A
gemeente Eindhoven
Raadsnummer
12R5147
Inboeknummer
12bst02138
Dossiernummer
12.47.151
3 december 2012
Commissie notitie Betreft startnotitie over de uitwerking nieuwe Drank- en Horecawet 2013 Inleiding Op 1 januari 2013 verandert de Drank- en Horecawet. Met de vernieuwde wet wil het kabinet: b Alcoholgebruik onder jongeren terugdringen; b Alcohol gerelateerde verstoring van de openbare orde aanpakken; b Bijdragen aan het verminderen van de administratieve lasten. Dit geeft gemeenten nieuwe bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden. Het onderwerp raakt diverse beleidsterreinen, zoals gezondheidsbeleid, jeugdbeleid, alcohol(matigings) beleid, horecabeleid, handhavingsbeleid en openbare orde en veiligheid. Middels een passende invulling en uitvoering van deze wet heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen op de lokale maatschappelijke opgave. Deze opgave ligt niet enkel bij de gemeente, maar wordt gedeeld met de marktpartijen. De in de loop der jaren gecreëerde vanzelfsprekendheid van de gemeentelijke rol in maatschappelijke opgaven verdient een herijking. Er dient vaker en beter gebruik te worden gemaakt van het aanwezige maatschappelijke kapitaal. In de kadernota 2012-2015 en het dossier ‘WIJ Eindhoven’ wordt er reeds gezocht naar een weg richting een nieuwe vorm van bestuur. Er kan in dit verband worden gesproken van een verschuiving van government naar governance, of van ’zorgen voor’ naar ’zorgen dat’. Het organiseren, beheren en sturen van maatschappelijke vraagstukken op allerlei terreinen is niet langer een zaak van de overheid alleen. Deze vraagstukken hebben meerdere 'eigenaren' gekregen. De organisatie, het beheer en de sturing van deze vraagstukken vindt plaats door -en vanuit effectieve netwerken, bestaande uit partijen van verschillende niveaus en met verschillende aandachtsvelden. Vanuit deze visie is de gemeente Eindhoven in samenwerking met de diverse partijen gekomen tot de voorgestelde invulling van de lokale Drank- en Horecaverordening en de aan deze verordening gekoppelde gezamenlijke uitvoering. Vooral in deze uitvoering is gezocht naar een vernieuwende samenwerking tussen de gemeente en de drankverstrekkende partijen.
A
Raadsnummer
12R5147
Deze vernieuwende samenwerking sluit naadloos aan op de geschetste verandering in het huidige regeerakkoord VVD – PvdA (“Bruggen slaan, 29 oktober 2012) over het verminderen van regeldruk en de keus voor een gezamenlijke en samenhangende aanpak in de verschillende sectoren en domeinen op het terrein van ordening, sturing en toezicht. Bestuurlijk kader Wettelijke taak De nieuwe Drank- en Horecawet (art. 41 en 44) maakt de gemeente verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van deze wet. Bijkomend verplicht deze wet (art. 4) de gemeente om middels een verordening de schenktijden en bijeenkomsten in paracommerciële inrichtingen te reguleren. Naast deze verplichting biedt de wet ook de mogelijkheid om middels een verordening ondermeer beperkingen te verbinden aan kortingsacties met alcoholhoudende drank, zowel in de horeca als de detailhandel.
b
Voorstel 1. Aan de commissie wordt gevraagd of zij kan instemmen met de voorgestelde Drank- en Horecaverordening Eindhoven of modelverordening ‘Laat je niet Flessen’ 2. Aan de commissie wordt gevraagd of zij kan instemmen dat de uitvoering van het toezicht op en de handhaving van de Drank- en Horecaverordening Eindhoven een collectieve taak is van gemeente en marktpartijen Argumenten 1.1 De Drank- en Horecaverordening Eindhoven doet recht aan de doelstellingen van de Drank- en Horecawet, wordt gedragen door de partners, biedt maatwerk voor paracommerciële inrichtingen en geeft mogelijkheden om toezicht en handhaving op innovatieve en effectieve wijze in te vullen Bij deze notitie treft u twee varianten aan, namelijk de uitgewerkte Drank- en Horecaverordening Eindhoven en de modelverordening van ‘Laat Je Niet Flessen’. De laatste is door de regionale projectgroep ‘Laat Je Niet Flessen’ opgesteld vanuit een op volksgezondheid gerichte benadering (zie argument 1.2). De voorgestelde invulling van de Drank- en Horecaverordening Eindhoven vloeit voort uit een constructief overleg met de horeca, paracommercie en detailhandel. Bij deze invulling is gezocht naar een optimale balans tussen de diverse doelstellingen en belangen, draagvlak bij de belangrijkste partners en de vereiste handhaafbaarheid. Dit alles resulteert in een Drank- en Horecaverordening Eindhoven met gedragen beperkingen van prijsacties, maatwerk per typeparacommerciële inrichting, handhaafbare schenktijden en handhaafbare beperkingen rondom bijeenkomsten (niet zijnde hoofdactiviteit).
2
A
Raadsnummer
12R5147
Deze balans is van belang om invulling te geven aan een innovatieve vorm van toezicht en handhaving waarbij een grote rol en verantwoordelijkheid is neergelegd bij de marktpartijen. Zonder draagvlak van de belangrijkste partners staat de gemeente alleen in het toezicht op de naleving, waarmee beoogde effecten uitblijven. Hierna volgt een toelichting met de meest relevante aspecten. b In verordening Eindhoven zijn beperkingen gesteld aan kortingsacties met alcoholhoudende drank in de horeca Het effect van prijsacties op de consumptie van alcohol wordt in diverse onderzoeken als ‘onmiskenbaar’ bestempeld.1 Hoewel de prijsacties gericht zijn op het aantrekken van bezoekers op momenten dat er nog weinig bezoekers binnen zijn, kunnen dergelijke acties aanzetten tot overmatige alcoholgebruik in een korte periode. Het vaststellen van een maximaal kortingspercentage laat ruimte voor promotionele acties en aanbiedingen, maar creëert een acceptabele ondergrens. b In verordening Eindhoven zijn beperkingen gesteld aan kortingsacties met alcoholhoudende drank in de detailhandel Hier zijn vrijwel identieke overwegingen van toepassing. Het genoemde onderzoek toont aan dat de beschikbaarheid van alcohol, met de daaraan gekoppelde prijs, van invloed is op de hoeveelheid alcohol die de jeugd drinkt. Het beperken van de acties met drank in de detailhandel is evenzo belangrijk als het beperken van de prijsacties in de horeca, temeer omdat een eenzijdige inzet op prijsacties bij de horeca kan leiden tot een onwenselijke verschuiving naar het indrinken. b In verordening Eindhoven is een indicatief artikel opgenomen dat de verkoop van zwak alcoholische drank in en vanuit winkels en warenhuizen (niet zijnde slijterijen) in een nader vast te stellen periode en gebied verbiedt. Tijdens grote evenementen in de openbare ruimte vormen de hoeveelheden in de detailhandel gekochte alcoholhoudende dranken een aanzienlijk probleem. De wenselijke oplossing ligt niet in het hierboven beschreven artikel, maar in constructieve afspraken met de betreffende aanbieders. Hierbij kan naar aard van de situatie worden bepaald welke beperkingen nodig zijn. Dit kan variëren van vrijwillige sluiting, het verstrekken van een beperkte hoeveelheid artikelen per klant tot het niet verkopen van in glas of blik verpakte dranken. Indien ervoor wordt gekozen om desondanks dit artikel als noodgreep in te zetten, zal de nu voorgestelde periode en het gebied nader moeten worden bepaald.
1
Meijer, e.a., 2008
3
A
Raadsnummer
12R5147
b In verordening Eindhoven is een onderscheid gemaakt tussen de verschillende typen paracommerciële rechtspersonen. Paracommerciële inrichtingen vervullen een belangrijke functie in onze samenleving. Deze functies variëren van sportief, recreatief, sociaal, cultureel, educatief en verzorgend tot levensbeschouwelijke of godsdienstig. De beperking van de tijden waarop –evenals de bijeenkomsten waarbij- men alcoholhoudende drank mag schenken dient te zijn gebaseerd op een bij de aard van de rechtspersoon passende afweging. In de verordening Eindhoven is dan ook sterk rekening gehouden met de aard van de inrichting en de mate waarin er daadwerkelijk sprake is van oneerlijke mededinging of een mogelijke onwenselijke invloed op jeugdig alcoholgebruik. In de overweging hebben de maatschappelijke functie van dergelijke instellingen alsmede de belangrijke rol die zij vervullen in het tegengaan van alcoholmisbruik meer nadruk gekregen dan de mogelijke verstoring van eerlijke mededinging. b De in de verordening opgenomen schenktijden doen recht aan de door de Dranken Horecawet gestelde doelstellingen, berusten op draagvlak bij de instellingen en zijn handhaafbaar. De vastgestelde schenktijden zijn op alle paracommerciële rechtspersonen van toepassing, met uitzondering van studie- en studentenverenigingen. De gekozen schenktijden vormen een proportionele beperking gericht op een verantwoord alcohol klimaat en de preventie van oneerlijke mededinging. De overwegingen die hierbij zijn gemaakt: Oneerlijke mededinging: De gekozen tijden resulteren niet in een aantoonbare oneerlijke mededinging. Temeer in relatie met de overige bepalingen is de aan alcohol gerelateerde functie van een kantine niet te vergelijken met de reguliere horeca. Het pijnpunt van de horeca ligt immers meer in de eindtijd en de in dergelijke instellingen gehouden feesten die niets te maken hebben met de eigenlijke functie. Alcohol gebruik jeugd: In de keuze voor de schenktijden is er sterk rekening gehouden met mogelijke negatieve effecten aangaande alcoholgebruik onder jongeren. Van maandag tot en met vrijdag is er in vrijwel geen van de instellingen overdag jeugd aanwezig. Dit terwijl bijvoorbeeld de tennisvereniging of het buurthuis wel worden bezocht door volwassenen. Een beperking van de schenktijd op deze momenten kan daarmee onvoldoende worden gemotiveerd. In het weekend is er echter wel jeugd aanwezig. Deze aanwezigheid loopt in veel gevallen door tot minimaal 17.00 uur. Op deze momenten is een reële en proportionele schenktijd waarbij de aanwezigheid van jeugd kan worden uitgesloten niet haalbaar. Een argument om de grens van 12.00 uur te verhogen naar bijvoorbeeld 15.00 uur kan daarmee niet worden gevonden. Zo zijn de jeugdteams bij de sportverenigingen ook
4
A
Raadsnummer
12R5147
na 15.00 uur nog aanwezig. Een drastische verhoging naar 17.00 uur heeft een dermate zwaar effect op de financiële positie van de instelling dat de proportionaliteit ter discussie staat. Effect op de instelling: Zoals voorgeschreven door de raad is er in samenspraak met de paracommerciële partijen nauwgezet gekeken naar een effectieve en realistische beperking, passend bij de doelstellingen van de Drank- en Horecawet. Handhaafbaarheid: De gekozen vaststaande tijden vormen geen enkele belemmering voor een gerichte handhaving. Er valt immers niet te discussiëren over een geconstateerde overschrijding. Er bestaat de mogelijkheid om de schenktijden direct te koppelen aan de hoofdactiviteit, waarbij de tijden lopen van een uur voor tot een uur na deze hoofdactiviteit. Deze veelvoorkomende bepaling geeft echter aanleiding tot allerlei creatieve constructies om de schenktijden op te rekken en is daardoor slecht te handhaven. b In de verordening Eindhoven zijn per type inrichting nadere bepalingen opgenomen aangaande het verstrekken van alcohol tijdens bijeenkomsten. In de verordening is per type inrichting vastgesteld dat er enkel alcohol mag worden geschonken tijdens bijeenkomsten die gericht zijn op de hoofddoelstelling van de rechtspersoon. Rechtspersonen van verzorgende aard is het echter toegestaan om alcoholhoudende drank te schenken tijdens bijeenkomsten van persoonlijk aard gericht op patiënten of bewoners. Rechtspersonen van sociaal-culturele en levensbeschouwelijke of godsdienstige aard mogen na melding maximaal zes dagen per jaar alcoholhoudende drank schenken buiten de gestelde tijden of tijdens een bijeenkomst die niet geheel aansluit bij de hoofddoelstelling. 1.2 De modelverordening ‘Laat Je Niet Flessen’ wijkt voornamelijk rondom de bepalingen voor paracommercie af van de Drank- en Horecaverordening Eindhoven De modelverordening kent grotendeels dezelfde uitwerking als de Drank- en Horecaverordening Eindhoven. In onderstaand overzicht staan de belangrijkste verschillen. Een uitgebreidere toelichting is opgenomen in het bijgevoegde projectdossier. Aspect
Drank- en Horecaverordening
modelverordening ‘Laat Je Niet
Eindhoven
Flessen’
Onderscheidt
Onderscheidt in:
Onderscheidt in:
paracommerciële
-
sportief/recreatief
-
sportief
rechtspersonen
-
sociaal/cultureel
-
overig
-
verzorgend
-
levensbeschouwelijk / godsdienstig
-
sociaal educatief
5
A Schenktijden
Raadsnummer
Alle dagen van 12.00 tot 24.00 uur
12R5147
Voor sportverenigingen -
doordeweekse dagen van 17.00
Bij studie- en studentenverenigingen is
uur, met een aan een activiteit
de schenktijd gekoppeld aan
gekoppelde eindtijd
vergunningsvoorwaarden over
-
sluitingsuur
zaterdag start de schenktijd om 15.00 uur en op zondag om 12.00 uur.
-
De eindtijd is nooit later dan 01.00 uur
De concrete uitwerking is opgenomen in art. 2.34a van de modelverordening. Deze bepaling heeft als doel om de beschikbaarheid van alcohol op momenten waarop jeugd aanwezig is te beperken
Er is zorgvuldig gekeken naar de regionale inbreng en de aanvullende waarde van regionale samenwerking. Met name de paracommercie heeft aangegeven niet achter de op hen van toepassing zijnde bepalingen uit de modelverordening ‘Laat je niet Flessen’ te staan. De horeca heeft ernstige bezwaren tegen de aan leeftijd gekoppelde toegangstijd; in de modelverordening is opgenomen dat bezoekers onder de 18 jaar na 23.00 uur niet meer mogen worden binnengelaten. ‘Laat Je Niet Flessen’ heeft de modelverordening opgesteld vanuit hun taak en missie gericht op de volksgezondheid. Een zoektocht naar lokaal draagvlak maakt hiervan geen onderdeel uit. Zoals in de argumenten 1.1 en 2.1 is beschreven wordt meer effect bereikt als we samen met onze partners toezien op de naleving. Zonder draagvlak blijft dit effect uit. Om deze reden gaat de voorkeur uit naar de lokale invulling van het project waarbij hetzelfde gezondheidseffect wordt gerealiseerd. 2.1 Vanuit de nieuwe rol van de overheid wordt toezicht en handhaving collectief met marktpartijen opgepakt. Marktpartijen dragen zorg voor toezicht, de gemeente is vooral aan zet als bestuurlijke handhaving nodig is. Eindhoven beschikt over een bijzondere horeca- en detailhandelsstructuur waarbij de goed verenigde ondernemers op verschillende niveaus nauw samenwerken met de gemeente. Aangevuld met een doorlopende ondersteuning door brancheverenigingen als Koninklijke Horeca Nederland biedt deze structuur voldoende mogelijkheden om de markt een effectieve rol toe te delen in het bewaken van de gemeenschappelijke doelstellingen. Dit vraagt echter om een nieuwe kijk op de onderlinge rollen, taken en verantwoordelijkheden, passend bij de in de ’Kadernota 2012-2015’ gegeven voorzet.
6
A
Raadsnummer
12R5147
De markt kan de gemeente ondersteunen bij het streven naar een klimaat waarin alcohol op verantwoorde wijze wordt aangeboden door bij te dragen in het toezicht en de handhaving, maar eveneens in educatie en bewustwording. Er zijn meer instrumenten dan bestuursdwang om de maatschappij te bewegen tot een verantwoorde verstrekking- en een verantwoord gebruik- van alcohol. De wettelijke bepalingen zijn ’slechts’ instrumenten die ondersteuning bieden in deze gedeelde maatschappelijke opgave. Hierbij gaat het dus niet om een rigide handhaving van de letter van de wet, maar om het bewaken van de doelstellingen van deze nieuwe DHW, namelijk het terugdringen van drankgebruik onder jongeren en het tegengaan van alcohol gerelateerde verstoring van de openbare orde en veiligheid. De verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van de nieuwe DHW en de daaraan gekoppelde verordening ligt niet enkel bij gemeente. De collectieve marktpartijen delen in deze taak. Waar er vanuit kennis en inzicht is samengewerkt aan de wenselijke invulling, kan diezelfde samenwerking worden doorgetrokken naar de daadwerkelijke uitvoering. Deze uitvoering is op te delen in: b Bewustwording en preventie Een belangrijk element in de aanpak van schadelijk drankgebruik onder jongeren is preventie. Eindhoven zet al geruime tijd intensief in op preventie. Dit gebeurt met name in het kader van de regionale aanpak ‘Laat Je Niet Flessen’. De rol van ouders en opvoeders wordt nadrukkelijk meegenomen in deze aanpak. Innovatieve projecten als ‘Uit met Ouders’ worden door de ondernemers, kennisinstellingen, gemeente en politie als zeer succesvol gezien. Dergelijke preventieve inzet, gericht op het creëren van besef van de schadelijke gevolgen van alcohol bij de jongeren, hun ouders, maar ook de verstrekkende partijen is zeer effectief, vooral als het samengaat met ondersteunende regelgeving en de handhaving hierop. Er is de laatste jaren, mede dankzij deze preventieve inzet, een lichte afname van het alcoholgebruik onder jongeren in de regio gerealiseerd. Dit neemt echter niet weg dat de hoeveelheid door de jeugd genuttigde alcohol ernstige zorgen baart. De reeds bestaande samenwerking in het preventieve kader dient dan ook te worden uitgebreid. Ook paracommerciële instellingen moeten aansluiten bij deze samenwerking en zich sterker gaan profileren met campagnes en acties omtrent alcoholmisbruik.
7
A
Raadsnummer
12R5147
b Tijdige signalering door effectief toezicht De markt heeft een belangrijke rol in de signalering van misstanden die een risico vormen voor de collectieve doelstelling ‘verantwoorde verstrekking van alcohol’. Deze kunnen variëren van kleine individuele incidenten, tot door het overkoepelende platform of de brancheverenigingen aangedragen grootschalige problemen. Het elkaar aanspreken op onbewuste of zelfs bewuste misstanden dient een vanzelfsprekendheid te worden. Temeer omdat het hierbij niet enkel gaat om een gedeelde verantwoordelijkheid, maar ook een gedeeld belang. Door de effectieve bijdrage van de markt in het signaleren van problemen en misstanden wordt de vereiste inzet van de gemeente aanzienlijk teruggebracht. Desondanks is het wel noodzakelijk dat de gemeente in staat is om invulling te geven aan het toezicht dat door marktpartijen niet ingevuld kan worden. Hierbij vormen problemen rondom de verstrekking van drank aan minderjarigen en het doorschenken aan mensen die reeds teveel gedronken belangrijke aandachtpunten. b Zelfregulerend vermogen Hoewel het voor ondernemers verleidelijk is om een overtreding direct te melden bij de gemeente, dient er eerst te worden gekeken naar het zelfregulerend vermogen. Vanuit collectieve verantwoordelijkheid spreken ondernemers hun collegae tijdig aan op een bewuste of onbewuste misstap. Indien dergelijke signalen geen effect hebben, kunnen de betreffende gebiedsgerichte ondernemersverenigingen de ondernemers in hun gebied wijzen op onwenselijke situaties. Uiteindelijk kan het stedelijke ondernemerscollectief een sterker signaal uitzetten richting de betreffende ondernemer. Hierbij kan worden verwezen naar de mogelijke gevolgen van het in stand houden van een onwenselijke situatie, namelijk bestuurlijk ingrijpen. b Bestuurlijke handhaving Door de effectieve bijdrage van de markt in het signaleren en corrigeren van problemen, wordt de vereiste inzet van handhaving teruggebracht tot een minimum. Deze minimale handhaving is echter wel van vitaal belang en dient een maximaal effect te hebben. De gemeente legt een grote verantwoordelijkheid bij de horecaondernemers als het gaat om het waarborgen van een veilig uitgaansklimaat. Hierbij wordt vertrouwd op het vakmanschap van de ondernemer. Indien dit vertrouwen wordt geschaad, volgt handhaving volgens het ‘high trust, high penalty’ principe. Bij een geconstateerde overtreding of incident volgt een aanpak ‘op maat’. Deze aanpak sluit qua zwaarte zo goed mogelijk aan bij de ernst van de overtreding of het incident. In de sanctionering wordt het door de markt doorlopen proces om een ondernemer te corrigeren meegenomen. Als de markt alles heeft gedaan om iemand de juiste weg in te sturen, maar deze persoon er desondanks voor kiest om het verkeerde pad te blijven bewandelen, zal de sanctie ingrijpend zijn.
8
A
Raadsnummer
12R5147
Ook bij paracommerciële instellingen is deze aanpak van toepassing. Bij de sanctionering zal bijvoorbeeld ook worden gekeken naar mogelijke gevolgen van misstanden voor de toekenning van subsidie. b Regionale samenwerking De aanvullende waarde van regionale samenwerking kan voortkomen uit een streven naar een efficiënte inzet van handhavend personeel, maar ook vanuit het regionale karakter van sommige problemen. Het gaat hierbij echter niet om de inhoud van beleid, maar om de praktische uitvoering die hieraan gegeven wordt. Een verdere ontwikkeling van de uitvoering kan dan ook worden gegeven zonder aanpassing van eerder vastgestelde invulling. Eindhoven ziet de gekozen aanpak als een eerste stap, waarbij vooral in de uitvoering nog vele ontwikkelingen zullen volgen. Regionale samenwerking is hier een belangrijk voorbeeld van. Uitgangspunten, doelstelling en randvoorwaarden In de gekozen uitvoering is de opgave die aan de nieuwe Drank- en Horecawet ten grondslag ligt door marktpartijen erkend als een gedeelde opgave. De aan deze opgave gekoppelde gedeelde verantwoordelijkheid heeft geresulteerd in een aanpak waarbij de kennis, kunde en inzet van marktpartijen effectief benut is. Deze effectieve samenwerking sluit volledig aan bij het nieuwe regeerakkoord met de gedachte dat de overheid er bij dergelijke maatschappelijke vraagstukken niet alleen voor staat. Procesafspraken Na vaststelling van Drank- en Horecaverordening Eindhoven of modelverordening ‘Laat je niet Flessen’ wordt de betreffende verordening ter besluitvorming aan de raad aangeboden. Daarna wordt gezamenlijk met marktpartijen een nadere afspraken gemaakt over uitwerking tijdelijk verbod of beperking verstrekking alcoholhoudende drank, toezicht, handhaving en sanctiebeleid. Ter inzage gelegde stukken Projectdossier ‘Drank en Horecawet’ Burgemeester en wethouders van Eindhoven,
secretaris
9
