Fáze 3: Implementace veřejných politik

Fáze 3: Implementace veřejných politik Osmá lekce kursu Veřejná politika Martin Potůček

O čem bude tato přednáška? • • • •

Pojem implementace Teoretické modely implementace Aktéři implementace Problémy implementace

Příklad teorie: Teorie byrokracie Příklad teorie: Teorie vztahu politiků a úředníků

Implementace veřejných politik Pojem implementace označuje proces uskutečňování veřejné politiky. Implementace veřejné politiky je komplexním procesem, zahrnujícím stanovení jejích cílů, nástrojů a způsobů jejího uskutečňování a aktérů, kteří do tohoto procesu vstupují. Implementace je zásadně ovlivněna vnějším i vnitřním prostředím, v němž je daná veřejná politika realizována. Poznámka: Následnou fází veřejně politického cyklu je hodnocení míry úspěšnosti realizace dané veřejné politiky. V implementační analýze hledáme faktory, které ovlivnily výslednou podobu efektů dané politiky.

Teoretické modely implementace  Autoritativní model, vycházející z předpokladu racionality veřejné politiky přijaté na vrcholu mocenské hierarchie a schopnosti centra prosadit ji v jejích nižších článcích (Sabatier)  Zúčastněný (participativní) model, předpokládající síť relativně autonomních aktérů, kteří dobrovolně přijímají cíle dané veřejné politiky, spolupracují při její realizaci a usilují o získání podpory centra. (Hjern) Jeho variantou je model zájmových koalic aktérů, které spojuje společné přesvědčení a kteří se snaží průběžně realizovat společné cíle (Sabatier)

 Model kulturní změny, vycházející z předpokladu vývoje neformálních i formálních pravidel, určujících chování aktérů její implementace (Malinowski sensu Winkler)  Model nikdy nekončícího procesu učení (Browne a Wildavsky), kdy se cíle, nástroje i množina zúčastněných aktérů průběžně mění na základě zkušeností s realizací dané veřejné politiky

Pojem implementačního deficitu vyjadřuje nepoměr mezi nároky na realizaci příslušné veřejné politiky na jedné straně a zdroji (v širokém slova smyslu), které mají realizátoři dané politiky k dispozici, na straně druhé.

Teoretické modely implementace ve vazbách Modely implementace veřejných politik Autoritativní model

Zúčastněný model

Model kulturní změny

Model procesu učení

Aktéři implementace Aktéři implementace veřejné politiky:  iniciátoři  tvůrci (konceptoři)  realizátoři (včetně aktivistů)  adresáti (a nezamýšleně ovlivnění)  indiferentní „… bureaucracy and administration are an increasingly significant – if not the most significant – feature of modern policy-making.“ (Peters 1981: 56) Charakteristiky aktérů implementace:  jejich “mentální modely světa”, víry, přesvědčení  jejich hodnoty, motivace a chování  zdroje a nástroje, kterými disponují – intelektuální, finanční, organizační, sociální

Problémy implementace veřejných politik • Nedostatečná analýza vnitřního a prostředí, v němž jsou politiky realizovány (včetně předvídání budoucnosti) • Principiální otevřenost budoucnosti, s níž souvisí obtížná předvídatelnost budoucího vývoje: politika se tak setkává s nepředvída(tel)nými změnami prostředí • Riziko nechtěných důsledků realizace přijatých opatření • Obtížná ovlivnitelnost společenského vývoje daná rostoucí komplexitou společenských vztahů • Setrvačnost (inercie) hodnotových orientací a chování lidí i institucí (teorie path dependence) • Koexistence, prolínání a konflikty s jinými veřejnými politikami (paralelogram veřejných politik) • Skrývané oportunní chování aktérů veřejných politik

Problémy implementace veřejných programů Těžkosti související s operačními nároky realizace  Vlastnosti lidí, kterým je program určen  Povaha služeb  Pravděpodobnost výskytu a nákladnost poruch či nepravidelností  Kontrolovatelnost programu Těžkosti vyplývající z povahy a dostupnosti zdrojů  Peníze  Zaměstnanci  Provozní budovy, místnosti  Přístroje a zařízení Těžkosti vyplývající z potřeby sdílet odpovědnost  Dodavatelé  Další liniové agentury  Volení politici  Vyšší správní úřady  Firmy  Zájmové skupiny Zdroj: Pressman & Wildavski (1984)  Tisk

Proměny politik v průběhu implementace Samotný proces implementace pozměňuje původní obsah a předpokládané efekty veřejné politiky. Možné důvody?  Nejasné vyjádření cílů a obsahu veřejné politiky

 Konfliktní realizační kritéria, protiřečící si instrukce  Selhání realizačních stimulů (především ve veřejné správě)  Nedostatečná schopnost tvůrců a realizátorů veřejné politiky adaptovat se na změny vnějšího i vnitřního prostředí  Omezená kapacita řízení, nedostatky v komunikaci a koordinaci  Vliv výkonného článku na realizaci politiky, daný značným prostorem pro autonomní rozhodování realizátorů (popsán ve slavném článku Lipskyho (1971) a v knize Pressmana, Wildavskyho (1973).

Byrokracie, teorie vztahu politiků a úředníků Na byrokratických aparátech leží značný díl odpovědnosti za realizaci veřejných politik. Teorie byrokracie – vývojové fáze:  Teorie byrokracie Maxe Webera  New Public Management  New Public Administration  Concept of Neo-Weberian State Teorie vztahu politiků a úředníků analyzuje značný vliv úředníků (formálně jen vykonavatelů politik) na politické rozhodování (formálně jen v pravomoci politiků).

Literature in English Connaughton, B., Sootla, G., Peters, B. G. (Eds.) 2008. Politicoadministrative Relations at the Centre – Actors, Structures and Processes supporting the Core Executive. Bratislava: NISPAcee Press. Lindblom, Ch.E.: Implementation and Bureaucratic Politics. In: Nováčková, Bl.: Angličtina pro veřejnou a sociální politiku. Praha, Karolinum 1999, Unit 11, s. 73-74. Lipsky, M.: Street Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform. In: Urban Afffairs Quarterly, 1971, 6, pp. 391-409. Peters, B. G. 1981. The problem of bureaucratic government. The Journal of Politics. 43(1): 56. Potůček, M. 2008/2009. The Concept of Neo-Weberian State Confronted by the Multi-Dimensional Concept of Governance. In: The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. Vol. I, No. 2, pp. 83-94. Pressman, J. L., Wildavsky, A. B. 1973. Implementation: How Great Expectastions are Dashed in Oakland. Berkeley: University of California Press.

Literatura česky Paterová, H. et al. 2007. Přijetí a implementace veřejné politiky. In: Veselý, A., Nekola, M. (eds.) Analýza a tvorba veřejných politik. Praha: Sociologické nakladatelství, s. 311-336. Winkler, J. 2002. Implementace. Brno: Masarykova univerzita.