijen mee bezig zijn (zie hoofdstuk 2). Voor dit onderwerp geldt daarmee bij uitstek dat de regio zelf besluit of ze voor bepaalde onderwerpen kiest. Zoals reeds in hoofdstuk 4 is gesteld vormen de keten(onderwerpen), waarbij we van elkaar afhankelijk zijn een vast en verplicht deel, maar ook daarvoor kan worden gekozen uit meerdere uitvoeringsvormen. Uiteraard vraagt dit ook nogal wat van de programmering, inclusief de daarbij benodigde ondersteuning. In hoofdstuk 6 wordt op het laatste nader ingegaan.

104

MEER SPECIFIEK : INTEGRATIE VAN KLEURSPOREN EN CLUSTERING Voor wat betreft de integratie van de kleursporen is aangegeven dat het een belangrijk thema is, waarbij het daadwerkelijk vormgeven van de integratie een pittige zoektocht is die door partners met vallen en opstaan wordt ingevuld. Er is op dit terrein vooral behoefte aan de gelegenheid om instrumentarium uit te wisselen. Denk aan instrumenten zoals ontwikkeld voor het toezicht op de horeca, project slim handhaven waarin de branche wordt uitgenodigd een zelfcontrole uit te voeren. Maar ook de inzet vanuit de instrumentenmix voorlichting, subsidie, beloning, (administratief)toezicht, quick-scans, enz. Verder kan het bespreken van handhavingscases binnen netwerken ondersteuning aan de uitvoering en de organisatie opleveren. Op dit vlak, dat in de vorige notitie als clustering is aangeduid, is bediscussieerd dat er behoefte is aan het delen en uitwisselen van kennis en ervaringen rond bepaalde handhavingthema’s of nieuwe ontwikkelingen. De regionale indeling ligt daarbij niet altijd voor de hand. De laatste tijd is er steeds meer behoefte ontstaan om met andere, meer gelijkwaardige partners in contact te komen in plaats van met diegenen waarmee men toevallig dezelfde regio deelt. Een voorbeeld daarvan zijn de 5 grote steden in Brabant (de

B5) die elkaar met regelmaat treffen en daarbij de handhavingervaringen, met name rond de specifiek grootstedelijke problematiek, met elkaar delen. Het is een werkvorm die bij uitstek vraaggestuurd4 moet worden ingevuld. Als de behoeften verschuiven, verandert het overleg mee.

4 De B5 hebben in dit verband afgesproken om het periodiek handhavingsoverleg niet te institutionaliseren. Zij komen in een goede, informele, enthousiaste en constructieve sfeer bijeen zolang dit nuttig wordt geacht. Men wil dat vooral zo houden door een praktische en flexibele insteek te kiezen, door geen zware organisatie/secretariaat op te tuigen en door het beperkt houden van de groep (max ca. 2 deelnemers per gemeente). Het seph ondersteunt deze bijeenkomsten. 5 Dergelijke uitwisselingen kunnen uiteraard op elk onderwerp betrekking hebben; vooral gezien de grote opgave bij integratie van kleursporen is dat een goede eerste keuze. 6 Bij de integratie van kleursporen zijn uiteraard ook nog andere zaken van belang. In de vorige notitie zijn op dit vlak zaken als een organisatorische verankering (één afdeling handhaving) en bijvoorbeeld opleidingen genoemd.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

DE VERBINDING : INTEGRATIE VAN KLEURSPOREN EN CLUSTERING Door nu de aanpak van clustering in eerste instantie vooral toe te passen op het onderwerp integratie van kleursporen kunnen beide onderwerpen worden verbonden5. In deze aanpak worden bijvoorbeeld voor gemeenten van een soortgelijke grootte, gemeenten met een soortgelijke handhavingopgave platforms ingericht waar kennis kan worden uitgewisseld (netwerkbijeenkomsten). De nadruk zal liggen op kennis- en ervaringsuitwisseling. Gemeenten die verder zijn met de integratie van kleursporen kunnen op die wijze hun kennis en ervaring inbrengen6. Voor wat betreft de facilitering geldt dat zowel het voorzitterschap cruciaal is, alsook de ondersteuning door materiedeskundigen te laten geschieden.

105

6 ROLLEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN: DE WIE-VRAAG INLEIDING In deel 1 is aangegeven wat de rol van de ondersteuning zou moeten zijn bij het vormgeven van de voorgestelde nieuwe impulsen aan de samenwerking. Daarbij is toen nadrukkelijk niet het Seph genoemd in de gedachte dat de benodigde structuur volgend zou zijn aan de gewenste inhoud van de samenwerking. Inmiddels is echter breed bestuurlijk aangegeven dat aan de bestaande structuur niet wordt getornd. Dat betekent dat de Seph’s in de huidige vorm blijven bestaan en invulling zullen blijven geven aan genoemde (deels nieuwe) ondersteuningsrol. De voorgestelde impulsen hebben immers ook gevolgen voor de taakinvulling door het Seph. Verder staat of valt de samenwerking bij de rol en verantwoordelijkheid zoals die door elke deelnemer daaraan wordt ingevuld. Het vormgeven van de nieuwe impulsen kan en mag niet uitsluitend op de Seph’s worden afgewenteld maar vereist een actieve houding en inbreng van alle samenwerkingspartners. Dit hoofdstuk gaat in op de rollen en verantwoordelijkheden van de deelnemers die nodig worden geacht om de nieuwe impulsen te laten slagen.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

ROLLEN VAN DEELNEMERS AAN OVERLEGSTRUCTUUR : GEÏNFORMEERD EN GEMANDATEERD Voor het welslagen van de samenwerking is het van het hoogste belang dat alle betrokken intern goed communiceren. Verder is het van belang dat alle betrokken met voldoende mandaat aan het overleg deelnemen. Dat geldt in het bijzonder ten aanzien van de verbreding van de handhaving van het (sectorale) milieurecht naar het (integrale) omgevingsrecht waarbij het kan voorkomen dat er onderwerpen op de agenda staan die niet direct tot de verantwoordelijkheid van de vertegenwoordiger behoren. Van de bestuurders wordt verwacht dat zij in de eigen organisatie de regie voeren over de afspraken die in het regionale overleg zijn gemaakt. Van de manager wordt verwacht dat de samenwerkingsafspraken in de eigen programmering worden opgenomen en de uitvoering hiervan is geborgd. De beleidsmedewerker/handhavingscoördinator dient de organisatie over de volle breedte van het omgevingsrecht te vertegenwoordigen. Van de uitvoerder wordt tenslotte een pro-actieve houding verwacht. In het overleg gaat het om het actief delen van informatie en het signaleren en inbrengen van knelpunten uit de praktijk.

106

ROL VAN DE PROJECTVERANTWOORDELIJKEN : PROJECTMANAGEMENT Om een project een goede basis te geven is het nodig dat elk project een verantwoordelijk bestuurder heeft naast de benoeming van een ambtelijk projectleider. Zij hebben beide specifieke rollen en verantwoordelijkheden t.a.v. de realisatie van overeengekomen handhavingsprojecten. De bestuurder bewaakt de voortgang van het project op hoofdlijnen en wordt daartoe periodiek geïnformeerd door de projectleider. Waar nodig spreekt deze collega bestuurders aan op gemaakte afspraken. De projectleider is verantwoordelijk voor de uitvoering van het project. De wijze waarop dat gebeurd is afhankelijk van de projectvorm die gekozen wordt. Voor projecten van enige omvang is het gebruik van een projectmanagementsysteem en ICT ondersteuning aan te bevelen. Elke deelnemer in het project kan dan informatie uitwisselen hetgeen voor

elk gezamenlijk project noodzakelijk is. Natuurlijk wordt van elke projectdeelnemer een constructieve houding verwacht. Voor de bewaking van de voortgang van het project vindt een periodieke terugkoppeling naar het A-RHO plaats. Omdat afspraken over de deelname en uitvoering van het project zijn gemaakt mag elke partner hierop in het openbaar worden aangesproken. ROL SEPH : ONDERSTEUNER EN KENNISMAKELAAR De rol van de servicepunten handhaving gaat verschuiven. Er komt een sterker accent te liggen op kennismakelen dan hiervoor. Een andere belangrijke taak, naast het faciliteren van de Uvo’s en de reguliere overleggen, zal liggen op het in beeld brengen van de vraaggestuurde ondersteuningsbehoefte.

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Zij zullen een belangrijke motor zijn achter de voorgestelde impulsen. Met name waar het gaat om de vormgeving van de verbeterde programmering, een andere invulling van de diverse overlegvormen, de vorming van clusters en het experimenteren met nieuwe werkvormen vereisen een andere ondersteunende rol. De Seph’s zal dan ook worden gevraagd om, zodra de regio’s hebben besloten over de vormgeving van de genoemde impulsen, hun werkprogramma’s aan te passen aan de gewenste nieuwe ondersteuning.

107

BIJLAGE DEELNEMERSLIJST PROVINCIEBREDE WERKGROEP TOEKOMST HANDHAVINGSAMENWERKING

BESTUURSOVEREENKOMST & “HANDHAVING OMGEVINGSRECHT” PROVINCIE NOORD-BRABANT 2007 - 2012

Naam Wim Baijens Vincent van der Steen Jan van Noorloos Frans van Beurden Sylvia de Graaf Bart Eulderink Bart Lathouwers Erwin Kramer Dick van Dop Toine Aerts Fred Emmerik Arij Heijboer Arie Meulepas Han de Haas Arno Teunissen

108

instantie VROM-Inspectie Regio Zuid Waterschap Aa en Maas Functioneel Parket Gemeente Breda Gemeente Maasdonk Gemeente Heusden Gemeente Bladel Gemeente Gemert-Bakel Servicepunt Handhaving Noord-Brabant, voorzitter Servicepunt Handhaving Regio Brabant Noord Servicepunt Handhaving Regio Brabant Zuidoost Servicepunt Handhaving Regio Midden- en West-Brabant Provincie Noord-Brabant voorzitter Provincie Noord-Brabant secretariaat Provincie Noord-Brabant secretariaat

Zó handhaven we in Brabant Actualisering handhavingstrategie 2010

’s-Hertogenbosch – Groningen September 2010

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

INHOUDSOPGAVE 1.

Inleiding

3

1.1

Maatschappelijke positionering

3

1.2

Het belang Het belang van naleving Het belang van handhaving Het belang van zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk optreden

4 4 4 5

1.3

Uitgangspunten Nalevingstrategie Passende reactie Optreden tegen een andere overheid of de eigen overheid Handhaving op maat Samenloop van overtredingen

5 5 5 6 6 7

1.4

Bezoek de website

7

2.

De Brabantse sanctiestrategie

8

2.1

Constatering Concreet zicht op legalisatie Actief gedogen

8 8 8

2.2

Sanctiestrategie Strafrecht – bestuursrecht Recidive Bestuursrechtelijke handhaving Strafrechtelijke handhaving Integraal stroomschema

BIJLAGE 1.

Begrippenlijst

2.

De nalevingstrategie

2

9 9 10 11 13 15

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Hoofdstuk 1

Inleiding

1.1 Maatschappelijke positionering De overheid stelt regels aan burgers en bedrijven om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Het gaat bijvoorbeeld om het realiseren van een veilige samenleving, een beoogde ruimtelijke- of milieukwaliteit of bescherming van natuur, landschap, grondstoffen, e.d. De regels zijn vastgelegd in wetten of verordeningen en/of in op maat gemaakte vergunningen of toestemmingen. Regels zijn er om te worden nageleefd, als dit niet gebeurt worden de gestelde doelen immers niet bereikt. Alle activiteiten van de overheid die er op gericht zijn om tot naleving van de vastgelegde regels te komen kunnen we vatten onder het begrip handhaving. Handhaving kan dus uit diverse handelingen bestaan. Handhaving van het omgevingsrecht betreft een overheidstaak. De bevoegde bestuursorganen hebben de taak voor de bestuursrechtelijke handhaving te zorgen. De strafrechtelijke organen, politie en Openbaar Ministerie zorgen voor de naleving van wetten, de opsporing en vervolging van strafbare feiten en de uitvoering van strafvonnissen. Het belang van een effectieve handhaving komt maatschappelijk nadrukkelijk in beeld als er iets mis gaat. In deze gevallen wordt er het eerst naar de overheid gekeken ook al is er sprake van een zeldzame samenloop van omstandigheden, directe schuld van particulieren of bedrijven of gewoon domme pech. De gevolgen kunnen dramatisch zijn, zoals blijkt uit enkele tragische voorbeelden van de afgelopen tien jaar: de cafébrand in Volendam, de vuurwerkramp in Enschede en de brand in een cellencomplex op Schiphol. Burger en bedrijf moeten op een uniforme en transparante handhavingaanpak van de overheid kunnen rekenen, waarbij de overheid professioneel werkende handhavingorganisaties heeft ingericht die voldoen aan algemeen geldende kwaliteitseisen. Afstemming bij de constatering van een overtreding is nodig om tot de juiste handhavingaanpak te komen. Verder is het in het kader van rechtsgelijkheid en geloof-

3

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

waardigheid van de overheid van belang dat alle handhavingspartijen binnen de provincie Noord-Brabant op uniforme wijze handhaven. Dit betekent dat de partijen in gelijke gevallen uniform handelen en dat hun handelen transparant wordt gemaakt. Hiermee neemt de effectiviteit van de handhaving toe en wordt een betere naleving van de regelgeving ten behoeve van de bescherming van de leefomgeving bereikt. De Brabantse handhavingstrategie geeft inzicht in afspraken, handelwijzen, afstemming en informatie-uitwisseling tussen de verschillende instanties na de constatering van een overtreding. Het is daarmee een beschrijving over de wijze waarop sanctionerend wordt opgetreden. De handhavingstrategie is geschreven om toegepast te worden door alle toezichthoudende en opsporingsinstanties die de Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht 2007 hebben ondertekend. Dit zijn de Brabantse gemeenten, de provincie Noord-Brabant, het Openbaar Ministerie, de politie, de waterschappen, de Algemene Inspectiedienst van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, Rijkswaterstaat en de VROM-Inspectie van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

1.2 Het belang HET BELANG VAN NALEVING Handhaving van voorschriften, vergunningen of algemene regels is handhaving van een gestelde norm. Voordat die norm tot stand kwam is er op tal van manieren commentaar, inspraak en democratische controle mogelijk geweest. En na alle afwegingen van belangen is de norm vastgelegd in een wet, verordening of besluit: een publiek contract. En zoals dat geldt bij elk contract: afspraak is afspraak en de norm staat niet meer ter discussie. Bij het inrichten van werkplannen zal het toezichthoudend bevoegd gezag vanzelfsprekend prioriteiten stellen en meer aandacht geven aan belangrijke potentiële gevolgen en aan dubieuze burgers of bedrijven. Maar eenmaal geconstateerd moet elke overtreding (ook een minder zware overtreding van een goedwillende burger of bedrijf) een passende reactie krijgen.

HET BELANG VAN HANDHAVING Handhaving van de naleving van de publieke contracten is van belang om de volgende redenen: a) Het voorkomen van herhaling, beperken van schade en herstel in de oorspronkelijke toestand; b) Het wegnemen van ongerechtvaardigd voordeel dat de overtreder heeft genoten;

4

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

c) De bevestiging van normen gesteld in het belang van: § de veiligheid, behoud van natuur, landschap, milieu, ruimtelijke kwaliteit, waterhuishouding en de volksgezondheid; § de geloofwaardigheid van de (normerende) overheid; § de mogelijkheid tot overheidscontrole (meetvoorschriften c.a.); § eerlijke concurrentieverhoudingen (level-playing-field).

HET BELANG VAN ZOWEL STRAFRECHTELIJK ALS BESTUURSRECHTELIJK OPTREDEN De instrumenten van het bestuursrechtelijk optreden richten zich vooral op het herstel van de situatie, dus op het wegnemen van de overlast of de aantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen. De instrumenten van het strafrecht richten zich vooral op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Een weloverwogen inzet van bestuurs- en strafrechtelijk optreden is van belang.

1.3 Uitgangspunten NALEVINGSTRATEGIE Handhaving is meer dan sanctionerend optreden. Professioneel werkende overheden passen meerdere strategieën toe om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:

nalevingstrategie

handhavingstrategie

toezichtstrategie

sanctiestrategie

preventiestrategie

gedoogstrategie

In bijlage 2 worden de verschillende strategieën en de aspecten waaruit ze bestaan nader toegelicht. De afspraken in hoofdstuk 2 zijn onderdelen van een sanctiestrategie. Vanuit de ontstaansgeschiedenis hebben we het echter over de Brabantse handhavingstrategie. Dit is feitelijk onjuist maar omdat de Brabantse handhavingstrategie een ingeburgerd begrip is blijven we dit in de samenwerking hanteren.

PASSENDE REACTIE Bij de uitvoering van het toezicht wordt een sterk beroep gedaan op inschattingsvermogen, flexibiliteit, vasthoudendheid, ed. om met deze ingrediënten tot een passende reactie te komen (responsive regulation). Deze aanpak wordt afgebeeld in een handhavingsmodel dat wordt aangeduid als de handhavingspiramide of de regu-

5

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

leringspiramide.1 De strategie van de passende reactie houdt in dat de interventie wordt aangepast aan het gedrag van de overtreder en de aard van de overtreding. In bijlage 2 wordt de handhavingspiramide nader beschreven. Figuur: Handhavingspiramide

In deze handhavingstrategie is het principe van de handhavingspiramide toegepast.

OPTREDEN TEGEN EEN ANDERE OVERHEID OF DE EIGEN OVERHEID Handhaving van een vergunning of een wettelijke norm is voor een andere overheid of met een ander onderdeel van de eigen overheid niet anders dan anders. Ook daar geldt: “afspraak is afspraak”. Nog meer dan bij bedrijven of particulieren geldt de sfeer van algemeen normbesef en de geloofwaardigheid van de normerende overheid. Hooguit kunnen er juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van de rijksoverheid of bij het bestuursrechtelijk optreden tegen de eigen overheid. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument van handhaving; zowel intern als extern is daarvoor maximale transparantie vereist.

HANDHAVING OP MAAT Het overheidsbeleid is erop gericht om de eigen verantwoordelijkheid van personen, organisaties en bedrijven te bevorderen. Naarmate men hier aantoonbaar in slaagt kan men rekenen op een andere overheidsrol waarin minder het middel en meer het doel wordt voorgeschreven en gecontroleerd. Door het aanbrengen van een duidelijke scheiding in het toezicht (preventieve handhaving) en het sanctionerend optreden (repressieve handhaving) kan het toezicht zo vorm worden gegeven, dat dit past bij de aard en complexiteit, en de getoonde eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen. Met de nieuwe handhavingstrategie wordt de handhaving afgestemd op de mate waarin personen, organisaties en bedrijven een proactief naleefgedrag tonen. Op het moment dat er sprake is van een overtreding én het repressieve traject aanvangt, dient omwille van de rechtsgelijkheid geen onderscheid tussen categorieën 1

.

6

Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive regulation: transcending the deregulation debate, New York 1995.

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

overtreders te worden gemaakt, met uitzondering van het criterium recidive (hierbij is de calculerende, malafide en belemmerende instelling inbegrepen). Wanneer recidive zich voordoet, rechtvaardigt dat een sneller repressief optreden. Dit betekent dat er dan ook rekening wordt gehouden met de overtreder en niet slechts met de overtreding. De in gezamenlijkheid overeengekomen Brabantse handhavingstrategie is leidend voor de partijen die deelnemen aan de “Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht 2007 – 2012”. Handhaving op maat is de norm. Afwijken van de strategie mag maar dit dient dan wel gemotiveerd en transparant te gebeuren.

SAMENLOOP VAN OVERTREDINGEN Bij een controle kunnen meerdere overtredingen met betrekking tot de fysieke leefomgeving aan de orde zijn. Het gaat dan om een samenloop van overtredingen. Bij een samenloop van overtredingen dient in eerste aanleg naleving conform de handhavingstrategie plaats te vinden. Dit betekent dat overtredingen met acuut gevaar natuurlijk direct moeten worden aangepakt. Bij overtredingen met een verschil in ernst wordt, indien mogelijk, voor alle overtredingen de strengere route gevolgd. Deze keuze wordt vooral door efficiëntieoverwegingen ingegeven. Bij samenloop van overtredingen mag tegen een ernstige overtreding, om bijvoorbeeld efficiëntieredenen, niet lichter worden opgetreden. Samenloop kan ook aan de orde zijn in geval dat de opheffing van een overtreding in het ene kleurspoor leidt tot een nieuwe overtreding in een ander kleurspoor. Dit vraagt om een integrale afweging door het bestuursorgaan waarbij de prioriteit ligt bij dreigende en/of onomkeerbare schade voor de fysieke leefomgeving en (dreigende) risico’s voor de volksgezondheid.

1.4 Bezoek de website Ter ondersteuning van de handhavingstrategie is een versie van de strategie beschikbaar op www.handhaveninbrabant.nl. Verder is via de website een digitale versie van het integrale stroomschema beschikbaar ondersteund met standaardbrieven, -beschikkingen en –rapportages. Via de website kan tussen partners casuïstiek worden gedeeld. Deze kan worden voorgedragen via de regionale Uitvoeringsoverleggen (Uvo), het overleg waar de uitvoerend handhavers elkaar ontmoeten en informatie en praktijkervaringen uitwisselen. Ook kan van een digitaal forum informatie met elkaar worden gedeeld.

7

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Hoofdstuk 2

De Brabantse sanctiestrategie

2.1 Constatering Indien als gevolg van toezichtsactiviteiten, klachten of calamiteiten overtredingen van wet- en regelgeving worden geconstateerd, moet er handhavend worden opgetreden door het bevoegd gezag. Op die regel bestaan echter uitzonderingen. Er zijn twee omstandigheden waarin er, ondanks dat er sprake is (lijkt) van een overtreding, bestuursrechtelijk niet handhavend dient te worden opgetreden. Bij constatering van een overtreding wordt bestuursrechtelijk niet handhavend opgetreden indien: a. er concreet zicht is op legalisatie, of b. de overtreding actief gedoogd kan worden, of A.

CONCREET ZICHT OP LEGALISATIE

Indien er concreet zicht is op legalisatie van een overtreding, hoeft niet handhavend te worden opgetreden. Een uitgangspunt voor legalisering van een overtreding is dat de termijn waarbinnen gelegaliseerd kan worden, overzienbaar moet zijn. Het is niet voldoende dat legalisatie van de overtreding in beginsel mogelijk is. Aan de volgende voorwaarde dient te worden voldaan: • Er dient een (marginale) toetsing van de aanvraag om vergunning2 te hebben plaatsgevonden; • De vergunningaanvraag dient ontvankelijk te zijn; • Het voorlopig oordeel moet zijn dat er concreet zicht is op legalisatie. Alleen het feit dat een vergunningaanvraag is ingediend, volstaat niet. Overgangssituaties kunnen wel leiden tot het oordeel dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, zo blijkt uit jurisprudentie. B.

ACTIEF GEDOGEN

Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen. Het is alleen toegestaan als het actief gebeurt en er moet een besluit van het bestuursorgaan aan ten grondslag (komen te) liggen. Er moet dus een gedoogbeschikking zijn. 2

Het begrip aanvraag om vergunning wordt hier breed bedoeld. Het betreft aanvragen, meldingen, toestemmingen in het kader van het omgevingsrecht.

8

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Situaties waarin er gedoogd kan worden zijn: a. Handhaving leidt tot een ongewenste situatie. Dit is het geval in bijvoorbeeld overmacht- en overgangssituaties; b. Het achterliggende belang is beter gediend met gedogen; c. Er is sprake van een zwaarwegend belang dat gedogen rechtvaardigt. Deze voorwaarden zijn door de Regering op 31 oktober 1996 vastgelegd in de nota “Grenzen aan gedogen”. De beginselen zoals beschreven in deze nota zijn nog altijd geldend. Eigen verantwoordelijkheid Openbaar Ministerie Indien er sprake is van een legaliseerbare overtreding of als er wordt gedoogd, is bestuursrechtelijke handhaving niet aan de orde. Dat betekent niet dat in die gevallen niet strafrechtelijk gehandhaafd kan worden. Het Openbaar Ministerie heeft hierin een eigen verantwoordelijkheid. Het voorgaande wordt schematisch weergegeven in het onderstaand stroomschema. Figuur 1: bestuursrechtelijke handhaving aan de orde?

constatering

concreet zicht op legalisatie?

NEE

actief gedogen?

JA

JA

beschikking opstellen

beschikking opstellen

NEE

strafrechtelijk en/of bestuursrechtelijk handhaven

GEEN BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVING

strafrechtelijk handhaven?

2.2 Sanctiestrategie In de sanctiestrategie wordt aangegeven wanneer en hoe moet worden opgetreden tegen een geconstateerde overtreding waarbij geen sprake is van de in de vorige paragraaf genoemde uitzonderingen. Het is in feite het sluitstuk van handhaving.

STRAFRECHT – BESTUURSRECHT Bij professionele handhaving (conform het Besluit omgevingsrecht) moet er sprake zijn van “een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk – strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde normen”. Met het stroomschema (figuur 2) wordt aangegeven met welk sanctie-instrumentarium gehandhaafd moet worden indien er sprake is van een te handhaven overtreding: § alleen bestuursrechtelijk,

9

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

§ §

2010

alleen strafrechtelijk of een combinatie van bestuurs- en strafrechtelijk handhaven.

De keuze van inzet van sanctie-instrumentarium hangt af van factoren die samenhangen met de overtreding en de overtreder. Centraal uitgangspunt is dat het bestuursrecht vooral gericht is op herstel, terwijl het strafrecht vooral op straffen is gericht. Indien een overtreding en de gevolgen ervan niet meer ongedaan te maken zijn, is het bestuursrecht niet effectief. Indien daar wel sprake van is, hangt het van een aantal aspecten af of het strafrecht ook een rol zou moeten spelen. Deze zijn: § acuut gevaar § ernstige milieuschade § economisch voordeel van ten minste € 50.000,§ een malafide, calculerende, recidiverende of belemmerende dader

RECIDIVE Recidive is een criterium om de ernst van de overtreding te bepalen. Voor het bestuurlijke traject is van recidive sprake als in de vijf jaar ervoor een sanctiebeschikking tegen de overtreder is genomen. Als een overtreding vaker heeft plaatsgevonden maar de overtreder vanwege juridische constructies verschillend is, is in formele zin geen sprake van recidive. Als kan worden aangetoond dat de overtreder dezelfde natuurlijke persoon betreft dan dient de overtreding te worden aangemerkt als recidive. In de sanctiebeschikking dient dit expliciet te worden verantwoord. In het verlengde van bovenstaande betekent dit ook dat als een overtreder meerdere locaties binnen Nederland heeft waar de werkzaamheden worden uitgevoerd en daar dezelfde overtreding begaat, deze herhaalde overtreding wordt aangemerkt als recidive. Ook deze situatie dient in de sanctiebeschikking te worden verantwoord. Recidive en de andere genoemde omstandigheden maken een overtreding dermate ernstig dat een zogenaamde ‘tik op de vingers’ op zijn plaats is. Strafrecht en bestuursrecht functioneren in de handhaving van het recht naast elkaar, met ieder een eigen functie. Bij de handhaving van bouwregelgeving en ruimtelijk bestuursrecht is dat niet het geval. Daar ligt overduidelijk het primaat bij het bestuursrecht. Van de strafrechtelijke sanctiebevoegdheid wordt in het zogenaamde rode kleurspoor “uitermate terughoudend gebruik gemaakt”, zo blijkt uit kamerstukken. Dat laat onverlet dat in geval van meervoudige recidive en/of een malafide overtreder, toepassing van het strafrecht op zijn plaats wordt geacht.

10

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Figuur 2: Strafrecht en/of bestuursrecht? acuut gevaar JA

te handhaven OVERTREDING

BESTUURSRECHT

en/of

alleen BESTUURSRECHT

ernstige schade leefomgeving

ongedaan te maken?

en/of

NEE

risico volksgezondheid NEE

en/of JA

gevolgen te herstellen?

economisch voordeel

JA

en/of NEE

alleen STRAFRECHT

malafide / calculerende dader en/of recidive?

STRAFRECHT en BESTUURSRECHT

In bijzondere gevallen zijn afwijkingen van bovenstaand schema denkbaar. In gevallen waarin het bestuursrecht niet effectief is of blijkt te zijn in een bepaalde zaak, zou het strafrecht als ‘ultimum remedium’ toch kunnen worden ingezet. Dat doet zich voor indien de bestuursrechtelijke sancties (bestuursdwang, dwangsom) geen effect hebben, bijvoorbeeld doordat er sprake is van een ‘kale kip’ of de overtreder om andere redenen niet ontvankelijk is voor de ondernomen bestuursrechtelijke handhavingsacties. Een dergelijke afwijking zou zich ook kunnen voordoen bij een gedraging waarvan de gevolgen niet te herstellen zijn. Er zijn situaties denkbaar dat toch bestuursrechtelijk wordt opgetreden terwijl strafrecht in de rede is. Met het opstellen van een (preventieve) dwangsom kan een overtreding niet ongedaan worden gemaakt maar kan wel bestuursrechtelijk sanctionerend worden opgetreden.

BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVING Als duidelijk is welk instrumentarium toegepast moet worden, is de vraag hoe er dan gehandhaafd moet worden. Deze sanctiestrategie is voor wat betreft de bestuursrechtelijke handhaving schematisch weergegeven in figuur 3. Er worden bestuursrechtelijk drie categorieën overtredingen onderscheiden: § Categorie 0, § Categorie 1, § Categorie 2. Bij Categorie 0 overtredingen gaat het om urgente, ernstige zaken die direct dienen te worden beëindigd. Er is sprake van acuut gevaar voor natuur en milieu en/of de volksgezondheid is in gevaar en/of de veiligheid is in het geding. Er is snelheid vereist om tot beëindiging van de overtreding te komen. Categorie 1 overtredingen zijn ernstige overtredingen maar er is geen sprake van een acute (gevaar)situatie. Een overtreding kan ook als categorie 1 worden aangemerkt als er verzwarende omstandigheden met betrekking tot de overtreder aan de orde zijn.

11

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Categorie 2 zijn de overige overtredingen3. De te ondernemen acties verschillen per categorie en worden nader toegelicht. Figuur 3: Bestuursrechtelijke handhaving acuut gevaar?

JA

CATEGORIE 0

JA

CATEGORIE 1

NEE

overtreder: recidivist of economisch voordeel of malafide, calculerend, belemmerend gedrag?

NEE

overtreding: dreigende en/of onomkeerbare schade voor leefomgeving van enige betekenis of (dreigende) risico’s voor volksgezondheid?

NEE CATEGORIE 2

Bestuursrechtelijk dienen er bij de verschillende overtredingen de volgende acties te worden ondernomen: Categorie 0

Categorie 1

Direct toepassen bestuursdwang Geen begunstigingstermijn Afschrift aan RMT (indien overtreding milieu gerelateerd is) 1. Bestuurlijke waarschuwing Voornemen met hersteltermijn bekend maken Termijn zienswijze bekend maken Afschrift aan RMT (indien overtreding milieu gerelateerd is) Indien niet tijdig hersteld: 2. Sanctiebeschikking (opleggen dwangsom / bestuursdwang) en afschrift aan RMT (indien overtreding milieu gerelateerd is) Indien niet tijdig hersteld: 3. Verbeuren en innen dwangsom / uitvoering bestuursdwang

3

Er is bestuurlijk voor gekozen geen nieuwe categorie voor ‘onbeduidende overtredingen’ te introduceren. Onbeduidende overtredingen zijn overtredingen van minder belangrijke aard. Dit kunnen administratieve vereisten, signaleringen en gedragingen zijn. Om naleving te bewerkstelligen wordt de mogelijkheid geboden om een beperkte toezichtcapaciteit in te zetten en of ruime nalevingstermijnen te hanteren. Wel dienen deze overtredingen / bevindingen te worden geregistreerd. Bij herhaling van de overtreding dient de handelwijze te worden opgeschaald. Transparantie naar de overtreder en zorgvuldige registratie in het dossier is van belang.

12

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

Categorie 2

2010

1. Brief met hersteltermijn Indien niet tijdig hersteld: 2. Bestuurlijke waarschuwing Voornemen met hersteltermijn bekend maken Termijn zienswijze bekend maken Afschrift aan RMT (indien overtreding milieu gerelateerd is) Indien niet tijdig hersteld: 3. Sanctiebeschikking (opleggen dwangsom / bestuursdwang) en afschrift aan RMT (indien overtreding milieu gerelateerd is) Indien niet tijdig hersteld: 4. Verbeuren en innen dwangsom / uitvoering bestuursdwang

STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING Voor de strafrechtelijke handhaving stelt het Functioneel Parket nadrukkelijk prioriteiten. Het uitgangspunt bij het innemen van milieuzaken is een afweging naar de ernst van het strafbare feit en de aard van de dader. Daarbij worden de volgende afwegingen gemaakt: a. De ernst van het strafbare feit wordt sterk bepaald door de (mogelijke) gevolgen van het strafbare gedrag; met name: (het risico van) doden en gewonden alsmede het bestaan van (dreigende; er bestaat een reële kans op) onomkeerbare ernstige schade aan milieu, volksgezondheid, voedselveiligheid, flora en fauna. Ook de samenloop met andere strafbare feiten is van belang, evenals de omvang van de schade in financiële zin, het aantal (financieel) gedupeerden en de mate waarin het gedrag concurrentievervalsing oplevert. b. Bij de persoon van de dader is van belang of er sprake is van: o Recidiverend gedrag; o Calculerend, malafide of belemmerend gedrag. Daarnaast kunnen bestuursorganen en het Functioneel Parket handhavingsarrangementen opstellen, waarbij prioritaire onderwerpen gezamenlijk worden aangepakt. Van strafrechtelijke recidive is in juridische zin sprake als er een veroordeling heeft plaatsgevonden. Aanvullend wordt in deze handhavingstrategie voor het strafrechtelijke traject ook van recidive gesproken als het OM een aanbod voor transactie aan de overtreder heeft aangeboden (en deze is betaald). Indien een zaak niet aan een van deze criteria voldoet, wordt deze in principe niet afgedaan door het Functioneel Parket. Deze zaken worden door het Functioneel Parket aangeduid als ‘bagatelzaken’. In de gevallen waarin het bestuur dergelijke zaken toch strafrechtelijk wil afdoen, zal gekozen moeten worden voor de bestuurlijke strafbeschikking. Indien een zaak op grond van bovenstaande criteria wel door het Functioneel Parket wordt ingenomen en afgedaan, is het de vraag door wie de zaken worden opgepakt en aangeleverd. Daarvoor zijn in principe drie mogelijkheden: het regionale milieuteam (RMT), de basispolitiezorg (bpz) of de buitengewone opsporingsambtenaar (boa). Het Functioneel Parket hanteert als uitgangspunt dat de RMT’s zich bezighouden met zogenaamde betekenisvolle zaken. Hiervoor gelden de volgende voorwaarden:

13

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

• • • •

•

2010

Het onderzoek is opgestart op basis van een pre-weegdocument, en/of; Er voorlopige hechtenis werd toegepast, en/of; Bijzondere opsporingsbevoegdheden werden gebruikt, en/of; Het opsporingsonderzoek is gestart op basis van de uitkomsten van een (in samenspraak met het Functioneel Parket) opgestelde risicoanalyse (risico is kans maal negatief effect) en/of; Dagvaarding vindt plaats voor de meervoudige (economische) strafkamer.

Indien sprake is van een of meer van bovenstaande omstandigheden, is er sprake van een ‘betekenisvolle zaak’. Betreffende zaak wordt opgepakt door het RMT. De overige zaken dienen in beginsel door de boa te worden opgepakt. Indien dat op grond van lokale afspraken mogelijk is, kan hiervoor ook de basispolitiezorg (bpz) ingeschakeld worden. Meerdere handhavingspartners, zoals gemeenten, de waterschappen, provincie en rijksinspecties, beschikken over eigen omgevingsboa’s. Deze boa’s maken zelfstandig proces verbaal (pv) op. Bij complexe zaken wordt zonodig met het RMT of IMT samengewerkt. Pv’s worden door deze boa’s rechtstreeks bij het Functioneel Parket of Kantongerecht aangeleverd. Als een pv over milieu gerelateerde overtredingen wordt opgemaakt worden de RMT’s geïnformeerd over bedoelde zaken; afschriften van handhavingsbrieven worden aan het RMT gestuurd. PV’s op het terrein van de bouw, ruimtelijke ordening of brandweer worden rechtstreeks met het parket van het Kantongerecht opgenomen. Het kan voorkomen dat bestuursorganen (in de toekomst) zaken strafrechtelijk willen handhaven die door het Functioneel Parket niet worden ingenomen en afgedaan (de bagatelzaken). Pv’s van dergelijke overtredingen krijgen van het Functioneel Parket geen opvolging. Een instrument om deze overtredingen aan te pakken is – op termijn – mogelijk via de bestuurlijke strafbeschikking op grond van art. 257ba Wetboek van Strafvordering en de Wet OM-afdoening. Bij hieruit voortvloeiende boetes van meer dan € 100,- krijgt de overtreder een aantekening in de Justitiële Registers (oftewel een strafblad). De feitelijke uitvoering geschiedt door boa’s. In figuur 4 is weergegeven of zaken strafrechtelijk door bestuursorganen (boa’s) of door de politie (RMT) worden afgedaan, uitgaande van het beleid van het Functioneel Parket. In de figuur wordt voorzien in een overlegmoment tussen de toezichthouder / boa en het Functioneel Parket, indien er bij het bestuursorgaan twijfel bestaat over de vraag of er in een concrete situatie sprake is van een ‘betekenisvolle zaak’ of prioritair onderwerp. Het gaat bij een ‘betekenisvolle zaak’ immers om strikt strafrechtelijke factoren waar bij een bestuursorgaan vaak geen inzicht in bestaat. Voor de regionale milieuteams (RMT’s) is het van belang dat men geïnformeerd wordt over bevindingen van bestuurlijke handhaving, ook als er geen sprake is van een ‘betekenisvolle zaak’. Op basis van bestuurlijke handhavingsbrieven kunnen verbanden en dwarsrelaties worden gelegd, ketens in kaart worden gebracht en criminaliteitsbeeldanalyses worden gemaakt. Dergelijke informatie is voor RMT’s onontbeerlijk om betekenisvolle zaken te kunnen opsporen. In figuur 4 is hierin voorzien.

14

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Figuur 4: Strafrechtelijke handhaving

bouwen / RO / Keur?

JA

afhandeling door arrondissementsparket

aangifte door bestuursorgaan

NEE JA

proces-verbaal of aangifte door boa

afhandeling door RMT/IMT

categorie 0 of 1? en/of prioritair onderwerp?

JA

‘betekenisvolle zaak’?

twijfel

overleg met FP

en/of samenloop met andersoortige strafbare feiten?

NEE

NEE

proces-verbaal en afhandeling door boa of bpz

afschrift brief naar RMT

bestuurlijke strafbeschikking door boa

INTEGRAAL STROOMSCHEMA De figuren 1 tot en met 4 staan niet los van elkaar maar dienen in onderlinge samenhang gezien te worden. Ze zijn dan ook in te passen in één integraal stroomschema voor alle kleursporen. Met nadruk dient gezegd te worden dat deze handhavingstrategie een groeimodel betreft, waarbij in de toekomst de voorwaarden voor de toepassing van de bestuurlijke strafbeschikking worden uitgewerkt. Met deze strategie is de handhaving in Brabant klaar voor de toekomst.

15

Bestuursrechtelijke handhaving

Integraal stroomschema

acuut gevaar?

JA

CATEGORIE 0

JA

CATEGORIE 1

NEE

overtreder: recidivist of economisch voordeel of malafide, calculerend, belemmerend gedrag?

Strafrecht en/of bestuursrecht? acuut gevaar

Bestuursrechtelijke handhaving aan de orde?

constatering

concreet zicht op legalisatie?

NEE

actief gedogen?

NEE

strafrechtelijk en/of bestuursrechtelijk handhaven

JA

te handhaven OVERTREDING

BESTUURSRECHT

en/of

alleen BESTUURSRECHT

NEE

overtreding: dreigende en/of onomkeerbare schade voor leefomgeving van enige betekenis of (dreigende) risico’s voor volksgezondheid?

ernstige schade leefomgeving

ongedaan te maken?

NEE en/of

NEE

CATEGORIE 2

risico volksgezondheid NEE

JA

JA

beschikking opstellen

beschikking opstellen

en/of JA

GEEN BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVING

gevolgen te herstellen?

economisch voordeel

JA

en/of NEE

alleen STRAFRECHT

malafide / calculerende dader en/of recidive?

STRAFRECHT en BESTUURSRECHT

Strafrechtelijke handhaving strafrechtelijk handhaven?

bouwen / RO / Keur?

JA

afhandeling door arrondissementsparket

aangifte door bestuursorgaan

NEE JA

proces-verbaal of aangifte door boa

afhandeling door RMT/IMT

categorie 0 of 1?

Legenda

en/of prioritair onderwerp?

JA

‘betekenisvolle zaak’?

twijfel

overleg met FP

en/of samenloop met andersoortige strafbare feiten?

NEE

NEE

proces-verbaal en afhandeling door boa of bpz

bestuurlijke strafbeschikking door boa

afschrift brief naar RMT

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

BIJLAGE 1. BEGRIPPENLIJST Bagatel zaken: de begripsomschrijving bagatel zaken wordt door het Functioneel Parket gehanteerd. Het betreft milieu-overtredingen die als kleinigheden zijn aan te merken. Bagetel zaken worden niet strafrechtelijk vervolgd; hiervoor wordt geen capaciteit ter beschikking gesteld. Begunstigingstermijn: de termijn die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen. Belemmerend gedrag: gedrag om zaken richting het toezicht door het bevoegd gezag te verhinderen, te bestrijden, te compliceren, te saboteren, te stremmen of tegen te werken. Bestuursrechtelijk optreden: ofwel bestuursrechtelijk repressief optreden. Dit optreden bestaat uit een vooraanschrijving, beschikking volgt (dwangsombeschikking, bestuursdwangbeschikking of het intrekken van een vergunning) of het uitvoeren van bestuursdwang en het daadwerkelijk innen van een dwangsom. Hierbij kan het gaan om het toepassen van de volgende middelen: -

het toepassen van bestuursdwang (de onrechtmatige situatie wordt in de gewenste (rechtmatige) toestand hersteld, al dan niet met kostenverhaal op de overtreder. Ook het geheel of gedeeltelijk sluiten van de inrichting valt hieronder);

-

het opleggen van een last onder dwangsom;

-

het geheel of gedeeltelijk intrekken van de vergunning.

Betekenisvolle zaken: de begripsomschrijving betekenisvolle zaken wordt door het Functioneel Parket gehanteerd. Het betreft milieu-overtredingen waarvoor het Regionale Milieuteam van de politie als het FP capaciteit beschikbaar hebben voor de strafrechtelijke vervolging. Er zijn criteria opgesteld ter bepaling van de kwalificatie betekenisvolle zaak. Om een overtreding als een betekenisvolle zaak aan te merken is overleg met het FP nodig. Boa: buitengewoon opsporingsambtenaar. Een boa is werkzaam bij een bestuursrechtelijk overheidsorgaan. Voor de uitvoering is een boa voor de strafrechtelijke werkzaamheden verantwoording schuldig aan de Officier van Justitie. Het bestuur heeft geen invloed op de beoordeling of strafrechtelijk moet worden opgetreden tegen een overtreder. Het bestuur en het OM hebben er belang bij dat het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk traject daar waar mogelijk op elkaar worden afgestemd en elkaar versterken en/of ondersteunen. bpz: basispolitiezorg. Het gaat om de basis van het politiewerk en dus niet de gespecialiseerde onderdelen van de politie. De basispolitiezorg omvat werkzaamheden als toezicht, afhandelen van incidenten, opnemen van aangiften, verlenen van hulp, eerste opvang van slachtoffers en getuigen, eenvoudig recherchewerk en het geven van preventieadvies. Calculerend gedrag: berekenend gedrag. Effectuering beschikking: uitvoeren van de sanctiebeschikking. In de beschikking staat beschreven op welke wijze de beëindiging van de overtreding zal worden afgedwongen.

1

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Functioneel Parket: het Functioneel Parket (FP) is een onderdeel van het Openbaar Ministerie. Het FP heeft tot doel om de criminaliteit te bestrijden op het gebied van milieu, economie en fraude. Het FP is landelijk georganiseerd met vier Handhavingseenheden in het land. Voor Zuid-Nederland is de handhavingseenheid in ’s-Hertogenbosch gevestigd. Handhavingspartners: gemeenten, provincie, Openbaar Ministerie, politie, waterschappen, Algemene Inspectie Dienst van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Rijkswaterstaat en VROM-Inspectie van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. IMT: Interregionaal Milieuteam. Het IMT is een onderdeel van de Bovenregionale recherche organisatie. Het IMT is ondergebracht bij een centrumkorps. Voor Noord-Brabant is dit het korps Brabant Zuidoost te Eindhoven. IPO: Interprovinciaal Overleg, de organisatie waarbinnen de Nederlandse provincies samen optrekken. Level playing field: een (economische) marktsituatie (het speelveld) waar voor alle partijen die zich in een zelfde positie ten opzichte van die markt bevinden dezelfde regels gelden. Alle hebben een gelijke uitgangspositie om met elkaar te concurreren. Malafide gedrag: onbetrouwbaar gedrag; leugenachtig. Milieu gerelateerde overtreding: overtredingen met een milieu-component. Milieu wordt hierbij breed beschouwd. Het betreft overtredingen met raakvlakken op het terrein van de milieuhygiëne, waterkwaliteit, volksgezondheid of natuur en landschap. De Regionale Milieuteams van poltie onderzoeken en monitoren milieu gerelateerde overtredingen. Omgevingsrecht: De wetgeving welke betrekking heeft op alle fysieke waarden in de leefomgeving. Het gaat om de regelgeving met betrekking tot milieu, waterhuishouding, veiligheid, natuur, landschappelijke of cultuurhistorische waarden, ruimtelijke kwaliteit en volksgezondheid. Preventief toezicht: ofwel preventieve handhaving: controles die plaatsvinden in een situatie dat er nog geen concreet vermoeden van overtreding van wet- en regelgeving bestaat. Professionele handhaving: in het Besluit omgevingsrecht zijn in paragraaf 7.1 de kwaliteitseisen voor een handhavingsorganisatie beschreven. Kwaliteitseisen zijn gesteld voor handhavingsbeleid, uitvoeringsprogramma, uitvoeringsorganisatie, borging van de middelen, monitoring en rapportage over activiteiten, afspraken en programma. PV: proces verbaal. Recidive: herhaling van een misdrijf. Repressieve handhaving: handhaving in een situatie dat een overtreding is geconstateerd en waarin er tegen wordt opgetreden (in de vorm van een ambtelijke waarschuwing, bestuurlijke vooraanschrijving, het nemen van een handhavingsbeschikking of het toepassen van bestuursdwang). Repressieve handhaving kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk plaatsvinden.

2

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

RMT: Regionaal Milieuteam. Het RMT is een onderdeel van Regionale politie-organisatie, het betreft een onderdeel van de Recherche. Sanctiebeschikkingen: een besluit van een bestuursrechtelijke instantie om dwang uit te oefenen. In het besluit wordt diegene die wordt aangeschreven opgedragen iets te doen dan wel na te laten. Tevens wordt een straf aangekondigd als het besluit niet wordt uitgevoerd. Tafel van elf: Een document opgesteld door het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie, waarin elf dimensies zijn opgenomen voor naleving van wetgeving (1.kennis van regels, 2.kosten/baten, 3.mate van acceptatie, 4.normgetrouwheid doelgroep, 5.nietoverheidscontrole, 6.meldingskans, 7.controlekans, 8.detectiekans, 9.selectiviteit, 10.sanctiekans en 11.sanctie-ernst). Deze dimensies zijn onderverdeeld in twee groepen: dimensies van spontane naleving en handhavingsdimensies. VNG: Vereniging van Nederlandse gemeenten, de organisatie waarbinnen de Nederlandse gemeenten samen optrekken.

3

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

BIJLAGE 2.

DE NALEVINGSTRATEGIE Inleiding In 2002 is onder de noemer ‘Professionalisering van de Milieuhandhaving' gestart met een gezamenlijk project van IPO, VNG, Unie van Waterschappen en de ministeries van V&W en VROM om de handhaving van milieuwetgeving te verbeteren. Er zijn kwaliteitscriteria ontwikkeld waaraan een professionele handhaving dient te voldoen. Een handhavingsorganisatie dient op grond van de kwaliteitscriteria te beschikken over de volgende strategieën: CRITERIUM 2.1 Nalevingstrategie De handhavingsorganisatie handelt op grond van een nalevingstrategie, waarin is vastgelegd met welke instrumenten zij naleving wil bereiken en welke rol handhaving daarbinnen speelt. CRITERIUM 2.2 Toezichtstrategie De handhavingsorganisatie handelt op grond van een toezichtstrategie, waarin is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. CRITERIUM 2.3 Sanctiestrategie De handhavingsorganisatie handelt op grond van een sanctiestrategie, waarin de basisaanpak voor het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen is vastgelegd. CRITERIUM 2.4 Gedoogstrategie De handhavingsorganisatie handelt op grond van een gedoogstrategie, waarin is vastgelegd in welke situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan blijven.

Een preventiestrategie vatten we als een extra onderdeel van een nalevingstrategie op. Schematisch is dat als volgt samen te vatten:

nalevingstrategie

handhavingstrategie

toezichtstrategie

sanctiestrategie

preventiestrategie

gedoogstrategie

De verschillende onderdelen worden hierna uitgewerkt.

4

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Nalevingstrategie Idealiter hanteren toezichthouders in de praktijk de aangepaste reactie (responsive regulation). Deze aanpak wordt wel afgebeeld in een handhavingsmodel dat wordt aangeduid als de handhavingspiramide of de reguleringspiramide.4 De strategie van de aangepaste reactie houdt in dat de interventie wordt aangepast aan het gedrag van de overtreder en de aard van de overtreding. Het interveniërende gezag beschikt daartoe over een breed scala aan interventiemogelijkheden en weet die systematisch en weloverwogen in te zetten. De structuur van de piramide is een weergave van het ervaringsfeit dat de overtredingen die gering van aard zijn en slechts een kleine correctie vergen het meest voorkomen (de basis van de piramide) en dat de ernstige normschendingen die hard ingrijpen vragen relatief beperkt in getal zijn (de top van de piramide). De Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROMregelgeving (commissie-Mans) heeft in haar rapport De tijd is rijp de piramide van Ayres en Braithwaite als volgt bewerkt:

Het gros van degenen voor wie de regels zijn bedoeld is geneigd om die regels ook te volgen, zo stelt de commissie. Men herkent het welbegrepen eigenbelang in het gezamenlijk bevorderen van het collectieve belang van veiligheid, gezondheid en orde. Een reden om de regels te overtreden is voor deze groep, behalve gebrek aan kennis, onkunde en overmacht, de beeldvorming dat er in het algemeen weinig wordt nageleefd. Deze groep (met nummer 1 weergegeven) vormt de brede basis van de piramide. Een kleinere groep, nummer 2 in de piramide, heeft de houding van “moet kunnen”, neemt het niet zo nauw met het collectieve belang en ziet geen been in bijvoorbeeld een vervuilende lozing naar het oppervlaktewater of een onjuiste vorm van vervoer van gevaarlijke chemicaliën. Een nog kleinere groep (nummer 3 in de piramide) is steeds geneigd tot opportunistisch en calculerend gedrag. De regels en de daarachter liggende belangen hebben voor hen geen betekenis. Alleen de pakkans en de daaropvolgende straf kunnen hen ervan weerhouden om in strijd met de regels te handelen. De top van de piramide ten slotte (nummer 4) wordt gevormd door de criminele organisaties en individuen. Hier vindt men de georganiseerde misdaad die vaak gepaard gaat met andere vormen van criminaliteit en geweld en die niet zelden grensoverschrijdend opereert.

4

.

Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive regulation: transcending the deregulation debate, New York 1995.

5

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

De onderste laag in de piramide (aangeduid met een 1) vormt zoals gezegd de grootste groep. Het is relatief het eenvoudigste om deze groep tot naleving te bewegen. Met informeren, adviseren, beperkte inspectie en nalevingsbijstand kan al veel resultaat worden bereikt. Bij de inzet van mensen en middelen en de capaciteitsallocatie zal hiermee rekening moeten worden gehouden.

Preventiestrategie Handhaving van overtredingen kan effectief zijn, maar is niet altijd de meest doelmatige aanpak. Handhavend optreden betekent dan het corrigeren van een ongewenste situatie. Dit is meestal voor de overtreder, het bestuursorgaan en eventueel andere betrokken partijen, weinig doelmatig. Als overtredingen ontstaan uit gebrek aan kennis of informatie is het doelmatiger om te voorkomen dat overtredingen ontstaan. Dit vereist een meer integrale afweging van de inzet van instrumenten. Dit houdt ook in dat bij een risico-analyse moet worden gekeken naar de motieven bij overtredingen: de inzet van preventieve instrumenten als voorlichting of ondersteuning moet niet alleen voldoende effectief zijn, maar ook bestuurlijk te verantwoorden zijn. Dit betekent dat de intentie van de overtreder een belangrijke rol moet spelen bij de afweging. De handhavingspiramide kan daarbij als uitgangsbasis gelden:

Crimineel

Strafrechtelijke sanctiestrategie

Calculerend Toezicht- en bestuurlijke sanctiestrategie ‘Moet kunnen’

Preventiestrategie en zelfregulering Welwillend gedrag

Strategieprofiel

gedragsprofiel

Het primaire doel van een preventiestrategie is om de spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten. Naleving van regelgeving is niet vanzelfsprekend. De Tafel van 11 onderscheidt elf factoren binnen twee categorieën die (spontane) naleving van regels bevorderen c.q. beïnvloeden: DE DIMENSIES VOOR SPONTANE NALE-

DE HANDHAVINGDIMENSIES

VING

6

1

Kennis van de regels (bekendheid en duidelijkheid)

6

Meldingskans

2 3 4 5

Kosten en baten Mate van acceptatie Normgetrouwheid doelgroep Maatschappelijke controle

7 8 9 10 11

Controlekans Detectiekans Selectiviteit van toezicht Sanctiekans Sanctie-ernst

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

2010

Permanente voorlichting en nalevingsondersteuning (compliance assistance) zijn hiervoor belangrijke instrumenten. Hoe dit precies vormgegeven en ingevuld dient te worden, is een kwestie van uitvoering en leent zich niet goed voor opneming in een algemene strategie. Het is wel goed denkbaar, en wellicht zelfs wenselijk, dat bestuursorganen dergelijke handhavingsinstrumenten gezamenlijk ontwikkelen en toepassen. Daarbij gaat het zowel om voorlichting over regelgeving, voorwaarden en vereisten als om communicatie over de resultaten van handhaving in concrete gevallen en/of van bijvoorbeeld branchegerichte acties.

Toezichtstrategie Toezicht houdt in dat wordt gecontroleerd of wet- en regelgeving worden nageleefd (naar letter en/of geest). Voor een duidelijke en weloverwogen toezichtstrategie is, zoals ook de praktijk aantoont, een prioriteitstelling noodzakelijk. Het is immers onmogelijk om binnen de beschikbare capaciteit en tijd alle handhavingsgevallen gelijktijdig aan te pakken. Dit is bestuurlijk en juridisch gezien ook niet nodig. Voor de wijze waarop een prioriteitstelling wordt gemaakt, kunnen verschillende wegen worden bewandeld. Een gangbare en werkbare methode is het hanteren van een zgn. risicomatrix. Deze gaat uit van kans x effect. Op maat gesneden toezicht kan worden bereikt door de handhavingspiramide als uitgangspunt te nemen. Voor doelgroepen die zich aan de onderkant van de nalevingspiramide bevinden, kan een licht toezichtsregime van toepassing zijn. De nadruk zou daarbij vooral moeten liggen op communicatie en voorlichting. Dat geldt ook voor zgn. koplopers en voor bedrijven met een bewezen zorgsysteem. De provincie Noord-Brabant is bezig met het ontwikkelen van (objectieve) criteria voor ‘koplopers’, ‘middenmoters’ en ‘achterblijvers’. Onder een ‘bewezen zorgsysteem’ kan verstaan worden een zorgsysteem dat passend is voor de omvang van een bedrijf en waarmee het bedrijf zelf systematisch de naleving controleert van voorschriften. Hoewel er ook voor gekozen kan worden om de individuele bestuursorganen te laten bepalen of dergelijke toespitsingen worden gemaakt, is het vanuit het idee van level playing field en het gelijkheidsbeginsel te prefereren om het collectief voor te schrijven. De inhoud van de risicoanalyse, de prioritering en meetbare doelstellingen ten aanzien het toezicht zijn geen zaak van collectiviteit. De afzonderlijke bestuursorganen dienen dergelijke zaken periodiek (jaarlijks) vast te leggen in een Handhavinguitvoeringsprogramma. De basis van de toezichtstrategie wordt gevormd door de periodieke (her)controles. Daarnaast kan er behoefte bestaan om een algemeen inzicht te verkrijgen in het naleefgedrag van een branche of de naleving op een bepaald thema. Vormen van toezicht als quick scans, thema- of branchecontrole zijn hiervoor de geschikte instrumenten. De bevindingen bij de periodieke (her)controles, quickscans, thema- of branchecontroles kunnen aanleiding geven tot het inzetten van andere vormen van toezicht zoals: § ketentoezicht § integrale onderzoeken § diepte-onderzoeken § administratieve controle

7

ZO HANDHAVEN WE IN BRABANT – ACTUALISERING HANDHAVINGSTRATEGIE

§

2010

systeemgericht toezicht.

In bijzondere gevallen, bij klachten en/of bij calamiteiten zijn de zogenaamde incidentele controles aan de orde. CONTROLEVORM

RISICOGROEP

Periodieke (her)controle Quick scan, thema- of branchegerichte controle Ketentoezicht, integraal of dieptetoezicht en administratieve controle Verificatie, audits, milieuvluchten

Hoog, gemiddeld en laag Gemiddeld en laag

Incidentele controle naar aanleiding van klachten en calamiteiten

8

Hoog (n.a.v. de bevindingen bij de hierboven genoemde controlevormen) Algemeen ondersteunend Hoog, gemiddeld en laag

GEMEENTEN WERKENDAM - WOUDRICHEM - AALBURG HANDHAVINGSTAKEN / THEMA'S

Wettelijk kader

VERORDENINGEN & BIJZONDERE WETTEN

MILIEU

B O U W- E N W O N I N G T O E Z I C H T & R U I M T E L I J K E O R D E N I N G (inclusief brandveiligheid)

versie: 14 juni 2010 BOUWEN bouwen met vergunning bouwen zonder / in strijd met vergunning vergunningsvrije bouwwerken bestaande bouw BRANDVEILIG GEBRUIK

Woningwet Woningwet Woningwet / Bblb Bouwbesluit

gebruik met vergunning/-melding gebruik zonder / in srijd met vergunning

Gebruiksbesluit Gebruiksbesluit

SLOPEN slopen met vergunning / melding slopen zonder / in strijd met vergunning

Bouwverordening Bouwverordening

MONUMENTEN wijzigen van monumenten met vergunning wijzigen van monumenten zonder / in strijd met vergunning

Monumentenwet / -verordening Monumentenwet / -verordening

AANLEGGEN (BESTEMMINGSPLANNEN) aanleggen met vergunning aanleggen zonder / in strijd met vergunning

Wro / bestemmingsplannen Wro / bestemmingsplannen

GEBRUIK GRONDEN EN GEBOUWEN illegaal gebruik gronden (bedrijfsmatig en particulier) illegaal gebruik gebouwen (bedrijfsmatig en particulier) permanente bewoning recreatieverblijven huisvesting arbeidsmigranten

Wro Wro Wro Wro

MILIEU / INRICHTINGEN meldingingsplichtige inrichtingen vergunningsplichtige inrichtingen illegale inrichtingen

Wm / Activiteitenbesluit Wm / Activiteitenbesluit Wm / Activiteitenbesluit

MILIEU / BODEM naleving Besluit bodemkwaliteit saneringsplicht Wet bodembescherming opslag ondergrondse tanks

Besluit bodemkwaliteit Wet bodembescherming Activiteitenbesluit

MILIEU / WATER lozing afvalwater

Wet bodembescherming

MILIEU / LUCHT luchtkwaliteit / luchtverontreiniging geurhinder / stankoverlast

Wet luchtkwaliteit / Wm Wm / Wet geurhinder veehouderij / APV

MILIEU / EXTERNE VEILIGHEID opslag en gebruik gevaarlijke stoffen (BEVI-inrichtingen) vervoer gevaarlijke stoffen (weg / spoor / water / buisleidingen)

Wet vervoer gevaarlijke stoffen

MILIEU / GELUID geluidsoverlast inrichtingen (incl. horeca) geluidsoverlast niet-inrichtingen

Wm / Wet Geluidhinder / APV Wet Geluidhinder / APV

MILIEU / AFVAL afvalstoffen buiten inrichtingen inzameling huishoudelijke afvalstoffen inzameling bedrijfsafvalstoffen zwerfvuil overig (opslag afvalstoffen / ontdoen van autowrakken / caravans / ahw)

Afvalstoffenverordening / Wm Afvalstoffenverordening Afvalstoffenverordening / Wm Afvalstoffenverordening Afvalstoffenverordening / Wm

OPENBARE ORDE EN VEILIGHEID veiligheid op de weg / bruikbaarheid en aanzien van de weg verkeersveiligheid / uitritten kapvergunning evenementen seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d. collecteren / venten consumentenvuurwerk

APV APV APV APV APV APV APV / Wm

OVERLAST OPENBARE RUIMTE drugsoverlast (incl. coffeeshops) overlast op straat (algemeen) overlast jeugd: algemeen (incl. vandalisme) overlast jeugd: hangplekken (hotspots) graffiti / illegale aanplakbiljetten honden poepbeleid honden aanlijnplicht honden muilkorven

APV APV APV APV APV APV APV APV

GEBRUIK OPENBARE RUIMTE reclame / winkeluitstallingen parkeerexcessen (autowrakken / caravans / aanghangwagens) parkeren (blauwe zone / mulder-gedragingen) wekelijkse markt (vergunningen en gebruik standplaatsen) (overige) standplaatsvergunning haven (openbare orde en veiligheid havengebied / gebruik ligplaatsen) speeltoestellen (incl. halfpipes)

APV APV APV / WvW / RVV Marktverordening APV Havenverordening / havenbeveilingswet APV / Besluit veiligheid speelt.

HORECA toezicht horecabedrijven (exploitatievergunning / sluitingstijden e.d.) gebruik inrichting zonder / in afwijking van vergunning inrichtingseisen horecabedrijf verkoop / schenken alcoholhoudende drank aan jongeren (leeftijdsgrens) terrassen speelautomaten (gebruik zonder / in afwijkinmg van vergunning)

APV Drank- en Horecawet Drank- en Horecawet Drank- en Horecawet Drank- en Horecawet Wet op de Kansspelen / APV

BIJZONDERE WETTEN openings- en sluitingstijden winkels leerplicht (leerlingenadministratie en verzuim(melding)) bijstand en subsidies (voorkomen van misbruik/oneigenlijk gebruik) kinderdagverblijven (kwaliteit van de kinderopvang) peuterspeelzalen (kwaliteit van de kinderopvang) vreemdelingen huiselijk geweld kabels en leidingen (privaatrechtelijk)

Winkteltijdenwet / -verordening Leerplichtwet Wet werk en bijstand Wet Kinderopvang WMO (per 1 aug 2010 Wet Oke) Vreemdelingenwet WvSr / Wet tijdelijk huisverbod Telecommunicatiewet / BW

/ / / /

bestemmingsplannen / BW bestemmingsplannen / BW bestemmingsplannen bestemmingsplannen

Wabo

Inleiding Onderdeel van de uitgevoerde workshop op ambtelijk niveau is de risicoanalyse geweest. De gemeente Woudrichem heeft in 2008 reeds een risicoanalyse uitgevoerd, waarbij de prioriteiten op basis van de toen beschreven taken is bepaald. Deze risicoanalyse heeft mede als uitgangspunt gediend voor de risicoanalyse zoals deze in het kader van dit beleidstraject is uitgevoerd. In deze bijlage wordt naast een omschrijving van het doel en de gebruikte methodiek van/bij de risicoanalyse ingegaan op een aantal begrippen (risico, negatieve effecten en kansfactor) en de wijze waarop aan deze begrippen getalsmatige waarden zijn toegekend. Methodiek Bij het in beeld brengen van de taken, risico’s en prioriteiten is gebruik gemaakt van een risicomatrix die is gebaseerd op het model van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie, die daarmee uitvoering geeft aan het faciliterende programma “handhaven met 1

effect” . Bij de opzet van de risicomatrix is gebruik gemaakt van dezelfde systematiek als bij het beleidsconcept programmatisch handhaven. Dit houdt in dat bij het stellen van de prioriteiten in de handhavingstaken als eerste stap de risico’s van regelovertreding in beeld zijn gebracht. Risico Bij het in beeld brengen van de risico’s gaat het om het belang dat een bepaalde regel beschermt in relatie tot de kans op overtreding van die regel. In dit kader wordt een aantal negatieve effecten onderscheiden die de overheid met het stellen van gedragsvoorschriften tracht te voorkomen. Negatieve effecten De in het kader van deze notitie onderscheiden negatieve effecten zijn: ·

Fysieke veiligheid: hier gaat het om situaties waarin de veiligheid van mens en dier fysiek wordt bedreigd.

·

Volksgezondheid: hier gaat het om situaties waarin het lichamelijk welzijn van mens en dier wordt bedreigd.

·

Kwaliteit sociale leefomgeving: het effect heeft een negatieve invloed op de kwaliteit van de omgeving.

·

Financiële schade / aansprakelijkheid: hier gaat het om de financiële schade / aansprakelijkheid voor de gemeente.

·

Natuur / cultuur-historische waarde: hier gaat het om bescherming van de natuur / schade aan of vermindering van cultuurhistorisch erfgoed

·

Bestuurlijk imago: hier gaat het om de aantasting van het beeld van de gemeente bij burgers en bedrijven.

Voornoemde negatieve effecten zijn gelijkluidend aan de in de gids programmatisch handhaven genoemde effecten, zij het dat enkele van de risicocategorieën een andere benaming hebben gekregen.

1

Handhaven met Effect is een programma van het Ministerie van Justitie, dat kan worden gezien als een vervolg op het actieprogramma Handhaven op Niveau. Na de professionaliseringsslag van de afgelopen jaren ligt nu het accent op de effectiviteit van het handhavingsbeleid. Handhaven met Effect ondersteunt de gemeenten daarbij met een praktijkgerichte aanpak.

Kansfactor De te bepalen scores van de risico’s is een belangrijke, maar niet het enige aspect waarop de selectie van prioriteiten moet plaatsvinden. In veruit de meeste gevallen vormen de overtredingen met een kleine kans maar met grote gevolgen in gemeenten de kern van het toezicht- en handhavingsbeleid. Er kunnen zich echter ook overtredingen manifesteren die op zichzelf kleine gevolgen hebben maar waaraan toch aandacht wordt gegeven vanwege de frequentie waarmee deze overtredingen plaatshebben. Daarom is bij de prioriteitstelling een kansfactor ingevoegd. De kansfactor drukt met andere woorden de overtredingskans van de regels uit. Daarbij is geredeneerd vanuit de kans op overtreding op het moment dat er geen (actieve) handhavingsinspanning plaatsvindt. Bij het bepalen van de kansfactor spelen een aantal andere mechanismen dan handhaving een rol. Deze mechanismen kunnen leiden tot spontane naleving van de regels. Er zijn vijf categorieën van 2

spontane naleving, welke zijn ontleend aan de Tafel van Elf . De categorieën zijn: ·

Kennis van regels: hoe meer regels, hoe ingewikkelder en onduidelijker, hoe kleiner de kans op spontane naleving.

·

Kosten / baten: hoge kosten, weinig baten, kleinere kans op spontane naleving lage kosten, veel baten, grotere kans op spontane naleving.

·

Mate van acceptatie bij de doelgroep: hoge acceptatie van regels leidt tot een grotere kans op spontane naleving, lage acceptatie van regels leidt tot een kleinere kans op spontane naleving.

·

Gezagsgetrouwheid van de doelgroep: hoe meer vertrouwen in het gezag, hoe groter de kans op spontane naleving, hoe minder vertrouwen, hoe kleiner de kans op spontane naleving.

·

Informele controle: hoe meer informele controle, hoe groter de kans op spontane naleving, mits er in het algemeen sprake is van acceptatie van de regels bij de doelgroep.

Bij het bepalen van de kans op overtreding zijn voorgaande categorieën van spontaan nalevingsgedrag in ogenschouw genomen. Vervolgens is de kans op overtreding bepaald langs een vijfpuntschaal. Hierbij is de volgende waardering toegekend: 1 = heel kleine kans op overtreding 2 = kleine kans op overtreding 3 = gemiddelde kans op overtreding 4 = grote kans op overtreding 5 = heel grote kans op overtreding

2

Tafel van Elf, Gids programmatisch handhaven / handhaven met effect, Ministerie van Justitie

Werkwijze risicoanalyse De risicomatrix is, ter uitvoering van een workshop op 7 april 2010, ingevuld door vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie (de beleidsvelden BWT & RO [inclusief brandveiligheid] – Milieu – Verordeningen – Horeca & Bijzondere wetten) van de gemeenten Werkendam, Woudrichem en Aalburg. In de risicomatrix zijn de toezicht- en handhavingstaken op het beleidsgebied BWT & RO (inclusief brandveiligheid), Milieu, Verordeningen en Horeca & Bijzondere Wetten opgenomen. Verder zijn de risicocategorieën (negatieve effecten) opgenomen die in dit geval worden onderscheiden. Aan de betrokken vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie werd gevraagd de omvang van de schade op de zes genoemde effecten (getalsmatig) in te schatten in het geval dat de bij een bepaalde taak behorende regels worden overtreden. Voor elk risico dat zich bij een taak voordoet is aldus een score ingevuld, waarbij de hoogte dus afhankelijk is van de mate waarin het taakveld bijdraagt in het voorkomen van de negatieve effecten op de risicocategorieën. Berekening risico Het bij de verschillende toezicht- en handhavingstaken behorende risico is volgens de volgende formule berekend: Risico = (gemiddeld) negatief effect x kans op spontane naleving Het gemiddeld negatief effect is berekend door aan de negatieve effecten eveneens getalswaarden toe te kennen, te weten: 1 = geheel onbelangrijk 2 = onbelangrijk 3 = enigszins belangrijk 4 = belangrijk 5 = zeer belangrijk Vervolgens kon op basis van de antwoorden van de betrokkenen per handhavingstaak het gemiddelde negatieve effect berekend worden. Risico in cijfers en woorden Zoals hiervoor aangegeven is zowel aan de kansfactor als aan het (gemiddelde) negatieve effect de getalswaarden 1 t/m 5 toegekend. Als gevolg hiervan zijn de – per taakveld – berekende risico’s eveneens in getalswaarden uitgedrukt. De berekende risico’s kunnen, gelet op de toegepaste formule ([gemiddeld] negatief effect x kans), tussen de 1 (1x1) en de 25 (5x5) liggen. Blijkens de resultaten van de uitgevoerde risicoanalyse zijn de verschillen tussen de minimale en de maximale waarden beduidend geringer. Kleine getalsmatige verschillen tussen risico’s en taken hebben echter weinig betekenis. Hoewel met getallen gewerkt wordt, is immers allerminst sprake van mathematische exactheid. Om deze reden en om de inzichtelijkheid van de resultaten te vergroten wordt een vijftal risiconiveaus onderscheiden.

Deze niveaus, uitgedrukt in cijfers, zijn vervolgens in woorden vertaald. Op basis van het vorenstaande ziet de indeling er als volgt uit. Risico in cijfers

Risico in woorden

1–4

Laag

5–7

Gemiddeld

8 – 10

Hoog

Vanaf 11

Zeer hoog

Reikwijdte risicoanalyse Benadrukt moet worden dat de risicoanalyse geen wetenschappelijk onderzoek inhoudt. De analyse heeft tot doel om de terreinen van gemeentelijk handelen op een aantal risicoaspecten te inventariseren, om zo koers te zetten voor de ontwikkeling van de beleidsnota. De elementen die hoog scoren in de analyse zullen logischerwijs ook bij de programmering een belangrijke positie innemen. Voor de elementen die laag scoren kan bepaald worden dat deze wellicht op een andere wijze worden uitgevoerd (b.v. projectmatig). Ook kan er expliciet voor worden gekozen bepaalde onderwerpen buiten de programmering te laten, gezien het feit dat het toezicht en de handhaving door anderen dient te worden verzorgd. In dat geval kan de risicoanalyse er toe bijdragen dat die anderen ook op hun verantwoordelijkheid worden aangesproken door het gemeentebestuur.

DEFINITIEVE PRIORITEITENSCHEMA HANDHAVINGSTHEMA'S EN -TAKEN GEMEENTEN WERKENDAM, WOUDRICHEM EN AALBURG ZEER HOGE PRIORITEIT (risico 11 en hoger)

HOGE PRIORITEIT (risico 8 - 10)

GEMIDDELDE PRIORITEIT (risico 5 - 7)

LAGE PRIORITEIT (risico 1 - 4)

BELEIDSVELD BWT & RO (BOUWEN - BRANDVEILIG GEBRUIK - SLOPEN - MONUMENTEN - AANLEGGEN - GEBRUIK GRONDEN EN GEBOUWEN) ZIE BIJLAGE 5.2 Bouwen met vergunning: - vanaf Є 500.000,-

Bouwen met vergunning: - van Є 50.000,- tot Є 500.000,-

Bouwen met vergunning: - tot Є 50.000,-

Bouwen met vergunning: - tijdelijke bouwwerken

Slopen zonder vergunning: - met asbestverwijdering

Bouwen met vergunning: - bouwwerken geen gebouw zijnde

Bouwen zonder vergunning: - industrie- en bedrijfsterreinen

Vergunningsvrije bouwwerken

Brandveilig gebruik zonder vergunning

Bouwen zonder vergunning: - dorpskernen (centra) - bebouwde kom - buitengebied - recreatieterreinen

Bestaande bouw

Slopen met vergunning: - zonder asbestverwijdering

Slopen met vergunning: - met asbestverwijdering

Slopen zonder vergunning: - zonder asbestverwijdering

Wijzigen van monumenten

Aanleggen met vergunning

Brandveilig gebruik met vergunning Aanleggen zonder vergunning Illegaal gebruik gebouwen Illegaal gebruik gronden Huisvesting arbeidsmigranten Permanente bewoning recreatiewoningen BELEIDSVELD MILIEU (INRICHTINGEN - BODEM - LUCHT - WATER - EXTERNE VEILIGHEID - GELUID - AFVAL ZIE BIJLAGE 5.3 Milieu / inrichtingen: - vergunningplichtige inrichtingen Milieu / Afval: - zwerfvuil

Milieu / bodem: - naleving Besluit bodemkwaliteit - saneringsplicht Wet bodembescherming - opslag ondergrondse tanks Milieu / geluid: - geluidsoverlast inrichtingen (incl. horeca) Milieu / inrichtingen: - meldingsplichtige inrichtingen Milieu / water: - lozing afvalwater buiten inrichtingen (Woudrichem) - lozing afvalwater huishoudens buitengebied (Woudrichem)

Illegale inrichtingen (alle gebieden)

Milieu / lucht: - luchtkwaliteit / luchtverontreiniging

Milieu / afval: - afvalstoffen buiten inrichtingen - overig: opslag afvalstoffen/ontdoen van autowrakken e.d.

Milieu / Afval: - inzameling huishoudelijke afvalstoffen - inzameling bedrijfsafvalstoffen

Milieu / lucht: - geurhinder / stankoverlast Milieu / externe veiligheid: - opslag en gebruik gevaarlijke stoffen (BEVO-inr.) - vervoer gevaarlijke stoffen Milieu / geluid: - geluidsoverlast niet-inrichtingen

BELEIDSVELD: VERORDENINGEN & BIJZONDERE WETTEN (OPENBARE ORDE EN VEILIGHEID - OVERLAST OPENBARE RUIMTE - GEBRUIK OPENBARE RUIMTE - HORECA - BIJZONDERE WETTEN) ZIE BIJLAGE 5.4 Overlast openbare ruimte: - overlast jeugd: algemeen (incl. vandalisme) - hondenpoepbeleid Horeca: - verkoop / schenken alcohol aan jongeren

Openbare orde en veiligheid: - veiligheid op de weg - verkeersveiligheid / uitritten - kapverordening - evenementen - consumentenvuurwerk

Overlast openbare ruimte: - drugsoverlast (incl. coffeeshops) - overlast jeugd; hangplekken (hotspots)

Overlast openbare ruimte: - overlast op straat - honden muilkorven

Gebruik openbare ruimte: - speeltoestellen (incl. halfpipes)

Gebruik openbare ruimte: - parkeerexcessen (wrakken/caravans/ahw) - parkeren (blauwe zone / mulderfeiten) - haven (oov havengebied / gebruik ligplaatsen - (overige) standplaatsvergunning

Bijzondere wetten: - kinderdagverblijven - peuterspeelzalen - huiselijk geweld

Horeca: - toezicht horecabedr. (exp.verg / sluitingstijden) - gebruik inrichting zonder / in afwijking verg. Bijzondere wetten: - bijstand en subsidies (incl. overige uitkeringen)

Openbare orde en veiligheid: - seksinr., sekswinkels, straatprost. - collecteren / venten Overlast openbare ruimte: - honden aanlijnplicht - graffiti / illegale aanplakbiljetten Gebruik openbare ruimte: - reclame / winkeluitstallingen - wekelijkse markt Horeca: - inrichtinseisen horecabedrijf - terassen - speelautomaten Bijzondere wetten: - openings- en sluitingstijden winkels - leerplicht (adm. en verzuim) - vreemdelingen - kabels en leidingen (privaatrechtelijk)