Aplikace Metodiky hodnocení efektivnosti implementace environmentálních politik na vybrané ekonomické nástroje ochrany životního prostředí Ing. Pavla Kačmárová, Ing. Kateřina Kaprová, Ing. Kateřina Kolská, doc. Ing. Alena Hadrabová, CSc., Ing. Jaroslav Kreuz, Doc. Ing. Petr Šauer, CSc. Abstrakt: Pro minimalizaci vzniku ekonomické i nákladové neefektivnosti v oblasti návrhů a implementace politik ochrany ţivotního prostředí byla vyvinuta Metodika hodnocení implementace environmentálních politik. [1] Metodika slouţí k tzv. ex-ante hodnocení, tedy hodnocení před implementací připravovaných politik. Metodika je primárně určena pro hodnocení environmentálních politik jako celku. Cílem příspěvku je zjistit, zda je metodika dostatečně komplexní také pro hodnocení jednotlivých součástí či prvků environmentálních politik, jako jsou ekonomické nástroje ochrany ţivotního prostředí. Příspěvek je věnován testování aplikovatelnosti metodiky na vybrané dílčí aspekty politiky ochrany ţivotního prostředí. Metodika je testována na vybraných nástrojích pozitivní a negativní ekonomické stimulace. Jedná se o poplatky ochrany ţivotního prostředí (konkrétně poplatky v ochraně ovzduší a v odpadovém hospodářství, tj. poplatek za uloţení odpadu na skládky) a o podporu plynoucí do oblasti asanace starých ekologických zátěţí (Prioritní osa 4.2 programu OPŢP Odstraňování starých ekologických zátěţí).
Klíčová slova: environmentální politika, hodnocení environmentální politiky, ekonomické nástroje ochrany ţivotního prostředí
Úvod Metodika hodnocení efektivnosti implementace environmentálních politik byla vyvinuta v rámci projektu MŢP ČR VaV SP04i1/63/07 jako nástroj pro posuzování primárně politik jako celku. Environmentální politiky, kterými se metodika zabývá, zahrnují obecně všechny veřejné a organizované aktivity směřující k dosaţení dlouhodobých cílů v ochraně ţivotního prostředí, především se však jedná o politiky v podobě všeobecně závazných norem. Metodiku lze však také aplikovat na jednotlivé součásti politik, jako jsou ekonomické nástroje – např. hodnocení jiţ existujících poplatků na ochranu ţivotního prostředí, hodnocení dotačního programu apod. Metodika slouţí k tzv. ex-ante hodnocení, tedy hodnocení před implementací připravovaných politik. Hodnocení zahrnuje dva kroky - základní a hloubkové hodnocení. Základní hodnocení sestává ze tří modulů zaloţených na pilířích udrţitelného rozvoje – environmentálním, ekonomickém a institucionálně-sociálním. Po provedení základního hodnocení je zpracováno oponentní řízení, na jehoţ základě je rozhodnuto, zda bude analýza pokračovat hloubkovým hodnocením. Významnou roli pro doporučení zpracování hloubkového hodnocení hraje např. odhadovaná výše finančních, lidských a časových zdrojů na jeho provedení. Výstupy z hodnocení jsou vypracovávány v podobě tabulkových formulářů. Na závěr základního hodnocení je zpracován souhrnný syntetizující formulář, tzv. vysvědčení politiky.1 Cílem tohoto příspěvku je zjistit, zda je metodika dostatečně komplexní také pro hodnocení jednotlivých součástí či prvků environmentálních politik, jako jsou ekonomické nástroje ochrany ţivotního prostředí. Konkrétně se jedná o poplatky ochrany ţivotního prostředí (poplatky v ochraně ovzduší a v odpadovém hospodářství, tj. poplatek za uloţení odpadu na skládky) a o podporu plynoucí do oblasti asanace starých ekologických zátěţí (Prioritní osa 4.2 Operačního programu Ţivotní prostředí - Odstraňování starých ekologických zátěţí). Následující text stručně shrnuje principy a postup hodnocení vybraných nástrojů pomocí metodiky a představuje také závěry z celkového hodnocení vybraných environmentálních nástrojů.
1. Aplikace metodiky na politiku environmentálních poplatků V rámci projektu MŢP ČR VaV SP/4i1/169/08 Vytvoření podmínek pro efektivnější vyuţívání ekonomických nástrojů ochrany ţivotního prostředí byla metodika nejprve aplikována na dva environmentální poplatky: poplatky za znečišťování ovzduší a poplatek za uloţení odpadu na skládky. Poplatky v ochraně ovzduší: Hodnocené poplatky v oblasti ochrany ovzduší jsou implementovány na základě Zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. [3] Jejich hlavním cílem je sníţit mnoţství vypouštěných škodlivých emisí do ovzduší. Poplatky platí provozovatelé zvláště velkých, velkých, středních a malých stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší, a to za kaţdý rok, v němţ jsou zdroje provozovány. Environmentální modul zahrnuje hodnocení efektu poplatků na stav ţivotního prostředí, jmenovitě emise VOC, SO2, NH3, TZL, CO a NOx. Politika má spíše pozitivní efekt na emitované mnoţství VOC, SO2 a NH3 – díky implementaci poplatků dochází ke sníţení emisí těchto látek. Jednoznačné prokázání a vyčíslení vlivu poplatku na sníţení emisí 1
V kaţdém modulu jsou jednotlivá kritéria hodnocena na stupnici od 1 do 4, přičemţ nejlepší dosaţitelný počet bodů je 4. Pro kompletní popis procesu hodnocení viz Šauer et al. [2]
jednotlivých látek je obtíţné vzhledem k souběţné aplikaci několika nástrojů a regulací aplikovaných v oblasti ochrany ovzduší. Oproti tomu vliv na emise TZL, CO a NOx je spíše okrajový. V ekonomickém modulu byl hodnocen vliv existence poplatků na reálný růst HDP, růst cen, zaměstnanost a zahraniční obchod. Efekt poplatků na ekonomiku je hodnocen spíše pozitivně. Přestoţe jejich aplikace způsobuje určitý nárůst cenové hladiny, vzhledem k výši poplatků a s tím spojenému rozsahu zvýšení nákladů nelze tento nárůst povaţovat za nijak zásadní. Poplatek nemá výrazné vlivy na růst reálného HDP ani na zaměstnanost. Dále byly posouzeny vlivy na konkurenceschopnost a inovace. Z tohoto hlediska také nedošlo k ţádným plošným pozitivním ani negativním dopadům. Poplatek v současném legislativním nastavení nijak výrazně nestimuluje inovační proces. Co se týče nákladové efektivnosti implementace poplatku, je nástroj hodnocen jako spíše neefektivní, data pro komplexní hodnocení však nejsou v současné době k dispozici. Institucionálně-sociální modul vyhodnocuje poplatek z hlediska legislativní úrovně jeho zakotvení, legitimity jeho zavedení, kvality institucionálního zakotvení poplatku (kvality regulace), projevu vládních selhání a rozvoje lidských práv a občanské společnosti. Kvalita institucionálního zakotvení poplatku je hodnocena spíše pozitivně, právní zakotvení je jednoznačné, jasné a transparentní. Přesto je nezbytné uvést, ţe nedochází k pruţným úpravám sazeb poplatků, které jsou v současnosti neadekvátně nízké vzhledem ke stanovenému cíli jejich zavedení. Tím je jak sníţení znečištění, tak také generování výnosu.2 Odborná veřejnost povaţuje poplatky za neefektivní především díky vysoké administrativní náročnosti a nízkému stimulačnímu efektu (viz např. Jílková et al. [6]). Prostor k deformacím trhu a vládním selháním s aplikací poplatku nenastává. Poplatek v současné výši, která je hodnocena jako neodpovídající motivační povaze nástroje, nevytváří prostředí pro mimotrţní příjmy ani korupci. Poplatek nijak významně neovlivňuje lidská práva ani rozvoj občanské společnosti. Celkově je poplatek hodnocen známkou 2,34, coţ je výsledkem váţeného hodnocení jednotlivých výše uvedených kritérií ve všech třech modulech (viz Tabulka č. 1). Nejvýznamnější environmentální kritérium - emise TZL - dosáhlo spíše negativního hodnocení. Ekonomické dopady jsou neutrální, či spíše negativní. Na sociální oblast poplatek nemá ţádný významný dopad. V institucionálně-právní oblasti pak vykazuje slabiny především v legitimitě implementace. Souhrnné hodnocení poplatku je tedy spíše negativní. Poplatek za uloţení odpadu na skládky: V oblasti odpadového hospodářství byl hodnocen poplatek za uloţení odpadu na skládky, který je zakotven v Zákoně č. 185/2001 Sb., o odpadech. [7] Jeho hlavním cílem je sníţit mnoţství odpadů ukládaných na skládky, coţ je moţné tak, ţe původci odpadů budou sniţovat objem odpadů ukládaných na skládky v absolutní výši, sniţovat podíl jeho nebezpečné sloţky, nebo budou hledat jiný způsob zbavení se odpadu. Poplatek od původců odpadů vybírají provozovatelé skládek, kteří jsou povinni ho neprodleně odvést příjemci, tj. obci nebo SFŢP. Environmentální modul zahrnuje hodnocení efektu na zábory půdy a vývoj rizik kontaminace prostředí. Efekt na zábory půdy není příliš významný, kapacita skládek má z časového hlediska poměrně konstantní trend. Toto je však výsledkem aplikace několika různých politik, sniţování kapacity skládek většinou s poplatky nesouvisí. Riziko kontaminace okolního prostředí taktéţ nesouvisí právě s poplatky.
2
Důvodová zpráva k zákonu o ochraně ovzduší [4], uvádí, ţe poplatky mají mít především fiskální úlohu; na základě ekonomické teorie fungování poplatků a obecných formulací Státní politiky ţivotního prostředí na roky 2004-2010 [5] lze předpokládat také motivační funkci ke sníţení znečištění ţivotního prostředí.
V ekonomickém modulu byly hodnoceny vlivy poplatku na růst reálného HDP, růst cen, zahraniční obchod a konkurenceschopnost. V těchto oblastech nebyl prokázán ţádný podstatný efekt poplatku. Co se týče rozvoje inovací v souvislosti s poplatkem, byl zde identifikován poměrně významný potenciál, avšak současné nastavení poplatku neumoţňuje tento potenciál z větší části vyuţít. Institucionálně-sociální efekty poplatku jsou srovnatelné s ostatní legislativou. Politika můţe eventuálně vést k nelegálnímu jednání v oblasti nakládání s odpady v podnikové sféře, v ostatních kritériích je však hodnocena spíše pozitivně. Poplatek je hodnocen známkou 2,43, coţ je výsledkem váţeného hodnocení jednotlivých výše uvedených kritérií ve všech třech modulech (viz Tabulka č. 1). Jednotlivé moduly hodnocení jsou vyrovnané aţ mírně pozitivní. Nejvýznamnější environmentální kritéria jsou hodnocena neutrálně. Implementace politiky nevyvolala závaţné dopady v sociální ani ekonomické oblasti. Pokud jde o právní oblast, politika ukazuje slabiny v kvalitě regulace a legitimitě politiky a občanské společnosti. Závěrem analýzy je doporučení ohledně ponechání nástroje v působnosti i do budoucna, jelikoţ jeho zrušení by pravděpodobně vedlo ke zvýšení poptávky po skládkování odpadu a tím také ke zvýšení nároků na zábory půdy a růstu environmentálních rizik ze skládkování. Doporučuje se však zvýšit sazby poplatku za účelem podpory jejich motivační funkce. Celkově lze shrnout, ţe provedeným hodnocením efektivnosti poplatků v ochraně ovzduší a poplatku v odpadovém hospodářství (tj. poplatku za uloţení odpadu na skládky) bylo zjištěno, ţe ani jeden z hodnocených poplatků není plně efektivní vzhledem k stanoveným cílům.
2. Aplikace metodiky na politiku environmentálních podpor V rámci projektu MŢP ČR VaV SP/4i1/169/08 Vytvoření podmínek pro efektivnější vyuţívání ekonomických nástrojů ochrany ţivotního prostředí byla metodika aplikována na další typ nástroje ochrany ţivotního prostředí – veřejnou podporu.3 Vybraným typem veřejné podpory pro ověření aplikovatelnosti metodiky je dotace z Operačního programu ţivotního prostředí, oblast 4.2 – Odstraňování starých ekologických zátěţí. OPŢP definuje starou ekologickou zátěţ (dále jen SEZ) jako závaţnou kontaminaci podzemních vod, povrchových vod, zemin a stavebních konstrukcí, která ohroţuje zdraví člověka a ţivotní prostředí. Cílem prioritní osy 4. 2. OPŢP je do roku 2015 odstranit 100 ha starých ekologických zátěţí, přičemţ předpokládaný počet podporovaných projektů je 50. V environmentálním modulu bylo hodnoceno absolutní sníţení plochy SEZ. V prvních letech poskytování sice nebylo dosaţeno ţádného reálného efektu v podobě sníţení ploch ekologických zátěţí, avšak to zcela odpovídá dlouhodobé realizaci podporovaných projektů. Pro většinu lokalit je nutné nejprve zmapovat rizika spojená s charakterem ekologické zátěţe, proto se první fáze poskytování podpor na sanace jednotlivých lokalit týká především analýzy rizik a průzkumu terénu. Podpora má kromě efektu na stav půdy výrazné pozitivní efekty také na stav vody v okolí SEZ, kde dochází minimálně k dalšímu nezhoršování kvality povrchových a podzemních vod, které by mohlo způsobovat uvolňování neţádoucích látek ze SEZ do okolí. Stejně tak má podpora významné pozitivní efekty na biodiverzitu v oblasti, kde je po realizaci sanace moţné obnovit funkční ekosystém. Bez
3
Podrobněji k implementaci metodiky v oblasti nástrojů pozitivní ekonomické stimulace viz Kaprová et al. [8]
hlubší studie však nelze zjistit, jak podpora ovlivnila další faktory ţivotního prostředí, např. emise nebezpečných látek do ovzduší. Lze předpokládat, ţe v těchto ohledech má podpora pozitivní, avšak zcela okrajový vliv. V rámci ekonomického modulu je prvním hodnoceným kritériem podíl environmentálních efektů k nákladům implementace. Zatímco environmentální efekty jsou vyčíslitelné pouze obtíţně, náklady implementace jsou tvořeny především administrativními náklady. Jedná se o činnost pověřených osob na SFŢP s ţadateli o podporu, dále činnost při rozhodování o výběru projektů k realizaci ze strany OEŠ MŢP (Závazné stanovisko OEŠ MŢP o realizaci). Poskytovaná podpora nemá potenciál způsobit velké výkyvy trendu růstu HDP. Vzhledem k předmětu poskytování nelze předpokládat ani ţádný vliv na ceny produkce ani na inflaci v české ekonomice. Poskytování této konkrétní podpory v rámci OPŢP mělo za následek slabé zvýšení zaměstnanosti ve veřejné správě; při zohlednění principu obětované příleţitosti (tj. kdy by z finančních prostředků alokovaných v OPŢP byla poskytována namísto podpory SEZ jiná podpora) nelze však o ţádném efektu na zaměstnanost ve státní správě hovořit, jelikoţ by pravděpodobně vznikl i v případě uskutečnění jiné alternativy poskytování podpor z OPŢP. Podpora vede ke zvýšení poptávky po sanačních pracích a má tedy zcela jistě za následek zvýšení zaměstnanosti v oboru sanací. Podpora dále přispívá ke zvýšení konkurenceschopnosti regionu, kde se odstraněná zátěţ nachází. Hlavním ekonomickým přínosem je zvýšení trţní ceny (dříve kontaminovaných) sanovaných a okolních pozemků. V dlouhém období lze očekávat, ţe na pozemcích s dřívější zátěţí bude moţno rozvíjet řadu ekonomických aktivit, například se na nich mohou koncentrovat nové provozovny podniků, které budou vytvářet poptávku po pracovních silách v regionu. Kromě toho můţe likvidace SEZ v daných konkrétních případech dále znamenat také přínosy pro rezidenty oblasti v podobě zvýšeného rekreačního potenciálu oblasti (zejména zlepšením charakteru krajinného rázu spojeného s likvidací SEZ). Následkem zvýšení ekonomické aktivity regionu pak poroste HDP i zaměstnanost v oblasti. Neexistují podklady, které by potvrzovaly jakkoli významný vliv podpory na zahraniční obchod. Podpora má pozitivní vliv na vývoj technologií v odstraňování starých ekologických zátěţí. V institucionálně – sociálním modulu byla hodnocena legitimita nástroje. Podpora je jako ekonomický nástroj zvolena vhodně, především vzhledem k charakteristice problému, na který je cílena, rozsahu ovlivněného území, nevyjasněnosti vlastnických vztahů ohledně zasaţeného území a tím také obtíţné dohledatelnosti původců starých ekologických zátěţí. Z hlediska legislativní úrovně zcela odpovídá běţné praxi procesu poskytování podpor na úrovni ČR a EU: podpora je plně v souladu s legislativou, podmínky poskytování podpory jsou stanoveny srozumitelně a jednoznačně. Jako kaţdá jiná podpora představuje jistý potenciál pro vládní selhání, avšak ţádný konkrétní případ nebyl dosud potvrzen. Hrozba ovládnutí regulátora z titulu asymetrie informací tak není opodstatněna. Nejsou známy ani ţádné případy korupce. Podpora má významný pozitivní vliv na dodrţování lidských práv ve smyslu práva na příznivé ţivotní prostředí, které je zakotveno v Listině základních práv a svobod. Sanace SEZ v podobě kontaminovaných staveb (staré průmyslové areály apod.) můţe vést ke sníţení kriminality v bezprostřední blízkosti plochy. Sanované stavby jiţ neposkytují moţnost koncentrace problémových jedinců. Podpora tak můţe mít také pozitivní efekty na rozvoj občanské společnosti. Veřejná podpora je hodnocena známkou 2,53, coţ je výsledek váţeného hodnocení jednotlivých výše uvedených kritérií ve všech třech modulech. Celkově lze shrnout, ţe z environmentálního hlediska má podpora výrazně pozitivní vliv. Ekonomické dopady jsou neutrální či spíše pozitivní. Na sociální oblast má podpora pozitivní dopady. Souhrnné hodnocení podpory je tedy jednoznačně pozitivní. Závěrem analýzy je doporučení ponechání
nástroje v působnosti i do dalšího období, pokud budou nalezeny vhodné finanční zdroje. Důvodem je především fakt, ţe podmínky podpory upřednostňují odstranění velkoplošných starých ekologických zátěţí či zátěţí, na jejichţ sanaci je nutné vynaloţit větší finanční částky, nad drobnými plochami. V praxi nelze reálně očekávat, ţe by právě tyto velké plochy byly sanovány ze soukromých zdrojů např. investory při nákupu ekologicky znehodnoceného pozemku (opačná je pak situace u méně rozsáhlých SEZ).
Závěr V rámci testování pouţitelnosti Metodiky posuzování efektivnosti implementace politik a legislativy na vybrané ekonomické nástroje ochrany ţivotního prostředí byly hodnoceny tři vybrané ekonomické nástroje ochrany ţivotního prostředí. Následující tabulka shrnuje výsledky z provedených hodnocení podle jednotlivých modulů. Poslední číslo v tabulce představuje známku ze souhrnného vysvědčení politiky.
Tab. 1: Souhrnné výsledky hodnocených nástrojů ochrany ţivotního prostředí Environmentální modul
Ekonomický modul
Institucionálně – sociální modul
Souhrnná známka
Poplatky v ochraně ovzduší
2,31
2,33
2,37
2,34
Poplatek za uloţení odpadu na skládku
2,00
2,40
2,90
2,43
OPŢP 4.2 – SEZ
2,80
2,33
2,45
2,53
Nástroj/Hodnocení
Zdroj: Vlastní zpracování
Provedeným hodnocením efektivnosti vybraných ekonomických nástrojů ochrany ţivotního prostředí bylo zjištěno, ţe ani jeden z hodnocených nástrojů není plně efektivní vzhledem k stanoveným cílům. U všech nástrojů je hodnocení v jednotlivých modulech poměrně vyrovnané. Závěrem provedených analýz je doporučení setrvat ve vyuţívání vybraných nástrojů ochrany ţivotního prostředí. Metodika hodnocení efektivnosti implementace environmentálních politik byla shledána jako plně vyhovující a dostatečně komplexní nejen pro hodnocení politik jako celku, ale také pro hodnocení jednotlivých součástí či prvků environmentálních politik, jako jsou ekonomické nástroje ochrany ţivotního prostředí.
Poděkování Tento text byl zpracován v rámci vědeckého a výzkumného projektu VaV SP/4i1/169/08: Vytvoření podmínek pro efektivnější vyuţívání ekonomických nástrojů v rámci CENIA. [9]
Reference [1] Šauer, P., Kreuz, J., Dvořák A. (2009): Metodika hodnocení implementace environmentálních politik: pilotní aplikace. Zpracováno pro MŢP ČR. VŠE Praha. [2] Šauer, P., J. Kreuz, A. Dvořák, A. Lisa a J. Prášek (2009): Hodnocení efektivnosti implementace environmentálních politik. ISBN 978-80-85087-80-2, CENIA Praha. [3] Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. [4] Důvodová zpráva k zákonu o ochraně ovzduší, Sněmovní tisk 912/2001. [5] MŢP (2004):Státní politika ţivotní prostředí 2004-2010. Ministerstvo ţivotního prostředí Praha. [6] Jílková, J. a P. Pavel (2006): Hodnocení efektivnosti veřejných výdajů na ochranu ţivotního prostředí. IREAS Praha. [7] Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech. [8] Kaprová, K., P. Kačmárová, K. Kolská a P. Šauer (2010): Veřejné podpory v ochraně ţivotního prostředí v České republice a přístupy k jejich posuzovaní, ISBN 978-80-85087-949. CENIA Praha. [9] Závěrečná zpráva k projektu MŢP VaV SP/4i1/169/08 ,,Vytvoření podmínek pro efektivnější vyuţívání ekonomických nástrojů“.
Kontaktní adresa Ing. Pavla Kačmárová CENIA, česká informační agentura ţivotního prostředí Litevská 1174/8 100 05 Praha 10 Email:
[email protected] Tel. číslo: 00420777817136
