GEDEPUTEERDE STATEN VAN DE PROVINCIE GRONINGEN
GEDEPUTEERDE STATEN VAN DE PROVINCIE GRONINGEN
Groningen, 8 maart 2005 Nr. 2005-00684/10/A.18, RP Verzonden: 9 maart 2005 Bij brief van 14 januari 2003 hebben Burgemeester en Wethouders van de gemeente Delfzijl ons verzocht om goedkeuring te verlenen aan het door de raad van die gemeente bij besluit van 28 november 2002 vastgestelde bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Buitengebied Termunten camping Klein Finland" (hierna: het plan). Het plan heeft betrekking op een ten noordoosten van de kern Wagenborgen, aan het Hondhalstermeer, gelegen terrein met een oppervlakte van ongeveer 8 hectare. Aan de zuidkant wordt dit terrein door een dijk van het Hondhalstermeer gescheiden. Met het plan wordt beoogd om ter plaatse de vestiging van vakantie- en recreatiepark “Klein Finland” mogelijk te maken ten behoeve van de heer J.W. Over te Wagenborgen. Dit zal bestaan uit een camping met een capaciteit van circa 76 standplaatsen voor stacaravans en kampeermiddelen (tenten, tentwagens, kampeerauto’s of caravans), maximaal 6 trekkershutten en ten hoogste 55 recreatiewoningen in de vorm van Finse chalets. Daarnaast voorziet het plan in de mogelijkheid tot het oprichten van bebouwing ten dienste van het vakantie- en recrea-tiepark (douche- en toilletgelegenheden, kantoor/receptie, kampwinkel, restaurant, zwem-bad, sauna, tennisbaan en dergelijke) en in een dienstwoning. Tegen het plan zijn bij ons - in beschouwing te nemen - bedenkingen ingebracht door de Stichting Milieufederatie Groningen, geves tigd te Groningen (hierna: reclamante). Bij besluit van 11 augustus 2003, nr. 2003-00903, RP, hebben wij het bestemmingsplan, onder ongegrondverklaring van de bedenkingen van reclamante, goedgekeurd. Tegen dit besluit heeft reclamante bij brief van 29 augustus 2003 beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling bestuursrecht-spraak). Bij uitspraak van 11 augustus 2004 heeft de Afdeling, onder gegrondverklaring van het beroep, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3.46 van de Algemene wet bestuursrecht (het motiveringsbeginsel) vernietigd. In verband daarmee rust op ons de verplichting om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de aan uitspraak ten grondslag liggende overwegingen. Dit besluit dient te worden genomen en bekend gemaakt binnen de in artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) genoemde termijn van 6 maanden. Als begin van de termijn geldt de datum van openbaarmaking van de uitspraak, in dit geval 11 augustus 2004. Een en ander betekent dat wij vóór 10 februari 2005 omtrent de goedkeuring van het plan hadden dienen te beslissen. Bij brief van 15 februari 2005 heeft de Kleine Commissie ons omtrent de te nemen beslissing geadviseerd. Omtrent het door ons te nemen heroverwegingsbesluit overwegen wij als volgt.
1.
Toepasselijke goedkeuringscriteria
Krachtens artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb dienen wij er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming ervan niet in strijd zijn met het recht. Daarnaast rust op ons de taak om - in dit geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te beoordelen of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen wij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om
bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die wij uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig achten. Wij voegen daaraan nog het volgende toe. Een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan dient te worden genomen met inachtneming van het beleid zoals dat geldt ten tijde van het nemen van dat besluit (de zogeheten toetsing “ex nunc”). Deze wijze van toetsing geldt evenzeer voor heroverwegings-besluiten die moeten worden genomen nadat een eerder besluit in beroep is vernietigd. Het Provinciaal Omgevingsplan (POP) vormt voor ons het primaire beoordelingskader. Daarnaast dienen wij in dit geval acht te slaan op het besluit van Provinciale Staten van 12 november 2003 omtrent de evaluatie van het moratorium op de vestiging van nieuwe recreatiebungalowparken. Verder dienen wij het plan te toetsen aan de doelstellingen van deel 3 van de in voorbereiding zijnde Nota Ruimte van het rijk. Indien blijkt dat het plan op één of meer onderdelen met het beleid in strijd is, dient (ambts-halve) te worden nagegaan of afwijking van het beleid mogelijk en gerechtvaardigd is. 2.
Beoordeling van de bedenkingen
Aantasting natuurwaarden Hondhalstermeer Reclamante heeft tegen het plan allereerst aangevoerd dat de realisering ervan tot gevolg zal hebben dat de natuurwaarden van het Hondhalstermeer, behorend tot de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), ernstig worden aangetast. Bij het vernietigde besluit hebben wij deze bedenking ongegrond verklaard, omdat het plan, gelet op de relatief geringe omvang van het park, naar onze mening geen ernstige aantast-ing van deze natuurwaarden met zich zal brengen. Reclamante heeft deze bedenking in beroep herhaald. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft omtrent dit beroepsonderdeel als haar oordeel te kennen gegeven dat zij het door ons ingenomen standpunt niet onaannemelijk acht. Aangezien thans niet is gebleken van gewijzigde feiten of omstandigheden verklaren wij de bedenking wederom ongegrond. Verstoring van de toekomstige ecologische verbindingszone In de tweede plaats heeft reclamante als bedenking aangevoerd dat het plan een verstorende invloed zal hebben op de aan te leggen ecologische verbindingszone Midden Groningen doordat aan de rand ervan recreatiewoningen kunnen worden opgericht. Bij het vernietigde besluit hebben wij deze bedenking ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat voor de verwezenlijking van deze verbindingszone, voor zover binnen het plangebied voorzien, een wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 van de WRO is opgenomen, zodat het plan niet in de weg staat aan de aanleg van de verbindingszone. Voorts is door ons in aanmerking genomen dat aan de zuidkant van het plangebied een strook met een breedte van ongeveer 10 meter is gereserveerd waar geen bebouwing is toegestaan. Reclamante heeft deze bedenking in beroep herhaald. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft omtrent dit beroepsonderdeel als haar oordeel te kennen gegeven dat het niet aannemelijk is, gelet op hetgeen in het plan met het oog op de ecologische verbindingszone is geregeld gevoegd bij de omvang van het park, dat de geprojecteerde recreatiewoningen een ernstige verstoring van de zone tot gevolg zullen hebben. Aangezien thans niet is gebleken van gewijzigde feiten of omstandigheden verklaren wij deze bedenking wederom ongegrond. Verdichting van het landschap
Als derde bedenking heeft reclamante aangevoerd dat de realisering van het plan ertoe zal leiden dat het landschap ter plaatse in een ongewenste mate wordt verdicht. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat de plaatsingsmogelijkheden van stacaravans niet zijn gelimiteerd en dat het plan zich er niet tegen verzet dat stacaravans een permanente standplaats innemen. Bij het vernietigde besluit hebben wij deze bedenking ongegrond verklaard. Daartoe hebben wij overwogen dat mogelijkheden die het plan biedt voor het oprichten van bebouwing en voor het plaatsen van kampeermiddelen, gelet op de omvang van het plangebied, uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Voorts is er daarbij op gewezen dat de mogelijkheid tot het plaatsen van kampeermiddelen, waaronder stacaravans, weliswaar niet anders is beperkt dan door de omvang van het park, maar dat stacaravans, gelet op de definitie van het begrip kampeermiddelen in artikel 1, onder 4, van de planvoorschriften, seizoenplaatsen zullen innemen en dus aan het eind van het seizoen zullen worden verwijderd. Reclamante heeft deze bedenking in beroep herhaald. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft omtrent dit beroepsonderdeel als haar oordeel te kennen gegeven dat de omstandigheid dat het aantal standplaatsen voor caravans niet aan een maximum is gebonden als zodanig, gelet op de omvang van het park, niet met zich behoeft te brengen dat zich een ernstige verdichting van het landschap zal voordoen. Wel heeft zij vastgesteld dat stacaravans niet onder de in artikel 1, onder 4, van de voorschriften gegeven omschrijving van het begrip “kampeermiddelen” vallen, waardoor stacaravans gedurende het gehele jaar op het park geplaatst kunnen worden. Aangezien het plan evenmin een verbod bevat om stacaravans permanent te bewonen, hebben wij volgens de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende duidelijk gemaakt hoe plaatsing gedurende het hele jaar en permanente bewoning van stacaravans zullen worden tegengegaan. Naar aanleiding daarvan overwegen wij het volgende. Een stacaravan onderscheidt zich van de in artikel 1 onder 4, van de planvoorschriften opgesomde kampeermiddelen onder meer hierin dat het een bouwwerk betreft dat, hoewel verplaatsbaar, in beginsel permanent een standplaats inneemt. Gelet daarop zijn wij er in het vernietigde besluit ten onrechte vanuit gegaan dat de op het park te plaatsen stacaravans - evenals kampeermiddelen - seizoenplaatsen zullen innemen en dat deze aan het eind van het seizoen zullen worden verwijderd. De omstandigheid dat stacaravans gedurende het hele jaar op het park kunnen worden geplaatst, rechtvaardigt naar ons oordeel echter niet de conclusie dat mede daardoor sprake zal zijn van een verdichting van het plangebied die de grens van het aanvaardbare overschrijdt. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat het park landschappelijk zal worden ingepast, waartoe aan de west- en zuidzijde van het plangebied de bestemming "groenvoorziening" is gelegd.
In artikel 2, onder B, zesde lid, van de planvoorschriften is bepaald dat het verboden is de in het plan begrepen gronden en opstallen anders te gebruiken dan in overeenstemming met de aangegeven bestemming. In ieder geval mogen recreatiewoningen, trekkershutten en kampeermiddelen niet worden gebruikt voor permanente bewoning. Deze gebruiksbepaling is niet van toepassing op stacaravans, als bedoeld in artikel 2, onder A, van de planvoorschriften. Ons is gebleken dat het plan ook overigens geen voorschrift bevat op grond waarvan permanente bewoning van dergelijke opstallen kan worden tegengegaan. Wij achten dat niet aanvaardbaar, omdat een dergelijke vorm van gebruik in strijd is met de doelstelling van het plan en met de provinciale beleidsnota "toeristisch Groningen, een karaktervol perspectief". In verband daarmee onthouden wij goedkeuring aan artikel 2, onder B, zesde lid, van de planvoorschriften, opdat dit voorschrift op grond van artikel 30 van de WRO wordt herzien. Uit het voorgaande vloeit voort dat wij de hier besproken bedenking deels gegrond en deels ongegrond achten. Strijd met het moratorium
Tenslotte heeft reclamante aangevoerd dat de in het plan voorziene bouw van 55 recreatiewoningen strijdig is met het provinciale moratorium voor de aanleg van nieuwe recreatiebungalowparken. Bij het vernietigde besluit hebben wij deze bedenking ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat het moratorium niet op het plan van toepassing is, omdat de hierin voorziene Finse chalets qua omvang, bouwstijl en uitstraling niet vergelijkbaar zijn met reguliere recreatiewoningen en omdat de potentiële gebruikers ervan niet zozeer – zoals bij reguliere recreatiewoningen - gericht zijn op interne voorzieningen maar meer extern georiënteerd zijn. Als gevolg van deze verschillen zullen de chalets naar uw mening geen nadelige effecten hebben op de exploitatie van bestaande bungalowparken, zoals het moratorium beoogd te voorkomen. Reclamante heeft deze bedenking in beroep herhaald. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft omtrent dit beroepsonderdeel als haar oordeel te kennen gegeven dat in de beleidsnotitie "Recreatiebungalowparken" uit 1997 staat dat wij de komende jaren geen medewerking verlenen aan de verwezenlijking van nieuwe recreatiebungalowparken. Blijkens het POP blijft dit zogenoemde moratorium voorlopig van kracht. Het moratorium heeft ten doel negatieve effecten van nieuwvestiging van bungalowparken, zoals leegstand en verpaupering van bestaande parken, te voorkomen. De Afdeling stelt vast dat de tekst van het POP geen aanknopingspunten biedt voor het standpunt dat het voorziene vakantie- en recreatieterrein niet onder het moratorium valt. Dat dit park door het Finse thema een andere uitstraling zou hebben dan de bestaande parken en dat het publiek van het park volgens ons meer extern zal zijn georiënteerd, doet, daargelaten de juistheid van dit standpunt, hieraan niet af. De Afdeling is dan ook van oordeel dat ons standpunt dat het voorziene recreatiepark niet in strijd is met het in het POP opgenomen moratorium niet kan worden gedragen door de daardoor aangevoerde argumenten. Naar aanleiding daarvan overwegen het volgende. In artikel 2, onder A (Beschrijving in Hoofdlijnen), van de planvoorschriften is - voor zover hier relevant - het volgende bepaald. "Op het kampeerterrein worden standplaatsen ingericht, bedoeld voor onder meer recreatiewoningen, uitsluitend in de vorm van Finse chalets, voor zover deze landschappelijk dezelfde uitstraling hebben als kampeermiddelen en stacaravans. Dat is het geval indien deze beperkt van oppervlak zijn, geen grotere hoogte hebben dan 2.60 meter, geen grotere dakhelling hebben dan 30 graden en in hout zijn opgetrokken. Het aantal te plaatsen chalets wordt beperkt tot 55 en deze mogen uitsluitend worden geplaatst op het terreingedeelte welke op de plankaart wordt aangeduid met "recreatiewoningen toegestaan".
Volgens artikel 2, onder B, tweede lid, aanhef en sub c, van de voorschriften mogen ten hoogste 55 recreatiewoningen, uitsluitend in de vorm van Finse chalets, worden gebouwd; de oppervlakte van een recreatiewoning bedraagt ten hoogste 85 m2. Krachtens artikel 2, onder B, vierde lid, van de voorschriften mogen recreatiewoningen in de vorm van Finse chalets uitsluitend worden gebouwd op het op de plankaart met de aanduiding "recreatiewoningen toegestaan" voorziene plandeel. Naar ons huidige inzicht kan niet met vrucht staande worden gehouden dat het moratorium niet op het plan van toepassing zou zijn. Hoewel de in het plan voorziene Finse chalets een andere verschijningsvorm hebben dan reguliere recreatiebungalows, zijn wij van mening dat dit voor de vorm van verblijfsrecreatie niet uitmaakt. De chalets worden immers ingericht met het doel om daarin recreatief te verblijven. Daarnaast zullen op het park (interne) voorzieningen worden gecreëerd, waaronder een zwembad, sauna, tennisbaan, restaurant en een winkel. Gelet daarop achten wij het niet aannemelijk dat het onderhavige park zich onderscheidt van een regulier bungalowpark. Uit het voorgaande vloeit voort dat het plan, voor zover dit voorziet in de mogelijkheid tot plaatsing van maximaal 55 Finse chalets, in strijd is met het moratorium. Het moratorium betreft evenwel niet een concrete beleidsbeslissing of een zogenoemd essentieel element, waarvan slechts bij herziening van het POP kan worden afgeweken. Dat betekent dat het moratorium onder het "overige beleid" valt waarvan kan worden afgeweken, mits deugdelijk gemotiveerd. Voor een dergelijke afwijking zien wij in dit geval (gedeeltelijk) aanleiding. Daartoe overwegen wij het volgende. Bij besluit van 12 november 2003 hebben Provinciale Staten, op basis van de uitkomst van een onderzoek naar de werking van het moratorium, onder meer besloten om:
1. Het moratorium op de vestiging van nieuwe recreatiebungalowparken te handhaven, met dien verstande dat, los van de gereserveerde capaciteit in pijplijnprojecten, een beperkte uitbreiding bij bestaande parken, onder randvoorwaarden en passend binnen de kaders van het POP, acceptabel is; 2. Binnen het kader van het POP, ruimte te bieden voor kleinschalige ontwikkelingen (maximaal 10 recreatiebungalows en chalets/stacaravans groter dan 50 m2) bij verblijfsrecreatieve bedrijven. Voorwaarde daarbij is dat de recreatiebungalows en chalets/stacaravans qua exploitatie onderdeel uitmaken van het bedrijf en bestemd zijn voor toeristische verhuur. Hiervoor is de gebruikelijke planologische procedure en een zorgvuldige afweging met de belangen van natuur en landschap vereist. 3. Als richtlijn bij chalets (van één etage/stacaravans) een oppervlaktemaat van 50 m2 met een afwijkingsmogelijkheid van 10% te hanteren. Beneden deze grens vallen chalets overeenkomstig stacaravans niet onder de werking van het moratorium. In de Nota Ruimte van het rijk is - als van wezenlijk belang zijnde planologische kernbeslissing - bepaald dat nieuwe (complexen) recreatiewoningen slechts mogen worden toegestaan als het recreatieve gebruik ervan door middel van een bedrijfsmatige exploitatie kan worden verzekerd. Gebleken is dat burgemeester en wethouders van de gemeente Delfzijl bij besluit van 11 juli 2000 - met toepassing van artikel 19 van de WRO (oud) - aan de exploitant van het onderhavige park bouwvergunning hebben verleend voor de bouw van Vakantie Recreatie- Conferentieoord "Klein Finland" op de tot het plangebied behorende gronden. Deze vergunning is verleend met gebruikmaking van de door ons bij besluit van 28 juni 2000 verleende verklaring van geen bezwaar. Van deze, na een bezwaar- en beroepsprocedure, onherroepelijk geworden vergunning is geen gebruik gemaakt. Op grond van de bouwvergunning mogen ter plaatse onder meer 6 recreatiewoningen worden gebouwd. Naar ons oordeel kunnen deze woningen worden aangemerkt als gereserveerde capaciteit, als bedoeld in het hiervoor aangehaalde statenbesluit (onderdeel 1). Voorts kan de exploitant naar wij menen aanspraak maken op de bouw van maximaal 10 recreatiewoningen of chalets/stacaravans met een grotere oppervlakte dan 50 m2, als bedoeld in dat besluit (onderdelen 1 en 2). Het feit dat in dit geval geen sprake is van een bestaand park doet daaraan naar ons oordeel niet af. Een andere opvatting zou immers impliceren dat het uitbreiden van een bestaand park met 10 recreatiewoningen of chalets wel mogelijk is en het tegelijk realiseren van die uitbreiding met de al toegekende capaciteit niet. Die opvatting kan niet als redelijk worden bestempeld. Het voorgaande impliceert dat wij het, in afwijking van het POP, gerechtvaardigd achten dat op het onderhavige park, maximaal 16 recreatiewoningen of chalets/ stacaravans met een grotere oppervlakte dan 50 m2 kunnen worden geplaatst, mits deze bedrijfsmatig worden geëxploiteerd. Het plan voorziet echter in een aanzienlijk groter aantal chalets/stacaravans. Bovendien is bedrijfsmatige exploitatie ervan in de planvoorschriften niet voorgeschreven. Gelet daarop onthouden wij goedkeuring aan het plandeel met de nadere aanduiding "recreatiewoningen toegestaan" en aan artikel 2, onder B, tweede lid, sub c, van de planvoorschriften. Naar aanleiding daarvan dienen de plankaart en de voorschriften, op grond van artikel 30 van de WRO, zodanig te worden herzien dat het aantal recreatiewoningen of stacaravans/chalets met een grotere oppervlakte dan 50 m2 wordt beperkt tot maximaal 16 en dat stacaravans/chalets voor het overige niet groter mogen zijn dan 50 m2. ln verband met de aard en omvang van deze herziening en het belang van de exploitant bij een spoedige uitvoering van het plan bepalen wij op grond van artikel 30, tweede lid, van de WRO, dat de termijn voor de vaststelling van een herzieningsplan maximaal 4 maanden bedraagt. Uit de aan ons gerichte brief van Burgemeester en Wethouders van 12 januari 2004 blijkt dat zij zich daarin kunnen vinden en daarom zullen bevorderen dat het plan zal worden herzien. In verband daarmee kan er in dit geval van worden afgezien om Burgemeester en Wethouders gelegenheid te geven tot het voeren van overleg als bedoeld in artikel 10:30, tweede lid, van de Awb. Uit het voorgaande volgt dat de hier besproken bedenking deels gegrond en deel ongegrond is. 3.
Besluit
Op grond van het voorgaande hebben wij besloten om: I. de bedenkingen van de Stichting Milieufederatie Groningen deels gegrond deels
ongegrond te verklaren; II. aan het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan buitengebied Termunten - camping Klein Finland" goedkeuring te onthouden voor zover het betreft: A. de aanduiding "recreatiewoningen toegestaan" op de plankaart; B. de volgende onderdelen van de bij het plan behorende voorschriften: 1. artikel 2, onder A, voor zover het betreft de zin "Het aantal te plaatsen chalets wordt beperkt tot 55 en deze mogen uitsluitend worden geplaatst op het terreingedeelte welke op de plankaart wordt aangeduid met "recreatiewoningen toegestaan"; 2. artikel 2, onder B, tweede lid, sub c, van de planvoorschriften 3. artikel 2, onder B, vierde lid 4. artikel 2, onder B, zesde lid; III. te bepalen dat de termijn waarbinnen een herzieningsplan moet worden vastgesteld maximaal 4 maanden bedraagt;
IV. het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan buitengebied Termunten camping Klein Finland" voor het overige goed te keuren. Groningen, 8 maart 2005. Gedeputeerde Staten voornoemd:
, voorzitter.
, secretaris.
Groningen, 8 maart 2005 Nr. 2005-00684/10/A.18, RP
Verzonden: 9 maart 2005 Bij brief van 14 januari 2003 hebben Burgemeester en Wethouders van de gemeente Delfzijl ons verzocht om goedkeuring te verlenen aan het door de raad van die gemeente bij besluit van 28 november 2002 vastgestelde bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Buitengebied Termunten camping Klein Finland" (hierna: het plan). Het plan heeft betrekking op een ten noordoosten van de kern Wagenborgen, aan het Hondhalstermeer, gelegen terrein met een oppervlakte van ongeveer 8 hectare. Aan de zuidkant wordt dit terrein door een dijk van het Hondhalstermeer gescheiden. Met het plan wordt beoogd om ter plaatse de vestiging van vakantie- en recreatiepark “Klein Finland” mogelijk te maken ten behoeve van de heer J.W. Over te Wagenborgen. Dit zal bestaan uit een camping met een capaciteit van circa 76 standplaatsen voor stacaravans en kampeermiddelen (tenten, tentwagens, kampeerauto’s of caravans), maximaal 6 trekkershutten en ten hoogste 55 recreatiewoningen in de vorm van Finse chalets. Daarnaast voorziet het plan in de mogelijkheid tot het oprichten van bebouwing ten dienste van het vakantie- en recrea-tiepark (douche- en toilletgelegenheden, kantoor/receptie, kampwinkel, restaurant, zwem-bad, sauna, tennisbaan en dergelijke) en in een dienstwoning. Tegen het plan zijn bij ons - in beschouwing te nemen - bedenkingen ingebracht door de Stichting Milieufederatie Groningen, geves tigd te Groningen (hierna: reclamante). Bij besluit van 11 augustus 2003, nr. 2003-00903, RP, hebben wij het bestemmingsplan, onder ongegrondverklaring van de bedenkingen van reclamante, goedgekeurd. Tegen dit besluit heeft reclamante bij brief van 29 augustus 2003 beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling bestuursrecht-spraak). Bij uitspraak van 11 augustus 2004 heeft de Afdeling, onder gegrondverklaring van het beroep, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3.46 van de Algemene wet bestuursrecht (het motiveringsbeginsel) vernietigd. In verband daarmee rust op ons de verplichting om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de aan uitspraak ten grondslag liggende overwegingen. Dit besluit dient te worden genomen en bekend gemaakt binnen de in artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) genoemde termijn van 6 maanden. Als begin van de termijn geldt de datum van openbaarmaking van de uitspraak, in dit geval 11 augustus 2004. Een en ander betekent dat wij vóór 10 februari 2005 omtrent de goedkeuring van het plan hadden dienen te beslissen. Bij brief van 15 februari 2005 heeft de Kleine Commissie ons omtrent de te nemen beslissing geadviseerd. Omtrent het door ons te nemen heroverwegingsbesluit overwegen wij als volgt.
1.
Toepasselijke goedkeuringscriteria
Krachtens artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb dienen wij er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming ervan niet in strijd zijn met het recht. Daarnaast rust op ons de taak om - in dit geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te beoordelen of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen wij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die wij uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig achten. Wij voegen daaraan nog het volgende toe. Een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan dient te worden genomen met inachtneming van het beleid zoals dat geldt ten tijde van het nemen van dat besluit (de zogeheten toetsing “ex nunc”). Deze wijze van toetsing geldt evenzeer voor heroverwegings-besluiten die moeten worden genomen nadat een eerder besluit in beroep is vernietigd. Het Provinciaal Omgevingsplan (POP) vormt voor ons het primaire beoordelingskader. Daarnaast dienen wij in dit geval acht te slaan op het besluit van Provinciale Staten van 12 november 2003 omtrent de evaluatie van het moratorium op de vestiging van nieuwe recreatiebungalowparken. Verder dienen wij het plan te toetsen aan de doelstellingen van deel 3 van de in voorbereiding zijnde Nota Ruimte van het rijk.
Indien blijkt dat het plan op één of meer onderdelen met het beleid in strijd is, dient (ambts-halve) te worden nagegaan of afwijking van het beleid mogelijk en gerechtvaardigd is. 2.
Beoordeling van de bedenkingen
Aantasting natuurwaarden Hondhalstermeer Reclamante heeft tegen het plan allereerst aangevoerd dat de realisering ervan tot gevolg zal hebben dat de natuurwaarden van het Hondhalstermeer, behorend tot de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), ernstig worden aangetast. Bij het vernietigde besluit hebben wij deze bedenking ongegrond verklaard, omdat het plan, gelet op de relatief geringe omvang van het park, naar onze mening geen ernstige aantast-ing van deze natuurwaarden met zich zal brengen. Reclamante heeft deze bedenking in beroep herhaald. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft omtrent dit beroepsonderdeel als haar oordeel te kennen gegeven dat zij het door ons ingenomen standpunt niet onaannemelijk acht. Aangezien thans niet is gebleken van gewijzigde feiten of omstandigheden verklaren wij de bedenking wederom ongegrond. Verstoring van de toekomstige ecologische verbindingszone In de tweede plaats heeft reclamante als bedenking aangevoerd dat het plan een verstorende invloed zal hebben op de aan te leggen ecologische verbindingszone Midden Groningen doordat aan de rand ervan recreatiewoningen kunnen worden opgericht. Bij het vernietigde besluit hebben wij deze bedenking ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat voor de verwezenlijking van deze verbindingszone, voor zover binnen het plangebied voorzien, een wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 van de WRO is opgenomen, zodat het plan niet in de weg staat aan de aanleg van de verbindingszone. Voorts is door ons in aanmerking genomen dat aan de zuidkant van het plangebied een strook met een breedte van ongeveer 10 meter is gereserveerd waar geen bebouwing is toegestaan. Reclamante heeft deze bedenking in beroep herhaald. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft omtrent dit beroepsonderdeel als haar oordeel te kennen gegeven dat het niet aannemelijk is, gelet op hetgeen in het plan met het oog op de ecologische verbindingszone is geregeld gevoegd bij de omvang van het park, dat de geprojecteerde recreatiewoningen een ernstige verstoring van de zone tot gevolg zullen hebben. Aangezien thans niet is gebleken van gewijzigde feiten of omstandigheden verklaren wij deze bedenking wederom ongegrond. Verdichting van het landschap Als derde bedenking heeft reclamante aangevoerd dat de realisering van het plan ertoe zal leiden dat het landschap ter plaatse in een ongewenste mate wordt verdicht. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat de plaatsingsmogelijkheden van stacaravans niet zijn gelimiteerd en dat het plan zich er niet tegen verzet dat stacaravans een permanente standplaats innemen. Bij het vernietigde besluit hebben wij deze bedenking ongegrond verklaard. Daartoe hebben wij overwogen dat mogelijkheden die het plan biedt voor het oprichten van bebouwing en voor het plaatsen van kampeermiddelen, gelet op de omvang van het plangebied, uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Voorts is er daarbij op gewezen dat de mogelijkheid tot het plaatsen van kampeermiddelen, waaronder stacaravans, weliswaar niet anders is beperkt dan door de omvang van het park, maar dat stacaravans, gelet op de definitie van het begrip kampeermiddelen in artikel 1, onder 4, van de planvoorschriften, seizoenplaatsen zullen innemen en dus aan het eind van het seizoen zullen worden verwijderd. Reclamante heeft deze bedenking in beroep herhaald.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft omtrent dit beroepsonderdeel als haar oordeel te kennen gegeven dat de omstandigheid dat het aantal standplaatsen voor caravans niet aan een maximum is gebonden als zodanig, gelet op de omvang van het park, niet met zich behoeft te brengen dat zich een ernstige verdichting van het landschap zal voordoen. Wel heeft zij vastgesteld dat stacaravans niet onder de in artikel 1, onder 4, van de voorschriften gegeven omschrijving van het begrip “kampeermiddelen” vallen, waardoor stacaravans gedurende het gehele jaar op het park geplaatst kunnen worden. Aangezien het plan evenmin een verbod bevat om stacaravans permanent te bewonen, hebben wij volgens de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende duidelijk gemaakt hoe plaatsing gedurende het hele jaar en permanente bewoning van stacaravans zullen worden tegengegaan. Naar aanleiding daarvan overwegen wij het volgende. Een stacaravan onderscheidt zich van de in artikel 1 onder 4, van de planvoorschriften opgesomde kampeermiddelen onder meer hierin dat het een bouwwerk betreft dat, hoewel verplaatsbaar, in beginsel permanent een standplaats inneemt. Gelet daarop zijn wij er in het vernietigde besluit ten onrechte vanuit gegaan dat de op het park te plaatsen stacaravans - evenals kampeermiddelen - seizoenplaatsen zullen innemen en dat deze aan het eind van het seizoen zullen worden verwijderd. De omstandigheid dat stacaravans gedurende het hele jaar op het park kunnen worden geplaatst, rechtvaardigt naar ons oordeel echter niet de conclusie dat mede daardoor sprake zal zijn van een verdichting van het plangebied die de grens van het aanvaardbare overschrijdt. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat het park landschappelijk zal worden ingepast, waartoe aan de west- en zuidzijde van het plangebied de bestemming "groenvoorziening" is gelegd.
In artikel 2, onder B, zesde lid, van de planvoorschriften is bepaald dat het verboden is de in het plan begrepen gronden en opstallen anders te gebruiken dan in overeenstemming met de aangegeven bestemming. In ieder geval mogen recreatiewoningen, trekkershutten en kampeermiddelen niet worden gebruikt voor permanente bewoning. Deze gebruiksbepaling is niet van toepassing op stacaravans, als bedoeld in artikel 2, onder A, van de planvoorschriften. Ons is gebleken dat het plan ook overigens geen voorschrift bevat op grond waarvan permanente bewoning van dergelijke opstallen kan worden tegengegaan. Wij achten dat niet aanvaardbaar, omdat een dergelijke vorm van gebruik in strijd is met de doelstelling van het plan en met de provinciale beleidsnota "toeristisch Groningen, een karaktervol perspectief". In verband daarmee onthouden wij goedkeuring aan artikel 2, onder B, zesde lid, van de planvoorschriften, opdat dit voorschrift op grond van artikel 30 van de WRO wordt herzien. Uit het voorgaande vloeit voort dat wij de hier besproken bedenking deels gegrond en deels ongegrond achten. Strijd met het moratorium Tenslotte heeft reclamante aangevoerd dat de in het plan voorziene bouw van 55 recreatiewoningen strijdig is met het provinciale moratorium voor de aanleg van nieuwe recreatiebungalowparken. Bij het vernietigde besluit hebben wij deze bedenking ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat het moratorium niet op het plan van toepassing is, omdat de hierin voorziene Finse chalets qua omvang, bouwstijl en uitstraling niet vergelijkbaar zijn met reguliere recreatiewoningen en omdat de potentiële gebruikers ervan niet zozeer – zoals bij reguliere recreatiewoningen - gericht zijn op interne voorzieningen maar meer extern georiënteerd zijn. Als gevolg van deze verschillen zullen de chalets naar uw mening geen nadelige effecten hebben op de exploitatie van bestaande bungalowparken, zoals het moratorium beoogd te voorkomen. Reclamante heeft deze bedenking in beroep herhaald. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft omtrent dit beroepsonderdeel als haar oordeel te kennen gegeven dat in de beleidsnotitie "Recreatiebungalowparken" uit 1997 staat dat wij de komende jaren geen medewerking verlenen aan de verwezenlijking van nieuwe recreatiebungalowparken. Blijkens het POP blijft dit zogenoemde moratorium voorlopig van kracht. Het moratorium heeft ten doel negatieve effecten van nieuwvestiging van bungalowparken,
zoals leegstand en verpaupering van bestaande parken, te voorkomen. De Afdeling stelt vast dat de tekst van het POP geen aanknopingspunten biedt voor het standpunt dat het voorziene vakantie- en recreatieterrein niet onder het moratorium valt. Dat dit park door het Finse thema een andere uitstraling zou hebben dan de bestaande parken en dat het publiek van het park volgens ons meer extern zal zijn georiënteerd, doet, daargelaten de juistheid van dit standpunt, hieraan niet af. De Afdeling is dan ook van oordeel dat ons standpunt dat het voorziene recreatiepark niet in strijd is met het in het POP opgenomen moratorium niet kan worden gedragen door de daardoor aangevoerde argumenten. Naar aanleiding daarvan overwegen het volgende. In artikel 2, onder A (Beschrijving in Hoofdlijnen), van de planvoorschriften is - voor zover hier relevant - het volgende bepaald. "Op het kampeerterrein worden standplaatsen ingericht, bedoeld voor onder meer recreatiewoningen, uitsluitend in de vorm van Finse chalets, voor zover deze landschappelijk dezelfde uitstraling hebben als kampeermiddelen en stacaravans. Dat is het geval indien deze beperkt van oppervlak zijn, geen grotere hoogte hebben dan 2.60 meter, geen grotere dakhelling hebben dan 30 graden en in hout zijn opgetrokken. Het aantal te plaatsen chalets wordt beperkt tot 55 en deze mogen uitsluitend worden geplaatst op het terreingedeelte welke op de plankaart wordt aangeduid met "recreatiewoningen toegestaan".
Volgens artikel 2, onder B, tweede lid, aanhef en sub c, van de voorschriften mogen ten hoogste 55 recreatiewoningen, uitsluitend in de vorm van Finse chalets, worden gebouwd; de oppervlakte van een recreatiewoning bedraagt ten hoogste 85 m2. Krachtens artikel 2, onder B, vierde lid, van de voorschriften mogen recreatiewoningen in de vorm van Finse chalets uitsluitend worden gebouwd op het op de plankaart met de aanduiding "recreatiewoningen toegestaan" voorziene plandeel. Naar ons huidige inzicht kan niet met vrucht staande worden gehouden dat het moratorium niet op het plan van toepassing zou zijn. Hoewel de in het plan voorziene Finse chalets een andere verschijningsvorm hebben dan reguliere recreatiebungalows, zijn wij van mening dat dit voor de vorm van verblijfsrecreatie niet uitmaakt. De chalets worden immers ingericht met het doel om daarin recreatief te verblijven. Daarnaast zullen op het park (interne) voorzieningen worden gecreëerd, waaronder een zwembad, sauna, tennisbaan, restaurant en een winkel. Gelet daarop achten wij het niet aannemelijk dat het onderhavige park zich onderscheidt van een regulier bungalowpark. Uit het voorgaande vloeit voort dat het plan, voor zover dit voorziet in de mogelijkheid tot plaatsing van maximaal 55 Finse chalets, in strijd is met het moratorium. Het moratorium betreft evenwel niet een concrete beleidsbeslissing of een zogenoemd essentieel element, waarvan slechts bij herziening van het POP kan worden afgeweken. Dat betekent dat het moratorium onder het "overige beleid" valt waarvan kan worden afgeweken, mits deugdelijk gemotiveerd. Voor een dergelijke afwijking zien wij in dit geval (gedeeltelijk) aanleiding. Daartoe overwegen wij het volgende. Bij besluit van 12 november 2003 hebben Provinciale Staten, op basis van de uitkomst van een onderzoek naar de werking van het moratorium, onder meer besloten om: 1. Het moratorium op de vestiging van nieuwe recreatiebungalowparken te handhaven, met dien verstande dat, los van de gereserveerde capaciteit in pijplijnprojecten, een beperkte uitbreiding bij bestaande parken, onder randvoorwaarden en passend binnen de kaders van het POP, acceptabel is; 2. Binnen het kader van het POP, ruimte te bieden voor kleinschalige ontwikkelingen (maximaal 10 recreatiebungalows en chalets/stacaravans groter dan 50 m2) bij verblijfsrecreatieve bedrijven. Voorwaarde daarbij is dat de recreatiebungalows en chalets/stacaravans qua exploitatie onderdeel uitmaken van het bedrijf en bestemd zijn voor toeristische verhuur. Hiervoor is de gebruikelijke planologische procedure en een zorgvuldige afweging met de belangen van natuur en landschap vereist. 3. Als richtlijn bij chalets (van één etage/stacaravans) een oppervlaktemaat van 50 m2 met een afwijkingsmogelijkheid van 10% te hanteren. Beneden deze grens vallen chalets overeenkomstig stacaravans niet onder de werking van het moratorium.
In de Nota Ruimte van het rijk is - als van wezenlijk belang zijnde planologische kernbeslissing - bepaald dat nieuwe (complexen) recreatiewoningen slechts mogen worden toegestaan als het recreatieve gebruik ervan door middel van een bedrijfsmatige exploitatie kan worden verzekerd. Gebleken is dat burgemeester en wethouders van de gemeente Delfzijl bij besluit van 11 juli 2000 - met toepassing van artikel 19 van de WRO (oud) - aan de exploitant van het onderhavige park bouwvergunning hebben verleend voor de bouw van Vakantie Recreatie- Conferentieoord "Klein Finland" op de tot het plangebied behorende gronden. Deze vergunning is verleend met gebruikmaking van de door ons bij besluit van 28 juni 2000 verleende verklaring van geen bezwaar. Van deze, na een bezwaar- en beroepsprocedure, onherroepelijk geworden vergunning is geen gebruik gemaakt. Op grond van de bouwvergunning mogen ter plaatse onder meer 6 recreatiewoningen worden gebouwd. Naar ons oordeel kunnen deze woningen worden aangemerkt als gereserveerde capaciteit, als bedoeld in het hiervoor aangehaalde statenbesluit (onderdeel 1). Voorts kan de exploitant naar wij menen aanspraak maken op de bouw van maximaal 10 recreatiewoningen of chalets/stacaravans met een grotere oppervlakte dan 50 m2, als bedoeld in dat besluit (onderdelen 1 en 2). Het feit dat in dit geval geen sprake is van een bestaand park doet daaraan naar ons oordeel niet af. Een andere opvatting zou immers impliceren dat het uitbreiden van een bestaand park met 10 recreatiewoningen of chalets wel mogelijk is en het tegelijk realiseren van die uitbreiding met de al toegekende capaciteit niet. Die opvatting kan niet als redelijk worden bestempeld. Het voorgaande impliceert dat wij het, in afwijking van het POP, gerechtvaardigd achten dat op het onderhavige park, maximaal 16 recreatiewoningen of chalets/ stacaravans met een grotere oppervlakte dan 50 m2 kunnen worden geplaatst, mits deze bedrijfsmatig worden geëxploiteerd. Het plan voorziet echter in een aanzienlijk groter aantal chalets/stacaravans. Bovendien is bedrijfsmatige exploitatie ervan in de planvoorschriften niet voorgeschreven. Gelet daarop onthouden wij goedkeuring aan het plandeel met de nadere aanduiding "recreatiewoningen toegestaan" en aan artikel 2, onder B, tweede lid, sub c, van de planvoorschriften. Naar aanleiding daarvan dienen de plankaart en de voorschriften, op grond van artikel 30 van de WRO, zodanig te worden herzien dat het aantal recreatiewoningen of stacaravans/chalets met een grotere oppervlakte dan 50 m2 wordt beperkt tot maximaal 16 en dat stacaravans/chalets voor het overige niet groter mogen zijn dan 50 m2. ln verband met de aard en omvang van deze herziening en het belang van de exploitant bij een spoedige uitvoering van het plan bepalen wij op grond van artikel 30, tweede lid, van de WRO, dat de termijn voor de vaststelling van een herzieningsplan maximaal 4 maanden bedraagt. Uit de aan ons gerichte brief van Burgemeester en Wethouders van 12 januari 2004 blijkt dat zij zich daarin kunnen vinden en daarom zullen bevorderen dat het plan zal worden herzien. In verband daarmee kan er in dit geval van worden afgezien om Burgemeester en Wethouders gelegenheid te geven tot het voeren van overleg als bedoeld in artikel 10:30, tweede lid, van de Awb. Uit het voorgaande volgt dat de hier besproken bedenking deels gegrond en deel ongegrond is. 3.
Besluit
Op grond van het voorgaande hebben wij besloten om: I. de bedenkingen van de Stichting Milieufederatie Groningen deels gegrond deels ongegrond te verklaren; II. aan het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan buitengebied Termunten - camping Klein Finland" goedkeuring te onthouden voor zover het betreft: A. de aanduiding "recreatiewoningen toegestaan" op de plankaart; B. de volgende onderdelen van de bij het plan behorende voorschriften: 1. artikel 2, onder A, voor zover het betreft de zin "Het aantal te plaatsen chalets wordt beperkt tot 55 en deze mogen uitsluitend worden geplaatst op het terreingedeelte welke op de plankaart wordt aangeduid met "recreatiewoningen toegestaan"; 2. artikel 2, onder B, tweede lid, sub c, van de planvoorschriften 3. artikel 2, onder B, vierde lid 4. artikel 2, onder B, zesde lid; III. te bepalen dat de termijn waarbinnen een herzieningsplan moet worden vastgesteld maximaal 4 maanden bedraagt;
IV. het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan buitengebied Termunten camping Klein Finland" voor het overige goed te keuren. Groningen, 8 maart 2005. Gedeputeerde Staten voornoemd:
, voorzitter.
, secretaris.
