Gebiedsontwikkelingen begrijpen en beïnvloeden Netwerktheorieën als middel om gebiedsontwikkelingsprocessen te analyseren en te sturen

GEBIED

ONTWIKKELING

ONTWIKKELINGSMETHODE

Gebiedsontwikkelingen begrijpen en beïnvloeden Netwerktheorieën als middel om gebiedsontwikkelingsprocessen te analyseren en te sturen

Drs. V.R. (Viviane) de Groot Amsterdam School of Real Estate 5 mei 2011

Gebiedsontwikkelingen begrijpen en beïnvloeden Netwerktheorieën als middel om gebiedsontwikkelingsprocessen te analyseren en te sturen

Colofon Titel Datum Auteur Studie Opleidingsinstituut Begeleider

Gebiedsontwikkelingen begrijpen en beïnvloeden. Netwerktheorieën als middel om gebiedsontwikkelingsprocessen te analyseren en te sturen. 5 mei 2011 Drs. V.R. (Viviane) de Groot Master of Studies in Real Estate (MSRE) Amsterdam School of Real Estate (ASRE) Drs. W. (Wim) van der Post

Voorwoord Februari 2011, het congres ‘Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit. Wat nu te doen? Handreikingen voor de praktijk’. Vol verwachting bezocht ik dit congres. Zou ik, als procesmanager, meer instrumenten aangereikt krijgen, om het proces van gebiedsontwikkeling te kunnen begrijpen en beïnvloeden? Dat zou geweldig zijn. Maar tegelijkertijd zou dit kunnen betekenen dat mijn scriptie overbodig zou kunnen zijn. Mijn zorgen waren ongegrond: het congres was interessant en gaf aanbevelingen, maar geen aanbevelingen waar ik als procesmanager direct mee uit de voeten kon. Ik wilde mijn afstudeeronderzoek gebruiken om een model te ontwikkelen, waar ik in mijn werk concreet wat aan zou hebben. Het liefst een model, dat ik aan mijn collega’s zou kunnen geven, zodat zij een leidraad zouden hebben om een gebiedsontwikkelingsproces te kunnen analyseren en sturen. Na een jaar onderzoek ben ik tevreden over het resultaat. Ik heb een model ontwikkeld dat volgens mij voldoet om inzicht te krijgen in gebiedsontwikkelingsprocessen en daarbij een aantal sturingsinstrumenten biedt. Graag wil ik mijn scriptiebegeleider, Wim van der Post, bedanken voor de positieve gesprekken die we hebben gehad. Na elk gesprek had ik weer frisse moed en energie om verder te gaan. Frisse moed en energie kreeg ik ook van de etentjes met ons scriptiegroepje. Hartstikke leuk om elkaar maandelijks te zien en dipjes en pieken met elkaar te delen! Dick, Gert en Mirjam, hartelijk dank voor het lezen van de eerste versie van mijn stuk. Ik heb veel gehad aan jullie kritische blik. Ik ben heel weinig naar Deventer gekomen de afgelopen maanden, en zat vaak ook niet te wachten op bezoek in Den Haag. Lieve Papa en Mama, dank voor jullie begrip en geduld! Roland had al bedacht wat ik allemaal over hem kon schrijven in mijn voorwoord. Maar dat doe ik allemaal niet ☺. Er is er maar een die het vast jammer vindt dat ik straks niet meer eindeloos achter mijn bureau aan mijn scriptie zit te werken. Dit is hond Scooby, die maanden op een heerlijk kussen, onder mijn bureau, aan mijn voeten heeft gelegen. Dit gemis zal ik goed maken door vaker met haar naar het strand te gaan! Viviane de Groot Den Haag, 5 mei 2011

i

ii

Samenvatting Er is veel geschreven over gebiedsontwikkeling maar weinig over de concrete aansturing van gebiedsontwikkelingsprocessen. Terwijl de gemeentelijke procesmanagers, die werken aan een gebiedsontwikkeling, te maken hebben met de complexiteit van alledag van het gebiedsontwikkelingsproces, is er geen duidelijke methode voor handen hoe een dergelijk proces aangestuurd kan worden. De doelstelling van dit onderzoek is: ‘het bieden van een model voor gemeenten, om gebiedsontwikkelingsprocessen inzichtelijk te maken en te kunnen analyseren, en het geven van inzicht in mogelijke sturingsinstrumenten voor het sturen van deze processen’. De daarbij behorende vraagstelling luidt als volgt: ‘Op welke manier kunnen gemeenten gebiedsontwikkelingsprocessen analyseren en wat zijn, afhankelijk van de analyse, mogelijke instrumenten om de processen te kunnen sturen?’. Gebiedsontwikkeling: één woord, twee betekenissen. Het begrip gebiedsontwikkeling heeft eigenlijk twee betekenissen. Het wordt gebruikt als aanduiding van zowel een ruimtelijke verandering als van een methode hoe deze verandering het beste kan worden aangestuurd. Het begrip gebiedsontwikkeling heeft 3 relevante elementen: ‘gebied’, ‘ontwikkeling’ en ‘ontwikkelingsmethode’.

Elementen gebiedsontwikkeling

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering

hoe en met wie organiseren


De analyse gebiedsontwikkeling moet bestaan uit een analyse van alle drie de elementen van gebiedsontwikkeling: het gebied, de ontwikkeling en de ontwikkelingsmethode. Gebied Het gebied is de uitgangssituatie van de ontwikkeling, het bestaande gebied dat ontwikkeld gaat worden. In dit onderzoek wordt het element ‘gebied’ geanalyseerd met de volgende variabelen: - locatie (geografisch, oppervlakte, rechtsmacht); - huidige inrichting (soort functies, vastgoedprogramma). Ontwikkeling Onder de ‘ontwikkeling van een gebied’ wordt de verandering, de transformatie van een gebied verstaan. In dit onderzoek wordt het element ‘ontwikkeling’ geanalyseerd met één variabele: het verschil tussen de huidige en de toekomstige inrichting (verschil in bestemming, functies, vastgoedprogramma en gebruik).

iii

Ontwikkelingsmethode De ontwikkelingsmethode geeft aan hoe en met wie de ontwikkeling georganiseerd wordt. De analysevariabele(n) voor de ontwikkelingsmethode zijn niet voor handen in de huidige literatuur. De variabele(n) waarmee de ontwikkelingsmethode geanalyseerd kan worden zijn onderwerp van dit onderzoek. De drie elementen van gebiedsontwikkeling en de bijbehorende analysevariabelen zijn in onderstaande figuur weer gegeven.


Analysevariabelen

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


-

Verschil huidige en toekomstige inrichting

Locatie Huidige inrichting

Analysevariabele(n): onderwerp van onderzoek

Elementen gebiedsontwikkeling met bijbehorende analysevariabelen

Benodigde middelen en de beschikbaarheid van middelen Om een gebied te kunnen ontwikkelen zijn bepaalde middelen nodig. Het soort middelen dat nodig is voor het ontwikkelen van een gebied is in dit onderzoek beperkt tot de middelen geld, grond, kennis en planologische toestemming. De benodigde middelen zijn in het bezit van bepaalde partijen. Om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken is het noodzakelijk dat deze partijen hun middelen inzetten ten behoeve van de ontwikkeling. De partijen die in het bezit zijn van de, voor de gebiedsontwikkeling, benodigde middelen, zijn in dit onderzoek beperkt tot overheid, maatschappelijke organisaties, woningcorporaties en marktpartijen. Er dienen voldoende middelen beschikbaar te zijn voor de gebiedsontwikkeling. In dat geval kan de ontwikkeling gerealiseerd worden. Indien er onvoldoende middelen beschikbaar zijn, is het noodzakelijk een balans aan te brengen in de benodigde middelen en de beschikbaarheid van die middelen. De benodigde middelen worden bepaald door de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’. De beschikbaarheid van middelen wordt bepaald door de partijen die handelen om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. De kern van de ‘ontwikkelingsmethode’ gebiedsontwikkeling is interactie tussen partijen. Partijen zijn wederzijds afhankelijk van elkaar. Partijen hebben elk bepaalde middelen die nodig zijn voor de ontwikkeling van een gebied. De ontwikkelingsmethode is een vorm van interactie tussen partijen. Om de ontwikkelingsmethode te kunnen analyseren is dan ook een analyse nodig van het fenomeen ‘interactie tussen partijen’.

iv

Startmodel voor analyse gebiedsontwikkeling In dit onderzoek staat de zoektocht naar de variabele(n) waarmee de ontwikkelingsmethode geanalyseerd kan worden, centraal. Het vertrekpunt hierbij is dat de ontwikkelingsmethode een vorm van interactie tussen partijen is.


Analysevariabelen

Analyse (on)balans

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


-



Ontwikkelingsmethode = Interactie tussen partijen

Bereidheid partijen tot inzet middelen (beschikbaarheid middelen)

Benodigde middelen

Startmodel voor analyse gebiedsontwikkeling

Interactie tussen partijen Om de ontwikkelingsmethode van gebiedsontwikkeling verder te kunnen onderzoeken wordt de theorie van interactie tussen partijen in onze maatschappij bekeken. Interactie tussen partijen brengt kosten met zich mee, de zogenaamde transactiekosten. Er bestaan drie besturingsmechanismen om transactiekosten te verminderen: via de markt, via een hiërarchie en via een netwerk. Van deze drie besturingsvormen is het netwerk het meest toepasselijk voor het ontwikkelen van gebieden. De ontwikkelingsmethode van een gebiedsontwikkeling is daarmee gelijk aan interactie in een netwerk. Het netwerk bepaalt de handelingsvrijheid van actoren in een gebiedsontwikkeling. De handelingsvrijheid van actoren wordt daarnaast ook beïnvloed door de volgende principes: -

mens is beperkt rationeel mens gaat voor acceptabele oplossing mens wil onzekerheid vermijden mens is opportunistisch, of in ieder geval, mens streeft eigen belang na mens handelt uit gewoonte mens handelt uit solidariteit mens handelt uit legitimiteit mens handelt strategisch om eigen belang na te streven

v

Netwerk Een netwerk is een geheel van knooppunten en relaties tussen die knooppunten. Omdat dit onderzoek gaat over een ‘sociaal netwerk’ zijn de knooppunten actoren die met elkaar verbonden zijn via relaties.

actor context

relatie / interactie

Een netwerk

Aangezien de ontwikkelingsmethode van een gebiedsontwikkeling gelijk is aan interactie in een netwerk, is de analysevariabele waarmee de ontwikkelingsmethode geanalyseerd kan worden het ‘netwerk gebiedsontwikkeling’.


Analysevariabelen

Analyse (on)balans

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


-



Analysevariabele = Netwerk gebiedsontwikkeling


Benodigde middelen

Analysevariabele voor de ontiwkkelingsmethode is netwerk gebiedsontwikkeling

Het netwerk gebiedsontwikkeling wordt getypeerd met de volgende variabelen: - actoren en hun ‘bestuurlijke wil’, belangen en percepties; - middelen nodig voor de gebiedsontwikkeling en afhankelijkheden bij die middelen; - middelenverdeling onder actoren; - vertrouwen tussen de actoren; - relaties tussen actoren; - regels binnen het netwerk.

vi

Model voor analyse gebiedsontwikkelingsprocessen Het model voor analyse gebiedsontwikkeling bestaat uit 6 stappen (zie onderstaande figuur). Eerst worden de elementen ‘gebied’ (stap 1) en ‘ontwikkeling’ (stap 2) geanalyseerd met de analysevariabelen die als vertrekpunt bepaald zijn. Op basis van de analyse van deze elementen worden de benodigde middelen bepaald (stap 3). Vervolgens wordt de ontwikkelingsmethode geanalyseerd door middel van een analyse van het netwerk gebiedsontwikkeling (stap 4). Hierna kan de bereidheid van de actoren tot inzet middelen bepaald worden (stap 5). Tenslotte kan geanalyseerd worden waar er een onbalans is tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid van die middelen (stap 6).


GEBIED

ONTWIKKELING

stap 1 Locatie: geografisch oppervlakte rechtsmacht

Analysevariabelen

Huidige inrichting functies vastgoed programma


Netwerk gebiedontwikkeling Verschil huidige en toekomstige inrichting: bestemming functies vastgoed programma gebruik

stap 4

wil

belang

perceptie

geld

grond

kennis

actoren toestemming

middelen

stap 2 relaties vertrouwen regels stap 3 Analyse (on)balans

Benodigde middelen


stap 5

stap 6

Model voor analyse gebiedsontwikkeling

Sturing gebiedsontwikkelingsprocessen Het tweede deel van de doelstelling was ‘het geven van inzicht in mogelijke sturingsinstrumenten voor het sturen van deze processen.’ Het sturen van een gebiedsontwikkelingsproces start nadat geanalyseerd is wat de balans is tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid aan middelen voor de gebiedsontwikkeling. Er dienen voldoende middelen beschikbaar te zijn voor de gebiedsontwikkeling. Indien er een onbalans is tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid van middelen, waardoor er onvoldoende middelen beschikbaar zijn, is het noodzakelijk deze onbalans weg te nemen.

vii

De procesmanager heeft twee instrumenten om te sturen, zodat er een balans komt tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid aan middelen: 1. sturen van de bereidheid van actoren tot inzet middelen, zodanig dat de beschikbaarheid van middelen vergroot wordt; 2. sturen van de benodigde middelen. Sturing gebiedsontwikkelingsproces via bereidheid actoren tot inzet middelen De instrumenten die de procesmanager voor handen heeft om de bereidheid van actoren tot inzet van middelen te vergroten, zijn: Netwerkvariabelen die het handelen van actoren beïnvloeden: 1. inspelen op (eigen) belang van de actor 2. beïnvloeden van de perceptie van de actor 3. beïnvloeden van relaties tussen actoren 4. inspelen op de middelenverdeling onder actoren 5. inspelen op vertrouwen van actoren 6. inspelen op de regels binnen het netwerk Basisprincipes van samenwerking die het handelen van actoren beïnvloeden: 7. beperking opportunisme andere actoren 8. beperking afhankelijkheid van andere actoren 9. beperking onzekerheid 10. inspelen op de gewoonten van actoren 11. inspelen op de solidariteit van actoren 12. inspelen op de legitimiteit van actoren 13. het geven van een acceptabele oplossing voor actoren

Sturing gebiedontwikkelingsproces via de benodigde middelen De procesmanager kan op twee manieren invloed uitoefenen op de benodigde middelen: 1. Andere manier gebruiken om middel(en) te verkrijgen. 2. Aanbrengen wijzigingen in de variabele ‘toekomstige inrichting’.

Het analyseren en het sturen van een gebiedsontwikkelingsproces is een iteratief proces. De gevolgen van mogelijke sturing dienen meteen geanalyseerd te worden door het analysemodel opnieuw te doorlopen.

viii

Model van analyse en sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen Het model voor analyse wordt uitgebreid met stappen 7,8 en 9 om te kunnen sturen. In stap 7 wordt gestuurd via het vergroten van de beschikbaarheid van middelen, door het vergroten van de bereidheid van actoren tot inzet van middelen. Stap 8 bestaat uit het sturen aan de kant van de benodigde middelen. In stap 9 wordt, ten slotte, het analysemodel opnieuw doorlopen om de gevolgen van de sturing te bepalen. Het complete model van analyse en sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen wordt hierna gepresenteerd: Elementen gebiedsontwikkeling

GEBIED

ONTWIKKELING


Analysevariabelen




stap 4

wil

belang

perceptie

geld

grond

kennis

actoren toestemming

middelen


Benodigde middelen


stap 5

stap 6 stap 8

Sturing benodigde middelen 1. 2.

Instrumenten om te sturen

Andere manier gebruiken om middel(en) te verkrijgen Verkleinen behoefte aan middelen: wijzig variabele ‘toekomstige inrichting’.

Doorloop analysemodel opnieuw De gevolgen van de wijzigingen hebben invloed op de elementen ‘ontwikkeling’ en ‘ontwikkelingsmethode’. Verwerk wijzigingen in o ontwikkeling (functies, programma) o ontwikkelingsmethode (netwerk) stap 9

Model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling

ix

Sturing bereidheid actoren tot inzet middelen Netwerkvariabelen die handelen actoren beïnvloeden stap 7 1. (eigen) belang actor 2. perceptie actor 3. relaties tussen actoren 4. middelenverdeling onder actoren 5. vertrouwen van actoren 6. regels binnen het netwerk Basisprincipes samenwerking die handelen actoren beïnvloeden 7. wens beperking opportunisme andere actoren 8. wens beperking afhankelijkheid van andere actoren 9. wens beperking onzekerheid 10. gewoonte 11. solidariteit 12. legitimiteit 13. acceptabele oplossing

Toets model Het ontwikkelde model is getoetst op een praktijkvoorbeeld gebiedsontwikkeling. Na deze toetsing is bepaald wat het model heeft opgeleverd. Het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling geeft inzicht in alle elementen van gebiedsontwikkeling: ‘gebied’, ‘ontwikkeling’ en ‘ontwikkelingsmethode’. Daar waar de huidige literatuur over gebiedsontwikkeling voornamelijk gericht is op de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’, gaat dit model verder door ook de ‘ontwikkelingsmethode’ te analyseren. Hierdoor ontstaat een compleet beeld van een gebiedsontwikkeling. Aan de ene kant wordt de feitelijke situatie rondom het gebied en de ontwikkeling duidelijk. Aan de andere kant wordt ook inzichtelijk ‘hoe’ het proces van de gebiedsontwikkeling eruit ziet. Het netwerk gebiedsontwikkeling wordt zichtbaar. Dit betekent dat de procesmanager inzicht krijgt in de handelende actoren met hun wil, belangen, percepties en beschikbare middelen. Ook de relaties tussen de actoren, het onderlinge vertrouwen en de geldende regels worden inzichtelijk. Vooral het inzicht in het netwerk zorgt ervoor dat de procesmanager meer inzicht krijgt in de gebiedsontwikkeling ten opzichte van de huidige wijze van analyseren van gebiedsontwikkelingen. Het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling geeft sturingsinstrumenten die zowel de benodigde middelen kunnen beïnvloeden, als de bereidheid van actoren tot inzet van die middelen. De sturingsinstrumenten, waarmee actoren beïnvloed kunnen worden, worden inzichtelijk omdat de ontwikkelingsmethode, het netwerk gebiedsontwikkeling, geanalyseerd wordt. Sturingsinstrumenten om de actoren te beïnvloeden, zijn nieuw in de literatuur over gebiedsontwikkeling en zijn daarmee een direct resultaat van dit onderzoek.

x

Inhoud Voorwoord

i

Samenvatting Hoofdstuk 1

iii Inleiding

1

1.1

Aanleiding

1

1.2

Probleemformulering

2

1.3

Onderzoeksmethode

3

Hoofdstuk 2

Vooronderzoek gebiedsontwikkeling

5

2.1

Gebiedsontwikkeling: een kritische blik op de huidige literatuur

5

2.2

Gebiedsontwikkeling: relevante elementen

7

2.3

Gebiedsontwikkeling: benodigde middelen en beschikbaarheid

10

2.4

Gebiedsontwikkeling: kern is interactie tussen partijen

11

2.5

Conclusie vooronderzoek en startmodel analyse

12

Hoofdstuk 3

Theorie interactie tussen partijen

15

3.1

Regulering van transacties

16

3.2

Basisprincipes van samenwerking

20

3.3

Conclusie

21

Hoofdstuk 4 4.1

Theorie interactie specifiek voor praktijk gebiedsontwikkeling

Netwerkstructuur als besturingsmechanisme voor gebiedsontwikkeling

4.2 Typeren van netwerken 4.2.1 Typering netwerken in bestaande literatuur 4.2.2 Typering netwerken in dit onderzoek 4.2.3 Typering netwerk specifiek voor gebiedsontwikkeling en actor gemeente Hoofdstuk 5 5.1

Analyse en aansturing gebiedsontwikkeling


23 23 25 25 27 28 39 39

5.2 Instrumenten voor aansturing gebiedsontwikkeling 5.2.1 Sturing gebiedsontwikkelingsproces via bereidheid actoren tot inzet middelen 5.2.2 Sturing gebiedontwikkelingsproces via de benodigde middelen 5.2.3 Gevolgen van sturing: iteratief proces 5.2.4 Model van analyse en sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen 5.2.5 Stappenplan om gebiedsontwikkelingsproces te sturen

41 42 42 43 43 45

5.3 Toets model voor analyse en sturing gebiedsontwikkelingsprocessen 5.3.1 Praktijkvoorbeeld gebiedsontwikkeling 5.3.2 Methodologische verantwoording toets 5.3.3 Analyse model op basis van toetsing 5.3.4 Resultaat

46 46 47 47 49

Hoofdstuk 6

Conclusie en reflectie

51

6.1 Conclusies

51

6.2 Reflectie op model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling

54

Literatuurlijst

Hoofdstuk 1 1.1

Inleiding

Aanleiding

NederLandBovenWater, praktijkboek gebiedsontwikkeling, heeft succes- en faalfactoren van gebiedsontwikkeling gecomprimeerd tot 12 thema’s. Volgens de auteurs blijken de thema’s in de praktijk werkbaar als analysekader in vrijwel alle fasen van een gebiedsontwikkeling. Het van tijd tot tijd ‘toetsen’ van een proces aan de hand van de thema’s kan valkuilen vroegtijdig signaleren en kan eventuele stagnaties blootleggen (Rooy, Luin, & Dil, 2006, p. 32). ‘Zonder maatschappelijke urgentie (1) komen projecten niet tot uitvoering. Dit geldt ook voor commitment (2) van met name bestuurders van publieke partijen. Voor volksvertegenwoordigers (3) moeten condities worden gecreëerd om vroegtijdig te kunnen sturen en gaandeweg beargumenteerd te kunnen besluiten. Participatie door bewoners en gebruikers (4) is essentieel voor de inbreng van gebiedskennis en voor het opbouwen van vertrouwen. Vroegtijdige betrokkenheid van marktpartijen (5) verhoogt de kans op uitvoering en brengt extra dynamiek in een project. Voldoende aandacht voor de probleemdefinitie (6) brengt sterke oplossingsstrategieën binnen handbereik. Alle (hoofdrol)spelers hebben belangen (7) die vaak met elkaar kunnen worden gecombineerd. Met ontwerpen (8) kunnen voorlopige resultaten op beeldende wijze worden verbonden met identiteit en ruimtelijke kwaliteit. Het ontwerpen van het proces (9) verdient continu aandacht van alle (hoofdrol) spelers. Om tot uitvoering te komen blijken grond (10) en grondposities een belangrijke rol te spelen. Dit geldt eveneens voor de middelen en wijze van financiering (11). Om leerpunten uit lopende projecten te kunnen toepassen in aankomende projecten is een collectief leertraject (12) waarschijnlijk vele malen effectiever dan een evaluatie achteraf.’ (Rooy, Luin, & Dil, 2006, p. 32). Bovenstaande thema’s zijn logisch en lijken op het eerste gezicht allemaal waar te zijn. NederLandBovenWater is hét boek voor gebiedsontwikkeling in Nederland. Maar hoe bruikbaar zijn de thema’s voor een gemeentelijke procesmanager? Het boek geeft tips en aanbevelingen voor gebiedsontwikkeling, maar het bevat geen concrete handvatten om complexe gebiedsontwikkelingsprocessen aan te sturen. Er is veel geschreven over gebiedsontwikkeling, maar weinig over de concrete aansturing van gebiedsontwikkelingsprocessen. De aanbevelingen in de literatuur zijn abstract, zoals de hierboven beschreven aanbevelingen van NederlandBovenWater. Terwijl de gemeentelijke procesmanagers, die werken aan een gebiedsontwikkeling, te maken hebben met de complexiteit van alledag van het gebiedsontwikkelingsproces, is er geen duidelijke methode voor handen hoe een dergelijk proces aangestuurd kan worden. Dit terwijl juist in de aansturing van gebiedsontwikkeling voor gemeenten veel tijd en dus geld gaat zitten. Indien de aansturing niet efficiënt en effectief gebeurt, heeft dit rechtstreeks invloed op de doorlooptijd van de gebiedsontwikkeling. Efficiënter en effectiever aansturen van gebiedsontwikkelingsprocessen kan gemeenten veel geld besparen. De literatuur van gebiedsontwikkeling biedt geen concrete handvatten, voor gemeenten, voor het aansturen van gebiedsontwikkelingsprocessen. Literatuur uit de beleidswetenschap en bedrijfskunde biedt echter wel een breed scala aan theorieën en inzichten op het gebied van (het aansturen) van processen. Door de kenmerken van gebiedsontwikkeling in het juiste perspectief te plaatsen van bestaande theorieën over aansturing en besturing, is het mogelijk

Gebiedsontwikkelingen begrijpen en beïnvloeden

het proces van gebiedsontwikkeling beter inzichtelijk te maken, te analyseren en handvatten te bieden voor de manier van handelen in een dergelijk proces.

1.2

Probleemformulering

Probleem De omgeving waarbinnen een gemeente ruimtelijke ontwikkeling vorm moet geven is complex en wordt steeds complexer. In tegenstelling tot objectontwikkeling kenmerkt gebiedsontwikkeling zich door het gelijktijdig ontwikkelen van meerdere met elkaar samenhangende elementen. Dit leidt tot een grootschaligere ontwikkelingsopgave, waarbij meerdere partijen zowel een eigen belang als een gemeenschappelijk belang nastreven. De elementen zijn interactief en wederkerig, wat betekent dat veranderingen aan het één gevolgen heeft voor het ander. Hierdoor kunnen belangenconflicten ontstaan tussen deelnemers aan het ontwikkelingsproject, terwijl zij ook van elkaar afhankelijk zijn. Daarnaast is er sprake van toenemende concurrentie tussen gebieden, verdergaande functiemenging, beperktere financiering van ruimtelijke projecten, een terugtrekkende centrale overheid, hardere (Europese) regelgeving en initiatiefrijkere private partijen (Rooy, Luin, & Dil, 2006). Gemeenten zetten veel capaciteit in om gebiedsontwikkelingsprocessen in deze complexe omgeving zo goed mogelijk aan te sturen. Terwijl de opdracht voor gemeenten bij gebiedsontwikkelingsprocessen complex is, bestaat er geen eenduidige methode om de aansturing van zulke processen vorm te geven. Een dergelijke methode zou gemeenten kunnen helpen om de complexiteit van gebiedsontwikkeling het hoofd te bieden en op een doelmatige manier aan te sturen. Doelstelling Het bieden van een model voor gemeenten, om gebiedsontwikkelingsprocessen inzichtelijk te maken en te kunnen analyseren, en het geven van inzicht in mogelijke sturingsinstrumenten voor het sturen van deze processen. Vraagstelling Op welke manier kunnen gemeenten gebiedsontwikkelingsprocessen analyseren en wat zijn, afhankelijk van de analyse, mogelijke instrumenten om de processen efficiënter en effectiever te kunnen sturen? Deelvragen Vooronderzoek 1. Wat is gebiedsontwikkeling? - Hoe wordt gebiedsontwikkeling in de literatuur gedefinieerd? - Wat zijn de relevante elementen van gebiedsontwikkeling voor dit onderzoek? - Welke middelen zijn nodig voor een gebiedsontwikkeling? - Wie is in het bezit van deze middelen? - Wat is de kern van gebiedsontwikkeling? - Hoe wordt gebiedsontwikkeling gedefinieerd in dit onderzoek? - Uit welke elementen dient een model voor analyse van gebiedsontwikkelingsprocessen te bestaan? Onderzoeksdeel I: theorie interactie tussen partijen 2. Welke besturingsmechanismen bestaan er voor interactie tussen partijen? 3. Welk besturingsmechanisme is passend bij gebiedsontwikkeling?

2


4. Wat zijn de basisprincipes van samenwerking? Onderzoeksdeel II: theorie specifiek voor praktijk 5. Hoe kan de netwerkbenadering als besturingsmechanisme bij gebiedsontwikkeling worden aangepast aan gebiedsontwikkeling? - Wat is de netwerkbenadering? - Wat is een netwerk? - Met welke variabelen kan een netwerk worden getypeerd? - Hoe ziet het specifieke netwerk van een gebiedsontwikkeling eruit? - Wat zijn de specifieke kenmerken van de gemeente in het netwerk van gebiedsontwikkeling? Model 6. Hoe ziet het model eruit waarmee gebiedsontwikkelingen geanalyseerd kunnen worden? 7. Met welke instrumenten is het voor een procesmanager in een gemeente mogelijk om het proces van gebiedsontwikkeling te sturen? Toetsing 8. Wat is het resultaat van het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling? - Wat is het gebruiksgemak van het model? - In hoeverre worden alle elementen van gebiedsontwikkeling geanalyseerd? - In hoeverre geeft de analyse, de procesmanager gebiedsontwikkeling, een beter inzicht in de gebiedsontwikkeling? - In hoeverre worden knelpunten in een gebiedsontwikkeling beter zichtbaar door het gebruik van het analysemodel? - In hoeverre maakt het analysemodel duidelijk welke sturingsinstrumenten bij welke analyse ingezet moeten worden? - In hoeverre zijn de sturingsinstrumenten direct bruikbaar voor de procesmanager?

1.3

Onderzoeksmethode

Om tot een model te komen waarmee gebiedsontwikkelingsprocessen geanalyseerd kunnen worden, is een literatuuronderzoek gedaan. Voor de start van het onderzoek is een zogenaamd vooronderzoek gedaan naar gebiedsontwikkeling. Het begrip gebiedsontwikkeling is geanalyseerd en gedefinieerd voor dit onderzoek. De relevante elementen voor gebiedsontwikkeling zijn vastgesteld, waarna bepaald is waar de analyse van gebiedsontwikkeling zich op moet richten. Na het vooronderzoek is een startmodel voor analyse van gebiedsontwikkelingsprocessen gepresenteerd. Het onderzoek bestond uit twee delen, waarna het model voor de analyse van gebiedsontwikkelingsprocessen gemaakt kon worden en duidelijk werd welke instrumenten beschikbaar zijn voor de aansturing van gebiedsontwikkelingsprocessen. In het eerste onderzoeksdeel (hoofdstuk 3) is gekeken naar wetenschappelijke theorieën over processen van interactie en sturing. De verschillende besturingsmechanismen uit de literatuur zijn in kaart gebracht. Hierna kon de conclusie getrokken worden dat de netwerkbenadering als besturingsmechanisme passend is bij gebiedsontwikkeling. In onderzoeksdeel twee (hoofdstuk 4) is het netwerk als besturingsmechanisme verder uitgewerkt. Vervolgens is de theorie van interactie tussen partijen en de netwerkbenadering, specifiek gemaakt voor gebiedsontwikkeling en de actor gemeente: de variabelen van het netwerk gebiedsontwikkeling zijn bepaald. Samen met de basisprincipes van samenwerking,

3


heeft dit geleid tot een model waarmee gebiedsontwikkelingsprocessen geanalyseerd kunnen worden en tot een set aan instrumenten, waarmee deze processen gestuurd kunnen worden. Het model wordt ondersteund door een stappenplan met 9 stappen voor analyse en sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen (hoofdstuk 5). Het model voor analyse en sturing van gebiedsontwikkeling, met bijbehorend stappenplan, is getoetst op een bestaande gebiedsontwikkeling. Het ontwikkelde model is geanalyseerd naar aanleiding van de toets. Deze analyse is onderdeel van hoofdstuk 5. De inhoudelijke toetsing is, vanwege de vertrouwelijkheid van de informatie, niet opgenomen in dit onderzoek Het onderzoek eindigt met een hoofdstuk conclusies en reflectie (hoofdstuk 6). Het onderzoeksproces is in onderstaande figuur weergegeven.

Vooronderzoek gebiedsontwikkeling (H2) Onderzoeksdeel I (H3) THEORIE Interactie en besturingsmechanismen

Onderzoeksdeel II (H4) THEORIE SPECIFIEK VOOR PRAKTIJK Koppeling variabelen netwerk aan praktijk gebiedsontwikkeling

MODEL (H5) voor analyse gebiedsontwikkeling

INSTRUMENTEN (H5) voor aansturing gebiedsontwikkeling

Figuur 1.1: onderzoeksstappen

Bronvermelding De basis van dit literatuuronderzoek bestaat uit literatuur over processen van interactie en sturing en literatuur over het netwerk als besturingsmechanisme. Daar waar gebruik gemaakt is van bestaande literatuur, is dit door middel van een bronvermelding weer gegeven. De koppeling tussen de bestaande literatuur en de praktijk van gebiedsontwikkeling is gemaakt door de auteur. Daar waar geen bronvermelding is opgenomen, is de tekst, de figuur of de tabel van de auteur zelf.

4


Hoofdstuk 2

Vooronderzoek gebiedsontwikkeling

Voordat gestart kan worden met het onderzoek, dat gaat leiden tot een model waarmee gebiedsontwikkelingsprocessen geanalyseerd kunnen worden, vindt eerst een vooronderzoek naar gebiedsontwikkeling plaats. Wat is gebiedsontwikkeling precies en uit welke elementen bestaat gebiedsontwikkeling? Deze vragen komen aan bod. Hierna wordt vastgesteld hoe het model voor analyse van gebiedsontwikkelingsprocessen er grofweg uit moet gaan zien.

2.1

Gebiedsontwikkeling: een kritische blik op de huidige literatuur

De afgelopen jaren zijn al veel uiteenzettingen van het begrip gebiedsontwikkeling gegeven, waarbij steeds duidelijker een gelijkvormig begrip bij verschillende auteurs is te zien. Zo schrijft Wallagh: “Gebiedsontwikkeling richt zich op de fysieke en functionele transformatie van een gebied, dat –gegeven het schaalniveau, de lange doorlooptijd van een gebiedsgericht aanpak en de ambitie om binnen het duidelijk begrensde gebied (ruimtelijke, sociale, economische en culturele) opgaven in samenhang en samenwerking te realiseren– plaats vindt in een (door de tijd veranderend) krachtenveld, waarbinnen partijen met uiteenlopende belangen, posities, rollen, verantwoordelijkheden en risico’s te traceren zijn.” (Wallagh, 2007). Tordoir is in zijn college tijdens het vak Gebiedsontwikkeling, ASRE, een stuk bondiger: “[gebiedsontwikkeling is de] Ontwikkeling binnen een duidelijk afgebakend gebied met planmatige ontwikkeling van functies zodanig dat het geheel meer waard is dan de som der delen.” (Tordoir, 2008). Maas legt de nadruk meer op het ontwikkelingsproces: “Gebiedsontwikkeling is de ontwikkeling van een totaal gebied, in al haar facetten, over een lange tijdspanne en over alle fasen van initiatief tot beheer, waarbij marktpartijen en overheden risicodragend participeren.” (Maas, 2008). Dit proces wordt door De Zeeuw zelfs centraal gesteld: “Gebiedsontwikkeling is de kunst van het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de (her-)ontwikkeling van een gebied” (Zeeuw, 2007). Tenslotte stelt Peek: “From the perspective of complexity area development can be defined as the integral (re)development of all features of a large area, in collaboration with a lot of stakeholders, both public and private, over a long period of time.” (Peek, 2008). In deze definities komen twee elementen terug die kenmerkend zijn voor het begrip gebiedsontwikkeling. Allereerst kan het woord eenvoudigweg in twee delen worden uitgesplitst: gebied en ontwikkeling. Daarnaast kan er onderscheid gemaakt worden tussen 1) de activiteit (de ontwikkeling zelf) en 2) de methode (hoe er ontwikkeld wordt) ‘gebiedsontwikkeling’. Opvallend Wat opvalt, is dat het begrip gebiedsontwikkeling niet eenduidig is. Het begrip heeft eigenlijk twee betekenissen. Het wordt gebruikt als aanduiding van zowel een ruimtelijke verandering als van een methode hoe deze verandering het beste kan worden aangestuurd.

5


Een ruimtelijke verandering kan als gebiedsontwikkeling worden geduid als er sprake is van een gebied dat transformeert. Er is dan sprake van een ruimte waarbij zelfstandige elementen door hun interactiviteit en wederzijdse afhankelijkheid een onlosmakelijk geheel vormen. Als dit onlosmakelijke geheel verandert, is sprake van gebiedsontwikkeling als actie. Het is hierbij niet noodzakelijk dat die verandering gestuurd is door ontwikkelaars of overheden, of dat ontwikkelende partijen zich er bewust van zijn dat er iets als gebiedsontwikkeling plaatsvindt. Echter, zodra de analyse wordt gemaakt dat een ruimtelijke transformatie eigenlijk een gebiedsontwikkeling is of zal zijn, dan kan een bijpassende ontwikkelingsmethode worden gekozen om de transformatie effectief en efficiënt te verwezenlijken. Deze methode wordt óók geduid met het begrip gebiedsontwikkeling. Dat het begrip gebiedsontwikkeling gebruikt wordt om zowel de ruimtelijke verandering, de ontwikkeling, aan te duiden als de ontwikkelingsmethode, is zichtbaar in bovenstaande definities. Wallagh en Tordoir leggen bijvoorbeeld de nadruk op de ontwikkeling, terwijl de Zeeuw de nadruk legt op de ontwikkelingsmethode. Het begrip gebiedsontwikkelingen heeft twee betekenissen, die in de huidige literatuur over gebiedsontwikkeling door elkaar worden gebruikt. Er wordt geen onderscheid gemaakt in de gebiedsontwikkeling als actie, de ontwikkeling zelf, de transformatie, aan de ene kant en de manier waarop de ontwikkeling wordt gerealiseerd, de ontwikkelingsmethode, aan de andere kant. Het feit dat een begrip met twee betekenissen het uitgangspunt is in de huidige literatuur, kan een verklaring zijn voor de algemene conclusies die getrokken worden in de huidige literatuur. Ontwikkeling en ontwikkelingsmethode In dit onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen de twee betekenissen van gebiedsontwikkeling. Op deze manier kan de analyse van gebiedsontwikkeling concreter worden vorm gegeven dan in de huidige literatuur. De activiteit, de ruimtelijke verandering, zal worden aangeduid met het begrip ‘de ontwikkeling (van een gebied)’. De methode van de ontwikkeling (hoe wordt er ontwikkeld), wordt aangeduid met het begrip ‘ontwikkelingsmethode’.

de actie, de transformatie = ‘de ontwikkeling’ GEBIEDSONTWIKKELING de methode, hoe wordt er ontwikkeld? = ‘de ontwikkelingsmethode’

Figuur 2.1: de twee betekenissen van het begrip gebiedsontwikkeling

6


2.2

Gebiedsontwikkeling: relevante elementen

Zoals aangegeven in de vorige paragraaf wordt het begrip ‘gebiedsontwikkeling’ gebruikt om zowel ‘de ontwikkeling van een gebied’ als de ‘ontwikkelingsmethode’ te duiden. Naast de ontwikkeling van een gebied en de ontwikkelingsmethode is er nog een element van belang om gebiedsontwikkeling te kunnen analyseren, namelijk het element ‘het gebied’. De relevante elementen van gebiedsontwikkeling zijn daarmee: - het gebied (datgene dat ontwikkeld wordt, de uitgangssituatie) - de ontwikkeling (de actie, de transformatie, de verandering) - de ontwikkelingsmethode (hoe er ontwikkeld wordt: hoe en met wie organiseren)


GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


Figuur 2.2: elementen gebiedsontwikkeling

Het doel van dit onderzoek is het bieden van een model voor gemeenten, om gebiedsontwikkelingsprocessen inzichtelijk te maken en te kunnen analyseren, en het geven van inzicht in mogelijke sturingsinstrumenten voor het sturen van deze processen. Om gebiedsontwikkelingsprocessen te kunnen analyseren, is het van belang om de elementen van gebiedsontwikkeling zo goed mogelijk te identificeren, waarna de elementen geanalyseerd kunnen worden. Pas na een analyse van een gebiedsontwikkeling, is het mogelijk te bepalen hoe een procesmanager de ontwikkeling kan sturen. De analyse van gebiedsontwikkeling zal moeten bestaan uit een analyse van alle elementen van gebiedsontwikkeling. Dit betekent een analyse van het gebied, een analyse van de ontwikkeling en een analyse van de ontwikkelingsmethode. De kenmerken van de verschillende elementen worden hierna kort besproken. 2.2.1 Gebied Het ‘gebied’ is de uitgangssituatie van de ontwikkeling: het bestaande gebied dat ontwikkeld gaat worden. De definities van gebiedsontwikkeling geven aan dat het gaat om een ‘duidelijk begrensd gebied’ (Wallagh en Toirdoir), om een ‘totaal gebied, in al haar facetten’ (Maas) en om een ‘groot gebied’ (Peek). Dit gebied is het onderwerp van een fysieke en functionele transformatie met ruimtelijke, sociale, economische en culturele opgaven die in samenhang worden ontwikkeld (Wallagh). Het gebied is op een bepaalde manier, met bepaalde functies ingericht en zal na de ontwikkeling op een andere manier, eventueel met andere functies zijn ingericht. Een ‘gebied’ kan hierbij tegenover een ‘project’ of omwille van duidelijkheid, ‘object’ worden gezet. Waar een object een zelfstandige en ondeelbare eenheid is, daar is een gebied een geheel dat uit meerdere elementen bestaat. Deze elementen vormen een ruimtelijk en/of functioneel geheel dat meer is dan een simpele optelsom van die elementen. Er is sprake van interactie tussen de elementen en deze zijn in hun functioneren wederzijds afhankelijk van elkaar.

7


De huidige literatuur biedt verschillende variabelen waarmee het element ‘gebied’ geanalyseerd kan worden. In dit onderzoek wordt het element ‘gebied’ geanalyseerd met de volgende variabelen: - locatie (geografisch, oppervlakte, rechtsmacht); - huidige inrichting (soort functies, vastgoedprogramma). 2.2.2 Ontwikkeling Onder de ‘ontwikkeling van een gebied’ wordt de verandering, de transformatie van een gebied verstaan. Het element ‘ontwikkeling’ maakt het grootste onderdeel uit van de definities van gebiedsontwikkeling. Het is een fysieke en functionele transformatie met ruimtelijke, sociale, economische en culturele opgaven (Wallagh). Het is een ontwikkeling die zich afspeelt in een krachtenveld waarbinnen partijen met uiteenlopende belangen, posities, rollen, verantwoordelijkheden en risico’s te traceren zijn (Wallagh). Een planmatige ontwikkeling van functies, zodanig dat het geheel meer waard is dan de som der delen (Tordoir). Een ontwikkeling van een totaal gebied, in al haar facetten over een lange tijdspanne en over alle fasen van initiatief tot beheer (Maas). In tegenstelling tot objectontwikkeling kenmerkt gebiedsontwikkeling zich door het gelijktijdig ontwikkelen van meerdere elementen. Dit leidt tot een grootschaligere ontwikkelingsopgave, waarbij meerdere partijen zowel een eigen belang als een gemeenschappelijk belang nastreven. Deze elementen zijn interactief en wederkerig, wat betekent dat veranderingen aan het één gevolgen heeft voor het ander. Bovendien kunnen hierdoor belangenconflicten ontstaan tussen deelnemers aan het ontwikkelingsproject. Gebiedsontwikkeling is een complexe taak waarbij een rechtlijnige benadering niet volstaat, maar waarbij een constante interactie en terugkoppeling plaatsvindt tussen ontwikkelingen en betrokken partijen. Voor het element ‘ontwikkeling’ biedt de literatuur verschillende variabelen voor analyse. In dit onderzoek wordt het element ‘ontwikkeling’ geanalyseerd met één variabele: verschil tussen huidige inrichting en toekomstige inrichting (verschil in bestemming, functies, vastgoedprogramma en gebruik). 2.2.3 Ontwikkelingsmethode De ontwikkelingsmethode geeft aan hoe en met wie de ontwikkeling georganiseerd wordt. Ook over het element ‘ontwikkelingsmethode’ van gebiedsontwikkeling spreken de definities van gebiedsontwikkeling zich uit. De ontwikkelingsmethode is ‘in samenwerking’, binnen een krachtenveld van verschillende partijen (Wallagh). Deze samenwerking is tussen een hoop partijen, zowel publieke als private partijen (Peek). Marktpartijen en overheden participeren risicodragend (Maas). De ontwikkelingsmethode wordt verder gekenmerkt door ‘het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen’ (de Zeeuw). Ook voor de ontwikkelingsmethode is het interessant om het ontwikkelen van een object tegenover het ontwikkelen van een gebied te zetten. Peek stelt dat de hoge mate van complexiteit zich het best laat sturen met behulp van de principes van procesmanagement, in tegenstelling tot het bij objectontwikkeling gebruikelijke projectmanagement. Projectmanagement stelt zich als doel om door een coherent en goed geplande opvolging van acties duidelijk geformuleerde resultaten te behalen. Procesmanagement daarentegen, zoekt naar manieren om gezamenlijke doelen te bereiken met een groep belanghebbenden, die ieder ook hun eigen doel nastreven (Peek, 2008). Hierbij wordt het commitment van de 8


betrokken actoren steeds groter en de risico’s steeds kleiner. De kern van procesmanagement bij gebiedsontwikkeling is dan ook om de kwaliteit, effectiviteit en doorlooptijd van de besluitvorming over planvorming, financiering en uitvoering van projecten te organiseren en optimaliseren (Maas, 2008). De analysevariabele(n) voor de ontwikkelingsmethode zijn niet voor handen in de huidige literatuur. De variabele(n) waarmee de ontwikkelingsmethode geanalyseerd kan worden zijn onderwerp van dit onderzoek. 2.2.4 Focus onderzoek In de huidige literatuur over gebiedsontwikkeling ligt de focus op de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’. Het gaat met name om de actie, de transformatie. Deze elementen geven de ‘harde’ kant van gebiedsontwikkeling weer: wat wordt er ontwikkeld. Het zijn de elementen die tastbaar zijn en die feitelijk geanalyseerd kunnen worden. In dit onderzoek wordt een model ontworpen voor de analyse en sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen. Omdat de huidige literatuur voldoende inzicht geeft in de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ zal de focus van dit onderzoek niet liggen op deze elementen maar op het element ‘ontwikkelingsmethode’. Het element ‘ontwikkelingsmethode’ kan, in tegenstelling tot de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’, gezien worden als de ‘zachte’ kant van gebiedsontwikkeling: hoe wordt er ontwikkeld. Het is het element dat meer ‘ongrijpbaar’ is en meer ‘op gevoel’ geanalyseerd zal worden. Dat de focus ligt op de ontwikkelingsmethode wil niet zeggen dat de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ onbelangrijk zijn. Deze elementen bepalen namelijk het soort ontwikkelingsmethode, dat passend is. De kenmerken van het ene element zijn bepalend voor de kenmerken van het volgende element. De kenmerken van het gebied (dat wat ontwikkeld wordt) zullen bepalend zijn voor het soort ontwikkeling dat kan plaatsvinden. De kenmerken van het soort ontwikkeling, zijn op hun beurt weer van invloed op de ontwikkelingsmethode.

GEBIED

ONTWIKKELING


Figuur 2.3: afhankelijkheden tussen de elementen van gebiedsontwikkeling

Dit onderzoek richt zich op het vinden van de juiste analysevariabele(n) waarmee de ontwikkelingsmethode inzichtelijk gemaakt kan worden. Er zijn weinig concrete handvatten om inzicht te krijgen in de aansturing van gebiedsontwikkelingsprocessen. Literatuur uit de beleidswetenschap en bedrijfskunde biedt echter wel een breed scala aan theorieën en inzichten op het gebied van sturing van processen. Door de bestaande theorieën over aansturing en besturing toe te passen op de kenmerken van de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ is het mogelijk het proces van gebiedsontwikkeling beter inzichtelijk te maken, te analyseren en handvatten te bieden voor de manier van handelen in een dergelijk proces.

9


In onderstaande figuur zijn de elementen van gebiedsontwikkeling en de variabelen waarmee de elementen geanalyseerd kunnen worden weergegeven.


Analysevariabelen

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie WAT feiten, tastbaar

verandering WELKE feiten, tastbaar

hoe en met wie organiseren HOE ongrijpbaar, gevoel

-



Analysevariabele(n): onderwerp van onderzoek

Figuur 2.4: elementen gebiedsontwikkeling en analysevariabelen

2.3

Gebiedsontwikkeling: benodigde middelen en beschikbaarheid

Om een gebied te kunnen ontwikkelen zijn bepaalde middelen nodig. Er is bijvoorbeeld eigendom over de grond nodig en geld en kennis om te kunnen ontwikkelen. Het soort middelen dat nodig is voor het ontwikkelen van een gebied wordt in dit onderzoek aangeduid met, en beperkt tot, de volgende middelen: - Geld; - Grond; - Kennis; - Planologische toestemming. De benodigde middelen zijn in het bezit van bepaalde partijen. Om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken is het noodzakelijk dat deze partijen hun middelen inzetten ten behoeve van de ontwikkeling. De ontwikkeling van een gebied is afhankelijk van de bereidheid van partijen, om hun middelen in te zetten voor de ontwikkeling. Deze afhankelijkheid is in onderstaande figuur weergegeven. Partijen die middelen bezitten bepalen welke en hoeveel middelen ingezet worden voor de gebiedsontwikkeling. Dit bepaalt de beschikbaarheid van middelen en dat bepaalt weer de mogelijkheid van de ontwikkeling.

partijen die middelen bezitten

bereidheid inzet middelen voor ontwikkeling

beschikbaarheid middelen

mogelijkheid ontwikkeling

Figuur 2.5: afhankelijkheid gebiedsontwikkeling van middelen

De partijen die in het bezit zijn van middelen en daarmee de beschikbaarheid van middelen voor de gebiedsontwikkeling bepalen, worden in dit onderzoek aangeduid met, en verdeeld over, de volgende partijen: - Overheid; - Maatschappelijke organisaties; - Woningcorporaties; - Marktpartijen.

10


Er dienen voldoende middelen beschikbaar te zijn voor de gebiedsontwikkeling. In dat geval kan de ontwikkeling gerealiseerd worden. Indien er niet voldoende middelen beschikbaar zijn, is het noodzakelijk een balans aan te brengen in de benodigde middelen en de beschikbaarheid van die middelen. Het vergroten van de beschikbaarheid van middelen, wordt in dit onderzoek gelijk gesteld aan ‘het vergroten van de bereidheid van actoren tot inzet van middelen’. Hierbij wordt de aanname gedaan dat de bereidheid van actoren tot inzet middelen, de beschikbaarheid van middelen rechtstreeks bepaalt. De benodigde middelen worden bepaald door de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’. De beschikbaarheid van middelen wordt bepaald door de partijen die handelen om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. Dit is in onderstaande figuur weer gegeven.


Analysevariabelen

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


-



Middelen nodig voor ontwikkeling gebied: Gebied Grond Kennis Planologische toestemming

Benodigde middelen Analyse (on)balans


Partijen die over middelen beschikken: Overheid Maatschappelijke organisaties Woningcorporaties Marktpartijen


Figuur 2.6: balans tussen benodigde middelen en bereidheid partijen tot inzet middelen

2.4

Gebiedsontwikkeling: kern is interactie tussen partijen

Dit onderzoek richt zich op de analyse van de ontwikkelingsmethode van gebiedsontwikkeling. Het gaat daarbij om de organisatie van het gebiedsontwikkelingsproces: hoe en met wie wordt het georganiseerd? De kern van gebiedsontwikkeling is de interactie tussen meerdere partijen. Partijen zijn wederzijds afhankelijk van elkaar. Partijen hebben elk bepaalde middelen die nodig zijn voor de ontwikkeling van een gebied. Ze zijn daarom genoodzaakt een bepaalde vorm van interactie aan te gaan. De ontwikkelingsmethode is een vorm van interactie tussen partijen. Om de ontwikkelingsmethode te kunnen analyseren, is dan ook een analyse nodig van interactie tussen partijen.

11


2.5

Conclusie vooronderzoek en startmodel analyse

Het vooronderzoek naar gebiedsontwikkeling heeft bepaalde uitgangspunten voor het onderzoek opgeleverd: 1. Het begrip gebiedsontwikkeling wordt gebruikt als aanduiding van zowel een ruimtelijke verandering als van een methode hoe deze verandering het beste kan worden aangestuurd. 2. Om gebiedsontwikkelingen te kunnen analyseren is analyse nodig van de drie elementen van gebiedsontwikkeling: gebied, ontwikkeling en ontwikkelingsmethode. De analysevariabelen van de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ zijn bepaald in dit hoofdstuk. De variabele(n) waarmee de ontwikkelingsmethode geanalyseerd kan worden zijn onderwerp van dit onderzoek. 3. Er dienen voldoende middelen beschikbaar te zijn voor de gebiedsontwikkeling. De benodigde middelen worden bepaald door de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’. De beschikbaarheid van middelen wordt bepaald door de partijen die handelen om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. De bereidheid van de partijen om hun middelen in te zetten voor de gebiedsontwikkeling bepaalt de beschikbaarheid van middelen. 4. De elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ bepalen samen welke middelen nodig zijn voor de gebiedsontwikkeling. De ontwikkelingsmethode is een vorm van interactie tussen partijen en is bepalend voor de beschikbaarheid van middelen. Aan de hand van bovenstaande uitgangspunten kan de definitie van gebiedsontwikkeling bepaald worden. Daarnaast is het mogelijk om een startmodel voor analyse van gebiedsontwikkelingsprocessen neer te zetten. Definitie gebiedsontwikkeling Gedurende het proces moet er voortdurend overeenstemming komen tussen de partijen over de inzet van middelen om tot ontwikkeling te kunnen komen. Eigenlijk is gebiedsontwikkeling daarom een complex interactieproces over de inzet van middelen. In dit onderzoek wordt de volgende definitie gegeven voor het begrip gebiedsontwikkeling: ‘Gebiedsontwikkeling is een complex interactieproces tussen een veelheid aan actoren, die overeenstemming moeten bereiken over de inzet van middelen, om een samenhangend gebied te kunnen ontwikkelen.’

12


Startmodel voor analyse gebiedsontwikkeling Het model voor analyse bestaat uit een analyse van de elementen ‘gebied’, ‘ontwikkeling’ en ‘ontwikkelingsmethode’. De elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ bepalen samen de, voor de gebiedsontwikkeling, benodigde middelen. Het element ‘ontwikkelingsmethode’, bepaalt de beschikbaarheid van middelen. De analysevariabelen voor de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ zijn op basis van de huidige literatuur reeds bepaald. De variabele(n) waarmee het element ‘ontwikkelingsmethode’ geanalyseerd kan worden, is onderwerp van dit onderzoek. Het vertrekpunt hierbij is dat de ontwikkelingsmethode een vorm van interactie tussen partijen is.


Analysevariabelen

Analyse (on)balans

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


-



Benodigde middelen



Figuur 2.7: startmodel voor analyse gebiedsontwikkeling

In dit onderzoek staat de zoektocht naar de variabele(n) waarmee de ontwikkelingsmethode geanalyseerd kan worden centraal. Het vertrekpunt hierbij is dat de ontwikkelingsmethode een vorm van interactie tussen partijen is. Het volgende hoofdstuk behandelt het begrip interactie en de vraag hoe interactie tussen partijen tot stand komt en gestuurd wordt. Er wordt gekeken welk besturingsmechanisme past bij de vorm van interactie uit de praktijk van gebiedsontwikkeling. Daarnaast worden ook de basisprincipes van interactie uiteengezet.

13


14


Hoofdstuk 3

Theorie interactie tussen partijen

Dit hoofdstuk bevat deel I van het onderzoek: de theorie over interactie tussen partijen. Omdat interactie tussen partijen de kern is van gebiedsontwikkeling, is het relevant om te onderzoeken wat de theorie zegt over interactie en de sturing daarvan. De reden waarom mensen samenwerken en de basisprincipes van samenwerking worden behandeld. Ook komen de verschillende besturingsmechanismen uit de wetenschappelijke literatuur aan bod, waarna gekeken wordt welk besturingsmechanisme passend is bij gebiedsontwikkeling.






Zoals gezegd is gebiedsontwikkeling een complex interactieproces, tussen een veelheid van actoren, over de inzet van middelen. Partijen hebben elkaar nodig om een gebied te kunnen ontwikkelen. Geen enkele partij heeft alle middelen in handen om onafhankelijk van andere partijen een gebied te kunnen ontwikkelen. Partijen zijn wederzijds afhankelijk van elkaar voor wat betreft inzet van benodigde middelen voor de gebiedsontwikkeling. Door deze wederzijdse afhankelijkheid gaan partijen samenwerken om een gebied te kunnen ontwikkelen. Het inzetten van middelen door verschillende partijen, ten behoeve van de ontwikkeling van een gebied kan je zien als transacties tussen partijen. Partijen ruilen middelen voor andere ‘zaken’. Dit kan heel concreet zijn; een aannemer levert een dienst en krijgt er financiële middelen voor terug. Maar het kan ook een ruil zijn die niet direct zichtbaar is; een overheid zet kennis in en krijgt daar aan het einde van de gebiedsontwikkeling ‘natuur’ voor terug. Het interactieproces bij gebiedsontwikkeling gaat over transacties: wie zet welk middel in en wat krijgt diegene daarvoor terug. Over transacties is veel geschreven in de wetenschappelijke literatuur. Door de theorie van transacties nader te bekijken, wordt het mogelijk de interactie tussen partijen en de motivatie van partijen tot samenwerking in gebiedsontwikkelingsprocessen, te verklaren. Een verklaring van het ‘hoe’ van de interactie tussen partijen bij het ontwikkelen van een gebied is de basis voor het ontwikkelen van een methode om gebiedsontwikkelingsprocessen te kunnen analyseren en uiteindelijk te kunnen sturen. gebiedsontwikkeling = interactieproces over inzet middelen inzet middelen door partijen = transactie tussen partijen interactie binnen een gebiedsontwikkeling = proces van transacties tussen partijen

15


Hoe werkt het mechanisme van transacties theoretisch? Waarom gaan partijen transacties aan en hoe wordt het proces van transacties gereguleerd? Deze vragen komen in deze paragraaf aan de orde.

3.1

Regulering van transacties

3.1.1 Besturingsmechanismen Onze samenleving (het woord zegt het al) is niet die van een eenzame mens op een onbewoond eiland. We leven in een samenleving met vele andere mensen. Dat heeft als voordeel dat andere mensen in het bezit kunnen zijn van middelen die jij niet hebt, maar wel zou willen hebben en andersom. Het gevolg hiervan is dat mensen gaan ruilen. Met andere woorden, mensen gaan transacties aan met elkaar. Het aangaan van transacties brengt kosten met zich mee, zogenaamde transactiekosten. Er zijn verschillende mechanismen om het aangaan van transacties te reguleren, in goede banen te leiden, te sturen en daarmee de transactiekosten te verminderen. Deze mechanismen worden in dit onderzoek aangeduid met het begrip ‘besturingsmechanisme’. Marktmechanisme De neo-klassieke economische theorie hangt het beeld van de besluitvormer als ‘homoeconomicus’ aan, die op basis van perfecte kennis van eigen voorkeuren en van alle mogelijke alternatieven om die voorkeuren te realiseren, een optimale beslissing neemt. De homo-economicus is alwetend en volledig rationeel. Het gevolg hiervan is dat mensen precies weten waar ze voor welke prijs wat kunnen ruilen. In dat geval is de markt het perfecte middel om transacties te reguleren: vraag en aanbod zijn bekend en zijn altijd in evenwicht. De marktwijze van aansturing draait om contractuele relaties en eigendomsrechten (Lowndes en Skelsher, 1998). Relaties tussen partijen worden gestuurd door het prijsmechanisme. Op het moment dat een conflict dreigt, wordt er onderhandeld over de prijs of wordt de gang naar de rechter gemaakt. Actoren zijn relatief onafhankelijk van elkaar en flexibel in het aangaan van allianties met andere partijen. Er is weinig commitment en samenwerking in een marksituatie. Het uitgangspunt van de neo-klassieke economen, de volledig rationele mens, is echter niet reëel. Herbert Simon (1957) brak met de ‘homo-economicus’. Simon introduceerde het begrip ‘bounded rationality’: ‘because of the limit of human intellective capacities in comparison with the complexities of the problems that individuals and organizations face, rational behavior calls for simplified models that capture the main features of a problem without capturing all its complexities’ (Simon, 1957, p. 137-138). Beperkte rationaliteit betekent dus dat beslissers over beperkte rationaliteit beschikken met betrekking tot alternatieve oplossingen en hun respectievelijke kennis. Mensen zijn beperkt rationeel en ontberen alle kennis en kunde. Hierdoor werkt de markt, zoals bedoeld in de neo-klassieke theorie, niet optimaal. Hiërarchisch mechanisme De Institutionele theorie veronderstelt dat niet alleen marktprikkels maar vooral instituties bepalend zijn voor het economisch handelen van actoren. De institutionele theorie kent verschillende benaderingen. In dit kader is vooral de transactiekostenbenadering van belang om de transacties binnen een gebiedsontwikkelingsproces theoretisch te kunnen verklaren.

16


Transactiekostenbenadering Ronald Coase heeft in de jaren 30 verklaard waarom er hiërarchische organisaties bestaan (Coase, (1937)). Coase constateert dat aan het gebruik van het marktmechanisme aanzienlijke kosten verbonden kunnen zijn: de kosten van het opsporen van de relevante prijzen, de kosten van onderhandeling en contractspecificatie. Bovendien zijn er omstandigheden waarin het moeilijk of zelfs onmogelijk is om tot een volledig gespecificeerd contract te komen dat als basis voor een markttransactie kan dienen. Coase (1937) verklaart de organisatie als een institutionele oplossing om de kosten, verbonden aan het prijsmechanisme, te ontlopen en om bepaalde contracten te realiseren die niet gemakkelijk tot stand zouden komen in een marktrelatie. Een hiërarchische organisatie wordt opgevat als alternatieve vorm van coördinatie. Coase gaat ervan uit dat binnen de organisatie de allocatie van middelen bepaald wordt door gezag in plaats van door het prijsmechanisme. Hoewel Coase in 1937 al schreef over de kosten die verbonden zijn aan het marktmechanisme, is de term ‘transactiekosten’ pas in de jaren 70 van de vorige eeuw geïntroduceerd. Omdat de mens beperkt rationeel is, heeft zij niet de mogelijkheid volledig geïnformeerd te zijn over alles. Dit betekent dat mensen altijd informatietekorten hebben en dat levert onzekerheid op bij het aangaan van transacties. Elke transactie levert risico en onzekerheid op. Het beperken hiervan levert kosten op die met de transactie samenhangen, de transactiekosten. Transactiekosten zijn alle kosten die ontstaan indien een economie het niveau ontstijgt van de eenzame mens op een onbewoond eiland, de Robinson Crusoe economie van Cheung (1998). Het zijn alle kosten die gemaakt worden om tot samenwerking te komen. Transactiekosten zijn onder meer: informatiekosten, risico, opportuniteit, onderhandelingskosten, contractkosten, controlekosten en garantiekosten. Williamson (1985) geeft in zijn transactiekostentheorie aan dat de mens niet alleen beperkt rationeel, maar ook opportunistisch, is. Mensen jagen eigenbelang na en schrikken desnoods niet terug voor oneerlijkheid en bedrog. De onoverzichtelijkheid van en de onzekerheid op de markt, maken het voor de ondernemer moeilijk een beleid uit te stippelen, gebaseerd op deze onzekere marktverwachtingen. In die situatie kan de ondernemer overwegen een markttransactie te vervangen door een organisatietransactie. Met andere woorden, er wordt geen gebruik gemaakt van de externe markt maar daarvoor in de plaats wordt ervoor gekozen de eigen organisatie in te schakelen. Het gaat om de vraag ‘zelf produceren’ of ‘uitbesteden’. Wanneer het marktmechanisme niet werkt om transacties te reguleren dan is de hiërarchische vorm van regulatie van transacties binnen de grenzen van een afzonderlijke onderneming een levensvatbaar, efficiënter alternatief. Organisaties zijn machtige middelen om onzekerheid te reduceren (Williamson, 1985). Hiërarchische aansturingsystemen worden gekenmerkt door een centrale autoriteit met afhankelijke ondergeschikten. De autoriteit staat bovenaan een hiërarchische structuur, beschikt over een overdaad aan machtsmiddelen, is vrij in de keuze van haar partners en geeft leiding op basis van bureaucratische routines (Lowndes en Skelsher, 1998). Netwerkmechanisme Uit de neo-klassieke theorie en de institutionele theorie valt op te maken dat transacties worden gereguleerd via of het marktmechanisme of het hiërarchisch mechanisme. Aan de ene kant worden transacties via het prijsmechanisme op de markt gereguleerd, aan de andere kant wordt werk niet ingekocht op de open markt maar door een hiërarchische organisatie zelf gemaakt. 17


Thorelli (1986) geeft aan dat tussen het marktmechanisme en het hiërarchisch mechanisme het ‘netwerkmechanisme’ bestaat. De hele economie kan volgens hem gezien worden als een netwerk van verschillende organisaties. Organisaties zien samenwerkingsvormen tussen organisaties (netwerk arrangements) als een alternatief om transactiekosten te verminderen (Thorelli, 1986). Samenwerking tussen organisaties komt ten goede aan de effectiviteit, efficiëntie en risicoreductie en vermindert daarmee transactiekosten. Pennen (2005) schrijft dat de hiërarchie als besturingsmechanisme, juist in een complex proces als stedelijke herontwikkeling, niet werkt. Het idee van een ‘lonely organization’ die geheel geïsoleerd opereert is achterhaald (Miles and Snow, 1986; Alter and Hage, 1993). En ook het idee dat een organisatie aan de top van de sociale piramide staat, is achterhaald. De mogelijkheid om samenwerking te sturen vanuit één centrum is verminderd (Hanf and Scharpf, 1978; Rhodes, 1997). Bij een complex proces als een gebiedsontwikkeling zijn organisaties wederzijds afhankelijk van elkaar in het bereiken van hun doelen. Organisaties hebben verschillende middelen, die nodig zijn voor het ontwikkelen van een gebied. De macht tussen de organisaties is niet hiërarchisch verdeeld maar gelijkwaardig over verschillende partijen. Het netwerkmechanisme komt voort uit het idee dat actoren complementaire interesses hebben (Lowndes & Skelcher, 1998). Er is sprake van afhankelijkheid, vertrouwen, loyaliteit en wederkerigheid. Waar actoren in een marktomgeving vrij eenvoudig met alternatieve partners kunnen samenwerken, zijn in netwerken actoren meer gedwongen om met specifieke partners coalities aan te gaan, zij zijn wederkerig afhankelijk. 3.1.2 Samenvattend drie besturingsmechanismen markt, hiërarchie en netwerk Omdat we leven in een samenleving waarin verschillende partijen, verschillende middelen hebben, vinden er transacties plaats tussen partijen. Om deze transacties te kunnen reguleren zijn er drie soorten mechanismen: via de markt, via een hiërarchie en via een netwerk. In een marktsituatie worden transacties gestuurd door het prijsmechanisme. Omdat mensen niet volledig rationeel zijn, bestaat de perfecte markt, uit de neoklassieke theorie, niet. Volgens Coase kost de markt, als sturingsmiddel van transacties, te veel. Omdat de mens beperkt rationeel is, zouden er heel veel kosten gemaakt moeten worden om te weten dat een transactie de juiste transactie is. De institutionele theorie verklaart het bestaan van organisaties en instituties uit het feit dat de kosten voor het doen van een juiste transactie op de markt te groot zijn, doordat mensen beperkt rationeel en opportunistisch zijn. Het tweede sturingsmechanisme voor het aangaan van transacties is daarmee de hiërarchie. Transactiekosten worden verminderd door binnen één organisatie zelf producten te maken. Sturing in een hiërarchie vindt plaats door een centrale autoriteit. Het is echter niet zo dat organisaties geheel op zichzelf kunnen opereren. Samenwerking tussen organisaties levert voordelen op en kan ook transactiekosten verminderen. De derde methode om transactie te kunnen reguleren is via het netwerk. In een netwerk werken partijen samen en wisselen middelen uit. Transactiekosten als informatiekosten, risico, opportuniteit, onderhandelingskosten, contractkosten, controlekosten en garantiekosten worden door het bestaan van het netwerk verminderd.

18


De drie besturingsmechanismen markt, hiërarchie en netwerk zijn door Powell (1991, p. 269) in een overzichtelijke tabel gezet. Normative basis Means of communication Methods of conflict resolution Degree of flexibility Amount of commitment among the parties Tone or climate Actor preferences or choices

Markt Contract Property rights Prices Haggling Resort to courts High Low

Hiërarchie Employment relationship Routines Administrative fiat Low Medium

Precision and or suspicion Independent

Formal, bureaucratic Dependent

Netwerk Complementary strengths Relational Norm of supervision reciprocity – reputational concerns Medium High Open-ended, mutual benefits Interdependent

Tabel 3.1: eigenschappen van verschillende besturingsmechanismen (Powell, 1991, p. 269)

3.1.3 Besturingsmechanisme passend bij gebiedsontwikkeling Van de drie besturingsvormen markt, hiërarchie en netwerk, is het netwerk het meest toepasselijk voor het ontwikkelen van gebieden. In hoofdstuk 2 is gebiedsontwikkeling gedefinieerd als een complex interactieproces, tussen een veelheid aan actoren die overeenstemming moeten bereiken, over de inzet van middelen om een samenhangend gebied te kunnen ontwikkelen. Aan het begin van dit hoofdstuk is aangegeven dat de inzet van middelen door de verschillende partijen gelijk is aan transacties tussen partijen. De interactie in een gebiedsontwikkelingsproces is gelijk aan een proces van transacties tussen partijen. Kenmerkend voor het soort transacties in een gebiedsontwikkelingsproces is de wederzijdse afhankelijkheid van partijen bij deze transacties. De ontwikkeling van een gebied is afhankelijk van de bereidheid van partijen om hun middelen in te zetten voor de gebiedsontwikkeling. Door de wederzijdse afhankelijkheid zijn partijen genoodzaakt samen te werken, om de ontwikkeling van een gebied mogelijk te maken. Deze samenwerking vindt plaats in een netwerk. De transacties tussen partijen worden gereguleerd door dit netwerk. Door het netwerk worden de transactiekosten verminderd. De onzekerheid wordt verminderd, het risico op opportunistisch gedrag wordt verminderd, informatiekosten worden verminderd, enzovoort. In hoofdstuk 4 zal de netwerkbenadering als besturingsmechanisme voor gebiedsontwikkeling verder behandeld worden. Door de netwerkbenadering aan te passen aan gebiedsontwikkeling kan een model ontwikkeld worden om gebiedsontwikkelingen te kunnen analyseren. Vervolgens zal duidelijk worden met welke instrumenten een procesmanager gebiedsontwikkelingen kan sturen.

19


3.2

Basisprincipes van samenwerking

In de vorige paragraaf is uiteengezet hoe transacties gereguleerd kunnen worden. Deze uiteenzetting heeft niet alleen drie besturingsmechanismen opgeleverd, maar ook een aantal theoretische basisprincipes van samenwerking. In deze paragraaf worden deze basisprincipes nader bekeken. Beperkte rationaliteit De mens is beperkt rationeel. Simon (1957) heeft dit begrip geïntroduceerd en brak hiermee met de veronderstelling van neo-klassieke economen dat de mens volledig rationeel zou zijn. In een ideaal rationeel proces kan een besluitnemer alle mogelijke handelwijzen, in alle omstandigheden, op de mogelijke gevolgen van dit handelen, beoordelen. Op grond van deze beoordeling wordt de handelwijze met de gunstigste uitkomst geselecteerd en in gang gezet. In de praktijk wordt niet aan de randvoorwaarden voldaan voor zuiver rationele besluitvorming. De gelimiteerde intelligentie van een mens zorgt ervoor dat niet alle (mogelijke) gevolgen van een handelwijze voorzien kunnen worden, of dat niet alle potentiële alternatieven om te handelen betrokken worden in de beoordeling. Daarnaast kunnen ook factoren van buitenaf de rationaliteit van besluiten nadelig beïnvloeden, zoals een beperkte tijd of de hiërarchie in een organisatie. De uitkomst van het besluitvormingsproces is daarom niet de meest rationele keuze, maar een beperkt rationele keuze. Wat betekent de beperkte rationaliteit van een mens voor samenwerking? Twee basisprincipes uit de theorie van Simon (1957) zijn belangrijk voor het vervolg van dit onderzoek. ‘Satisficing’ Het begrip acceptabele oplossingen (origineel: satisficing solutions) komt voort uit de psychologie van de mens (Wikipedia). Zodra een keuzemogelijkheid is gevonden met een acceptabele uitkomst, zal het besluitvormingsproces worden afgebroken. Latere alternatieven zullen niet meer worden beoordeeld en uitgesloten worden van het besluitvormingsproces. De kans bestaat dat een van de aldus verworpen alternatieven, een gunstiger uitkomst zou hebben opgeleverd. Onzekerheidsvermijding Beperkte rationaliteit levert onzekerheid op. Het is menselijk om vervolgens onzekerheid te vermijden. Mensen zijn niet snel geneigd acties te ondernemen die gebaseerd zijn op een onzekere toekomst. Opportunisme Williamson (1985) veronderstelt dat de mens van nature opportunistisch is. Opportunisme is meer dan het streven naar eigen belang: opportunisme is de neiging om alle kansen te benutten om meer uit een ruil te slepen, zelfs wanneer de handelingen die hiervoor nodig zijn niet eerlijk of onethisch zijn. "It is self-interest seeking with guile: agents who are skilled at dissembling realize transactional advantages. Economic man ... is thus a more subtle and devious creature than the usual self-interest seeking assumption reveals" (Willamson, 1985, p.255). Williamson beschouwt opportunisme als een fundamenteel kenmerk van menselijk handelen. De veronderstelling van Williamson, dat de mens opportunistisch is, gaat ver. Maar een belangrijk uitgangspunt, bij interactie tussen mensen, is in ieder geval dat mensen hun eigen belang na te streven.

20


Motivaties economisch handelen Albert Benschop (Benschop, 1994-1997) behandelt vier motivaties van economisch handelen die belangrijk zijn om te onthouden bij het analyseren van interactieprocessen bij gebiedsontwikkeling. Traditionele motivatie van handelen Door het traditioneel of historische bewustzijn van mensen handelen zij volgens specifieke gewoonten. Deze gewoonten kunnen ontstaan zijn in de loop van de geschiedenis van hun eigen afdeling, bedrijf, sector, beroep of sociale klasse. Mensen handelen meestal zoals zij al eerder handelden, onder gelijksoortige omstandigheden, zonder dat zij daarbij bewuste keuzes maken tussen alternatieve handelingsopties. Affectieve motivatie van handelen Vanwege hun solidair bewustzijn handelen mensen op basis van bepaalde gemeenschapsof saamhorigheidsgevoelens. Mensen kunnen uit solidariteit met iemand of een groep op een bepaalde manier handelen. Normatieve motivatie van handelen Door hun morele bewustzijn, handelen mensen volgens gedeelde waardepatronen, waarderingen en in het bijzonder voor gedeelde rechtvaardigheidsnormen. Strategische motivatie van handelen Door een strategisch bewustzijn zijn mensen zich bewust van hun eigen doelen en belangen en de doelen en belangen van anderen. Strategisch handelen is handelen dat gericht is op de realisatie van eigen doelen. Economische actoren oriënteren zich in eerste instantie op de optimalisatie of maximalisatie van het eigen voordeel of nut, dat wil zeggen van het eigenbelang.

3.3

Conclusie

Van de drie besturingsvormen markt, hiërarchie en netwerk, is het netwerk het meest toepasselijk voor het ontwikkelen van gebieden. Het netwerk bepaalt de handelingsvrijheid van actoren in een gebiedsontwikkeling. De handelingsvrijheid van actoren wordt daarnaast ook beïnvloed door de volgende principes: -

mens is beperkt rationeel mens gaat voor acceptabele oplossing mens wil onzekerheid vermijden mens is opportunistisch, of in ieder geval, mens streeft eigen belang na mens handelt uit gewoonte mens handelt uit solidariteit mens handelt uit legitimiteit mens handelt strategisch om eigen belang na te streven

21


Dit hoofdstuk startte met het uitgangspunt dat de ontwikkelingsmethode van gebiedsontwikkeling een vorm van interactie tussen partijen is. Vervolgens is gebleken dat de interacties in een gebiedsontwikkelingsproces gereguleerd worden door het netwerk gebiedsontwikkeling. Hiermee is de zoektocht naar de analysevariabele(n), waarmee de ontwikkelingsmethode geanalyseerd kan worden, een stap verder: de ontwikkelingsmethode is interactie in een netwerk. In het volgende hoofdstuk wordt de theorie over netwerken behandeld. Deze theorie wordt vervolgens gekoppeld aan de praktijk van gebiedsontwikkeling.


Analysevariabelen

Analyse (on)balans

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


-



Benodigde middelen

Ontwikkelingsmethode = Interactie in een NETWERK


Figuur 3.2: ontwikkelingsmethode = interactie in een netwerk

22


Hoofdstuk 4 Theorie interactie specifiek voor praktijk gebiedsontwikkeling In dit onderzoek staat de zoektocht naar de variabele(n), waarmee het element ‘ontwikkelingsmethode’ van gebiedsontwikkeling geanalyseerd kan worden, centraal. Het vertrekpunt hierbij is dat de ontwikkelingsmethode een vorm van interactie tussen partijen is. Daarom is in onderzoeksdeel I de theorie van interactie tussen partijen nader bekeken (hoofdstuk 3). Hieruit is gebleken dat de interactie tussen partijen bij het ontwikkelen van een gebied plaatsvindt in een netwerk en dat het netwerk de manier is om de transacties bij een gebiedsontwikkeling te reguleren. Deel II van het onderzoek komt aan de orde in dit hoofdstuk. Hierin wordt het netwerk als besturingsmechanisme uitgewerkt en wordt gekeken met welke variabelen een netwerk te typeren is. Vervolgens wordt deze theorie gekoppeld aan de praktijk van gebiedsontwikkeling: het netwerk gebiedsontwikkeling wordt getypeerd.






4.1

Netwerkstructuur als besturingsmechanisme voor gebiedsontwikkeling

In hoofdstuk 3 is geconcludeerd dat de besturingsvorm van een netwerk het meest passend is bij het ontwikkelen van gebieden. Het netwerk is de manier waarop de transacties, die tussen de partijen tijdens het ontwikkelen van een gebied plaatsvinden, gereguleerd worden. 4.1.1 Netwerk Volgens het woordenboek Van Dale is een netwerk ‘een op een net gelijkend geheel’. In dit onderzoek gaat het om een specifiek soort netwerk, namelijk een ‘sociaal netwerk’. Wikipedia definieert een sociaal netwerk als volgt: ‘a social network is a social structure made up of individuals (or organizations) called "nodes", which are tied (connected) by one or more specific types of interdependency, such as friendship, kinship, common interest, financial exchange, dislike, sexual relationships, or relationships of beliefs, knowledge or prestige.’ Zoals in hoofdstuk 3 al beschreven, geeft Thorelli (1986) aan dat de hele economie een netwerk van verschillende organisaties is. Thorelli (1986) geeft aan dat een netwerk gezien kan worden als ’consisting of 'nodes' or ‘positions’ (occupied by firms, households, strategic business units inside a diversified concern, trade associations and other types of organizations) and ‘links’ manifested by interaction between the positions.

23


Met andere woorden, een netwerk is een geheel van knooppunten en relaties tussen die knooppunten. Omdat dit onderzoek gaat over een ‘sociaal netwerk’ zijn de knooppunten actoren die met elkaar verbonden zijn via relaties. Een actor is een object in een object-georiënteerd systeem dat een eenheid voorstelt die een bepaald gedrag vertoont (Wikipedia). In het kader van dit onderzoek is een actor een handelende eenheid in een gebiedsontwikkeling. Er bestaan actoren op verschillende niveaus. Een actor kan een persoon zijn maar kan ook een team zijn, een afdeling, een college van B&W, een gemeenteraad, een organisatie, enzovoort. Actoren en hun relaties bestaan niet zomaar in het luchtledige. Er bestaat een bepaalde context waarin het netwerk zich bevindt. Deze context bestaat uit formele en informele regels die binnen het netwerk gelden, maar ook uit regels die van buitenaf invloed hebben op het netwerk.

actor relatie / interactie

context

Figuur 4.2: een netwerk

4.1.2 Netwerk als besturingsmechanisme Theorieën over het netwerk als besturingsmechanisme zijn in de literatuur vooral te vinden in de beleidswetenschap, bij het analyseren van de totstandkoming van beleid. De netwerkbenadering uit de beleidswetenschap vindt zijn oorsprong in de procesbenadering die in het begin van de jaren zeventig zijn intrede deed (Klijn & Koppenjan, 1997). In de theorieën die horen bij de procesbenadering, is beleid een resultante van een interactie tussen een veelheid van actoren. Beleidsprocessen kenmerken zich door conflicterende belangen en probleemdefinities, en zijn dynamisch en onvoorspelbaar. Naast de procesbenadering is ook de interorganisatietheorie een inspiratiebron voor de netwerkbenadering (Klijn & Koppenjan, 1997). Volgens de interorganisatietheorie bestaat de omgeving van een organisatie uit andere organisaties [vergelijk Thorelli, 1986]. Organisaties moeten om te overleven middelen van andere organisaties verkrijgen. Deze middelen verkrijgen ze door ruilprocessen met die andere organisaties aan te gaan. Deze ruilprocessen creëren netwerken van relaties tussen organisaties. Zo ontstaan stabiele ruilrelaties die essentieel zijn voor voortbestaan van een organisatie (Klijn, Koppenjan, & Termeer, 1993, p. 231). Samenwerking Centraal in de beleidsnetwerkbenadering staat, net als bij gebiedsontwikkeling, het samenwerkingsprobleem. Het uitgangspunt is dat beleid, gezien de afhankelijkheid van actoren van elkaars middelen, alleen tot stand komt als die actoren hun middelen ook daadwerkelijk beschikbaar stellen (Klijn & Koppenjan, 1997). Omdat samenwerking en afstemming van doelen en belangen meestal niet vanzelf plaatsvindt, is sturing van processen binnen een netwerk noodzakelijk. Deze sturingsstrategiën, netwerkmanagement genoemd, zijn er in eerste instantie op gericht om samenwerking tussen de betrokken actoren te bevorderen. 24


Beleidsnetwerken kunnen gezien worden als een set van instituten/ regels die de handelingsvrijheid van actoren beperken. Het netwerk is daarbij het besturingsmechanisme dat de transacties reguleert. Dit gaat als volgt in zijn werk: Beleid komt tot stand komt in complexe interactieprocessen tussen een groot aantal actoren (Klijn & Koppenjan, 1997). Die actoren zijn wederzijds afhankelijk van elkaar. Voor het bereiken van hun doelen hebben actoren namelijk middelen nodig die in het bezit zijn van andere actoren. Denk hierbij aan middelen zoals bevoegdheden, status, legitimatie, kennis, informatie en geld binnen een netwerk (Benson 1978, Aldrich 1979). Door de wederzijdse afhankelijkheid zijn de actoren in een netwerk genoodzaakt met elkaar samen te werken. Door deze samenwerking ontstaan patronen van sociale relaties, vaste interactiepatronen. Kenmerkend voor de interactiepatronen tussen actoren is de beperkte substitueerbaarheid van middelen. Gemeenten zijn afhankelijk van corporaties en omgekeerd en beiden kunnen middelen die de ander bezit, niet zo maar op een andere manier verkrijgen. Hierdoor krijgen de interactiepatronen een zekere duurzaamheid (Klijn & Koppenjan, 1997, p. 148). Er ontwikkelen zich regels die het gedrag van actoren gaan reguleren en middelenverdelingen die de interacties binnen de netwerken beïnvloeden. De zo ontstane netwerken vormen een context waarbinnen actoren strategisch handelen en waarbij zij bij dat handelen stuiten op andere strategisch handelende actoren. Elke actor heeft zijn eigen belang en daarnaast handelen actoren op basis van beelden en interpretaties, die zij zich in de loop der tijd eigen hebben gemaakt. Percepties zijn definities of beelden van de werkelijkheid op basis waarvan actoren hun handelen en dat van andere actoren, zin geven en evalueren (Weick 1979, Termeer en Van Twist 1991). De transactiekosten als informatiekosten, risico, opportuniteit, onderhandelingskosten, contractkosten, controlekosten en garantiekosten worden door het bestaan van het netwerk verminderd.

4.2

Typeren van netwerken

De ontwikkelingsmethode gebiedsontwikkeling is interactie tussen partijen in een netwerk. Om de ontwikkelingsmethode te analyseren is het daarom van belang het netwerk van partijen te analyseren. In deze paragraaf wordt eerst bepaald met welke variabelen een netwerk in algemene zin getypeerd kan worden. Vervolgens wordt het specifieke netwerk van gebiedsontwikkeling getypeerd. Dit is van belang om in een volgende stap het netwerk gebiedsontwikkeling te kunnen analyseren. 4.2.1 Typering netwerken in bestaande literatuur Verschillende auteurs hebben verschillende definities van een netwerk en gebruiken verschillende variabelen om een netwerk te typeren. Typering Klijn, Koppenjan & Termeer Klijn, Koppenjan en Termeer omschrijven een netwerk als volgt: ‘min of meer duurzame patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren die zich formeren rondom beleidsproblemen of clusters van middelen en die worden gevormd, in stand gehouden en veranderd door reeksten van spelen’ (Klijn, Koppenjan, & Termeer, 1993, p.231).

25


Voor het beïnvloeden van een netwerk zien deze auteurs vier aangrijpingspunten: 1. actoren De betrokken actoren zijn volgens Klijn, Koppenjan en Termeer als het ware de ‘spelers’ in het spel. Hun inzet in het spel is het bereiken van bepaalde doelen. 2. middelen Actoren zijn in het bezit van bepaalde middelen. De macht van actoren in het spel wordt bepaald door de combinatie van de middelen die ze potentieel kunnen mobiliseren, gecombineerd met hun strategische vaardigheden om deze middelen in een concreet spel aan te wenden (Klijn, Koppenjan, & Termeer, 1993, p. 233). 3. regels Regels zijn generaliseerbare procedures die worden toepast in spelen. Deze procedures reguleren de afzonderlijke spelen binnen het netwerk zonder deze strikt te bepalen. Regels reguleren gedragingen van actoren (Klijn, Koppenjan, & Termeer, 1993, p. 232). 4. percepties Percepties zijn definities van beelden van de werkelijkheid op basis waarvan actoren hun handelen en dat van andere actoren zin geven en evalueren (Weick 1979, Termeer en Van Twist, 1991). Op basis van hun percepties kiezen actoren om te participeren in bepaalde spelen binnen het netwerk, kiezen zij welke doelen zij in die spelen denken te realiseren, en kiezen zij voor verschillende strategieën in spelen (Klijn, Koppenjan, & Termeer, 1993, p. 232). Typering Rhodes & Marsh Rhodes en Marsh (1992) definieren een ‘policy network’ als: ‘a cluster or complex of organizations connected to each other by resource dependencies and distinguished from other clusters or complexes by breaks in the structure of resources dependencies’ (Rhodes & Marsh, 1992, p. 182). Rhodes en Marsh typeren verschillende soorten netwerken op basis van de volgende variabelen (Rhodes & Marsh, 1992, p. 187): 1. Memberships: a. Number of participants b. Types of interests 2. Integration: a. Frequency of interaction b. Continuity c. Consensus 3. Resources a. Distribution of resources (within network) b. Distribution of resources (within participating organization) 4. Power Elementen macht en vertrouwen Over de variabele ‘macht’ zegt Thorelli (1986) het volgende: ‘power is the central concept in network analysis’. Macht is het vermogen om beslissingen van andere actoren te beïnvloeden. Het louter bestaan van macht is voldoende om anderen afhankelijk te maken. De term ‘beïnvloeden’ wordt gebruikt om aan te geven dat macht iets is dat bewust uitgeoefend kan worden. Macht is in een netwerk geen eenzijdig bezit, er is sprake van wederzijdse afhankelijkheid. De vraag is, of macht op zichzelf een variabele is van een netwerk. Macht komt voort uit iets, namelijk uit de middelen die een actor bezit. Macht is een gevolg van het bezit van cruciale middelen (geld, status, legitimiteit enz.). Het concept macht zal daarom in dit onderzoek niet apart als variabele van een netwerk worden opgenomen. 26


Volgens Thorelli (1986) is ‘vertrouwen’ het nichtje van ‘macht’. Vertrouwen wordt gedefinieerd als ‘an assumption or reliance on the part of A that if either A or B encounters a problem in the fulfillment of his implicit or explicit transactional obligations, B may be counted on to do what A would do if B's resources were at A's disposal’ (Thorelli, 1986, p. 38). Ook Klijn (2002) beschouwt ‘vertrouwen’ als een element dat een rol speelt binnen een netwerk. Klijn geeft aan dat in de literatuur over interacties in netwerken, wordt benadrukt dat coördinatie via netwerken sterk steunt op vertrouwen. Dit in tegenstelling tot marktcoördinatie die steunt op individueel eigenbelang en hiërarchische coördinatie die steunt op autoriteit en regels (Klijn, 2002, p. 260). In een complexe netwerksamenleving kan vertrouwen een houvast bieden voor het nemen van beslissingen rond samenwerking. Klijn splitst zijn definitie van vertrouwen op in drie delen (Klijn, 2002, p. 271): - ‘stabiele perceptie bij een actor A over de intenties van een andere actor B; vertrouwen is dus de perceptie van een actor en geen handeling of een keuze van een actor’; - ‘de verwachting bij een actor A dat een andere actor B zich zal onthouden van opportunistisch gedrag als de mogelijkheid zich voordoet’; - ‘vertrouwen is gerelateerd aan onzekerheid; bij vertrouwen moet tenminste zekerheid bestaan over het gedrag van de partner in een onbekende of toekomstige situatie’. Context netwerk Interacties tussen actoren in netwerken spelen zich niet af in het luchtledige. De interacties vinden plaats in een bepaalde context. Klijn (1996) geeft aan dat er zogenaamde ‘regels‘ zijn die de context voor handelen in een netwerk bepalen. Klijn (1996) onderscheidt twee typen regels: interactieregels en arenaregels. Interactieregels zijn regels die de spelinteracties reguleren. Dit zijn regels die specificeren wat wel en niet is toegestaan in spelen tussen actoren. Arenaregels zijn regels die de spelsetting reguleren. Dit zijn regels die specificeren van welk type spel en netwerk er in een concreet geval sprake is. De context van een netwerk bestaat uit formele en informele regels. De regels die Klijn gedefinieerd heeft, kunnen zowel formeel gemaakt zijn als informeel gelden. De context van een netwerk is nog niet helemaal volledig met de door Klijn gedefinieerde regels. Het spel dat gespeeld wordt in een netwerk heeft namelijk ook te maken met een wettelijk kader. In dit onderzoek is het belangrijk om ook wettelijke regels als variabele te definiëren. Wettelijke regels zullen namelijk de spelen in een netwerk beïnvloeden. 4.2.2 Typering netwerken in dit onderzoek Hoewel de verschillende auteurs elk hun eigen manier hebben om netwerken te beschrijven, zie je overeenkomsten in de variabelen waarmee zij netwerken beschrijven. De typering van Rhodes en Marsh lijkt het meest volledig. In dit onderzoek zal de typering van Rhodes en Marsh gebruikt worden als basis voor de variabelen om een netwerk te typeren. Alleen de variabele ‘macht’ is niet apart opgenomen. Verondersteld is dat macht een resultante is van het bezit van middelen. De basis van Rhodes en Marsh wordt vervolgens aangevuld met variabelen van Klijn, Koppenjan & Termeer, Thorelli en Klijn.

27


1. actoren a. aantal actoren b. belangen van actoren c. percepties actoren 2. relaties tussen actoren a. frequentie interacties b. continuïteit van interacties c. consensus onder actoren 3. middelen a. verdeling van middelen onder actoren in het netwerk 4. vertrouwen van actoren 5. regels binnen het netwerk a. formele regels (vastgesteld binnen het netwerk en wettelijk vastgesteld buiten het netwerk) b. informele regels Figuur 4.3: variabelen om netwerken te typeren

4.2.3 Typering netwerk specifiek voor gebiedsontwikkeling en actor gemeente Het besturingsmechanisme voor de interactie tussen partijen bij het ontwikkelen van een gebied, is een netwerk. De ontwikkelingsmethode is interactie tussen partijen in een netwerk. Een netwerk is nu in algemene zin getypeerd: - actoren (aantal actoren, belangen van actoren, percepties actoren) - relaties tussen actoren (frequentie interacties, continuïteit van interacties, consensus onder actoren) - middelen (verdeling van middelen onder actoren in het netwerk) - vertrouwen van actoren - regels binnen het netwerk (formele regels en informele regels) Wat voor type netwerk is gebiedsontwikkeling? En welke rol en positie heeft de actor ‘gemeente’ in dit netwerk? Actor en belanghebbende in netwerk gebiedsontwikkeling Een actor is in paragraaf 4.1.1. gedefinieerd als een handelende eenheid in een gebiedsontwikkeling. In hoofdstuk 2 zijn de partijen die in het bezit zijn van middelen, nodig voor een gebiedsontwikkeling, afgebakend en beperkt tot overheid, maatschappelijke organisaties, woningcorporaties en marktpartijen. Deze partijen zijn de handelende partijen in het netwerk gebiedsontwikkeling. Met andere woorden: de actoren in het netwerk gebiedsontwikkeling zijn: overheid, maatschappelijke organisaties, woningcorporaties en marktpartijen. Dit zijn de partijen die, in interactie met elkaar, de gebiedsontwikkeling mogelijk maken. Naast actoren die handelen in de gebiedsontwikkeling, bestaan er ook belanghebbenden die in hun belang geraakt kunnen worden door de gebiedsontwikkeling. In dit onderzoek worden deze belanghebbenden niet gerekend tot het netwerk gebiedsontwikkeling. Uiteraard zijn zij wel van invloed op de gebiedsontwikkeling. Belanghebbenden behoren in dit onderzoek tot de context van het netwerk.

28


Bestuurlijke wil realisatie gebiedsontwikkeling Belangrijk voor een gebiedsontwikkeling is de ‘bestuurlijke wil’ van de partijen, en de ‘politieke wil’ van overheden, in het bijzonder, om de ontwikkeling van een gebied te realiseren. ‘Politieke wil’ is absoluut noodzakelijk om een ontwikkeling tot stand te brengen. Het is een van de thema’s van NederLandBovenWater: ‘commitment van bestuurders van publieke partijen’. Maar naast ‘politieke wil’ is ook de ‘bestuurlijke wil’ van de overige actoren in het netwerk van de gebiedsontwikkeling essentieel. Zonder de wil van de partijen en het commitment van het bestuur van de partijen, zal een gebiedsontwikkeling niet tot stand komen. Omdat de ‘bestuurlijke wil’ van de actoren cruciaal is voor de realisatie van de ontwikkeling zal de ‘bestuurlijke wil van actoren’ als aparte variabele binnen het netwerk gebiedsontwikkeling getypeerd worden. Variabelen netwerk gebiedsontwikkeling Het netwerk gebiedsontwikkeling zal hierna in algemene zin getypeerd worden. Dit gebeurt met de volgende variabelen: - actoren en hun ‘bestuurlijke wil’, belangen en percepties; - middelen nodig voor de gebiedsontwikkeling en afhankelijkheden bij die middelen; - middelenverdeling onder actoren; - vertrouwen tussen de actoren; - relaties tussen actoren; - regels binnen het netwerk. In hoofdstuk 2 is gebiedsontwikkeling gedefinieerd als een complex interactieproces, tussen een veelheid aan actoren, die overeenstemming moeten bereiken over de inzet van middelen om een samenhangend gebied te kunnen ontwikkelen. Gebleken is dat een gebiedsontwikkeling afhankelijk is van middelen en dat er partijen (lees actoren) zijn, die in het bezit zijn van deze middelen. De twee belangrijkste elementen van het netwerk gebiedsontwikkeling zijn dan ook de benodigde middelen en de actoren. Die variabelen van een netwerk zullen daarom als eerst specifiek gemaakt worden voor gebiedsontwikkeling. Vervolgens zullen de overige variabelen ook gespecificeerd worden. Omdat dit onderzoek kijkt vanuit de positie van de gemeente, zal bij het specificeren van de variabelen meteen ingezoomd worden op de positie van de gemeente. Methodologische verantwoording Zoals gezegd, wordt het netwerk gebiedsontwikkeling in deze paragraaf in algemene zin getypeerd. De variabelen waarmee het netwerk wordt getypeerd zijn gebaseerd op de literatuur over netwerken (zie paragraaf 4.2.1 en 4.2.2). De typering van het netwerk gebiedsontwikkeling is gemaakt op basis van de praktijkervaring van de auteur. Daarnaast is gebruik gemaakt van bestaande literatuur over gebiedsontwikkeling en praktijkervaring van vakspecialisten. Er is geen literatuur voorhanden waarin naar gebiedsontwikkeling gekeken wordt, door de bril van de netwerktheorie. Om deze reden was het noodzakelijk voor de auteur om zelf, geholpen door enkele vakspecialisten, met de bril van de netwerktheorie naar de praktijk van gebiedsontwikkeling, te kijken. Daar waar de bestaande literatuur over gebiedsontwikkeling specifiek in gaat op de gedefinieerde netwerkvariabelen, is de literatuur gebruikt voor de typering. Waar in deze paragraaf geen bronvermelding is opgenomen, is de tekst afkomstig van de auteur. Omdat het netwerk gebiedsontwikkeling getypeerd is op basis van praktijkervaring, is deze typering een zekere mate van subjectief. Toch is het waardevol om een beeld te vormen van het netwerk gebiedsontwikkeling.

29


Actoren in het netwerk gebiedsontwikkeling Actoren

overheid gemeente -

(provincie)

-

(centrale overheid)

-

waterschappen

bestuurlijke wil

belangen

percepties

De bestuurlijke wil van actoren om de gebiedsontwikkeling te realiseren verschilt per gebiedsontwikkeling.

Op het niveau van de actor als organisatie kan in algemene zin gezegd worden dat het belang van de organisatie gelijk is aan het beleid en de doelstelling van de organisatie.

Kenmerkend voor een gebiedsontwikkeling zijn de percepties van de actoren ‘overheid’ en ‘marktpartijen’ ten opzichte van elkaar.

De bestuurlijke wil van actoren is een belangrijke variabele om in kaart te brengen omdat het cruciaal is voor het slagen van de ontwikkeling.

maatschappelijke organisaties woningcorporaties marktpartijen (VROM, 2006, p. 63) (ontwikkelende) belegger projectontwikkelaar (ontwikkelende) bouwer particuliere grond of vastgoedeigenaren

gebiedsontwikkeling moet passen binnen gemeentelijk beleid gebiedsontwikkeling moet passen binnen provinciaal beleid gebiedsontwikkeling moet passen binnen rijksbeleid gebiedsontwikkeling moet passen binnen beleid waterschap

gebiedsontwikkeling moet bijdragen aan doelstellingen organisatie gebiedsontwikkeling moet bijdragen aan doelstellingen organisatie gebiedsontwikkeling moet financieel rendabel zijn

Perceptie publieke partijen van private partijen (Deloitte, 2008, p. 10) ‘Private partijen willen alleen geld verdienen (krenten uit de pap)’. ‘Als we die privaten binnenhalen hebben we niets meer te vertellen’. ‘We zoeken het eerst in eigen huis uit, als we er niet uitkomen dan halen we private partijen erbij om het gat financieel te dichten’. ‘Grondposities? Die worden door private partijen alleen ingenomen om de medewerking van de overheid te kopen’.

Perceptie private partijen van publieke partijen (Deloitte, 2008, p. 11): ‘Gemeenten maken nooit een keuze en stapelen ambitie op ambitie’. ‘Na vier jaar weer een nieuwe wethouder met andere ideeën en begint het circus weer opnieuw ’. ‘We worden niet gevraagd voor de inbreng van kennis en expertise maar voor de inbreng van geld voor bovenwijks/ water/ groen’. ‘Gemeenten wekken verwachtingen, beginnen aan het maken van maquettes maar hebben nog geen idee wat het kost’.

Tabel 4.1: actoren in netwerk gebiedsontwikkeling

30


Een belangrijk kenmerk van de actor gemeente is dat de gemeente een politieke organisatie is. Politiek draagvlak voor de gebiedsontwikkeling is cruciaal. actoren binnen gemeente

bestuurlijke wil

belangen

percepties

Gemeenteraad

Verschilt per gemeente

politiek draagvlak onder bevolking


College van B&W


profilering en doelen behalen binnen collegeperiode


ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor het project

projectopdracht realiseren

‘beleid mag project niet dwarsbomen’

ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor het beleid binnen de gemeente

beleid zo goed mogelijk uitvoeren

‘beleid gaat boven het belang van het project’

Tabel 4.2: actoren binnen gemeente

Er bestaat een spanningsveld tussen de regerende partijen in de gemeenteraad en de oppositie. Het collegeprogramma met bijbehorende ambities voor gebiedsontwikkelingen heeft niet vanzelfsprekend steun van alle raadsleden. Daarnaast bestaat er een spanningsveld tussen een projectopdracht en bestaand beleid. Het is niet vanzelfsprekend dat een gebiedsontwikkeling past binnen het bestaande beleid van de gemeente. De beleidsambtenaren zullen dit beleid willen uitvoeren terwijl de opdracht van de projectambtenaren is om het project te realiseren. meegekoppelde belangen

De Zeeuw wijst op het fenomeen ‘meegekoppelde belangen’. Vanuit maatschappelijk oogpunt zijn er belangen die een gebiedsontwikkeling kunnen beïnvloeden. De Zeeuw noemt de volgende meegekoppelde belangen (Zeeuw, 2007, p. 13) - wil om sociale en economische problematiek in combinatie met verouderde woonmilieus in probleemwijken aan te pakken; - maatschappelijke weerstand tegen aanleg van nieuwe bedrijfsterreinen; - forse vraag naar woningen met bijbehorende voorzieningen; - klimaatbestendig maken van Nederland; - budgetreductie in 2013 van het Europese agrarische steunbeleid; - aanleg infrastructuur en waterinfrastructuur kunnen gebiedsontwikkeling uitlokken.

31


Middelen en afhankelijkheden in het netwerk gebiedsontwikkeling Soort middel

Afhankelijkheden

‘Politieke wil’ bij gemeente

Zoals gezegd is de wil van de partijen om een gebiedsontwikkeling te realiseren cruciaal voor het slagen van de ontwikkeling. Een belangrijk voorwaarde voor de realisatie van een gebiedsontwikkeling is ‘politieke wil’. ‘Politieke wil’ is geen middel dat nodig is voor de realisatie van een gebiedsontwikkeling maar is wel een voorwaarde voor de ontwikkeling. Zonder politieke wil komt de ontwikkeling niet tot stand. Politieke wil is afhankelijk van vele factoren die niet altijd objectief vast te stellen zijn. Of een gemeente verschillende middelen kan inzetten voor de gebiedsontwikkeling is afhankelijk van de politieke wil. De politiek beslist of er geld vanuit de gemeente beschikbaar komt, of er grond onteigend mag worden, of het bestemmingsplan gewijzigd zal worden. De politieke wil is daarom een belangrijke voorwaarde voor het slagen van de gebiedsontwikkeling. Wie bezit dit ’middel’? gemeenteraad en college B&W van gemeente (gedeputeerde – en Provinciale Staten provincie) (2e kamer en kabinet bij rijksoverheid) Afhankelijkheden Waar de wil van de politiek precies door beïnvloed wordt is niet te zeggen. Het draagvlak van burgers is echter wel een belangrijk element.

Geld

Financiële middelen zijn, net als politieke wil, cruciaal voor de gebiedsontwikkeling. Indien er volledige politieke wil zou zijn en geld in overvloed, dan kan de gebiedsontwikkeling altijd gerealiseerd worden. Helaas is geld een schaars middel. Daarom wordt het als noodzakelijke middel voor de gebiedsontwikkeling benoemd. Dit is, vergeleken bij politieke wil, een middel dat in bezit kan zijn van bijna alle actoren in het netwerk van de gebiedsontwikkeling. Er zijn vanuit het oogpunt van de gemeente drie mogelijkheden om aan geld te komen om de gebiedsontwikkeling te realiseren. -

subsidie door overheidspartijen Afhankelijkheden: o bereidheid subsidieverstrekkers tot verstrekken subsidie o wettelijke kaders (staatssteun e.d.)

-

investering door actoren Actoren als overheden, waterschappen, maatschappelijke organisaties en woningbouwcorporaties kunnen investeren in de gebiedsontwikkeling omdat dit past binnen hun beleidsdoelstellingen. Afhankelijkheden: o bereidheid actoren tot doen van investering o wettelijke kaders (staatssteun e.d.)

-

opbrengsten uit het project Marktpartijen kunnen delen van het gebied ontwikkelen (woningbouw, bouw ander vastgoed). Op die manier wordt een deel van de gebiedsontwikkeling door marktpartijen gerealiseerd. Indien de grond in bezit is van de gemeente, is de verkoop van grond een directe opbrengst. Afhankelijkheden: o bereidheid marktpartijen tot ontwikkeling o voor de ontwikkelingsinitiatieven van marktpartijen is politieke wil noodzakelijk o wettelijke kaders (aanbestedingsregels e.d.

32


Soort middel

Afhankelijkheden

Grond

Grond is een heel specifiek middel dat nodig is voor een gebiedsontwikkeling. Grond en vooral grondposities zijn vaak doorslaggevend voor het kunnen realiseren van een gebiedsontwikkeling (Rooy, Luin, & Dil, 2006, p. 35). Waar het individuele eigendommen betreft is het verwerven van grond een kwestie van betrekken bij het gebiedsproces en het bieden van perspectieven. Waar het eigendommen van projectontwikkelaars betreft, creëren zij met hun grondeigendommen een positie binnen een gebiedsontwikkeling. De gemeente heeft drie instrumenten om het middel ‘grond’ te verkrijgen: -

Voorkeursrecht De gemeente kan op basis van de wet Voorkeursrecht een voorkeursrecht vestigen op bepaalde gronden. De vestiging van een voorkeursrecht heeft tot gevolg dat de eigenaar van een onroerende zaak niet tot vervreemding mag overgaan voordat de betreffende onroerende zaak aan de gemeente te koop is aangeboden. Hiermee verkrijgt de gemeente het eerste recht van koop.

-

Minnelijke verwerving Het is mogelijk de grond te kopen van de eigenaar. Afhankelijkheden: o bereidheid eigenaar tot verkoop grond o voor het benodigde geld van de aankoop is politieke instemming noodzakelijk o wettelijke kaders

-

Onteigening Een specifiek middel van de gemeente, provincie, rijksoverheid en waterschappen is de onteigening (onteigeningswet). Het feit dat genoemde overheden het instrument onteigening in kan zetten geeft hun een bepaalde machtspositie. Afhankelijkheden: o politieke wil voor onteigeningsprocedure o wettelijk kader o zelfrealisatie: indien een partij aan kan tonen dat hij zelf de ontwikkeling kan realiseren volgens het bestemmingsplan dan kan hij zich beroepen op zelfrealisatie waarna onteigening niet mogelijk is. o geld om schadeloosstelling te betalen. Voor het benodigde geld is weer politieke instemming noodzakelijk.

Kennis

Kennis is een middel dat in het bezit kan zijn van alle actoren in het netwerk. Met name adviseurs en marktpartijen, maar ook woningbouwcorporaties en maatschappelijke organisaties, kunnen specifieke kennis hebben, die ontbreekt bij de gemeente. Op die manier is de gemeente afhankelijk van die partijen. Afhankelijkheden: o bereidheid tot inzetten kennis door actoren die de kennis hebben

Planologische toestemming

Ook een bestemmingsplanwijziging is een specifiek middel, nodig voor een gebiedsontwikkeling. Het wijzigen van een bestemmingsplan wordt in principe door de actor ‘gemeente’ mogelijk gemaakt. De Wet ruimtelijke ordening geeft echter ook mogelijkheden voor de provincie en de rijksoverheid. Het feit dat genoemde overheden de enige zijn die de gebiedsontwikkeling planologisch mogelijk kunnen maken geeft hun een bepaalde machtspositie. Afhankelijkheden: o politieke wil voor bestemmingsplanwijziging o wettelijk kader Wro

Tabel 4.3: middelen en afhankelijkheden in netwerk gebiedsontwikkeling

33


Middelenverdeling in het netwerk gebiedsontwikkeling

gemeente

provincie

rijk

waterschap

geld

grond

kennis

planologische toestemming

aanwezig maar misschien niet toegewezen aan gebiedsontwikkeling

-

aanwezig afhankelijk van ambtelijk apparaat

planologische instrumenten: structuurvisie bestemmingsplan WABO vergunning (afwijking bestemmingsplan) recht bezwaar en beroep


-


planologische instrumenten: structuurvisie algemene regels inpassingplan reactieve aanwijzing recht bezwaar en beroep


-


planologische instrumenten: structuurvisie algemene regels inpassingplan reactieve aanwijzing recht bezwaar en beroep

voldoende aanwezig

-


Wettelijk instrument voor toestemming: vergunning waterwet recht bezwaar en beroep

kan grond actief aankopen indien grond in bezit: zelfrealisatie

grondbeleidinstrumenten: voorkeursrecht onteigening regeling inzake grondexploitatie Wro kan grond actief aankopen indien grond in bezit: zelfrealisatie

grondbeleidinstrumenten: voorkeursrecht onteigening


grondbeleidinstrumenten: onteigening


grondbeleidinstrumenten: onteigening Maatschappelijke organisatie

beperkt aanwezig

Woningcorporatie

voldoende aanwezig

-

Marktpartij

voldoende aanwezig

-

indien grond in bezit: zelfrealisatie kan grond actief aankopen (zonder wettelijke instrumenten) indien grond in bezit: zelfrealisatie kan grond actief aankopen (zonder wettelijke instrumenten) indien grond in bezit: zelfrealisatie kan grond actief aankopen (zonder wettelijke instrumenten)

aanwezig afhankelijk van medewerkers aanwezig afhankelijk van medewerkers

recht van bezwaar en beroep indien de actor belanghebbende is bij de planologische wijziging

aanwezig op vakgebied

Tabel 4.4: Verdeling van middelen onder actoren in het netwerk gebiedsontwikkeling

34


Relaties in het netwerk gebiedsontwikkeling Relaties in netwerk gebiedsontwikkeling

Algemeenheden voor gebiedsontwikkeling

Frequentie

Binnen het netwerk gebiedsontwikkeling zijn bepaalde samenwerkingsvormen gebruikelijk. Samenwerkingsvormen tussen overheid en marktpartijen zijn (VROM, 2006, p. 55) (VROM, 2009, p. 15): publieke grondexploitatie: traditioneel model publieke grondexploitatie: bouwclaim model publiek-private grondexploitatie: joint venture private grondexploitatie: concessie private grondexploitatie: exploitatieovereenkomst

Continuïteit Consensus

Gebruikelijke overeenkomsten in een gebiedsontwikkeling de intentieovereenkomst, realisatieovereenkomst en exploitatieovereenkomst. Over de frequentie en continuïteit van interacties en de consensus onder actoren binnen het netwerk gebiedsontwikkeling valt niets specifieks te zeggen ten opzichte van andere netwerken. Per gebiedsontwikkeling zal dit verschillen. Tabel 4.5: relaties in netwerk gebiedsontwikkeling

Vertrouwen in het netwerk gebiedsontwikkeling Vertrouwen in netwerk gebiedsontwikkeling


Het vertrouwen in een gebiedsontwikkeling is te specifiek per ontwikkeling om er iets algemeens over te kunnen zeggen. Het enige dat verondersteld kan worden is dat het vertrouwen tussen markpartijen en de overheid broos is. Tabel 4.6: vertrouwen in netwerk gebiedsontwikkeling

35


Regels in het netwerk gebiedsontwikkeling Regels in netwerk gebiedsontwikkeling


Formeel wettelijk

De formele regels, die gelden bij het ontwikkelen van gebieden, zijn specifiek. Deze regels zijn kaders waarbinnen actoren binnen het netwerk dienen te handelen. Wettelijke regels, die invloed hebben op het ontwikkelen van gebieden, zijn: (Europese) aanbestedingsregels Regels omtrent staatssteun Regels omtrent milieu, lucht, geluid Wet ruimtelijke ordening Grondexploitatiewet Onteigeningswet en mogelijkheid zelfrealisatie Wet voorkeursrecht

Formeel vastgelegd in netwerk

Naast de formele regels, die van buitenaf het handelen in het netwerk gebiedsontwikkeling beïnvloeden, kunnen er ook formele regels zijn die binnen het netwerk gelden. Deze regels zijn vaak vastgelegd in de geldende samenwerkingsovereenkomsten (intentieovereenkomst, realisatieovereenkomst, exploitatieovereenkomst).

Informeel

Het netwerk gebiedsontwikkeling zal, net als andere netwerken, naast formele regels ook informele regels kennen. Dit zijn de regels zoals Klijn ze heeft gedefinieerd: interactieregels en arenaregels (Klijn, 1996). Er bestaan echter geen informele regels die specifiek zijn voor het netwerk gebiedsontwikkeling.

Tabel 4.7: regels in netwerk gebiedsontwikkeling

36


Het netwerk gebiedsontwikkeling is nu in algemene zin getypeerd. Deze algemene typering kan als basis dienen bij het specifiek analyseren van een netwerk van een specifieke gebiedsontwikkeling. Voor een volledige analyse van een netwerk gebiedsontwikkeling kan dit format gebruikt worden.

Actoren in netwerk gebiedsontwikkeling actoren wil

belangen

percepties

actoren binnen gemeente

belangen

percepties

wil

meegekoppelde belangen Middelen en afhankelijkheden in netwerk gebiedsontwikkeling Soort middel Afhankelijkheden Geld Grond Kennis Planologische toestemming Middelenverdeling in netwerk gebiedsontwikkeling actoren geld grond

kennis

Relaties in netwerk gebiedsontwikkeling

Specifiek in te vullen

Vertrouwen in netwerk gebiedsontwikkeling


Regels in netwerk gebiedsontwikkeling


toestemming

Figuur 4.4: format voor analyse netwerk specifieke gebiedsontwikkeling

37


De analysevariabele, waarmee het element ‘ontwikkelingsmethode’ geanalyseerd kan worden, is na dit hoofdstuk bekend. In hoofdstuk 2 is als uitgangspunt genomen dat de ontwikkelingsmethode een vorm van interactie tussen partijen is. Uit de theorie over interactie blijkt dat de interacties bij gebiedsontwikkeling gereguleerd worden door het netwerk waarin de partijen zich bevinden. De ontwikkelingsmethode is daarmee gelijk gesteld aan ‘interactie in een netwerk’. De analysevariabele voor de ontwikkelingsmethode is dan ook het ‘netwerk gebiedsontwikkeling’. Dit netwerk gebiedsontwikkeling kan geanalyseerd worden met behulp van het format dat in dit hoofdstuk is gepresenteerd (figuur 4.4).


Analysevariabelen

Analyse (on)balans

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


-



Benodigde middelen

Analysevariabele = Netwerk gebiedsontwikkeling


Figuur 4.5: analysevariabele voor de ontwikkelingsmethode is netwerk gebiedsontwikkeling

38


Hoofdstuk 5 5.1

Analyse en aansturing gebiedsontwikkeling


De doelstelling van dit onderzoek is ‘het bieden van een model voor gemeenten, om gebiedsontwikkelingsprocessen inzichtelijk te maken en te kunnen analyseren, en het geven van inzicht in mogelijke sturingsinstrumenten voor het sturen van deze processen. In deze paragraaf wordt het model om gebiedsontwikkelingsprocessen inzichtelijk te maken en te kunnen analyseren gepresenteerd. In de volgende paragraaf volgt het tweede deel van de doelstelling: inzicht in mogelijke sturingsinstrumenten voor gebiedsontwikkelingsprocessen.






In hoofdstuk 2 is het startmodel voor analyse van gebiedsontwikkelingsprocessen gepresenteerd. Het model voor analyse van gebiedsontwikkelingen bestaat uit de volgende onderdelen: 1. de elementen van gebiedsontwikkeling: gebied, ontwikkeling en ontwikkelingsmethode; 2. de variabelen waarmee deze elementen geanalyseerd kunnen worden; 3. een analyse van de balans tussen de benodigde middelen en de bereidheid van actoren tot inzet van die middelen.


Analysevariabelen

Analyse (on)balans

GEBIED

ONTWIKKELING


uitgangssituatie

verandering


-



Benodigde middelen



Figuur 5.2: startmodel voor analyse gebiedsontwikkeling

39


Ontwikkelingsmethode De analyse van het element ‘ontwikkelingsmethode’ was onderwerp van dit onderzoek. In hoofdstuk 2 is geconstateerd dat de kern van gebiedsontwikkeling ‘interactie tussen partijen’ is. Er is geen enkele partij die een gebied geheel zelfstandig kan ontwikkelen. Er zijn meerdere partijen betrokken, die wederzijds afhankelijk zijn. Een gebiedsontwikkeling is dan ook als volgt gedefinieerd: een complex interactieproces tussen een veelheid aan actoren, die overeenstemming moeten bereiken over de inzet van middelen om een samenhangend gebied te kunnen ontwikkeling. Omdat interactie tussen partijen de kern van gebiedsontwikkeling is, is in hoofdstuk 3 nader gekeken naar interactie en besturingsmechanismen. Geconstateerd is dat het netwerk het besturingsmechanisme is om transacties in een gebiedsontwikkelingsproces te reguleren. Hiermee werd de ontwikkelingsmethode van de ontwikkeling van gebieden duidelijk: de ontwikkelingsmethode is interactie in een netwerk. Deze interactie in een netwerk is in hoofdstuk 4 verder uitgewerkt. Het netwerk gebiedsontwikkeling in algemene zin is getypeerd en er is een format gemaakt voor het analyseren van netwerken van een specifieke gebiedsontwikkeling. De variabele voor het element ‘ontwikkelingsmethode’ is het netwerk gebiedsontwikkeling, dat geanalyseerd kan worden door gebruik te maken van het gepresenteerde format (figuur 4.4) en de algemene kenmerken van een netwerk gebiedsontwikkeling. Het model voor analyse van gebiedsontwikkeling is daarmee compleet. Zie onderstaande figuur.


GEBIED

ONTWIKKELING


Analysevariabelen




stap 4

wil

belang

perceptie

geld

grond

kennis

actoren toestemming

middelen


Benodigde middelen


stap 6

stap 5

Figuur 5.3: model voor analyse gebiedsontwikkeling

Het model voor analyse gebiedsontwikkeling bestaat uit 6 stappen. Eerst worden de elementen ‘gebied’ (stap 1) en ‘ontwikkeling’ (stap 2) geanalyseerd met de

40


analysevariabelen die als vertrekpunt bepaald zijn. Op basis van de analyse van deze elementen worden de benodigde middelen bepaald (stap 3). Vervolgens wordt de ontwikkelingsmethode geanalyseerd, door middel van een analyse van het netwerk gebiedsontwikkeling (stap 4). Hierna kan de bereidheid van de actoren tot inzet middelen worden bepaald, waarmee de beschikbaarheid van middelen bekend wordt (stap 5). Tenslotte kan geanalyseerd worden waar er een onbalans is tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid van die middelen (stap 6).

5.2

Instrumenten voor aansturing gebiedsontwikkeling

Nu er een model is waarmee gebiedsontwikkelingen geanalyseerd kunnen worden, volgt het laatste onderdeel van dit onderzoek: instrumenten voor aansturing gebiedsontwikkeling. Deze instrumenten zullen niet volledig zijn: het is slechts een aanzet tot een methodiek van aansturing van gebiedsontwikkelingsprocessen, gebaseerd op het analysemodel.






In hoofdstuk 2 is de balans tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid aan middelen besproken. Om een gebied te kunnen ontwikkelen zijn bepaalde middelen nodig. De benodigde middelen zijn in het bezit van de actoren die in het netwerk gebiedsontwikkeling handelen. Om de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken is het noodzakelijk dat deze partijen hun middelen inzetten ten behoeve van de ontwikkeling. Er dienen voldoende middelen beschikbaar te zijn voor de gebiedsontwikkeling. In dat geval kan de ontwikkeling gerealiseerd worden. Indien er een onbalans is tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid van middelen, waardoor er onvoldoende middelen beschikbaar zijn, is het noodzakelijk deze onbalans weg te nemen. Dit is een taak van de procesmanager(s) binnen het gebiedsontwikkelingsproces. De procesmanager heeft grofweg twee instrumenten om te sturen: 1. sturen van de bereidheid van actoren tot inzet middelen, zodanig dat de beschikbaarheid aan middelen vergroot wordt; 2. sturen van de benodigde middelen.

41


5.2.1 Sturing gebiedsontwikkelingsproces via bereidheid actoren tot inzet middelen De instrumenten die de procesmanager voor handen heeft om de bereidheid van actoren tot inzet van middelen te vergroten zijn dezelfde variabelen die de bereidheid van actoren bepalen. Dit is logisch: met variabelen die iets bepalen kan je datgene ook sturen. Het vergroten van de bereidheid van actoren om bepaalde middelen in te zetten kan door gebruik te maken van de volgende instrumenten: Netwerkvariabelen die het handelen van actoren beïnvloeden: 1. inspelen op (eigen) belang van de actor 2. beïnvloeden van de perceptie van de actor 3. beïnvloeden van relaties tussen actoren 4. inspelen op de middelenverdeling onder actoren 5. inspelen op vertrouwen van actoren 6. inspelen op de regels binnen het netwerk Basisprincipes van samenwerking die het handelen van actoren beïnvloeden: 7. beperking opportunisme andere actoren 8. beperking afhankelijkheid van andere actoren 9. beperking onzekerheid 10. inspelen op de gewoonten van actoren 11. inspelen op de solidariteit van actoren 12. inspelen op de legitimiteit van actoren 13. het geven van een acceptabele oplossing voor actoren

5.2.2 Sturing gebiedontwikkelingsproces via de benodigde middelen De procesmanager kan op twee manieren invloed uitoefenen op de benodigde middelen. 1. Andere manier gebruiken om middel(en) te verkrijgen Er zijn vaak meerdere manieren om middelen te verkrijgen. Het kiezen voor een andere manier om een middel te verkrijgen, is de eerste mogelijkheid om te sturen aan de kant van de benodigde middelen. Bij het middel ‘geld’ zijn bijvoorbeeld drie manieren benoemd hoe dit middel te verkrijgen is: via subsidie, via investeringen door actoren en via opbrengsten uit de gebiedsontwikkeling. Ook de middelen grond, kennis en planologische toestemming zijn op meerdere manieren te verkrijgen. 2. Aanbrengen wijzigingen in de variabele ‘toekomstige inrichting’ De benodigde middelen worden bepaald door de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’. De variabelen waarmee deze elementen geanalyseerd kunnen worden, zijn: o element gebied: ‘locatie’ en ‘huidige inrichting’; o element ‘ontwikkeling’: ‘verschil huidige en toekomstige inrichting’. Het element ‘gebied’ staat vast: de huidige kenmerken van een gebied blijven hetzelfde. Wat er precies gaat gebeuren in dit gebied, de ontwikkeling, is echter variabel. Door wijzigingen aan te brengen in de toekomstige inrichting kan de behoefte aan bepaalde middelen veranderen. Dit is een tweede manier om de benodigde middelen te kunnen sturen.

42


5.2.3 Gevolgen van sturing: iteratief proces In hoofdstuk 2 is aangegeven dat gebiedsontwikkeling zich kenmerkt door het gelijktijdig ontwikkelen van meerdere elementen. Deze elementen zijn interactief en wederkerig, wat betekent dat veranderingen aan het één gevolgen heeft voor het ander. Gebiedsontwikkeling is een complexe taak waarbij een rechtlijnige benadering niet volstaat, maar waarbij een constante interactie en terugkoppeling plaatsvindt tussen ontwikkelingen en betrokken partijen. Door de interactiviteit en wederkerigheid van elementen heeft het sturen van een gebiedsontwikkelingsproces bepaalde gevolgen: het netwerk van de gebiedsontwikkeling verandert en ook de ontwikkeling (verschil huidige en toekomstige inrichting) kan veranderen. De gevolgen van mogelijke sturing dienen meteen geanalyseerd te worden door het analysemodel opnieuw te doorlopen. Op die manier kan gekeken worden hoe de balans zal zijn tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid van middelen, na de sturing. Ook het netwerk wordt op die manier geanalyseerd om te kijken of de veranderingen geen nadelige gevolgen hebben voor de procesmanager. Het analyseren en sturen van een gebiedsontwikkeling is een iteratief proces dat steeds opnieuw doorlopen moet worden. 5.2.4 Model van analyse en sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen Het model voor analyse wordt uitgebreid met stappen 7,8 en 9 om te kunnen sturen. In stap 7 wordt gestuurd via het vergroten van de beschikbaarheid van middelen, door het vergroten van de bereidheid van actoren tot inzet van middelen. Stap 8 bestaat uit het sturen aan de kant van de benodigde middelen. In stap 9 wordt, ten slotte, het analysemodel opnieuw doorlopen om de gevolgen van de sturing te bepalen. Het complete model van analyse en sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen wordt hierna gepresenteerd (figuur 5.5):

43



GEBIED

ONTWIKKELING


Analysevariabelen




stap 4

wil

belang

perceptie

geld

grond

kennis

actoren toestemming

middelen


Benodigde middelen


stap 5

stap 6 Sturing benodigde middelen 1. 2.


stap 8




Figuur 5.5: model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling

44


5.2.5 Stappenplan om gebiedsontwikkelingsproces te sturen

Analyse gebiedsontwikkelingsproces

De procesmanager kan het volgende stappenplan gebruiken voor de sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen. Stap 1 1a 1b

Analyseer het element ‘gebied’ analyseer variabele ‘locatie’ analyseer variabele ‘huidige inrichting’

Stap 2 2a

Analyseer het element ‘ontwikkeling’ analyseer variabele ‘verschil huidige en toekomstige inrichting’

Stap 3

Bepaal de benodigde middelen op basis van de analyse van de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’.

Stap 4 4a

Analyseer element ‘ontwikkelingsmethode’ analyseer het netwerk o actoren in het netwerk met hun wil, belangen en percepties o specifieke actoren binnen de actor ‘gemeente’ o middelen en hun afhankelijkheden o middelenverdeling onder de actoren o relaties tussen actoren o vertrouwen o regels

Stap 5

Bepaal de bereidheid van actoren tot het inzetten van hun middelen op basis van het geanalyseerde netwerk.

Stap 6

Bepaal de onbalans tussen de benodigde middelen en de bereidheid van actoren tot inzet van hun middelen.

Stap 7

Bepaal sturingsmogelijkheid via beïnvloeding bereidheid actoren tot inzet middelen Netwerkvariabelen die handelen actoren beïnvloeden: 1. inspelen op (eigen) belang van de actor 2. beïnvloeden van de perceptie van de actor 3. beïnvloeden van relaties tussen actoren 4. inspelen op de middelenverdeling onder actoren 5. inspelen op vertrouwen van actoren 6. inspelen op de regels binnen het netwerk Basisprincipes samenwerking die handelen actoren beïnvloeden: 7. beperking opportunisme andere actoren 8. beperking afhankelijkheid van andere actoren 9. beperking onzekerheid 10. inspelen op de gewoonten van actoren 11. inspelen op de solidariteit van actoren 12. inspelen op de legitimiteit van actoren 13. het geven van een acceptabele oplossing voor actoren

Sturen gebiedsontwikkelingsproces

7a

Stap 8 8a 8b

Bepaal sturingsmogelijkheid via beïnvloeding van benodigde middelen. Andere manier gebruiken om middel(en) te verkrijgen Aanbrengen wijzigingen in de variabele ‘toekomstige inrichting’.

Stap 9

Bepaal de gevolgen van stap 7 en 8 en doorloop het analysemodel opnieuw vanaf stap 2 om de gevolgen in kaart te brengen.

Tabel 5.6: Stappenplan voor sturing gebiedsontwikkelingsprocessen

45


5.3 Toets model voor analyse en sturing gebiedsontwikkelingsprocessen Het model, met bijbehorend stappenplan, dat gepresenteerd is in de vorige paragraaf, is getoetst op een praktijkvoorbeeld gebiedsontwikkeling. De 9 stappen uit het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling zijn doorlopen om te kijken hoe bruikbaar en waardevol het ontworpen model is. De inhoudelijke toetsing, de 9 stappen uitgewerkt, is vanwege de vertrouwelijkheid van de informatie, niet opgenomen in dit onderzoek. In deze paragraaf zal het model geanalyseerd worden op basis van de ervaringen die zijn opgedaan bij de toets op het praktijkvoorbeeld. Hierbij wordt de laatste deelvraag beantwoord: Wat is het resultaat van het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling? - Wat is het gebruiksgemak van het model? - In hoeverre worden alle elementen van gebiedsontwikkeling geanalyseerd? - In hoeverre geeft de analyse, de procesmanager gebiedsontwikkeling, een beter inzicht in de gebiedsontwikkeling? - In hoeverre worden knelpunten in een gebiedsontwikkeling zichtbaar door het gebruik van het analysemodel? - In hoeverre maakt het analysemodel duidelijk welke sturingsinstrumenten bij welke analyse ingezet moeten worden? - In hoeverre zijn de sturingsinstrumenten direct bruikbaar voor de procesmanager? 5.3.1 Praktijkvoorbeeld gebiedsontwikkeling De gebiedsontwikkeling, die geanalyseerd is met het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling, betreft een transformatie van een agrarisch poldergebied naar een gebied met de functies natuur, recreatie en waterberging. De gebiedsontwikkeling heeft de naam ‘Nieuwe Driemanspolder’ en heeft de volgende kenmerken: Gebied: Ontwikkeling:

Een agrarisch poldergebied van 450 ha. Van een agrarisch poldergebied naar een multifunctioneel gebied met waterberging, natuur en recreatie. Het toekomstige gebied bevat geen noemenswaardig vastgoedprogramma. Ontwikkelingsmethode: - Actoren: De ontwikkeling wordt gerealiseerd door 6 overheidspartijen. Er zijn geen marktpartijen betrokken als initiatiefnemer. - Middelen: o Geld: het geld, benodigd voor de gebiedsontwikkeling, wordt niet terug verdiend uit de ontwikkeling. Geld wordt beschikbaar gesteld door de 6 overheidspartijen en door subsidieverstrekkers. o Grond: ongeveerd de helft van de grond dient verworven te worden. o Kennis is aanwezig bij de 6 overheidspartijen en wordt ingehuurd. o Planologische toestemming: de bestemming is inmiddels gewijzigd. De voorbereidingsfase van de gebiedsontwikkeling ‘Nieuwe Driemanspolder’ is afgerond en de gebiedsontwikkeling is klaar voor de realisatiefase.

46


Voor de toets van het model is gekozen voor de gebiedsontwikkeling ‘Nieuwe Driemanspolder’ omdat de auteur zelf procesmanager is bij deze gebiedsontwikkeling. Het doel van dit onderzoek was een model te bieden voor gemeenten. Dit model moest een hulpmiddel worden voor procesmanagers, bij het analyseren en sturen van gebiedsontwikkelingen. Het is daarom interessant om te toetsen in hoeverre de procesmanager van de gebiedsontwikkeling ‘Nieuwe Driemanspolder’ geholpen is met het model. De gebiedsontwikkeling ‘Nieuwe Driemanspolder’ is een gebiedsontwikkeling die afwijkt van andere gebiedsontwikkelingen omdat er geen opbrengsten worden gegenereerd en er geen marktpartijen deelnemen aan de ontwikkeling. Voor het doorlopen van de 9 stappen van het model voor analyse en sturing van gebiedsontwikkeling, is het geen probleem dat de gebiedsontwikkeling ‘Nieuwe Driemanspolder’ niet standaard is. Het model is zo ontwikkeld dat het voor elke specifieke gebiedsontwikkeling geschikt is. Voor elke gebiedsontwikkeling kan het gebied, de ontwikkeling en de ontwikkelingsmethode (het netwerk gebiedsontwikkeling) geanalyseerd worden. De analyse van de gebiedsontwikkeling ‘Nieuwe Driemanspolder’ bestaat uit een analyse van de elementen ‘gebied’, ‘ontwikkeling’ en ‘ontwikkelingsmethode’. Met name de analyse van de ontwikkelingsmethode, met de analysevariabele ‘netwerk gebiedsontwikkeling’, is vertrouwelijk van aard. Dit is de reden dat de inhoudelijke toetsing niet is opgenomen in dit onderzoek. 5.3.2 Methodologische verantwoording toets De analyse van de gebiedsontwikkeling ‘Nieuwe Driemanspolder’ is gedaan door de procesmanager van een van de deelnemende gemeenten (de auteur). De analyse is besproken met de projectdirecteur van de gebiedsontwikkeling en enkele procesmanagers. Omdat het model een hulpmiddel moet zijn voor procesmanagers, is de toets door een betrokken procesmanager logisch en representatief. Bij het analyseren van de gebiedsontwikkeling is gebruik gemaakt van bestaande, voor de procesmanager beschikbare, feiten over de ontwikkeling. Het netwerk gebiedsontwikkeling bestaat niet alleen uit feiten maar ook uit een zachte, niet eenduidige, kant (belangen, percepties, relaties, vertrouwen). De zachte onderdelen van het netwerk gebiedsontwikkeling zijn geanalyseerd met de subjectieve waarneming van de procesmanager, in combinatie met de waarneming van de projectdirecteur en enkele andere procesmanagers. 5.3.3 Analyse van het model op basis van toetsing Wat is het resultaat van het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling? Deze vraag wordt beantwoord door middel van 6 subvragen die in paragraaf 1.2, probleemformulering, gesteld zijn. Wat is het gebruiksgemak van het model? Het model past op één pagina en heeft ‘slechts’ 9 stappen maar is wel complex. Een beperking van het model is de moeite die de gebruiker moet doen om het overzicht te bewaren. Met name het analyseren van het netwerk (stap 4) is omvangrijk waardoor de gebruiker goed moet kijken in welk deel van het totale model hij aan het analyseren is. Een programma waarmee de gebruiker zijn analyse kan uitvoeren en tegelijkertijd ziet in welk deel van het model hij zit, zou het gebruiksgemak bevorderen.

47


Het model stelt veel vragen aan de gebruiker. Deze vragen worden eenvoudig duidelijk tijdens de analyse. Dit is positief in het gebruiksgemak. In hoeverre worden alle elementen van gebiedsontwikkeling geanalyseerd? De elementen ‘gebied’, ‘ontwikkeling’ en ‘ontwikkelingsmethode’ worden allemaal geanalyseerd met behulp van het model. De gebruiker wordt gedwongen om de 9 stappen één voor één te doorlopen en analyseert daarmee alle elementen van gebiedsontwikkeling. De huidige literatuur concentreert zich vooral op de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’, terwijl het model, ontworpen in dit onderzoek, ook het element ‘ontwikkelingsmethode’ centraal stelt. Dit betekent dat niet alleen de feiten over de ontwikkeling zelf, maar ook de manier waarop de ontwikkeling tot stand komt, onderwerp is van analyse. Wat meteen opvalt bij het daadwerkelijk invullen van het model voor analyse is het verschil tussen de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ aan de ene kant en het element ‘ontwikkelingsmethode’ aan de andere kant. Uit de toets blijkt dat het invullen van het model aan de kant van ‘gebied’, ‘ontwikkeling’ en de benodigde middelen, relatief eenvoudig is. Het zijn feiten die eenvoudig te achterhalen zijn. Het analyseren van het netwerk gebiedsontwikkeling, daarentegen, blijkt een lastige opgave. De belangen of percepties van een partij zijn bijvoorbeeld niet eenduidig en ook niet altijd goed zichtbaar. Dit is waarschijnlijk de reden waarom de huidige literatuur zich concentreert op de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’. Toch zijn juist de zachte elementen als belangen, percepties, relaties en vertrouwen, essentieel om gebiedsontwikkelingsprocessen te kunnen begrijpen en te kunnen sturen. Het is te eenzijdig om je als procesmanager alleen te richten op de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’. In hoeverre geeft de analyse, de procesmanager gebiedsontwikkeling, een beter inzicht in de gebiedsontwikkeling? Naast de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ wordt ook het element ‘ontwikkelingsmethode’ geanalyseerd met dit model. Hierdoor krijgt de gebruiker inzicht in de wijze waarop de gebiedsontwikkeling georganiseerd wordt. Dit betreft het netwerk gebiedsontwikkeling met de handelende actoren met hun wil, belangen, percepties en beschikbare middelen. Ook de relaties tussen de actoren, het onderlinge vertrouwen en de geldende regels worden inzichtelijk. Met name het inzicht in het netwerk zorgt ervoor dat de procesmanager ‘beter inzicht in de gebiedsontwikkeling’ krijgt ten opzichte van de huidige wijze van analyseren van gebiedsontwikkelingen. Het model heeft slechts 9 stappen maar geeft bij elke stap de mogelijkheid om een vergaande analyse te doen. Het model stelt veel vragen. Dit is positief: de gebruiker wordt gedwongen tot in detail na te denken over de gebiedsontwikkeling die hij aan het analyseren is. Het model geeft de vrijheid om niet elk punt tot in detail uit te werken. Maar al werkt de gebruiker niet elk detail uit, hij krijgt wel inzicht in de punten die eigenlijk uitgewerkt zouden moeten worden, om de gebiedsontwikkeling compleet inzichtelijk te krijgen. De gebruiker wordt zich bewust van de kenmerken van de gebiedsontwikkeling die hij niet goed inzichtelijk heeft. Het model is sterk in het krijgen van inzicht in de gebiedsontwikkeling en in het ontdekken van de ‘blinde vlekken’ voor de procesmanager. Een beperking van het model is dat het model uitgebreid en complex is. Dit betekent dat de procesmanager echt tijd moet steken in het gebruik van het model. Het is geen wondermiddel waarmee je ‘eventjes’ een gebiedsontwikkeling analyseert.

48


In hoeverre worden knelpunten in een gebiedsontwikkeling zichtbaar door het gebruik van het analysemodel? Het model werkt toe naar een analyse van de (on)balans tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid van middelen. Op deze manier worden de knelpunten in een gebiedsontwikkeling inzichtelijk. De beschikbaarheid van middelen is gekoppeld aan de bereidheid van actoren tot inzet van die middelen. De bereidheid wordt geanalyseerd door het netwerk gebiedsontwikkeling te analyseren. Zo worden knelpunten, die te maken hebben met de bereidheid van actoren tot inzet van middelen, zichtbaar. Wanneer een procesmanager zich alleen zou richten op de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’, dan worden alleen de knelpunten zichtbaar op het vlak van de benodigde middelen. Indien er een volledige balans zou zijn tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid aan middelen, zijn er geen knelpunten. In het netwerk gebiedsontwikkeling kunnen in dat geval wel onenigheden zijn tussen de actoren. Echter, zolang deze onenigheden geen invloed hebben op de beschikbaarheid van middelen, zijn het geen knelpunten. In hoeverre maakt het analysemodel duidelijk welke sturingsinstrumenten bij welke analyse ingezet moeten worden? Het model biedt twee sturingsinstrumenten om de benodigde middelen te beïnvloeden en 13 sturingsinstrumenten om de actoren te beïnvloeden. Het is echter niet duidelijk welk instrument op welk moment ingezet kan worden. Dit is een beperking van het model. Een ideaal model, is een model waarbij het duidelijk zou zijn dat een bepaalde situatie het beste opgelost kan worden door een bepaald sturingsinstrument. ‘Als dit het geval is, dan moet je zo handelen’. Dit is onmogelijk gebleken. Er zijn te veel scenario’s, die te specifiek zijn, om vooraf te bedenken welke handeling passend is bij welk scenario. Het model beperkt zich tot twee kanten van sturing: sturing aan de kant van de benodigde middelen en sturing aan de kant van de actoren. Dit is duidelijk en overzichtelijk voor de gebruiker van het model. In hoeverre zijn de sturingsinstrumenten direct bruikbaar voor de procesmanager? Het model geeft twee hoofdinstrumenten van sturing met bijbehorende subinstrumenten. Bij deze instrumenten bekruipt je hetzelfde gevoel als bij de aanbevelingen in de bestaande literatuur over gebiedsontwikkeling: het klopt wat er staat maar het is globaal. Het zijn niet de concrete handvatten waar de procesmanager direct mee uit de voeten kan. Stap 7, sturing via bereidheid actoren tot inzet middelen, is in de toets niet volledig ingevuld. Dit bleek te ingewikkeld en te omvangrijk. Dit betekent dat de sturingsinstrumenten niet direct bruikbaar zijn voor de procesmanager. Het zijn slechts denkrichtingen die de procesmanager in de praktijk verder moet uitwerken. Dat de sturingsinstrumenten niet direct bruikbaar zijn voor de procesmanager, is een beperking van het model. Echter, het was ook niet de doelstelling om een complete methodiek voor aansturing te ontwikkelen. Het was slechts de bedoeling een aanzet tot deze methodiek te ontwikkelen. 5.3.4 Resultaat Het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling geeft inzicht in alle elementen van gebiedsontwikkeling: ‘gebied’, ‘ontwikkeling’ en ‘ontwikkelingsmethode’. Daar waar de huidige literatuur over gebiedsontwikkeling met name gericht is op de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’, gaat dit model verder door ook de ‘ontwikkelingsmethode’ te analyseren. Hierdoor ontstaat een compleet beeld van een gebiedsontwikkeling. Aan de ene kant wordt de feitelijke situatie rondom het gebied en de ontwikkeling duidelijk. Aan de andere kant wordt ook inzichtelijk ‘hoe’ het proces van de gebiedsontwikkeling eruit ziet. Het netwerk gebiedsontwikkeling wordt zichtbaar. Dit betekent dat de procesmanager inzicht krijgt in de handelende actoren met hun wil, belangen, percepties en beschikbare middelen. Ook de 49


relaties tussen de actoren, het onderlinge vertrouwen en de geldende regels worden inzichtelijk. Met name het inzicht in het netwerk zorgt ervoor dat de procesmanager meer inzicht krijgt in de gebiedsontwikkeling ten opzichte van de huidige wijze van analyseren van gebiedsontwikkelingen. Het model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling geeft sturingsinstrumenten die zowel de benodigde middelen kunnen beïnvloeden, als de bereidheid van actoren tot inzet van die middelen. De sturingsinstrumenten, waarmee actoren beïnvloed kunnen worden, worden inzichtelijk omdat de ontwikkelingsmethode, het netwerk gebiedsontwikkeling, geanalyseerd wordt. Sturingsinstrumenten om de actoren te beïnvloeden, zijn nieuw in de literatuur over gebiedsontwikkeling en zijn daarmee een direct resultaat van dit onderzoek. Al is het een lastige opgave om het netwerk gebiedsontwikkeling te analyseren, alleen al het nadenken over de onderdelen van het netwerk en het observeren van de actoren in het netwerk blijkt zinvol. Het geeft een nieuwe kijk op de werkelijkheid van de gebiedsontwikkeling. Als procesmanager heb je de neiging om je te concentreren op de harde kant van de gebiedsontwikkeling: het ontwerp, het programma en dergelijke. Maar ‘hoe’ de ontwikkeling precies tot stand komt, is net zo belangrijk. Het sturen van een gebiedsontwikkelingsproces is een combinatie van de inhoud van de ontwikkeling (de actie) aan de ene kant en het proces, de interactie in het netwerk (de methode), aan de andere kant. Het model voor analyse dwingt de gebruiker van dit model om na te denken over het netwerk gebiedsontwikkeling. Op die manier krijgt de gebruiker inzicht in achterliggende factoren die bepaalde actoren aanzetten tot een bepaalde handelwijze.

50


Hoofdstuk 6

Conclusie en reflectie

6.1 Conclusies De vraagstelling van dit onderzoek luidde als volgt: Op welke manier kunnen gemeenten gebiedsontwikkelingsprocessen analyseren en wat zijn, afhankelijk van de analyse, mogelijke instrumenten om de processen te kunnen sturen? Dit onderzoek heeft een model opgeleverd waarmee gebiedsontwikkelingen inzichtelijk gemaakt kunnen worden en een aantal instrumenten waarmee gestuurd kan worden. Met behulp van dit model worden alle drie de elementen van gebiedsontwikkeling geanalyseerd.

GEBIED

ONTWIKKELING


Figuur 6.1: elementen gebiedsontwikkeling

De huidige literatuur beperkt zich tot analyse van de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’, terwijl het model in dit onderzoek ook het element ‘ontwikkelingsmethode’ analyseert. Indien er alleen inzicht is in de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’, dan is het alleen mogelijk om te sturen aan de kant van de benodigde middelen. Inzicht in de ontwikkelingsmethode is noodzakelijk om de actoren te kunnen beïnvloeden.

GEBIED

ONTWIKKELING


Benodigde middelen


Sturing benodigde middelen

Sturing bereidheid actoren tot inzet middelen

Focus huidige literatuur

Meerwaarde van dit onderzoek

Figuur 6.2: meerwaarde van dit onderzoek

Het resultaat van dit onderzoek is een compleet model voor analyse en sturing, waarbij niet alleen de elementen ‘gebied’ en ‘ontwikkeling’ geanalyseerd worden, maar ook de ‘ontwikkelingsmethode’. Door het analyseren van de ontwikkelingsmethode worden de sturingsinstrumenten zichtbaar, die actoren in het netwerk gebiedsontwikkeling kunnen beïnvloeden. De analyse van de ontwikkelingsmethode vindt plaats door middel van een analyse van het netwerk gebiedsontwikkeling. Dit netwerk gebiedsontwikkeling bestaat uit: - actoren en hun ‘wil’, belangen en percepties; - middelen nodig voor de gebiedsontwikkeling en afhankelijkheden bij die middelen; - middelenverdeling onder actoren;

51


-

vertrouwen tussen de actoren; relaties tussen actoren; regels binnen het netwerk.

De sturingsinstrumenten die de bereidheid van actoren tot inzet van middelen kunnen beïnvloeden zijn: Netwerkvariabelen die het handelen van actoren beïnvloeden: 1. inspelen op (eigen) belang van de actor 2. beïnvloeden van de perceptie van de actor 3. beïnvloeden van relaties tussen actoren 4. inspelen op de middelenverdeling onder actoren 5. inspelen op vertrouwen van actoren 6. inspelen op de regels binnen het netwerk Basisprincipes van samenwerking die het handelen van actoren beïnvloeden: 7. beperking opportunisme andere actoren 8. beperking afhankelijkheid van andere actoren 9. beperking onzekerheid 10. inspelen op de gewoonten van actoren 11. inspelen op de solidariteit van actoren 12. inspelen op de legitimiteit van actoren 13. het geven van een acceptabele oplossing voor actoren

De hoofdvraagstelling kan aan het einde van dit onderzoek beantwoord worden: Op welke manier kunnen gemeenten gebiedsontwikkelingsprocessen analyseren en wat zijn, afhankelijk van de analyse, mogelijke instrumenten om de processen te kunnen sturen? Op welke manier kunnen gemeenten gebiedsontwikkelingsprocessen analyseren? 1. Gemeenten kunnen gebiedsontwikkelingsprocessen analyseren met behulp van het gepresenteerde model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling. Met dit model worden de, voor de gebiedsontwikkeling, benodigde middelen geanalyseerd en de beschikbaarheid van die middelen. De beschikbaarheid komt voort uit de bereidheid van actoren tot inzet van de middelen. De bereidheid van actoren wordt in kaart gebracht door middel van een analyse van het netwerk gebiedsontwikkeling. Wat zijn, afhankelijk van de analyse, mogelijke instrumenten om de processen te kunnen sturen? 2. Na analyse van de gebiedsontwikkeling is bekend of er een onbalans is tussen de benodigde middelen en de beschikbaarheid van middelen. Er zijn twee hoofdinstrumenten van sturing, met bijbehorende subinstrumenten, om deze onbalans weg te nemen: 1) sturen van de benodigde middelen en 2) sturen van de bereidheid van actoren tot inzet van middelen.

52


Het model voor analyse en sturing van gebiedsontwikkelingsprocessen ziet er als volgt uit: Elementen gebiedsontwikkeling

GEBIED

ONTWIKKELING

stap 1

Locatie: geografisch oppervlakte rechtsmacht

Analysevariabelen




stap 4

wil

belang

perceptie

geld

grond

kennis

actoren toestemming

middelen


Benodigde middelen


stap 5

stap 6 Sturing benodigde middelen 1. 2.


stap 8




Figuur 6.3: model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling

53


6.2 Reflectie op model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling Zoals in de vorige paragraaf beschreven, is het resultaat van dit onderzoek een compleet model om gebiedsontwikkelingsprocessen te analyseren. Sterk aan dit model is het onderdeel ‘ontwikkelingsmethode’, dat geanalyseerd wordt door middel van het netwerk gebiedsontwikkeling. De theorie over netwerken, uit de bestuurskunde, is gekoppeld aan de praktijk van gebiedsontwikkeling. Door het analyseren van het netwerk gebiedsontwikkeling krijgt de procesmanager inzicht in de actoren die deelnemen aan het gebiedsontwikkelingsproces en hun bereidheid middelen in te zetten. Dit inzicht stelt de procesmanager in staat om invloed uit te oefenen op de actoren. Er is twee zwakke punten aan te wijzen in dit onderzoek. Ten eerste is het onderzoek voornamelijk theoretisch van aard. Het model is nog niet breed getoetst. Het model is op basis van literatuuronderzoek ontworpen maar een brede toetsing maakte geen onderdeel uit van dit onderzoek. Het verdient aanbeveling om het model in een vervolgonderzoek breed te toetsen. Dit onderzoek kan een eerste stap zijn in een breder onderzoek naar het netwerk gebiedsontwikkeling. Een tweede beperking van dit onderzoek is de subjectiviteit. Op basis van theorie uit de bestuurskunde, zijn variabelen benoemd waarmee een netwerk goed te beschrijven is. Het netwerk gebiedsontwikkeling is vervolgens in algemene zin getypeerd op basis van praktijkervaring van de auteur, daarbij geholpen door enkele vakspecialisten. Het zou goed zijn om het netwerk gebiedsontwikkeling in algemene zin te typeren, met behulp van een grote groep vakspecialisten met ervaring in de gebiedsontwikkeling en kennis van de netwerktheorie. Op deze manier wordt het subjectieve element verminderd. Nieuw in dit onderzoek is de netwerktheorie. Literatuur over gebiedsontwikkeling maakt tot nu toe nauwelijks gebruik van de kennis uit de bestuurskundige wetenschap. De netwerktheorie is echter goed passend te maken voor gebiedsontwikkeling. Het gebiedsontwikkelingsproces is een puur voorbeeld van samenwerking in een netwerk. Met behulp van de netwerktheorie wordt de zachtere kant van gebiedsontwikkeling inzichtelijk. De procesmanager van een gebiedsontwikkeling boekt meer resultaat als hij ook het netwerk gebiedsontwikkeling gebruikt om te sturen en zich niet alleen concentreert op de feitelijke kant: de ontwikkeling zelf. Het verdient aanbeveling om meer gebruik te maken van de bestaande kennis over netwerken, in de wetenschap over gebiedsontwikkeling. De gebiedsontwikkeling als geheel is een netwerk van organisaties die samenwerken. Dit wil niet zeggen dat de besturingsmechanismen ‘markt’ en ‘hiërarchie’ niet voorkomen. Een goed voorbeeld van het marktmechanisme is het contracteren van een aannemer. De individuele organisaties, die handelen in het netwerk, kunnen hiërarchisch georganiseerd zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een gemeentelijke organisatie. Dit betekent dat de procesmanager bij een gemeente moet schakelen tussen de hiërarchische werkwijze in de interne organisatie en het netwerk van partijen buiten de organisatie. Het besef dat de methode van gebiedsontwikkeling ‘interactie in een netwerk’ is, is belangrijk. Het handelen in een netwerk is anders dan het handelen in een hiërarchische organisatie. Het model voor analyse van gebiedsontwikkelingsprocessen is een hulpmiddel om bewust om te gaan met het netwerk waar de gemeente zich in bevindt. Al introduceerde Herbert Simon het begrip ‘bounded rationality’ al in 1957, het besef dat mensen beperkt rationeel zijn, is nog steeds relevant. Het proces van een gebiedsontwikkeling is complex. De procesmanager is beperkt rationeel en heeft niet het vermogen om alles van de gebiedsontwikkeling te weten. Zelfs niet als hij het model voor analyse en sturing van gebiedsontwikkeling gebruikt. Het model is een hulpmiddel maar zal de procesmanager niet volledig rationeel maken. 54


Dit onderzoek startte met het probleem dat de opgave voor gemeenten bij gebiedsontwikkeling complex is, terwijl er geen eenvoudige methode voor aansturing van zulke processen bestaat. Dit onderzoek heeft een model voor analyse en sturing van gebiedsontwikkeling opgeleverd. Helaas is ook dit model complex. Maar ook een gebiedsontwikkeling is complex. Het gaat om de ontwikkeling van een groot gebied, dat bestaat uit meerdere elementen, die voor hun functioneren wederzijds afhankelijk van elkaar zijn. Daarbij wordt dit gebied ontwikkeld door een groot aantal actoren, die zowel een gemeenschappelijk, als een eigen belang nastreven. En ook de actoren zijn wederzijds afhankelijk van elkaar. Het is een illusie om voor een complexe opgave als gebiedsontwikkeling, een eenvoudig model te ontwikkelen waarmee de ontwikkeling gestuurd kan worden. Het is logisch dat de huidige literatuur slechts een aantal algemene aanbevelingen geeft om gebiedsontwikkelingen te sturen. Het ontwikkelde model voor analyse en sturing gebiedsontwikkeling geeft niet alleen inzicht in het ‘gebied’ en ‘de ontwikkeling’ maar ook in de ‘ontwikkelingsmethode’. Op deze manier draagt het model bij aan het inzicht van de procesmanager in het gebiedsontwikkelingsproces en biedt het sturingsinstrumenten voor het beïnvloeden van de benodigde middelen én de actoren. Ondanks het feit dat de procesmanager beperkt rationeel is, opportunistisch is, niet van onzekerheid houdt, handelt uit gewoonte en genoegen neemt met een acceptabele oplossing geldt het volgende: Hoe inzichtelijker de gebiedsontwikkeling voor een procesmanager is, hoe beter de procesmanager in staat is om het proces van de ontwikkeling te sturen.

55

Literatuurlijst Adviescommissie, G. (2005). Ontwikkel kracht! Eindrapport van de adviescommissie gebiedsontwikkeling. Amersfoort: Lysias Consulting Group B.V. Aldrich, H. (1979). Organizations and environments. Englewood Cliffs. Benschop, A. (1994-1997). www.sociosite.net/organization/TK Benson, J. (1978). The interorganizational network as a political economy. In L. Karpik, Organizations and environment. London. Blom-Hansen, J. (1997). A ‘new institutional’ perspective on policy networks. Public Administration , 75, 669-693. Cheung, S. (1998). The transaction costs paradigm. Economic Inquiry , oktober. Coase, R. ((1937)). The Nature of the Firm. Economica , nr 4. p. 386-405. Deloitte, R. E. (2008). Alleen ga je sneller, samen kom je verder. Deloitte Real Estate Advisory. Gerritsen, S. (2009). Schrijfgids voor economen. Bussum: Coutinho. Hanf, K., & Scharpf, F. (1978). Interorganizational Policy Making. Limits to Coordination and Central Control. London: Sage. Kickert, W. (2003). Beneath consensual corporatism: traditions of governance in the Netherlands. Public administration : journal of the Royal Institute of Public Administration. vol. 81 (2003), afl. 1, pag. 119-140 (22). Klijn, E. (1996). Analysing and managing policy processes in complex networks: a theoretical examination of the concept policy network and its probems. Administration & society. Vol 28, nr 1 mei 1996, 90-119. Klijn, E. (2001). Rules as Institutional Context for Decision Making in Networks: The Approach to Postwar Housing Districts in Two Cities. Administration & Society , vol:33 iss:2 pg:133 -164. Klijn, E. (2002). Vertrouwen en samenwerking in netwerken : een theoretische beschouwing over de rol van vertrouwen bij interorganisationele samenwerking. Beleidswetenschap , nr. 3, p. 259-279. Klijn, E., & Koppenjan, J. (1997). Beleidsnetwerken als theoretische benadering. Beleidswetenschap : kwartaalschrift voor beleidsonderzoek en beleidspraktĳk , vol. 11 (1997), afl. 2, pag. 143-167 (25). Klijn, E., & Twist, M. v. (2000). Zicht op de omgeving; een netwerkbenadering om de omgeving te analyseren. In A. Edwards, & L. Schaap, Vaardigheden voor de publieke sector (pp. 37-64). Bussum: Coutinho. Klijn, E., Koppenjan, J., & Termeer, C. (1993). Van beleidsnetwerken naar netwerkmanagement. Beleid & maatschappĳ. vol. 20 (1993), afl. 5, pag. 230-243 (14). Lowndes, V., & Skelcher, C. (1998). The dynamics of multi-organizational partnerships: an analysis of changing modes of governance. Public Administration , Vol. 76.p.313-333. Maas, M. (2008). College 'Krachtenveld Publiek - Privaat'. Amsterdam: ASRE. Marsh, D., & Rhodes, R. A. (1992). Policy networks in British government. Oxford: Oxford University Press. Meuleman, L. (2008). Public management and the metagovernance of hierarchies, networks and markets. Heidelberg: Physica-Verlag.

Miles, R., & Snow, C. (1986). Organisation. New concepts for new forms. California Management Review , 28(3). Peek, G. (2008). Introduction: Definition and Framework of Area Development. Amsterdam: ASRE. Pennen, T. van der. (2005). Actor strategies in decentralized policy networks. Journal of Housing and the Built Environment 20: 301-315. Powell, W. (1991). Neither market nor hierarchy: network forms of organisation. In G. Thomson, J. Rhodes, R. (1997). Understanding governance. Buckingham: Open University Press. Rhodes, R., & Marsh, D. (1992). New directions in the study of policy networks. European journal of political research , vol:21 iss:1‐2 pg:181-205. Rooy, P. v. (2009). NederLandBovenWater : praktijkboek gebiedsontwikkeling II. Rooy, P. v., Luin, A. v., & Dil, E. (2006). NederLandBovenWater : praktijkboek gebiedsontwikkeling. Habiforum/ NIROV/ VROM. Scharpf, F. (1997). Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy Research. Oxford: Westview Press. Simon, H. (1957). Administrative Behaviour: a study of decisionmaking processes in administrative organizations. New York: Free Press (1947). Termeer, C., & Twist, M. (1991). Introduction to configuration approach: A process theory for societal steering. In R. i. Veld, Autopoiesis, configuration theory: new approaches to societal steering. Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers. Thorelli, H. (1986). Networks : Between Markets and Hierarchies. Strategic management journal , vol. 7 (1986), afl. 1 (jan), pag. 37. Toonen, T. (1998). Networks, management and institutions: public administration as 'normal science'. Public Adminitration, Vol. 76 Summer 229-252. Tordoir, P. (2008). College 'Economische perspectieven op gebiedsontwikkeling'. Amsterdam: ASRE. Twist, M. v. (2001). Marktwerking en meervoudig ruimtegebruik. In G. Teisman, Besluitvorming en ruimtelijk procesmanagement : studie naar eigenschappen van ruimtelijke besluitvorming die realisatie van meervoudig ruimtegebruik remmen of bevorderen (pp. 19-28). Delft: Eburon. VROM, M. v. (2006). Reiswijzer Marktpartijen & Gebiedsontwikkeling. Den Haag: Ministerie van VROM. VROM, M. v. (2009). Reiswijzer gebiedsontwikkeling 2009. Den Haag: Ministerie van VROM. Waarden, F. v. (1992). Dimensions and types of policy networks. European journal of political research , vol:21 iss:1‐2 pg:29–52. Wallagh, G. (2007). Syllabus Gebiedsontwikkling. Amsterdam: ASRE. Weick, K. (1979). The social psychology of organizing. New York. Williamson, O. (1985). The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. New York: Free Press. Zeeuw, F. d. (2007). De engel uit marmer : reflecties op gebiedsontwikkeling. Delft: TU Delft. Zeeuw, F. d., & Franzen, A. (2009). De engel uit graniet : perspectief voor gebiedsontwikkeling in tijden van crisis . Delft: TU Delft.

Gebiedsontwikkelingen begrijpen en beïnvloeden Netwerktheorieën als middel om gebiedsontwikkelingsprocessen te analyseren en te sturen

Recommend Documents